ministério da transparência, fiscalização e controle

RELATÓRIO Nº 201505337

QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO? Avaliação da realização de

serviços de apoio,

assessoramento e prestação

de suporte técnico às funções

administrativas e finalísticas

da Superintendência Regional

do Departamento Nacional

de Infraestrutura de

Transportes no Estado de

Goiás e Distrito Federal – SR

DNIT GO/DF.

POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO?

O trabalho foi realizado para avaliar as

recomendações de relatório anterior da CGU,

de nº 201314678, sobre impropriedades

detectadas na terceirização de serviços

relacionados pelas normas como próprios do

quadro de servidores do DNIT, verificados na

execução do Contrato 852/2010, celebrado

entre a SR DNIT GO/DF e a empresa Siscon

Consultoria de Sistemas Ltda.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? QUAIS RECOMENDAÇÕES FORAM EMITIDAS?

As conclusões alcançadas acerca da

execução do Contrato 852/2010 e suas

respectivas recomendações são as seguintes:

- contratação ocultando espécie de

terceirização de mão de obra condenada pelo

TCU, com recomendações para diferenciar e

não mais terceirizar atividades privativas do

DNIT;

- inconsistências dos fundamentos utilizados

nas prorrogações do contrato, com

recomendação para não mais haver

prorrogações;

- pagamentos de encargos sociais em

montantes superiores ao devido, com

recomendações para revisão, estimação

adequada e apuração de responsabilidades;

- nova licitação sendo elaborada em 2015

contendo impropriedades análogas às do

Contrato 852/2010, com recomendações para

que não se repitam as impropriedades e se

promovam ações para solucionar os

problemas de pessoal do DNIT;

- critérios de mensuração inadequados de

pagamentos de despesas contratuais, com

recomendações de apuração de valores pagos

e readequação dos critérios de mensuração.

Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle

Dinheiro público é da sua conta www.portaldatransparencia.gov.br

1

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: SUPERINTEND.REG. NOS ESTADOS GO/DF - DNIT

Município - UF: Goiânia - GO

Relatório nº: 201505337

UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO

DE GOIÁS

RELATÓRIO DE AUDITORIA Superintendente da Controladoria regional da União no Estado de Goiás,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201505337, apresentamos os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de gestão, ocorridos na suprarreferida, no período de 01 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2015.

I – ESCOPO DO TRABALHO

Os trabalhos foram realizados na Sede da Unidade Gestora em Goiânia/GO, no período de novembro de 2015 a maio de 2016, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço público federal, objetivando o acompanhamento preventivo dos atos e fatos de gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho, qual seja, 01 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2015. Nenhuma restrição foi imposta aos nossos exames, realizados por amostragem, sobre a execução do Contrato nº 852/2010, com destaque para as providências tomadas em decorrência das recomendações constantes do Relatório CGU nº 201314678.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 GESTÃO OPERACIONAL

1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão

1.1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão

1.1.1.1 INFORMAÇÃO


2

Contrato nº 0852/2010: dados sobre aditamentos, apostilamentos e prorrogações contratuais e de procedimentos controle já realizados. Fato O Contrato n° 0852/2010 celebrado entre o Dnit e a empresa Siscon Consultoria de Sistemas Ltda. tem como objeto a execução dos serviços de apoio e assessoramento às ações da Superintendência Regional do Dnit GO/DF – SR Dnit GO/DF – na implementação das obras e serviços rodoviários de construção, adequação de capacidade e duplicação, serviços correlatos sob sua responsabilidade constantes do PPA e do PAC. Os atos relativos ao procedimento licitatório e ao ajuste contratual foram objeto de ação de controle da CGU/Regional-GO, cujas conclusões fizeram parte do Relatório CGU n° 201314678. Para situar este trabalho de auditoria que novamente tem como objeto o mencionado ajuste expõem-se, resumidamente, os dados do documento original, dos termos aditivos (TA) e dos apostilamentos a que foi submetido ao logo de sua vigência. Os dados a respeito do contrato estão sintetizados a seguir:

Contrato nº 0852/2010-00 (fls. 2.060 a 2.066 do Processo n° 50612.000286/2010-83). (a) Data da assinatura: 28/09/2010. (b) Prazo de conclusão dos trabalhos: 730 dias. (c) Valor Contratual: R$ 10.890.321.60. (d) Tabela dos produtos contratados:

Tabela 1: Produtos Contratados

Produto Unidade Quant. Valor

Unitário Total

Produto 1 - Relatório de Acompanhamento de Estudos e Projetos.

Relatório 24 116.822,53 116.822,53

Produto2 - Relatório de Acompanhamento de Atividades Ambientais.

Relatório 24 134.957,57 134.957,57

Produto 3 - Relatório de Acompanhamento de Obras de Construção, Adequação, Duplicação e Operação Rodoviária.

Relatório 24 163.040,68 163.040,68

Veículos Sedan 71 CV a 115 CV. Veículo 24 38.942,62 934.622,88

Total Geral 10.890.321,60

Fonte: Proposta da Siscon Consultoria de Sistemas Ltda. (Processo n° 50.612.000286/2010-83 – fls. 2016 a 2018).

Até a realização do primeiro trabalho da CGU/Regional-GO sobre o Contrato em comento, cujo período de verificação abrangeu a deflagração do procedimento licitatório e a execução contratual até 31 de julho de 2013, o ajuste já havia passado, em virtude da celebração de termos aditivos, por acréscimos e prorrogações contratuais, resultando que, a preços iniciais (PI) o valor do ajuste se alterasse conforme o quadro a seguir:


3

Quadro 1: Evolução do valor do Contrato n° 852/2010

TA DATA OBJETO REFLEXO Variação

de valor (a P.I)

Valor resultante

(a P.I.) % R$

1º 04/11/2010 Retificação de valor

10.890.322,28

2º 20/05/2011 Adequação de equipe 21,52 2.343.945,07 13.234.267,35

3º 03/09/2012 Prorrogação de prazo e acréscimo de valor

13. 233.390,59 26.467.657,94

Fonte: Processo n° 50612.000286/2010-83.

No mesmo período citado, o valor do contrato também foi reajustado por meio de três apostilamentos (1°, 2° e 3°) resultando que, a partir de 07 de dezembro de 2012, o valor do Contrato n° 0852/2010 fosse da ordem de R$ 29.472.535,37, sendo R$ 26.467.657,94 a P.I. e R$ 3.004.877,43 decorrentes de reajustamentos.

Após a emissão do Relatório CGU n° 201314678, homologado em 28 de fevereiro de 2014, o valor a preços iniciais do Contrato n° 0852/2010 continuou a sofrer alterações em função da prorrogação do prazo de vigência. O quadro a seguir apesenta síntese das alterações a P.I promovidas pelos 4º e 5º Termos Aditivos:

Quadro 2: Evolução do valor do Contrato n° 852/2010 após 4° e 5° Termos Aditivos

TA DATA OBJETO

Variação de valor (a P.I)

Valor resultante

(a P.I.)


4.086.472,33 30.554.130,27


5.102.098,79 35.656.229,06

Fonte: Processo n° 50612.000286/2010-83.

Nos exercícios de 2014 e 2015, o contrato passou por novos reajustes (4°, 5°, 6°, e 7° Apostilamentos), resultando, a partir de 26 de novembro de 2015, no valor de R$ 41.527.268,12, sendo R$ 35.656.229,06 a P.I e R$ 5.871.039,06 decorrentes de reajustamentos.

Com relação ao prazo contratual, para melhor compreensão do período de vigência do Contrato n° 0852/2010, que inicialmente estava previsto para se encerrar em 28 de setembro de 2012 (730 dias) e foi prorrogado até 26 de setembro de 2016, o quadro a seguir ilustra as prorrogações formalizadas e seus respectivos termos aditivos:

Quadro 3: Alterações no período de vigência do Contrato n° 852/2010

Item Instrumento Data

assinatura Venciment

o

Prazo

Do T.A Acumulado

1 Contrato n° 0852/2010

28/09/2010 28/09/2012


4

2 3º Termo Aditivo 03/09/2012 28/09/2014 730 1.460

3 4º Termo Aditivo 01/10/2014 23/09/2015 360 1.820

4 5º Termo Aditivo 09/09/2015 26/09/2016 365 2.185 Fonte: Processo n° 50612.000286/2010-83.

Expostos os dados supra, o presente trabalho tem como escopo verificar a cumprimento das recomendações contidas no Relatório CGU n° 201314678. ##/Fato##

1.1.1.2 CONSTATAÇÃO Contratação de serviços relativos a atividades de apoio, assessoramento e prestação de suporte técnico às funções administrativas e finalísticas do DNIT SR/GO-DF por "produtos", ocultando espécie de terceirização condenada pelo TCU. Fato O Contrato n° 0852/2010-12 foi celebrado em 28/09/2010 como resultado da licitação regida pelo Edital Dnit n° 158/2010-12. Seu objeto é a execução de serviços de apoio e assessoramento às ações da SR Dnit GO/DF na implementação das obras e serviços rodoviários de construção, adequação de capacidade, duplicação, serviços correlatos sob sua responsabilidade, constantes do Plano Plurianual (PPA), inclusive os planos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A contratação integrou o Programa de Trabalho n° 26.122.0225.8785.0001 – “Gestão e Coordenação do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC/Nacional” –, tendo sido a despesa classificada como “serviços de consultoria” – Código 33.90.35 (Empenho 2010NE903290, UG 393003, Gestão 39252).

No Relatório CGU n° 201314678, a Constatação 1.2.1.2 registrou que objeto do Contrato n° 0852/2010-12 se caracterizou pela aquisição de serviços relativos a atividades de apoio, assessoramento e prestação de suporte técnico às funções administrativas e finalísticas do DNIT por “produtos”, sendo que, na prática, foi considerado que o objeto estaria a ocultar espécie de terceirização condenada pelo TCU. Nesse sentido, foi recomendado à SR Dnit GO/DF que: (i) não realizasse terceirizações de mão-de-obra para de atividades finalísticas da autarquia contidas nas atribuições dos cargos de seu quadro de pessoal; (ii) promovesse gestões junto ao Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão com vistas à solução de problemas estruturais de pessoal e de terceirização excessivas, conforme, já determinado pelo TCU e; (iii) que o Dnit, não prorrogasse mais o Contrato n° 852/2010-12 devido as impropriedades relatadas e por falta de amparo legal.

Não obstante as recomendações mencionadas, a SR Dnit GO/DF prorrogou o ajuste em mais duas oportunidades – 4º Termo Aditivo, de 01/10/2014 (prorrogação por 360 dias) e 5° Termo Aditivo, de 09/09/2015 (prorrogação por 365 dias). Até o encerramento das atividades de campo o contrato totalizava 72 meses de vigência (28/09/2010 a 26/09/2016).


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Diante da situação de não atendimento das recomendações do trabalho anterior, a equipe da CGU/Regional-GO houve por promover novo estudo a respeito da execução dos serviços previstos pelo Contrato n° 852/2010-12. Diferentemente do trabalho precedente, que teve como base a verificação de amostra de relatórios (produtos) relativos aos serviços prestados pela empresa contratada, a equipe da CGU/Regional-GO realizou trabalho de entrevistas junto aos funcionários da empresa Siscon com o objetivo de levantar as atividades a que se dedicam rotineiramente, como tais atividades são distribuídas, a lotação dos funcionários da Siscon na SR Dnit GO/DF e controles a que se submetem. A referência para as observações foi a instrução do Acórdão n° 109/2012-TCU/Plenário (Processo TC 006.919/2010-3) a qual tratou da verificação prática das atividades realizadas por funcionários de empresas de consultoria contratadas pelo Dnit e a admissibilidade da transferência, face à legislação, de atividades da autarquia a empresas de consultoria contratadas.

Aspecto adicional a ser registrado acerca do Acórdão n° 109/2012-TCU/Plenário é que, na instrução da decisão colegiada, a área técnica do TCU, além de apontar a impropriedade relativa à terceirização de atividades finalísticas, caracterizou também como irregular a transferência de atividades-meio consideradas críticas para a autarquia. Segundo o órgão do TCU, tais atividades são as que, por haver maior probabilidade de dano ao órgão ou por possuírem grande impacto no resultado da instituição, não podem ser executadas por funcionários terceirizados. Logo, tais atividades abrangem funções como elaboração de editais de licitação, oferecimento de respostas a licitantes, análise de prestações de contas de convênios, apreciação de processos de correição e de auditoria interna, controle da execução orçamentária e financeira, assessoria a diretores e coordenadores.

Visto isso, foram entrevistados trinta funcionários da Siscon de um total de 41 funcionários que, no período estavam disponibilizados pela empresa à SR Dnit GO/DF, conforme relação encaminhada à equipe de auditoria.

Cabe registrar que, dos onze funcionários que não foram entrevistados, quatro eram motoristas e não se envolviam em atividades de consultoria, restando somente sete funcionários que, abrangidos pelo objeto do contrato, não foram indagados quanto às atividades desempenhadas.

Quanto ao perfil dos funcionários entrevistados, tem-se que, além do coordenador do contrato, vinte profissionais entrevistados exerciam cargos com exigência de formação superior; os outros nove entrevistados ocupavam cargos de nível médio.

Quanto ao local de realização das atividades profissionais, cinco funcionários vinculados ao Contrato n° 0852/2010-12 desempenhavam suas atividades na sede da empresa, sendo que os 25 restantes estavam distribuídos entre as unidades da SR Dnit GO/DF; desses, dois estavam à disposição da Unidade Local de Anápolis. O quadro a seguir ilustra a distribuição dos profissionais no momento da realização das entrevistas:

Item Denominação da Unidade Funcionários A Coordenação do contrato 01 coordenador-geral B Assessoria de Comunicação 02 auxiliares de engenharia

C Assessoria de Controle Externo 01 engenheiro sênior 01 profissional sênior


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Item Denominação da Unidade Funcionários 01 profissional pleno

D Coordenação de Engenharia 01 engenheiro sênior E Gerência de Contratos 01 auxiliar de engenharia F Procuradoria Federal Especializada 01 auxiliar de engenharia

G Serviço de Construção 01 engenheiro sênior 01 engenheiro pleno 02 auxiliares de engenharia

K Serviço de Manutenção e Restauração 01 engenheiro pleno 01 engenheiro júnior

H Sala da SISCON 02 engenheiros sêniores 01 engenheiro pleno 01 auxiliar de engenharia

I Serviço de Meio Ambiente 02 engenheiros plenos

J Serviço de Operações Rodoviárias 01 engenheiro pleno 01 engenheiro júnior

K Unidade Local de Anápolis 01 engenheiro sênior 01 auxiliar de engenharia

L Sede da SISCON

02 engenheiros seniores 01 engenheiro pleno 01 profissional sênior 01 auxiliar de engenharia

Feitas essas explanações, passa-se à exposição das situações encontradas, seguidas de comentário da equipe da CGU/Regional-GO a respeito da situação encontrada. A) Coordenação-geral do contrato

A respeito das atividades do coordenador-geral do contrato, preliminarmente foram prestadas informações de como são distribuídas as tarefas aos funcionários da Siscon no âmbito da execução do Contrato n° 0852/2010-12.

Segundo o coordenador-geral, a SR Dnit GO/DF disponibilizou sala nas dependências da autarquia para os consultores realizarem as atividades pertinentes ao ajuste. Na sala os trabalhos de consultoria são demandados junto à empresa consultora por meio da protocolização de processos e outros tipos de demandas a serem submetidos à apreciação dos consultores. Feitas as solicitações, essas são distribuídas aos profissionais que dão expediente no local.

Existem também funcionários da empresa Siscon que realizam atividades noutros setores (Serviços) da SR Dnit GO/DF. Por praticidade, as atividades desses funcionários são distribuídas diretamente pelos chefes de Serviços a que estão vinculados sem necessidade de interveniência por parte do coordenador do contrato. Há também demandas específicas apresentadas pelos Serviços da Superintendência que podem ser atendidos pela atuação técnica do próprio coordenador do contrato ou por funcionários que trabalham na sede da empresa.

Especificamente sobre as atividades que desempenha, o coordenador-geral afirmou gerenciar as atividades do contrato em todos seus aspectos (gestão de pessoal, distribuição de atividades e gestão operacional). Além disso, elabora minutas de orçamentos, conforme demandado pela autarquia, notas técnicas e pareceres técnicos.

Comentário do Controle:


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As atividades do coordenador-geral podem ser divididas em atividades de gestão da relação contratual e atividades de prestação de serviços técnicos. Quanto à gestão do Contrato n° 0852/2010-12, visto se tratarem de atividades de acompanhamento das atividades gerais e oferecimento de condições para realização dos trabalhos por parte dos demais consultores (gestão de suprimentos, de recursos humanos, de infraestrutura de informática e outros), não há ressalvas quanto às atividades desempenhadas. Já com relação às atividades de consultoria técnica de engenharia, das quais o coordenador-geral também se incumbe, cabem algumas considerações quanto à natureza dos atos praticados as quais estão detalhadas juntamente com a análise das atividades dos consultores disponibilizados ao Serviço de Manutenção e Restauração da SR Dnit GO/DF (Item “H”). B) Assessoria de Comunicação

Na Assessoria de Comunicação foram entrevistadas duas auxiliares de engenharia (inspetoras de campo) disponibilizadas pela Siscon à SR Dnit GO/DF. As atividades realizadas pela primeira delas consistem na triagem de informações a respeito das rodovias na jurisdição da SR Dnit GO/DF e encaminhamento ao setor responsável. Também é oferecido apoio em eventos relativos a rodovias e atendimento de demandas do superintendente quando solicitado. A outra funcionária elabora minuta de ofícios, acompanha solicitações das prefeituras efetuadas à SR Dnit GO/DF, encaminha documentos e agenda de reuniões relativas à questão da federalização de rodovias e presta auxílio na realização de audiências públicas.


Pelo que se depreende das informações prestadas, as atividades realizadas pelas profissionais disponibilizadas pela Siscon à Assessoria de Comunicação referem-se a apoio à comunicação institucional (interna e externa) da SR Dnit GO/DF, auxílio em relações públicas, suporte na realização de eventos de interesse da autarquia e outros. Tais atividades não se enquadram na situação ressalvada pelo Relatório CGU nº 201314678 – terceirização de atividades que fazem parte das atribuições dos engenheiros e analistas de infraestrutura do Dnit – e, tampouco em atividades-meio consideradas críticas pelo TCU, contudo, o desempenho das atividades não está abrangido pelo objeto do Contrato n° 0852/2010-12. C) Assessoria de Controle Externo

Em duas salas nas dependências da SR Dnit GO/DF está instalada a Assessoria de Controle Externo, contando com três consultores que desempenham ações relativas ao atendimento a órgãos de controle e atendimento técnico de engenharia. Dois consultores cuidam do atendimento de demandas dos órgãos de controle externo, atendimento eventual a prefeituras do interior do estado envolvendo questões jurídicas de cunho administrativo, assessoramento das áreas técnicas da SR Dnit GO/DF em reuniões e em prestação de informações ou respostas aos órgãos de controle e às demandas de auditoria interna do Dnit. Também são elaboradas minutas de documentos técnicos (minutas de ofícios, minutas de memorandos, notas técnicas da Siscon) e análise de processos visando obtenção de informações e dados para subsidiar decisões do


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demandante. Outra atividade realizada é pesquisa em normas técnicas do Dnit e jurisprudência do TCU para subsidiar decisão do demandante e elaboração de minuta de controle físico-financeiro dos contratos da SR Dnit GO/DF.

Já com relação à parte técnica de engenharia, um consultor (engenheiro sênior) realiza análise de projetos (orçamento e documentação), análise de revisão de projetos para posterior apreciação e aprovação do demandante e elaboração de minutas de termos aditivos (paralisação, prorrogação, restituição de prazos) mediante avaliação de justificativas. Também foi informada a realização de visita técnica para verificação de viabilidade de implantação de passarelas e retornos, atividade que foi documentada em relatório fotográfico.


Com relação às atividades de assessoria desempenhadas pela Assessoria de Controle Externo, tais funções, segundo o TCU, deveriam ser cometidas a pessoas com função comissionada, e não a funcionários de empresas terceirizadas e, de preferência, a ocupantes de cargos dos quadros do Dnit. Mais especificamente no caso de atividades técnicas de engenharia, os serviços deveriam ser realizados por integrantes do quadro da SR Dnit GO/DF, dado tratar-se de operações que integram o cerne da atuação da autarquia. D) Coordenação de Engenharia

Na Coordenação de Engenharia há uma consultora da Siscon (engenheira sênior). Os trabalhos de assessoramento são realizados pela análise de processos (construção e manutenção de obra) com vistas a elaborar minuta de despacho do coordenador. Segundo informado, o coordenador recebe o apoio quanto ao teor dos despachos podendo solicitar adequações, sendo dele a decisão final quanto ao conteúdo.


Conforme já mencionado e, tendo em vista a referência deste trabalho (Instrução Técnica do Acórdão n° 109/2012-TCU/Plenário - Processo TC 006.919/2010-3), as funções de assessoria tais como as descritas deveriam ser cometidas a pessoas com função comissionada, e não a funcionários de empresas terceirizadas. Ademais, a Coordenação de Engenharia é uma área de caráter eminentemente técnico, cerne da missão do Dnit. Nesse sentido, o exercício de funções de assessoramento a chefias, segundo o TCU, serviria para permitir a capacitação de membros do quadro para, comprovada competência e aptidão, assumir a posição na hipótese de vacância. E) Serviço de Construção

O Serviço de Construção da SR Dnit GO/DF conta com quatro consultores (uma engenheira sênior, um engenheiro pleno e dois auxiliares).

A engenheira sênior oferece apoio e assessoramento na elaboração de orçamentos, relatórios técnicos e realiza visita a obras. Quando necessário, também são executadas análises de medições e oferecido subsídio de dados para elaboração de anteprojetos.


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O engenheiro pleno realiza análise de revisão de projetos propostos pela empresa supervisora da obra. Também elabora notas técnicas relativas a medições e pedidos de prorrogação de prazo para execução de obras, respondendo também a solicitações do chefe do Serviço de Construção. Além disso, elabora minutas de atestados de capacidade técnica e analisa dados de anteprojetos de obras.

Os auxiliares de engenharia realizam levantamentos de dados para elaboração de minutas de anteprojetos (tratamento de dados de topografia, hidrologia) e elaboram minutas de orçamento para projetos a compor documentação de editais. Também são prestados auxílios diversos em campo, com geração de relatórios e prestação de auxílio na elaboração de pré-projetos (assessoramento ao chefe do Serviço de Construção).


As atividades atribuídas aos profissionais de nível superior alocados no Serviço de Construção envolvem funções que, segundo o TCU, a lei reserva para ocupantes de cargos nos quadros da autarquia. São atividades pertinentes a contribuição técnica para estruturação de termos de referência (orçamentação) e análise de dados para compor anteprojetos de obras, relatórios técnicos sobre execução de obras, emissão de opinião sobre prorrogações contratuais e minutas de atestação para participação em licitação. Segundo informado, os documentos técnicos emitidos pela empresa Siscon consistem em minutas e notas técnicas que são submetidas a servidor dos quadros da SR Dnit GO/DF para acolhimento, ou não, dos entendimentos neles expressados. Não obstante haver esse tipo de segregação, a rotina não afasta a impropriedade constatada. Dado que o procedimento é adotado em outros Serviços da SR Dnit GO/DF, a situação é analisada com maior profundidade na parte final desta constatação. F) Gerência de Contratos

A Gerência de Contratos conta com os trabalhos de um auxiliar de engenharia (inspetor de campo). O funcionário da Siscon oferece auxílio técnico no controle de lançamento de medições, elaboração de minutas de ofícios e, cálculos de desonerações (sem despacho próprio). Também são elaboradas minutas de notas técnicas.


O profissional ocupante do cargo de auxiliar de engenharia envolve-se em atividades de auxílio técnico na área da Gerência de Contratos na SR Dnit GO/DF, manejando dados e documentação pertinentes à área. A atividade reportada não configura atividade-fim ou atividade-meio crítica da SR Dnit GO/DF. G) Procuradoria Federal Especializada

Na Procuradoria Federal Especializada a auxiliar de engenharia (inspetor de campo) apoia e assessora os procuradores na questão de análise de processos (análise de documentação, levantamento de jurisprudência). Além disso, elabora minutas de pareceres e contratos e realiza lançamentos no Sistema Sapiens da Advocacia-Geral da União para cadastramento e distribuição de tarefa relativa aos procuradores.


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A profissional ocupante do cargo de auxiliar de engenharia na empresa Siscon não atua na SR Dnit GO/DF em atividades de consultoria de engenharia. Conforme declarado, o assessoramento é realizado em relação a atividades jurídicas na Procuradoria Federal Especializada. Em que pese não haver óbice legal para a terceirização da atividade, a situação não encontra respaldo nas disposições do Contrato n° 0852/2010-12. H) Serviço de Manutenção e Restauração

O Serviço de Manutenção e Restauração dispõe de dois consultores da Siscon distribuídos nas salas da sede da SR Dnit GO/DF. Noutra sala da sede da Superintendência disponibilizada especificamente para abrigar funcionários da empresa outros três consultores afirmaram prestar assessoramento ao Serviço de Manutenção e Restauração. Conforme já mencionado, nessa sala o Coordenador-geral do contrato também presta serviços, elaborando minutas de orçamentos, notas técnicas e pareceres técnicos, conforme demandado pela autarquia.

Com relação aos dois primeiros consultores (uma engenheira plena e um engenheiro júnior), a primeira relatou prestar serviços de análise de cronogramas e orçamentos de obras em execução, assim como análise de revisão de projeto (verificação de conformidade com as normas do Dnit). Já o segundo afirmou elaborar minutas de orçamentos e memorandos, além de prestar apoio técnico às atividades do órgão (orçamento e projeto rodoviário).

Segundo informado pelo coordenador do contrato, na sala disponibilizada nas dependências da SR Dnit GO/DF os trabalhos de consultoria são demandados junto à empresa por meio da protocolização de processos e outros tipos de demandas a serem submetidos à apreciação dos consultores. Dada entrada às solicitações, essas são distribuídas aos profissionais (dois engenheiros seniores e um engenheiro pleno). Além dos três consultores, o próprio coordenador do contrato dá expediente no local, sendo que a empresa disponibiliza ainda uma auxiliar de engenharia na parte de gestão.

Segundo os consultores, suas atividades consistem em prestação de assessoria técnica dentro do objeto do contrato da Siscon, análise de medições dos contratos de manutenção e restauração, conferência do que foi executado para emissão de notas técnicas. Também são conferidos documentos pertentes às medições com retorno ao setor responsável no caso de pendência. As análises de processos consignadas em notas técnicas assinadas pela Siscon são posteriormente submetidas à apreciação e aprovação do chefe do Serviço de Manutenção e Restauração. Além dos serviços mencionados, também foram indicados como serviços eventuais o auxílio na atualização de um orçamento de obra, a realização de trabalho de inspeção da situação de pista (vistoria) e emissão de nota técnica.

Além dos trabalhos de consultoria, a auxiliar de engenharia que presta serviços na mesma sala cuida da gestão de arquivos do Contrato n° 0852/2010-12 em meio digital, apoia a elaboração do relatório mensal (formatação e elaboração de gráficos) e faz a


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gestão de equipamentos de informática. Informou, ainda, que participa da elaboração de minuta de mapa de situação das rodovias.

Comentário:

As análises de medições e verificação da regularidade da documentação que as acompanham podem ser consideradas como prestação de assistência e subsídios pertinentes à gestão dos contratos, conforme autoriza o Art. 67, da Lei n° 8.666/93, contudo, outras atividades desempenhadas pelos consultores da Siscon no Serviço de Manutenção e Restauração cabem aos ocupantes de cargos dos quadros da autarquia. Nisso incluem-se o auxílio na atualização de orçamentos de obra e a realização de trabalho de inspeção da situação de pista. Conforme já mencionado, mesmo que as opiniões técnicas sejam proferidas por meio de notas técnicas ou pareceres técnicos sujeitos à aprovação de servidor da SR Dnit GO/DF, tal circunstância não afasta a impropriedade observada. I) Serviço de Meio Ambiente

O Serviço de Meio Ambiente conta com os trabalhos de dois consultores da Siscon (engenheiros plenos). Conforme relatado, são realizadas análises com emissão de notas técnicas da Siscon sobre projetos e processos pertinentes à área ambiental. Também são feitas vistorias in loco em obras acompanhadas pelo fiscal da obra com elaboração de nota técnica a respeito do cumprimento de deveres ambientais pelas executoras. Ainda fazem parte das atividades dos consultores a pré-análise de licenças ambientais (assessoramento em relação às obrigações a serem atendidas pela SR Dnit GO/DF e a sugestão de correção de processos erosivos mediante emissão de notas técnicas. Além disso, são fornecidas orientações aos fiscais de contratos de obras sobre cumprimento de obrigações legais ambientais.


A respeito da rotina de emissão de opinião técnica a respeito do conteúdo ambiental dos projetos submetidos aos funcionários da Siscon, tais atividades cabem a servidores do quadro do Dnit. Conforme já mencionado, mesmo que a opinião seja consignada em nota técnica e que ainda passe por apreciação de servidor do quadro, a situação é imprópria. Quando ao licenciamento ambiental, o próprio TCU reconhece que a Lei n° 10.233/2001 não trata especificamente da questão. Porém, dado que o licenciamento ambiental tem relevância nos projetos de engenharia, incluindo custos, e podem levar a modificações do projeto durante a execução das obras, por analogia estes trabalhos deveriam ser realizados exclusivamente por servidores do Dnit. J) Serviço de Operações Rodoviárias

Dois consultores realizam atividades no Serviço de Operações Rodoviárias da SR Dnit GO/DF. Um deles (engenheiro júnior) presta consultoria em relação à parte de sinalização rodoviária, avaliando projetos e verificando in loco a implementação das indicações. Este trabalho resulta na emissão de notas técnicas. Além disso, é prestada consultoria na parte de ocupação de faixa de domínio, que também resulta na emissão


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de notas técnicas. Também é prestada consultoria técnica para o projeto PIAF (Posto Integrado Automatizado de Fiscalização) na parte de sinalização rodoviária e análise de projeto estrutural.

A outra consultora (engenheira plena) realiza análise de medições gerando notas técnicas assinadas pela própria funcionária da Siscon. Também assessora o responsável pelo Serviço de Operações elaborando minutas de memorandos, pareceres e, eventualmente, ofícios. Outras atividades realizadas são ações pré-definidas relativas aos Projetos BR-LEGAL e PIAF, sendo que, na análise de projetos do PIAF são geradas notas técnicas.


Segundo o TCU, alguns dos serviços relativos à sinalização de rodovias podem ser terceirizados. Nisso incluem-se o desenvolvimento de softwares de georreferenciamento, o cadastramento da sinalização horizontal e vertical e dos contratos e o acompanhamento das condições dos trechos. Contudo, a administração dos contratos de sinalização somente pode ser realizada por servidores do Dnit. Outra atividade que compete a servidores do Dnit é a avaliação e o recebimento de projetos, situação que, conforme comprovam as entrevistas, é realizada pelos servidores da empresa Siscon.

Outra ressalva que cabe registrar é que os Projetos BR Legal e PIAF são posteriores à celebração do Contrato n° 0852/2010-12, celebrado em 28/09/2010. Tal situação demonstra que parte dos serviços da consultoria não atendem demandas específicas e previamente definidas da SR Dnit GO/DF, mas atendem a projetos da SR Dnit GO/DF à medida que estes surgem.

Por fim quanto aos serviços de assessoramento à chefia do Serviço de Operações Rodoviárias, repete-se o entendimento do TCU de que tais atividades deveriam ser cometidas a servidores do quadro pelos motivos já expostos. K) Unidade Local de Anápolis/GO

Dois funcionários da Siscon atuam na Unidade Local do Dnit em Anápolis/GO – uma engenheira sênior, contratada um mês antes da entrevista, e um auxiliar de engenharia (inspetor de campo). A primeira informou que realiza apoio geral pertinente a questões de engenharia, tanto de campo quanto de escritório. Na parte de campo são realizados levantamentos gerais (buracos na pista, falta de sinalização, necessidade de roçagem) utilizando veículo e aparelho de GPS. Na parte de escritório, elabora relatórios das atividades conforme demandado. Nos trabalhos que realiza a funcionária não utiliza equipamentos como deflectômetro e viga benkelman.

Já o auxiliar de engenharia trabalha na elaboração de planilhas de levantamento de ocorrências na pista e na realização de relatórios fotográficos. São também elaboradas minutas de memorandos e ofícios que levam a assinatura do chefe de serviço. Também são prestados apoio e assessoramento em atividades de campo (apoio na identificação e demarcação de buracos na pista, quando necessários) com utilização de trena, GPS e


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máquina fotográfica. Não há utilização de equipamentos como deflectômetro e viga benkelman.


O levantamento das atividades da engenheira sênior que estava a prestar serviços na Unidade Local de Anápolis restou prejudicado pela condição recente de sua contratação. De toda forma, a atividade informada de coleta de dados sobre as condições das vias não configuram terceirização de atividades finalísticas do Dnit. O auxiliar de engenharia desempenha atividades de manejo de dados e de assessoramento geral que também não configuram atividade-fim ou atividade-meio crítica da SR Dnit GO/DF. L) Sede da Siscon

Na sede da empresa Siscon foram entrevistados cinco funcionários da empresa cujos serviços estão abrangidos pelo Contrato n° 0852/2010-12: dois engenheiros sêniores, uma engenheira pleno, um profissional sênior e uma auxiliar de engenharia.

Segundo declaração pessoal, um dos engenheiros seniores presta serviços de assessoramento e acompanhamento de processos na sede do Dnit em Brasília/DF - trâmite de documentos (ex.: delegação de competência, solicitação de revisão de projeto e assuntos gerais da SR-GO/DF). Além disso, realiza análise e acompanhamento da parte orçamentária da superintendência (solicitação de recursos) e também contribui no desenvolvimento de documento-síntese gerencial da SR Dnit GO/DF.

Outro engenheiro sênior informou realizar estudos para o Programa de Regularização Ambiental para Rodovias Federais, mais especificamente a regularização de licenciamentos. Também foi informada a prestação de serviços de consultoria para atualização de preços relativos à ponte sobre o Rio Paranaíba na BR-153.

A engenheira informou prestar apoio e assessoramento à SR Dnit GO/DF em relação à geração de informações gerenciais do PAC envolvendo a obtenção e análise das informações para composição de revista informativa. Também informou participar da reformulação do relatório gerencial entregue mensalmente (produto do contrato).

O profissional pleno presta assessoramento à SR Dnit GO/DF nas demandas relativas ao PAC (geração de informações gerenciais do Plano). Também realiza estudos de avaliação de ações já realizadas pelo Dnit em relação ao plano mencionado. Atende a demandas específicas dentro do escopo do contrato e presta apoio aos demais membros da equipe de consultores.

Por fim, a auxiliar de engenharia realiza atividades de apoio logístico pertinentes ao Contrato n° 0852/2010-12 como controle de diária de pessoal, organização de relatórios e arquivos e organização de documentos relativos a admissão e demissão de pessoal.


As atividades relativas a trâmites administrativos e de gestão orçamentário-financeira são atribuições do Dnit, não havendo permissivo legal que autorize a transferência dessas atividades-meio críticas para realização por empresas privadas.


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Quanto ao licenciamento ambiental, conforme já mencionado, mesmo que a Lei n° 10.233/2001 não trate especificamente da questão como atribuição finalística do Dnit, segundo o TCU, dado que se trata de item de relevância nos projetos de engenharia, incluindo custos, e que podem levar a modificações do projeto durante a execução das obras, por analogia estes trabalhos deveriam ser realizados exclusivamente por servidores do Dnit.

Em relação à atualização do orçamento da obra relativa à ponte na BR-153, por se tratar de elemento que pode vir a compor projeto básico, executivo ou anteprojeto a instruir procedimento licitatório, a incumbência de sua concepção é matéria de competência finalística do Dnit e, portanto, não suscetível de atendimento via empresa terceirizada. Comentário final:

Consolidando as situações captadas a partir das entrevistas, em síntese, foi constatado que os funcionários da Siscon que se envolvem em atividades de engenharia na SR Dnit GO/DF realizam atividades finalísticas da autarquia, as quais são privativas de engenheiros e analistas de infraestrutura de seus quadros. As atividades incluem análise de projetos de obras antecedendo procedimentos licitatórios, pré-análise das licenças ambientais, participação na elaboração de termos de referência, emissão de opinião técnica em adequação de projetos de obras em andamento.

Conforme observado, na rotina de execução dos serviços mencionados, os funcionários da empresa emitem opiniões de engenharia por meio de notas e pareceres técnicos. A existência de sistemática de submissão de tais documentos à apreciação e aprovação de servidores da SR Dnit GO/DF, em especial, das chefias de Coordenações e de Serviços, poderia fazer supor que, pelo fato de os documentos opinativos não possuírem caráter definitivo, cabendo a servidor do Dnit conferir-lhes tal condição, não haveria óbice em aceitar sua regularidade. O procedimento, contudo, não supre a falha. A razão de se reservar atividades específicas para serem realizadas por servidores estatutários comportam outros aspectos.

Tomando o próprio Dnit como exemplo, tem-se que, na busca da dinamização da infraestrutura de transporte aquaviário, ferroviário e rodoviário federal, a autarquia realiza soluções de engenharia de grande porte, as quais são precedidas do planejamento e da concepção de projetos que contam com elementos complexos e orçamentos extensos e detalhados. E, em boa parte dos casos, as atividades de projetar, executar e supervisionar obras são contratadas junto empresas especializadas que atuam em seguimentos restritos de mercado. Além disso, as realizações a cargo da autarquia mobilizam recursos orçamentários e financeiros consideráveis, ficando o conjunto de suas superintendências regionais responsável por executar parcela relevante do orçamento de investimento da União.

Dado esse panorama resumido, tem-se que os negócios públicos conduzidos pelo Dnit estão expostos a riscos que ameaçam o cumprimento de suas metas nos padrões de qualidade, prazos e valores planejados. A natureza dos trabalhos executados, a estrutura concentrada de mercado de fornecedores e o vulto financeiro envolvido nas iniciativas da autarquia implicam riscos técnicos e morais relevantes. Por riscos técnicos entendam-se aqueles pertinentes à complexidade dos projetos, às dificuldades de


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contratação de fornecedores com capacidade técnica condizente com os desafios construtivos e às incertezas quanto aos locais de execução das obras. Já com relação aos riscos morais, podem ser citados os pertinentes às articulações entre fornecedores (cartéis), ou mesmo entre esses e agentes públicos, com vistas a atender interesses pessoais em detrimento dos interesses da organização.

Outra situação também entendida como risco moral é descrita como “conflito de agência”. “Conflito de agência” é a situação que se estabelece entre integrantes de uma organização quando ocorre uma relação de delegação (hierárquica ou contratual). De um lado da relação encontra-se o delegante (também chamado de “principal”) do outro o delegatário/executor (também conhecido como “agente”). O conflito emerge precisamente pelo fato de que, em que pese o “principal” ser o interessado na realização de determinada atividade, projeto ou tarefa, aquele que vai realizá-la, o “agente”, possui interesses que podem não estar totalmente alinhados como os interesses do “principal”. Os interesses do “agente” podem, inclusive, estar em oposição aos interesses do “principal”. A relação ainda é permeada por uma circunstância adicional, o “agente” pode estar em vantagem informacional em relação àquele que o incumbiu da atividade, podendo saber maiores detalhes sobre como deve ser realizada, prazos e custo corretos.

Transpondo a questão para o contexto das atividades do Dnit, assevera-se que as rotinas de realização das atividades finalísticas e das atividades críticas do Dnit envolve situações de “conflito de agência”. E as atividades relativas a análises de projetos, emissão de opinião em fase interna de procedimentos licitatórios, análise de revisão de projetos em fase de obras e outros encerram situações com criticidade e materialidade relevantes. São análises que exigem conhecimento de domínio restrito e, dada a complexidade e a extensão das situações sob a apreciação, é inevitável que o responsável por sua aprovação, muitas vezes, se encontre em situação de desvantagem informacional em relação àqueles que se envolvem diretamente com análise de projetos, de orçamentos ou mesmo em verificações que exigem inspeções de campo. É nesse ponto que cabe diferenciar as situações nas quais tais atividades são realizadas por servidores do quadro do Dnit daquelas em que são realizadas por servidores terceirizados. Comparativamente, funcionários de empresas terceirizadas não estão submetidos aos mesmos incentivos e salvaguardas disciplinares que servidores públicos efetivos. Submetidos ao regime celetista, os funcionários de empresas detêm vínculos mais flexíveis de trabalho e estão fora do controle hierárquico exercido por parte da entidade pública que atendem. Já os servidores do quadro, estão abrangidos por outras regras de vínculo profissional, em especial regras disciplinares, de vencimentos e previdenciárias estabelecidas pelo Artigo 37 da Constituição Federal e pela Lei n° 8.112/90 e aos tipos penais previstos no Capítulo I, do Título XI do Código Penal (Dos Crimes Praticados por Funcionário Público Contra a Administração em Geral). Ou seja, estão submetidos a outro sistema de incentivos e de governança a favorecer o atendimento ao interesse público.

Feita essa explanação, observa-se que a questão da emissão de opinião técnica por empresa terceirizada no âmbito do Dnit não pode ser considerada dirimida pelo fato de que o resultado dessa apreciação técnica ser submetido à aprovação por servidor dos quadros da autarquia. A fim de debelar situações no âmbito corporativo público e


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privado, que ficaram conhecidas como “conflito de agência”, servidores públicos recebem tratamento jurídico diverso de funcionários terceirizados, incluindo deveres funcionais, estabilidade no serviço público, benefícios previdenciários e normas de tipificação penal específicas para atendimento da finalidade pública de suas funções.

##/Fato##

Causa Ausência de mapeamento de processos de modo a discriminar de forma precisa e de acordo com a lei e a jurisprudência do TCU as atividades que podem, ou não, ser objeto de contratação junto a empresas prestadoras de serviços. ##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Não houve manifestação da unidade examinada.

##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Reiteramos a recomendação à SR DNIT GO/DF para não mais realizar terceirizações de mão-de-obra para execução das atividades finalísticas da Autarquia contidas nas atribuições dos cargos do seu quadro de pessoal, bem como que não prorrogue o Contrato sob exame por falta de amparo legal. Recomendação 2: Recomendamos à SR DNIT GO/DF que realize mapeamento de processos da entidade de modo a diferenciar com precisão, e com base nas leis e na jurisprudência do TCU, as atividades que são privativas do quadro de pessoal da autarquia e daquelas que podem ser objeto de contratação junto a empresas prestadoras de serviços. Recomendação 3: Reiteramos a recomendação à SR DNIT GO/DF para que promova gestões junto à direção do DNIT/Nacional e, partir deste, junto ao Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão com vistas à solução de problemas estruturais de pessoal e de terceirização excessiva, conforme já determinado pelo Tribunal de Contas da União (Acórdão n° 2632/2007- Plenário). 1.1.1.3 CONSTATAÇÃO


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Contrato 0852/2010-12: insubsistência dos fundamentos utilizados nas sucessivas prorrogações contratuais. Fato Dado que, não obstante os apontamentos do Relatório CGU n° 201314678 de 28/02/2014, o Contrato n° 0852/2010-12 foi prorrogado em duas novas oportunidades (4º e 5º Termos Aditivos), foram examinados os fundamentos das prorrogações contratuais em face do objeto contratado, sendo esses fundamentos também comparados com conjunto de elementos fáticos e jurídicos utilizados para a prorrogação anterior (3º Termo Aditivo).

Inicialmente, cabe repetir que para realização, controle e faturamento das prestações de serviços relativas ao Contrato n° 0852/2010-12 a SR Dnit GO/DF adotou como metodologia de organização do objeto a previsão entrega de “produtos”, consubstanciados em relatórios entregues mensalmente. Como já observado pelo Relatório CGU n° 201314678, infere-se que concluída a entrega integral dos produtos no prazo estipulado (28/09/2010 e a 28/09/2012), ou seja, aperfeiçoando-se todas as prestações devidas pela parte contratada com a correspondente contraprestação financeira pelo Dnit, a relação contratual estaria extinta por cumprimento total do objeto. E, comprovando o cumprimento das obrigações acertadas pelo instrumento original, o documento emitido pelo próprio Dnit intitulado “histórico das medições” indicou, até setembro de 2012 (24ª medição), que todos os serviços haviam sido realizados, medidos e pagos, totalizando montante acumulado de R$ 12.378.201,73.

Ocorre que, não obstante a caracterização da execução do contratado da forma mencionada, até a conclusão dos trabalhos de campo, o ajuste foi prorrogado em três oportunidades. O quadro a seguir indica dados a respeito das prorrogações levadas a efeito em ajuste que previa, originalmente, 730 dias para a execução de seu objeto:

Item Instrumento Data

assinatura

Prazo (dias) Fundamento Autorizado

pelo T.A. Acumulado

2 3º Termo Aditivo 03/09/2012 730 1.460

Art. 57, §1º, inciso I, II e IV e Art. 65, inciso II, §1º e Art. 60 da Lei nº 8666/93.

3 4º Termo Aditivo 01/10/2014 360 1.820 Art. 57, inciso I, § 2º e Art. 60 da Lei n° 8.666/93.

4 5º Termo Aditivo 09/09/2015 365 2.185 Art. 57, inciso I, § 2º e Art. 60 da Lei n° 8.666/93.

Fonte: Processo n° 50612.000286/2010-83. Conforme já mencionado, o 3º Termo Aditivo já foi objeto de ressalva no Relatório CGU n° 201314678, de 28/02/2014. Sendo assim, cabe a análise do 4º e do 5º Termos Aditivos. Para melhor organização do trabalho optou-se inicialmente pela indicação dos documentos que instruíram e motivaram as prorrogações da vigência contratual. Nesse sentido, além das manifestações de interesse da empresa ante as prorrogações, de relatórios físico e financeiro, do relatório de medições e da declaração de existência de


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créditos orçamentários, os documentos que expuseram à época as razões de fato e de direito das prorrogações foram os seguintes:

A) 4º Termo Aditivo – segunda prorrogação do Contrato n° 852/2010-12. a.1) Despacho do Superintendente Regional do Dnit GO/DF de 29/08/2014 (fls. 2.613 a 2.614 do Processo n° 50612.000286/2010-83); a.2) Parecer n° 207/2014 da Procuradoria Federal Especializada de 29/08/2014 (fls. 2.615 a 2.630 do Processo n° 50612.000286/2010-83); a.3) Despacho do Fiscal do Contrato de 11/09/2014 (fls. 2.650 a 2.651 do Processo n° 50612.000286/2010-83); e a.4) Despacho do Chefe do Serviço de Engenharia, de 12/09/2014 (fls. 2.652 a 2.653 do Processo n° 50612.000286/2010-83).

B) 5º Termo Aditivo – terceira prorrogação do Contrato n° 852/2010-12. b.1) Despacho do Fiscal do Contrato de 03/08/2015 (fls. 2.710 a 2.711 do Processo n° 50612.000286/2010-83); b.2) Despacho do Coordenador de Engenharia de 03/08/2015 (fl. 2712 do Processo n° 50612.000286/2010-83); b.3) Despacho de solicitação de parecer jurídico do Superintendente Regional do Dnit GO/DF de 03/08/2015 (fl. 2.713 do Processo n° 50612.000286/2010-83); e b.4) Parecer n° 130/2015 da Procuradoria Federal Especializada de 29/08/2014 (fls. 2.714 a 2.755 do Processo n° 50612.000286/2010-83).

O 4 º Termo Aditivo autorizou a primeira prorrogação do Contrato n° 0852/2010-12 após o Relatório CGU n° 201314678. Para tanto, o Despacho do Superintendente Regional do Dnit GO/DF (fls. 2.613 a 2.614 do Processo n° 50612.000286/2010-83) iniciou a instrução pela contestação dos pontos indicados pela equipe da CGU/Regional-GO. Sem entrar aqui no mérito da análise dos argumentos apresentados, em resumo, afirmou-se que a equipe alocada pelo contrato não realizava atividades finalísticas da autarquia, oferecendo, ao contrário, assessoramento e apoio técnico não conclusivos (emissão de pareceres técnicos, relatórios, levantamento de informações, visita a campo). Afirmou-se também que a SR Dnit GO/DF postulava de maneira frequente servidores para trabalhar na regional (pedidos por novos concursos ou transferências) acrescentando, contudo, que ainda assim a contratação de empresas para fornecimento de técnicos para assessoramento e apoio ao Dnit teria seu lugar. Por fim, foi asseverado que toda a prorrogação é fundamentada nas premissas editalícias vigentes, contando ainda com motivação e fundamentação da Procuradoria Federal Especializada.

Voltando-se para a questão da prorrogação então postulada, o Despacho do Superintendente menciona que a SR Dnit GO/DF estava a elaborar instrumento convocatório (e termo de referência) pormenorizado e pertinente à natureza de serviços de assessoramento. Contudo, a licitação referente ao Edital nº 354/2014 restou frustrada com consequente adiamento por questões de ajustes técnicos e legais. Assim, vislumbrou-se na prorrogação do Contrato n° 852/2010-12 o suprimento de assessoramento técnico necessário à SR Dnit GO/DF, condicionada sua vigência à conclusão do novo procedimento de contratação.


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Ainda como ato antecedente ao 4º Termo Aditivo, para fundamentar juridicamente a prorrogação contratual, o Parecer n° 207/2014 da Procuradoria Federal Especializada de 29/08/2014 trouxe à discussão o Parecer n° 00663/2014/NAE/PFE/Dnit. A manifestação jurídica datada de 16 de junho de 2014 cuidou do Contrato TT-107/2008 também celebrado entre o Dnit e a Siscon. Na oportunidade tratou-se da quarta prorrogação por 365 dias de um contrato celebrado originalmente para vigorar por 1.095 dias.

No parecer utilizado como paradigma, é explicitado que dado que o Contrato TT-107/2008 teve como escopo o “(...) gerenciamento do Programa de Aceleração do

Crescimento - PAC - 2007/2010 da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária -

DIR/DNIT”, e, considerando declarações que registravam que a ação “Gestão e

Coordenação de Programação de Aceleração do Crescimento – PAC” estava contemplada no Plano Plurianual 2012-2015, o parecerista entendeu não haver óbice ao pleito da Administração de prorrogação com respaldo no Art. 57, inciso I, do Estatuto de Licitações e Contratos. Nesse ponto, vale registrar que dispõe o Art. 57, inciso I da Lei n° 8.666/93:

“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos

respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

(...)

I – aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano

Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e

desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório”.

Assim, à vista o Parecer n° 00663/2014/NAE/PFE/Dnit, a Procuradoria junto a Superintendência Regional Dnit GO/DF consignou em seu próprio opinativo a adoção integral daquele no sentido de embasar sua manifestação:

“6 - Referida manifestação de cunho eminentemente jurídico se encaixa perfeitamente

na consulta a esta Procuradoria endereçada pela Superintendência Regional Dnit

GO/DF, e por conseguinte será adotada na sua integralidade no sentido de também

embasar a nossa manifestação, ao final desta”.

Noutra passagem, o Parecer n° 207/2014 da Procuradoria Federal Especializada, considerou afastadas as recomendações indicadas pelo Relatório CGU n° 201314678: “11 – As recomendações apresentadas pela “Auditoria”, (sic) foram uma a uma

refutadas com argumentação convincente por parte do Sr. Superintendente Regional

consoante o que prescreve o parecer supra citado”.

Atos contínuos, os despachos do Fiscal do Contrato (fls. 2.650 a 2.651 do Processo n° 50612.000286/2010-83) e do Chefe do Serviço de Engenharia (fls. 2.652 a 2.653 do Processo n° 50612.000286/2010-83) manifestaram concordância com a prorrogação do prazo contratual e com o aumento do valor decorrente. A partir daí o 4º Termo Aditivo foi celebrado em 1º de outubro de 2014.

Seguindo a trajetória contratual, na vigência do prazo prorrogado pelo 4º Termo Aditivo, voltou-se a discutir nova dilatação do período de execução do Contrato n° 0852/2010-12. No Despacho do Fiscal do Contrato de 03 de agosto de 2015 (fls. 2.710 a 2.711 do Processo n° 50612.000286/2010-83) foi indicado que a justificativa da nova prorrogação era a necessidade de continuidade dos serviços de assessoramento


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prestados pelos profissionais da contratada nos empreendimentos do PAC, tais como a duplicação da rodovia BR-060/GO, a implantação da rodovia BR-080/GO, toda a manutenção e conservação da malha rodoviária e o Programa Nacional de Segurança e Sinalização Rodoviária - BR-LEGAL. Os serviços também foram considerados como imprescindíveis para a evolução de novos empreendimentos, tais como a construção de ponte e seus acessos sobre o Rio Araguaia, a construção de ponte sobre o Rio Paranaíba, adequação de capacidade da rodovia BR-414/GO e BR-070/GO, dentre outros.

Novamente o inciso I do Art. 57 foi invocado como referência a suportar juridicamente a prorrogação pleiteada. Dado que também cabe ser registrado é que no referido despacho foram apresentados detalhes sobre os novos valores contratuais, que passariam de R$ 30.554.130,27 para R$ 35.656.229,06 a valores iniciais.

Registre-se que na motivação exposta para a nova prorrogação não é citada a posição da licitação que, segundo a justificativa para a prorrogação anterior, estaria suspensa para ajustes. Somente é citado que, comparando o valor apontado para o custeio do termo aditivo e o dispêndio decorrente de uma eventual nova licitação, teria sido constatada uma economia de R$ 2.771.575,56.

Na sequência, o despacho do Coordenador de Engenharia (fl. 2.712 do Processo n° 50612.000286/2010-83) manifestou a concordância com a prorrogação, e, no mesmo dia, o despacho do Superintendente Regional encaminhou o feito para apreciação da Procuradoria Federal Especializada (fl. 2.713 do Processo n° 50612.000286/2010-83).

Antecedendo ainda a celebração do 5º Termo Aditivo, o Parecer n° 130/2015 da Procuradoria Federal Especializada apreciou as condições para prorrogação do Contrato n° 0852/2010-12. Além de reproduzir integralmente os despachos de solicitação e de encaminhamento do feito, assentou o entendimento de que a prorrogação estaria amparada no Art. 57 [Inciso I e §2º] da Lei 8.666/93. Além disso, transcreveu trecho da obra intitulada “Contrato Administrativo: uma análise acerca da duração e

prorrogação dos contratos de execução continuada”, de autoria de William Herrison Cunha Bernardo, pelo qual se sustenta que contratos cujos projetos estejam contemplados nas metas do Plano Plurianual não se restringem ao prazo de vigência dos créditos orçamentários, assim como não estão limitados ao prazo máximo de 60 meses relativos aos contratos de serviços de duração continuada. A passagem citada está a seguir reproduzida:

“4.1 Projetos Relacionados ao Plano Plurianual

Os projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano

Plurianual estão desvinculados da vigência dos respectivos créditos orçamentários,

podendo, ainda, ser prorrogado se houver interesse da administração e desde que

tenha expressa previsão no ato convocatório.

Trata-se de contratos celebrados para execução de projetos de longa duração, com

previsão no orçamento plurianual, como por exemplo, a construção de um hospital.

Essa previsão é consequência do conteúdo da norma expressa no art. 167, §1° da

Constituição Federal, onde se prevê que os investimentos cuja duração ultrapasse um

exercício financeiro deverão ser incluídos no Plano Plurianual.


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A vigência desse tipo de contrato poderá ser acordada, desde seu início, pelo prazo

superior ao respectivo exercício financeiro, ou prorrogado conforme previsão do ato

convocatório. O prazo máximo, neste caso, não está limitado a 60 meses, porém, como

regra aos contratos administrativos, não poderá ter vigência por período

indeterminado”.

O parecer reproduz também parte da Decisão n° 90/2001 da 1ª Câmara do TCU. O julgado, que versou sobre questão contratual pertinente a supervisão de obras relativa ao DNER (extinto), prescreveu em suas determinações (Subitens 8.2.1 a 8.2.5) as condições específicas aplicáveis a contratos de tal natureza. Grosso modo, a corte de contas determinou: (i) o ajustamento da duração dos contratos de supervisão ao tempo previsto para a construção das respectivas rodovias a não ser que outra opção se mostre mais vantajosa; (ii) o cumprimento das condições estabelecidas pelo Art. 57, inciso I e §2º com demonstração da vantajosidade de prorrogação vis-a-vis a possibilidade de nova contratação; (iii) a previsão de cláusulas possibilitando o equacionamento de obrigações contratuais entre as partes, especialmente, no caso de enfraquecimento ou paralisação do ritmo das obras.

Ainda com relação à Decisão n° 90/2001 – TCU/1ª Câmara, o Parecer n° 130/2015 reproduz parte do voto do Ministro relator que discorre sobre aspectos dos contratos de supervisão de obras. Em tal parte é frisada sua relação de complementariedade (e não de acessoriedade) deles com os contratos de execução, especialmente, em razão de sua condição decisória em relação aos parâmetros técnicos a serem obedecidos durante a construção de uma rodovia. Disso, o relator conclui, deflui a importância da atenção à correlação entre os prazos contratuais de ambas avenças, conforme passagem será aqui também reproduzida:

“29. Realmente, a coincidência dos prazos dos contratos de execução e de supervisão

da obra, como fator de um bom planejamento, parece-me algo que deva ser buscado,

porque, em suma, ambas as avenças dizem respeito ao mesmo objeto, que se traduz na

materialização da rodovia. Diria até imperiosa, haja vista a necessidade de que todo

serviço seja sempre planejado em sua totalidade, considerando as previsões de início e

fim”.

Posto isso, o Parecer n° 130/2015 indicou que revestia de plausibilidade a prorrogação fundamentada na necessidade de compatibilização do prazo do contrato de supervisão ao prazo do contrato da obra supervisionada, desde que a veracidade dos fatos a ela subjacentes estivesse devidamente comprovada. Recomendou-se, assim, a juntada de cópia do contrato supervisionado e de seus termos aditivos de prorrogação, bem como do cronograma de execução das obras.

Repetindo o posicionamento em relação à prorrogação anterior, o Parecer 130/2015 reproduziu novamente o Parecer n° 00663/2014/NAE/PFE/Dnit que serviu de base, como já mencionado, para a prorrogação de outro contrato entre o Dnit e a empresa Siscon. Nesse sentido, adotou-se, mais uma vez, o ato opinativo como paradigma.

Por fim, outros aspectos tratados pelo Parecer n° 130/2015 foram: obrigatoriedade da manutenção do equilíbrio econômico e financeiro do contrato; a não aplicabilidade do limite de valor previsto pelo Art. 65, §2° da Lei n° 8.666/93; exigências relativas à


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existência de disponibilidade orçamentária, estimativa de impacto orçamentário-financeiro e prévio empenho; reforço de garantia e reformulação do cronograma físico-financeiro do contrato.

Seguindo o encadeamento da instrução processual, após o Superintendente Regional considerar favoráveis as manifestações técnicas e jurídica, o 5º Termo Aditivo foi firmado em 09/09/2015.

Sintetizando, então, os fundamentos que serviram de base para as dilatações de prazo de vigência do Contrato n° 0852/2010-83 promovidas pelo 4º e 5º Termos Aditivos, tem-se o seguinte: (i) as prorrogações foram providenciadas em razão do aguardo da conclusão de procedimento licitatório em curso; (ii) o objeto do ajuste contemplava projetos cujos produtos estavam contemplados nas metas do PPA e; (iii) o objeto contratual teria natureza equivalente a supervisão de obras.

As considerações da equipe da CGU/Regional-GO iniciam-se pelo segundo fundamento. A circunstância de o Contrato n° 0852/2010-12 mencionar que os serviços de assessoramento previstos em seu objeto relacionavam-se à implementação de obras e serviços rodoviários constantes do PPA e, a partir daí, o ajuste poder se enquadrar no permissivo de prorrogação contratual previsto pelo Art. 57, inciso I da Lei n° 8.666/93, merece ressalvas.

Conforme já mencionado, o Contrato n° 0852/2010-12 (e anexos) previu a organização dos serviços de assessoramento em três “produtos” – acompanhamento de estudos e projetos, acompanhamento de atividades ambientais e acompanhamento de obras rodoviárias – contudo, a previsão não se vinculou a nenhum projeto de engenharia específico. Importante registrar que as disposições da Art. 57, inciso I da Lei n° 8.666/93, não estabelecem que, para que a vigência contratual se prolongue em prazo superior à vigência dos créditos orçamentários, o objeto contratual se vincule ao Plano Plurianual. A disposição legal é mais específica. Para que tal autorização se aplique, a vinculação do contrato se faz em relação a projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas previstas no plano, não ao plano como um todo. Assim, à vista dessa condição legal, no caso do Contrato n° 0852/2010, não foi identificada tal especificidade na vinculação.

Outro aspecto que merece ser mencionado é que, consideradas regulares as sucessivas prorrogações do Contrato n° 0852/2010-12, desde a celebração do ajuste até a última prorrogação promovida pelo 5º Termo Aditivo, o período vigência do Contrato n° 0852/2010-12 (28 de setembro de 2010 a 08 de setembro de 2016) deverá abranger três Planos Plurianuais (PPA 2008-2011, PPA 2012-2015 e PPA 2016-2019). A situação evidencia, ainda mais, a abrangência da vigência contratual além da autorização legal conferida pelo Art. 57 da Lei n° 8.666/93.

A terceira justificativa utilizada para as prorrogações contratuais foi a de que o objeto do Contrato n° 0852/2010 teria natureza de supervisão de obras, daí decorrendo a possibilidade de vinculação entre a vigência do Contrato nº 0852/2010-12 e a dos contratos de obras cuja execução seria supervisionada. Ocorre que, observando as disposições contratuais, o Contrato n° 0852/2010-12 não fez menção sobre quais obras


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seriam supervisionadas, não indicando especificamente a quais cronogramas os serviços de supervisão estariam vinculados.

Importante também ressaltar que, de acordo com as disposições do Contrato n° 0852/2010-12 e do edital (e anexos) que lhe deram origem, dos três “produtos” indicados para serem fornecidos pela empresa contratada, nenhum deles faz menção expressa de que os trabalhos contratados envolveriam supervisão de obras. Somente o Produto 3 dispôs que nele estariam incluídos serviços que poderiam ser considerados como de supervisão. A previsão dos serviços está estabelecida no Item 3.3, alínea “a”, conforme a seguir reproduzido:

“a. apoio e assessoramento no acompanhamento pela SR/GO-DF dos programas de

obras de construção, adequação de capacidade e duplicação, aí incluídas as obras-de-

arte especiais (OAE), obras-de-arte correntes, contenções de encostas e emergenciais,

a cargo da Superintendência”.

De toda forma, mesmo considerando que a disposição contratual comportasse a realização de serviços de supervisão de obras, a inexistência de obras específicas a serem supervisionadas obsta a invocação da Decisão n° 90/2001 da 1ª Câmara do TCU, que considerou que a possibilidade jurídica de prorrogação de contrato de supervisão é condicionada à compatibilização de seu prazo ao do contrato da obra supervisionada.

Por fim, a respeito de a prorrogação contratual ter sido realizada em razão de atraso em procedimento licitatório com vistas à celebração de novo ajuste, cabe registrar que, ainda que não houvesse na Lei n° 8.666/93 restrições à prorrogação de ajuste com objeto da natureza do Contrato n° 0852/2010-12, o fato de a tramitação do planejamento da nova licitação se delongar por mais de dois anos, demonstra ineficácia em atender com tempestividade as necessidades de contratação da SR Dnit GO/DF.

##/Fato##

Causa

Discordância da entidade auditada com relação ao entendimento dos órgãos de controle acerca da impossibilidade da firmatura e da prorrogação de contratos da natureza do Contrato n° 0852/2010-12.

##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada Não houve manifestação da unidade examinada. ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##

Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’.


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##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Recomendamos à Superintendência Regional do DNIT GO/DF que não promova a prorrogação de contratos de prestação de serviços cuja natureza do objeto pactuado não se adeque às condições estabelecidas pelas normas autorizadoras de prorrogações contratuais (Art. 57 da Lei n° 8.666/93). 1.1.1.4 CONSTATAÇÃO Não comprovação de abatimento de percentuais de encargos pagos em montante superior à estimativa devida. Fato Ao lado das ressalvas relativas ao fato de objeto do Contrato n° 0852/2010-12 encerrar terceirização de atividades finalísticas Dnit, o Relatório CGU n° 201314678 também consignou que, mesmo que a contratação fosse regular, foram pagos à empresa contratada valores correspondentes a encargos sociais em percentual superior à estimativa para saldá-los. Foi verificado com relação aos itens “férias” e “décimo-terceiro salário”, cujos percentuais dos encargos contratados foram de 12,59% e 9,44%, teriam provisão mensal esperada para saldá-los de 11,11% e 8,33%, respectivamente. Não obstante a constatação registrada, não foram localizados nos autos do Processo n° 50612.000286/2010-83 providências formais da SR Dnit GO/DF no sentido de atender as recomendações (2) e (3) contidas no Item 1.2.1.4 do Relatório CGU n° 201314678, quais sejam apuração e reembolso dos valores pagos em patamares superiores aos indicados na constatação, e apuração de responsabilidade quanto à elaboração do Edital n° 158/2010-12 e seus anexos contendo percentuais estimados de encargos sociais em patamares superiores aos aplicados à matéria.

Cabe registar também que, na Concorrência regida pelo Edital n° 0429/2015-12; cuja contratação resultante, segundo informado, irá substituir a relativa ao Contrato n° 852/2010-12; não foram detectadas as mesmas impropriedades quanto aos percentuais de encargos estimados para “férias” e para “décimo-terceiro salário”. ##/Fato##

Causa Deficiências no planejamento orçamentário do contrato e reincidência em contratação seguinte. ##/Causa##


Análise do Controle Interno


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Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Reiteramos à Superintendência Regional do Dnit GO/DF a recomendação de que, nos procedimentos licitatórios que realizar envolvendo contratação e remuneração de pessoal, fundamente os percentuais estimados na planilha de encargos sociais por meio da indicação de memórias de cálculo e justificativas alicerçadas nos dispositivos legais aplicados. E que revise o Contrato n° 852/2010, aplicando os percentuais de fato adequados. Recomendação 2: Reiteramos também a recomendação de que sejam apurados as responsabilidades e os valores pagos a título de encargos sociais em patamar superior ao indicado na constatação e que seja solicitada sua devolução. 1.1.1.5 CONSTATAÇÃO Edital nº 0429/2015 (Alterado II): realização de nova licitação contendo, segundo entendimento preliminar do TCU, impropriedades análogas às indicadas no Relatório CGU nº 201314678. Fato Durante dos trabalhos relativos à OS 201505337, os membros da equipe de auditoria identificaram que a SR Dnit GO/DF estava a realizar procedimento licitatório na modalidade concorrência, cujo contrato resultante, segundo informado, iria substituir o ajuste celebrado entre o Dnit e a empresa Siscon. Conforme dados extraídos do Processo n° 50612.001062/2015-01, os dados do procedimento licitatório estão a seguir sintetizados:

Edital nº 0429/2015 (Alterado II) Objeto: Serviços especializados de apoio e assessoramento técnico à Superintendência Regional do Dnit no Estado de Goiás e Distrito Federal no planejamento, gerenciamento e supervisão da execução das obras do Crema e demais obras de manutenção rodoviária, constantes nos PPA’s (2012/2015) e (2016/2019), inclusive as previstas no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC. Modalidade: Concorrência. Tipo: Técnica e preço. Valor estimado: R$ 40.430.335,15. Data de abertura: 14/12/2015. Vigência: 24 (vinte e quatro meses).

No curso do certame, a empresa Marosticca Engenharia e Participações Ltda. representou junto ao TCU alegando indícios de irregularidades nas regras da licitação. Arguindo lesão à competitividade, a empresa questionou critérios estabelecidos para avaliação da proposta técnica, mormente os seguintes aspectos pontuados na disputa pelo contrato: (i) exigência de certidão de aptidão técnica concernente à elaboração de


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proposta orçamentária de órgãos da Administração Pública Federal, Estatual e Municipal ou do Distrito Federal e das propostas de alteração do orçamento aprovado; (ii) requerimento de atestado de profissional que tenha participado de elaboração de proposta orçamentária de órgãos da Administração Pública Federal, Estatual e Municipal ou do Distrito Federal e das propostas de alteração do orçamento aprovado.

Diante da rogativa apresentada, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária (SinfraRodovia) do TCU houve por avaliar a procedência das alegações. Os trabalhos geraram o Processo n° 033.882/2015-0. O escopo dos exames também abrangeu outras regras do certame. Como consequência, além das situações apontadas na representação, a corte entendeu haver outros dispositivos do Edital n° 0429/2015-12 a infringir as regras licitatórias. Diante disso, o Ministro-relator decidiu, face a iminência de entrega dos documentação e abertura das propostas prevista para ocorrer em 28 de dezembro de 2015, pela suspensão cautelar da licitação regida pelo mencionado instrumento. A decisão, de 21 de dezembro de 2015, está transcrita a seguir:

“15. Ante o exposto, DECIDO:

15.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade

previstos nos art. 235 e 237 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 113, §1º, da Lei n°

8.666/93;

15.2. adotar medita cautelar, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno do

TCU, determinando ao Departamento Nacional de Infraestrutura Rodoviária – DNIT,

que suspenda a licitação regida pelo Edital de Concorrência 0429/2015-12;

15.3. determinar, nos termos dos arts. 157, 250, inciso V, e 276, §3°, do Regimento

Interno do TCU, a oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura Rodoviária,

para, no prazo de até 15 (quinze) dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na

presente representação, especialmente quanto aos indícios de irregularidades

relacionados a seguir, alertando-o quanto à possibilidade de o Tribunal vir a

determinar a anulação da licitação regida pelo Edital de Concorrência n° 0429/2015-

12:

15.3.1. restrição à competitividade decorrente de critérios de pontuação da proposta

técnica estabelecidos nos itens 17.3.2 e 17.4.7.3 do Anexo II – Indicações Particulares,

do Edital de Concorrência 0429/2015-12 (peça 11, fls. 117-131), que exigem: (i)

certidão de aptidão técnica concernente à elaboração da proposta orçamentária de

órgãos da Administração Pública; e (ii) atestado profissional que tenha participado na

elaboração de proposta orçamentária de órgãos da Administração Pública, em afronta

ao art. 22 da Lei 4.320/1964 e aos artigos 46, §2º, inciso I, e 3º, § 1º, inciso I, ambos da

Lei 8.666/1993, e a precedentes desta Corte de Contas (subitem 9.3.1 do Acórdão

2.079/2005-1ª Câmara, Relator o Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, e subitem

8.2.6 da Decisão 369/1999 - Plenário, Relator o Ministro Relator Benjamin Zymler

(itens 14 a 26 da instrução constante da peça 17);

15.3.2. terceirização de atividades precípuas e finalísticas da Administração, de

competência a priori exclusiva de profissionais do Plano de Cargos e Salários do Dnit

(art. 1º, incisos I a IV, da Lei 11.171/2005), por intermédio da contratação de produtos


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compostos pelas ações discriminadas no itens 5.5 a 5.11 do Anexo I – Projeto Básico –

Termo de Referência (peça 11, fls. 81-109), infringe o disposto no art. 37, inciso II, da

Constituição Federal de 1988 e no art. 1º, §2º, do Decreto 2.271, de 7 de julho de 1997

(itens 39 a 42 da instrução constante da peça 7);

15.3.3. utilização da métrica ‘relatório mensal’ para quantificação dos Produtos 01,

02, 03 e 04, compostos pelo conjunto de ações relacionadas nos itens 5.5 a 5.8 do

Anexo I – Projeto Básico – Termo de Referência (peça 11, p. 81-105), traz o risco de

aquisição duvidosa, ou mesmo indesejável , sobretudo se vir a ocorrer, na prática, uma

espécie de terceirização de postos de trabalho. Tal unidade de medida (relatório

mensal), aliada ao elevado grau de discricionariedade, subjacente à gestão do

contrato, pode levar à simulação prevista no art. 167 do Código Civil de 2002, vício

este com potencial de causar a nulidade do ato jurídico se, essencialmente, representar

a transferência de atividades inerentes aos servidores da Autarquia aos profissionais

da contratada (itens 43 a 46 da instrução constante da peça 17).

15.3.4. ausência de critérios objetivos que possibilitem a fiscalização e a atestação da

efetiva e adequada realização das ações que compõe os produtos a serem fornecidos

pela empresa contratada (Produtos 01 a 04), em decorrência da deficiente

especificação realizada pela Administração nos itens 5.5 a 5.8 do Anexo I – Projeto

Básico – Termo de Referência (peça 11, fls. 81-106), em afronta ao disposto no art. 6,

inciso IX, alíneas ‘c’ e ‘e’ c/c art. 40, inciso XVI, ambos, da Lei 8.666/93, o que

inviabiliza o exercício do poder-dever de fiscalização estabelecido no art. 67 do mesmo

diploma legal (itens 47 a 49 da Instrução constante da peça 17); e

15.3.5. a métrica do Produto 7 – Realização de Ensaios Especiais – configura

essencialmente a previsão de uma verba para futura execução de ensaios, o que

constitui possível artifício com vistas a burlar o impedimento à discriminação de

quantitativos de planilhas orçamentárias sob a unidade “verba”, bem como pode vir a

contornar a necessidade de futuro procedimento licitatório para contratação de

consultoria técnica especializada, quando surgir a demanda por algum ensaio especial,

infringindo, assim, as disposições contidas no art. 37, inciso XXI da Constituição

Federal, o princípio da economicidade, insculpido no art. 70 da Magna Carta e a

jurisprudência consolidada no enunciado 258 da Súmula do Tribunal de Contas de

União (itens 50 a 56 da instrução constante da peça 17).

15.4 comunicar à empresa Marosticca Engenharia e Participações Ltda. e ao DNIT o

inteiro teor do presente Despacho, acompanhado da instrução constante da peça 17,

que contém os fundamentos desta decisão; e

15.5. determinar à SeinfraRodovia que apure a existência de eventuais licitações e/ou

contratos similares ao (sic) em análise, que mereçam fiscalização desta Corte de

Contas”.

Tendo em vista a decisão liminar prolatada, foram concedidos quinze dias para o Dnit se manifestar. À equipe de auditoria da CGU/Regional-GO, foi apresentado o Memorando n° 012/2016 SR GO/DF de 11 de janeiro de 2016 que, segundo informado, foi encaminhado à Diretoria Geral do Dnit para posterior encaminhamento à Corte de Contas. O documento composto de doze páginas busca refutar cada uma as ressalvas


28

apontadas na Decisão que determinou a suspensão da licitação. Até o término do período de campo deste trabalho, contudo, tal contestação não havia sido apreciada em julgamento definitivo pelo TCU.

Voltando à Decisão do TCU, se observa que o órgão de controle externo apontou em relação ao Edital nº 0429/2015 (Alterado II) irregularidades que guardam similaridade com as apontadas no Edital nº 158/2010 pela equipe de auditoria responsável pela elaboração do Relatório CGU n° 201314678. A situação não poderia ser diferente dado que no Relatório CGU n° 201314678 a referência para elaboração das ressalvas é a própria jurisprudência do TCU sobre contratos de consultoria celebrados pelo Dnit que veio sendo consolidada desde a criação da autarquia, ou mesmo antes, quando a responsabilidade pela infraestrutura rodoviária em nível federal cabia ao extinto Dner. Assim, em primeiro lugar, a Corte de Contas indicou como impropriedade a circunstância de o edital implicar em terceirização de atividades precípuas e finalísticas da Administração, de competência a priori exclusiva de profissionais incluídos no Plano de Cargos e Salários do Dnit. Essa detecção demonstra que a SR Dnit GO/DF não atendeu à recomendação indicada no Relatório CGU n° 201314678 de não mais realizar contratação de serviços em termo análogos aos do Edital nº 158/2010.

Noutro ponto, conforme transcrito, a Corte de Contas questiona a ausência de critérios objetivos que possibilitem a fiscalização e a atestação da efetiva e adequada realização das ações que compõem os produtos a serem fornecidos pela empresa contratada. A situação evidencia o não atendimento de outra recomendação contida no Relatório CGU n° 201314678 (Constatação 1.1.1.3 – Recomendação 1), qual seja, a de que ao elaborar editais, a SR Dnit GO/DF definisse de modo exaustivo as obrigações da futura contratada de modo a permitir que as interessadas formassem integralmente seus preços, evitando incertezas quanto a integralidades das obrigações econômico-financeiras assumidas.

Por fim, a detecção de situações a restringir a competitividade do certame indica o descumprimento da recomendação para prevenir a inclusão nos certames licitatórios de dispositivos que possam provocar impropriedades como as contidas no Relatório n° 201314678 [Constatação 1.1.1.3 – Recomendação 2].

Salienta-se que a Decisão do TCU no Processo TC 033.882/2015-0 quanto ao Edital nº 0429/2015 (Alterado II) tem natureza liminar, sendo que, acatadas as contrarrazões apresentadas pelo SR Dnit GO/DF ou mesmo atendidas as recomendações propostas pela Corte de Contas, as impropriedades verificadas poderão ser afastadas no julgamento definitivo que, ao tempo do registro desse relatório, estava ainda em vias de ser prolatado pela Corte de Contas.

##/Fato##

Causa Desconsideração, por parte da entidade auditada, de entendimentos dos órgãos de controle acerca de situações consideradas impróprias em relação à celebração de contratos de serviços especializados de assessoramento técnico.


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##/Causa##


Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Reiteramos a recomendação à SR DNIT GO/DF para não mais realizar terceirizações de mão-de-obra para execução das atividades finalísticas da Autarquia contidas nas atribuições dos cargos do seu quadro de pessoal, bem como que não prorrogue o Contrato sob exame por falta de amparo legal. Recomendação 2: Recomendamos à SR DNIT GO/DF que realize mapeamento de processos da entidade de modo a diferenciar com precisão, e com base nas leis e na jurisprudência do TCU, as atividades que são privativas do quadro de pessoal da autarquia e daquelas que podem ser objeto de contratação junto a empresas prestadoras de serviços. Recomendação 3: Reiteramos a recomendação à SR DNIT GO/DF para que promova gestões junto à direção do DNIT/Nacional e, partir deste, junto ao Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão com vistas à solução de problemas estruturais de pessoal e de terceirização excessiva, conforme já determinado pelo Tribunal de Contas da União (Acórdão n° 2632/2007- Plenário). 1.1.1.6 CONSTATAÇÃO Edital nº 0429/2015 (Alterado II): realização de nova licitação contendo, segundo análise suplementar da equipe da CGU/Regional-GO, impropriedades análogas às indicadas no Relatório CGU nº 201314678. Fato Apreciando o Edital n° 0429/2015 (Alterado II) a equipe da CGU/Regional-GO também emitiu opinião a respeito de suas regras de participação no certame e sobre as condições de fornecimento do objeto. As conclusões foram encaminhadas à SR Dnit GO/DF por meio do Ofício n° 29.097/2015/DIAC2/CGU-Regional/Goiás de 17 de dezembro de 2015. O teor da correspondência está transcrito a seguir:

“(...)

1. No curso de trabalho em realização na SR DNIT GO/DF, em cumprimento ao

disposto no inciso VI do art. 24 da Lei 10.180/2001, Ordem de Serviço CGU nº

201505337, que tem como objeto avaliar as providências dessa Unidade quanto às

recomendações pertinentes ao Contrato nº 852/2010 (avaliado no Relatório CGU n°

201314678), identificou-se que a Superintendência está a realizar procedimento

licitatório na modalidade concorrência (Edital nº 429/2015), cujo contrato resultante,


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segundo informado pela Unidade, irá substituir o citado ajuste, celebrado entre essa

Unidade e a empresa Siscon Consultoria de Sistemas Ltda.

2. Em análise preliminar ao certame, verificou-se que o instrumento que irá substituir o

Contrato n° 852/2010 prevê condições semelhantes a este ajuste. De início, observa-se

que o edital e seus anexos preveem que as prestações da futura contratação serão

organizadas tendo como base a entrega de “produtos”. Destaca-se que, em relação ao

Contrato n° 852/2010, a equipe da CGU/Regional-GO já havia ressalvado, com base

em entendimentos do Tribunal de Contas da União (TCU), que não obstante o ajuste

prever a entrega de produtos, essa forma de organização das prestações contratuais

poderia ocultar a terceirização de atividades finalísticas cuja transferência de

execução a empresas privadas é vedada por lei. Embora não se possa afirmar, a partir

da minuta do Contrato que decorrerá do Edital nº 429/2015, que este resultará na

mesma impropriedade, uma vez que ele menciona apenas atividade de “apoio” às

áreas técnica e de planejamento da SR GO/DF, é importante que a Unidade adote as

devidas medidas preventivas para evitar a terceirização irregular.

3. Outro aspecto que merece ser registrado a respeito do Edital nº 429/2015 são as

métricas estabelecidas pelo futuro ajuste para faturamento dos serviços a serem

realizados. De acordo com o objeto constante da minuta contratual, os serviços a serem

contratados referem-se ao Programa Crema (Conservação, Restauração e

Manutenção) e a outras obras de manutenção rodoviária constantes nos PPA’s

(2012/2015) e (2016/2019), inclusive, as previstas no Programa de Aceleração do

Crescimento – PAC. O edital também indica que a extensão da malha a ser repassada

para estudo pela contratada perfaz 1.213 km. Adicionalmente, o item 1.2.4.1 do Projeto

Básico indicou que, mesmo havendo acréscimos (por federalizações) ou supressões

(por concessões à iniciativa privada) da malha, não haveria alteração dos valores

unitários propostos pela licitante para os produtos contratados.

4. Ocorre que, não obstante essas disposições, que, a princípio, poderiam permitir o

estabelecimento de uma relação de proporcionalidade entre os serviços demandados e

a extensão das vias a serem objeto da realização dos trabalhos, o edital estabeleceu

valores unitários para ‘produtos’ e não para serviços específicos. Nesse sentido, por

hipótese, observada situação de redução de malha rodoviária sob responsabilidade do

DNIT a ser objeto de ações de conservação, restauração e manutenção, o edital não

prevê critérios precisos para redução de serviços do contrato e, consequentemente, de

faturamento a ser imputado à futura contratada.

5. Por fim, da análise preliminar do edital, observa-se que, mesmo o Edital tendo

estabelecido que pelos ‘produtos’ serão realizados serviços de apoio, dentre outras, às

áreas planejamento, estruturação administrativa, concepção de procedimentos

licitatórios e concepção de ações relativas à condução da execução dos

empreendimentos de manutenção rodoviária (incluído o CREMA), não foram

localizados, no instrumento convocatório e em seus anexos, quaisquer elementos que

tratem de gestão de riscos relativos às informações sensíveis aos assuntos da autarquia,

tais como restrição de acesso a dados, segregação de funções, dever de sigilo sobre

informações de orçamentos de licitações (RDC), entre outros”.


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Diante do Ofício n° 29.097/2015/DIAC2/CGU-Regional/Goiás que, em resumo, apontou em relação ao Edital n° 0429/2015 (Alterado II) a existência de riscos de terceirização irregular, previsão de regra que obsta a redução do preço unitário dos produtos mesmo diante de uma eventual redução da malha viária coberta pelo contrato e ausência de mecanismos de gestão de riscos a impedir à contratada acesso informações sensíveis relativas aos negócios da autarquia, a SR Dnit GO/DF enviou resposta à CGU/Regional-GO por meio do Ofício Dnit n° 144/2016 SR GO/DF. O expediente, reproduziu os parágrafos dois, três, quatro do Ofício n° 29.097/2015/DIAC2/CGU-Regional/Goiás para, a partir daí expor suas contrarrazões. Suprimidos os parágrafos da CGU já transcritos anteriormente, segue a manifestação da SR Dnit GO/DF:

“[ ]. Resposta: Não há terceirização das atividades finalísticas do órgão, pois o edital nº

429/2015-12 não prevê a contratação de mão de obra e sim de produtos.

Os produtos em referência são dispostos em ações precipuamente de caráter

assessório, definido como apoio técnico, isentos de prerrogativas de autoridade, pois o

limite norteador para a caracterização de atividade finalística envolve o poder de

império estatal, ou seja, aquelas atividades que exigem atos de autoridade, onde há

carreiras que desenvolvem atividades típicas estatais que dependem de uma

independência funcional indispensável para sua correta consecução.

Assim, com vistas a evitar qualquer violação legal e doutrinária, o edital nº 429/2015-

12 prevê a entrega de produtos com escopo substancialmente de assessoria e apoio

técnico com atribuições de auxiliar e assistir o desempenho das próprias atribuições

dos servidores do DNIT, isento, contudo, as atividades decisória e opinativa.

A contratação dos produtos em referência supre as necessidades de atividades

materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem

área de competência legal do DNIT, sem que isso implique em terceirização, pois

realizar uma contratação por Produtos que possam ser avaliados e pagos conforme o

seu desempenho, contribui para a eficiência das seguintes ações: delimitação dos

serviços a serem prestados; avaliação do desempenho dos produtos contratados, onde

apenas o resultado final do serviço prestado seja avaliado pelo estado; vinculação de

responsabilidade pelos serviços prestados diretamente com a empresa, não pelo

profissional.

Nesta esteira, podemos assegurar que o escopo-do Edital n° 429/2015-12, definido

como Execução dos Serviços Especializados de Apoio e Assessoramento Técnico à

Superintendência Regional do DNIT no Estado de Goiás e Distrito Federal no

Planejamento, Gerenciamento e Supervisão da Execução das Obras do CREMA e

Demais Obras de Manutenção Rodoviária, Constantes nos PPA'S(2012/2015) e

(2016/2019), inclusive as Previstas no Programa de Aceleração do Crescimento - PAC,

estabelece todos os limites para a entrega do produto, de modo a não se confundirem

com os serviços prestados pelos servidores do DNIT”.

[ ].

“Resposta: Os estudos ao que item faz referência compõe o Produto 6 que tem por

objetivo disponibilizar informações obtidas pela consultora por meio de Levantamentos


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Deflectométricos e de Superfície do Pavimento, Contagens de Tráfego e Sondagens com

Coleta de Amostras, necessários à Elaboração de Projetos referentes a obras de

manutenção rodoviária.

Cada unidade referencial do Produto 6 é denominada UD2 (Unidade de Despesa)

sendo a quantidade igual a extensão em quilômetro em que poderão vir" a ser

realizados os levantamentos e o seu correspondente valor unitário referencial, segundo

as condições abaixo descritas:

* Levantamento das Condições Estruturais dos Pavimentos (Realizado com Viga a

cada 40 m alternados)

* Avaliação Objetiva dos Pavimentos (Pelo menos ≥ 10 estações para segmento

homogêneo de 3,0 km cada);

* Contagens de Tráfego (3,0 dias de 24 h – Posto no máximo a cada 100,0 km)

* Levantamento Visual Contínuo – LVC; e

* Sondagem e Coleta de Amostras (30% da extensão levantada)

Cada levantamento terá seus custos discriminados e ofertados pelos licitantes para um

quantitativo referencial de 1.213 km, que serão remunerados sob demanda e na

proporcionalidade-do produto executado.

O apontamento de que ‘não haverá alteração dos valores unitários propostos pela

licitante para os produtos contratados’, justifica-se pelo fato de que o Produto 6 será

entregue por demanda, sendo que o valor unitário de cada produto não guardará

relação com a malha coberta pelo contrato, não cabendo pleitos a exemplo de

distâncias de mobilização, porém a remuneração se dará em proporção à malha

levantada”.

Na resposta apresentada, o Dnit tratou somente de duas das três das questões abordadas pela CGU/Regional-GO a respeito do Edital n° 0429/2015-12. Foram elas: (i) a terceirização de atividades precípuas da autarquia, a respeito da qual negou que venha a ocorrer; e (ii) não variação dos preços unitários dos produtos mesmo diante de eventual supressão da malha abrangida pelo contrato. A questão dos riscos de acesso pela empresa contratada a informações sensíveis da autarquia não foi abordada, razão pela qual permanece como ressalva.

Com relação à primeira questão, dado que o TCU irá analisar e emitir entendimento definitivo e em concreto sobre a circunstância de o Edital n° 0429/2015-12 prever, ou não, a terceirização de atividades precípuas do Dnit, opta-se por aguardar que aquela Corte de Contas aprecie a questão. Prevalecerá o julgamento do TCU a respeito do tema que, inclusive, se condenatório, poderá resultar na anulação do Edital n° 0429/2015-12.

Já com relação à questão relativa à manutenção dos preços unitários dos produtos mesmo diante de eventual supressão da malha, cabe apreciação. Pelo que se depreende da manifestação, a SR Dnit GO/DF argumenta que o item do instrumento convocatório que trata do tema (Item 1.2.4.1 do Edital n° 0429/2015-12) faz referência ao Produto 6, que trata de serviços que a serem solicitados somente mediante demanda da contratante. Ocorre que o mencionado dispositivo não especifica que somente a ele seria aplicável tal produto. O dispositivo que está reproduzido a seguir é genérico, sendo, portanto, aplicável a todos de demais produtos constantes do Termo de Referência.


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“O orçamento referencial elaborado pela Superintendência Regional não foi

dimensionado em função da extensão da malha rodoviária sob sua jurisdição, e sim,

pelas atividades que serão demandadas na Sede da Superintendência e em suas

respectivas Unidades Locais. Desta forma, no caso de ocorrer acréscimo na extensão

da malha em decorrência de federalizações, ou redução, em caso de concessões de

segmentos à iniciativa privada, não implicará em alteração dos valores unitários

propostos pela licitante para os respectivos produtos.

Do orçamento e Preços de Referência: Os preços unitários que deram origem aos

valores do orçamento referencial foram extraídos da Tabela de Preços de Consultoria,

oficializada pela Instrução de Serviço/DG nº 03, de 07 de março de 2012, publicada no

Boletim Administrativo nº 010 de 05 a 09 de março de 2012, e com raríssima exceção

com preços que vêm sendo praticados pelo DNIT”.

Assim, diante da abrangência limitada de aplicação da regra editalícia mencionada pela SR Dnit GO/DF, mantém-se o entendimento já antecipado à SR Dnit GO/DF por meio do Ofício n° 29097/2015/ DIAC2/CGU-Regional/Goiás, qual seja, o de que o instrumento convocatório não previu dispositivos a permitir a redução dos serviços prestados pela contratada proporcionalmente à eventual redução da malha viária sob a gestão da SR Dnit GO/DF.

##/Fato##

Causa Desconsideração, por parte da entidade auditada, de entendimentos dos órgãos de controle acerca de situações consideradas impróprias em relação à celebração de contratos de serviços especializados de assessoramento técnico. ##/Causa##


Análise do Controle Interno Considerando-se que não houve nova manifestação da unidade examinada sobre esta constatação, após a que está transcrita no campo ‘fato’, a análise do Controle Interno consta registrada no referido campo. ##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Recomendamos à Superintendência Regional do Dnit GO/DF que, quando ser tratar de contratação legítima de prestadores de serviços, estabeleça nos instrumentos contratuais mecanismos que impeçam aos contratados acessos parcial ou total a informações sensíveis relativos aos negócios da Autarquia.


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Recomendação 2: Recomendamos à Superintendência Regional do DNIT GO/DF que, ao elaborar editais, contratos, termos de referências e outros documentos relativos à definição dos parâmetros contratuais ajustados junto a seus colaboradores, que defina critérios de modo que o orçamento seja dimensionado em função dos trabalhos demandados pela malha rodoviária atendida de forma a assegurar que os pagamentos a serem realizados correspondam aos serviços efetivamente executados em relação ao previsto, considerando os acréscimos ou supressões que se fizerem necessários. 1.1.1.7 CONSTATAÇÃO Não comprovação de providências relativas ao controle de despesas previstas no Contrato n° 0852/2010-12. Fato No Relatório CGU n° 201314678 foi questionado que nas disposições do Contrato n° 0852/2010-12 foi prevista, a título de “custos administrativos”, remuneração à empresa contratada correspondente a 50% sobre o valor pago aos funcionários disponibilizados. A ressalva foi de que não havia comprovação de que os custos relacionados no documento intitulado “Demonstrativo da Composição dos Custos Administrativos” (Processo 50612.000286/2010-83, fl. 1991) estivessem sendo efetivamente incorridos pela empresa contratada. Como exemplo foram indicados os custos relativos a materiais de escritório (1,5 %), materiais de desenho (1,3 %), telefone, fax, internet, correio (5,50 %).

Imagem 03: Demonstrativo da Composição dos Custos Administrativos – Proposta Comercial – Siscon Consultoria de Sistemas Ltda., de 24/06/2010 (fl. 14).

À vista da constatação, no Item 1.2.1.5 do Relatório CGU n° 201314678 foram feitas recomendações no sentido da apuração de valores pagos a título de "custos administrativos" e que não tiveram a correspondente contrapartida da empresa contratada e de solicitação de sua devolução (Recomendação 2), bem como de apuração de responsabilidades quanto à elaboração do Edital n° 158/2010-12 (e anexos) contendo


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critérios para realização de pagamentos sem a correspondente comprovação da contrapartida por parte da empresa contratada (Recomendação 3). Não obstante as efetuadas, nos autos do Processo n° 50612.000286/2010-83 não foram localizadas providências formais da SR Dnit GO/DF no sentido de atendê-las.

Além disso, no Edital n° 0429/2015-12, cuja contratação resultante, segundo informado, irá substituir a relativa ao Contrato n° 852/2010-12, a sistemática de precificação com base em percentual sobre o valor desembolsado com funcionários alocados pela empresa contratada foi mantido. Em que pese o percentual ter diminuído de 50% do Contrato n° 0852/2010-12 para uma estimativa de 30% na nova licitação, a situação contraria a Recomendação 1 do Item 1.2.1.5 do Relatório CGU n° 201314678, que indicou a necessidade de os critérios de pagamento guardarem correspondência com as características de formação de preço dos serviços e dos bens demandados.

##/Fato##

Causa Desconsideração, por parte da entidade auditada, dos achados de auditoria da equipe de CGU/Regional-GO acerca de situações consideradas impróprias com relação à celebração e execução de contratos de serviços especializados de assessoramento técnico, com critérios de medição e pagamentos inadequados.

##/Causa##


Análise do Controle Interno Diante da ausência de manifestação da unidade examinada após a apresentação dos fatos, a análise do Controle Interno sobre a constatação consta registrada acima, no campo ‘fato’.

##/AnaliseControleInterno##

Recomendações: Recomendação 1: Reiteramos à Superintendência Regional do DNIT GO/DF a recomendação de que, ao elaborar editais, contratos, termos de referências e outros documentos relativos à definição dos parâmetros contratuais ajustados junto a seus colaboradores, que defina critérios que guardem correspondência entre os pagamentos a serem realizados pela autarquia e as características de formação de preço dos serviços e dos bens demandados, não deixando de levar em consideração que os pagamentos devem corresponder a custos incorridos e efetivamente comprovados pelas empresas contratadas. Recomendação 2: Reiteramos também a recomendação de que apure os valores pagos a título de "custos administrativos" no âmbito da execução do Contrato n° 0852/2010-00 e


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que não tiveram a correspondente contrapartida da empresa contratada e solicite sua devolução. Recomendação 3: Reiteramos ainda a recomendação de que, nos termos da legislação pertinente, a apuração de responsabilidades quanto à elaboração do Edital n° 158/2010-12 e seus anexos contendo critérios para realização de pagamentos sem a correspondente comprovação da contrapartida por parte da empresa contratada. III – CONCLUSÃO

Em face dos exames realizados, somos de opinião que a Unidade Gestora deve adotar medidas corretivas com vistas a elidirem os pontos ressalvados nos itens 1.1.1.2, 1.1.1.3, 1.1.1.4, 1.1.1.5, 1.1.1.6 e 1.1.1.7 do presente Relatório.

Goiânia/GO, 27 de março de 2017.

ministério da transparência, fiscalização e controle

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