REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILMinistério da Transparência, Fiscalização e ControleSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO

DE PROGRAMA DE GOVERNO Nº 61

SERVIÇO DE ATENDIMENTO MÓVEL DE URGÊNCIA - SAMU 192

MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE – MTFC

SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro70070-905 – Brasília-DF

cgu@cgu.gov.br

Torquato JardimMinistro da Transparência, Fiscalização e Controle

Wagner de Campos RosárioSecretário-Executivo

Francisco Eduardo de Holanda BessaSecretário Federal de Controle Interno

Gilberto Waller JuniorOuvidor-Geral da União

Waldir João Ferreira da Silva JúniorCorregedor-Geral da União

Cláudia TayaSecretária de Transparência e Prevenção da Corrupção

Equipe responsável pela elaboração:Diretoria de Auditoria da Área Social – SFC

Victor Godoy Veiga (Diretor)José Gustavo Lopes Roriz (ex-Diretor)

Adriano Augusto de Souza (Coordenador-Geral)Wesley Alexandre Tavares (ex-Coordenador-Geral)

Carolina Palhares LimaLorena Brito da Justa Croitor

Rodrigo Eloy Arantes

As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apresentados no presente relatório, foram executadas pelas

Controladorias-Regionais da União nos Estados.

Brasília, Agosto/2016.

Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas Controladorias-Regionais da União nos Estados, conforme relação a seguir:

Adriana Maria de SousaAdriano de Queiroz AlmeidaAdriano Vieira da SilvaAgeu Antunes FilhoAlexandre Krugner ConstantinoAlexandre Soares de AlbuquerqueAmarildo Oliveira CostaCarlos Antonio MeneghettiCarlos Jose Coelho da CunhaClaudio Marcio Valenca PascoalDaniela Barbosa JunqueiraDaniela de Sylos CassimiroDavid Lemos RosaEdimar Merotti RodriguesEduardo Bastos da SilvaEduardo HauschildFabiano Lessa LorenzoniFernanda Rassi Rodrigues

Francisco Jose de Morais NetoGenivaldo Pinheiro dos SantosGustavo GiardinoHeliane Bertulucci FernandesJosé Andrade de OliveiraJose Claudimi SantosJose Geraldo Teixeira SantiagoJose Leonardo Ribeiro NascimentoJose Paulino Iglesias GomesKarina Jacob MoraesKiyoshi AdachiLarissa de Souza AlvimLeandro da Cruz AlvesLisandra Cristina FelixLorena Brito da Justa CroitorLuana Caroline Campelo de SousaLuciane Baroncini VillelaLudgero Raulino da Silva Filho

Luis Sergio de Oliveira LopesMarcelo Solon Xavier dos SantosMargareth da Silva FerreiraNelma Suely Andrade CastroNilton Carvalho de SousaPatricia Maria Quintanilha Paulo Ossamu ItoRicardo Vianna VescoviRoberto Quintela FortesRoberto Santa Rosa de AlmeidaRodrigo Eloy ArantesRodrigo Teodoro LimaRomel Oscar TebasStanley Sa de CarvalhoVicente de Paula dos SantosWaldemar Alves da SilvaWild Oswaldo do NascimentoZoroastro Nunes

Competência do MTFC

Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri-buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen-tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre-venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no art. 74 da Constituição Federal de 1988, o MTFC re-aliza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.

A escolha do programa de governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da ação governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi-das nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pelo MTFC até a certificação de sua efe-tiva implementação.

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Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

O Programa 2015 - Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS), constante do Plano Plurianual 2016 - 2019, contempla 12 Objetivos, entre os quais o de nº 1120, que visa aprimorar e implantar as redes de atenção à saúde nas regiões de saúde, com ênfase na articu-lação da Rede de Urgência e Emergência, Rede Cegonha, Rede de Atenção Psicossocial, Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência, e da Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com Do-enças Crônicas. O mencionado Objetivo abrange a Iniciativa 06QE – Ampliação da cobertura populacional do SAMU 192.

Finalidade da Ação

A Ação 8761 – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) tem como objetivo o atendimento precoce à vítima de um agravo à sua saúde (de natureza clínica, cirúr-gica, traumática, obstétrica, pediátrica, psiquiátrica, entre outras) que possa levar a sofrimento, sequelas ou mesmo à morte, mediante o envio de veículos tripulados por equipe capacitada, acessado pelo número “192” e acionado por uma Central de Regulação Médica das Urgências.

Como acontece

O Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) e suas Centrais de Regula-ção Médica1 representam o componente pré-hospitalar móvel da Rede de Atenção às Urgên-cias2 no Sistema Único de Saúde, cuja finalidade é articular e integrar todos os equipamentos de saúde, objetivando ampliar e qualificar o acesso humanizado e integral aos usuários em situação de urgência e emergência nos serviços de saúde, de forma ágil e oportuna.

Atualmente, o SAMU possui 185 Centrais de Regulação das Urgências, que atendem apro-ximadamente 2.944 municípios. Dessa forma, o serviço é disponibilizado para cerca de 150 milhões de habitantes, segundo dados do Ministério da Saúde, o que corresponde a 74,59% da população brasileira.

1 Central de Regulação Médica das Urgências: Estrutura física na qual atuam médicos, telefonistas auxiliares e radio--operadores, onde é realizada a classificação e priorização das necessidades de assistência em urgência recebidas pelo chamado telefônico e é ordenado o fluxo efetivo das referências e contra referências dentro de uma Rede de Atenção.2 A Rede de Atenção às Urgências é constituída pelos seguintes componentes: Promoção, Prevenção e Vigilância à Saúde; Atenção Básica em Saúde; Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) e suas Centrais de Regu-lação Médica das Urgências; Sala de Estabilização; Força Nacional de Saúde do SUS; Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24h) e o conjunto de serviços de urgência 24 horas; Hospitalar; e Atenção Domiciliar.

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O Ministério da Saúde (MS) é o órgão responsável pela implantação, aprimoramento, expansão e adequação do programa na esfera federal, no contexto da Política Nacional de Atenção às Urgências, instituída em 2003. Já a execução da ação é realizada de forma descentralizada pelos gestores estaduais e municipais, os quais se responsabilizam pela gestão e funcionamento do SAMU 192 em âmbito local.

Nesse contexto, o financiamento do SAMU 192 tem caráter tripartite, uma vez que as des-pesas para a sua manutenção são de responsabilidade compartilhada entre a União, estados e municípios. Os valores referentes à parcela da União são calculados de acordo com a quanti-dade de Unidades Móveis3 de Saúde em funcionamento e o porte populacional da região de abrangência do serviço, sendo repassados na modalidade fundo a fundo aos demais entes fede-rados. Essas transferências são efetuadas pelo Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Municipais e/ou Estaduais, conforme valores definidos em portarias publicadas pelo Ministério da Saúde.

Simplificadamente, a execução da Ação de governo consiste nas seguintes etapas:

I. Regionalização e Elaboração do Plano de Ação Regional pelos gestores locais, contem-plando o detalhamento técnico dos componentes da Rede de Atenção às Urgências, dentre eles o componente SAMU;

II. Aprovação do projeto de implantação do SAMU pelo Ministério da Saúde e transferência de recursos financeiros de incentivo para construção e/ou ampliação da Central de Regula-ção das Urgências;

III. Aprovação das obras concluídas e transferência, pelo Ministério da Saúde, das Unidades Móveis de Saúde mediante termo de doação ao ente federado beneficiado;

IV. Habilitação4 das Centrais de Regulação e das Unidades Móveis de Saúde ao recebimento de recursos federais de custeio;

V. Realização dos atendimentos de urgência e emergência pelas equipes do SAMU 192, e registro dos procedimentos de saúde realizados no Sistema de Informações Ambulatoriais do Ministério da Saúde (SIA/SUS).

As informações detalhadas sobre o processo de implantação do SAMU estão apresen-tadas no tópico “Introdução” deste relatório.

3 Unidades Móveis de Saúde: Veículos utilizados para os atendimentos de urgência. Existem 6 espécies de veí-culos: Unidade de Suporte Básico de Vida Terrestre (USB); Unidade de Suporte Avançado (USA); Motolâncias; Equipe de Aeromédico; Equipe de Embarcação; e Veículo de Intervenção Rápida (VIR).4 Habilitação: Processo pelo qual o SAMU 192 e as Centrais de Regulação das Urgências cumprem determina-dos requisitos, tornando-se aptos ao recebimento dos incentivos financeiros repassados pelo MS, tanto para investimen-to quanto para custeio.

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Volume de recursos envolvidos

No exercício de 2015, o montante de recursos empenhados na Ação 8761 - Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) foi de R$ 1.014.338.455,10, conforme informa-ções constantes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIA-FI. Esse montante corresponde a recursos transferidos pela União aos estados e municípios a título de custeio das Unidades Móveis de Saúde habilitadas.

Tabela 01 – Execução orçamentária e financeira da Ação 8761 – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) nos exercícios 2013 a 2015.

Exercício Dotação final Despesas empenhadas

2013 R$ 891.517.812,00 R$ 856.022.449,97

2014 R$ 923.661.260,00 R$ 912.138.939,95

2015 R$ 1.298.050.000,00 R$ 1.014.338.455,10

Total R$ 3.113.229.072,00 R$ 2.782.499.845,02

Fonte: SIAFI, 11 de abril de 2016.

Cabe informar que as despesas realizadas de forma centralizada pelo Ministério da Saúde nos exercícios de 2013, 2014 e 2015, relativas à aquisição de Unidades Móveis de Saúde, foram executadas a partir da Ação Orçamentária 8933 – Serviços de Atenção às Urgências e Emer-gências na Rede Hospitalar, conforme detalhado a seguir:

Tabela 02 - Empenhos relativos ao Plano Orçamentário 0005 (SAMU) da Ação 8933 - Serviços de Atenção às Urgências e Emergências na Rede Hospitalar, destinados à aquisição de ambulâncias e de equipamentos e à construção ou ampliação de Centrais de Regulação.

Exercício Incentivo Financeiro de Investimento* Aquisição de ambulâncias e de equipamentos

2013 R$ 3.482.538,26 R$ 27.005.000,00

2014 R$ 2.141.610,26 R$ 28.738.850,00

2015 R$ 1.077.672,63 R$ 84.696.536,64

Total R$ 6.701.821,15 R$ 140.440.386,64

Fonte: SIAFI, 11 de abril de 2016.

* Incentivo Financeiro de Investimento: Recursos transferidos a Estados e Municípios para a construção de novas Centrais de Regulação das Urgências do SAMU 192 ou para a ampliação daquelas já existentes.

Questões Estratégicas

Tendo em vista que o planejamento e a normatização da política pública para implanta-ção do SAMU 192 são realizados pelo Ministério da Saúde e que os recursos federais são trans-feridos para os demais entes federados e executados por estados e municípios, a atuação da

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CGU ocorreu em dois níveis, quais sejam, o nível federal, composto por Unidades do Ministério da Saúde, e o nível local, composto pelas Secretarias Municipais/Estaduais de Saúde, Centrais de Regulação Médica das Urgências, Bases Descentralizadas5 e Unidades Móveis de Saúde.

Nesse sentido, as questões estratégicas propostas para o acompanhamento do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) foram:

1) O processo de planejamento e implementação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência é conduzido de forma a viabilizar a adequada alocação dos recursos dis-poníveis?

2) Os controles internos administrativos do gestor federal são suficientes para garan-tir que os critérios de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habilita-ção e qualificação de unidades do SAMU sejam atendidos?

3) Os atos relativos às aquisições de equipamentos e veículos da frota do SAMU são executados em conformidade com os dispositivos legais e estão alinhados aos objetivos do programa?

4) As Centrais de Regulação do SAMU e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais estão em efetivo funcionamento?

5) Estados e municípios aplicam adequadamente os recursos destinados à implanta-ção e ao custeio do SAMU?

6) Os mecanismos utilizados pelo Ministério da Saúde para monitorar o funcio-namento do SAMU possibilitam a identificação e correção tempestiva de falhas na execução do programa?

Na esfera federal, a atuação da CGU teve como foco inicial as atividades desempenhadas pela Secretaria de Atenção à Saúde (SAS/MS) no que tange ao recebimento e análise das propostas de implantação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – SAMU 192 enviadas pelos gestores locais, bem como no que concerne aos procedimentos internos relativos à habilitação para o re-cebimento do incentivo financeiro de custeio e à qualificação6 dos serviços implantados.

Foram também avaliados os mecanismos de monitoramento dos procedimentos ambulatoriais informados pelos Serviços de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) no Sistema de Informações Ambulatoriais7 - SIA, bem como os aspectos legais relacionados aos processos licitatórios conduzidos pelo Departamento de Logística em Saúde – DLOG/SE/MS para a aqui-sição de ambulâncias.

5 Bases Descentralizadas: Estruturas utilizadas para estacionamento de ambulâncias, abrigo, alimentação e con-forto das equipes.6 Qualificação: Processo pelo qual o componente SAMU 192 regional já habilitado cumpre requisitos de qualifi-cação estabelecidos em Portaria do MS, passando a fazer jus a valores superiores ao de custeio.7 SIA: Sistema onde são consolidados os dados referentes aos procedimentos ambulatoriais de saúde realizados e informados pelos prestadores de serviços ao SUS (públicos ou privados), permitindo o acesso dos gestores às informações.

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Na etapa seguinte, foi avaliada a regularidade das transferências realizadas pelo Ministério da Saúde a título de incentivo de custeio do SAMU 192, no que diz respeito ao cálculo das parcelas de recursos federais transferidos aos serviços já habilitados. Por fim, foi avaliado o processo relativo à distribuição das ambulâncias do SAMU 192 a estados e municípios.

Em âmbito local, foram realizadas fiscalizações nos Serviços de Atendimento Móvel de Urgên-cia implantados nas capitais dos 26 estados da federação e no Distrito Federal, onde a atuação da CGU teve como objetivo a avaliação do funcionamento dos componentes do SAMU 192 (Central de Regulação, ambulâncias e Bases Descentralizadas), conforme as diretrizes definidas pelo Ministério da Saúde. Foi avaliada, ainda, a aplicação dos recursos federais recebidos por esses entes federados a título de incentivo financeiro para custeio do serviço.

Desse modo, estão consignados neste Relatório os resultados decorrentes da avaliação das questões estratégicas propostas para o acompanhamento da execução das Ações de Governo 8933 - Serviços de Atenção às Urgências e Emergências na Rede Hospitalar, no que tange à aquisição de ambulâncias destinadas ao SAMU e 8761 - Serviço de Atendimento Móvel de Ur-gência (SAMU 192).

Conclusões e Recomendações

A partir das fiscalizações e auditorias realizadas chegou-se aos seguintes resultados sobre as questões estratégicas propostas:

1. O processo de planejamento e implementação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência é conduzido de forma a viabilizar a adequada alocação dos recursos disponíveis?

Em decorrência dos trabalhos realizados, foram identificadas falhas nos procedimentos internos adotados pela Secretaria de Atenção à Saúde (SAS/MS) para calcular os acréscimos nos repasses de incentivos de custeio do SAMU 192 decorrentes de novas habilitações ou de reajustes dos valores de referência, resultando em transferências de valores em desacordo com o disposto na Portaria GM/MS nº 1.473/2013. As divergências apuradas, considerando os valores repassados a maior para determinados estados/municípios (R$ 39.823.197,30) no período de julho de 2013 a dezembro de 2014, deduzido do total repassado a menor (R$ 27.535.815,00) para outros entes federados no mesmo período, representaram um prejuízo à União de R$ 12.287.382,30.

Foram identificadas, ainda, fragilidades nos parâmetros utilizados pelo Ministério da Saúde para o planejamento das aquisições de veículos da frota do SAMU 192, evidenciadas pelas divergências significativas entre o quantitativo de ambulâncias previsto e o efetivamente entregue a alguns esta-dos da federação. Além disso, verificou-se a ausência de formalização dos critérios utilizados para distribuição das ambulâncias adquiridas.

Em atendimento às recomendações formuladas pela CGU, a SAS/MS promoveu revisão dos valores repassados para custeio de todas as 3.201 Unidades Móveis e 185 Centrais de Regulação do SAMU

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192 no país, resultando na adequação dos valores dos incentivos pagos a partir da competência maio/2015 ao disposto na Portaria nº 1473/2013. Entretanto, permanecem pendentes de atendi-mento as seguintes recomendações encaminhadas à Secretaria de Atenção à Saúde:

01. Estabelecer, por meio de sistema informatizado, nova rotina administrativa relacionada à concessão de incentivos do SAMU 192 de modo a coibir a ocorrência de novas falhas no cálculo dos valores transferidos.

02. Adotar medidas voltadas à restituição dos recursos transferidos inadequadamente nos casos em que os montantes repassados foram superiores aos valores dos incentivos de custeio dos componentes do SAMU 192.

03. Providenciar o repasse dos valores devidos nos casos em que os montantes repassados foram inferiores aos valores dos incentivos de custeio dos componentes do SAMU 192.

04. Estabelecer critérios para renovação de frota e reserva técnica considerando infor-mações acerca da efetiva utilização das Unidades Móveis do SAMU 192, das condições de funcionamento dos veículos, do seu tempo de uso, entre outras.

05. Incluir os critérios para renovação de frota e reserva técnica na Portaria que define as diretrizes do SAMU 192.

06. Incluir, nos termos de doação de ambulâncias e nos respectivos extratos publicados no Diário Oficial da União, a modalidade de distribuição dos respectivos veículos (ampliação de frota, reserva técnica ou renovação de frota).

Adicionalmente, em decorrência das análises efetuadas, recomenda-se à Secretaria de Atenção à Saúde:

07. Adotar as providências com vistas à apuração da responsabilidade do agente que deu causa aos repasses indevidos de recursos federais destinados ao custeio do Serviço de Aten-dimento Móvel de Urgência.

08. Estabelecer e dar ampla divulgação aos critérios para ampliação da frota do SAMU 192, considerando, além das propostas enviadas pelos gestores locais, indicadores epidemiológi-cos e cobertura populacional do SAMU, entre outras informações.

09. Incluir, no processo de compra de ambulâncias do SAMU 192, a metodologia utilizada para definição do quantitativo de veículos a serem adquiridos, apresentando os critérios utilizados e as análises técnicas efetuadas.

2. Os controles internos administrativos do gestor federal são suficientes para garantir que os critérios de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habilitação e qualificação de unidades do SAMU sejam atendidos?

Em decorrência dos exames realizados, verificou-se que as concessões de incentivos financeiros para implantação, habilitação e qualificação de unidades do SAMU foram precedidas de análise téc-nica do pleito por parte da SAS/MS. Foi possível concluir que os processos de implantação apre-sentados pelos gestores locais estavam em conformidade com as exigências legais no que tange à documentação exigida pelo MS.

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Entretanto, foram identificadas fragilidades nos controles internos administrativos relativos à con-cessão desses incentivos que resultaram em casos de habilitação e qualificação de unidades do SAMU 192 sem comprovação do atendimento a todos os requisitos expressos na legislação vigente. Dentre os 25 processos de habilitação analisados, 11 (44%) não continham todos os documentos exigidos pela Portaria GM/MS nº 1.010/2012. No que diz respeito à etapa de qualificação, foi cons-tatada a ausência de documentos obrigatórios em 3 (13%) dos 23 processos analisados.

Cabe mencionar que, após recomendação da CGU, o Ministério da Saúde passou a utilizar o Siste-ma de Apoio à Implementação de Políticas em Saúde - SAIPS para o encaminhamento das solicita-ções para implantação, habilitação e qualificação do SAMU 192, o que aumentou o controle sobre o fluxo de documentos e tornou mais ágeis os processos de concessões de incentivos financeiros.

Contudo, faz-se ainda necessária a identificação precoce de eventual descumprimento dos critérios de habilitação e qualificação pelos serviços que já estão em funcionamento, a fim de possibilitar a correção tempestiva das impropriedades relativas, sobretudo, à descontinuidade do serviço pres-tado à população.

3. Os atos relativos às aquisições de equipamentos e veículos da frota do SAMU são executados em conformidade com os dispositivos legais e estão alinhados aos objetivos do programa?

A partir da análise dos termos de referência dos pregões destinados à aquisição de ambulâncias do SAMU conduzidos em 2012, identificou-se que os custos das revisões obrigatórias a serem realiza-das nos veículos durante o período de um ano contado a partir da sua retirada no pátio da montado-ra estavam incluídos no preço unitário. Tal fato configurou a ocorrência de pagamentos antecipados por parte do Ministério da Saúde, no montante de R$ 922.360,00, incorrendo na possibilidade de pagamentos por serviços não prestados, tendo em vista a ausência de mecanismos de controle que permitissem a verificação da efetiva realização de tais serviços.

Diante do exposto, foram emitidas recomendações ao DLOG/SE/MS para que os custos das revisões obrigatórias não constassem nos próximos processos de aquisição de ambu-lâncias e para que fosse apurada a responsabilidade dos agentes que deram causa ao pre-juízo identificado, ambas atendidas.

Contudo, até o momento não foi demonstrado o atendimento à seguinte recomendação:

1. Apurar os valores atinentes aos casos em que as revisões preventivas já pagas pelo Minis-tério não foram realizadas, ou foram pagas em duplicidade, instando os gestores locais para tanto; em seguida, notificar as empresas fornecedoras das ambulâncias do SAMU 192 visando à devolução dos valores previamente apurados; e adotar as medidas legais pertinentes nos casos de negativa das empresas em devolver os valores dentro de prazo estabelecido.

4. As Centrais de Regulação do SAMU e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recur-sos federais estão em efetivo funcionamento?

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Foi possível atestar que as 27 Centrais de Regulação das Urgências avaliadas funcionaram de forma ininterrupta no período examinado, embora tenham sido identificadas deficiências em relação à estrutura mínima para funcionamento prevista nos normativos do Ministério da Saúde em 8 e déficit de profissionais em 14 (51%) delas. Ressalte-se que o impacto dessas constatações na operaciona-lização do processo regulatório não foi objeto deste trabalho.

Quanto à adequação das Bases Descentralizadas do SAMU às diretrizes do Ministério da Saúde atualmente vigentes, foram verificadas deficiências estruturais em 21 dos 27 municípios fiscalizados (77%). Sobre esse tema, em atendimento à recomendação anteriormente formulada pela CGU, A SAS/MS instituiu relatório de visita técnica padrão, de modo a contemplar verificações acerca da estrutura das Bases Descentralizadas.

Das 806 Unidades Móveis de Saúde terrestres (USA, USB e Motos) habilitadas nos municípios avaliados, verificou-se a existência de 151 (18,73%) fora de funcionamento no momento das fisca-lizações. Entre as motolâncias foi identificado o maior percentual de veículos habilitados e fora de funcionamento, chegando a 46,15 % do total. Foram ainda identificados períodos de ausência de funcionamento de 03 das 07 Unidades Móveis do tipo embarcação habilitadas nesses municípios.

Considerando os valores repassados pelo Ministério da Saúde para custeio dessas Unidades Móveis, o prejuízo ao Erário pode chegar ao valor mensal de R$ 2.390.037,50. Desse modo, foram encami-nhadas as seguintes recomendações à SAS:

1. Estabelecer procedimento padrão voltado à restituição dos valores transferidos a título de incentivo de custeio das Unidades Móveis do SAMU 192 durante o período em que essas estiveram fora de funcionamento.

2. Apresentar procedimento padrão destinado a regularizar as situações de veículos irre-gulares, detalhando as providências a serem adotadas para cada situação, inclusive quanto às hipóteses de devolução dos veículos, ressarcimento ao Erário e responsabilização dos agentes envolvidos.

As condições de funcionamento das Unidades Móveis, bem como a existência dos materiais e equi-pamentos necessários ao atendimento pré - hospitalar de urgência e emergência também foram avaliadas, tendo sido identificadas inadequações pontuais em determinadas localidades. Tais situa-ções evidenciam falhas no monitoramento efetuado pela SAS/MS quanto à manutenção dos requisi-tos de habilitação das unidades do SAMU 192 e quanto aos demais compromissos assumidos pelos gestores locais.

Foi constatada, ainda, a ausência de seguros contra sinistros firmados para 58% dos veículos da frota do SAMU 192. No entanto, sua ausência não foi fator impeditivo para o efetivo funcionamento das Unidades Móveis de Saúde, cabendo ao Ministério da Saúde avaliar a pertinência de manter a exis-tência de seguro contra sinistros como uma das condições para a habilitação das Unidades Móveis de Saúde expressas na Portaria nº 1.010/2012.

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Com o intuito de sanar as impropriedades identificadas, os relatórios de fiscalização referentes aos municípios avaliados foram encaminhados à Secretaria de Atenção à Saúde, contendo recomenda-ções de caráter pontual, no sentido de notificar os gestores locais para que promovam as adequa-ções necessárias ao cumprimento dos requisitos de habilitação do SAMU 192.

Ainda, em caráter estruturante, recomenda-se à SAS:

3. Acompanhar a implementação dos planos de contingência elaborados pelos gestores locais, visando ao atendimento das recomendações pontuais constantes dos relatórios de fiscalização individuais.

4. Elaborar estudo com vistas a promover a revisão dos critérios atualmente exigidos para habilitação das unidades do SAMU 192, de modo que as informações solicitadas sejam suficientes para a comprovação do efetivo funcionamento das centrais de regulação e das unidades móveis.

5. Elaborar estudo com o objetivo de avaliar se o quantitativo mínimo de profissionais exigido para as Centrais de Regulação do SAMU 192 está adequadamente dimensionado, providenciando alteração no regulamento caso se conclua pela necessidade de ajuste.

05. Estados e municípios aplicam adequadamente os recursos destinados à implantação e ao custeio do SAMU?

Foi possível demonstrar a adequada aplicação dos recursos federais destinados ao SAMU em 13 dos 27 serviços avaliados (48%). Em 05 localidades foram identificadas ocorrências de desvio de finali-dade ou de objeto e em 02 municípios os gestores deixaram de comprovar parcialmente a aplicação dos recursos destinados ao SAMU.

Cabe ressaltar que nos municípios de Macapá, Curitiba, Florianópolis, Maceió, Vitória, Rio de Janei-ro e São Paulo não foram apresentadas informações suficientes para viabilizar a emissão de opinião conclusiva acerca da regularidade na aplicação dos recursos federais destinados ao custeio do SAMU 192, não comprovando ter aplicado os recursos federais na operacionalização do SAMU.

A prestação de contas por meio do Relatório Anual de Gestão também se mostrou insuficiente, tendo em vista a ausência de informações acerca da utilização dos recursos do SAMU em 59% dos municípios avaliados.

Em relação à aplicação de recursos próprios no custeio do SAMU 192, foram constatados 13 casos de aplicação da contrapartida estadual em percentual abaixo daquele estabelecido na Portaria nº 1010/2012, que prevê o financiamento tripartite do SAMU com percentual mínimo de 25% da despesa para os estados.

Assim, diante das análises efetuadas, recomenda-se à SAS:

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1. Incluir, na Portaria que define as diretrizes do SAMU 192, sanções a serem aplicadas no caso de ausência de comprovação da adequada aplicação dos recursos federais destinados ao SAMU, inclusive quanto à possibilidade de suspensão dos repasses do incentivo de custeio.

2. Estabelecer, junto à Unidade do Ministério da Saúde responsável pelo apoio à elabora-ção do Relatório de Gestão de estados e municípios, conteúdos mínimos sobre o SAMU a serem apresentados nesse instrumento de prestação de contas, de modo a contemplar informações acerca do funcionamento das Unidades do SAMU 192, bem como da aplicação dos recursos federais recebidos e dos recursos aplicados como contrapartida.

06. Os mecanismos utilizados pelo Ministério da Saúde para monitorar o funcio-namento do SAMU possibilitam a identificação e correção tempestiva de falhas na execução do programa?

Constatou-se a ausência de mecanismos de monitoramento dos prazos decorridos entre a dis-tribuição das ambulâncias e as respectivas solicitações de habilitação, tendo sido identificadas 164 Unidades Móveis destinadas à expansão do SAMU 192 que foram recebidas pelos entes federados donatários dos veículos a partir de 2012 e não estavam habilitadas até o momento da auditoria ocorrida em 2015, contrariando os prazos previstos na Portaria GM/MS nº 1.010/2012 (90 dias). Considerando que a comprovação do início do funcionamento das Unidades Móveis se dá por meio de sua habilitação, tais unidades podem não ter entrado em funcionamento ou estar sendo utilizadas em finalidade estranha ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência.

Foram identificadas, ainda, falhas no monitoramento realizado pelo Ministério da Saúde tanto sobre os dados de produção8 inseridos no Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA/SUS), quanto acerca do efetivo funcionamento das Unidades Móveis do SAMU, o que permitiu a con-tinuidade dos repasses de recursos de custeio a unidades que estavam fora de funcionamento ou que não informaram o quantitativo mensal de procedimentos realizados, requisitos para o recebimento de recursos federais.

Em atendimento às recomendações anteriormente formuladas pela CGU, a Secretaria de Atenção à Saúde implementou rotinas de monitoramento dos dados inseridos no SIA/SUS e de notificação dos gestores locais em caso de ausência de registros no referido sistema. Contudo, restam penden-tes de atendimento as seguintes recomendações:

1. Atuar junto aos gestores locais de forma a promover a adequada inserção dos dados de produção ambulatorial das unidades do SAMU no Sistema de Informações Ambulatoriais.

2. Apresentar procedimento padrão destinado a regularizar as situações dos veículos irre-gulares, detalhando as providências a serem adotadas para cada situação, inclusive quanto às hipóteses de devolução dos veículos, ressarcimento ao Erário e responsabilização dos agentes envolvidos.

8 Produção: Totalidade dos procedimentos ambulatoriais de saúde realizados pelos prestadores de serviços ao SUS (públicos ou privados) em determinado período de tempo.

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3. Instituir controles internos para acompanhamento do início do efetivo funcionamento das Unidades Móveis distribuídas com notificação aos gestores donatários de ambulâncias do SAMU tão logo expire o prazo entre o recebimento das unidades móveis e a solicitação de habilitação, nos termos da legislação vigente.

Por fim, com vistas a mitigar as falhas apontadas neste Relatório, recomenda-se à Secretaria de Atenção à Saúde:

4. Estabelecer mecanismos de monitoramento suficientes para demonstrar a adequação do funcionamento das centrais de regulação e unidades móveis do SAMU.

Benefícios obtidos

Em atendimento às recomendações elaboradas e encaminhadas à Secretaria de Atenção à Saú-de, todas as propostas apresentadas pelos gestores locais para habilitação e qualificação de novas unidades do SAMU 192 passaram a ser processadas pelo Sistema de Apoio à Implemen-tação de Políticas de Saúde - SAIPS, permitindo o trâmite ágil de documentos, bem como o armazenamento e o controle das informações geradas.

A SAS/MS instituiu, ainda, cronograma de visitas de monitoramento no componente SAMU 192 a serem realizadas nos serviços habilitados, bem como relatório de visita técnica padrão, de modo a contemplar verificações acerca da estrutura das Bases Descentralizadas e sua ade-quação aos padrões mínimos estipulados pelo Ministério da Saúde. Foram implementadas, também, rotinas de monitoramento dos dados de produção contidos no SIA/SUS e de notifica-ção dos gestores locais em caso de ausência de registros no referido sistema.

Em relação aos valores repassados mensalmente pelo Ministério da Saúde a título de incen-tivo de custeio do SAMU 192, o gestor federal promoveu revisão dos valores repassados na modalidade fundo a fundo a 1.502 municípios, envolvendo todas as 3.201 Unidades Móveis e 185 Centrais de Regulação do SAMU 192 no país, resultando na adequação dos valores dos incentivos pagos a partir da competência maio/2015 ao disposto na Portaria nº 1473/2013. Em decorrência dos ajustes efetuados nos valores anuais de custeio dessas unidades, foram acres-cidos R$ 9.027.278,04 aos repasses efetuados aos entes federados e suspenso o montante de R$ 23.622.726,60.

Por fim, os termos de referência dos pregões destinados à aquisição de ambulâncias do SAMU foram aprimorados, para que os custos das revisões obrigatórias a serem realizadas nos veícu-los não sejam incluídos no valor de aquisição do objeto.

Sumário

1. Introdução ............................................................................................................................18

2. Objetivos e abordagem ........................................................................................................22

3. Escopo da avaliação ..............................................................................................................25

4. Resultados ............................................................................................................................26

4.1 O processo de planejamento e implementação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência é conduzido de forma a viabilizar a adequada alocação dos recursos disponíveis? ............................27

4.1.1 Os montantes repassados para custeio mensal do Programa são compatíveis com os valores de referência definidos na legislação vigente? .......................................................................................27

4.1.2 O estabelecimento da grade de distribuição dos veículos da frota do SAMU aos estados e municípios obedece a critérios técnicos e corresponde à necessidade loco-regional? .......................28

4.2 Os controles internos administrativos do gestor federal são suficientes para garantir que os critérios de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habilitação e qualificação de unidades do SAMU sejam atendidos? ................................................................................................30

4.2.1 Os Planos de Ação Regional e Detalhamento Técnico dos projetos de implantação do SAMU apresentados pelas Regiões de Saúde estão em conformidade com as exigências legais? ..................31

4.2.2 A análise técnica das propostas de implantação do componente SAMU e habilitação de suas Unidades é efetuada em observância a critérios previamente definidos e amplamente divulgados aos proponentes? .................................................................................................................................31

4.2.3 A publicação da Portaria específica de liberação do incentivo financeiro para construção e/ou ampliação da Central de Regulação e aquisição de equipamentos é precedida do parecer técnico de aprovação da proposta de implantação? .........................................................................................32

4.2.4 O processo de habilitação das Centrais de Regulação e Unidades Móveis é realizado de forma a comprovar o seu efetivo funcionamento? ........................................................................................33

4.2.5 A qualificação de unidades do SAMU é concedida em observância aos dispositivos legais? ......34

4.3 Os atos relativos às aquisições de equipamentos e veículos da frota do SAMU são executados em conformidade com os dispositivos legais e estão alinhados aos objetivos do programa? ............35

4.3.1 Os editais das licitações foram elaborados em conformidade com as exigências legais? .........35

4.3.2 A elaboração dos termos de referência foi realizada adequadamente, sem caracterizações excessivas do objeto? ....................................................................................................................35

4.3.3 Os processos licitatórios foram conduzidos de forma a assegurarem o caráter competitivo dos certames? ......................................................................................................................................36

4.3.4 As cláusulas contratuais relativas à entrega dos veículos e equipamentos foram respeitadas? ....36

4.4 As Centrais de Regulação do SAMU e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais estão em efetivo funcionamento? .........................................................................................37

4.4.1 As instalações físicas da Central de Regulação estão em conformidade com a estrutura aprovada pelo Ministério da Saúde? ...............................................................................................39

4.4.2 As Unidades Móveis de Saúde estão em adequadas condições de funcionamento? ..................41

4.4.3 O quantitativo de profissionais em efetivo exercício nas Centrais de regulação e Unidades Móveis de Saúde corresponde ao previsto na legislação? ..................................................................43

4.4.4 Os gestores municipais e estaduais desempenham adequadamente suas atribuições em relação à manutenção de equipamentos e veículos, ao pagamento de funcionários e à continuidade da prestação dos serviços? .................................................................................................................44

4.4.5 Houve contratação de entidade de natureza privada para a operacionalização do SAMU? .....45

4.5 Estados e municípios aplicam adequadamente os recursos destinados à implantação e ao custeio do SAMU? ..........................................................................................................................................48

4.5.1 Os documentos comprobatórios das despesas são suficientes para demonstrar a integral aplicação dos recursos federais recebidos em ações relacionadas ao SAMU? ...................................48

4.5.2 O estado/município compartilha a responsabilidade pelo custeio do SAMU por meio da aplicação de recursos próprios? .....................................................................................................49

4.5.3 O gestor local dispõe de mecanismos de prestação de contas dos recursos transferidos pelo Governo Federal para a execução do componente SAMU? ..............................................................50

4.6 Os mecanismos utilizados pelo Ministério da Saúde para monitorar o funcionamento do SAMU possibilitam a identificação e correção tempestiva de falhas na execução do programa? ................51

4.6.1 Existem rotinas de monitoramento da produção inserida no Sistema de Informações Ambulatoriais pelas Centrais de Regulação e Unidades Móveis de Saúde para fins de apuração dos resultados atingidos pelo Serviço de Atendimento Móvel às Urgências? ..........................................51

4.6.2 O gestor federal avalia periodicamente a continuidade do atendimento aos critérios de habilitação e de qualificação das Unidades Móveis e Centrais de Regulação? ..................................52

4.6.3 O gestor federal adota as devidas providências para suspensão dos repasses de recursos e para que as Unidades Móveis sejam devolvidas nos casos previstos na legislação? ..................................53

5. Conclusão ............................................................................................................................56

1. Introdução

A Ação 8761 – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) tem como fina-lidade o atendimento precoce à vítima de um agravo à sua saúde (de natureza clínica, cirúrgica, traumática, obstétrica, pediátrica, psiquiátrica, entre outras) que possa levar a sofrimento, seque-las ou mesmo à morte, mediante o envio de veículos tripulados por equipe capacitada, acessado pelo número “192” e acionado por uma Central de Regulação Médica das Urgências. A referida Ação visa garantir atendimento adequado e/ou transporte para um serviço de saúde devidamente hierarquizado e integrado ao Sistema Único de Saúde.

O SAMU 192 e suas Centrais de Regulação Médica das Urgências representam o componente pré-hospitalar móvel da Rede de Atenção às Urgências no Sistema Único de Saúde, cuja finalidade é articular e integrar todos os serviços de saúde, objetivando ampliar e qualificar o acesso huma-nizado e integral aos usuários em situação de urgência e emergência, de forma ágil e oportuna.

A Rede de Atenção às Urgências é constituída, ainda, pelos seguintes componentes: Promoção, Prevenção e Vigilância à Saúde; Atenção Básica em Saúde; Sala de Estabilização; Força Nacional de Saúde do SUS; Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24h) e o conjunto de serviços de ur-gência 24 horas; Atenção Hospitalar; e Atenção Domiciliar.

O Ministério da Saúde (MS) é o órgão responsável pela implantação, aprimoramento, expansão e adequação do SAMU 192 na esfera federal, no contexto da Política Nacional de Atenção às Urgências, instituída em 2003. A ação de governo é executada de forma descentralizada pelos gestores estaduais e municipais, os quais se responsabilizam pela gestão e funcionamento do SAMU 192 em âmbito local.

Atualmente, prioriza-se a criação de Regiões de Saúde para a implantação do SAMU 192, que em regra englobam municípios vizinhos em torno de uma única Central de Regulação das Urgên-cias. O processo de regionalização é definido a partir de pactuação na Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e deve considerar aspectos como densidade populacional, malha viária da região, serviços de saúde que atendam às demandas de urgência e emergência, assim como a grade de referência e contra referência.

O Ministério da Saúde, por meio da Secretaria de Atenção à Saúde (SAS/MS), unidade finalística responsável pela Ação de Governo, exerce papel fundamental no processo de implantação e fun-cionamento do SAMU 192, uma vez que define as diretrizes da política de saúde e participa do financiamento do serviço, compartilhando a responsabilidade pelas despesas de manutenção do SAMU 192 com estados e municípios. No exercício 2015, o volume de recursos empenhados na Ação 8761 - Serviço de Atendimento Móvel de Urgência - SAMU 192 foi de R$ 1.014.338.455,10, montante que corresponde a recursos transferidos pela União a estados e municípios a título de custeio das Unidades do SAMU habilitadas.

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O Ministério da Saúde é responsável, ainda, por adquirir e transferir as Unidades Móveis de Saúde aos entes federados que gerenciam o SAMU 192, executando despesas de forma centra-lizada a partir da Ação orçamentária 8933 – Serviços de Atenção às Urgências e Emergências na Rede Hospitalar. No exercício de 2015, conforme consulta ao Sistema Integrado de Adminis-tração Financeira do Governo Federal - SIAFI, foi empenhado na Ação 8933 o montante de R$ 84.696.536,64 relativo à aquisição de ambulâncias.

Quanto ao monitoramento da execução da Ação 8761, cabe mencionar que a SAS/MS dispõe de prerrogativas que lhe asseguram a possibilidade de acompanhar o funcionamento e a correta aplicação de recursos no âmbito do SAMU 192, tanto por meio de consultas a sistemas informa-tizados que podem ser utilizados como repositórios de informações acerca do funcionamento do serviço quanto por meio das informações consignadas no Relatório Anual de Gestão das Secreta-rias de Saúde envolvidas.

Para melhor entendimento da Ação de Governo 8761, o seu fluxo de funcionamento pode ser dividido da seguinte forma:

1. Regionalização, Plano de Ação Regional, Detalhamento Técnico e Composição:

Para a implantação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192), os municípios interessados se agrupam de modo a formar uma região de saúde, conforme cri-térios populacionais e geográficos, salvo os municípios com população superior a 500 mil habitantes, os quais podem constituir, por si só, uma região. Os municípios devem elaborar, com base em dados demográficos e epidemiológicos, o diagnóstico situacional dos serviços de atendimento às urgências na localidade, e encaminhá-lo ao respectivo Grupo Condutor Estadual da Rede de Atenção às Urgências, formado pela Secretaria Estadual de Saúde (SES) e Conselho de Secretarias Municipais de Saúde (COSEMS).

O Grupo Condutor Estadual da Rede de Atenção às Urgências, por sua vez, consolida as informa-ções fornecidas pelos municípios e elabora o diagnóstico situacional da região de saúde. A partir desse diagnóstico, são delimitadas as regiões da Rede de Atenção às Urgências no Estado.

Cada região de saúde deve elaborar um Plano de Ação Regional, contendo o detalhamento técni-co dos componentes da Rede de Atenção às Urgências, dentre eles o componente SAMU, bem como metas a serem cumpridas, cronograma de implantação, mecanismos de regulação, monito-ramento e avaliação, e definição de responsabilidades entre os gestores envolvidos.

Após aprovação do Plano de Ação Regional – PAR pelos gestores do SUS na Comissão Interges-tores Regional (CIR) e na Comissão Intergestores Bipartite (CIB), a solicitação para a implantação do componente SAMU acompanhada de seu Detalhamento Técnico é encaminhada à Secretaria de Atenção à Saúde.

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Com base na padronização definida pelo Ministério da Saúde, o componente SAMU é composto pelas seguintes estruturas:

• Central de Regulação das Urgências - Estrutura física constituída por médicos, telefonis-tas auxiliares e radio-operadores, onde é realizada a classificação e priorização das necessi-dades de assistência em urgência recebidas pelo chamado telefônico, além de ordenado o fluxo efetivo das referências e contra referências dentro de uma Rede de Atenção.

• Bases Descentralizadas - Estruturas utilizadas para estacionamento de ambulâncias, abri-go, alimentação e conforto das equipes. Têm como objetivo garantir tempo-resposta de qua-lidade e racionalizar a utilização dos recursos do componente SAMU 192. São normalmente instaladas em municípios de grande extensão territorial e/ou baixa densidade demográfica.

• Unidades Móveis de Saúde – Veículos utilizados para os atendimentos de urgência. Exis-tem 6 espécies de veículos: Unidade de Suporte Básico de Vida Terrestre (USB); Unidade de Suporte Avançado de Vida Terrestre (USA); Motolâncias; Equipe de Aeromédico; Equipe de Embarcação; e Veículo de Intervenção Rápida (VIR).

2. Aprovação do projeto e Transferência de recursos de incentivo para investimento:

Após a apreciação do Detalhamento Técnico do SAMU 192, a Coordenação Geral de Urgência e Emergência da Secretaria de Atenção à Saúde (CGUE/SAS/MS) emite parecer técni-co quanto à validação da proposta de implantação do componente SAMU. Uma vez aprovado o projeto, é editada Portaria específica de liberação dos recursos financeiros de incentivo para construção e/ou ampliação da Central de Regulação das Urgências, aquisição de materiais, mobi-liário, equipamentos de tecnologia da rede de informática e demais equipamentos.

Os recursos financeiros são repassados às Secretarias de Saúde municipais ou estaduais que se responsabilizarem pela gestão da Central de Regulação das Urgências, nos montantes estabeleci-dos pelo Ministério da Saúde como valores de referência para as obras, considerando o tamanho da população a ser abrangida pela Central de Regulação. Caso o custo para a implantação do SAMU exceda os valores repassados pelo Ministério da Saúde, os recursos adicionais devem ser aplicados pelos gestores locais.

3. Conclusão das obras e celebração de termo de doação das Unidades Móveis de Saúde:

A partir do recebimento do incentivo financeiro para investimento, o gestor local tem o prazo de 9 meses para a conclusão da obra aprovada para construção ou ampliação da Central de Regulação das Urgências, sob pena de devolução dos recursos recebidos. Ao concluir a obra, o gestor encaminha à SAS/MS a documentação para avaliação e emissão de parecer técnico de aprovação da obra concluída.

Após a aprovação da obra, é feita a transferência das Unidades Móveis à Região, as quais são adquiridas diretamente pelo Ministério da Saúde e transferidas mediante termo de doação ao ente federado beneficiado. Após a assinatura do termo de doação, o gestor local donatário é

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responsável por retirar os veículos do pátio da empresa fornecedora e providenciar o início das atividades do SAMU 192 no prazo de 90 dias, sob pena de cancelamento do termo de doação e devolução da ambulância.

4. Habilitação das Centrais de Regulação e das Unidades Móveis de Saúde ao recebi-mento de recursos federais de custeio:

Após o início do efetivo funcionamento do componente SAMU 192, o gestor local deve solicitar a habilitação das Centrais de Regulação e das Unidades Móveis, por meio do Sistema de Apoio à Implementação de Políticas em Saúde (SAIPS), e encaminhar à SAS/MS diversos do-cumentos que comprovem o seu funcionamento. O processo de habilitação é concluído após a análise da documentação encaminhada e a publicação de portaria específica de habilitação, a fim de tornar as unidades do SAMU 192 aptas ao recebimento dos recursos federais de custeio.

Os repasses dos recursos a título de custeio são efetuados mensalmente na modalidade Fundo a Fundo. Os valores são calculados conforme o tipo e a quantidade de Unidades Móveis em funcio-namento e o tamanho da população atendida pela Central de Regulação. Os valores estão estabe-lecidos nas Portarias GM/MS nº 1.010/2012 e nº 1.473/2013, que dispõem ainda que as despesas de custeio mensal do SAMU 192 são de responsabilidade compartilhada entre União, estados e municípios, de acordo com a seguinte proporção:

I - União: 50% da despesa;

II - Estado: no mínimo 25% da despesa; e

III - Município: no máximo 25% da despesa.

A Portaria GM/MS nº 1.010/2012 dispõe, ainda, que municípios localizados na região da Amazônia Legal têm direito a incremento de 30% nos valores concedidos a título de incentivo para custeio.

Cabe ressaltar que as unidades do Componente SAMU 192 já habilitadas terão direito à qualifi-cação, com o incremento dos valores de custeio repassados mensalmente pela União, mediante a apresentação pelo gestor local de documentação específica à SAS/MS, como o relatório de ca-pacitação permanente dos servidores vinculados ao SAMU, por exemplo. A condição de serviço qualificado poderá ser cancelada ou suspensa a qualquer momento, se descumpridos os requisi-tos obrigatórios estabelecidos nos normativos do Ministério da Saúde.

5. Realização dos atendimentos de urgência e emergência pelas equipes do SAMU 192:

O SAMU 192 realiza o atendimento de urgência e emergência em residências, locais de trabalho e vias públicas, contando com as Centrais de Regulação, profissionais e veículos de salvamento. Após a realização, pelo usuário, de chamada gratuita para o telefone 192, a ligação é atendida por técnicos na Central de Regulação que identificam a emergência e transferem o telefonema para o médico regulador. Esse profissional faz o diagnóstico da situação e inicia o aten-dimento por meio de orientações gerais ao usuário sobre as primeiras ações. Ao mesmo tempo,

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o médico regulador avalia a necessidade de encaminhamento de uma unidade móvel de saúde para efetuar o atendimento ao paciente, em função das condições clínicas relatadas.

Pode ser designada para atendimento uma ambulância de suporte básico de vida (USB) tripulada por uma equipe composta de técnico de enfermagem e condutor socorrista ou, de acordo com a gravidade do caso, uma ambulância de suporte avançado de vida (USA) que conta com uma equi-pe composta por médico, enfermeiro e condutor socorrista. Em função de possíveis dificuldades de acesso à localização do paciente, podem ser designados outros tipos de veículos, tais como: veículos de intervenção rápida, motolâncias, aeronaves ou embarcações.

Após a realização do atendimento, os gestores locais devem registrar todos os procedimentos realizados pelas Centrais de Regulação das Urgências e pelas Unidades Móveis de Saúde no Sis-tema de Informações Ambulatoriais do Ministério da Saúde (SIA/SUS), sob pena de suspensão da transferência dos recursos de custeio em caso de ausência de alimentação do banco de dados por três meses consecutivos (Portaria nº 3462/2010).

Nesse contexto, foram identificados diversos processos críticos que são determinantes para que a ação de governo seja executada de forma regular, eficaz e eficiente, entre os quais: o processo de planejamento e definição das diretrizes do componente SAMU; os processos de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habilitação e qualificação de suas unidades; a aquisi-ção e distribuição das Unidades Móveis de Saúde; o funcionamento das Centrais de Regulação das Urgências e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais; a aplicação dos recursos destinados à implantação e ao custeio do componente SAMU por Estados e Municípios; e o mo-nitoramento do funcionamento das Unidades do SAMU pelo Ministério da Saúde.

2. Objetivos e abordagem

Atualmente, o SAMU possui 185 Centrais de Regulação das Urgências, que atendem aproxi-madamente 2.944 municípios. Com isso, o serviço é disponibilizado para cerca de 150 milhões de habitantes, o que corresponde a 74,59% da população brasileira. Segundo informações do Relatório de Gestão da Secretaria de Atenção à Saúde, no exercício de 2014 o SAMU 192 ope-rou com 3.292 Unidades Móveis habilitadas. Dessas, 2.484 (75,5%) são Unidades de Suporte Básico, 575 (17,5%) Unidades de Suporte Avançado, 218 (6,6%) Motolâncias, 8 Equipes de Embarcação (0,2%) e 7 Equipes de Aeromédico (0,2%).

A execução descentralizada da Ação de Governo 8761 e as dificuldades relacionadas à avaliação da regularidade da aplicação dos recursos transferidos fundo a fundo a estados e municípios justificam o estabelecimento de mecanismos de controle mais efetivos a fim de monitorar o alcance dos objetivos da política de saúde.

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Assim, a abordagem da CGU foi planejada em duas Divisões: a primeira diz respeito à atuação do Ministério da Saúde na implantação, no monitoramento e na avaliação do SAMU 192; a se-gunda divisão é relacionada ao funcionamento do serviço em âmbito local.

Divisão 1 – Atuação do Ministério da Saúde

Nessa Divisão, foram avaliados os seguintes procedimentos adotados para a implantação e o monitoramento da execução da política do SAMU 192:

• As diretrizes definidas pelo Ministério da Saúde para a implantação do SAMU 192;

• Os controles internos relacionados ao processo de concessão de incentivos financeiros a estados e municípios;

• A regularidade dos processos relacionados às aquisições centralizadas de equipamentos e veículos da frota do SAMU 192, desde a elaboração do Termo de Referência até a trans-ferência dos veículos aos entes gestores da política;

• Os mecanismos de monitoramento do funcionamento do SAMU 192 e a adoção de medidas para o aperfeiçoamento da execução da ação de governo.

Divisão 2 – Funcionamento do SAMU 192 no âmbito regional

Nessa Divisão, foram avaliados o funcionamento dos componentes do SAMU 192 de acordo com as diretrizes definidas pelo Ministério da Saúde e a aplicação dos recursos federais recebi-dos a título de incentivo financeiro.

Devido à magnitude e à capilaridade da política, optou-se pela avaliação das Centrais de Regu-lação responsáveis pelo serviço nas capitais dos estados brasileiros e no Distrito Federal, bem como das Unidades Móveis de Saúde que circulam nos municípios avaliados.

Portanto, para avaliação da execução da ação de governo, foram propostas as seguintes ques-tões e subquestões estratégicas:

1. O processo de planejamento e implementação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência é conduzido de forma a viabilizar a adequada alocação dos recursos disponíveis?

1.1 Os montantes repassados para custeio mensal do programa são compatíveis com os valores de referência definidos na legislação vigente?

1.2 O estabelecimento da grade de distribuição dos veículos da frota do SAMU aos estados e municípios obedece a critérios técnicos e corresponde à necessidade loco-regional?

2. Os controles internos administrativos do gestor federal são suficientes para garan-tir que os critérios de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habili-tação e qualificação de unidades do SAMU sejam atendidos?

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2.1 Os Planos de Ação Regional e Detalhamento Técnico dos projetos de implantação do SAMU apresentados pelas Regiões de Saúde estão em conformidade com as exigências legais?

2.2 A análise técnica das propostas de implantação do componente SAMU e habilitação de suas Unidades é efetuada em observância a critérios previamente definidos e amplamente divulgados aos proponentes?

2.3 A publicação da Portaria específica de liberação do incentivo financeiro para construção e/ou ampliação da Central de Regulação e aquisição de equipamentos é precedida do pa-recer técnico de aprovação da proposta de implantação?

2.4 O processo de habilitação das Centrais de Regulação e Unidades Móveis é realizado de forma a comprovar o seu efetivo funcionamento?

2.5 A qualificação de unidades do SAMU é concedida em observância aos dispositivos legais?

3. Os atos relativos às aquisições de equipamentos e veículos da frota do SAMU são executados em conformidade com os dispositivos legais e estão alinhados aos objetivos do programa?

3.1 Os editais das licitações foram elaborados em conformidade com as exigências legais?

3.2 A elaboração dos termos de referência foi realizada adequadamente, sem caracteriza-ções excessivas do objeto?

3.3 Os processos licitatórios foram conduzidos de forma a assegurarem o caráter compe-titivo dos certames?

3.4 As cláusulas contratuais relativas à entrega dos veículos e equipamentos foram respeitadas?

4. As Centrais de Regulação do SAMU e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais estão em efetivo funcionamento?

4.1 As instalações físicas da Central de Regulação estão em conformidade com a estrutura aprovada pelo Ministério da Saúde?

4.2 As Unidades Móveis de Saúde estão em adequadas condições de funcionamento?

4.3 O quantitativo de profissionais em efetivo exercício nas Centrais de Regulação e Unida-des Móveis de Saúde corresponde ao previsto na legislação?

4.4 Os gestores municipais e estaduais desempenham adequadamente suas atribuições em relação à manutenção de equipamentos e veículos, ao pagamento de funcionários e à con-tinuidade da prestação dos serviços?

4.5 Houve contratação de entidade de natureza privada para a operacionalização do SAMU?

5. Estados e municípios aplicam adequadamente os recursos destinados à implanta-ção e ao custeio do SAMU?

5.1 Os documentos comprobatórios das despesas são suficientes para demonstrar a inte-gral aplicação dos recursos federais recebidos em ações relacionadas ao SAMU?

5.2 O estado/município compartilha a responsabilidade pelo custeio do SAMU por meio da aplicação de recursos próprios?

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5.3 O gestor local dispõe de mecanismos de prestação de contas dos recursos transferidos pelo Governo Federal para a execução do componente SAMU?

6. Os mecanismos utilizados pelo Ministério da Saúde para monitorar o funciona-mento do SAMU possibilitam a identificação e correção tempestiva de falhas na execução do programa?

6.1 Existem rotinas de monitoramento da produção inserida no Sistema de Informações Ambulatoriais pelas Centrais de Regulação e Unidades Móveis de Saúde para fins de apura-ção dos resultados atingidos pelo Serviço de Atendimento Móvel às Urgências?

6.2 O gestor federal avalia periodicamente a continuidade do atendimento aos critérios de habilitação e de qualificação das Unidades Móveis e Centrais de Regulação?

6.3 O gestor federal adota as devidas providências para suspensão dos repasses de recursos e para que as Unidades Móveis sejam devolvidas nos casos previstos na legislação?

3. Escopo da avaliação

As Ações de Controle com vistas a avaliar a execução da Ação de Governo 8761 - Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) foram desenvolvidas, em âmbito federal, na Secretaria de Atenção à Saúde (SAS/MS) e no Departamento de Logística em Saúde – DLOG/SE/MS. Em âmbito regional, os trabalhos foram realizados nas Secretarias de Saúde responsáveis pela gestão do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência nas capitais dos 26 estados da federação e no Distrito Federal.

Na SAS/MS, os trabalhos de fiscalização foram desenvolvidos em três etapas, no decorrer dos exercícios de 2013 a 2015. Na primeira, realizada no exercício de 2013, os exames foram re-alizados por amostragem sobre os processos de implantação e de habilitação das Centrais de Regulação das Urgências (CRU) e respectivas Unidades Móveis de Saúde (UMS) do SAMU con-duzidos no período de janeiro de 2011 a abril de 2013, bem como sobre os processos de quali-ficação concluídos pela SAS/MS até o início dos trabalhos de campo. Foram ainda avaliados, no contexto da Auditoria Anual de Contas da Secretaria de Atenção à Saúde, os mecanismos de monitoramento das informações de produção ambulatorial inseridas pelas Centrais de Regula-ção das Urgências e Unidades Móveis do SAMU 192 no Sistema de Informações Ambulatoriais.

Na segunda etapa, realizada no exercício de 2014, foram examinadas as portarias de habilitação do SAMU 192 relativas às capitais dos estados brasileiros e aos demais municípios em que a gestão do serviço é indissociável das capitais, a fim de verificar a adequação dos valores transfe-ridos a título de custeio do SAMU 192 ao disposto na Portaria GM/MS nº 1.473/2013.

A terceira etapa foi realizada entre os meses de setembro a dezembro de 2015 e os exames foram efetuados sobre a totalidade das ambulâncias adquiridas em decorrência dos Pregões nº 04/2012, 20/2012 e 40/2012 e distribuídas a estados e municípios nos exercícios 2012, 2013 e 2014.

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No âmbito do DLOG/SE/MS, foram examinados os processos licitatórios para aquisição de ambulâncias do SAMU 192 realizados durante o exercício de 2012, bem como o conteúdo dos referidos editais e termos de referência.

Nas 27 Secretarias de Saúde fiscalizadas, o funcionamento do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência foi avaliado por meio da realização de análise documental acerca da aplicação dos recur-sos federais recebidos em ações relacionadas ao SAMU, com ênfase na contratação de serviços, além de inspeção física nas instalações do SAMU 192 (Centrais de Regulação das Urgências, Bases Descentralizadas e Unidades Móveis de Saúde vinculadas a essas bases). As fiscalizações ocorre-ram no período de 10/10/2013 a 28/10/2015, sendo o período de exame o exercício de 2013.

Desse modo, estão consignados neste Relatório os resultados decorrentes da avaliação das questões estratégicas relativas, respectivamente, ao processo de planejamento e definição de diretrizes do SAMU 192; ao processo de concessão dos incentivos financeiros para implanta-ção, habilitação e qualificação de unidades do SAMU; à aquisição e distribuição dos veículos da frota do SAMU; ao funcionamento das Centrais de Regulação do SAMU e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais; à aplicação dos recursos federais transferidos a estados e municípios; e aos mecanismos utilizados pelo Ministério da Saúde para monitoramento do funcionamento do SAMU 192

4. Resultados

A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações que foram previa-mente submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela execução da Ação de Governo.

Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores da política de saúde, fo-ram acordadas recomendações de caráter estruturante, com vistas ao aperfeiçoamento dos con-troles internos, para as quais o gestor federal apresentou as providências que seriam adotadas.

Cada uma das recomendações é monitorada pela CGU, conforme o cronograma estabelecido em acordo com o gestor, no sentido de certificar a sua implementação.

A seguir, são apresentados os resultados obtidos para cada uma das questões e subquestões estratégicas que foram objeto de avaliação até o presente momento, bem como as recomen-dações elaboradas pela CGU no intuito de aprimorar a implementação do Serviço de Atendi-mento Móvel de Urgência – SAMU 192.

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4.1 O processo de planejamento e implementação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência é

conduzido de forma a viabilizar a adequada alocação dos recursos disponíveis?

O Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – SAMU 192 é uma política desenvolvida no âmbito do Ministério da Saúde e executada de forma descentralizada por estados e municí-pios. Nesse contexto, cabe ao Ministério da Saúde definir as diretrizes do SAMU 192, adquirir e distribuir aos entes federados os veículos que serão utilizados como Unidades Móveis de Saúde, bem como participar do financiamento tripartite das ações desenvolvidas no âmbito do SAMU 192, conforme pactuado em colegiados de gestores.

4.1.1 Os montantes repassados para custeio mensal do Programa são compa-tíveis com os valores de referência definidos na legislação vigente?

Com a finalidade de verificar a regularidade das transferências realizadas pelo Ministério da Saúde a título de incentivo de custeio mensal do SAMU 192 nas capitais brasileiras e naque-las localidades em que a gestão do serviço é indissociável das capitais, foram analisados os re-passes realizados a 146 fundos de saúde (11 fundos estaduais e 135 fundos municipais). Foram considerados, para efeito de cálculo do montante a ser repassado, o quantitativo de Unidades Móveis habilitadas no município, a cobertura populacional da Central de Regulação e o modelo de gestão adotado para identificar o beneficiário dos repasses de recursos federais.

Em decorrência dos exames realizados verificou-se que os valores transferidos a 56 fundos de saúde (38% do total analisado) não estavam de acordo com o disposto na Portaria GM/MS nº 1.473/2013, em função da ocorrência de erros no cálculo das parcelas a serem acrescidas aos montantes repassados regularmente a título de incentivo de custeio do SAMU 192.

Em 28 fundos de saúde (19%), os incentivos financeiros repassados mensalmente foram su-periores aos valores de referência vigentes para os incentivos de custeio do SAMU 192, to-talizando R$ 2.212.399,85 em repasses mensais a maior, enquanto em 28 fundos de saúde os incentivos mensais foram inferiores aos valores de referência, totalizando mensalmente R$ 1.529.767,50 em repasses a menor.

As divergências apuradas por meio do Relatório de Auditoria nº 201410840 se referiram ao perí-odo de julho de 2013, quando entrou em vigor a Portaria GM/MS nº 1.473/2013, até dezembro de 2014, quando foram realizados os trabalhos de auditoria. Desse modo foi possível estimar um prejuízo mensal à União de R$ 682.632,35 e de R$ 12.287.382,30 no período de 18 meses, cor-respondendo ao total de recursos repassados a maior a título de incentivo de custeio do SAMU 192 em favor dos entes federados, deduzido do total repassado a menor no mesmo período.

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Cabe mencionar que as irregularidades apontadas decorreram de falhas nos procedimentos internos adotados pela Secretaria de Atenção à Saúde (SAS/MS) para calcular os acréscimos nos repasses de incentivos de custeio do SAMU 192 originários de novas habilitações ou de reajustes dos valores de referência.

4.1.2 O estabelecimento da grade de distribuição dos veículos da frota do SAMU aos estados e municípios obedece a critérios técnicos e corresponde à

necessidade loco-regional?

Foram analisados os termos de referência constantes dos editais de licitação nº 20/2012 e nº 40/2012, destinados à aquisição de ambulâncias do SAMU 192 a serem distribuídas a esta-dos e municípios nos exercícios 2012, 2013 e 2014.

As verificações foram realizadas com o objetivo de identificar os critérios utilizados pelo Minis-tério da Saúde para elaborar as grades de distribuição de veículos aos demais entes federados, bem como eventuais fatores que motivaram a alteração da distribuição inicialmente planejada, e ainda, verificar se a distribuição de ambulâncias do SAMU foi elaborada conforme os critérios estabelecidos para ampliação/renovação de frota e para concessão de reserva técnica1.

Em decorrência dos exames efetuados, foram observadas divergências entre a grade de distri-buição prevista no edital e o quantitativo efetivamente distribuído aos estados destinatários das ambulâncias, conforme Relatório de Auditoria nº 201504865.

Dentre as divergências constatadas, destacam-se as ocorrências relativas ao estado do Amapá e ao Distrito Federal, nos quais o quantitativo de veículos distribuídos foi de 13% e 8% do pre-visto no edital do Pregão nº 20/2012, respectivamente, e atingiu apenas 8% e 0% do previsto nos termos de referência do edital do Pregão nº 40/2012.

Por outro lado, nos estados de Rondônia e Ceará, a distribuição correspondeu respectivamen-te a 300% e 290% do previsto no edital do Pregão nº 20/2012. Já em Goiás e no Rio Grande do Sul o quantitativo distribuído atingiu respectivamente a 325% e 480% do planejado para esses estados no termo de referência do edital do Pregão nº 40/2012. Segundo informado pela Secretaria de Atenção à Saúde, essas divergências devem-se, em parte, a dificuldades no dimensionamento da demanda por serviços de urgência nas localidades e ao lapso temporal decorrido entre o planejamento da aquisição e a efetiva distribuição dos veículos. Foram res-saltadas, ainda, as dificuldades de implantação do SAMU em alguns municípios, impactando sua capacidade de receber os veículos inicialmente planejados.

Observou-se também que os critérios utilizados pela SAS/MS para definir o momento adequa-do para doação de veículos destinados à renovação da frota, bem como para dimensionar a re-serva técnica necessária nos serviços já implantados, o que correspondeu a 76,5% dos veículos

1 Reserva técnica: Composta por veículos que não realizam atendimentos rotineiramente, estando à disposição para utilização em caso de baixa de viaturas para manutenção programada ou decorrente de sinistros.

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adquiridos por meio dos pregões nº 04/2012, nº 20/2012 e nº 40/2012, não estão formalizados pelo Ministério da Saúde.

Conclusão acerca da questão estratégica proposta:

Em relação à subquestão 1.1, conclui-se que o caráter continuado dos repasses na modalidade fundo a fundo faz com que o efeito das divergências apontadas entre os valores de referência para incentivos de custeio do SAMU 192 e os valores repassados a 56 Fundos de Saúde perdu-re ao longo dos anos e afete diretamente a base de cálculo dos acréscimos futuros, causando prejuízos ao Erário.

Assim, diante das falhas apontadas, foi recomendado à Secretaria de Atenção à Saúde, por meio do Relatório de Auditoria nº 201410840, a revisão dos montantes repassados a título de incen-tivo de custeio do SAMU 192 a todos os entes e a adequação dos valores a serem transferidos quando necessário. Em atendimento, a SAS/MS promoveu revisão dos valores repassados a 1.502 municípios, envolvendo todas as 3.201 Unidades Móveis e 185 Centrais de Regulação do SAMU 192 no País e providenciou as adequações dos valores dos incentivos pagos a partir da competência maio/2015, conforme valores estipulados pela Portaria nº 1473/2013.

Em decorrência dos ajustes efetuados nos valores anuais de custeio dessas unidades, foram acrescidos R$ 9.027.278,04 aos repasses efetuados aos entes federados e suspenso o montante de R$ 23.622.726,60. Entretanto, permanecem pendentes de atendimento as demais reco-mendações emitidas por meio do mencionado Relatório, listadas a seguir:

1. Estabelecer, por meio de sistema informatizado, nova rotina administrativa relacionada à concessão de incentivos do SAMU 192 de modo a coibir a ocorrência de novas falhas no cálculo dos valores transferidos.

2. Adotar medidas voltadas à restituição dos recursos transferidos inadequadamente nos casos em que os montantes repassados foram superiores aos valores dos incentivos de custeio dos componentes do SAMU 192.

3. Providenciar o repasse dos valores devidos nos casos em que os montantes repassados foram inferiores aos valores dos incentivos de custeio dos componentes do SAMU 192.

Em relação à subquestão 1.2, foram observadas fragilidades dos parâmetros utilizados pelo Ministério da Saúde para o planejamento das aquisições de veículos da frota do SAMU 192, de forma que o quantitativo de ambulâncias adquiridas e distribuídas a cada estado ou município pode não refletir a real demanda dessa política de saúde em cada localidade do ponto de vista epidemiológico, mas sim refletir a iniciativa individual de gestores locais que encaminharam os projetos de implantação do SAMU e a respectiva solicitação de veículos.

Ademais, a ausência de formalização dos critérios utilizados para determinar a distribuição de ambulâncias do SAMU destinadas à renovação de frota e à reserva técnica prejudica a trans-parência do processo de distribuição dos veículos, podendo agravar eventuais disparidades

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regionais quanto à cobertura populacional do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência.

Desse modo, foram encaminhadas as seguintes recomendações à Secretaria de Atenção à Saú-de (Relatório de Auditoria nº 201504865):

4. Estabelecer critérios para renovação de frota e reserva técnica considerando informa-ções acerca da efetiva utilização das Unidades Móveis do SAMU 192, das condições de funcionamento dos veículos, do seu tempo de uso, entre outras.

5. Incluir os critérios para renovação de frota e reserva técnica na Portaria que define as diretrizes do SAMU 192.

6. Incluir, nos termos de doação de ambulâncias e nos respectivos extratos publicados no Diário Oficial da União, a modalidade de distribuição dos respectivos veículos (ampliação de frota, reserva técnica ou renovação de frota).

Adicionalmente, em decorrência das análises efetuadas, recomenda-se à Secretaria de Atenção à Saúde:

7. Adotar as providências com vistas à apuração da responsabilidade do agente que deu cau-sa aos repasses indevidos de recursos federais destinados ao custeio do Serviço de Atendi-mento Móvel de Urgência.

8. Estabelecer e dar ampla divulgação aos critérios para ampliação da frota do SAMU 192, considerando, além das propostas enviadas pelos gestores locais, indicadores epidemiológi-cos e cobertura populacional do SAMU, entre outras informações.

9. Incluir, no processo de compra de ambulâncias do SAMU 192, a metodologia utilizada para definição do quantitativo de veículos a serem adquiridos, apresentando os critérios utilizados e as análises técnicas efetuadas.

4.2 Os controles internos administrativos do gestor federal são suficientes para garantir que os critérios de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habilitação e qualificação de unidades do SAMU sejam

atendidos?

A análise documental em conformidade com os dispositivos da Portaria GM/MS nº 1.010/2012 é o principal método adotado pelo Ministério da Saúde para atestar o funciona-mento do SAMU 192 para fins de liberação de incentivos financeiros. Para cada fase – implan-tação, habilitação e qualificação – são exigidas documentações específicas que visam atestar a viabilidade do projeto ou o pleno funcionamento do serviço, as quais são analisadas pela área técnica da SAS/MS.

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A fim de avaliar os controles internos relativos aos processos de concessão dos incentivos financeiros no âmbito do SAMU 192 foram analisados 72 processos relacionados às etapas de implantação (24 processos), habilitação (25 processos) e qualificação (23 processos) de unida-des do SAMU. Os processos foram solicitados a partir da identificação do município que sedia a Central de Regulação da Região.

Cabe mencionar que as verificações relacionadas a esta questão estratégica foram realizadas no período de 16/04/2013 a 10/05/2013 e seus resultados estão consignados no Relatório nº 201308234.

4.2.1 Os Planos de Ação Regional e Detalhamento Técnico dos projetos de implantação do SAMU apresentados pelas Regiões de Saúde estão em confor-

midade com as exigências legais?

Foram analisados projetos de implantação do Serviço de Atendimento Móvel de Urgên-cia aprovados pela SAS/MS entre os anos de 2011 e 2013, totalizando 24 processos, e consta-tada a presença de todos os documentos e informações exigidos nos dispositivos da Portaria GM/MS nº 1.010/2012, dentre eles:

• Aprovação do detalhamento técnico pela Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e pelo Comitê Gestor de Atenção às Urgências;

• Informações sobre os municípios abrangidos pelo componente SAMU 192;

• Localização da Central de Regulação das Urgências e das Bases Descentralizadas;

• Quantitativo de ambulâncias a serem distribuídas;

• Documento da grade de referência; e

• Projeto das obras, com cronograma físico/financeiro, memorial descritivo e projeto arquitetônico.

Pelos exames efetuados, foi possível concluir que os projetos de implantação apresentados pelas regiões de saúde estavam em conformidade com as exigências legais.

4.2.2 A análise técnica das propostas de implantação do componente SAMU e habilitação de suas Unidades é efetuada em observância a critérios previa-

mente definidos e amplamente divulgados aos proponentes?

A fim de avaliar a regularidade dos processos de habilitação das unidades do SAMU 192, foi verificado se todos os documentos relacionados na Portaria GM/MS nº 1.010/2012, consi-derados obrigatórios para essa fase, se encontravam nos respectivos processos.

Dentre os 25 processos de habilitação analisados, 11 (44%) não continham todos os docu-mentos exigidos pela Portaria GM/MS nº 1.010/2012, totalizando 28 ocorrências relacionadas à documentação incompleta, conforme detalhado a seguir.

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Tabela 03 – Ocorrências relacionadas à ausência de documentos nos processos de habilitação de Unidades do SAMU analisados.

Tipo de documento Nº de ocorrências

Declaração acerca do sistema de comunicação entre CRU e Unidades Móveis 7

Declaração de funcionamento do dígito 192 9

Declaração de capacitação dos profissionais 6

Termo de compromisso de manutenção dos veículos 1

Escala de profissionais 2

Seguro contra sinistros 3

Total de ocorrências 28

Fonte: Relatório de Auditoria da CGU nº 201308234.

Gráfico 01 – Quantitativo de processos de habilitação que continham a documentação completa.

Fonte: Relatório de Auditoria da CGU nº 201308234.

Em todos os casos citados, a solicitação do gestor foi aprovada sem o atendimento total às exi-gências constantes da Portaria GM/MS nº 1.010/2012, indicando falhas nos controles internos relativos ao processo de habilitação de unidades do SAMU 192.

4.2.3 A publicação da Portaria específica de liberação do incentivo financei-ro para construção e/ou ampliação da Central de Regulação e aquisição de equipamentos é precedida do parecer técnico de aprovação da proposta de

implantação?

Em decorrência dos exames realizados, foi possível verificar que todas as concessões de incentivos financeiros no âmbito do SAMU foram precedidas de análise técnica por parte da SAS/MS. Contudo, foram identificadas fragilidades nos registros das análises realizadas previa-mente à concessão dos incentivos, em decorrência, principalmente, da ausência de utilização,

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à época, de sistema informatizado para o encaminhamento das solicitações para implantação, habilitação e qualificação do SAMU 192.

Apesar da previsão regulamentar que determina o uso do SISPAG no SAMU 192 (Portaria GM/MS nº 1.010/2012), todos os processos relacionados a tal política eram recebidos e autuados exclusivamente em meio físico. Após a realização dos exames, tais processos passaram a ser recebidos pelo Sistema de Apoio à Implementação de Políticas em Saúde (SAIPS).

Ademais, a pluralidade de processos autuados para uma mesma região, que resultou em 72 processos autuados para 25 municípios, prejudicava a recuperação de informações referentes a uma determinada localidade, uma vez que os documentos estavam dispersos em vários pro-cessos e fora de ordem cronológica.

4.2.4 O processo de habilitação das Centrais de Regulação e Unidades Móveis é realizado de forma a comprovar o seu efetivo funcionamento?

Após a avaliação acerca do teor dos documentos exigidos para a implantação, habi-litação ou qualificação do SAMU 192, verificou-se que diversos documentos solicitados por ocasião do processo de habilitação das Unidades Móveis do SAMU possuíam natureza eminen-temente declaratória ou retratavam apenas a situação momentânea do serviço.

Dentre esses documentos, destacam-se:

• Termo de Compromisso de Aplicação de Recursos Financeiros em que o gestor res-ponsável se compromete a aplicar recursos próprios na manutenção do serviço, conforme o modelo tripartite de financiamento pactuado;

• Termo de Compromisso do Gestor acerca da Garantia de Manutenção das Unidades Móveis;

• Declaração Acerca da Existência e Funcionamento de Sistema de Comunicação entre a Central de Regulação e Unidades Móveis;

• Declaração de Capacitação dos Profissionais da Central de Regulação das Urgências e das Unidades Móveis;

• Escala dos profissionais em exercício na Central de Regulação das Urgências e nas Uni-dades Móveis, com caracterização de vínculo empregatício; e

• Cópia do Seguro contra Sinistros dos Veículos ou Termo de Compromisso de existência de tal seguro.

Ressalta-se que uma vez concedida a habilitação, o Ministério da Saúde somente exigirá o en-caminhamento de novos documentos nos casos em que for solicitada a qualificação do SAMU ou em situações excepcionais.

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Assim, conclui-se que a etapa de análise documental efetuada pela SAS/MS previamente à habilita-ção de componentes do SAMU, em especial das Unidades Móveis de Saúde, não tem sido suficiente para demonstrar o efetivo funcionamento dessas unidades, tendo em vista que nas fiscalizações rea-lizadas pela CGU foram identificados casos de Unidades Móveis de Saúde fora de funcionamento e sem cobertura contratual de seguros contra sinistros nas Secretarias de Saúde avaliadas.

4.2.5 A qualificação de unidades do SAMU é concedida em observância aos dispositivos legais?

No que diz respeito à etapa de qualificação, foram analisados 23 processos, sendo que em 3 deles (13%) foi constatada a ausência de documentos obrigatórios, dentre os quais: Plano de Ação Regional do SAMU ou compromisso de apresentá-lo em até um ano (1 ocorrência); grade de referência atualizada (2 ocorrências); e relatório de capacitação permanente (1 ocorrência).

Nesses casos, a solicitação do gestor foi aprovada sem o atendimento total às exigências cons-tantes da Portaria GM/MS nº 1.010/2012, indicando falhas nos controles internos relativos ao processo de qualificação de unidades do SAMU 192.

Conclusão acerca da questão estratégica proposta:

À época dos exames, foram identificadas falhas nos controles internos administrativos que resultaram em casos de concessão de incentivos financeiros para habilitação e qualificação de unidades do SAMU 192 sem comprovação do atendimento a todos os requisitos expressos na legislação vigente.

Ademais, a ausência de encaminhamento periódico de informações acerca do funcionamento do SAMU 192 pelos gestores locais concorre para que falhas na operacionalização de serviços habilitados e custeados pelo Ministério da Saúde não sejam identificadas tempestivamente.

Diante das falhas apontadas, foram elaboradas recomendações à Secretaria de Atenção à Saú-de, consignadas no Relatório de Auditoria nº 201308234, no sentido de abster-se de conceder habilitação e qualificação de unidades do SAMU que não apresentaram a documentação com-pleta exigida; incluir, nos processos de implantação, habilitação e qualificação do SAMU 192, a relação dos documentos analisados, contendo data e assinatura do responsável pela aprovação da proposta; autuar, nos casos de novas solicitações de implantação, habilitação e qualificação do SAMU, os processos administrativos conforme a respectiva Central de Regulação das Ur-gências, instruindo-os com os documentos que evidenciem as análises efetuadas; e estabelecer cronograma de visitas periódicas aos serviços habilitados, com o objetivo de verificar as condi-ções de funcionamento do SAMU.

As mencionadas recomendações foram atendidas pela Secretaria de Atenção à Saúde, que passou a utilizar nova sistemática de instrução processual, de modo que as solicitações de implantação, habilitação e qualificação passaram a ser autuadas em 3 processos, organizados

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por Central de Regulação, a saber: processo para recebimento de recursos de investimento, processo para habilitação em custeio e processo para qualificação. A partir de 2014, a instrução processual referente ao SAMU passou a ser feita por meio do Sistema de Apoio à Implementa-ção de Políticas em Saúde – SAIPS, o que permite maior controle sobre o fluxo de documentos e sobre as exigências para adesão de estados e municípios à política do SAMU 192.

A SAS/MS apresentou cronograma de visitas de monitoramento no componente SAMU 192 a serem realizadas e informou que foram modificados os modelos de pareceres técnicos cons-tantes dos processos para investimento, habilitação e qualificação, com a inserção da relação de documentos analisados e assinatura do responsável pelas análises.

Assim, pode-se afirmar que os controles internos adotados pela SAS foram aprimorados de forma a garantir que os critérios para implantação, habilitação e qualificação de unidades do SAMU estejam sendo atendidos no momento da concessão dos respectivos incentivos, embora sejam necessários aprimoramentos no que diz respeito ao monitoramento das unidades do SAMU, no intuito de identificar precocemente eventual descumprimento desses critérios.

4.3 Os atos relativos às aquisições de equipamentos e veículos da frota do SAMU são executados em conformidade com os dispositivos legais e estão

alinhados aos objetivos do programa?

4.3.1 Os editais das licitações foram elaborados em conformidade com as exi-gências legais?

Os editais dos pregões nº 04/2012, 20/2012 e 40/2012, destinados à aquisição de am-bulâncias do SAMU 192, foram analisados no âmbito da auditoria anual de contas do exercício 2012 do Departamento de Logística em Saúde, o qual é vinculado à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde. Tais licitações foram conduzidas pelo mencionado Departamento a partir de demanda da SAS/MS. Nesse contexto, os editais foram elaborados em conjunto por essas duas unidades, sendo a SAS/MS responsável pela caracterização do objeto de acordo com as exigências técnicas da política e o DLOG responsável pela confecção dos editais e a condução da licitação, conforme as exigências legais. Não foram identificadas irregularidades no que diz respeito ao processo de elaboração dos editais analisados.

4.3.2 A elaboração dos termos de referência foi realizada adequadamente, sem caracterizações excessivas do objeto?

A partir da análise dos termos de referência dos pregões nº 04/2012, 20/2012 e 40/2012, identificou-se que as propostas apresentadas pelos licitantes incluíam os custos das revisões obri-gatórias dos veículos a serem realizadas durante o período de um ano contado a partir da retirada

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do veículo no pátio da montadora. Tal fato gerou a ocorrência de pagamentos antecipados por parte do Ministério da Saúde, uma vez que o preço final de cada veículo já incluía os custos dos serviços de manutenção que deveriam ser prestados após a distribuição das ambulâncias.

Além disso, foi constatado que não havia qualquer mecanismo de controle, por parte do Minis-tério da Saúde, que permitisse a verificação da efetiva realização de tais serviços. Desse modo, podem ter ocorrido pagamentos por serviços não prestados, gerando prejuízo potencial ao erário no montante de R$ 922.360,00.

4.3.3 Os processos licitatórios foram conduzidos de forma a assegurarem o caráter competitivo dos certames?

A partir da análise dos processos licitatórios para aquisição de ambulâncias do SAMU 192 realizados em 2012, verificou-se que o somatório dos valores referentes aos pregões nº 04/2012 e 40/2012 é de aproximadamente R$ 220 milhões. De acordo com o artigo 39 da Lei nº 8.666/1993, o órgão responsável pelas aquisições deve realizar audiência pública prévia sempre que o valor estimado para um conjunto de licitações sucessivas for superior a R$ 150 milhões, permitindo a manifestação de todos os interessados no processo licitatório.

Contudo, o DLOG não realizou audiência pública previamente às aquisições de ambulâncias do SAMU 192 no exercício de 2012, alegando imprevisibilidade do segundo processo licita-tório, apesar da previsão expressa nos instrumentos de planejamento do Ministério. Nesse sentido, foram emitidas recomendações estruturantes ao DLOG com o objetivo de impedir a ocorrência de licitações simultâneas ou sucessivas com valor superior a R$ 150 milhões sem a realização de audiência pública, sendo que tais recomendações foram consideradas atendidas.

4.3.4 As cláusulas contratuais relativas à entrega dos veículos e equipamentos foram respeitadas?

Com o objetivo de avaliar os mecanismos instituídos pelo Ministério da Saúde para acom-panhamento e registro da distribuição, aos demais entes federados, dos veículos adquiridos por meio dos Pregões nº 04/2012, nº 20/2012 e nº 40/2012, foi analisada a planilha de controle uti-lizada pela SAS/MS. Foram selecionados para análise os veículos distribuídos com a finalidade de ampliar a frota do SAMU de estados e municípios, os quais totalizaram de 516 ambulâncias.

Com base nos exames efetuados, foram identificadas quatro ocorrências de retirada de veícu-los entre dezembro/2013 e junho/2014 sem a devida assinatura do termo de doação por parte do município beneficiado e sem a consequente publicação do extrato do termo de doação no Diário Oficial da União (Relatório nº 201504865).

Considerando que o termo de doação representa o acordo entre as partes no que diz respei-to às obrigações do donatário diante do objeto recebido e aos direitos da União sobre esse objeto, a retirada de veículos pelos municípios sem a assinatura do respectivo termo dificulta

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o acompanhamento da destinação das ambulâncias doadas para sua finalidade precípua, bem como dificulta a adoção de providências pelo Ministério da Saúde diante de eventual desvio de finalidade desses bens adquiridos pela União.

Em decorrência dos trabalhos de fiscalização, a Secretaria de Atenção à Saúde providenciou a assinatura e a publicação dos termos de doação, de modo a regularizar as situações pontuais identificadas.

Conclusão acerca da questão estratégica proposta:

Em análise aos pregões destinados à aquisição de ambulâncias do SAMU conduzidos em 2012, constatou-se a ocorrência de prejuízo potencial ao Erário no valor de R$ 922.360,00 oriundo da não comprovação da realização dos serviços de revisão veicular pagos antecipadamente pelo Ministério da Saúde.

Diante desse fato, foi recomendado ao DLOG/SE/MS, por meio do Relatório de Auditoria nº 201306011, que os custos das revisões obrigatórias não constassem nos próximos processos de aquisição de ambulâncias e que fosse apurada a responsabilidade dos agentes que deram causa ao prejuízo identificado, sendo que essas recomendações foram consideradas atendidas.

Contudo, permanece pendente de atendimento a seguinte recomendação destinada ao DLOG/SE/MS:

01. Apurar os valores atinentes aos casos em que as revisões preventivas já pagas pelo Minis-tério não foram realizadas, ou foram pagas em duplicidade, instando os gestores locais para tanto; em seguida, notificar as empresas fornecedoras das ambulâncias do SAMU 192 visando à devolução dos valores previamente apurados; e adotar as medidas legais pertinentes nos casos de negativa das empresas em devolver os valores dentro de prazo estabelecido.

4.4 As Centrais de Regulação do SAMU e Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais estão

em efetivo funcionamento?

A fim de verificar a adequação das Centrais de Regulação das Urgências, das Bases Des-centralizadas e das Unidades Móveis de Saúde às diretrizes definidas pelo Ministério da Saúde, procedeu-se à inspeção física das unidades componentes do SAMU nas 26 capitais dos estados brasileiros e no Distrito Federal.

Cabe mencionar que dentre as Centrais de Regulação das Urgências avaliadas, 8 estão sob a responsabilidade do gestor estadual e 19 estão sob a responsabilidade do gestor municipal, conforme o modelo de gestão do SAMU pactuado pelos entes federados a fim de promover a cobertura do SAMU 192 nas capitais e regiões metropolitanas.

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Em relação às Unidades Móveis de Saúde, foram avaliadas aquelas que circulam nas capitais e regiões metropolitanas, tendo sido excluídas da avaliação as ambulâncias que prestam atendi-mento nas demais cidades do estado.

A seguir são apresentadas informações acerca do dimensionamento dos serviços avaliados ob-tidas por ocasião dos trabalhos de fiscalização.

Tabela 04 – Estrutura do SAMU 192 nos municípios avaliados.

UF MunicípioQuantitativo de Unidades

Móveis habilitadas População de abrangência da Central de Regulação

USA USB Moto

AC Rio Branco* 2 6 2 560.579

AL Maceió 5 9 2 2.580.320

AM Manaus* 7 44 14 1.982.179

AP Macapá* 2 4 0 725.202

BA Salvador 8 33 24 3.481.053

CE Fortaleza 4 18 4 2.551.805

ES Vitória 2 3 1 2.127.095

GO Goiânia 4 13 11 1.750.780

MA São Luis* 2 15 0 1.337.720

MG Belo Horizonte 7 21 0 2.692.520

MS Campo Grande§ 3 10 0 959.553

MT Cuiabá* 3 7 3 1.065.681

PA Belém* 4 12 4 2.693.308

PB João Pessoa 5 10 7 1.860.767

PE Recife 4 18 6 5.614.268

PI Teresina 2 8 2 836.474

PR Curitiba§ 8 18 0 2.636.687

RJ Rio de Janeiro 15 59 0 6.429.922

RN Natal 3 9 0 853.929

RO Porto Velho* 1 6 0 484.992

RR Boa Vista* 1 3 2 308.996

RS Porto Alegre 3 12 0 1.467.823

SC Florianópolis§ 3 4 0 1.102.164

SP São Paulo§ 15 107 36 11.821.876

TO Palmas* 2 4 0 377.291

DF Brasília 7 30 22 2.648.532

SE Aracaju§ 16 42 3 614.577

TOTAL 138 525 143 61.566.093

§Centrais de Regulação que recebem valores de custeio com acréscimo devido à qualificação.*Centrais de Regulação que recebem valores de custeio com acrésci-

mo de 30%, por se localizarem na região da Amazônia Legal.USA: Unidade de Suporte Avançado de Vida

USB: Unidade de Suporte Básico de VidaFonte: Relatórios de fiscalização da CGU

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Cabe destacar a existência de 07 Unidades Móveis habilitadas do tipo Embarcação distribuídas nos municípios de Macapá/AP (01), Porto Velho/RO (02), Belém/PA (01), Manaus/AM (02) e Salvador/BA (01); bem como a habilitação de 03 Unidades Móveis do tipo Aeromédico para os municípios de Rio Branco/AC (01), Recife/PE (01) e Curitiba/PR (01).

4.4.1 As instalações físicas da Central de Regulação estão em conformidade com a estrutura aprovada pelo Ministério da Saúde?

A estrutura física das Centrais de Regulação do SAMU deve contemplar, de acordo com as exigências definidas em normativos do Ministério da Saúde, os seguintes ambientes: sala de regulação, sala de equipamentos, área administrativa, área comum e garagem para ambulâncias.

Sobre as funcionalidades obrigatórias da central telefônica, a Portaria GM/MS nº 2657/2004, que estabelece o dimensionamento técnico para a estruturação e operacionalização das Cen-trais do SAMU 192, dispõe que deve ser utilizado sistema de telefonia com número suficiente de linhas disponíveis à população; sistema de gravação digital contínua para registro de toda a comunicação efetuada por telefone e rádio, com acesso protegido, permitido apenas às pesso-as autorizadas pela Coordenação do Serviço; e sistema de gestão informatizado para arquiva-mento dos registros gerados pela regulação.

Assim, em decorrência das inspeções realizadas em 27 Centrais de Regulação Médica das Urgên-cias, foi possível verificar que todas funcionaram de forma ininterrupta no período examinado, embora tenham sido identificadas algumas deficiências estruturais, conforme quadro a seguir:

Quadro 01 – Principais deficiências estruturais observadas nas Centrais de Regulação fiscalizadas.

Município Deficiências estruturais observadas

FortalezaAusência de sala de equipamentos e área administrativa

Ausência de padronização visual* do SAMU

Salvador Ausência de padronização visual* do SAMU

São LuisAusência de padronização visual* do SAMU

Quantitativo de postos de trabalho abaixo do mínimo estabelecido nos normativos do Ministério da Saúde

Rio Branco Quantitativo de postos de trabalho abaixo do mínimo estabelecido nos normativos do Ministério da Saúde

Manaus Quantitativo de postos de trabalho abaixo do mínimo estabelecido nos normativos do Ministério da Saúde

Macapá Quantitativo de postos de trabalho abaixo do mínimo estabelecido nos normativos do Ministério da Saúde

Cuiabá Quantitativo de postos de trabalho abaixo do mínimo estabelecido nos normativos do Ministério da Saúde

Campo Grande Deficiências nas instalações da rede elétrica

*Padronização visual que permita a identificação da Central como parte do componente SAMU 192Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

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Verificou-se que as Centrais de Regulação de Porto Velho/RO e Macapá/AP não contavam com nenhuma das funcionalidades da central telefônica exigidas pela GM/MS nº 2657/2004. Nas Centrais de Boa Vista, Natal, Cuiabá e Curitiba foram identificadas deficiências pontuais no sistema de telefonia utilizado.

Das 27 Centrais de Regulação, 14 utilizavam software próprio e 10 utilizavam software forneci-do pelo DATASUS para a realização do processo regulatório. Apenas nas Centrais de Macapá, Porto Velho e Boa Vista, todas localizadas na região da Amazônia Legal, não havia a utilização de software de regulação para controle e registro dos atendimentos realizados, o que prejudica a geração de informações úteis à avaliação do desempenho do serviço e à tomada de decisão pelo gestor local.

Gráfico 02 – Utilização de software na Central de Regulação.

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

Acerca das ferramentas disponíveis para do processo regulatório e dos procedimentos adota-dos no âmbito das Centrais de Regulação das Urgências avaliadas, foram efetuadas entrevistas com os respectivos coordenadores das Centrais de Regulação cujas respostas estão consolida-das nos gráficos a seguir:

Gráfico 03 – Ferramentas e procedimentos disponíveis nas Centrais de Regulação para a operacionalização do processo regulatório

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As falhas de comunicação entre a Central de Regu-lação e as unidades móveis são pouco frequentes ou não ocorrem?A Central de Regulação tem acesso às informações sobre a disponibilidade de leitos das unidades de saúde da grade de referência?Existem protocolos de atuação integrados entre to-dos os agentes públicos responsáveis pelo atendi-mento em situações de urgência e emergência?O processo de comunicação considera aspectos re-lativos à identificação da localidade, à disponibilida-de de UMS, ao mapa do município e à malha viária da região?

UMS - Unidade Móvel de SaúdeFonte: Relatórios de fiscalização da CGU

4.4.2 As Unidades Móveis de Saúde estão em adequadas condições de funcionamento?

Das 341 Bases Descentralizadas existentes nos municípios avaliados, foram visitadas 249 a fim de identificar a adequação de sua estrutura aos normativos do Ministério da Saúde, sendo que em 21 dos 27 municípios fiscalizados foram observadas inadequações.

Dentre as impropriedades observadas, destacaram-se a inexistência de estacionamento cober-to para as ambulâncias, constatada em 76 Bases Descentralizadas (30,5%), seguida da ausência de padronização visual da Base que permita sua identificação como componente do SAMU 192, constatada em 69 Bases (27,7%), conforme apresentado no gráfico a seguir:

Gráfico 04 – Quantitativo de impropriedades identificadas nas Bases Descentralizadas fiscalizadas

Inexistência de área para conforto e alimenta-ção das equipes

Inexistência de local para limpeza das ambulâncias

Sem padronização visual

Inexistência de estacionamento coberto

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

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Quanto ao funcionamento das Unidades Móveis de Saúde habilitadas nos serviços avaliados, verificou-se que 23 das 138 USA (16,6%); 62 das 525 USB (11,8%) e 66 das 143 motolâncias (46,15%) estavam fora de funcionamento no momento da fiscalização.

Dentre os 05 municípios que contam com embarcações habilitadas, foram identificadas inter-rupções no funcionamento das embarcações localizadas nos municípios de Macapá/AP, Belém/PA e Porto Velho/RO.

Desse modo, considerando os valores definidos na Portaria GM/MS nº 1.473/2013 para cus-teio das Unidades Móveis do SAMU 192, verificou-se que o Ministério da Saúde repassou o montante mensal de R$ 2.390.037,50 aos respectivos entes federados gestores dos serviços de atendimento móvel de urgência fiscalizados, a título de custeio de UMS que não estavam cumprindo sua finalidade precípua, qual seja, o atendimento à população.

Tabela 05 - Valores repassados mensalmente pelo Ministério da Saúde para custeio das Unidades Móveis de Saúde (UMS) fora de funcionamento nos municípios fiscalizados.

Tipo de UMS Quantidade de UMS fora de

funcionamento

Valor unitário repas-sado mensalmente

pelo MS

Total repassado por tipo de UMS

USA 22 R$ 38.500,00 R$ 847.000,00

USA* 01 R$ 50.050,00 R$ 50.050,00

USB 53 R$ 13.125,00 R$ 695.625,00

USB* 09 R$ 17.062,50 R$ 153.562,50

Moto 63 R$ 7.000,00 R$ 441.000,00

Moto* 03 R$ 9.100,00 R$ 27.300,00

Embarcação* 03 R$ 58.500,00 R$ 175.500,00

Total mensal repassado pelo Ministério da Saúde R$ 2.390.037,50

*Unidades Móveis que recebem valores de custeio com acréscimo de 30%, por se localizarem na região da Amazônia Legal.

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

Em relação às condições de funcionamento das Unidades Móveis de Saúde, verificou-se que as inadequações mais comuns nas USB examinadas foram referentes a problemas na estrutura dos veículos (30 casos) e à ausência de equipamentos para isolamento de áreas (23 casos). No que diz respeito às USA, a principal inadequação verificada foi a inexistência de bombas de infusão (23 casos).

Além disso, foram identificadas inadequações pontuais relacionadas às condições de funciona-mento das Unidades Móveis do SAMU, tais como: veículos sem padronização visual (3 casos), inexistência de colares cervicais (4 casos), inexistência de materiais de urgência (4 casos), ine-xistência ou não funcionamento do respirador mecânico de transporte (3 casos), inexistência ou não funcionamento do monitor cardioversor (1 caso) e inexistência de cobertor ou filme metálico para a conservação do calor do corpo (15 casos).

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Quanto às condições de funcionamento das motolâncias, a principal inadequação constatada diz respeito à inexistência de cilindros de oxigênio (42 casos). Além disso, foram identificadas irregularidades pontuais, tais como: problemas na estrutura da moto (11 casos), inexistência ou não funcionamento do desfibrilador externo automático (8 casos), inexistência de colares cervicais (2 casos), inexistência de material para acesso venoso (20 casos), inexistência de más-cara de oxigênio com reservatório (22 casos), inexistência de ressuscitador manual (1 caso) e inexistência de oxímetro portátil (1 caso).

4.4.3 O quantitativo de profissionais em efetivo exercício nas Centrais de re-gulação e Unidades Móveis de Saúde corresponde ao previsto na legislação?

Em 14 dos 27 serviços avaliados, foi observado déficit de profissionais em exercício na Central de Regulação e/ou nas Unidades Móveis de Saúde do SAMU 192 (USA e USB) em re-lação aos parâmetros estabelecidos pelo Ministério da Saúde na Portaria nº 1.010/2012, sendo que os cargos de Médico e de Técnico Auxiliar de Regulação Médica tiveram déficit de profis-sionais identificado com maior frequência, conforme demonstrado na tabela a seguir:

Quadro 02 – Situações em que foram identificadas ocorrências de déficit de carga horária dos profissionais em exercício nas Centrais de

Regulação e nas Unidades Móveis de Saúde do SAMU 192

Município Categorias de profissionais em que foi apurado déficit de carga horária*

Rio Branco/AC Médicos

Maceió/AL Médicos; Técnicos Auxiliares de Regulação Médica; Enfermeiros

Fortaleza/CE Médicos; Técnicos Auxiliares de Regulação Médica; Rádio Operadores

Vitória/ES Médicos; Enfermeiros; Condutores

São Luís/MA Médicos; Técnicos Auxiliares de Regulação Médica; Rádio Operadores; Técnicos de enfermagem

Cuiabá/MT Médicos; Técnicos Auxiliares de Regulação Médica

São Paulo/SP Médicos; Técnicos Auxiliares de Regulação Médica; Rádio Operadores; Condutores

Palmas/TO Médicos

João Pessoa/PB Técnicos Auxiliares de Regulação Médica

Curitiba/PR Técnicos Auxiliares de Regulação Médica; Técnicos de Enfermagem

Florianópolis/SC Técnicos Auxiliares de Regulação Médica

Manaus/AM Médicos; Técnicos Auxiliares de Regulação Médica

Brasília/DF Técnicos Auxiliares de Regulação Médica

Natal/RN Médicos

*Em relação aos médicos, foram considerados em conjunto aqueles em exercício nas Centrais de Regulação e nas Unidades de Suporte Avançado de Vida (USA).

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

Em 12 localidades avaliadas (44,4%) o quantitativo total de profissionais em exercício no SAMU 192, considerando as atividades nas Centrais de Regulação e nas UMS, está de acordo com os parâmetros definidos pelo Ministério da Saúde.

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Especificamente em relação ao Rio de Janeiro, o gestor local não apresentou informações suficientes para comprovar a adequação do quantitativo de profissionais em exercício nas Unidades Móveis de Saúde, impossibilitando a emissão de opinião conclusiva por parte da equipe de fiscalização.

Dos 16 municípios que contam com motolâncias, observou-se déficit de condutores em 4 localida-des (Goiânia, Cuiabá, Teresina e São Paulo) e ausência de comprovação de realização de atividades de capacitação desses profissionais em 4 municípios (Rio Branco, Manaus, Goiânia e Teresina).

Sobre as atividades de capacitação prévia dos profissionais em exercício nas Centrais de Regu-lação avaliadas, verificou-se que em 16 das 27 Centrais avaliadas não houve comprovação de capacitação prévia de todos os TARM em exercício, situação que está em desacordo com os normativos do Ministério da Saúde. Cabe mencionar que esses profissionais são responsáveis pelo primeiro contato do usuário com o SAMU 192, pela triagem das chamadas recebidas e pelo direcionamento dos casos aos Médicos reguladores.

Quadro 03 – Percentual identificado de Técnicos Auxiliares de Regulação Médica - TARM não capacitados previamente ao exercício de suas atividades.

Município/UF Percentual de TARM sem capacitação

Rio Branco/AC 43,00%

Manaus/AM 100,00%

Macapá/AP 100,00%

Fortaleza/CE 50,00%

Vitória/ES 29,00%

Goiânia/GO 46,60%

São Luís/MA 100,00%

Belo Horizonte/MG 100,00%

Campo Grande/MS 41,00%

Cuiabá/MT 23,50%

Recife/PE 64,40%

Natal/RN 40,90%

Florianópolis/SC 30,00%

Palmas/TO 58,30%

Brasília/DF 100,00%

Aracaju/SE 43,70%

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

4.4.4 Os gestores municipais e estaduais desempenham adequadamente suas atribuições em relação à manutenção de equipamentos e veículos, ao paga-

mento de funcionários e à continuidade da prestação dos serviços?

Considerando os compromissos assumidos pelos gestores locais por ocasião da habilitação do SAMU 192 acerca da contratação de seguro contra sinistros e da garantia de manutenção das Unidades Móveis de Saúde da frota do SAMU, foi realizada a avaliação das respectivas contratações.

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Durante os trabalhos de fiscalização, verificou-se que nos municípios de Manaus, Maceió, Sal-vador, Recife e João Pessoa não existia contrato de manutenção preventiva e corretiva firmado para a totalidade das Unidades Móveis de Saúde integrantes da frota do SAMU.

Verificou-se, também, que do total de 806 Unidades Móveis habilitadas nos serviços avaliados (138 USA, 525 USB e 143 motos), 475 veículos distribuídos em 22 municípios não tinham se-guro contra sinistros vigente durante o período dos trabalhos de campo (58%). Tal fato deve--se, em parte, à dificuldade relatada pelos gestores locais em contratar esse tipo de serviço por preços compatíveis com o orçamento do SAMU 192. Em consequência, os seguros foram firmados por ocasião do pedido de habilitação das Unidades Moveis de Saúde, mas não foram renovados nos exercícios subsequentes.

Cabe ressaltar que embora a existência desse seguro seja uma das condições para habilitação das Unidades Móveis do SAMU 192 expressas na Portaria GM/MS nº 1.010/2012, sua ausência não foi fator impeditivo para que as UMS estivessem em funcionamento a serviço do SAMU, conforme foi verificado nos municípios de Teresina, Natal, Brasília, Porto Alegre e Florianópo-lis, nos quais a totalidade das UMS habilitadas estava em funcionamento, ainda que sem seguro contra sinistros firmado.

Apenas nos municípios de Vitória, Belo Horizonte, João Pessoa, Boa Vista e São Paulo a to-talidade das Unidades Móveis de Saúde estava coberta por seguros contra sinistros tanto no período de exame (exercício de 2013) quanto durante os trabalhos de fiscalização.

4.4.5 Houve contratação de entidade de natureza privada para a operacio-nalização do SAMU?

Sobre o modelo de gestão adotado nos serviços avaliados, tem-se que no Distrito Federal, Acre, Alagoas e Mato Grosso o SAMU é gerido pela própria Secretaria de Estado de Saúde (SES/DF).

No município de Aracaju o serviço é executado pela Fundação Hospitalar de Saúde, entidade integrante da administração indireta estadual, contratada com a finalidade de operacionalizar a gestão e a execução de serviços de saúde em todo o estado de Sergipe.

No município de Florianópolis, a Secretaria de Estado da Saúde de Santa Catarina optou pela celebração de contrato de gestão com Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina – Programa de Atenção Integral à Saúde - SPDM, para a gestão operacional do SAMU no município.

No município de Vitória, a gestão administrativa e a operacionalização do SAMU são executa-das pela Irmandade da Santa Casa de Misericórdia de Vitória por intermédio de Convênio de Cooperação Técnica e Financeira firmado com a Secretaria Estadual de Saúde – SESA.

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Especificamente na cidade do Rio de Janeiro, identificou-se que a gestão do SAMU é realizada pela Secretaria de Estado de Defesa Civil, de forma que a operacionalização do serviço fica a cargo, principalmente, do Corpo de Bombeiros Militar, com algumas funções destinadas a profissionais civis terceirizados.

Nas demais capitais brasileiras a gestão do SAMU tem sido realizada diretamente pela Secreta-ria Municipal de Saúde (Teresina, Manaus, Macapá, Salvador, Fortaleza, Goiânia, São Luis, Belo Horizonte, Campo Grande, Belém, João Pessoa, Recife, Curitiba, Natal, Porto Velho, Boa Vista, Porto Alegre, São Paulo e Palmas).

Gráfico 05 – Modelos de gestão do SAMU 192 nas capitais

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

Conclusão acerca da questão estratégica proposta:

Com as avaliações procedidas, foi possível atestar o funcionamento ininterrupto das Centrais de Regulação avaliadas, embora tenham sido identificadas deficiências em relação à estrutura mínima para funcionamento prevista nos normativos do Ministério da Saúde. Não foi objeto deste acompanhamento a avaliação do impacto do déficit de profissionais identificado na ope-racionalização das Centrais de Regulação do SAMU, de modo que cabe à Secretaria de Atenção à Saúde reavaliar os parâmetros utilizados para definir o quantitativo mínimo de profissionais necessário ao adequado funcionamento dessas Centrais.

Foi constatada a existência de Unidades Móveis de Saúde custeadas com recursos federais fora de funcionamento e a inadequação da estrutura de diversas Bases Descentralizadas do SAMU, o que prejudica o atendimento à população e o alcance dos objetivos da Ação de Governo.

Diante das impropriedades constatadas foi recomendado, por meio do Relatório de Acompa-nhamento da Execução de Programa de Governo nº 36/2014, que a Secretaria de Atenção à

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Saúde avalie, nas visitas técnicas periódicas a serem realizadas nos serviços habilitados, a ade-quação das Bases Descentralizadas ao Programa Arquitetônico Mínimo definido pelo Ministério da Saúde. Em atendimento, a SAS instituiu relatório de visita técnica padrão, o qual está sendo utilizado nas visitas periódicas aos serviços habilitados, de modo a contemplar verificações acerca da estrutura das Bases Descentralizadas e sua adequação aos padrões mínimos estipu-lados pelo Ministério da Saúde.

Especificamente em relação às Unidades Móveis de Saúde fora de funcionamento, foi reco-mendado à Secretaria de Atenção à Saúde:

01. Estabelecer procedimento padrão voltado à restituição dos valores transferidos a título de incentivo de custeio das Unidades Móveis do SAMU 192 durante o período em que estas estiveram fora de funcionamento.

02. Apresentar procedimento padrão destinado a regularizar as situações de veículos irre-gulares, detalhando as providências a serem adotadas para cada situação, inclusive quanto às hipóteses de devolução dos veículos, ressarcimento ao Erário e responsabilização dos agentes envolvidos.

Com o intuito de sanar as impropriedades relacionadas ao déficit de profissionais em exercício no SAMU 192, bem como à ausência de contratos de seguros contra sinistros e de manutenção veicular, os relatórios de fiscalização referentes aos municípios avaliados foram encaminhados à Secretaria de Atenção à Saúde, contendo recomendações de caráter pontual, no sentido de notificar os gestores locais para que promovam as adequações necessárias ao cumprimento dos requisitos de habilitação do SAMU 192.

Desse modo, tendo em vista a necessidade de monitoramento das providências a serem ado-tadas pelos gestores locais recomenda-se a SAS/MS:

03. Acompanhar a implementação dos planos de contingência elaborados pelos gestores locais visando ao atendimento das recomendações pontuais constantes dos relatórios de fiscalização individuais.

04. Elaborar estudo com vistas a promover a revisão dos critérios atualmente exigidos para habilitação das unidades do SAMU 192, de modo que as informações solicitadas sejam suficientes para a comprovação do efetivo funcionamento das centrais de regulação e das unidades móveis.

Considerando que não foi possível correlacionar o déficit de pessoal em exercício nas Centrais de Regulação com eventuais deficiências no serviço prestado, e que o número de profissionais necessários nos períodos diurno e noturno pode variar em função das diferentes demandas por atendimento nesses horários, recomenda-se à SAS/MS:

05. Elaborar estudo com o objetivo de avaliar se o quantitativo mínimo de profissionais exigido para as Centrais de Regulação do SAMU 192 está adequadamente dimensionado, providenciando alteração no regulamento caso se conclua pela necessidade de ajuste.

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4.5 Estados e municípios aplicam adequadamente os recursos destinados à implantação e ao custeio do

SAMU?

A fim de avaliar a regularidade na aplicação dos recursos federais destinados ao custeio do SAMU 192, foram analisados, nas Secretarias de Saúde, os relatórios de execução orça-mentária e a relação de empenhos emitidos, entre outros documentos relativos ao custeio do SAMU 192 no exercício de 2013.

4.5.1 Os documentos comprobatórios das despesas são suficientes para de-monstrar a integral aplicação dos recursos federais recebidos em ações rela-

cionadas ao SAMU?

Os recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde aos Fundos Estaduais ou Mu-nicipais de Saúde, destinados ao SAMU, devem ser aplicados exclusivamente na manutenção do componente SAMU 192 e da Central de Regulação das Urgências, conforme disposto na Portaria GM/MS nº 1.010/2012.

Nos serviços localizados em Manaus, Salvador, Goiânia, Belo Horizonte, Porto Alegre, Palmas, Fortaleza, Belém, Boa Vista, Natal, Porto Velho, João Pessoa e no Distrito Federal (13 dos 27 serviços avaliados – 48%), foi possível demonstrar a adequada aplicação da totalidade dos re-cursos federais transferidos em atividades relacionadas ao SAMU 192.

Por outro lado, nos municípios de Teresina e Campo Grande a comprovação da aplicação dos recursos federais destinados ao SAMU foi parcial, chegando ao percentual de comprovação de 49% (Relatório nº 201408596) e 54% (Relatório nº 201408591), respectivamente. Em outras 5 localidades foram constatadas ocorrências de desvio de finalidade/objeto na aplicação de re-cursos, as quais estão detalhadas no quadro a seguir:

Quadro 04 – Situações em que foram identificados desvio de finalida-de/objeto na utilização dos recursos destinados ao SAMU 192

Município Item do relatório de fiscalização

Rio Branco2.1.4. Desvio de Finalidade na aplicação de R$

5,3 milhões provenientes do Fundo Nacional de Saúde (Relatório nº 201408574).

São Luís

2.1.4 Utilização de recursos destinados ao SAMU 192 em despesas não relacionadas à área

da saúde, no montante de R$ 3.637,89 (Relatório nº 201408587).

2.1.5. Desvio de finalidade na aplicação de re-cursos do SAMU 192, no montante de R$

70.806,13 (Relatório nº 201408587).

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Cuiabá2.1.3. Desvio de finalidade na aplicação de re-

cursos do SAMU 192 no montante de R$ 191.264,58 (Relatório nº 201408592).

Aracaju

3.1.1.3 Gastos com locação de imóveis não utili-zados no objetivo do programa SAMU 192

Sergipe, no valor de R$ 9.346,09 (Relatório nº 201317596).

Recife2.1.1. Desvio de finalidade na aplicação de re-

cursos do SAMU 192 no montante de R$ 6.141.188,30 (Relatório nº 201408595).

Fonte: Relatórios de fiscalização da CGU

Cabe ressaltar, ainda, a ausência de comprovação da aplicação da totalidade dos recursos fe-derais repassados para custeio do SAMU nos municípios de Macapá, Curitiba, Florianópolis, Maceió, Vitória, Rio de Janeiro e São Paulo, em função de falhas no registro das informações contábeis no âmbito das Secretarias de Saúde fiscalizadas, bem como ausência de apresenta-ção da documentação comprobatória das despesas efetuadas. Nessas localidades, não houve comprovação da correta destinação dos recursos transferidos para manutenção do serviço de atendimento móvel de urgência.

4.5.2 O estado/município compartilha a responsabilidade pelo custeio do SAMU por meio da aplicação de recursos próprios?

Em decorrência dos trabalhos de fiscalização realizados nas 27 Secretarias de Saúde responsáveis pela gestão do SAMU nos municípios avaliados, foi possível calcular a participação de cada ente federado no financiamento do SAMU em 21 casos.

Entretanto, no âmbito dos municípios de Aracaju, Maceió, Macapá, Recife, Teresina e Rio de Janeiro, a avaliação acerca da aplicação da contrapartida estadual e municipal no custeio do SAMU 192 foi prejudicada, tendo em vista a ausência de informações individualizadas a respei-to dos recursos aplicados no SAMU. Desse modo, não foi possível precisar se os respectivos gestores locais estão custeando o serviço no percentual mínimo estabelecido pela Portaria GM/MS nº 1.010/2012.

Dos 21 serviços que apresentaram informações acerca da aplicação de recursos próprios no financiamento do SAMU 192, verificou-se que em 13 deles (Manaus, Palmas, Salvador, Fortale-za, Belo Horizonte, João Pessoa, Curitiba, Natal, Boa Vista, Porto Velho, Goiânia, Cuiabá e São Paulo) os valores aplicados a título de contrapartida estadual são inferiores ao disposto na Por-taria GM/MS nº 1.010/2012, que prevê o financiamento tripartite do SAMU nos percentuais de:

I - União: 50% da despesa;

II - Estado: no mínimo, 25% da despesa; e

III - Município: no máximo, 25% da despesa.

50

Cabe ressaltar que a divisão das despesas entre estados e municípios é pactuada na Comissão Intergestores Bipartite, e que o não cumprimento dessa pactuação pelos governos estaduais tem impacto negativo na operacionalização do SAMU, podendo, inclusive, chegar a impossibi-litar a manutenção do serviço em alguns municípios.

4.5.3 O gestor local dispõe de mecanismos de prestação de contas dos recursos transferidos pelo Governo Federal para a execução do componente SAMU?

O Relatório Anual de Gestão (RAG) é o instrumento de elaboração anual destinado à apresentação, pelo gestor local, dos resultados alcançados com a execução da Programação Anual de Saúde, à comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde aos fundos de saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e à orientação de eventuais redirecionamentos que se fizerem necessários no Plano de Saúde.

Pela análise do teor do RAG das Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde avaliadas, veri-ficou-se que as informações apresentadas não foram suficientes para caracterizar prestação de contas dos recursos transferidos pelo Governo Federal para a manutenção do SAMU 192, tendo em vista a ausência de informações acerca da execução financeira desses recursos em 16 (59%) das 27 localidades avaliadas (Rio Branco, Maceió, Macapá, Salvador, Goiânia, Belo Ho-rizonte, Campo Grande, Cuiabá, Recife, Teresina, Curitiba, Rio de Janeiro, Natal, Porto Velho, Florianópolis e Palmas).

Ainda, em relação às informações acerca da assistência à população do município, constatou-se que em 18 (66%) das 27 localidades avaliadas (Rio Branco, Maceió, Macapá, Fortaleza, Goiânia, Campo Grande, Cuiabá, Belém, João Pessoa, Recife, Teresina, Curitiba, Rio de Janeiro, Natal, Porto Velho, Florianópolis, Palmas e Brasília) o RAG não contempla informações sobre o quan-titativo de Unidades Móveis do SAMU em funcionamento, demonstrando sua fragilidade como instrumento de prestação de contas junto ao Ministério da Saúde.

Conclusão acerca da questão estratégica proposta:

Em decorrência dos exames efetuados, constatou-se que um número expressivo de serviços não apresentou informações suficientes para comprovar a adequada aplicação dos recursos federais repassados pelo Ministério da Saúde, e tampouco a aplicação de recursos próprios no custeio do SAMU 192, contrariando o modelo de financiamento tripartite proposto na Portaria nº 1010/2012.

Soma-se aos fatos a fragilidade do relatório de gestão como instrumento de prestação de con-tas, tendo em vista a ausência de informações financeiras a respeito do SAMU 192 no RAG de 16 localidades.

Desse modo, diante das impropriedades relativas à aplicação dos recursos destinados ao cus-teio do SAMU 192, em especial aquelas relacionadas a irregularidades na aplicação da contra-

51

partida estadual e ao desvio de finalidade na aplicação dos recursos, foram elaboradas reco-mendações de caráter pontual, encaminhadas à Secretaria de Atenção à Saúde, a fim de que sejam adotadas as providências necessárias junto aos gestores locais para que seja regularizada a aplicação da contrapartida, bem como para promover a restituição dos recursos indevida-mente empregados.

Em caráter estruturante, recomenda-se à SAS:

01. Incluir, na Portaria que define as diretrizes do SAMU 192, sanções a serem aplicadas no caso de ausência de comprovação da adequada aplicação dos recursos federais destinados ao SAMU, inclusive quanto à possibilidade de suspensão dos repasses do incentivo de custeio.

02. Estabelecer, junto à Unidade do Ministério da Saúde responsável pelo apoio à elabo-ração do Relatório de Gestão de estados e municípios, conteúdos mínimos sobre o SAMU a serem apresentados nesse instrumento de prestação de contas, de modo a contemplar informações acerca do funcionamento das Unidades do SAMU 192, bem como da aplicação dos recursos federais recebidos e dos recursos próprios de contrapartida.

4.6 Os mecanismos utilizados pelo Ministério da Saúde para monitorar o funcionamento do SAMU possibilitam

a identificação e correção tempestiva de falhas na execução do programa?

Após realizar o atendimento dos pacientes, as Centrais de Regulação das Urgências e as Unidades Móveis de Saúde devem inserir os procedimentos realizados no Sistema de In-formações Ambulatoriais do Ministério da Saúde (SIA/SUS). A Portaria GM/MS nº 1010/2012 vincula o recebimento dos incentivos de custeio do SAMU ao registro mensal da produção no SIA/SUS ainda que o montante de recursos federais transferidos não dependa do quantitativo de atendimentos realizados.

4.6.1 Existem rotinas de monitoramento da produção inserida no Sistema de Informações Ambulatoriais pelas Centrais de Regulação e Unidades Móveis de Saúde para fins de apuração dos resultados atingidos pelo Serviço de Atendi-

mento Móvel às Urgências?

Por ocasião dos trabalhos de avaliação da gestão da Secretaria de Atenção à Saúde de-senvolvidos no exercício de 2013, foi efetuada consulta nas bases de dados do SIA/SUS acerca dos registros efetuados por 178 Centrais de Regulação das Urgências e 2.084 Unidades Móveis do SAMU 192 no período de janeiro a junho de 2012 (Relatório de Auditoria nº 201305858).

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A partir dos resultados da referida consulta, foram identificadas 75 Centrais de Regulação que, embora não tenham inserido quaisquer dados de produção ambulatorial no período pesquisa-do (42%), continuaram recebendo repasses mensais de incentivo de custeio no montante total de R$ 17.040.000,00 no período analisado.

Verificou-se também que apenas 792 das 2.084 Unidades Móveis forneceram dados de produ-ção ambulatorial no primeiro semestre de 2012, o que resultou em 1.292 Unidades Móveis que não informaram os procedimentos executados nesse período (62%).

Não obstante o fato de não informarem a realização de procedimentos no SIA/SUS, as referi-das Centrais de Regulação e Unidades Móveis continuaram recebendo os recursos de custeio durante o período analisado, o que contraria o disposto na Portaria GM/MS nº 1010/2012, que determina a suspensão dos repasses em caso de ausência de alimentação do banco de dados por três competências consecutivas.

Desse modo foi evidenciada a ausência de rotinas de monitoramento, por parte do Ministério da Saúde, da produção das Unidades do SAMU 192, bem como a ausência de providências relaciona-das ao descumprimento, por parte dos gestores locais, da obrigatoriedade de alimentar os sistemas informatizados do MS com os dados de produção das Unidades do SAMU sob sua responsabilidade.

Em atendimento às recomendações consignadas no Relatório de Auditoria nº 201305858, a Se-cretaria de Atenção à Saúde implementou rotinas de monitoramento das informações inseridas pelas unidades do SAMU no SIA/SUS e de notificação dos gestores locais em caso de ausência de informações no referido sistema.

Contudo, resta pendente a comprovação do funcionamento, durante o período analisado, de 06 Centrais de Regulação apontadas no mencionado Relatório (Rio Branco/AC, Barreiras/BA, Sousa/PB, Bom Jesus da Lapa/BA, São Bernardo do Campo/SP e Cidade de Goiás/GO), bem como a comprovação da adequada aplicação dos recursos federais transferidos às referidas Centrais, conforme recomendado por meio do Relatório nº 201305858.

4.6.2 O gestor federal avalia periodicamente a continuidade do atendimento aos critérios de habilitação e de qualificação das Unidades Móveis e Centrais

de Regulação?

A Secretaria de Atenção à Saúde dispõe de prerrogativas que lhe asseguram a possibi-lidade de monitorar o funcionamento das unidades do SAMU 192. Esse monitoramento tem sido realizado, principalmente, por meio de visitas técnicas periódicas aos serviços habilitados e análise dos dados constantes do SIA/SUS acerca dos procedimentos de saúde realizados.

Entretanto, os mecanismos de monitoramento atualmente instituídos pela SAS/MS não têm sido suficientes para identificar tempestivamente o descumprimento, pelos entes federados, dos compromissos assumidos no momento da habilitação ou da qualificação de Unidades do SAMU, e tampouco a descontinuidade na prestação dos serviços à população.

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A fragilidade desses mecanismos foi evidenciada, sobretudo, pela continuidade dos repasses de recursos federais de custeio às Unidades Móveis de Saúde fora de funcionamento apontadas no item 4.2 deste Relatório.

Ainda, após análise dos resultados obtidos nas fiscalizações dos serviços qualificados (Aracaju, Campo Grande, São Paulo, Florianópolis e Curitiba), foram identificados casos de descumpri-mento dos requisitos para manutenção dos repasses de custeio diferenciados em função de sua qualificação, os quais deveriam ser monitorados semestralmente pela SAS/MS.

4.6.3 O gestor federal adota as devidas providências para suspensão dos re-passes de recursos e para que as Unidades Móveis sejam devolvidas nos casos

previstos na legislação?

A fim de identificar os mecanismos utilizados pela SAS/MS para acompanhar o início de funcionamento e a habilitação das Unidades Móveis de Saúde distribuídas a estados e municí-pios, foram examinados os termos de doação das ambulâncias adquiridas por meio dos Pre-gões nº 04/2012, nº 20/2012 e nº 40/2012 e distribuídas com a finalidade de ampliar a frota do SAMU 192 de estados e municípios, as quais totalizaram 516 veículos.

Em decorrência dos exames efetuados, foram identificadas 164 (31,7%) UMS que foram re-cebidas pelos entes federados donatários dos veículos e não foram habilitadas no prazo de 90 dias previsto na Portaria GM/MS nº 1.010/2012, sendo 134 Unidades de Suporte Básico (USB) e 30 Unidades de Suporte Avançado de Vida (USA), conforme demonstrado no Relatório de Auditoria nº 201504865.

As ambulâncias que ainda não estavam habilitadas no momento da auditoria foram distribuídas nos exercícios de 2012 a 2015, conforme gráfico a seguir.

Gráfico 06 – Proporção de ambulâncias habilitadas e não habilitadas em relação ao total de veículos distribuídos para a expansão do SAMU 192

Fonte: Relatório de Auditoria nº 201504865.

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Em termos quantitativos, destacam-se os casos das Secretarias Estaduais de Saúde do Espírito Santo, de Minas Gerais e do Ceará, que não solicitaram a habilitação da totalidade das ambu-lâncias recebidas por meio dos termos de doação nº 405/2014 (12 veículos), 398/2014 (17 veí-culos) e 10590/2013 (48 veículos), respectivamente. Os mencionados termos de doação foram assinados e publicados no Diário Oficial da União no primeiro semestre de 2014, de modo que à época da auditoria, já havia transcorrido mais de 15 meses sem que os veículos estivessem devidamente habilitados junto ao Ministério da Saúde, ou seja, sem comprovação de seu efeti-vo funcionamento para a realização dos atendimentos do SAMU 192. Ressalta-se que a Portaria GM/MS nº 1010/2012 estabelece que o gestor local tem o prazo máximo de 90 dias, a contar do recebimento das unidades móveis, para iniciar o funcionamento do serviço.

Cabe mencionar a existência de cláusulas no Termo de doação de ambulâncias que permitem a sua revogação e a restituição do bem para destinação a outro donatário, caso seja identificada a não utilização do objeto doado para os fins e forma a que se propõe a doação, e destacar a responsabilidade da Secretaria de Atenção à Saúde quanto à fiscalização dos encargos expres-sos no mencionado termo.

Conclusão acerca da questão estratégica proposta:

Foram constatadas falhas no monitoramento realizado pelo Ministério da Saúde tanto acerca da inserção de dados de produção das Unidades do SAMU 192 nos sistemas informatizados do Mi-nistério da Saúde quanto sobre o adequado funcionamento das Centrais de Regulação e Unidades Móveis de Saúde, prejudicando a identificação tempestiva de falhas na execução do programa.

Constatou-se, ainda, a ausência de mecanismos de monitoramento dos prazos decorridos en-tre a distribuição das ambulâncias e as respectivas solicitações de habilitação, prejudicando a comprovação do início do funcionamento dessas ambulâncias, bem como a identificação de eventuais desvios de finalidade na sua utilização (Relatório de Auditoria nº 201504865).

Em atendimento às recomendações anteriormente formuladas pela CGU, foi implementada rotina de monitoramento dos dados inseridos no SIA/SUS e de notificação dos gestores locais em caso de ausência de registros no referido sistema. Conforme informado pela Secretaria de Atenção à Saúde, serão ainda retomados os treinamentos com os gestores e técnicos respon-sáveis pelo lançamento dos dados no sistema, no intuito de finalizar o plano de ação elaborado.

Desse modo, permanecem pendentes de atendimento as seguintes recomendações (Relató-rios de Auditoria nº 201305858 e 201504865):

1. Atuar junto aos gestores locais de forma a promover a adequada inserção dos dados de produção ambulatorial das unidades do SAMU no Sistema de Informações Ambulatoriais.

2. Apresentar procedimento padrão destinado a regularizar as situações dos veículos irre-gulares, detalhando as providências a serem adotadas para cada situação, inclusive quanto às hipóteses de devolução dos veículos, ressarcimento ao Erário e responsabilização dos agentes envolvidos.

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3. Instituir controles internos para acompanhamento do início do efetivo funcionamento das Unidades Móveis distribuídas com notificação aos gestores donatários de ambulâncias do SAMU tão logo expire o prazo entre o recebimento das unidades móveis e a solicitação de habilitação, nos termos da legislação vigente.

Ainda, diante das falhas apontadas neste Relatório, recomenda-se à Secretaria de Atenção à Saúde:

4. Estabelecer mecanismos de monitoramento suficientes para demonstrar a adequação do funcionamento das centrais de regulação e das unidades móveis do SAMU.

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5. Conclusão

Dentre os processos determinantes para que a Ação de Governo 8761 – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192) seja executada de forma regular, eficaz e efi-ciente, destacam-se: o processo de planejamento e definição das diretrizes do componente SAMU; os processos de concessão dos incentivos financeiros para implantação, habilitação e qualificação de suas unidades; a aquisição e distribuição das Unidades Móveis de Saúde; o funcionamento das Centrais de Regulação das Urgências e Unidades Móveis de Saúde custea-das com recursos federais; a aplicação dos recursos destinados à implantação e ao custeio do componente SAMU por Estados e Municípios; e o monitoramento do funcionamento das Uni-dades do SAMU 192 realizado pelo Ministério da Saúde para a obtenção de informações que subsidiem a tomada de decisões.

Nesse contexto, 06 questões estratégicas foram formuladas para o acompanhamento da exe-cução da referida ação de governo pela Controladoria Geral da União.

Os resultados obtidos em decorrência dos trabalhos de auditoria e fiscalização realizados de-monstraram que todas as propostas de implantação, habilitação e qualificação do SAMU são submetidas à avaliação pela área técnica responsável na SAS/MS, ainda que o teor dessa ava-liação não tenha sido satisfatório em todos os casos. À época dos exames, foram identificadas falhas nos controles internos administrativos do MS que resultaram em casos de concessão de incentivos financeiros para habilitação e qualificação de unidades do SAMU 192 sem comprova-ção do atendimento a todos os requisitos expressos na legislação vigente. Merecem destaque os avanços na gestão documental e na instrução processual relativa ao SAMU, especialmente em função da utilização do Sistema de Apoio à Implementação de Políticas em Saúde – SAIPS para o trâmite das propostas encaminhadas pelos gestores locais.

Foi identificada a necessidade de aprimoramento dos controles internos administrativos relati-vos ao cálculo dos valores a serem transferidos para custeio do SAMU, tendo em vista o caráter continuado dos repasses fundo a fundo e o relevante impacto financeiro causado por erros ocorridos na metodologia de cálculo desses repasses, da ordem de R$ 12.287.382,30.

Em relação às verificações efetuadas junto ao Departamento de Logística em Saúde sobre os editais dos pregões destinados à aquisição de ambulâncias do SAMU conduzidos em 2012, constatou-se a ocorrência de prejuízo potencial ao Erário, no montante de R$ R$ 922.360,00, oriundo da não comprovação da efetiva realização dos serviços de revisão de veículos pagos pelo Ministério da Saúde juntamente com o preço final das ambulâncias licitadas. Foram iden-tificadas, ainda, fragilidades dos parâmetros utilizados pela Secretaria de Atenção à Saúde para o planejamento das aquisições de veículos da frota do SAMU 192, evidenciadas pelas divergên-cias observadas entre os quantitativos previstos nos respectivos editais de aquisição e aqueles efetivamente distribuídos aos entes federados.

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Nos Serviços de Atendimento Móvel às Urgências fiscalizados, foi possível atestar o funcionamen-to ininterrupto de todas as Centrais de Regulação, embora tenham sido identificadas deficiências em relação à estrutura mínima para funcionamento prevista nos normativos do Ministério da Saúde, com destaque para a ausência de software de regulação em 3 Centrais fiscalizadas. Foi constatado, ainda, que 151 (18,73%) das 806 Unidades Móveis de Saúde terrestres habilitadas e custeadas pelo Ministério da Saúde estavam fora de funcionamento, assim como 3 das 7 embar-cações habilitadas; e que a estrutura das Bases Descentralizadas estava inadequada em 21 dos 27 municípios fiscalizados, o que impacta negativamente a execução da Ação de Governo e acarreta dano ao Erário em função dos valores repassados mensalmente para custeio dessas unidades, no montante de R$ 2.390.037,50. Entre as motolâncias foi identificado o maior percentual de veícu-los habilitados e fora de funcionamento, chegando a 46,15 % do total, o que demonstra a baixa efetividade desse tipo de Unidade Móvel no âmbito do SAMU 192.

Sobre os recursos federais destinados ao custeio do SAMU, foi possível demonstrar sua ade-quada aplicação em 13 dos 27 serviços avaliados. Cabe mencionar que um número expressivo de serviços (07 dos 27 avaliados) não apresentou informações suficientes para comprovar a adequada destinação dos recursos recebidos, e que embora os recursos referentes à Ação 8761 somente possam ser aplicados em ações e serviços relativos ao SAMU 192, foram cons-tatados casos de desvio de finalidade ou de objeto em sua aplicação, os quais deverão serão apurados pelo Ministério da Saúde.

Cumpre destacar que em todos os serviços cuja gestão é realizada por entidades privadas contratadas por meio de contrato de gestão ou convênio (Florianópolis e Vitória), assim como naqueles gerenciados por entidade da administração indireta ou pela Secretaria de Defesa Civil (Aracaju e Rio de Janeiro, respectivamente), houve dificuldades quanto à verificação da correta aplicação dos recursos federais transferidos, devido à insuficiência de informações fornecidas às equipes de fiscalização e falhas nos controles contábeis mantidos pela entidade contratada.

Além disso, o Relatório Anual de Gestão se mostrou insuficiente como instrumento de pres-tação de contas, tendo em vista que ele não contempla informações acerca dos resultados alcançados por meio da execução financeira dos recursos do SAMU.

Quanto aos mecanismos de monitoramento da execução da política de saúde, as principais defici-ências observadas se relacionam à ausência de verificação sistemática da manutenção, pelos entes federados, dos compromissos assumidos no momento da habilitação de Unidades do SAMU, tais como: manutenção das equipes de profissionais em quantitativo adequado, contratação de servi-ços de manutenção veicular, contratação de seguros contra sinistros para as Unidades Móveis de Saúde e aplicação de recursos próprios estaduais e municipais em contrapartida aos repasses de recursos federais. Constatou-se, ainda, a ausência de mecanismos de monitoramento dos prazos decorridos entre a distribuição das ambulâncias e as respectivas solicitações de habilitação, bem como falhas no monitoramento realizado pelo Ministério da Saúde sobre a produção inserida pelas unidades do SAMU no Sistema de Informações Ambulatoriais.

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Tais fragilidades dificultaram a identificação tempestiva de situações de descontinuidade na prestação do serviço à população, ao mesmo tempo em que possibilitaram a manutenção dos repasses de incentivos de custeio para unidades móveis fora de funcionamento.

Especificamente em relação à ausência de seguros contra sinistros para 58% das UMS habilita-das, caberá ao Ministério da Saúde avaliar a pertinência de manter a existência de seguro como requisito para a habilitação das Unidades Móveis de Saúde e para o recebimento dos recursos federais de custeio.

Em síntese, foi possível concluir que o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – SAMU 192, embora tenha apresentado falhas em seu processo de planejamento, obteve êxito em expandir o acesso da população ao atendimento pré-hospitalar móvel de urgência. Contudo, após a im-plementação e o início do funcionamento dos serviços em todo o território nacional, não foram desenvolvidos mecanismos de controle, monitoramento e avaliação suficientes para garantir a continuidade na prestação desses serviços nos moldes propostos pelo Governo Federal.