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SEADE

SEGURANÇA PÚBLICA:O DESAFIO DA INFORMAÇÃO

no 27 Junho 2015

Autor deste númeroRenato Sérgio de Lima, Assessor Técnico da Diretoria Executiva da Fundação Seade. Bolsista de produtividade 2, do CNPq

Coordenação e ediçãoEdney Cielici Dias

ISSN 2317-9953

Diretora ExecutivaMaria Helena Guimarães de Castro

Diretora Adjunta Administrativa e FinanceiraSilvia Anette Kneip

Diretor Adjunto de Análise e Disseminação de InformaçõesEdney Cielici Dias

Diretora Adjunta de Metodologia e Produção de DadosMargareth Izumi Watanabe

Corpo editorial

Maria Helena Guimarães de Castro;

Silvia Anette Kneip;

Haroldo da Gama Torres;

Margareth Izumi Watanabe;

Edney Cielici Dias e

Osvaldo Guizzardi Filho

Assistente de edição

Cássia Chrispiniano Adduci

SEADEFundação Sistema Estadual de Análise de Dados

Av. Cásper Líbero 464 CEP 01033-000 São Paulo SPFone (11) 3324.7200 Fax (11) 3324.7324

www.seade.gov.br / [email protected] / [email protected]

apresentação

PESQUISAS INSERIDAS NO DEBATE PÚBLICOO Seade é uma instituição que remonta ao século 19, com o surgi-

mento da Repartição da Estatística e do Arquivo do Estado, em 1892. Ao longo de mais de um século, tem contribuído para o conhecimento do Es-tado por meio de estatísticas, com um conjunto amplo de pesquisas sobre diversos aspectos da sociedade e do território de São Paulo. Levar parte importante desse volume de informação e suas interconexões ao público é,

por sua vez, uma tarefa tão relevante quanto desafiadora.O Projeto Primeira Análise visa divulgar parte do universo de conheci-

mento da instituição, ao dialogar com temas de interesse social. Os artigos que compõem o projeto procuram sinalizar de forma concisa tendências e apresentar uma análise preliminar do tema tratado. Trata-se de texto au-toral, de caráter analítico e científico, com aval de qualidade do Seade.

Os textos são destinados a um público formado por gestores públi-cos, ao oferecer informação qualificada e de fácil compreensão; ao meio acadêmico e de pesquisa aplicada, por meio de abordagem analítica pre-liminar de temas de interesse científico; e para a mídia em geral, ao suscitar pautas sobre questões relevantes para a sociedade.

Os artigos do projeto têm periodicidade mensal e estão disponíveis na página do Seade na Internet. Os temas englobam aspectos econômicos, sociais e de interesse geral, abordados em perspectiva de auxiliar na formu-lação de políticas públicas.

Desta forma, o Seade mais uma vez se reafirma como uma instituição ímpar no fornecimento de informações de importância para o conhecimen-to do Estado de São Paulo e para a formulação de suas políticas públicas.

Maria Helena Guimarães de Castro

1a Análise Seade, no 27, junho 2015 4

RESUMO: O texto apresenta um panorama da segurança pública

no Brasil e busca problematizá-lo à luz dos seus principais dilemas

e desafios, com especial ênfase à discussão sobre as lacunas de

informação e fragilidade dos dados disponíveis, que dificultam a

construção de uma agenda de pesquisas mais robusta e o aumento

de eficiência e efetividade do ciclo das políticas públicas da área.

SUMÁRIO EXECUTIVO

• A segurança pública é um dos mais persistentes entraves ao de-senvolvimento do país e um dos mais desconhecidos problemas sociais, na medida em que as estatísticas públicas são frágeis, exi-gindo investimentos na construção de uma agenda de pesquisa e produção de dados mais robusta.

• A área da segurança hoje no país não carece propriamente de recursos financeiros, mas sim de expertise capaz de transformá-los em indutores de maior eficiência institucional.

• Há um déficit elevado de qualidade do serviço provido e ele não é responsabilidade exclusiva de um Poder da República ou de uma esfera de governo.

• As iniciativas de sucesso no enfrentamento do crime e da violência estão estruturadas no tripé aproximação com a população; uso in-tensivo de informações e aperfeiçoamento da inteligência e da in-vestigação; e integração operacional das instituições policiais com vistas a otimizar o ciclo completo de policiamento.

• O Brasil necessita de uma política mais eficiente de produção, co-ordenação e articulação de seus dados criminais. Painéis de moni-toramento e avaliação baseados em dados e indicadores podem agregar e aperfeiçoar as capacidades institucionais e permitir maior transparência e prestação de contas.

SEGURANÇA PÚBLICA: O DESAFIO DA INFORMAÇÃO1

1. O autor agradece a Ana Lídia Santana, que contribuiu com a coleta e atualização de dados, e também a Samira Bueno pela leitura prévia e revisão.


INTRODUÇÃO

Levantamento recente produzido pelo Latinobarômetro (2013) demonstra

que a delinquência foi a principal preocupação para 24% da população da

América Latina em 2013, contra 16% que citaram o desemprego. E esta

preocupação encontra respaldo nos dados: os países de baixa e média renda

da região acumulam taxas de homicídio quatro vezes superiores à média

mundial e duas vezes maiores do que as de países em desenvolvimento da

África (UNODC, 2014).

Já no que diz respeito ao cenário brasileiro, o país foi responsável, em

2012, por 11,4% de todos os homicídios do mundo – 56 mil vidas perdi-

das –, não obstante sua população representar apenas 2,8% da mundial

(UNODC, 2014). Considerando-se as subnotificações nos registros de mor-

tes violentas apontadas por Cerqueira (2013), estima-se um total de 60 mil

mortes violentas anuais.

Diante dessa situação, falar hoje de segurança é falar, paradoxalmen-

te, de um dos mais persistentes entraves ao desenvolvimento da região e de

um dos mais desconhecidos problemas sociais, uma vez que as estatísticas

públicas da área são poucas e frágeis, exigindo investimentos na construção

de uma agenda de pesquisa e produção de dados mais robusta.

Boa parte do debate sobre o tema ganha matizes marcadamente ideo-

lógicos e pouco se avança no desenvolvimento de um programa de trabalho

em torno da qualificação de sistemas de informação. Ao mesmo tempo,

em termos macro, o Brasil vive um momento de mudanças estruturais em

sua economia e em sua composição demográfica, que causam impactos

significativos nos serviços de segurança pública: o país, entre outras trans-

formações, vem experimentando uma fase de redução da pobreza, tendo

realizado importantes esforços para o cumprimento dos Objetivos de De-

senvolvimento do Milênio das Nações Unidas, estabelecidos em 2000.

Derivado destas mudanças, o reconhecimento internacional do

seu novo potencial geopolítico e econômico eleva o Brasil à condição de

protagonista regional com crescente visibilidade global, envolvido pela

primeira vez em questões estratégicas para a segurança internacional,

inclusive fomentando o fortalecimento do G20. Esse também é o caso da

participação brasileira na Minustah, missão da ONU no Haiti que visa contri-

buir para a reconstrução daquele país.

Porém, a condição de protagonista também traz maior responsabi-

lidade e pressão interna e externa para avançar em áreas em que o país

ainda apresenta indicadores incompatíveis com seus anseios geopolíticos


e seu potencial econômico. Entre os principais entraves identificados pelo

próprio governo federal para que o Brasil assuma de fato uma posição mais

central na região e no cenário mundial encontram-se o baixo desempenho

da segurança pública e do sistema de justiça criminal e os altos índices de

violência e criminalidade.

Os desafios e ameaças ganharam caráter mais dinâmico e transnacio-

nal nos últimos anos, exigindo de todos os poderes do Estado brasileiro a in-

tensificação de respostas políticas, legislativas, programáticas e de inteligên-

cia para aprimorar e garantir o Estado de Direito e a democracia. No plano

institucional, políticas de segurança pública dependem de mecanismos de

gestão e de financiamento mais ágeis, bem como da convergência de agen-

das de modernização incremental da área com medidas de reformas legis-

lativas no campo do direito administrativo e mudanças mais substantivas no

arcabouço jurídico que organiza o sistema de justiça e segurança brasileiro.

A área da segurança hoje no país não carece propriamente de recursos

financeiros, mas sim de expertise capaz de transformá-los em indutores de

maior eficiência institucional. Como exemplo, os sistemas de informações

hoje existentes sobre crimes, prisões, apreensão de drogas e armas ainda

são deficientes, fragmentados e estão muito focados na discussão tecno-

lógica, o que abre espaço para parcerias de fortalecimento institucional e

assessoramento técnico. Há, no entanto, um percurso metodológico e con-

ceitual a ser feito na construção de sistemas de informação mais aderentes

à nova posição do país e às suas opções constitucionais.

Isso se torna necessário para enfrentar outro paradoxo, que faz com

que o Brasil seja um dos países que têm despendido mais recursos financei-

ros com segurança pública, sem, no entanto, garantir redução dos indicado-

res de criminalidade. Há um déficit elevado de qualidade do serviço provido

e ele não é responsabilidade exclusiva de um Poder da República ou de uma

esfera de governo.

Política e operacionalmente, as ações direcionadas à prevenção da vio-

lência e redução do crime urbano começam a reconhecer a complexidade

deste cenário. As Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), no Rio de Janeiro,

conseguiram, num primeiro momento, inverter a tendência da população

brasileira de achar que não há soluções no campo da segurança pública.

Sem desconsiderar fricções e tensões do pacto federativo e dos arranjos po-

líticos, a conquista de território e o inédito esforço integrado entre polícias

estaduais, federais, forças armadas e entre os poderes Executivo e Judiciário

são os principais diferenciais das UPPs. Outro exemplo é São Paulo, Estado

que mais obteve sucesso em reduzir mortes violentas ao longo dos últimos


15 anos (69% entre 2000 e 2013), apostando no investimento em inteli-

gência, no controle de armas, na participação social e na estruturação de

sistemas de informação. É válido lembrar que, nesse processo, iniciativas

menos midiáticas, mas de igual impacto no controle da violência, também

foram ou estão sendo desenvolvidas em Pernambuco (Pacto pela Vida), Mi-

nas Gerais (Fica Vivo) e Espírito Santo (Estado Presente). O que todas estas

experiências têm em comum é o investimento maciço em novos padrões de

policiamento, intitulados como de proximidade/comunitária, uma ferramen-

ta poderosa à disposição do Estado.

As iniciativas de sucesso no enfrentamento do crime e da violência

estão estruturadas no tripé aproximação com a população; uso intensivo

de informações e aperfeiçoamento da inteligência e da investigação; e in-

tegração operacional das instituições policiais com vistas a otimizar o ciclo

completo de policiamento. São lições aprendidas que estão servindo, por

exemplo, para que o país alcance avanços na pactuação dos novos Objetivos

para o Desenvolvimento Sustentável – ODS, que substituirão os objetivos

das metas do milênio. O Brasil tem avaliado a adoção do objetivo 16 desta

iniciativa, que trata de compromissos para uma sociedade justa, pacífica e

sustentável e envolve a aceitação de uma meta de redução de homicídios.

E, o mais relevante, assumir esta meta é possível já com os arranjos institu-

cionais disponíveis.

Além desse tripé, com a entrada em vigor do Estatuto do Desarmamen-

to, no final de 2003, o Brasil passou a ter melhores instrumentos de controle

e informação sobre armas. O Estatuto tipificou os crimes de tráfico, posse e

porte ilegal de armas, dando ferramentas para as polícias implantarem, com

prioridade, a apreensão de armas. De 2004 a 2010 mais de meio milhão de

armas de fogo foram entregues pela população às autoridades, auxiliando

na prevenção da violência e na reconquista do Estado como o espaço mais

adequado para a administração de conflitos de qualquer natureza.

De igual modo, em termos de ações focalizadas, o Brasil tem feito

esforços na prevenção e enfrentamento de várias outras manifestações de

violência. A atuação no campo do combate ao crime organizado transna-

cional implica a coordenação de esforços de diferentes instâncias e poderes.

Afinal, o Brasil configura-se como um país com um complexo cenário, no

qual há um quadro simultâneo e crescente de consumo e de rota de trânsito

para outros países.

Enfim, o tema segurança pública envolve uma série de ações e polí-

ticas mais específicas: presença territorial; garantia da ordem pública de-

mocrática e de direitos; policiamento preventivo, de trânsito, ambiental e


florestal; bombeiros e defesa civil; investigação criminal e persecução penal;

controle de desordens, grandes eventos, distúrbios e do sistema prisional ou

de medidas socioeducativas; ações especiais; aproximação com a comunida-

de, com a juventude, entre outras.

É em torno dessa extensa e multifacetada agenda que, para os ob-

jetivos desta edição do 1a Análise, uma questão derivada ganha forma e

intensidade: o Brasil carece de uma política mais eficiente de produção, co-

ordenação e articulação de seus dados criminais, sendo que painéis de mo-

nitoramento e avaliação baseados em dados e indicadores podem agregar

e aperfeiçoar as capacidades institucionais vigentes e permitir maior trans-

parência e prestação de contas por parte das instituições que compõem o

chamado sistema de justiça criminal brasileiro. A informação tem, por esta

perspectiva, papel estratégico na viabilização de um novo projeto de país e

de desenvolvimento.

O drama é que, enquanto essa política de informação não ganha for-

ma, convicções e falsas verdades vão sendo assumidas e disseminadas, exi-

gindo dos responsáveis pela produção e sistematização de dados da área

uma atenção redobrada. Ao longo dos últimos anos, tem sido comum ouvir

especialistas e a mídia comentando a indicação de um número mínimo de

policiais por grupo de habitantes, o cálculo de quanto do total de homi-

cídios é cometido por adolescentes, a propagação de que a Organização

Mundial da Saúde considera que taxas superiores a 10 homicídios por 100

mil habitantes configurariam um quadro epidêmico de violência. O proble-

ma é que essas referências simplesmente não existem e são reproduzidas

sem nenhuma consistência ou critério técnico ou científico que as emba-

sem. Elas são insumo do debate marcadamente ideológico e político que

é travado no campo das políticas de justiça e segurança, já que há uma

enorme disputa pelo significado do que venha a ser segurança, ordem e

garantia de direitos no país.

PANORAMA COM BASE NOS DADOS EXISTENTES

A ausência de uma política de produção e coordenação de dados e informa-

ções sobre justiça criminal e segurança pública não impede, mesmo diante

da carência de sistemas integrados de informação, o exercício de compila-

ção e análise dos dados disponíveis. Por certo há um esforço complementar

de contextualização, mas a indicação da necessidade de se estruturarem sis-

temas articulados de monitoramento e avaliação não inviabiliza um primeiro

panorama da criminalidade no país. Afinal, esse panorama colabora para


GRÁFICO

1

Evolução das taxas de mortalidade por agressãoBrasil – 1999-2013

Fonte: IBGE; Ministério da Saúde/Secretaria de Vigilância em Saúde – SVS/Departamento de Análise da Situação de Saúde – Dasis. Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

deslocar o debate do seu centro ideológico e visa explicitar as características

e o contexto pelo qual as disputas anteriormente mencionadas são travadas.

Por essa perspectiva, a violência urbana continua sendo um dos mais

graves problemas sociais no Brasil, totalizando quase 1 milhão de vítimas

fatais nos últimos 30 anos. Segundo dados existentes, a taxa de mortes por

agressão saltou de 22,2 para 26,9 óbitos por 100 mil habitantes, entre 1990

e 2013, com variações importantes entre diferentes estados. Ou seja, se o

Brasil foi capaz de melhorar seus indicadores socioeconômicos, o quadro

de violência do país indica que ainda convivemos com taxas de crimes letais

em muito superiores a outros países, o que nos coloca no triste ranking das

sociedades mais violentas do mundo. E, diante deste quadro, se o Estado

brasileiro quiser avançar na construção de um novo e mais justo modelo de

desenvolvimento, terá que enfrentar a questão da segurança pública como

um eixo prioritário da ação governamental nos próximos anos.

No que diz respeito à evolução regional, contudo, há uma série de

disparidades que precisam ser mais bem avaliadas. O Estado de São Paulo,

por exemplo, que chegou a registrar mais de 12 mil vítimas de homicídio

em 1999, logrou redução de 69% na taxa desse crime entre 2000 e 2013.

Já Alagoas e Ceará mostraram crescimento abrupto dos índices de crimes

violentos letais, alcançando taxas de homicídio de, respectivamente, 65,3 e

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Por 100 mil hab.


50,5 mortes por 100 mil habitantes em 2013 (Tabela 1). Como agravante,

pesquisas (IGARAPE, 2013) demonstram que aproximadamente 70% dos

homicídios no Brasil ocorrem por meio da utilização de armas de fogo. Ar-

mas essas que também impõem enormes desafios às políticas públicas da

área e reforçam a agenda de supervisão, transparência e controle do Estado.

Afinal, de um lado, de acordo com a CPI do Tráfico de Armas, 85%

das armas apreendidas pelas polícias são brasileiras. Por outro lado, um con-

tingente de armas com alto poder de impacto e destruição é provido pelo

tráfico internacional e passa por portos e fronteiras mal monitoradas. Essas

armas acabam nas mãos dos “soldados” do crime organizado e mudam o

cenário das principais metrópoles brasileiras.

Por falar em crime organizado, esse é um problema que não pode ser

desconsiderado na construção de um novo modelo de segurança pública para

o Brasil. São vários os relatos de situações de violência extrema cometida por

grupos e facções criminosas no país, mas, ao mesmo tempo, muitos estudos

têm demonstrado que o crime também tem parcela de responsabilidade

por “pacificar” as periferias das cidades, em especial quando tais grupos

buscam mitigar o impacto da ação das polícias.2

Associado ao debate sobre controle territorial por parte de facções

criminosas, um dado recente do Núcleo de Estudos da Violência indica que,

no plano local, mesmo na cidade de São Paulo, que teve sua taxa global re-

duzida para cerca de 10 homicídios por 100 mil habitantes, existem bairros

e distritos em que estas taxas são superiores a 40 homicídios por 100 mil

habitantes.

Relacionada a esse quadro, a corrupção policial, por sua vez, é um

tema que também chama a atenção pela falta de estudos e pesquisas mais

recentes. Pouco se tem analisado sobre novas formas de atuação ilegal de

agentes públicos. Do estudo clássico de Mingardi (1992) sobre a polícia

civil, produzido nos anos 1980, pouco se aprofundou acerca do papel das

instituições públicas encarregadas em enfrentar e prevenir a corrupção. Em

especial, há uma agenda em aberto hoje no país sobre corregedorias e me-

canismos de controle.

Isso porque, segundo a Pesquisa Nacional de Vitimização – PNV, de

2012, a população confia pouco nas polícias brasileiras. E os números da

2. Não à toa, com apoio da CAF (Banco da América Latina, antiga Corporação Andina de Fo-mento), a Fundação Getúlio Vargas (Eaesp), o Insper e o Fórum Brasileiro de Segurança Pública estão conduzindo um estudo longitudinal para avaliar a contribuição do Primeiro Comando da Capital (PCC) na redução dos homicídios em São Paulo entre 2000 e 2012 (BIDERMAN et al., mimeografado).


T A B E L A 1

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PNV são corroborados pelos dados do Índice de Confiança na Justiça – ICJ,

do Centro de Pesquisas Jurídicas Aplicadas da FGV Direito SP, que indicam

que polícias e Judiciário gozam no máximo da confiança de 1/3 da popula-

ção, e mesmo o Ministério Público só conta com a confiança de um pouco

menos da metade da população. Dito de outra forma, mais da metade

da população não confia nas instituições do sistema de justiça criminal e

segurança pública.

Somado a esta realidade, outro dado revelador do quadro vivido no

país na área refere-se às altas taxas de letalidade da ação policial. As polícias

brasileiras atuam a partir de um padrão de policiamento que comporta um

número de mortes em confrontos muito superior aos observados em vários

países desenvolvidos. Entre 2009 e 2013, as polícias brasileiras vitimaram ao

menos 11 mil pessoas, o equivalente ao número de mortes provocadas pe-

las polícias dos Estados Unidos em 30 anos (Tabelas 2 e 3). De igual modo,

o risco de um policial morrer é três vezes superior à média da população em

geral (FBSP, vários anos).

No caso paulista, esse quadro é ainda mais grave, pois, se considerada

apenas a capital, as mortes de autoria de policiais significaram, em 2014, cer-

ca de 20% do total de mortes violentas da cidade. O mesmo ocorre para as

polícias cariocas. Entretanto, aqui cabe uma ressalva importante: se os dados

disponíveis dão conta de que ao menos seis pessoas são mortas diariamente

pelas polícias brasileiras e que a maior parte deste número se concentra nos

Estados do Rio de Janeiro, São Paulo e na Bahia, isso não significa que a polí-

cia é mais violenta e produz mais mortes nestes territórios, já que, nas demais

Unidades da Federação, os dados são muito frágeis e, portanto, o número

real de mortes causadas por intervenção policial tende a ser muito maior.

TABELA

2

Pessoas mortas por policiais civis e militaresBrasil – 2009-2013

Anos Nos abs.

Total 11.197

2009 2.177

2010 2.434

2011 2.042

2012 2.332

2013 2.212 Fonte: Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp. Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas – Sinesp; IBGE; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.


Para além das diferenças regionais e locais, a violência letal tem se

mostrado um fenômeno altamente correlacionado com gênero, cor/raça e

a faixa etária das vítimas. O Índice de Vulnerabilidade Juvenil à Violência e

Desigualdade Racial, produzido pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública

a pedido da Secretaria Nacional de Juventude, no final de 2014, indica, por

exemplo, que os jovens negros de 12 a 29 anos possuíam, em média, 2,6

TABELA

3

Pessoas mortas pelas polícias norte-americanasEUA – 1983-2012

Anos Nos abs.

Total 11.090

1983 406

1984 332

1985 321

1986 298

1987 296

1988 339

1989 362

1990 379

1991 359

1992 414

1993 453

1994 459

1995 382

1996 357

1997 366

1998 369

1999 308

2000 297

2001 378

2002 341

2003 373

2004 367

2005 347

2006 386

2007 398

2008 378

2009 414

2010 397

2011 404

2012 410Fonte: FBI; Statistical Abstract of the United States: 2002, The National Data Book; Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp. Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas – Sinesp; Secretarias Estaduais de Segurança Pública e/ou Defesa Social; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.


vezes mais chances de serem assassinados em relação aos jovens brancos,

em 2012, sendo que em alguns estados do Nordeste, como Paraíba e Per-

nambuco, esse risco chegava a ser 13 vezes maior (Tabelas 4, 5 e 6) (FBSP,

2015).

Conforme afirmam Lima e Sinhoretto (2015), a violência letal é uma

experiência de classe pela qual os pobres, jovens e moradores das áreas

urbanas mais precárias são as vítimas preferenciais. Mas a classe não é sufi-

ciente para expressar a desigualdade da experiência com a morte violenta.

As relações raciais se articulam com a classe. No que tange à morte vio-

lenta, os negros estão ainda mais vulneráveis, na medida em que são mais

assassinados, e mais cedo, o que nos leva a ter que pensar igualmente a

articulação entre classe, raça, geração e território. Os negros morrem, pro-

porcionalmente, 30,5% mais do que os brancos no país, segundo a última

edição do Anuário Brasileiro de Segurança Pública (FBSP, 2014).

Como resultado deste panorama com base nos dados existentes, em

termos econômicos, o país gastou mais de R$ 258 bilhões em 2013 com

custos sociais da violência – que incluem estimativas com perdas de vidas

e gastos do sistema de saúde e com segurança privada – e despesas com

segurança pública e prisões. Ao mesmo tempo, os gastos públicos no Bra-

sil são equivalentes, em relação ao PIB, ao que vários países desenvolvidos

gastam com a área, demonstrando que o dinheiro disponível pode não ser

suficiente, mas estamos longe de resumir essa prioridade apenas em termos

de mais recursos financeiros, em mais armas e viaturas.

Desses R$ 258 bilhões, segundo os balanços contábeis da União, dos

estados, do Distrito Federal e dos municípios brasileiros, sistematizados pela

Secretaria do Tesouro Nacional, o Brasil gastou em 2013 mais de R$ 61

bilhões com segurança pública, aproximadamente 1,26% do PIB nacio-

nal (Gráfico 2). Ou seja, do total do custo social da violência apenas ¼ foi

destinado a políticas públicas de segurança e prisional, indicando que o país

pode e deve melhorar em muito a qualidade do seu gasto na área.

Em termos comparativos, no que se refere às despesas na área de

segurança, o Brasil está no mesmo patamar de países como Alemanha e

Espanha, que contabilizam taxas de homicídio inferior a 1 por 100 mil ha-

bitantes. Os gastos públicos nessa área parecem não guardar relação com

a realidade, mas tão somente com as prioridades políticas assumidas pelas

três esferas do Poder Executivo.

A Tabela 7 apresenta o crescimento dos gastos na função segurança

pública entre 2003 e 2013. Na análise das despesas da União, estados, Dis-

trito Federal e municípios, chamam a atenção: a insuficiência do aumento


T A B E L A 4

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TABELA

5

Índice de Vunerabilidade Juvenil – IVJ: Violência e Desigualdade Racial, Homicídios, Taxas e Risco RelativoBrasil, Regiões e Unidades da Federação – 2012

Regiões e Unidades da Federação

Homicídios Taxas (1) Risco relativoBrancos Negros Brancos Negros

BRASIL 7.032 22.884 27,7 71,0 2,60

Região Norte 283 3.013 23,1 72,5 3,14

Rondônia (2) 52 184 30,6 54,5 1,78

Acre (2) 7 86 11,9 45,4 3,82

Amazonas (2) 53 680 20,4 74,8 3,67

Roraima (2) 5 59 16,3 53,6 3,29

Pará 122 1.713 22,5 81,7 3,64

Amapá (2) 17 139 29,0 76,2 2,63

Tocantins (2) 27 152 26,3 46,1 1,75

Região Nordeste 833 10.526 17,4 87,0 4,99

Maranhão 86 874 17,9 50,2 2,80

Piauí (2) 30 236 11,9 32,8 2,76

Ceará 124 1.134 14,5 58,3 4,01

Rio Grande do Norte (2) 111 545 27,3 92,7 3,40

Paraíba (2) 38 785 8,6 115,4 13,40

Pernambuco 80 1.707 8,4 96,9 11,57

Alagoas (2) 58 1.170 19,0 166,5 8,75

Sergipe (2) 38 439 21,1 89,4 4,24

Bahia 268 3.636 29,7 104,9 3,54

Região Sudeste 2.767 6.103 23,5 53,2 2,27

Minas Gerais 605 1.930 26,1 57,3 2,20

Espírito Santo 84 827 21,3 126,1 5,91

Rio de Janeiro 600 1.841 30,9 71,3 2,31

São Paulo 1.478 1.505 20,7 30,9 1,49

Região Sul 2.611 895 44,3 47,7 1,08

Paraná 1.456 456 71,2 47,1 0,66

Santa Catarina 311 102 20,7 29,3 1,42

Rio Grande do Sul 844 337 36,0 60,3 1,67

Região Centro-Oeste 538 2.347 31,5 88,6 2,82

Mato Grosso do Sul 73 209 22,0 52,7 2,39

Mato Grosso 120 431 35,8 70,6 1,97

Goiás 298 1.222 41,5 108,3 2,61

Distrito Federal (2) 47 485 14,4 94,2 6,53Fonte: IVJ – Violência e Desigualdade Racial 2014; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.(1) Por grupo de 100 mil habitantes, por raça/cor.(2) Estados com menos de 50 homicídios em algum dos grupos de cor em algum dos anos: Resultados mais instáveis e que devem ser interpretado com cautela.


TABELA

6

Índice de Vunerabilidade Juvenil – IVJ: Violência e Desigualdade RacialMunicípios brasileiros (1) – 2012

Municípios brasileiros (1) IVJ – Violência

Cabo de Santo Agostinho (PE) 0,651

Itaguaí (RJ) 0,592

Altamira (PA) 0,587

Marabá (PA) 0,582

Luziânia (GO) 0,573

Parauapebas (PA) 0,570

Simões Filho (BA) 0,567

Eunápolis (BA) 0,564

Teixeira de Freitas (BA) 0,564

Marituba (PA) 0,561

Presidente Prudente (SP) 0,246

Birigui (SP) 0,246

Poços de Caldas (MG) 0,246

Varginha (MG) 0,244

Indaiatuba (SP) 0,244

Valinhos (SP) 0,241

Americana (SP) 0,232

Jaú (SP) 0,223

São José do Rio Preto (SP) 0,220São Caetano do Sul (SP) 0,174

Fonte: IVJ – Violência e Desigualdade Racial 2014; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.(1) Com mais de 100 mil habitantes.

GRÁFICO

2

Porcentual do PIB gasto com custo social da violência, despesas públicas com segurança, prisões e unidades de medidas socioeducativasBrasil – 2013

Fonte: Ipea/Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia – Diest; Ministério da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional – STN; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

3,97%

1,26%

0,1%

Custo Social da Violência

Segurança Pública

Prisões e unidades demedidas socioeducativas


TABELA

7

Despesas declaradas na função segurança públicaBrasil, Unidades da Federação e Municípios – 2003-2013

Em reais

Anos UniãoUnidades da Federação

Municípios Total

2003 3.871.614.209,57 31.398.910.941,48 1.205.224.009,80 36.475.749.160,85

2004 4.179.770.884,04 30.183.164.269,26 1.379.992.353,20 35.742.927.506,50

2005 4.264.633.303,56 32.211.811.166,61 1.418.919.621,99 37.895.364.092,16

2006 4.678.723.652,12 37.127.994.543,72 1.655.721.140,81 43.462.439.336,65

2007 5.356.552.222,40 39.413.093.048,75 1.875.518.889,38 46.645.164.160,53

2008 6.100.452.284,92 41.547.404.492,68 2.191.082.787,63 49.838.939.565,23

2009 6.918.375.843,95 45.267.019.733,57 2.381.523.191,36 54.566.918.768,88

2010 8.199.806.838,70 42.602.316.733,20 2.651.717.522,11 53.453.841.094,01

2011 6.054.512.470,27 48.278.342.046,79 3.088.907.831,58 57.421.762.348,64

2012 7.878.515.352,99 53.225.775.347,06 3.481.845.028,88 64.586.135.728,93

2013 8.270.903.209,92 49.266.559.130,29 3.595.887.568,90 61.133.349.909,11Fonte: Ministério da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional – STN; IBGE; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

nominal de recursos destinados à segurança pública realizados pelas Unida-

des da Federação – UFs (estados e Distrito Federal) ano a ano para manter

sua participação no total de recursos gastos pelas três esferas do Poder

Executivo; e a redução de 21% das despesas da União na área entre 2010

e 2011, desencadeada pela mudança de gestão do governo federal e, em

certa medida, pela interrupção de parte significativa dos recursos previstos

no Programa Nacional de Segurança com Cidadania – Pronasci.

Já os municípios saltaram de um patamar de despesas com segurança

pública equivalente a 3,0% dos gastos públicos na área, em 2006, para

5,9%, em 2013, último ano com dados disponíveis (Gráfico 3). Os mu-

nicípios assumiram um papel mais ativo (antes eles já financiavam gastos

operacionais das polícias, como aluguéis, contas de consumo e manutenção

e combustíveis das viaturas), porém, esbarram numa séria crise de financia-

mento de suas ações na área. Não há fontes de receitas específicas e existe

uma forte competição pelos repasses voluntários da União, que a partir de

2001, com o Fundo Nacional de Segurança Pública, incluíram os municípios

no rol de habilitados a receber recursos para essa área.

A União, por sua vez, aumentou sensivelmente seus gastos até 2010,

com pequena redução em 2011, voltando a incrementá-los em 2012 e

2013 (Tabela 7). Já as UFs permanecem como as responsáveis por cerca

de 85% dos gastos públicos com segurança pública, em muito justificados


pelas folhas de pagamento dos aproximadamente 600 mil policiais civis e

militares do país.

Seja como for, o Brasil gasta o equivalente a países desenvolvidos e,

nem por isso, consegue reverter o quadro de medo e insegurança, muito em

razão de um modelo disfuncional de organização policial e de administração

de conflitos, que sobrecarrega os efetivos das polícias de modo bastante

forte. Pesquisa de opinião realizada pelo Datafolha e o FBSP, em julho de

2015, fornece um retrato deste quadro: mais de 81% dos residentes nas ci-

dades brasileiras com mais de 100 mil habitantes declararam que têm medo

de serem assassinados (Gráfico 4). Já 91% dos residentes afirmaram ter

medo de serem vítimas da violência de criminosos (Gráfico 5).

Porém, um dado preocupa e chama a atenção: entre os residentes

nas cidades com mais de 100 mil habitantes, 62% declararam ter medo de

serem vítimas de violência praticada pela Polícia Militar e 53% pela Polícia

Civil (Gráficos 6 e 7), num indicativo de que há a necessidade de se investir

na construção da legitimidade e da imagem destas corporações. Quando

comparados tais dados com os da Pesquisa Nacional de Vitimização, de

2012, apesar de esta última ter universo mais amplo e ser representativa

GRÁFICO

3

Participação dos entes federativos no financiamento das ações de segurança públicaBrasil – 2002-2012

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional/Sistema Integrado de Administração Financeira – Siafi/CCONT/Geinc; Finanças do Brasil – Finbra; IBGE; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.

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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

União Unidades da Federação Municípios


GRÁFICO

4

Porcentual de Respostas à pergunta “Você tem medo de morrer assassinado?” (Resposta estimulada e única)Municípios do Brasil (1) – 2012-2015

Fonte: Pesquisa Nacional de Vitimização/Instituto Datafolha/Centro de Pesquisas sobre Criminalidade e Segurança – Crisp; Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp; Pesquisa sobre o Pacto Nacional de Redução de Homicídios/Instituto Datafolha/Fórum Brasileiro de Segurança Pública.(1) A Pesquisa Nacional de Vitimização é uma amostra representativa de todos os municípios brasileiros com 15 mil habitantes ou mais. Já a Pesquisa sobre o Pacto Nacional de Redução de Homicídios é representativa dos municípios brasileiros com 100 mil habitantes ou mais. A comparação deve ser tomada apenas com referência, já que os dois levan-tamentos diferem em abrangência e metodologia.

Pesquisa Nacional de Vitimização / Ano base 2012Pesquisa sobre o Pacto Nacional de Redução de Homicídios / Ano base 2015

Em %

65,0

50,0

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91,0%

GRÁFICO

5

Porcentual de Respostas à pergunta “Você tem medo de ser vítima de violência por parte de criminosos?” (Resposta estimulada e única)Municípios brasileiros (1) – Julho 2015

Fonte: Pesquisa sobre o Pacto Nacional de Redução de Homicídios/Instituto Datafolha/Fórum Brasileiro de Segurança Pública.(1) Com mais de 100 mil habitantes.


para os municípios com mais de 15 mil habitantes, observa-se que as polí-

cias vivenciam situações que exigem uma reflexão sobre suas relações com

a comunidade e com a sociedade em geral.

Em termos de efetivo policial, as fontes existentes computam que o

Brasil possuía, em 2012, 410.636 policiais militares, 52.657 bombeiros e

116.556 policiais civis e 96.147 guardas municipais (Tabela 8), totalizando

quase 675.996 profissionais (FBSP, vários anos). São homens e mulheres

que estão trabalhando no limite de suas capacidades e, muitas vezes, sub-

metidos a ambientes de trabalho hostis e perigosos. Para se ter uma ideia,

pesquisa sobre relações de gênero no interior das polícias, realizada com

cerca de 13 mil entrevistados, indica que mais de 40% dos policiais ouvidos

declararam que já foram vítimas de assédio moral ou sexual (FBSP, 2015b).

Já no que se refere ao sistema prisional brasileiro, convivemos ainda

com um sistema de justiça que não é capaz de julgar os 215.639 encarce-

rados em situação provisória nas prisões do país, mesmo em relação a um

GRÁFICO

6

Porcentual de Respostas à pergunta “Você tem medo de ser vítima de violência por parte da Polícia Militar?” (Resposta estimulada e única)Municípios do Brasil (1) – 2012-2015



48,0

34,0

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80,0

100,0


Em %


déficit de 220.057 vagas, segundo dados do Anuário Brasileiro de Seguran-

ça Pública para 2013. A realidade de oito estados é ainda mais grave, já que

mais de 50% da população prisional não foi julgada (Tabela 9): Piauí conta

com 66,7% de sua população carcerária em situação provisória, seguido

por Amazonas (66,2%), Pernambuco (62,3%), Minas Gerais (59,8%), Ser-

gipe (58,4%), Maranhão (57,7%), Bahia (52,9%) e Mato Grosso (51,3%).

Além da evidente incapacidade do sistema de justiça criminal brasileiro

de processar e julgar a população carcerária que se amontoa nos presídios

de todo o país, chama a atenção a evolução do número de presos com rela-

ção às vagas existentes no sistema prisional: só o Estado de São Paulo con-

tabilizava um déficit de 97.363 vagas em 2013 (Tabela 10). Para se ter uma

ideia, cada penitenciária do Estado possui cerca de 800 vagas, ou seja, seria

necessária a criação de 120 penitenciárias para dar conta deste passivo.

GRÁFICO

7

Porcentual de Respostas à pergunta “Medo de ser vítima de violência por parte da Polícia Civil?” (Resposta estimulada e única)Municípios do Brasil (1) – 2012-2015



49,0

33,0

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Em %


TABELA

8

Efetivo policial – Polícia Militar, Corpo de Bombeiros, Polícia Civil e Guarda MunicipalBrasil e Unidades da Federação – 2012

Unidades da FederaçãoPolícia Militar

Corpo de Bombeiros

Polícia Civil

Guarda Municipal

Brasil 410.636 52.657 116.556 96.147

Acre 2.599 319 1.017 -

Alagoas 7.294 1.307 1.926 2.895

Amapá 3.762 1.037 1.035 723

Amazonas 9.196 529 2.294 1.961

Bahia 31.444 2.242 5.716 9.269

Ceará 14.181 1.537 1.911 3.839

Distrito Federal 14.923 5.907 4.668 -

Espírito Santo 7.781 1.222 2.561 1.059

Goiás 12.012 2.683 3.238 2.694

Maranhão 7.329 1.150 2.124 2.684

Mato Grosso 6.823 963 2.618 246

Mato Grosso do Sul 5.321 1.391 1.581 1.691

Minas Gerais 43.649 5.355 9.920 5.147

Pará 14.271 3.045 2.802 2.579

Paraíba 9.536 1.216 1.865 1.853

Paraná 15.875 3.324 4.147 4.010

Pernambuco 18.740 2.872 5.645 4.745

Piauí 5.831 362 1.369 161

Rio de Janeiro 43.748 ... 9.408 16.417

Rio Grande do Norte ... 589 1.468 1.279

Rio Grande do Sul 24.117 2.217 5.787 2.777

Rondônia 5.526 644 2.357 50

Roraima 1.412 279 855 324

Santa Catarina 7.633 2.486 3.489 706

São Paulo 88.772 8.925 33.591 26.657

Sergipe 4.860 623 1.336 2.084

Tocantins 4.001 433 1.828 297 Fonte: Ministério da Justiça/Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp; Pesquisa Perfil das Instituições de Segurança Pública; Fórum Brasileiro de Segurança Pública.(...) Informação não disponível.


T A B E L A 9

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AVANÇOS INCREMENTAIS

A síntese dos dados apresentados indica que o país convive faz anos com a

banalização da morte e da violência, nos anestesiando em relação à nossa

capacidade de inovação e reflexividade. Várias são as razões para este qua-

dro, mas, segundo Lima, Sinhoretto e Bueno (2015), o fato é que o nosso

sistema de justiça e segurança é muito ineficiente em enfrentar tal realidade

e funciona a partir de um paradoxo que mais induz a antagonismos do

que favorece a indução de cooperação e a troca de experiências. Paradoxo

esse que, por um lado, nos faz lidar cotidianamente com elevadas taxas

de impunidade, erodindo a confiança nas leis e nas instituições. Por outro

lado, as instituições de segurança pública e justiça criminal, premidas pelas

cobranças da mídia e da opinião pública, são regidas pela ideia de que algo

precisa ser feito a qualquer custo para conter os “criminosos”, abrindo mar-

gem para medidas de extremo rigor penal e, mesmo, para reforçar políticas

criminais anacrônicas.

Na falta de parâmetros mais modernos sobre como lidar com crime,

violência, manifestações e quaisquer ameaças à ordem social, recorre-se ao

discurso de que o país tem leis lenientes e que é necessário endurecer o tra-

tamento penal. Todavia, ao fazer isso, as instituições atuam mais com base

em percepções e menos lastreadas por evidências empíricas e/ou sistemas

integrados ou estatísticas públicas e de informações.

A boa notícia é que há diversas iniciativas em curso para tentar alterar

este cenário. A recente divulgação do Índice de Vulnerabilidade Juvenil à

Violência, por parte do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, a pedido da

Secretaria Nacional de Juventude e integrando metodologias desenvolvidas

pela Fundação Seade e pelo Laboratório de Análise da Violência, da UERJ,

joga luz sobre um dos obstáculos centrais ao desenvolvimento brasileiro e

que muitas vezes é visto equivocadamente como caso exclusivo de polícia. A

informação, como já dito, tem papel estratégico na construção de uma nova

narrativa sobre as políticas públicas.

À semelhança de outros indicadores setoriais, como o Índice Paulista

de Responsabilidade Social – IPRS, o IVJ – Violência é, em certa medida,

fruto desse novo quadro da administração pública brasileira e pode ajudar

na avaliação da efetividade de programas e ações. Ele alia capacidade

técnica e compromisso institucional para fazer da transparência instrumento

de governança e de planejamento. Segundo esse índice, uma conclusão

irrefutável demonstra que, se houve redução nos níveis de vulnerabilidade

juvenil à violência em quase todos os municípios brasileiros com mais de 100


mil habitantes entre 2007 e 2012, os homicídios e os acidentes de trânsito

impedem que essa retração seja ainda maior.

Como evidência desse fato, é relevante constatar que a maior parte

das dez cidades mais bem colocadas no ranking do Índice estejam no Estado

de São Paulo, que até 2013 havia logrado êxito em reduzir drasticamente

suas taxas de homicídio. De igual forma, a cidade de São Paulo era, em

2010, a capital com menor IVJ – Violência do Brasil. Na mesma direção,

a cidade do Rio de Janeiro, palco da implantação das Unidades de Polícia

Pacificadora – UPP, foi a capital brasileira que mais melhorou sua posição no

ranking do IVJ – Violência no período analisado.

Ou seja, quando a violência é controlada, políticas sociais ganham a

chance de revolucionar um país e melhorar as condições de vida da po-

pulação. Segurança pública é fator constituinte de padrões democráticos

de desenvolvimento e a sua modernização configura-se, portanto, como

um tema da agenda pública muito mais amplo do que a princípio se

pode imaginar. Nesse processo, para além das necessárias reformas legais

que têm sido destacadas por inúmeros atores envolvidos com o tema, a

segurança tem muito a ganhar com a experiência de modernização das

políticas públicas por meio da criação de mecanismos de monitoramento

e avaliação e por meio de medidas voltadas ao incremento da filosofia de

prestação de contas e de transparência.

Se a área da educação soube estruturar seus sistemas de informações,

a segurança pública ainda dá seus primeiros passos nesta direção. No plano

subnacional, a Secretaria de Segurança Pública de São Paulo, entre outros

exemplos possíveis, divulga pioneiramente e com regularidade desde 1995

estatísticas sobre ocorrências policiais. Já no plano nacional, desde agosto

de 2012, o Congresso aprovou o Sistema Nacional de Informações de Segu-

rança Pública, Prisionais e sobre Drogas – Sinesp, gerenciado pelo Ministério

da Justiça e composto por bases de dados de todas as Unidades de Fede-

ração. Em paralelo à ação governamental, iniciativas como o Anuário Brasi-

leiro de Segurança Pública, que compila dados sobre diversas dimensões da

segurança pública, ou o Mapa da Violência, que traz dados da saúde sobre

mortes por agressão tendem a ser instrumentos técnicos e políticos funda-

mentais e, sem dúvida, são ferramentas que permitem que não acreditemos

na máxima de que tudo tem que mudar para ficar sempre no mesmo lugar.

A experiência demonstra, portanto, que várias iniciativas voltadas à in-

corporação de sistemas, pesquisas e indicadores de monitoramento e avalia-

ção na área da segurança pública estão sendo adotadas no país e precisam

ganhar cada vez mais espaço e legitimidade. Mas, dignos de nota, os meca-


nismos de coordenação e monitoramento serão tão ou mais importantes do

que a aprovação de leis. Inovações de caráter incremental continuam, assim,

válidas, ainda mais se associadas à tentativa de organizar o financiamento

da área e à implantação de sistemas de informação e avaliação. Entretanto,

elas terão maior impacto se explicitarmos que segurança pública não se

resume às polícias e depende da participação e articulação de diferentes ins-

tituições e poderes. Sem uma reflexão objetiva acerca do modelo de funcio-

namento do sistema de segurança pública, a integração de informações em

si não mudará o cenário de profundas ineficiências do modelo que organiza

nacionalmente as políticas públicas.

Vemos, assim, que a agenda de questões postas ao debate público é

muito mais extensa do que apenas cada uma das dimensões tratadas neste

texto e que o tema da segurança pública carece de um “choque de trans-

parência”, no qual, a exemplo do que ocorre em outras áreas do Estado,

como saúde e educação, o controle e, mesmo, as definições de prioridades

das políticas desenvolvidas são uma constante e são legitimamente vistos

como aliados na melhoria e no aumento da efetividade da política. A fal-

ta de transparência ou, melhor dizendo, a opacidade dos dados existentes

permite a construção de verdades muitas vezes construídas na perspectiva

de respostas políticas às pressões eleitorais e/ou sociais. Seja como for, a

aposta num programa de trabalho focado no desenvolvimento de sistemas

integrados de estatísticas públicas que sejam transparentes e permitam o

fortalecimento da prestação de contas como ferramentas de planejamento

e ação estatal, pode ser importante aliada na construção de novo e mais jus-

to, sustentável e pacífico modelo de desenvolvimento para o país. E, nesse

movimento, há um espaço privilegiado de atuação para as agências públicas

de estatísticas e planejamento.

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LIMA, R.S. de; SINHORETTO, J. Narrativa autoritária e pressões democráticas na se-gurança pública e no controle do crime. Revista Contemporânea, v. 5, n. 1, p. 119-141, jan./jun. 2015.

MINGARDI, G. Tiras, gansos e trutas. Cotidiano e reforma na Polícia Civil. São Paulo: Scritta, 1992.

UNODC. Sistema UNODC Statistics. Viena, 2014. Disponível em: <//data.unodc.org/>. Acesso em: 25 ago. 2015.


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