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PROCESSO DE TERCEIRIZAÇÃO EM ÓRGÃO PÚBLICO: Um caso de evidenciação
sobre a atividade de Gestão e Fiscalização de Contrato
José Moreira da Silva Neto1, Janilene Vasconcelos de Melo2, Aneilda Nascimento dos
Santos3, Fernanda de Oliveira Lima4 e Lindiani de Souza dos Santos5.
[email protected], [email protected], [email protected],
[email protected], [email protected]
Área Temática: Fiscalidade da Administração Pública
Palavras-Chaves: Terceirização. Administração Pública. Gestão e Fiscalização de Contratos.
METODOLOGIA
Realizou-se uma pesquisa qualitativa, de modo intencional, no Instituto de Previdência e
Assistência Médica do Município de Porto Velho-RO/IPAM, órgão da Administração
Municipal Indireta, com personalidade jurídica de natureza autárquica, vinculado à Secretaria
Municipal de Administração - SEMAD, dotado de autonomia administrativa, jurídica,
patrimonial e financeira nos termos do seu regimento interno, que por meio do Regime Próprio
de Previdência Social do Município - RPPS/IPAM, visa dar cobertura aos riscos a que estão
sujeitos os seus beneficiários.
A direção do IPAM é constituída da presidência, de quatro coordenadorias e três gerências. Foi
feita entrevista com a gerente administrativa, utilizando-se instrumento semiestruturado com
gravação de áudio, com autorização da respondente. Também se obteve dados complementares
referentes às normas da entidade e aos contratos de prestação de serviços celebrados nos
períodos de 2010 a 2015. É um estudo de caso, com a função de apresentar as características da
situação estudada, utilizando-se técnica de análise de conteúdo de Bardin (2011), que envolveu
os procedimentos de codificação das respostas, tabulação dos dados e análise. Para Gil (2007),
juntamente com a análise, pode ocorrer também a interpretação dos dados, que consiste em
fazer a ligação entre os resultados obtidos com outros já conhecidos.
Para operacionalizar a consecução do resultado da pesquisa (coleta e análise dos dados) dois
instrumentos de pesquisas foram desenvolvidos e aplicados: o primeiro (fundamentado na
legislação) trata-se das fases (atividades) do processo de contrato de terceirização na instituição
pública, enquanto que o segundo se constitui no instrumento de coleta e análise dos dados,
oriundos do estudo de caso.
1 Doutor em Engenharia de Produção, professor nos programas de graduação em Ciências Contábeis e pós-
graduação em administração da Universidade Federal de Rondônia/Brasil. 2 Doutora em Administração, professora nos programas de graduação em Ciências Contábeis e pós-graduação
em administração da Universidade Federal de Rondônia/Brasil. 3 Graduada em Ciências Contábeis na Universidade Federal de Rondônia/Brasil. 4 Graduada em Ciências Contábeis na Universidade Federal de Rondônia/Brasil. 5 Graduada em Ciências Contábeis na Universidade Federal de Rondônia/Brasil.
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PROCESSO DE TERCEIRIZAÇÃO EM ÓRGÃO PÚBLICO: Um caso de evidenciação
sobre a atividade de Gestão e Fiscalização de Contrato
Área Temática: Fiscalidade da Administração Pública
RESUMO
Este estudo busca evidenciar as fases e atividades do processo de terceirização em órgão
público, bem como verificar in loco o grau de características qualitativas na atividade de gestão
e de fiscalização desse processo em um ente da Administração Municipal Indireta, com
personalidade jurídica de natureza autárquica, buscando, ainda, compreender e avaliar aspectos
relativos aos seus atributos de qualificação. No referencial teórico foram abordados conceitos
de serviço público e os aspectos jurídicos para fundamentação legal e descrição das etapas
relativas à terceirização de forma ampla, assim como no contexto da Administração Pública. A
metodologia para aplicação da pesquisa foi qualitativa, por meio de estudo de caso, com
entrevista utilizando questões semiestruturadas com uma escala para a menção do grau de
concordância do respondente; além disso, com base na narrativa, foi feita análise para
confrontação em relação ao conteúdo, visando apresentação dos resultados. Como contribuição
prática constatou-se a importância do gestor e do fiscal de contratos no controle desses
procedimentos na terceirização, bem como se percebeu as diferenças da atuação desses dois
agentes. Recomenda-se que na Administração Pública sejam designados servidores para
atuarem tanto como gestor de contrato quanto como fiscal, obedecendo-se ao que rege a
legislação em vigor no Brasil.
PALAVRAS-CHAVES: Terceirização. Administração Pública. Gestão e Fiscalização de
Contratos.
ABSTRACT
This paper intends to evidence the stages and activities of the outsourcing process in public
agency, as well as check the degree of qualitative characteristics of management and
supervisory activity process in an entity of Indirect Municipal Administration, with under
municipal legal personality, seeking also to understand and evaluate aspects of their qualifying
attributes. On the theoretical framework were discussed public service concepts and the
juridical aspects to legal grounding and description of the steps related with the outsourcing, as
well as in the context of Public Administration. The methodology for application of research
was qualitative, through case study, using semi-structured interview with questions with a scale
to mention the degree of agreement of the respondent; furthermore, based on narrative, was
done analysis for confrontation regarding the content, aiming presentation of results. As a
practical contribution, was noted the importance of the manager and contracts fiscal in control
of these procedures in outsourcing, as well as perceived differences in performance of these
two agents. It is recommended that the Public Administration servers are designated to act both
as a contract manager as a fiscal agent, according to the governing laws in force in Brazil.
KEYWORDS: Outsourcing. Public Administration. Management and Supervision of
Contracts.
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INTRODUÇÃO
A terceirização, segundo alguns estudiosos, surgiu nos Estados Unidos, logo após o início da
Segunda Guerra Mundial, ocasião em que as indústrias bélicas, em razão de não conseguirem
abastecer o mercado devido ao aumento da demanda, tiveram que voltar seus esforços para a
produção, transferindo as atividades de suporte para terceiros, entretanto esse novo ramo de
atividades através da prestação de serviços só se consolidou na década de 1950 (GIOSA, 1997;
VIEIRA 2006).
Dessa forma o mercado internacional propôs mudanças e o cliente passou a ser visto com mais
atenção, cenário em que foram surgindo novas empresas. No Brasil a terceirização surgiu entre
as décadas de 1950 a 1960 no setor automobilístico e, com o passar dos anos, logo se estendeu
à Administração Pública, em razão de algumas atividades executadas nas organizações públicas
poderem ser descentralizadas e, além disso, a necessidade da época obrigava a redução do
quadro de pessoal (LACERDA; VIEIRA, 2007).
No decorrer deste artigo serão apresentadas as bases legais que regem a terceirização, bem
como todas as etapas da terceirização compostas inicialmente pelo planejamento, licitação e
contratação, além da gestão e fiscalização da execução dos contratos. Dessas etapas, a que
recebe mais atenção, invariavelmente, é a licitatória, porém, deve-se observar de forma geral
como realizar o processo para que todas as atividades propostas ocorram de forma a atender a
legislação pertinente. Desse modo, ao findar-se a fase de contratação, dá-se início à fiscalização
das atividades contidas no contrato, não se devendo confundir com a gestão que deve
acompanhar todas as etapas da terceirização.
Busca-se, assim, responder à seguinte questão: Quais as fases (atividades) de um processo de
terceirização em órgão público e como a atividade de gestão e fiscalização deste processo no
Instituto de Previdência e Assistência Médica do Município de Porto Velho-RO está sendo
qualificada?
Sendo assim, pretende-se, no presente estudo, evidenciar as fases (atividades) do processo de
terceirização em instituição pública, bem como verificar in loco o grau de características
qualitativas na atividade de gestão e fiscalização desse processo, no órgão estudado. Para
alcançar os resultados esperados, busca-se também compreender o atributo de qualificação em
uma atividade de gestão e fiscalização, além de avaliar os aspectos da qualificação profissional
através de um estudo de caso.
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REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
Administração Pública
A Administração Pública pode ser entendida como a ciência que trata das organizações, em
sentido amplo, compreende as atividades do Governo que toma as decisões políticas e a
estrutura administrativa e a administração executa essas decisões (PALUDO, 2010). O autor
ainda cita que o termo “Administração” é utilizado para designar funções de planejamento,
direção e atividades de execução; já o “administrador” é o profissional (agente público) que
atua nas organizações e exerce as funções de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar.
O termo Administração Pública é conceituado de diversas formas por vários autores, Amato
(1971, p. 3) compreende que: Administração Pública é o governo, isto é o conjunto de condutas
humanas que determina a distribuição e o exercício da autoridade política.
Desse modo, diante de vários conceitos é possível entender que a Administração Pública irá
consistir num agrupamento de atividades reunidas em várias atividades com o objetivo de
satisfazer, de forma periódica e contínua as carências e exigências sociais respeitando a lei
(GRANJEIRO, 2002).
Prestação de Serviço Público
Existem diversas atividades a serem desenvolvidas dentro da Administração Pública, entre
essas estão à prestação do serviço público entendidas pela constituição como essenciais ao
desenvolvimento da coletividade (LACERDA; FARIA, 2004).
Para Lacerda; Farias (2004) o Serviço público é todo aquele prestado pela Administração, ou
por quem lhe faça as vezes, mediante regras previamente estipuladas por ela visando à
preservação do interesse público. Dessa forma, o serviço público pode ainda ser indelegável,
ou seja, somente a Administração poderá prestar ou serviços de utilidade pública podendo ser
delegável a terceiros conforme Lacerda e Faria (2004). Segundo as autoras existem ainda
diversas formas de prestação de serviço público, conforme segue:
Centralizada quando sua execução estiver sendo feita pela Administração direta
(Secretarias, Ministérios);
Descentralizada quando sua execução estiver sendo feita por terceiros que não se
confundem com a administração direta do estado. Podem estar dentro da
Administração (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia
mista), na Administração Indireta do Estado ou fora da Administração, feita por
particulares, através de concessão, permissão ou autorização. (LACERDA; FARIA,
2004, p. 43).
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Assim nota-se que o serviço público está cercado por dois princípios fundamentais, sendo o
primeiro princípio da continuidade, pelo qual não admite interrupções ou paralisações, tendo
em vista seu caráter essencial e o segundo é o da indisponibilidade, no qual a administração não
pode omitir-se de sua responsabilidade (LACERDA; FARIA, 2004).
Terceirização
Não há dúvidas de que o surgimento da terceirização no Brasil representa a possibilidade de
crescimento e expansão do mercado de trabalho, além do surgimento de micro e médias
empresas, a terceirização na pratica é utilizada em empresas desde a Revolução Industrial e
quando bem aplicada, pode trazer grandes benefícios, entre os quais a concentração das
atividades fundamentais para o funcionamento do negócio (ARAUJO, 2001).
Ainda nas palavras de Araújo (2001, p. 89): Terceirizar significa passar adiante (para terceiros
e pagando) a responsabilidade pela execução de determinada atividade ou de conjunto de
atividades.
Para Martins (1998) a terceirização não está restrita somente a serviços, podendo ocorrer
também à contratação para o fornecimento de bens e produtos, ainda em sua concepção a
terceirização ocorre para atividades que não constituem o objeto principal da empresa
contratante, sendo mais comum a contratação de serviços de limpeza, vigilância e até mesmo
serviços temporários.
Terceirização no Setor Publico
A terceirização no serviço público teve um aumento na década de 60, por conta da aplicação
dos princípios de economicidade, eficiência e qualidade dentro da esfera pública e as
preocupações com o crescimento da máquina administrativa que guiaram a reforma
administrativa do estado brasileiro. Seu crescimento deve-se em parte à necessidade de redução
dos quadros de pessoal do Estado. Em função disto, a terceirização utilizada pelo governo
apresenta uma característica peculiar que a distingue da terceirização privada, conforme cita
em seu artigo Silva (2012).
Para Zymler (1998) o primeiro dispositivo a regular a terceirização de alguns serviços na
Administração pública foi o Decreto Lei n° 200/67 que desobrigou o poder público de realizar
algumas atividades podendo assim transferi-las a empresas particulares, adiante, foi publicada
a lei 5.645/70 que especificava algumas atividades que deveriam ser prestadas
preferencialmente pela iniciativa privada.
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Diante do cenário global da época e mais especificamente o cenário brasileiro, após a crise da
década de 1970, essa oportunidade de terceirizar as atividades secundárias, demonstrou maior
lucratividade diante do déficit estatal, porém, houve a necessidade de organização através das
normas jurídicas.
Aspectos Jurídicos na Terceirização
Em suma. não existe um dispositivo legal que regulamente a terceirização como um todo, tendo
em vista que a Constituição Federal em seu artigo 37 prevê a obrigatoriedade do concurso
público. Contudo, ainda com base na Constituição Federal (1988) conforme disposto em seu
artigo 37, XXI, transcreve que: ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes [...]
A Lei nº 5. 465 de dezembro de 1970 descreve algumas atividades que poderão ser objeto de
execução indireta como as atividades de transporte, conservação, operação de elevadores,
limpeza e outras similares.
Atualmente a Lei nº 8.666/93 dispõe de normas para a regulamentação de serviços de terceiros
em todas as esferas do governo, como previsto em seu artigo 2º: As obras, serviços, inclusive
de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração
Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação,
ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.
Ainda que exista a Lei Geral de Licitações e Contratos para regular as formas de contratações,
a Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000-LRF também deve ser observada, pois estabelece
que os valores dos contratos de serviços terceirizados devem ser classificados como “Outras
Despesas de Pessoal”, devendo ainda observar o disposto no art. 19 quanto aos limites de gastos
com pessoal cujo texto dispõe que não poderão exceder os limites da receita líquida de 50%
para a União, de 60% para os Estados e Municípios (VIEIRA et al, 2006, p. 122 e 123).
Etapas da Terceirização
Conforme descrito por Santos (2013) a terceirização compreende três fases iniciais:
Planejamento; Licitação; e Contrato,
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Planejamento
Para Rezende (2008, p. 18) O planejamento estratégico da organização é um processo dinâmico,
sistêmico, coletivo, participativo e contínuo para determinação dos objetivos, estratégias e
ações da organização. O autor ainda entende que o planejamento é um instrumento primordial
para gerenciar e coordenar as organizações, sendo dessa forma o planejamento uma das
principais etapas do processo de terceirização.
A partir deste conceito juntamente com as ideias de Sertek, Guindani e Martins (2007) podemos
entender que o planejamento deve responder a alguns questionamentos iniciais como: A que
será feito (principal objetivo)? Quais os prazos? De que forma faremos? Em qual quantidade?
Por quem?
Além disso, existem outros instrumentos que fazem parte desse planejamento, sendo a
elaboração do Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei
Orçamentária Anual – LOA, os três instrumentos instituídos por lei que servem para o controle
orçamentário da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Dessa forma
podemos entender que a do planejamento compreende diversos questionamentos e busca um
conhecimento acerca dos recursos disponíveis para realização das atividades pretendida pelas
instituições públicas (VIEIRA et al, 2006).
Licitação
A licitação caracteriza-se como um procedimento administrativo pelo qual a Administração
Pública escolhe a proposta mais vantajosa para o interesse da instituição e de certo modo é um
processo que tem por objetivo afastar toda e qualquer suspeita de favorecimento e garante que
o dinheiro público seja utilizado de forma correta e eficiente, sendo essa a forma mais precisa
de se entender os princípios das atividades da Administração Pública (SOUZA, 1997).
Compete privativamente a União legislar sobre normas gerais de licitações e contratos
conforme dispõe a Constituição Federal de 1988, assim sendo, foi criada a Lei nº 8.666/1993
conhecida como Lei Geral de Licitações e Contratos para legislar sobre toda a Administração
Pública (SANTOS, 2013).
Para Vieira et al. (2006, p. 41) O processo licitatório compreende duas fases distintas: a fase
interna ou preparatória e a fase externa. Em resumo a fase interna corresponde aos atos
praticados no âmbito interno da instituição e antes da publicação do edital e a fase externa
inicia-se com a divulgação do edital ou ato convocatório e conta com a participação das
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empresas particulares interessadas em participar do processo (VIEIRA, 2007; SANTOS, 20130.
Ainda nas palavras de Vieira (2013) a fase interna compreende algumas etapas conforme a
sequência proposta pelo autor: a) elaboração do plano de trabalho; b) elaboração do projeto
básico; c) elaboração do termo de referência; d) elaboração do ato convocatório e e) minuta de
contrato.
Descrevendo os itens acima conforme entendimento do autor, o plano de trabalho é
extremamente importante, pois, neste instrumento estarão contidos todos os parâmetros de
medição e a quantificação baseada na demanda existente, dito isso, o próximo passo é a
elaboração do projeto básico que em suma deverá conter informações que subsidiarão todo o
processo como a descrição detalhada do objeto do contrato, bem como, estudo técnico e
preliminar dos serviços a serem executados, já a fase de elaboração do termo de referência só
acontece para as licitações na modalidade de pregão presencial e eletrônico conforme disposto
no Decreto Lei nº 5.450/2005. Essa fase nas outras modalidades de licitação corresponde ao
projeto básico que deverá ainda conter um estudo dos custos sendo apresentado por uma
estimativa global e mediante planilha considerando os preços praticados no mercado.
Concluídas essas fases passa-se a divulgação do edital que é o instrumento pelo qual a
Administração torna público o ato e convoca os interessados a participarem e apresentarem a
proposta mais vantajosa (VIEIRA et al, 2006).
Os autores descrevem que a fase externa iniciará a partir da publicação do edital e nessa fase
deverão ser observadas todas as regras estabelecidas no edital inclusive os prazos estabelecidos,
divulgação, atendendo ao princípio da publicidade para que a transparência dos atos esteja
garantida.
Contrato Administrativo
O art. 2º da Lei 8666/93 em seu Parágrafo único conceitua Contrato: “[...] todo e qualquer ajuste
entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for à
denominação utilizada”. Os contratos administrativos celebrados frequentemente entre a
Administração Pública e particular são os contratos de obras públicas, contratos de prestação
de serviço e os que envolvem fornecimento. (SANTOS 2013).
Para Santos (2013) as principais características do contrato administrativo são: a) Supremacia
e indisponibilidade do interesse público; b) Modificação unilateral – exceto cláusulas
financeiras; c) Extinção; d) Imposição de sanções; e) Exigência de cumprimento de prestações
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alheias; f) Garantia de equilíbrio econômico-financeiro; g) Forma prescrita em lei; h)
Procedimento legal; i) Natureza de contrato de adesão; j) Natureza intuito personae; e k)
Presença de cláusulas exorbitantes.
Conforme disposto no art. 55 da Lei nº 8666/93, são cláusulas necessárias em todo contrato
administrativo: o objetivo e seus elementos característicos; o regime de execução ou a forma
de fornecimento; o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento
das obrigações e a do efetivo pagamento; os prazos de início de etapas de execução, de
conclusão, de entrega, de observação e do recebimento definitivo, conforme o caso; o crédito
pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da
categoria econômica; as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando
exigidas; os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das
multas; os casos de rescisão; o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de
rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei; as condições de importação, a data e a taxa
de câmbio para conversão, quando for o caso; a vinculação ao edital de licitação ou ao termo
que a dispensou ou não exigiu ao convite, e à proposta do licitante vencedor; a legislação
aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos; a obrigação do contratado
de manter durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele
assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Para Santos (2013 p. 5 e 6) além da clausulas dispostas acima, deverão constar no contrato
informações sobre: a) Órgão ou entidade e respectivo representante; b) Nome do particular e
representante que executará o objeto do contrato; c) Objetivo do contrato; d) Ato que autorizou
a lavratura do contrato; e) Número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade;
f) Sujeição dos contratantes às normas da Lei no 8.666/1993; g) Submissão dos contratantes às
cláusulas contratuais.
Gestão e Fiscalização dos Contratos
A gestão e fiscalização dos contratos públicos são muito amplas compreendendo diversas
etapas e conforme Ribeiro (2010, p.10): A gestão de contratos na administração pública
compreende o gerenciamento, o acompanhamento e fiscalização da execução dos ajustes, desde
a concepção do edital da licitação até a entrega e o recebimento do objeto contratado. Dessa
forma o acompanhamento e o controle sobre atividades diversas no âmbito da Administração
Pública ocorrem relacionando várias unidades como é o caso dos sistemas informatizados que
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proporcionam maior agilidade no registro das informações e auxiliam nas atividades de
gerenciamento, fiscalização e controle. (RIBEIRO, 2010)
A Gestão e Fiscalização dos Contratos estão prevista na Lei nº 8.666/93, conforme art. 67: A
execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e
subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. Para Santos (2013) não se confunde
Gestão e Fiscalização de contratos, sendo duas atividades exercidas de formas diferentes, no
qual, a Gestão compreende o gerenciamento de todos os contratos e a fiscalização de forma
direta, tendo em vista que é designado um representante pela Administração, especificamente
para acompanhar e fiscalizar a execução de cada contrato.
Em relação ao Gestor e Fiscal de Contratos, Jessé Torres Pereira Júnior (2007, p.198) faz a
seguinte distinção:
Então, o fiscal a que se refere o art. 67 da Lei nº 8.666/93 na nossa organização
administrativa é o servidor que vai a campo, é o que está diariamente na obra, é o que
está verificando como se executam os serviços de limpeza, conservação, manutenção
ou vigilância; já o gestor está preocupado com outro nível de acompanhamento e
exatamente por isso pode ser gestor de mais de um contrato porque tem que ter a visão
do sistema – contratos que se reúnem por afinidade de objeto. Assim é possível ter 5,
6, 10 contratos de limpeza e conservação todos com o mesmo gestor, mas cada um
deles com o seu fiscal, porque dificilmente um fiscal vai dar conta de acompanhar o
dia-a-dia da execução de mais de dois contratos.
Desse modo para Jessé Torres (2007) fiscal é o que acompanha cotidianamente o contrato e,
gestor é o servidor que toma decisões e executa os atos administrativos em decorrência destes
contratos.
Tendo em vista que a administração contrata apenas os serviços e não a mão de obra, esta deverá
acompanhar esse contrato certificando se empresa contratada está cumprindo com as obrigações
trabalhistas e previdenciárias dos empregados que lhes prestam serviços, o Art. 71 da Lei 8.666-
93 § 1º cita:
Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários,
fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.
§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais
e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu
pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o
uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis. (Redação dada
pela Lei nº 9.032, de 1995).
A Lei de licitações e contratos ainda estabelece que Administração pública deve gerenciar de
forma eficiente e eficaz os contratos de terceirização, pois, caso contrário isso poderá acarretar
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na responsabilidade solidaria ou subsidiaria referentes aos encargos trabalhistas e
previdenciários (BRASIL, Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993).
Gestor de Contrato e suas Atribuições
O gestor de contrato é o representante designado pela Administração Pública para gerenciar
bem como acompanhar a execução dos contratos.
Conforme Ribeiro (2010) cita que:
Como o objetivo de promover a continuidade na atividade de acompanhamento da
execução do contrato, deve ser designado como gestor preferencialmente servidor
público efetivo, o qual deve apresentar conhecimentos técnicos relacionados com o
objeto do contrato; conhecimento das responsabilidades inerentes à atribuição; gozar
de boa reputação ético-profissional e disposição para atuar em inter-relação com
superiores, colegas e subordinados, prestando contas de sua atuação e avaliando os
meios para obtenção da ótima execução do objeto contratado. (RIBEIRO, 2010).
É conferida ao gestor à atribuição de administrar o contrato, responsabilizando este pelo prazo
de vigência onde deverá aplicar as sanções cabíveis e realizar aditamentos a partir de
conhecimentos técnicos administrativos bem como utilização de ferramentas e instrumentos
gerenciais para o acompanhamento do contrato. (SUÑE et al, 2013).
Fiscal do Contrato e suas Atribuições
Lei nº 8.666/93 em seu art. 67 dispõe que: a execução do contrato deverá ser acompanhada e
fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo [...].
Ainda em seu art. 67 §1º, §2º a legislação prevê que:
§ 1o O representante da Administração anotará em registro próprio todas as
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante
deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas
convenientes.
O artigo 58, inciso III, da Lei 8.666/93 descreve que: O regime jurídico dos contratos
administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a
prerrogativa de: fiscalizar a execução.
METODOLOGIA
Realizou-se uma pesquisa qualitativa, de modo intencional, no Instituto de Previdência e
Assistência Médica do Município de Porto Velho-RO/IPAM.
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O IPAM é um órgão da Administração Municipal Indireta, com personalidade jurídica de
natureza autárquica, vinculado à Secretaria Municipal de Administração - SEMAD, dotado de
autonomia administrativa, jurídica, patrimonial e financeira nos termos do seu regimento
interno, que por meio do Regime Próprio de Previdência Social do Município - RPPS/IPAM,
visa dar cobertura aos riscos a que estão sujeitos os beneficiários e compreende um conjunto de
benefícios que atendem às seguintes finalidades: a) garantir meios de subsistência nos eventos
de invalidez, doença, acidente em serviço, idade avançada, reclusão e morte; b) proteção à
maternidade e à família, cujos benefícios serão concedidos nos termos e condições definidas
em regulamento, observadas as disposições legais.
A direção do IPAM é constituída da presidência, de quatro coordenadorias e três gerências. Em
visita ao órgão, explicou-se o objetivo do estudo, qual seja: a) evidenciação das fases
(atividades) de um processo de terceirização em instituição pública; e b) estudo de caso sobre
a atividade de gestão e fiscalização de contrato de terceirização no IPAM; e a partir daí foi feita
entrevista com a gerente administrativa, utilizando-se instrumento semiestruturado com
gravação de áudio, com autorização da respondente. Também se obteve dados complementares
referentes às normas da entidade e aos contratos de prestação de serviços celebrados nos
períodos de 2010 a 2015, necessários para conclusão do trabalho.
Abordagem e método da pesquisa
Quanto à forma de abordagem da questão investigada consistiu-se no método qualitativo, o qual
busca entender determinada situação social, fato, papel, grupo ou interação (CRESWELL,
2007). O autor ainda afirma que esse método é um processo investigativo no qual o pesquisador
gradualmente compreende o sentido de um fenômeno social ao contrastar, comparar,
reproduzir, catalogar e classificar o objeto do estudo, por meio da interação contínua entre
pesquisador-participante, a fim de encontrar perspectivas e significados dos participantes.
Esta pesquisa teve um delineamento do tipo estudo de caso, que tem a função de evidenciar o
conhecimento sobre o papel prescritivo (normativo) e descritivo (executivo), com a função de
apresentar as características qualitativas da situação estudada.
Para a análise da entrevista concedida pela gerente administrativa, utilizou-se a técnica de
análise de conteúdo de Bardin (2011), que envolveu os procedimentos de codificação das
respostas, tabulação dos dados e análise. Para Gil (2007), juntamente com a análise, pode
ocorrer também a interpretação dos dados, que consiste em fazer a ligação entre os resultados
obtidos com outros já conhecidos.
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Instrumento à operacionalização da pesquisa
Para operacionalizar a consecução do resultado da pesquisa (coleta e análise dos dados) dois
instrumentos de pesquisas foram desenvolvidos: Figura 1, fases (atividades) do processo de
contrato de terceirização na instituição pública; e Figura 2, instrumento de coleta e análise de
dados no estudo do caso.
Figura 1 - Fases (atividades) do processo de contrato de terceirização na instituição pública.
Fonte: desenvolvida na pesquisa com fundamentação na legislação.
Figura 2 - Instrumento de coleta e análise de dados no estudo do caso.
GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo Moderado Baixo Moderado Moderado Alto Alto
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Questão 1, 2, 3, 4 e 5
Síntese da narrativa do respondente da pesquisa sobre as questões 1, 2, 3, 4 e 5, transcrito da gravação de áudio.
Fonte: Desenvolvido pelos pesquisadores.
ANÁLISE DOS RESULTADOS
Etapas (atividades) do processo de terceirização
No desafio inicial, que foi o de evidenciar as etapas (atividades) do processo de terceirização
no órgão público, identificou-se três etapas, conforme Figura 3.
Figura 3 – Descrição das etapas de terceirização.
Etapas / Atividades Definição
1 Planejamento É um instrumento primordial para gerenciar e coordenar as organizações, sendo
dessa forma uma das principais etapas do processo de terceirização;
2 Licitação É um procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública
seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse;
3 Contratos
administrativos
É todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particular em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a
estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada;
Fonte: Desenvolvido pelos autores.
Etapa 1
Planejamento
Etapa 2
Licitação
Etapa 3
Contrato Administrativo
14
Análises do estudo de caso no IPAM - Porto Velho/RO
A entrevista foi realizada na data de 02 de junho de 2015, nas dependências do IPAM, na
gerência administrativa que congrega diversas atribuições, entre as quais, a de gestão de
contratos. Foi concedida pela gerente administrativa em exercício, que trabalha na instituição
há 25 anos, ou seja, desde a criação do instituto, demonstrando, assim, ser profissional com
conhecimento técnico-administrativo suficiente para fornecer as informações necessárias a
presente pesquisa.
Ao todo foram elaboradas cinco perguntas com uma escala de mensuração para que a
entrevistada pudesse dar uma nota de acordo com o grau de concordância em relação à pergunta
referente à execução da gestão e da fiscalização de contratos na instituição.
Para verificar de que modo ocorre a atividade de gestão e fiscalização na instituição estudada
foi feito cinco questionamentos, constantes das figuras 4 a 8 abaixo e respectivas notas dada
pela gerente administrativa do IPAM, bem como recorte da resposta oral de cada uma das
perguntas. A partir desses dados se fez a tabulação, confrontação e análise da coerência entre
as respostas e o estudo relacionado.
Evidências sobre questão 1
Figura 4 - Certificação do cumprimento das responsabilidades sociais e tributárias do contratado?
GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo Moderado
Baixo Moderado Moderado Alto Alto
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Questão 1: Na atividade de gestão e fiscalização sobre processo de terceirização em sua instituição
pública, há certificação constante de que a organização contratada está cumprindo com as obrigações
trabalhistas e previdenciárias dos empregados que nela prestam serviços? Por favor, colocar um “X”
no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 1: “SIM, eu posso dar um exemplo: [...] recentemente a gente rescindiu o contrato por conta do não pagamento dos empregados, dos funcionários da empresa que é uma empresa de vigilância [...] ela não conseguiu pagar, não conseguiu cumprir com a folha da empresa, então ela foi notificada por três assuntos: a comprovação de FGTS e todas as comprovações trabalhistas, e ela não tinha; então a gente deu um prazo, e mais ou menos dentro de 90 dias a gente rescindiu o contrato. A fiscalização em relação a isso é bem rigorosa [...] eu daria 8, porque a gente sempre tem um problema, em 2012 teve um problema com o serviço de terceirização em odontologia, onde não foi observado o pagamento dos encargos e hoje o IPAM sofre um processo judicial [...] Então muitas vezes o órgão fica preso na legislação [...] quando a gente solicita alguns documentos para anexar ao processo, que são: a folha de pagamento e todo o resumo da folha de pagamento; os encargos como contribuição de FGTS e certidões, contribuições previdenciárias; os demais já vêm na folha [...] no analítico da folha já tem todo o resumo, porque é necessário fiscalizar a parte do FGTS e a parte de contribuição previdenciária, e o processo só é pago quando as certidões estiverem todas em dia.”
Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores,
15
De acordo com a Lei nº 8.666/93, art. 71, a empresa contratada deve cumprir com suas
obrigações trabalhistas, mas isso não isenta a contratante da responsabilidade solidária, caso
não fiscalize conforme ordena a legislação. É possível inferir da resposta da questão 1 que a
entrevistada é coerente com a escolha da nota 8, pois esta se justifica pela empresa estar
respondendo um processo no qual falhou na fiscalização de um contrato em 2012: “[...] eu daria
8, porque querendo ou não a gente sempre tem um problema. Tivemos em 2012, problema com
o serviço de terceirização em odontologia, onde não foi observado o pagamento dos encargos
e hoje o IPAM sofre um processo judicial [...]”.
Evidências sobre questão 2
Figura 5 - Características qualitativo-profissionais dos gestores da execução de contratos.
GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo Moderado Baixo Moderado Moderado Alto Alto
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Questão 2: O gestor de contrato na sua instituição é servidor público efetivo e possui conhecimentos
técnicos relacionados com o objeto do contrato?
Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a
resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 2: “Sim. [...] Os fiscais de contratos eles nem sempre são efetivos, eles podem ser comissionados também.
[...] E eles têm conhecimento sim, a gente dá cursos de 3 em 3 meses.
[...] Não, ele possui pouco conhecimento técnico, às vezes ele tem dificuldade de fazer o relatório de
fiscal de contrato.
[...] e assim eu daria uma nota 6, porque entendo deveria haver mais treinamento para ampliação
conhecimento, apesar de que a gente dá muito curso
[...] a gerência administrativa tem sempre que fiscalizar os relatórios, porque às vezes ele não é
elaborado de maneira eficiente
[...] para ficar bem claro, aqui no IPAM não existe gestor de contrato, é uma falha, porque a lei fala
que o contrato tem que ter um gestor, então o que acontece: a gerência administrativa fica responsável
pelo pagamento e a gestão dos contratos”. Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.
A partir da análise verificou-se incoerência, tendo em vista que não há nomeação de um gestor
de contratos, sendo esta responsabilidade atribuída à gerência administrativa.
“[...] para ficar bem claro, aqui no IPAM não existe gestor de contrato, é uma falha muito
grande, porque a lei fala que o contrato tem que ter um gestor, então o que acontece: a gerência
administrativa fica responsável pelo pagamento e a gestão dos contratos [...]”
Como não há gestor de contratos, nomeia-se um fiscal e, a partir do fato de que o fiscal
nomeado não possui conhecimento técnico, é oferecida capacitação através de cursos, e nomeia-
se, para fiscalizar, o servidor público que trabalhe em um setor onde mais se aproxima da
realidade do objeto contratado, estando de acordo com a Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações) e
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com o Decreto nº 2794/98. Como argumentou a respondente da pesquisa: “[...] a gente dá
cursos de 3 em 3 meses”.
Evidências sobre questão 3
Figura 6 - Características qualitativo-técnicas dos fiscais da execução de contratos.
GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo Moderado Baixo Moderado Moderado Alto Alto
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Questão 3: O fiscal de contrato na sua instituição (órgão público) é o servidor que vai a campo, que
está diariamente presente no local de execução dos serviços contratados e que está verificando, se
inteirando e relatando o desempenho técnico em consonância ao que requer o objeto do contrato?
Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a
resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 3: “Sim. Por exemplo: a Clion Odontologia [...] o fiscal desse contrato é o chefe do setor odontológico
do IPAM, Ele é um servidor que só ocupa cargo em comissão [...] Ele faz a fiscalização bem rigorosa,
ele vai na Clion fiscalizar. [...] os relatórios a gente sempre tem que dar uma arrumada e uma
melhorada, muita gente vem aqui tirar dúvidas comigo, então eu daria 8.” Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.
Na resposta a esta questão, evidenciou-se que os fiscais de contratos acompanham a realização
dos serviços, mas admite-se que existem alguns erros encontrados nos relatórios em relação à
atuação do fiscal no local de trabalho e suas atribuições. Entretanto, a respondente da pesquisa
afirma que a instituição realiza essa atividade em conformidade com a legislação, o que não é
coerente.
Evidências sobre questão 4
Figura 7 - Performance dos gestores versus performance dos fiscais na execução de
contratos.
GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo Moderado Baixo Moderado Moderado Alto Alto
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Questão 4: Ao gestor compete a responsabilidade de decisão e de efetividade do objeto do contrato do
processo de terceirização? E ao fiscal compete tecnicamente o acompanhamento in loco a execução do
objeto do contrato, fazendo anotação e relatos das ações positivas e negativas que ocorrem na execução
técnica do objeto?
Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a
resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 4: “[...] o fiscal tem que acompanhar todo o trabalho [...] dentro do processo vai um relatório [...]. Então
ele acompanha toda a execução do trabalho”.
“[...] o gestor fica lá na presidência [...] que é o gestor presidente; o gestor é o ordenador de despesa.”
Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.
Do que se trata das atribuições do fiscal, a resposta está em conformidade com o
questionamento. Entretanto, quanto ao gestor e atendo-se a questão anterior, a entrevistada já
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havia dito que o IPAM não tem um gestor de contratos estando em desconformidade com a
legislação apresentada no presente artigo.
“[...] para ficar bem claro, aqui no IPAM não existe gestor de contrato, é uma falha
grande, porque a lei fala que o contrato tem que ter um gestor, então o que acontece: a gerência
administrativa fica responsável pelo pagamento e a gestão dos contratos [...]”.
Evidências sobre questão 5
Figura 8 - Performance qualitativa nas decisões político-técnicas versus líderes-seguidores.
GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo Moderado Baixo Moderado Moderado Alto Alto
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Questão 5: O relacionamento do gestor com o fiscal é o mesmo da cumplicidade de um líder e seu
seguidor? E em que a responsabilidade e efetividade do objeto do contrato do processo de
terceirização deve-se à qualidade das decisões nas fases de contratação (decisão político-técnica) e de
execução (decisão liderança-técnica)?
Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a
resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 5: “[...] a gerência administrativa tem um bom entendimento com todos os fiscais de contrato, ela tem
liberdade de dizer o que está errado: “esse relatório aqui não está muito bom”; de dizer que está falho,
“vamos tentar melhorar”
[...] então ela tem essa liberdade e conhecimento, para muitas vezes ajudar o fiscal do contrato [...]
então a gente tem toda a liberdade com o fiscal de contrato para ajudá-lo a fazer o relatório e para
apontar algumas falhas do contrato, onde a fiscalização está sendo legal ou não
[...] a gerência administrativa tem liberdade e respeito, assim há um bom relacionamento entre a
gerência administrativa e o fiscal.” Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.
Quanto ao relacionamento gestor e fiscal (primeira parte do questionamento), a entrevistada
citou que o relacionamento entre a gerência administrativa (que acumula a gestão de contrato)
e o fiscal é de liberdade que permite dar opinião, apontar falhas, entre outros.
Mas, quanto à questão político-técnica e liderança-técnica a entrevistada não se manifestou.
Evidenciando que pode ter alguma incoerência nas fases anteriores do processo.
Síntese da Análise
A “performance” escalar segundo a autoavaliação do dirigente respondente da pesquisa é
apresentada na figura 9.
18
Figura 9 – Performance escalar segundo a concepção do respondente da pesquisa
Fonte: Dados da pesquisa.
A partir dos dados acima analisados é possível verificar que a figura do fiscal é facilmente
identificada, assim como sua importância para o acompanhamento da efetivação dos serviços
contratados, descrevendo por meio de relatórios as circunstâncias.
Quanto às responsabilidades da empresa terceirizada, ficou claro que esta é fiscalizada pelo
IPAM, embora a gerente administrativa mencione que, em 2012, houve falha nesse processo, o
que acarretou responsabilidades jurídicas à Instituição. Conclui-se que há acúmulos da função
de gerente com a de gestor dos contratos, ou seja, além dos trabalhos próprios da gerência, tem
que gerir todos os contratos. Constatou-se ainda que após a análise dos relatórios dos fiscais de
contrato, e sempre que necessário, é solicitada uma revisão dos trabalhos. Não há, portanto,
quem atue somente na atribuição de gestor de contratos, assumindo todas as responsabilidades
inerentes à função.
CONCLUSÃO
Neste trabalho foram expostos os conceitos de terceirização de forma ampla, inclusive sua
aplicação na administração pública, abordando, entre outros assuntos, prestação de serviço,
aspectos jurídicos, etapas e, por fim, a gestão e fiscalização de contratos, sendo estes o foco da
pesquisa realizada na instituição estudada.
Foi possível ainda observar a importância do gestor e do fiscal de contratos, além das diferenças
de suas atuações, ou seja, o gestor é o servidor que toma decisões e executa os atos
administrativos em decorrência desses contratos, enquanto o fiscal é quem acompanha
cotidianamente a execução do contrato. Evidenciou-se o grau de características qualitativas na
atividade de gestão e fiscalização do processo de contratação de terceiros, assim como se
8
6
8
8
8
10
1. CERTIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DAS RESPONSABILIDADES SOCIAIS E …
2. CARACTERÍSTICAS QUALITATIVO-PROFISSIONAIS DOS GESTORES DA …
3. CARACTERÍSTICAS QUALITATIVAS-TÉCNICAS DOS FISCAIS DA EXECUÇÃO DE …
4. PERFORMANCE DOS GESTORES VERSUS PERFORMANCE DOS FISCAIS NA EXECUÇÃO …
5. PERFORMANCE QUALITATIVA NAS DECISÕES POLÍTICA-TÉCNICA VERSUS …
NOTA MÁXIMA POSSÍVEL EM CADA INDICADOR
Respondente da pesquisa
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buscou compreender o atributo de qualificação tanto dos procedimentos quanto dos
profissionais.
Os resultados apontaram ausência quanto à nomeação de um servidor público para assumir a
função de gestor de contratos, cuja função no presente caso foi delegada à gerência
administrativa.
A partir dessa constatação, sugere-se, em estudos futuros sobre a terceirização no âmbito
público, uma análise a respeito do cumprimento da legislação pertinente, especialmente a Lei
nº 8.666/1993, no que se refere à atuação do gestor de contratos para realizar o
acompanhamento de todo o processo da terceirização.
Em face da importância da terceirização e da gestão e fiscalização de contratos para a
Administração Pública, este estudo traz como contribuição prática para o gestor público a
necessidade de designar servidores para atuarem tanto como gestor de contrato quanto como
fiscal, obedecendo-se ao que rege a legislação em vigor.
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