De tudo, ficam trs coisas:

A certeza de que estamos sempre comeando,A certeza de que preciso continuar,A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar.

Portanto devemos:

Fazer da interrupo um caminho novo,Da queda, um passo de dana,Do medo, uma escada,Do sonho, uma ponte,Da procura, um encontro.

Poema atribudo a

Fernando Sabino

Cadastre-se em www.elsevier.com.br para conhecer nosso catlogo completo, ter acesso a servios exclusivosno site e receber informaes sobre nossos lanamentos e

promoes.

http://www.elsevier.com.br

2013, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998.Nenhuma parte deste livro, sem autorizao prvia por escrito da editora, poder ser reproduzida outransmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrnicos, mecnicos, fotogrficos, gravao ouquaisquer outros. Reviso: Hugo de Lima CorraEditorao Eletrnica: SBNigri Artes e Textos Ltda.Epub: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Srie: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda.Conhecimento sem FronteirasRua Sete de Setembro, 111 16o andar20050-006 Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana, 753 8o andar04569-011 Brooklin So Paulo SP Brasil Servio de Atendimento ao Cliente0800-0265340atendimento1@elsevier.com ISBN: 978-85-352-5751-9ISBN (Verso Eletrnica): 978-85-352-6072-4 Nota: Muito zelo e tcnica foram empregados na edio desta obra. No entanto, podem ocorrer erros dedigitao, impresso ou dvida conceitual. Em qualquer das hipteses, solicitamos a comunicao ao nossoServio de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questo.Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas oubens, originados do uso desta publicao.

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTESINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

P213a3.ed.

Paludo, AugustinhoAdministrao pblica/Augustinho Paludo. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.608 p.; 24cm ApndiceISBN 978-85-352-5751-9 1. Administrao pblica Problemas, questes, exerccios 2. Administrao pblica Brasil. 3. Servio pblico Brasil Concurso I. Ttulo.

13-00734

CDD: 354.81CDU: 35(81)

Dedico este livro aos meus filhosLus Otvio, Ana Lasa e Jos Pedro.

Agradecimentos

Agradeo a Deus, Pai eterno, pelo dom da vida;Agradeo a Nossa Senhora porque quando estive clinicamente morto ela atendeu s splicas

de minha me, que rezava, e me devolveu a vida;Agradeo ao meu pai Pedro Zacarias Paludo pelo exemplo de f, perseverana e honestidade;Agradeo minha me Stela de Barba Paludo (in memoriam) pelo exemplo de f, humildade e

alegria;Agradeo ao Srgio Altenfelder, da Faculdade/Curso Aprovao (Curitiba), por me abrir as

portas para a docncia;Agradeo ao Mozar Ramos pelo auxlio na lapidao final do item Gesto e Processos;Agradeo ao Doutor Mario Procopiuck pela coautoria do captulo Noes de Polticas

Pblicas; eAgradeo ao Sylvio Motta da Campus/Elsevier pelo apoio e pela confiana recebidos.

O Autor

Augustinho Vicente Paludo Bacharel em Administrao pelas Faculdades SPEI, com ps-graduao em Administrao Pblica pelas Faculdades Unibrasil e MBA em Gesto Pblica pelaFaculdade Tecnolgica Fatex-Expert. professor de Oramento Pblico, AdministraoFinanceira e Oramentria, LRF, Administrao Pblica e Planejamento Governamental emcursinhos preparatrios para concursos pblicos em Curitiba e Tutor de cursos da Esaf nessasreas. Possui experincia de mais de 20 anos no meio pblico. Foi Diretor de Planejamento,Oramento e Finanas na Justia Federal do Paran; Analista de Finanas e Controle da CGU-RS; eatualmente Analista Administrativo do TRE-PR com exerccio na Secretaria de Controle Internoe Auditoria (audita a parte oramentria, financeira, contbil e de gesto).

Voltou a estudar para concursos pblicos em 2005, tendo obtido os seguintes resultados: 6o

lugar Analista Administrativo TRE-SC/2005; 16o lugar Analista de Finanas e Controle da CGUna Regio Sul/2006; 3o lugar Analista de Oramento do MPU no Paran/2007; 2o lugar Analista Administrativo do TRE-PR/2007. Em 2008 foi novamente aprovado no concurso de AFC-CGU para Braslia e convocado para assumir a vaga em julho de 2009.

Atua tambm como professor de ps-graduao nos mdulos de Oramento Pblico,Administrao Pblica e Planejamento Governamental.

A partir do segundo semestre de 2010 tem recebido convites para ministrar aulas em cursinhosde: Salvador, Recife, Londrina e Belo Horizonte, e para ps-graduao em: Porto Velho, Belm,Curitiba e no Instituto Tecnolgico da UFPR.

Apresentao

Caros alunos,A luta pela aprovao em concursos pblicos me fez ver a importncia de bons livros para o

estudo das disciplinas. E o que um bom livro? aquele que aborda o contedo cobrado pelasbancas, facilita o aprendizado e possibilita o acerto das questes na hora da prova.

Ocorre que, quando o assunto era Administrao Pblica, os poucos livros existentes noatendiam aos editais e por isso eram insuficientes para responder s questes.

Assim, tendo vivido essa dificuldade, e considerando minha experincia de mais de 20 anos naadministrao pblica federal em trs rgos diferentes e minha formao toda direcionada para area pblica, resolvi assumir o desafio de lhes apresentar um livro especfico para o estudo deAdministrao Pblica, segundo os contedos cobrados pelas bancas de concursos atualmente.

Na primeira edio, foram mais de cem referncias bibliogrficas, mais de 15.000 pginas lidas emais de um ano de dedicao.

O contedo deste livro direcionado para os concursos de Auditor Fiscal da Receita Federal,Auditor Fiscal do Trabalho, Auditor de Controle Externo do TCU, Analista de Finanas e Controleda CGU, Concursos do Ciclo de Gesto do Poder Executivo, Analista Administrativo do PoderJudicirio, Tribunais de Contas Estaduais, Fiscais de ISS e todos os concursos que contenham adisciplina de Administrao Pblica.

Meu linguajar objetivo, como fcil perceber, pois considero que o estudante para concursosno tem tempo a perder com palavras excessivas que no se traduzem em conhecimentosespecficos e teis para responder aos questionamentos das bancas.

Por inmeras vezes, deixei de lado meu ego de escritor para transcrever palavras de outrosautores que melhor souberam definir conceitos/caractersticas do tema, ou para citar trechos deescritores de renome tudo com a finalidade de facilitar o correto entendimento da matria e oacerto das questes.

Utilizei destaques em negrito no livro todo, ampliei os tradicionais tpicos de Ateno,desenhos e quadros explicativos, com a finalidade de facilitar o aprendizado e a diferenciaoentre assuntos semelhantes.

Pretendo monitorar os assuntos e questes cobrados nos prximos concursos e, se houvernecessidade, revisarei este livro, acrescentando outros itens ou ampliando alguns dos atuais.

Dvidas quanto a este livro podero ser dirimidas diretamente com o autor atravs da pginawww.comopassar.com.br, onde tambm haver maiores informaes sobre os livros do autor,resoluo/comentrios das ltimas provas da matria e orientaes gratuitas sobre como passarem concursos pblicos.

Conquistar uma vaga no servio pblico s depende de voc: se voc estiver disposto a estudarcom dedicao e perseverana, ento a vaga j sua, trata-se apenas de uma questo de tempo!

Boa sorte a todos!Augustinho Vicente Paludo

Prefcio

Aps quinze anos de trabalho de incentivo ao ensino da disciplina gesto pblica nos cursos degraduao em Administrao Empresarial, foi gratificante encontrar este livro do professorAugustinho Vicente Paludo, obra didtica, de fcil leitura, que abrange os principais temas daadministrao pblica brasileira.

O texto, direcionado especialmente aos candidatos a concursos pblicos, igualmenteadequado aos futuros empresrios, conscientes da importncia de se conhecer o funcionamentodos governos federal, estadual e municipal, condio indispensvel sobrevivncia do negcio,neste pas, estatal desde o descobrimento, e que est demandando, cada vez mais, a participao docidado nas decises do interesse da sociedade.

Esse conhecimento da administrao pblica se potencializa na atualidade, diante da crescentepresena das organizaes no governamentais ONGs nas atividades do Estado, medianteconvnios e, especialmente, pelos contratos de gesto firmados entre o Governo e aquelasorganizaes, todas de interesse da sociedade.

O professor Augustinho v claramente a semelhana de trabalho entre o administrador privadoe o pblico. Ambos procuram ser eficazes na produo de bens e servios, aplicando os recursosmateriais e humanos de que dispem, e ambos planejam, organizam, dirigem e controlam suasatividades. Os pontos em comum superam em muito as diferenas entre o gestor privado e opblico, dentre elas a de que o primeiro visa ao lucro, enquanto o outro tem o objetivo de prestaro melhor servio ao cidado.

Da a aplicabilidade, no setor pblico, das tcnicas gerenciais exaustivamente utilizadas noambiente empresarial: as ferramentas de gesto da qualidade, a administrao por objetivos, atransparncia no relacionamento com os funcionrios e clientes, o planejamento estratgico, atecnologia da informao e comunicao, os princpios da liderana, a flexibilidade, a autonomiagerencial, a avaliao pelo desempenho, e outras.

O autor, quando aponta os importantes desafios a serem superados pela administraogovernamental, demonstra uma experincia profissional que se complementa ao conhecimentoacadmico da gesto pblica. Preliminarmente, observa que a Constituio de 1988 engessou eencareceu a estrutura administrativa estatal, retirou autonomia do Poder Executivo e, pelajudicializao, imps mais interferncia do Poder Judicirio no Executivo.

A reforma gerencial, iniciada em 1995, havia diagnosticado as causas da obsolescncia daestrutura governamental, entretanto, na prtica, at hoje, no se conseguiu reduzi-las: elevadocusto, ausncia de poltica de recursos humanos, excesso de gastos com inativos, desequilbrio nasremuneraes.

Deste modo, o livro muito contribui para o aprimoramento da capacitao dos novosservidores pblicos, ao mesmo tempo em que oferece a base de conhecimento para os jovensuniversitrios se interessarem pelos temas maiores da administrao brasileira. Neste sentido, halgum tempo, divulgamos uma mensagem de esperana:

Se a maior e melhor participao de administradores profissionais na gesto do governo

conseguir aumentar em 2% a eficincia da mquina administrativa federal, estadual emunicipal, isto ser suficiente para o pagamento de quatro milhes de bolsas de estudouniversitrias, no valor anual de seis mil reais cada. Brasileiro no perde a esperana!

Rio de Janeiro, 31 de outubro de 2011.

Milton Xavier de Carvalho Filhomxcf@uol.com.br

Mestre em Administrao Pblica pela FGV

Nota 3a Edio

Preliminarmente, muito obrigado aos concurseiros, estudantes acadmicos e profissionais queadquiriram este livro e que enviaram centenas de e-mails: elogiando a obra, manifestando suaspreferncias, sugerindo melhorias e nos incentivando a continuar.

Esse reconhecimento nos encheu de orgulho e aumentou a satisfao e o prazer com que nosdedicamos a esta obra, a responsabilidade quanto ao contedo apresentado e o compromisso coma sua atualizao.

Nesta terceira edio, destaca-se o novo captulo NOES DE POLTICAS PBLICAS, aincluso de GESTO ESTRATGICA, que junto com o Planejamento Estratgico e o BSC deramorigem a novo captulo, e a incluso de contedo relacionado s etapas do processoadministrativo. Alm disso, foram melhorados contedos no livro inteiro, contemplando mais de50 itens, 20 novos pargrafos de ateno, 6 novas figuras/quadros explicativos e destaques depalavras importantes em negrito em todo o livro.

Lembramos que se encontra disponvel como material complementar na web-pgina da EditoraCampus/Elsevier 65 questes comentadas e um simulado de questes recentes com gabarito.

Reforamos nosso compromisso com o leitor/estudante, respondendo todos os e-mailsrecebidos atravs do fale-conosco da pgina www.comopassar.com.br destinada a dirimir dvidasquanto ao livro ADMINISTRAO PBLICA, onde tambm h maiores informaes sobre oslivros do autor, resoluo/comentrios das ltimas provas da matria e orientaes sobre comopassar em concursos pblicos.

Alm dos novos captulos e das melhorias, o destaque desta edio foi o ajuste fino do contedocom o contedo cobrado pelas bancas, visando facilitar o acerto de questes.

O Autor

Sumrio

Capa

Folha de Rosto

Epgrafe

Cadastro

Crditos

Dedicatria

Agradecimentos

O Autor

Apresentao

Prefcio

Nota 3 Edio

Captulo 1 Organizao e Estrutura do Estado, Governo e Administrao1.1. Estado

1.1.1. Artigos Constitucionais1.1.2. O Estado de Bem-Estar Social

1.2. Governo1.3. Administrao Pblica

1.3.1. Caractersticas da Administrao Pblica1.3.2. Princpios aplicveis Administrao Pblica

Princpios basilares do regime jurdico-administrativoPrincpios ConstitucionaisPrincpio da LegalidadePrincpio da ImpessoalidadePrincpio da MoralidadePrincpio da PublicidadePrincpio da EficinciaOutros Princpios

1.3.3. Organizao da Administrao Pblica brasileira1.3.3.1. Administrao direta

1.3.3.2. Administrao indiretaAutarquiasAgncia ExecutivaAgncia ReguladoraFundaes pblicasEmpresas PblicasSociedades de economia mistaConsrcios Pblicos

1.3.3.3. Terceiro setorOrganizaes Sociais OSOrganizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico Oscip

1.3.3.4. Tcnicas jurdicas de organizao administrativaDesconcentrao administrativaDescentralizao administrativaDescentralizao polticaDescentralizao administrativa

Captulo 2 Convergncias e Diferenas entre a Gesto Pblica e a GestoPrivada

Captulo 3 Modelos Tericos de Administrao Pblica3.1. Administrao Pblica patrimonialista3.2. Burocracia, Sistemas Sociais e Tipos de Dominao3.3. Administrao Pblica burocrtica

3.3.1. Paradigma ps-burocrticoVantagens e desvantagens da burocraciaPrincipais desvantagens (disfunes) da burocracia:

3.4. Administrao Pblica gerencial3.4.1. O novo gerencialismo pblico ou nova gesto pblica

Gerencialismo puro ou managerialismConsumerismPublic Service Orientation PSO

Captulo 4 Histrico, Reformas e Evoluo da Administrao Pblica no Brasil4.1. De 1808 a 1930

Captulo 5 Governabilidade, Governana e Accountability5.1. Governabilidade5.2. Governana5.3. Accountability

Accountability no Brasil

Captulo 6 TI, SI, Governo Eletrnico e Transparncia6.1. TI39 e SI

Sistemas de Informao

6.2. Informao, era do conhecimento e gesto do conhecimento6.3. Governo Eletrnico

6.3.1. Breve histrico do Governo Eletrnico6.3.2. Incluso/excluso digital6.3.3. Sisp Sistema de Administrao dos Recursos de Informao e Informtica

Estratgia Geral de Tecnologia da Informao6.3.4. Princpios/diretrizes do Governo Eletrnico

6.4. Transparncia Eletrnica6.4.1. Transparncia e a LRF6.4.2 Transparncia e a Lei de Acesso Informao

Captulo 7 Comunicao e Redes7.1. Comunicao

7.1.1. Processo de comunicao7.1.2. Comunicao pblica

7.2. Redes7.2.1. Estado-rede

7.2.1.1. Rede nas polticas pblicas7.2.1.2. Redes no desenvolvimento sustentvel

Captulo 8 Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicao e Impacto nasOrganizaes

8.1. Benchmarking8.2. Melhoria contnua (Kaizen)8.3. Downsizing (Enxugamento)8.4. Ciclo PDCA8.5. Programa 5S8.6. Diagrama de Pareto8.7. Diagrama de Ishikawa8.8. Oramento participativo8.9. Reengenharia

Processo de elaborao

8.10. Impacto das tecnologias nas organizaes

Captulo 9 QualidadeNormas ISO9.1. Qualidade na Administrao Pblica

9.2. Breve histrico da qualidade na Administrao Pblica

Captulo 10 O Cliente na Gesto Pblica e a Excelncia em Servios Pblicos10.1. Excelncia em servios pblicos

10.1.1. O modelo de excelncia da FNQ10.1.2. O Modelo de Excelncia adaptado Gesto Pblica

Captulo 11 Gesto por Resultados11.1. Oramento orientado para resultados11.2. Administrao por objetivos11.3. Contrato de gesto11.4. Avaliao de desempenho/resultados54

Captulo 12 Gesto Pblica Empreendedora12.1. Intraempreendedor

Captulo 13 Ciclo de Gesto do Governo Federal13.1. Ciclo de gesto ampliado

13.1.1. Plano Plurianual PPA13.1.1.1. Conceito, Regionalizao e Vigncia

RegionalizaoVigncia

13.1.1.2. O Modelo de Gesto e a Nova Estrutura do PPAA Nova Estrutura do PPA

13.1.1.3. Etapas1. ElaboraoElaborao da Dimenso EstratgicaValoresParticipao SocialElaborao da Dimenso Ttica: Programas2. ImplementaoMonitoramento e AvaliaoParticipao Social3. Monitoramento4. Avaliao5. Reviso

13.2. Lei de Diretrizes Oramentrias LDO13.2.1. Competncias da LDO

13.3. Ciclo de Gesto Anual13.3.1. LOA Lei Oramentria Anual

13.3.2. Composio do oramento anual13.3.3. Agentes oramentrios

Secretaria de Oramento Federalrgos SetoriaisUnidades OramentriasUnidade Administrativa

13.3.4. Anlise final e elaborao do projetoAspectos Gerais

Captulo 14 Gesto Estratgica, Planejamento Estratgico e BSC14.1. Gesto Estratgica14.2. Planejamento estratgico

Caractersticas do planejamento estratgico14.2.1. Etapas do planejamento estratgico

14.2.1.1. Definio da misso, da viso e dos valoresMissoVisoViso e cenriosValores14.2.1.2. Diagnstico institucional/estratgicoAnlise internaAnlise externa

14.2.1.3. Definio de questes, objetivos e estratgiasQuestes estratgicasObjetivos, metas e estratgias

14.2.1.4. Desmembramento dos planos14.2.1.5. Implementao14.2.1.6. Avaliao

14.3. Balanced Scorecard14.3.1. Processo de elaborao do BSC

Sntese e crtica14.3.2. Adaptao do BSC s instituies pblicas

Captulo 15 Gesto de Projetos, Gesto de Processos, Gesto de ContratosIntroduo

PlanejamentoOrganizaoDireoControle

15.1. Gesto de projetos

15.1.1. Conceitos15.1.2. Gesto/Gerenciamento de Projetos15.1.3. Ciclo de Vida do Projeto15.1.4. Maturidade em Gesto/Gerenciamento de Projetos15.1.5. PMI/PMBOK15.1.6. Conceitos Adicionais

15.2. Gesto de processos15.2.1. Conceitos15.2.2. Gesto e Gerenciamento

15.2.2.1. Etapas da Gesto/Gerenciamento de Processos15.2.2.2. Ciclo de Vida do Processo15.2.2.3. Grau de Maturidade em Processos

15.2.3. BPM15.2.3.1. Diferenciando BPM e BPMS

CMMI

15.3. Gesto de contratos15.3.1. Conceitos15.3.2. Gesto de Contratos

15.3.2.1. Gerenciamento15.3.2.2. Acompanhamento e Fiscalizao da Execuo dos Contratos

15.3.2.2.1. Fiscal de ContratoAtribuies do Fiscal de Contrato15.3.2.3. Recebimento do Objeto Contratado

15.3.3. Aspectos importantes dos contratos administrativos15.3.3.1 Prerrogativas da Administrao15.3.3.2. Formalizao15.3.3.3. Objeto, Elementos e Caractersticas15.3.3.4. Clusulas Contratuais15.3.3.5. Garantias Contratuais15.3.3.6. Contratos Especiais15.3.3.7. Vigncia Contratual

Prorrogaes15.3.3.8. Alteraes Contratuais

Subcontratao15.3.3.9. Reajustamento, Repactuao e Reviso

ReajustamentoRepactuaoReviso/Reequilbrio

15.3.3.10. Penalidades

15.3.3.11. Extino dos Contratos Administrativos

Captulo 16 Noes de Polticas Pblicas16.1. Conceitos16.2. Caractersticas Componentes das Polticas Pblicas16.3 Classificao de Polticas Pblicas

16.3.1. Quanto sua natureza16.3.2. Quanto sua finalidade16.3.3. Quanto setorialidade16.3.4. Quanto dimenso territorial16.3.5. Quanto s caractersticas de coordenao ou gesto16.3.6. Quanto abrangncia

16.4. Anlise e Formulao de polticas pblicasMtodos/modelos de Anlise/Formulao de Polticas Pblicas:

16.5 Processo/Ciclo de Polticas Pblicas16.5.1 Formao da Agenda16.5.2 Processo/Ciclo de Polticas Pblicas16.5.3 Conceitos de Avaliao de Polticas Pblicas

16.6. A dinmica da poltica16.7. Polticas pblicas, democracia, participao social, governana,descentralizao, gesto local16.8. Outros aspectos de Polticas Pblicas

Captulo 17 Controle da Administrao Pblica17.1. Ministrio Pblico, CNMP e CNJ17.2. Classificao e conceitos dos controles

17.2.1. Quanto origem17.2.2. Quanto ao momento17.2.3. Quanto ao aspecto17.2.4. Quanto amplitude17.2.5. Quanto aos rgos

17.2.5.1. Controle administrativoCoisa julgada administrativa

17.2.5.2. Controle legislativoControle poltico

17.2.5.3. Controle financeiroControle judicialInstrumentos de controle judicial

Captulo 18 Exerccios

18.1. Organizao e Estrutura do Estado, Governo e Administrao18.2. Convergncias e Diferenas entre a Gesto Pblica e a Gesto Privada18.3. Modelos Tericos de Administrao Pblica18.4. Histrico, Reformas e Evoluo da Administrao Pblica no Brasil18.5. Governabilidade, Governana e Accountability18.6. TI, SI, Governo Eletrnico e Transparncia18.7. Comunicao e Redes18.8. Novas Tecnologias Gerenciais: Aplicao e Impacto nas Organizaes18.10. O cliente na Gesto Pblica e a Excelncia em Servios Pblicos18.11. Gesto por Resultados18.12. Gesto Pblica Empreendedora18.13. Ciclo de Gesto do Governo Federal18.14. Gesto Estratgica, Planejamento Estratgico e BSC18.15. Gesto de Processos, Gesto de Projetos, Gesto de Contratos

Gesto de ProjetosGesto de ProcessosGesto de Contratos

18.16. Noes de Polticas Pblicas18.17. Controle da Administrao Pblica

Mensagem Final

Gabaritos

Bibliografia

Captulo 1

Organizao e Estrutura do Estado, Governoe Administrao

1.1. Estado

A palavra Estado foi utilizada pela primeira vez na obra O Prncipe, de Maquiavel, em 1513.Estado refere-se convivncia humana, sociedade poltica, e detm o significado de poder, fora,direito.

A organizao do Estado brasileiro assunto tratado no Direito Constitucional, no queconcerne sua diviso poltico-territorial, sua forma de governo, estrutura dos poderes, aomodo de aquisio e exerccio do poder e aos direitos e garantias individuais e sociais dosgovernados.

Os principais artigos da Constituio Federal de 1988, sobre a organizao poltico-administrativa do Estado e sobre as competncias comuns, privativas e concorrentes, da Unio, dosEstados, Distrito Federal e Municpios, encontram-se no final deste item Estado. H outros artigostambm importantes: so os que tratam da organizao dos poderes e da Administrao Pblica;do exerccio da atividade econmica pelo Estado; da descentralizao de competncias e recursosnas reas de Educao, Sade e Assistncia Social; e da gesto associada de servios pblicosmediante consrcio ou convnio.

No que concerne repartio de competncias, o Brasil adotou o princpio da predominnciado interesse; assim, o legislador constituinte deixou a cargo da Unio as competncias de interessenacional/geral; as competncias regionais, e eventualmente locais, atribuiu aos Estados-membros;e destinou aos Municpios as competncias de carter local.

Ateno Embora haja a repartio de competncias, em sua grande maioria essas competncias permaneceramcentralizadas e atribudas Unio.

A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios edo Distrito Federal. Constitui um Estado Democrtico de Direito, e possui trs poderesindependentes e harmnicos entre si: Legislativo, Executivo e Judicirio.

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio,os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, conforme assegurado no art. 18da Constituio de 1988.

H possibilidade de Estados-membros incorporarem-se entre si, subdividirem-se oudesmembrarem-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais;assim como possvel a criao, incorporao, fuso e o desmembramento de Municpios atendidos os requisitos constitucionais-legais , porm, no h possibilidade de um ente dafederao constituir um novo Estado independente: no h o direito de secesso na RepblicaFederativa do Brasil.

Ateno A formao da Repblica Federativa brasileira inclui apenas Estados, Municpios e Distrito Federal, mas a

organizao poltica inclui tambm a Unio (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal).

O Estado a organizao burocrtica que possui o poder de legislar e tributar sobre apopulao de um determinado territrio; a nica estrutura organizacional que possui o poderextroverso, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigaes para terceiros, comextravasamento dos seus prprios limites.

De acordo com Alexandre de Moraes (2010):Estado forma histrica de organizao jurdica, limitado a um determinado territrio, com populao definida e dotado de

soberania, que, em termos gerais e no sentido moderno, configura-se como um poder supremo no plano interno e um poder

independente no plano internacional.

Estado a nao politicamente organizada, oorganismo poltico-administrativo que, como nao soberana ou diviso territorial, ocupa um territrio determinado,

dirigido por governo prprio e se constitui pessoa jurdica de Direito Pblico, internacionalmente reconhecida (Dicionrio

Aurlio da Lngua Portuguesa, 2003).

Estado a organizao poltico-jurdica de uma nao para a promoo do bem-estar de todos.No Estado, apenas algumas pessoas o dirigem/controlam com base em valores reais ousocialmente reconhecidos e, se necessrio, na fora (FGV), ou no dizer de Duguit onde os maisfortes impem aos mais fracos sua vontade.

Outra forma de compreender os conceitos de Estado fragmentando-os: No sentido lato Estado a nao politicamente organizada; quem detm o poder

soberano: independncia externa e soberania interna.

No sentido jurdico Estado a pessoa jurdica de Direito Pblico Interno responsvel pelosatos de seus agentes ou pessoa jurdica de Direito Pblico Internacional no trato com osdemais pases.

No sentido social Estado um agrupamento de pessoas que residem num determinadoterritrio e se sujeitam ao poder soberano, em que apenas alguns exercem o poder.

No sentido poltico/administrativo Estado o exerccio efetivo do poder atravs doGoverno/administrao, em prol do bem comum.

O Estado composto: pelas entidades estatais, pelo aparelho (Governo e Administrao) e pelosistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio e lhe concede omonoplio e a legitimidade do uso da fora. A estrutura do Estado pode ser assim compreendida:

Estrutura poltica: os trs nveis (Unio, Estados-membros, Municpios e Distrito Federal); ostrs poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio).

Estrutura fsica/geogrfica: Estados, Municpios e Distrito Federal.

Estrutura administrativa: Governo e Administrao.

Estrutura jurdica: sistema constitucional-legal.

O s elementos do Estado moderno,1 apontados pela doutrina, so: povo, territrio, poder esoberania (ou povo, territrio e poder soberano). Nesse ponto, importante no confundir povocom nao: povo o agrupamento de pessoas que residem em um determinado territrio; nao,alm do agrupamento de pessoas, inclui traos culturais comuns como tradies, idioma,costumes e religio.

Ateno A nao pode existir sem Estado e pode existir Estado com mais de uma nao, mas no pode existir Estadosem povo.

O Brasil classificado como um Estado composto, da espcie Federal.2 O Brasil um Estado

Federal, pois apresenta duas esferas de governo: a nacional (Unio) e a regional (Estados). Afederao brasileira ainda traz um ente federativo exclusivo, que so os Municpios. No EstadoFederal o poder poltico encontra-se repartido entre suas esferas de governo; a descentralizaopoltica a sua marca. O ordenamento constitucional vigente consagrou o Estado Federal comoclusula ptrea (art. 60, 4o), impedindo, assim, a deliberao de emenda constitucional tendentea abolir a forma federativa de Estado.

O federalismo brasileiro cooperativo, visto que a diviso de competncias no rgida: hcompetncias comuns e concorrentes, e com frequncia v-se atuao conjunta da Unio, Estadose municpios (ao contrrio, no federalismo dual a diviso de competncias entre o poder central eos demais entes rgida).

Segundo a doutrina majoritria, o Estado Federal apresenta as seguintes caractersticas: duplaesfera de governo (federal e estadual/provincial); autonomia dos estados federados; participaodos estados na formao da vontade do poder central; poder poltico e administrativocompartilhados; bicameralismo, com representantes dos estados (senadores) e do povo(deputados); pode haver descentralizao poltica e administrativa; ordenamento jurdicosubordinado Constituio Federal; no permisso aos Estados-membros para formarem Estadosindependentes (no existe direito de secesso); somente o Estado Federal possui o poder soberano(soberania).

A Repblica Federativa do Brasil constitui-se em um Estado Democrtico de Direito. A Unio,os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios so entidades estatais que, segundo aConstituio Federal, so autnomas entre si. Somente o Estado Federal detm a soberania. AUnio (no plano interno), os Estados e os Municpios tm apenas autonomia poltica,administrativa e financeira.

Ateno No existe hierarquia entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

A autonomia, que a CF/1988 garante, se resume a trs tipos especiais: auto--organizao organizam-se mediante constituio e leis prprias; autogoverno capacidade de elegerem seusgovernantes e demais representantes polticos; autoadministrao organizao para a prestaodos servios de sua competncia, compreendendo as atividades administrativas, tributrias elegislativas necessrias.

Ateno No confunda essa autonomia Poltica concedida aos entes da federao com a autonomia Administrativaconcedida s entidades da Administrao Indireta.

No que concerne auto-organizao, a autonomia sofre restries quanto aos princpiossensveis, extensveis e estabelecidos: sensveis so os princpios cuja desobedincia pode demandarinterveno da Unio nos Estados, nos termos do art. 34, VII, da CF/1988 (pode tambm haverinterveno nos Municpios, conforme art. 35, CF/1988); extensveis so os princpios deobservncia obrigatria que limitam a autonomia organizatria, oriundos de normas comunsaplicveis organizao da Unio, dos Estados e Municpios; e estabelecidos so os princpiosconstitucionais, cujos preceitos devem ser observados pelos Estados-membros em sua organizao.

Os Estados so denominados Unidades da Federao e podem organizar livremente seuspoderes (Legislativo, Executivo e Judicirio). No que tange aos Municpios, essa organizao estrestrita aos poderes Executivo e Legislativo. No entanto, a Constituio Estadual no podecontrariar a Constituio Federal e nem as leis cuja competncia para legislar cabe Unio; e a LeiOrgnica Municipal deve obedecer tanto Constituio Federal quanto estadual, assim como

no pode tratar de matrias cujas competncias sejam exclusivas da Unio ou dos Estados.

Ateno Unio diferente de Estado Federal: Unio a parte integrante do Estado Federal, e pessoa jurdica deDireito Pblico Interno; enquanto que Estado Federal a forma de organizao poltica do Estado brasileiro, queabrange a Unio, os Estados-membros, o DF, e os Municpios, e pessoa de Direito Pblico Internacional.

A Unio quando age em nome prprio pessoa jurdica de Direito Pblico Interno, comautonomia apenas, mas quando age em nome da Federao, representa o Estado brasileiro nasrelaes internacionais com plena soberania. Os Estados so denominados Unidades daFederao, enquanto que os Municpios so entidades federativas, apenas.

Ateno A Unio quem representa o Estado Federal nas relaes com as demais naes, e, como representante doEstado, reveste-se da soberania do Estado.

O Brasil adota o sistema de governo presidencialista. So caractersticas desse sistema degoverno: o presidente escolhido para governar por um prazo fixo e determinado; a escolha dopresidente feita pelo povo (regra geral de maneira direta, e excepcionalmente indireta); oPresidente da Repblica assume a chefia de Estado e de Governo; a chefia do Executivo exercidade modo unipessoal; o Presidente da Repblica possui poder de veto, de interferir nas atividadeslegislativas (Lima, 2005), (Dallari, 2007).

O Regime Poltico adotado no Brasil a democracia semidireta. Democraciasemidireta/representativa aquela em que o poder do povo exercido atravs de representanteseleitos, ao mesmo tempo em que assegurada a participao direta da populao em algumasdecises, por meio de plebiscito, referendo e iniciativa popular. Na democracia direta o poder exercido diretamente pelo povo (que elabora as leis, julga e administra).

O nosso Tipo de Estado o Estado Democrtico de Direito. Estado Democrtico de Direito oEstado que se fundamenta num ordenamento jurdico democrtico, com eleies livres eperidicas para escolha do Governo, e possui trs elementos que o caracterizam: ordenamentojurdico constitucional-legal; independncia entre os poderes; e existncia de direitos e garantiasindividuais.

Sntese das denominaes do Estado brasileiro e das caractersticas dos entes federativos:

Forma de Estado Federal

Tipo de Estado Estado Democrtico de Direito

Regime poltico Democracia Semi direta

Forma de Governo Repblica

Sistema de Governo Presidencialismo

EntidadeSoberania/Autonomia

Todo/Parte

Pessoa Jurdicade Direito Pblico

Outros Aspectos

Estado Federal Soberania o todo Internacional Relaes Internacionais

Unio Autonomia parte Interno Relaes Internas

Estados-membros Autonomia parte Interno Unidade de Federao

Municpios Autonomia parte Interno Ente Federativo

Caractersticas distintivas entre o Estado Federal e as Entidades Estatais.

Ateno Os territrios (atualmente inexistentes) no so entes federativos - so Autarquias Territoriais integrantes daestrutura da Unio.

1.1.1. Artigos Constitucionais

O texto constitucional a base, a condio sine qua non para a aprovao em concursopblico, visto que qualquer assunto que contrarie o texto constitucional estar sumariamenteincorreto. Estude-o profundamente: primeiro a Constituio seca, para ter conhecimento de seucontedo (leia-a muitas vezes); num segundo momento, complemente os estudos com um bomlivro de doutrina constitucional, preferencialmente direcionado para concursos.

Assim, transcrevemos os artigos constitucionais mais importantes no que se refere organizaoe estrutura do Estado, apenas acrescido de parte do art. 37, que trata da Administrao Pblica. Noentanto, fazem parte da disciplina Administrao Pblica os artigos que tratam da organizao dospoderes e da Administrao Pblica; do exerccio da atividade econmica pelo Estado; dadescentralizao de competncias e recursos nas reas de Educao, Sade e Assistncia Social; eda gesto associada de servios pblicos mediante consrcio ou convnio.

Princpios Fundamentais

Art. 1o. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,

constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:

I a soberania;

II a cidadania;

III a dignidade da pessoa humana;

IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V o pluralismo poltico.

Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos

desta Constituio.

Art. 2o. So poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Organizao poltico-administrativa

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito

Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.

1o. Braslia a Capital Federal.

2o. Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem

sero reguladas em lei complementar.

3o. Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem

novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do

Congresso Nacional, por lei complementar.

4o. A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo

determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos

Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:

I estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus

representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico;

II recusar f aos documentos pblicos;

III criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.

Unio

Art. 21. Compete Unio:

I manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais;

II declarar a guerra e celebrar a paz;

III assegurar a defesa nacional;

IV permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele

permaneam temporariamente;

V decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno federal;

VI autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico;

VII emitir moeda;

VIII administrar as reservas cambiais do pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito,

cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;

IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;

X manter o servio postal e o correio areo nacional;

XI explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos

da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;

XII explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:

a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;

b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os

Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos;

c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia;

d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os

limites de Estado ou Territrio;

e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;

f) os portos martimos, fluviais e lacustres;

XIII organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;

XIV organizar e manter a Polcia Civil, a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem como prestar

assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;

XV organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia e cartografia de mbito nacional;

XVI exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso;

XVII conceder anistia;

XVIII planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes;

XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso;

XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;

XXI estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao;

XXII executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;

XXIII explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a

lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados,

atendidos os seguintes princpios e condies:

a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do

Congresso Nacional;

b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos

mdicos, agrcolas e industriais;

c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou

inferior a duas horas;

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa;

XXIV organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;

XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:

I Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio, Martimo, Aeronutico, Espacial e do Trabalho;

II desapropriao;

III requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;

IV guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso;

V servio postal;

VI sistema monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais;

VII poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores;

VIII comrcio exterior e interestadual;

IX diretrizes da poltica nacional de transportes;

X regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial;

XI trnsito e transporte;

XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;

XIII nacionalidade, cidadania e naturalizao;

XIV populaes indgenas;

XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros;

XVI organizao do sistema nacional de emprego e condies para o exerccio de profisses;

XVII organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como

organizao administrativa destes;

XVIII sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais;

XIX sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular;

XX sistemas de consrcios e sorteios;

XXI normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias militares e

corpos de bombeiros militares;

XXII competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais;

XXIII seguridade social;

XXIV diretrizes e bases da educao nacional;

XXV registros pblicos;

XXVI atividades nucleares de qualquer natureza;

XXVII normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas,

autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as

empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1o, III;

XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional;

XXIX propaganda comercial.

Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias

relacionadas neste artigo.

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:

I zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;

II cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;

III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens

naturais notveis e os stios arqueolgicos;

IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou

cultural;

V proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia;

VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;

VII preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;

IX promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;

X combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores

desfavorecidos;

XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em

seus territrios;

XII estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.

Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I Direito Tributrio, Financeiro, Penitencirio, Econmico e Urbanstico;

II oramento;

III juntas comerciais;

IV custas dos servios forenses;

V produo e consumo;

VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio

ambiente e controle da poluio;

VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico;

VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,

turstico e paisagstico;

IX educao, cultura, ensino e desporto;

X criao, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI procedimentos em matria processual;

XII previdncia social, proteo e defesa da sade;

XIII assistncia jurdica e Defensoria pblica;

XIV proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia;

XV proteo infncia e juventude;

XVI organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.

1o. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.

2o. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.

3o. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas

peculiaridades.

4o. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

Estados Federados

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta

Constituio.

1o. So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.

2o. Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei,

vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao.

3o. Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e

microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a

execuo de funes pblicas de interesse comum.

Dos Municpios

Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por

dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio,

na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...)

Art. 30. Compete aos Municpios:

I legislar sobre assuntos de interesse local;

II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;

III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de

prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;

V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,

includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;

VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino

fundamental;

VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao;

VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do

parcelamento e da ocupao do solo urbano;

IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e

estadual.

Distrito Federal

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos com

interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios

estabelecidos nesta Constituio.

1o. Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.

Interveno

Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I manter a integridade nacional;

II repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra;

III pr termo a grave comprometimento da ordem pblica;

IV garantir o livre exerccio de qualquer dos poderes nas unidades da Federao;

V reorganizar as finanas da unidade da Federao que:

a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior;

b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial;

VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestao de contas da Administrao Pblica, direta e indireta.

e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias,

na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade.

Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto

quando:

I deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada;

II no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;

III no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e

servios pblicos de sade;

IV o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados na

Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial.

Administrao Pblica

Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao

seguinte:

(...)

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de

economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso

anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante

processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam

obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as

exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

XXII as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao

funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios para a realizao de

suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na

forma da lei ou convnio.

1o. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,

informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo

pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

2o....

3o. A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando

especialmente:

I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de

atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;

II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5o,

X e XXXIII;

III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na Administrao

Pblica.

(...)

6o. As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de Direito Privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos

que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos

de dolo ou culpa.

7o....

8o. A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser

ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o Poder Pblico, que tenha por objeto a fixao de

metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:

I o prazo de durao do contrato;

II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;

III a remunerao do pessoal.

(...)

(grifos nossos)

1.1.2. O Estado de Bem-Estar Social

Antes de existir o Estado de Bem-Estar Social, o estado vigente era o Estado liberal (liberalismo),que tinha como base social de referncia a classe burguesa. A burguesia apoiava o estado mnimo,visto que esse tipo de estado consumiria menos recursos, e assim haveria menor tributao (aburguesia pagaria menos impostos). Alm disso, o estado mnimo liberal no intervinha naeconomia, o que permitia aos burgueses ampla liberdade de atuao no mercado, com ummnimo de regulao.

Embora para a Esaf o Estado de Bem-estar tenha surgido3 na Inglaterra, na dcada de 1940, hregistro de caractersticas desse tipo de Estado na Alemanha (1883-1926), no Mxico, em 1917, ena Inglaterra, em 1942 mas os autores em geral costumam atribuir o Estado de Bem-Estar Socialao perodo ps-segunda guerra mundial, como um Estado que procura garantir as condiesmnimas de existncia e dignidade ao ser humano. O auge desse tipo de Estado ocorreu na dcada1960, e o seu declnio nas dcadas de 1970 e 1980.

O Estado de Bem-Estar Social um Estado assistencialista, em que o Governo deve prover asnecessidades bsicas da populao mediante a prestao de servios ou, at mesmo, mediantepagamento em dinheiro. No entanto, para configurar um Estado de Bem-Estar Social no basta avontade poltica e algumas aes sociais desconexas a ttulo de auxlio populao, preciso maisque isso: necessrio que a populao tenha direito reconhecido pelas normas legais a essesservios sociais, e, ainda, que os benefcios sejam universalmente concedidos,independentemente de recolhimentos de impostos e contribuies. Segundo Norberto Bobbio(2007), o Estado de Bem-Estar Social (welfare state) ou Estado Assistencial pode ser definido, emprimeira anlise, como Estado que garante tipos mnimos de renda, alimentao, sade, habitao,educao, assegurados a todo cidado, no como caridade, mas como direito poltico.

Al guns aspectos/causas marcantes possibilitaram o surgimento desse Estado: fatoreseconmicos, como a teoria keynesiana, o crescimento das economias e do emprego, e aglobalizao do comrcio; o avano da democracia, que permitiu aos representantes das classestrabalhadoras lutarem por suas reivindicaes; o crescimento da ideologia socialista; e o aumentoda solidariedade no perodo ps-guerra.

Ateno A luta de classes considerada por muitos autores como a principal causa do surgimento do Estado de Bem-Estar Social.

O Estado de Bem-Estar Social surgiu como forma de amenizar os efeitos perversos doliberalismo econmico e do capitalismo, que concentraram demasiadamente os recursos nas mosde alguns em detrimento dos demais, pois a burguesia capitalista temia que a classe trabalhadora

buscasse auxlio nos pases socialistas. Nessa poca, havia um enorme descaso do Estado pelaspolticas sociais, que se agravou com o crescimento populacional e a transformao da sociedadeagrria em industrial, ocasionando a aglomerao humana nos arredores das grandes cidades.

Assim, o Estado de Bem-Estar surge como uma forma de amenizar os efeitos da concentrao derenda (legitimando assim o capitalismo econmico); evitar o avano das ideologias socialistas etambm como forma de resgatar o Estado para a sua misso de promotor do bem comum,garantindo-lhe maior legitimidade. O Estado de Bem-Estar Social foi, basicamente, uma criaodo capitalismo e da democracia, surgindo primeiramente na Europa e se estendendo rapidamentepor dezenas de pases no perodo ps-Segunda Guerra Mundial.

Marshall descreve o Estado de Bem-Estar Social em trs fases: a primeira abrange a conquistados Direitos Civis (liberdade individual, de expresso e de f); a segunda abrange a conquista dosdireitos polticos e da cidadania (votar, ser votado, exercer cargos pblicos); e a terceira abrange aconquista de direitos sociais em geral (vida digna, educao, sade) (Marshall, 1967).

O Estado de Bem-Estar Social entra em crise no final da dcada 1970 e incio da dcada 1980como consequncia das crises do petrleo de 1973 e 1979, que desencadearam a crise econmicamundial (estagnao econmica e crescimento da inflao) e a crise fiscal do prprio Estado. Oexcesso de democracia4 que gerava, de um lado, o excesso de demandas atribudas ao Estado,que se encontrava incapacitado de atend-las adequadamente, e, de outro, minava a autoridadepoltica constituda em face da sobrecarga de demandas, ao mesmo tempo em que dificultava aconstruo do consenso.

Em seu lugar surgiu o Estado Neoliberal, no qual o sistema de proteo social fora entregue sforas de mercado, reduzindo-se o papel do Estado a provedor residual de previdncia apenas paraos mais pobres da sociedade o que favoreceu em muito a classe capitalista.

No Brasil o Estado de Bem-Estar Social chegou com atraso, haja vista que a ao do Estado (demeados da dcada 1930 at o final da dcada 1960) estava direcionada a alavancar odesenvolvimento nacional, no qual o Governo era o principal agente responsvel e indutor dessedesenvolvimento (principalmente atravs de empresas pblicas e sociedades de economia mista).

No perodo ps-1964, as aes sociais de seguridade e habitao eram direcionadas para a classemdia, em detrimento da classe trabalhadora pobre e excluda. No incio da dcada de 1980,como consequncia das duas crises do petrleo ocorridas na dcada anterior, as polticas maisuma vez se concentraram na rea econmica.

Chega a democracia em 1985, e a Constituio de 1988 incorpora direitos reprimidos peladitadura e consagra uma srie de polticas de carter sociouniversal (incluindo trabalhadores eno trabalhadores) que, no entanto, no chegaram a se consolidar em face da crise fiscal doEstado brasileiro5 , que foram em seguida desmanteladas pelo Governo Collor de Melo.

Sobre o Estado de Bem-Estar Social no Brasil, Fbio Gomes (2006) afirma:talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histrico de formao e estruturao das formas do Estado

moderno no Brasil, no se tenha implementado mais do que apenas algumas polticas de bem-estar social.

Em sntese, possvel afirmar: At o fim do perodo militar (1984) no houve no Brasil um Estado de Bem-Estar Social (houve

apenas aes sociais isoladas e de carter excludente);

A Constituio Federal de 1988 trouxe polticas sociais de carter universal que, num primeiromomento, no foram implementadas por falta de recursos;

Com os governos Collor e FHC, o Estado distancia-se do bem-estar e passa a ser um Estadoregulador e controlador;

A partir do Governo Lula, existem aes sociais universais aptas a caracterizar o Estado de Bem-Estar Social (reas de Educao, Sade e Assistncia Social);

1.2. Governo

Governo traduz-se no modo pelo qual o Estado administrado: como so definidos os objetivose as diretrizes gerais de atuao, fixadas as polticas pblicas e tomadas as decises poltico-administrativas que iro orientar/guiar a atuao administrativa direcionada realizao dos finspretendidos pelo Estado e a promoo do bem comum da coletividade.

Os governos podem assumir a forma de monarquia ou de repblica, e adotar como sistema degoverno o presidencialismo6 ou o parlamentarismo. O Brasil adota a Repblica e oPresidencialismo. A Forma refere-se ao modo como ocorre a instituio e a transmisso do poder,e a relao dos governos com os governados, enquanto que o Sistema refere-se ao modo como serelacionam os poderes Legislativo e Executivo.

So caractersticas do presidencialismo: o presidente escolhido para governar por um prazofixo e determinado; a escolha do presidente feita pelo povo (regra geral de maneira direta, eexcepcionalmente indireta);7 o presidente da repblica assume a chefia de Estado e de Governo; achefia do executivo exercida de modo unipessoal; h responsabilidade do governo perante opovo; o presidente da repblica possui poder de veto, de interferir nas atividades legislativas (Lima,2005; Dallari, 2007).

S o caractersticas8 da repblica: eletividade dos governantes; temporalidade do mandato;representatividade popular; dever de prestao de contas.

Embora a chefia de Estado e de Governo seja exercida de forma unipessoal pelo Presidente daRepblica, assim como a escolha de ministros seja exclusiva do presidente, a necessidade deconstruir uma base de sustentao no Congresso Nacional acaba por distribuir entre os partidospolticos aliados a chefia dos ministrios e demais cargos de primeiro escalo, dificultando atroca/mudana dos titulares desses cargos, e constituindo assim um governo de coalizo. Osinteresses regionais e os governos estaduais tambm influenciam a base de sustentao poltica e oprocesso de coalizo.

Estado, Governo e Administrao so termos facilmente confundidos, at mesmo por pessoasque convivem e atuam no meio pblico. No entanto, como veremos a seguir, possvel distingui-los de maneira segura.

O Estado exerce seu poder atravs do Governo, mas no se confunde com ele: enquanto oEstado permanente, o Governo transitrio; enquanto o Estado um ente moral, intangvel, oGoverno um ente real, tangvel. O Governo representa a parte poltica do Estado que atua naconduo da coisa pblica: ele quem define os objetivos nacionais a serem perseguidos. OGoverno um instrumento do Estado para a consecuo de seus fins e no deve ser vistodissociado dele; enquanto o Estado detm o poder extroverso, o Governo quem exerce essepoder, de forma soberana.

Enquanto o Estado detm o poder soberano, o Governo decide politicamente os principaisobjetivos, as polticas pblicas e as diretrizes de ao nacional, e a administrao pblica responsvel pela execuo: cabe a esta implementar as decises dos governos tendo em vista arealizao dos objetivos estabelecidos e o bem-estar da coletividade.

Em face das dificuldades encontradas para diferenciar Estado, Governo e Administrao,tentaremos facilitar a compreenso, apresentando algumas caractersticas diferenciadoras.

Estado Ente intangvel Soberano Detm o poder Objetivo: Bem comum No se aplica No se aplica

Governo Agente poltico Independente Exerce o poder Instrumento do EstadoDefine Objetivos:O QUE fazer

discricionrio

Administrao Aparelho Hierarquizada Executa Instrumento do GovernoResponsvel por:COMO fazer

neutra

Caractersticas diferenciadoras de Estado, Governo e Administrao.

O governo composto por um grupo de pessoas que exercem o poder de governar, ou, nodizer de Maria Rua, o ncleo decisrio do Estado. Segundo Hely Lopes Meirelles, governo emsentido formal o conjunto de poderes e rgos constitucionais; em sentido material, ocomplexo de funes estatais bsicas; em sentido operacional, a conduo poltica dos negciospblicos.

O conceito material de governo refere-se s atividades executivas, legislativas e judicirias,desempenhadas pelo Governo em sentido formal (os trs poderes). O poder do Estado, exercidopelo Governo, se desdobra em trs funes:a legislativa estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis; as duas outras aplicam as leis ao caso concreto: a

funo jurisdicional, mediante soluo de conflitos de interesses e aplicao coativa da lei, quando as partes no o faam

espontaneamente; a funo executiva, mediante atos concretos voltados para a realizao dos fins estatais, de satisfao das

necessidades coletivas (Di Pietro, 2010).

Em sentido estrito, o Governo a autoridade soberana que dita as ordens; o agente pblicoque conduz a nao: o Governo stritu sensu corresponde ao Chefe do Poder Executivo. Noentanto, no s o Presidente da Repblica quem governa (com auxlio dos ministros de Estado),mas tambm um grupo de agentes pblicos que incluem os presidentes do Poder Legislativo(Congresso Nacional, Senado Federal e Cmara dos Deputados); Presidentes do Poder Judicirio(STF e Tribunais Superiores); e o chefe do Ministrio Pblico da Unio. O vice-presidente daRepblica no governa, apenas exerce algumas atribuies especiais designadas pelo Presidente(CF, art. 79), salvo nos casos em que assume interinamente o poder presidencial.

Alexandre de Moraes (2010) ensina que a CF/1988 atribuiu as funes estatais de soberania aostrs poderes tradicionais: Executivo, Legislativo e Judicirio, e ao Ministrio Pblico garantindo-lhes autonomia e independncia. A grande diferena que o Presidente da Repblica exerce oGoverno de forma ampla, enquanto que os demais agentes independentes exercem de formarestrita e vinculada s suas funes.

O Ministrio Pblico da Unio instituio permanente e essencial funo jurisdicional doEstado no faz parte da estrutura de nenhum dos trs poderes constitudos, mas possuiautonomia financeira e administrativa.

DIMENSES DO CONCEITO DE GOVERNO

Formal Conjunto de poderes e orgos

Material Funes Legislativa, Administrativa e Judiciria

Operacional Conduo poltica dos objetivos pblicos

Estrito Agente pblico que exerce o poder

O equilbrio entre os trs poderes se d mediante o sistema de controles recprocos, tambmdenominado de freios e contrapesos, cuja finalidade impedir que um Poder exceda os seuslimites e adentre na competncia dos demais poderes. Para Norberto Bobbio (1981) a presenasimultnea de trs poderes e seus controles recprocos preserva as Constituies mistas dadegenerao a que esto sujeitos os governos simples, porque impedem aqueles excessos....

O Governo (aparelho do Estado) inclui a cpula dirigente dos trs poderes, um corpo defuncionrios e a fora militar (Pdrae, 1995). Enquanto o Governo um instrumento do Estado, aAdministrao um instrumento do Governo. O Presidente da Repblica como Chefe de Governo legitimado pelo voto direto dos cidados e pelo sistema jurdico-constitucional-legal utiliza aestrutura administrativa para governar, e persegue o mesmo objetivo central do Estado: o bemcomum da coletividade.

Governo Instrumento do EstadoPARA Promoo do bem comum

Administrao Instrumento do Governo

Tambm podemos ver o Governo quanto ao seu exerccio, que pode ocorrer mediante oGoverno de um, de vrios ou de uma multido (de muitos, de poucos ou de um s; Bobbio, 1981),e ainda em sua forma original e em sua forma desvirtuada. O quadro a seguir sintetiza essasinformaes.

Forma de exerccios dos GovernosForma Originalvisando ao bem comum

Forma Desvirtuadaem benefcio prprio

Governo unitrio Monarquia/Realeza Tirania/Despotismo

Governo de grupos Aristocracia Oligarquia

Governo de multides Democracia Demagogia

Forma original e desvirtuada de exerccio dos Governos. Adaptado de Bobbio (1981).

1.3. Administrao Pblica

A Administrao a cincia que trata das organizaes, e sua histria remonta ao ano 5.000 a.C.Segundo Granjeiro (2006), a ideia central de administrao a ao corretamente calculada pararealizar determinados objetivos desejados. A administrao a ao humana cooperativa com altograu de racionalidade.

O termo administrao utilizado tanto para designar funes de planejamento e direo,como para designar as atividades de execuo. O administrador, por sua vez, o profissional(agente pblico) que atua nas organizaes e exerce as funes de planejar, organizar, dirigir,coordenar e controlar. A alta administrao corresponde aos agentes com poder de deciso, quedevero tomar as decises certas e a tempo, a fim de conduzir a organizao ao alcance dosobjetivos institucionais, ao crescimento e sustentabilidade.

A Administrao compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; rgos e agentes;servios e atividades) disposio dos governos para a realizao de seus objetivos polticos e doobjetivo maior e primordial do Estado: a promoo do bem comum da coletividade.

Ateno A administrao pblica em sentido amplo compreende: o governo (que toma as decises polticas), a estruturaadministrativa e a administrao (que executa essas decises). Em sentido estrito compreende apenas as funesadministrativas de execuo dos programas de governo, prestao de servios e demais atividades.

Vrios conceitos so utilizados para definir a Administrao Pblica. Numa primeira divisoencontram-se os conceitos relacionados cincia administrativa e cincia jurdica.

Quanto cincia da Administrao: Administrao Pblica o ramo da Administrao aplicadanas Administraes direta e indireta das trs esferas (ou nveis) de Governo: Federal, Estadual e

Municipal.Quanto cincia jurdica: corresponde s atividades desenvolvidas pelos entes pblicos, dentro

dos limites legais, com o fim de prestar servios ao Estado e sociedade em prol do bem comum.Nesse sentido formal-jurdico s so considerados administrao pblica os rgos e entidadesque a lei considera como tal.

A dimenso jurdica, oriunda do Direito Administrativo, permite apresentar dois conceitosespecficos, e, como complemento, um conceito operacional. O sentido subjetivo/formal/orgnico: corresponde ao conjunto de pessoas jurdicas e rgos

pblicos criado para realizar a funo administrativa do Estado, cujas atividades sodesempenhadas pelos seus agentes portanto, nesse sentido, temos as pessoas jurdicas deDireito Pblico Interno, as pessoas jurdicas da Administrao indireta, os rgos daAdministrao direta e os agentes pblicos.

O conjunto orgnico corresponde Administrao Pblica direta e indireta dos trs poderes.Para Hely Lopes Meirelles os rgos so centros de competncias institudos para o desempenhode funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a quepertencem. Hely Meirelles classifica os rgos em independentes, autnomos, superiores esubalternos:

Independentes: so os que tm sua origem na Constituio e no se submetem a nenhumahierarquia superior. Ex.: Presidncia da Repblica, Congresso Nacional, Senado, Cmara eTribunais Judicirios.

Autnomos: encontram-se no topo da estrutura administrativa; esto imediatamente abaixo esubordinados aos rgos independentes. Ex.: Ministrios de Governo, Controladoria-Geral,Advocacia-Geral da Unio.

Superiores: exercem funes de comando, direo e controle, e sujeitam-se ao controlehierrquico de autoridade superior. Ex.: gabinetes, diretorias, secretarias, coordenadorias.

Subalternos: praticamente no detm poder algum e atuam na execuo de atividades. Ex.:portarias, sees de atendimento ao pblico.

Ateno Podem existir rgos na Administrao indireta, quando forem desconcentradas competncias internamente,dentro da mesma pessoa jurdica: autarquia, fundao etc.

Os agentes so as pessoas fsicas (eventualmente jurdicas: concessionrios/permissionrios) queexercem alguma atividade estatal. Para a lei de improbidade administrativa o conceito maisamplo, pois inclui todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, poreleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo,mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica.

O conjunto de agentes apontados por Hely Lopes Meirelles inclui os agentes polticos,administrativos, honorficos e delegados:

Polticos ocupam os escales mais altos, e sua investidura ocorre mediante eleio, nomeaoe designao. Ex.: presidente, ministros, senadores, deputados, juzes.

Administrativos so os diversos tipos de servidores pblicos: civis (estatutrios ou celetistas) emilitares.

Honorficos tm como caractersticas a transitoriedade e a ausncia de remunerao. Ex.:mesrios eleitorais, jurados do Tribunal do Jri.

Delegados executam determinada atividade, servio ou obra mediante delegao do PoderPblico. Ex.: concessionrios, permissionrios, peritos, tradutores.

Credenciados podem praticar atividade especfica ou representar a Administrao emdeterminado ato mediante pagamento. O sentido Objetivo/Material/Funcional: corresponde funo administrativa propriamente dita

e s atividades necessrias prestao dos servios pblicos em geral. Nesse conceito, inclui-setanto a funo administrativa desempenhada pelo Governo (decises de governo), quanto asdesempenhadas pelos rgos e demais entes pblicos (decises administrativas e aes deexecuo).

Insere-se nesse contexto tanto a prestao dos servios pblicos, como a interveno no domnioeconmico e o exerccio do Poder de Polcia, e, ainda, o fomento e incentivo s atividades emgeral de interesse ou de utilidade pblica.

Pode-se, ainda, utilizar o conceito operacional de Administrao Pblica, definido por HelyMeirelles como o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios do Estado, oupor ele assumidos, em benefcio da coletividade.

1.3.1. Caractersticas da Administrao Pblica

A Administrao Pblica possui as seguintes caractersticas principais: executora a Administrao, direta ou indiretamente, centralizada ou descentralizada,

executa as atividades desejadas pelo Estado, tendo em vista o bem-estar da coletividade. A atividadeda Administrao Pblica de execuo: presta servios pblicos e pratica atos administrativosatravs de seus rgos e agentes. Ela no pratica atos polticos nem atos de governo.

instrumental a Administrao Pblica no um fim em si mesma, mas um instrumento doEstado para a promoo do desenvolvimento do pas e do bem comum da sociedade. o meio deque se valem o Estado e o Governo para realizao de seus fins.

hierarquizada a estrutura da Administrao Pblica obedece a uma hierarquia, em que hsubordinao dos rgos inferiores aos superiores. Os agentes lotados nos rgos inferiores (aindaque chefes hierrquicos) tambm obedecem s instrues das autoridades que comandam osrgos superiores.

Possui competncia limitada a Administrao Pblica s possui poder para decidir ecomandar a rea de sua competncia (competncia especfica). A competncia, por sua vez, estabelecida por lei e fixa os limites da atuao administrativa, de seus rgos e agentes.

Tem responsabilidade tcnica ao prestar servios pblicos e praticar atos administrativos, aAdministrao Pblica obedece a normas jurdicas e tcnicas. O desvio dessas normas invalidar oato praticado e responsabilizar o agente que o praticou. Os agentes pblicos so responsveispelos atos que praticam, e esto sujeitos prestao de contas perante a prpria Administrao, osrgos de controle e a sociedade.

Tem apenas poder administrativo a Administrao no tem poder poltico, mas apenasadministrativo: suas decises se restringem a assuntos tcnicos, financeiros e jurdicos, e todas asatividades administrativas submetem-se aos princpios e normas vigentes no ordenamento jurdico.

dependente a funo administrativa consiste em implementar as decises tomadas peloGoverno, pelo Legislativo ou pelo Judicirio (quando submetidas a sua apreciao). AAdministrao Pblica, portanto, uma atividade dependente e vinculada s decises/opes doGoverno, dos poderes e dos demais rgos que detm competncia legal para fiscalizao econtrole de sua atuao.

neutra a Administrao Pblica deve tratar a todos igualmente. Como parte da estrutura doEstado, perseguindo o bem comum da coletividade, no lhe permitido afastar-se desse fimpretendido pelo Estado e expresso pelas normas e princpios vigentes. No pode, pois, a

Administrao favorecer/discriminar pessoas, polticos, determinada categoria ou regio, emdetrimento dos demais, sob pena de desvio de finalidade e ofensa ao ordenamento jurdicovigente.

1.3.2. Princpios aplicveis Administrao Pblica

Princpios basilares do regime jurdico-administrativo

O regime jurdico-administrativo um misto de prerrogativas e sujeies; de um lado aadministrao pblica, que persegue o atendimento das necessidades coletivas (e para isso dispede supremacia), e de outro os direitos e garantias dos administrados, que necessitam ser protegidos(o que gera limitao atuao administrativa).

O regime jurdico-administrativo tem como base dois princpios: Para a grande maioria dos autores so os princpios da

Indisponibilidade do Interesse Pblico, e da

Supremacia do Interesse Pblico sobre o privado.

Para Maria Silvia Z. Di Pietro so os princpios da

Legalidade, e da

Supremacia do Interesse Pblico sobre o privado.

Desses dois princpios decorrem os demais princpios administrativos.

Princpios Constitucionais

Os princpios administrativos constitucionais so recentes no ordenamento jurdico brasileiro.A principiologia antes vigente decorria da construo doutrinria, sujeita a mudanas dadas pelolegislador, no gozando de prestgio de norma constitucional. Tinha-se o entendimento de que osprincpios constituam fontes formais do Direito de natureza subsidiria, e no de naturezaprimria como hoje so reconhecidos.

Com a Constituio de 1988, a Administrao Pblica recebeu tratamento em captulo prprio,estabelecendo-se ento princpios constitucionais de observncia obrigatria.

Celso Bandeira de Mello considera os princpios como alicerce, disposio fundamental...servindo de critrio para a sua exata compreenso e inteligncia por definir a lgica, aracionalidade e lhe dar um sentido harmnico. Maria Sylvia Di Pietro (2010) ensina queprincpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas, que condicionam asestruturas subsequentes.

Os princpios so inter-relacionados e possuem excees. No possvel interpretar umprincpio isoladamente, pois os princpios jurdicos no so incomunicveis entre si. Cadaprincpio deve ser compreendido e aplicado sem a perda da harmonia e da coerncia do sistema,mediante interpretao sistemtica que preserve a harmonia, a racionalidade e a congruncia emsua aplicao s situaes concretas vividas pela Administrao Pblica, quando em suas relaescom os administrados e a sociedade.

Princpio da Legalidade

O princpio da legalidade est contido na Constituio Federal de 1988 e um princpio basilardo Estado Democrtico de Direito. Por esse princpio, a Administrao Pblica, em toda suaatividade, prende-se aos mandamentos da lei, deles no podendo se afastar, sob pena de o ato serdeclarado invlido e o seu autor ser responsabilizado pelos danos ou prejuzos causados. Assim,toda ao estatal deve ser regulada por lei, caso contrrio, ser injurdica e expe-se anulao.

O administrador pblico somente pode fazer aquilo que a lei permite ou autoriza, e nos limitesdessa autorizao. A legalidade da ao no est resumida na ausncia de oposio lei, maspressupe autorizao dela como condio de sua ao, uma vez que o sistema legal constituifundamento jurdico de toda ao administrativa.

Princpio da Impessoalidade

Como estabelece a Constituio Federal de 1998, a impessoalidade norma jurdica deobedincia obrigatria em toda a Administrao Pblica, seja ela direta ou indireta, e abrange ospoderes Executivo, Legislativo e Judicirio. A Lei de Improbidade Administrativa ratifica esteprincpio ao estabelecer que os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados arespeitar o princpio da impessoalidade.

Segundo Alexandre de Moraes (2010), esse princpio faz com que o administrador seja umexecutor do ato, que serve de veculo de manifestao da vontade estatal. Portanto, as realizaesadministrativo-governamentais no so do agente poltico, mas sim da entidade pblica em nomeda qual atuou.

Em obedincia a esse princpio, o agente pblico, ao praticar o ato, deve ser imparcial, buscarsomente o fim pblico pretendido pela lei, sem privilgios ou discriminaes de qualquernatureza.

Princpio da Moralidade

O princpio da moralidade tambm est contido na Constituio Federal. Trata-se damoralidade administrativa; a partir dela que o Estado define o desempenho da funoadministrativa, segundo uma ordem tica acordada com os valores sociais prevalecentes e voltada realizao dos seus fins.

Segundo a lei de improbidade administrativa, os agentes pblicos, de qualquer nvel ouhierarquia, so obrigados a respeitar o princpio da moralidade, sob pena de incorrer em ato deimprobidade, sujeito s penalidades da lei.

Hely Lopes Meirelles entende que no se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurdica,entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao.

O princpio da moralidade exige do servidor pblico o elemento tico de sua conduta. Assim,no ter de decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e oinconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto.

Princpio da Publicidade

Princpio contido no Texto Constitucional de 1988. Os atos administrativos normativos ejudiciais devem ser publicados para produzirem efeitos externos. A divulgao oficial dos atosadministrativos constitui requisito de eficcia e moralidade do ato administrativo, ressalvadas ashipteses de sigilo previstas na Constituio.

Esse princpio consagra o dever administrativo de manter a transparncia em seuscomportamentos. A finalidade da publicao dar conhecimento dos atos/aes ao pblico emgeral, e iniciar a produo de seus efeitos.

Princpio da Eficincia

O princpio da eficincia o mais novo princpio constitucional a incidir sobre a atuao daAdministrao Pblica. Ele foi inserido no ordenamento jurdico brasileiro (art. 37 da CF/1988)pela Emenda Constitucional no 19, de 1998.

Para Alexandre de Moraes (2010), o princpio da eficincia requer direcionamento da atividadee dos servios pblicos efetividade do bem comum, cujas caractersticas de imparcialidade,neutralidade, transparncia e eficcia encontram-se ligadas ao conceito formal de eficincia. Esseprincpio impe Administrao Pblica, direta e indireta, e a seus agentes, a persecuo do bemcomum e a adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dosrecursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social.

Este princpio exige que o agente pblico execute os servios com perfeio, presteza erendimento funcional (Hely Lopes Meirelles).

Ateno No existe hierarquia entre os princpios constitucionais, todos eles so importantes. No entanto, na aplicaoconcreta, caso a caso, o gestor pblico, analisando a convenincia e oportunidade, pode atribuir maior valor a umprincpio em detrimento de outro.

Outros Princpios

Existem dezenas de outros princpios a que se sujeita a atividade Administrativa Pblica, comoos contidos no Decreto-Lei no 200/1967 (princpio do planejamento, princpio da coordenao,princpio da descentralizao, princpio da delegao de competncia, princpio do controle); osprincpios do procedimento licitatrio; dos servios pblicos; da probidade, da razoabilidade, damotivao etc.

1.3.3. Organizao da Administrao Pblica brasileira

A organizao da administrao pblica compreende: a criao de rgos e entidades, a suaestruturao, eventuais alteraes e extines; as atribuies de competncias administrativas aosrgos e Entidades e a criao/extino de cargos/funes. matria tratada pelo DireitoAdministrativo, mas amparada em dispositivos constitucionais.

Organizar a Administrao significa organizar todo o seu aparato: estrutura e recursos; rgos eagentes; servios e atividades; e competncias. A estrutura organizacional correponde ao modopelo qual a autoridade distribuda, as atividades so divididas e organizadas, e o sistema decomunicao estabelecido. Graficamente, o organograma representa a estrutura da organizao.

ComponentesEssenciais daEstrutura Organizacional

Sistema de Autoridade

Sistema de Atividade

Sistema de Comunicao

O sistema de autoridade consiste no poder concedido pela organizao aos seus agentes paraque possam desempenhar suas funes: a delegao do poder de tomar decises, de dar ordens ede comandar pessoas. necessrio considerar as seguintes dimenses: amplitude hierrquica(quantos empregados devem existir para cada gerente); a delegao de autoridade, em que setransfere o poder para tomar decises; e a descentralizao de autoridade em nveis hierrquicosinferiores. O sistema de atividade consiste na distribuio das atividades entre os membros daorganizao de todos os nveis; aqui, trs aspectos so considerados: o agrupamento das atividadesem departamentos (departamentalizao); a definio das atividades de linha e assessoria; e adefinio do nvel de especializao do trabalho desejado pela entidade. O sistema decomunicao de uma organizao a forma pela qual as informaes necessrias aofuncionamento da estrutura organizacional so transmitidas a todos os interessados, e que permitea integrao de todos em torno de objetivos comuns. O que comunicar, quem deve comunicar,

qual o momento adequado, e qual o meio para comunicar so questes que precisam ser definidaspreviamente, a fim de que a comunicao possa ser eficaz.

A determinao da estrutura adequada de autoridade, de atividade e de comunicaodepender da natureza da instituio, dos servios que ela presta, da cultura organizacionalexistente e da estratgia escolhida.

De acordo com a Constituio Federal de 1988, art. 76, a chefia do Poder Executivo Federal(Governo) exercida pelo Presidente da Repblica, que desempenha as funes de Chefe deEstado e Chefe de Governo. O Presidente da Repblica a maior autoridade administrativa, sendodiretamente auxiliado pelos ministros de Estado.

A criao de qualquer rgo pblico da Administrao direta ou indireta depende deaprovao legislativa, consoante o expresso no art. 37, XIX, da Constituio Federal: somente porlei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, desociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,definir as reas de sua atuao.

Em algumas situaes, no entanto, o Presidente da Repblica pode dispor, mediante decreto,sobre a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica Federal, quando no implicaraumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (CF, art. 84, VI, a).

Compete ao Presidente da Repblica (art. 61 da CF) a iniciativa de lei que disponha sobre acriao, estruturao e atribuies dos ministrios e rgos da Administrao Pblica. Os cargospblicos somente a lei pode criar, mas permitido ao Presidente da Repblica extingu-los atravsde decreto, se estiverem vagos (CF, art. 84, VI, b).

A competncia para a prestao dos servios pblicos, de forma direta ou indireta, est definidano art. 175 da CF/1988: Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regimede concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.

O s ministros de Estado tambm exercem atribuies prprias, conforme art. 87 da CF,pargrafo nico:

Compete ao Ministro de Estado, alm de outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei: I exercer a orientao,

coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia e referendar os atos

e decretos assinados pelo Presidente da Repblica; II expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos;

III apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual de sua gesto no Ministrio; IV praticar os atos pertinentes s

atribuies que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da Repblica.

A organizao da Administrao Pblica Federal pode ser assim sintetizada: A criao e extino de ministrios, rgos e autarquias9