augustinho paludo

2020

Augustinho PALUDO

10ª ediçãorevista e atualizada

Orçamento Público, AFO e LRF

Paludo-Orcamento Pub Adm Financeira-10ed.indb 3Paludo-Orcamento Pub Adm Financeira-10ed.indb 3 25/03/2020 13:50:3925/03/2020 13:50:39

1ORÇAMENTO PÚBLICO

1.1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADOO Direito Financeiro compreende a disciplina jurídica da atividade

financeira do Estado, envolvendo receita, despesa, orçamento e crédito público. Ele disciplina a organização e a administração das finanças públicas, ou seja, disciplina a atividade financeira do Estado: é mais amplo que o Direito Tributário. Já o Direito Tributário trata da disciplina jurídica apenas dos tributos (receitas tributárias: impostos, taxas e contribuições) – compreende o conjunto de normas que regulam a instituição e arrecadação desses tributos e a relação jurídica do Estado com os Contribuintes.

A atividade financeira é exercida pelo Estado visando ao bem comum da coletividade. Ela está vinculada à arrecadação de recursos destinados à concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º da CF/88), e à satisfação de necessidades públicas básicas inseridas na ordem jurídico-constitucional, atendidas mediante a prestação de serviços públicos, a intervenção no domínio econômico, o exercício regular do poder de polícia e o fomento às atividades de interesse público/social.

Atenção à Toda atividade pública deve contribuir para o alcance dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil e para o alcance do objetivo maior do Estado: a promoção do bem-estar da coletividade.


ORÇAMENTO PÚBLICO, AFO E LRF • Augustinho Paludo26

É aplicada no âmbito Federal, estadual e municipal, e, segundo o mestre Aliomar Baleeiro, consiste em: obter recursos: receita pública; despender os recursos: despesa pública; gerir e planejar os recursos: Orçamento Público; e criar crédito: empréstimo público.

A figura a seguir permite visualizar essas atividades:

Atividade financeira do Estado.

ØIntervenção na economiaO Governo intervém na economia para garantir dois objetivos

principais: estabilidade e crescimento. Visa, também, corrigir as falhas de mercado e as distorções, manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, aumentar o nível de emprego etc.

Política Econômica é a forma pela qual o Governo intervém na economia. É uma forma de intervenção indireta, pois a intervenção direta ocorre quando o governo cria empresas e atua diretamente no comércio de bens/serviços. Essa intervenção ocorre, principalmente, por meio das políticas fiscal, monetária, cambial e regulatória, e tem como principal instrumento de intervenção o Orçamento Público.

Atualmente, em face da crise econômica mundial de 2008 e 2012, que se agravou em 2015/2016,2017, e continuou também em 2018 e 2019, tanto a intervenção do Estado na economia com vistas a evitar a recessão, manter a estabilidade e fomentar o crescimento econômico, quanto a utilização


Cap. 1 • ORÇAMENTO PÚBLICO 27

do orçamento público como principal instrumento dessa intervenção, foram fortalecidos.

ØTeoria das Finanças PúblicasAs finanças públicas fazem parte da economia e se referem

especificamente às Receitas e Despesas do Estado, que são objetos da política fiscal. Finanças públicas é o ramo da economia que trata da gestão dos recursos públicos: compreende a gestão e o controle financeiro públicos.

As finanças públicas se materializam através da política fiscal (conjunto de medidas pelas quais o governo arrecada receitas e realiza despesas – para atender às necessidades da coletividade e do próprio Estado). O principal objetivo da política fiscal é assegurar a gestão equilibrada dos recursos públicos, contribuindo, assim, para o alcance dos objetivos da intervenção do governo na economia: estabilidade o crescimento.

A teoria das finanças públicas trata dos fundamentos do Estado e das funções de governo, e dá suporte teórico (fundamentação) à intervenção do Estado na economia. De forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de mercado que tornam necessária a presença do Governo, o estudo das funções do Governo, da teoria da tributação e do gasto público.

As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o estágio de welfare economics ou máximo Estado de Bem-Estar Social (ótimo de Pareto), através do livre mercado, sem interferência do Governo. A atuação do Estado na economia ameniza as “falhas de mercado” com vistas a melhorar o bem-estar da população.

As falhas de mercado normalmente citadas são:Existência dos bens públicos –bens que são consumidos por diversas

pessoas ao mesmo tempo (ex.: rua, praça, segurança pública, justiça). Os bens públicos puros são de consumo indivisível e não excludente (não rival). Seu consumo é coletivo, assim, uma pessoa utilizando um bem público não tira o direito de outra também utilizá-lo. Bens públicos puros são oferecidos diretamente pelo Estado porque são essenciais ao bem-estar da população – ao mesmo tempo em que não são passíveis de comércio pelo mercado (são indivisíveis e não excludentes).

Os bens semipúblicos ou meritórios são oferecidos tanto pelo Estado como pelo mercado porque não possuem as características de indivisibilidade e não exclusão.



Existência de monopólios naturais – monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex.: água, energia elétrica). Considerando o bem-estar coletivo, o Governo acaba assumindo a produção desses bens/serviços com vistas a assegurar preços razoáveis e o acesso de todos a esses bens/serviços – ou, quando transfere para a iniciativa privada, cria agências para regular/fiscalizar e impedir a exploração dos cidadãos/consumidores.

Externalidades –uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente, e à geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem-estar e diminuir a criminalidade. O Governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas.

Desenvolvimento, emprego e estabilidade – há regiões que não se desenvolvem sem a ação do Estado –principalmente nas economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento (como o BNDES), criar postos de trabalho e buscar a estabilidade econômica e social.

Assimetria de informação, em que o Governo atua para obrigar empresários e fornecedores a prestarem informações em geral de interesse dos consumidores. A informação assimétrica ocorre quando “um dos agentes do mercado possui informação superior ao outro, seja qualitativa ou quantitativa, que podem interferir nas relações econômicas estabelecidas” Lenise Secchin (2015).

ØFunções OrçamentáriasPara atingir esses objetivos, – estabilidade, crescimento e correção

das falhas de mercado – o Governo intervém na economia, utilizando--se do Orçamento Público e das funções orçamentárias. As três funções orçamentárias clássicas apontadas pelos autores são:

Função alocativa – relaciona-se à alocação de recursos por parte do Governo a fim de oferecer bens e serviços públicos puros (ex.: segurança, justiça) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes; bens meritórios ou semipúblicos (ex.: educação e saúde); criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores; e ainda, corrigir imperfeições no sistema de mercado (como oligopólios) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.

Função distributiva – visa tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e de transferências



financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população etc. (ex.: programa “Fome Zero”, “Bolsa Família”, destinação de recursos para o SUS, educação básica, assistência social sem prévia contribuição etc).

O governo tributa e arrecada de quem pode pagar e os distribui/redistribui a quem tem pouco ou nada têm, através de programas sociais.

Função estabilizadora – é a aplicação das diversas políticas econômi-co-financeiras a fim de ajustar o nível geral de preços (controle da inflação), melhorar o nível de emprego, estabilizar a moeda e promover o crescimento econômico, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limita-ção etc) capazes de aumentar ou diminuir o nível da demanda agregada.

AtençãoàA função estabilizadora visa assegurar a estabilidade econô-mica, política e social.

1.2. ASPECTOS GERAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICOO orçamento anual da União é composto pelos orçamentos: Fiscal,

da Seguridade Social e de Investimento das Estatais. Ele prevê todos os recursos e fixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

Nenhuma despesa poderá ser realizada se não estiver autorizada no orçamento anual, na LOA (ou em lei de créditos adicionais), e todas as despesas devem ser inseridas no orçamento sob a forma de programas.

O Orçamento Público é um instrumento de planejamento que expressa o esforço do Governo para atender à programação requerida pela sociedade, a qual é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos.

Dimensões

Segundo a Consultoria de Orçamento do Senado Federal1, o Orçamento Público apresenta três importantes dimensões, todas de interesse direto para a sociedade.

1. Senado Federal, Consultoria de Orçamento, Fiscalização e Controle. Disponível em: http://www.senado.gov.br/sf/orçamento/sistema/default.asp. Acesso em: 12 dez. 2008.



Dimensão jurídica – o Orçamento Público tem caráter e força de lei, e enquanto tal define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos – no tocante à realização de despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração e a aprovação do Orçamento Público seguem o processo legislativo de discussão, emenda, votação e sansão presidencial como qualquer outra lei.

Dimensão econômica – o Orçamento Público é basicamente o instrumento por meio do qual o Governo extrai recursos da sociedade e os injeta em áreas selecionadas. Esse processo redistributivo não é neutro do ponto de vista da eficiência econômica e da trajetória de desenvolvimento de longo prazo. Tanto os incentivos microeconômicos e setoriais quanto as variáveis macroeconômicas relativas ao nível de inflação endividamento e emprego na economia são diretamente afetados pela gestão orçamentária.

Dimensão política – é corolário da dimensão econômica. Se o Orçamento Público tem um inequívoco caráter redistributivo, o processo de elaboração, aprovação e gestão do orçamento embute, necessariamente, perspectivas e interesses conflitantes que se resolvem em última instância no âmbito da ação política dos agentes públicos e dos inúmeros segmentos sociais.

Evolução

Antigamente, o orçamento era apenas um meio de controle político do legislativo sobre o executivo, mas tanto a finalidade quanto os conceitos evoluíram e o Orçamento Público tornou-se bem mais abrangente que a simples previsão de receita e fixação de despesa. O orçamento moderno é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do Governo e os meios de financiamento desse programa.

O orçamento evoluiu para um instrumento básico de administração e, dessa forma, cumpre muitas funções, dentre as quais a de ser instrumento de controle econômico; instrumento do planejamento governamental; ser utilizado para controlar gastos; ser visto como um programa de Governo através do qual havia de se demonstrar não apenas a elaboração financeira, mas também a orientação do Governo.

Atualmente, o orçamento deixou de ser mera peça orçamentária e tornou-se um poderoso instrumento de intervenção na economia e



na sociedade. O orçamento tem aspecto político, porque revela ações sociais e regionais na destinação das verbas. Tem também características econômicas, porque manifesta a realidade da economia. É técnico, porque utiliza cálculos de receita e despesa e tem, ainda, aspectos jurídicos, porque atende às normas da Constituição Federal e leis infraconstitucionais.

No Brasil o orçamento é do tipo misto, visto que a iniciativa cabe ao Poder Executivo, mas sua aprovação é submetida ao Poder Legislativo, bem como o seu controle e julgamento. Os dois poderes participam ativamente do processo orçamentário.

AtençãoàEm matéria orçamentária compete ao Poder Executivo ela-borar e executar; e ao Poder Legislativo aprovar e fiscalizar.

Em regimes parlamentaristas o orçamento é Legislativo, visto que a competência orçamentária é privativa do Poder Legislativo, inclusive sua elaboração – cabendo ao Executivo a sua execução. Há também o Orçamento Executivo, que é elaborado e aprovado pelo Poder Executivo ou eventualmente submetido à votação pelo Legislativo, que não poderá alterá-lo.

Registre-se que estamos em momento de forte crise econômica e fiscal do Estado Brasileiro, com limitação da programação orçamentária de todos os poderes, órgãos, entidades e fundos (PEC-95) – causando sérias dificuldades a prestação dos serviços públicos, além de inviabilizar investimentos necessários; por outro lado, ao longo dos últimos 15 anos houve uma crescente ampliação de incentivos fiscais às empresas, da ordem de centenas de bilhões de reais por ano (283BI só em 2018). É um flagrante de interesses privados em detrimento dos interesses públicos, feitos com o aval de governos, políticos e equipes econômicas – muitos envolvendo propinas e ganhos pessoais, como tem revelado a operação “lava jato” da polícia federal.

Natureza Jurídica

A Lei Orçamentária Anual é uma lei formal ou material? Entendemos que o orçamento é uma lei no que se refere ao aspecto

formal, visto que passa por todo o processo legislativo (discussão, votação, aprovação, publicação), mas não o é em sentido material. Esse



posicionamento é coerente com a maioria dos autores e com o entendimento do próprio STF, assim resumido: “o orçamento é lei formal que apenas prevê receitas e autoriza gasto, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras”.

Orçamento Autorizativo

No Brasil, o Orçamento Público tem caráter autorizativo, e não impositivo.

Quando o orçamento anual é aprovado, transformando-se na LOA – Lei Orçamentária Anual, apenas contém a autorização do Poder Legislativo para que, no decorrer do exercício financeiro, o gestor público verifique a real necessidade e utilidade de realização da despesa autorizada, e, sendo ela necessária, proceda a sua execução. Portanto, ele não é obrigatório, visto que compete ao gestor público analisar a conveniência e oportunidade e necessidade de realização da despesa autorizada pela LOA.

No entanto, com relação às despesas obrigatórias estabelecidas pela Constituição ou mediante lei, não há que se falar em caráter autorizativo do orçamento. Para essas, o caráter será sempre obrigatório, e, portanto, impositivo. Mas com relação às despesas não obrigatórias, a sua execução insere-se na discricionariedade do gestor.

AtençãoàNo geral – mesmo depois das EC 86/2015 e 100/2019 (exe-cução obrigatória de 1,2% e de 1% – ambas da RCL) – o Orçamento Público brasileiro é considerado autorizativo.

Competência legislativa

A competência legislativa orçamentária é matéria tratada pelo Direito Financeiro – um ramo do Direito Público que, sob o ponto de vista jurídico, estuda e regula a atividade financeira do Estado.

De acordo com a CF/1988, o Direito Financeiro e o Orçamento Público inserem-se no âmbito da legislação concorrente, conforme consta no art. 24:

... compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:I – Direito Tributário, Financeiro, Penitenciário, Econômico e Urbanístico;II – orçamento.



Quanto aos Municípios, o art. 30 da CF/1988, lhes confere competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber – de forma concomitante com a União e os Estados.

Nesse mesmo diapasão encontram-se orientações emanadas da Lei no 4.320/1964 e da LC nº 101/2000, a LRF, atribuindo a cada esfera de Governo competência legislativa para tratar de assuntos relacionados ao Orçamento Público.

Sistema X Processo

O sistema orçamentário compreende as Leis, que definem a estrutura e determinam como deve funcionar o processo orçamentário: elaboração, execução, controle e avaliação.

1.3. CONCEITOSDe maneira simples, o orçamento é uma estimativa, uma previsão.

Ao final do processo de elaboração, o Orçamento Público materializa-se numa lei, a LOA – Lei Orçamentária Anual.

O Orçamento Público é o instrumento de gestão para viabilização do planejamento governamental e de realização das Políticas Públicas organizadas em programas, mediante a quantificação das metas e a alocação de recursos para as ações orçamentárias (projetos, atividades e operações especiais).

O Orçamento Público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime, em termos financeiros, a alocação dos recursos públicos, é um documento legal que contém a previsão de receitas e a autorização de despesas a serem realizadas por um governo, em um determinado exercício financeiro.

O conceito tradicional/clássico de orçamento destaca a lei orçamentária como a lei que abrange a previsão da receita e a fixação de despesa para um determinado período de tempo. Nesse conceito, não há preocupação com o planejamento, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população – o orçamento é apenas um ato que aprova previamente as receitas e despesas públicas.

Numa visão moderna, o orçamento é um programa de Governo proposto pelo Executivo à aprovação do Legislativo. É um plano político de ação governamental para o exercício seguinte. É um espaço de debate e



decisão em que os atores envolvidos revelam seu poder, suas preferências, definem as realizações pretendidas, e reservam os recursos para a execução.

Para o professor Aliomar Baleeiro, o Orçamento Público “é o ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo por certo período e, em pormenor, às despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica do País”.

Quando nos referimos ao processo orçamentário, em 2001, afirmamos que “o Orçamento Público é um processo, contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros os planos e programas do Governo, ajustando o ritmo de sua execução à efetiva arrecadação dos recursos previstos”.2

Contínuo, Dinâmico, Flexível: Ao mesmo tempo em que o PPA é executado, uma LDO está vigente e uma LOA está sendo executada; e ou-tro projeto de LDO e de LOA estão sendo elaborados (continuidade). Os planos de médio/longo prazo (plurianual, regionais, setoriais) e de curto prazo (orçamento anual) têm que ser dinâmicos e flexíveis para se ajusta-rem às conjunturas econômicas, sociais e políticas – tornando-se, assim, efetivos instrumentos de realização dos objetivos nacionais estabelecidos no PPA e implementados nos orçamentos-programas anuais. Por fim, o orçamento anual permite ajustes – alguns no âmbito de cada Poder/órgão e outros mediante Créditos Adicionais (flexibilidade).

De acordo com James Giacomoni (2013),

o orçamento anual constitui-se em instrumento de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.

O Orçamento Público é um instrumento do planejamento e da administração que garante créditos orçamentários para tornar possível as realizações das ações, que, por sua vez, possibilitarão o alcance dos objetivos dos programas.

O Orçamento Público materializa-se numa lei, a LOA – Lei Orçamentária Anual. A LOA é o instrumento por meio do qual o Governo

2. PALUDO, Augustinho V. O Orçamento Público para investimentos em informática e a prestação juris-dicional. Revista Spei, Curitiba, 2002.



estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos que pretende realizar durante o ano. A LOA é um documento anual (uma lei) elaborada pelo Executivo e aprovada pelo Legislativo, pela qual ficam autorizadas as despesas públicas e previstas (estimadas) as receitas orçamentárias.

A Lei Orçamentária Anual é conhecida como a lei dos meios porque é um “meio” para garantir créditos orçamentários e recursos financeiros para a realização dos planos, programas, projetos e ações.

1.4. TIPOS/TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIASTipos de Orçamentos/Técnicas Orçamentárias compreendem um

conjunto de teorias, características, padrões, finalidades e classificações próprias, que identificam/definem o orçamento público de determinada época/período.

1.4.1. Orçamento Tradicional/Clássico

O Orçamento Tradicional é um documento de previsão de receita e autorização de despesas com ênfase no gasto, no que se comprava. É um processo orçamentário em que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto.

Esse orçamento refletia apenas os meios que o Estado dispunha para executar suas tarefas. Sua finalidade era ser um instrumento de controle político do Legislativo sobre o Executivo – sem preocupação com o planejamento, com objetivos a realizar, com a intervenção na economia ou com as necessidades da população.

O Legislativo queria saber apenas quanto o Executivo pretendia arrecadar e quanto seria gasto, e não se questionavam objetivos e metas do Governo. Percebe-se que o aspecto jurídico do orçamento era mais valorizado que o aspecto econômico.

O critério para a classificação dos gastos era Unidade Administrativa (classificação institucional) e o elemento de despesa (objeto do gasto), apenas o suficiente para permitir o controle das despesas; e as projeções eram feitas em função dos orçamentos executados nos anos anteriores, recaindo nas mesmas falhas e na perpetuação dos erros.

O professor James Giacomoni (2017) ensina que no Orçamento Tradicional, “o aspecto econômico tinha posição secundária e as finanças públicas caracterizavam-se por sua ‘neutralidade’, pois o equilíbrio financeiro


augustinho paludo

Documents