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Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

PUC-SP

Rodrigo Carneiro Cipriano

Poderes das organizações internacionais:

fundamentos teóricos

Mestrado em Direito

São Paulo

2012

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

PUC-SP

Rodrigo Carneiro Cipriano

Poderes das organizações internacionais:

fundamentos teóricos

Dissertação apresentada à Banca

Examinadora da Pontifícia Universidade

Católica de São Paulo como exigência

parcial para obtenção do título de Mestre

em Direito, subárea Direito das Relações

Econômicas Internacionais, sob a

orientação do Professor Livre-Docente

Cláudio Finkelstein.

São Paulo

2012

RESUMO

A necessidade de cooperação no plano internacional conduziu os Estados, a

partir da metade do século XIX, a criarem estruturas atualmente conhecidas como

organizações internacionais, às quais foi progressivamente confiado o exercício da

governança global.

Em função da atividade que desempenham, ainda escassamente regulada pelo

direito internacional positivo, diferentes teorias foram formuladas para dar suporte aos

poderes jurídicos de que são titulares, cada qual dimensionando de forma particular os

limites de atuação das organizações internacionais.

A teoria dos poderes atribuídos sustenta que as organizações possuem apenas os

poderes expressamente previstos nos tratados constitutivos, interpretando-os

restritivamente, de modo que a ação dos organismos está adstrita à vontade dos Estados

manifestada na literalidade das disposições estatutárias.

Por sua vez, a teoria dos poderes implícitos defende uma leitura mais ampla das

cartas constitutivas, afirmando que, a par dos poderes nelas previstos, há outros cuja

existência é implícita, podendo ser deduzidos a partir de outros poderes ou mesmo dos

objetivos da organização.

Já a teoria dos poderes inerentes, distanciando-se do voluntarismo estatal

enquanto base da personalidade jurídica e das competências das organizações, entende

que o direito internacional confere diretamente aos organismos todos os poderes

necessários ao exercício de suas funções, limitados apenas por vedações estatutárias.

A pesquisa desenvolvida buscou traçar o panorama geral de tais teorias,

verificando que, muito embora a corrente dos poderes implícitos prevaleça na

atualidade, a aplicação concertada das três correntes é admissível, desde que se atente às

especificidades de cada organização considerada.

PALAVRAS-CHAVE: organizações internacionais; poderes atribuídos; poderes

implícitos; poderes inerentes; personalidade jurídica derivada; personalidade jurídica

objetiva; princípio da especialidade; princípio da efetividade.

ABSTRACT

The ever growing need for cooperation on the international plane led states, from

the mid-19th century onwards, to create institutional structures currently known as

international organizations, to which the exercise of global governance was

progressively assigned.

Due to the activity performed by such entities, which remains scarcely regulated

by general international law, different theories were formulated as to explain the

foundations of its powers, each of them differently establishing the limits of

international organizations competences.

The attributed powers doctrine posits that international organizations possess

only those powers expressly laid down in the constitutive treaties, which should be

restrictively interpreted, so that organisms can only act based on States’ will as literally

manifested in constitutional provisions.

Conversely, the theory of implied powers sustains that international

organizations’ constitutions should be more loosely interpreted, defending that, in

addition to the powers expressly conferred, there are others implicitly existent, which

can be deduced from express powers or even from the organisms’ objectives.

In its turn, according to the inherent powers doctrine, the founding States’ will is

neither the source of the legal personality of international organizations nor of its

competences, postulating that international law itself confer to organisms all the powers

deemed necessary to perform its functions, limited solely by statutory prohibitions.

The research conducted aimed at providing an outlook of these theories,

verifying that, despite the predominance of the implied powers doctrine, the three

theories are not necessarily excludent and can be jointly applied, given that each

organization’s specificities are properly considered.

KEYWORDS: international organizations; attributed powers; implied powers;

inherent powers; derived international personality; objective international personality;

principle of speciality; principle of effectiveness.

ABREVIATURAS

AG Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas

CDI Comissão de Direito Internacional da Organização das Nações Unidas

CIJ Corte Internacional de Justiça

CPJI Corte Permanente de Justiça Internacional

CS Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas

CVDT Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969

DARIO Draft Articles on the Responsibility of International Organizations

ICJ Reports International Court of Justice - Reports of Judgements, Advisory Opinions

and Orders

OI Organização internacional

OIT Organização Internacional do Trabalho

OMS Organização Mundial da Saúde

ONU Organização das Nações Unidas

PCIJ Public. Publications of the Permanent Court of International Justice

RCADI Recueil des Cours de L’Académie de Droit International de La Haye

SDN Sociedade das Nações

TJUE Tribunal de Justiça da União Europeia

TPI Tribunal Penal Internacional

TPIEI Tribunal Penal Internacional para a Ex-Iugoslávia

UE União Europeia

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................. 1

CAPÍTULO I - ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS: NOÇÕES

PRELIMINARES ......................................................................................................... 7

1. Aspectos de uma evolução histórica: institucionalizando a cooperação

internacional .................................................................................................................. 7

2. Organizações internacionais: conceito atual e classificação ................................. 13

3. Escolas de pensamento no direito das organizações internacionais ...................... 19

4. Natureza jurídica do instrumento constitutivo: entre tratado e constituição ......... 22

5. Personalidade e capacidade jurídica das organizações internacionais no direito

internacional contemporâneo: primeira aproximação ............................................... 28

CAPÍTULO II - TEORIA DOS PODERES ATRIBUÍDOS E PRINCÍPIO

DA ESPECIALIDADE ............................................................................................. 34

1. Noções fundamentais da teoria: organizações internacionais e personalidade

jurídica internacional derivada ................................................................................... 34

2. Grigory Tunkin e a Resolução Uniting for Peace ................................................... 36

3. Casos da Competência da Organização Internacional do Trabalho em matéria

agrícola ........................................................................................................................ 40

4. Caso da Competência da Organização Internacional do Trabalho para regular

incidentalmente o trabalho pessoal do empregador ................................................... 44

5. Caso da Jurisdição da Comissão Europeia do Danúbio entre Galatz e Braila ..... 47

6. Caso da Legalidade do Uso por um Estado de Armas Nucleares num Conflito

Armado ........................................................................................................................ 50

7. Fundamentos e limites dos poderes atribuídos: apreciação crítica ....................... 54

CAPÍTULO III - TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS E PRINCÍPIO

DA EFETIVIDADE ................................................................................................... 60

1. A teoria em suas origens: John Marshall e o caso McCulloch v. The State of

Maryland ..................................................................................................................... 60

2. Primeiras manifestações na jurisprudência internacional: o Caso da Interpretação

do Acordo Greco-Turco de 1º de dezembro de 1926 .................................................. 64

3. Consagração da doutrina: o Caso da Reparação de Danos Sofridos em Serviço das

Nações Unidas ............................................................................................................. 69

4. Poderes implícitos em expansão: o Caso do Efeito das Sentenças de Compensação

do Tribunal Administrativo das Nações Unidas ......................................................... 72

5. Presunção de legalidade: o Caso Certas Despesas das Nações Unidas ................ 75

6. Poderes implícitos: aspectos teóricos fundamentais ............................................... 78

7. Parâmetros de dedução: poderes implícitos “lato sensu” e poderes implícitos

“stricto sensu” ............................................................................................................. 81

8. Os limites dos poderes implícitos ............................................................................ 83

CAPÍTULO IV - TEORIA DOS PODERES INERENTES E

PERSONALIDADE JURÍDICA OBJETIVA ...................................................... 85

1. Contraponto à concepção voluntarista da subjetividade das organizações

internacionais: Finn Seyersted e a personalidade jurídica objetiva ........................... 85

2. Os poderes inerentes das organizações internacionais como corolário da

personalidade jurídica objetiva ................................................................................... 89

3. Recepção crítica da teoria dos poderes inerentes ................................................... 91

4. Poderes judiciais inerentes de Cortes e Tribunais Internacionais ......................... 94

5. Poderes inerentes e direito internacional contemporâneo ..................................... 97

CONCLUSÃO ............................................................................................................. 99

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................. 105

1

INTRODUÇÃO

La creation d’une Organisation international n’est jamais un acte gratuit. Elle n’est pas non plus le résultat d’un processus social spontané et irrésistible. Elle est toujours due à la décision réfléchie d’un certain nombres de gouvernements, convaincus que l’organisation amenée à l’existence par leur volonté est le meilleur instrument dont ils peuvent disposer pour atteindre certains objectifs (...) qu’ils jugent désirables et inaccessibles (ou plus difficilement atteignables) par les moyens de l’action individuelle.

M. VIRALLY1

A estrutura e dinâmica do direito internacional contemporâneo, em particular

após o advento da Carta de São Francisco em 1945, passaram a ser progressivamente

regidas, além da ação estatal, pela atividade desempenhada por entidades hoje

conhecidas como organizações internacionais – a que também são referidas como

organismos internacionais ou, ainda, instituições internacionais.

Em face da incontrastável necessidade de cooperação no plano internacional, os

Estados deram origem a um universo que, ainda em franca expansão, hoje compreende

1 VIRALLY, Michel, La Notion de Fonction dans la Théorie de l’Organisation Internationale, in Mélanges Offerts à Charles Rousseau: La Communauté Internationale, Paris, Pedone, 1974, p. 282.

2

aproximadamente quatrocentas instituições2, dotadas de dimensões variadas e atuantes

nos mais diversos setores da vida internacional.

A escalada na presença desses atores e a influência cada vez maior por eles

exercida no cenário global fez-se acompanhar, por certo, de inúmeras questões

jurídicas: a “mudança para as instituições”3 demandaria um novo repertório do direito

internacional, tradicionalmente pautado no paradigma estatal.

Dessa forma, a particularidade evidente dos problemas apresentados

impulsionou a paulatina formação de um ramo especial dentro do campo de

indagações jusinternacionalista: o direito das organizações internacionais, também

denominado direito institucional internacional4.

Originado no entreguerras, período em que se buscou a apreensão jurídica do

fenômeno, o campo de estudos passou por um segundo momento, particularmente nas

décadas de 50 e 60, em que se ocupou predominantemente da solução de problemas de

ordem prática, até alcançar o estágio atual, em que se prioriza a “teorização e

disposição das organizações internacionais numa ampla perspectiva normativa”5.

Nesse sentido, diante do mosaico de instituições que se movimentam no

sistema do direito internacional e da relativa escassez de normas positivas a discipliná-

las, tem-se verificado um esforço doutrinário que busca a “unidade na diversidade”6,

2 Cf. CRETELLA NETO, José, Origem e Necessidade das Organizações Internacionais, in CASELLA, Paulo Borba; RAMOS, André de Carvalho (orgs.), Direito Internacional: Homenagem a Adherbal

Meira Mattos, São Paulo, Quartier Latin, 2009, p. 479. 3 Na consagrada expressão do Professor David Kennedy em seu estudo seminal sobre o tema. Cf. KENNEDY, David, The Move to Institutions, in Cardozo Law Review, v. 8, n. 5, 1987, p. 841-988. 4 Conforme sublinham Philippe Sands e Pierre Klein: “the law of international organisations inscribes itself as part of general public international law, from which it both draws inspiration and makes its own contribution. Within the global framework of international law, each organisation of course has its own governing law deriving from its constituent instrument and decisions and resolutions it adopts, as well as established practice. Each organization may therefore be considered as something of a sub-system. However, that plainly does not preclude the possibility that there may exist a common law of international organisations” (SANDS, Philippe; KLEIN, Pierre, Bowett’s Law of International

Institutions, 6ª ed., London, Sweet & Maxwell, 2009, p. 16). 5 KLABBERS, Jan, The Life and Times of the Law of International Organizations, in Nordic Journal of

International Law, v. 70, 2001, p. 287. 6 Nas palavras de Henry G. Schermers e Niels M. Blokker, apostas inclusive como subtítulo da obra considerada referência área. Cf. SCHERMERS, Henry G.; BLOKKER, Niels M., International

Institutional Law: Unity within Diversity, 4ª ed., Boston/Leiden, Martinus Nijhoff, 2003, pp. 15-19.

3

evidenciando uma moldura jurídica comum, integrada por regras e princípios

aplicáveis a todo e qualquer organismo internacional.

Entre os grandes temas que se inserem nessa vertente acadêmica, a atuação

cada vez mais sensível das organizações internacionais faz despontar a necessidade de

estudo dos fundamentos teóricos dos poderes por elas detidos na esfera internacional7,

dado direta e essencialmente relacionado aos limites precisos de sua ação.

Se, como se verá, a personalidade jurídica dos organismos internacionais é

ponto hoje razoavelmente pacífico, em particular após a opinião consultiva da Corte

Internacional de Justiça no Caso da Reparação de Danos em 19498, a questão teórica

concernente à fonte e à extensão de suas competências ainda permanece pouco

explorada pela doutrina9.

Nesse sentido, constatando a existência de três correntes sobre a matéria10 – a

teoria dos poderes atribuídos, a teoria dos poderes implícitos e a teoria dos poderes

inerentes –, todas fruto de formulação pela jurisprudência internacional e posterior

reconstrução pela doutrina, a presente dissertação tem por objetivo analisar suas

origens e implicações, vislumbrando os impactos na delimitação das competências dos

organismos internacionais.

7 Os termos poderes e competências serão aqui tomados como intercambiáveis, na linha adotada pela vasta maioria dos autores da área. Em geral, pode-se notar certa preferência dos estudos em inglês pela expressão poderes (powers), enquanto os textos em francês tendem a utilizar competências (compétences). Para um conceito doutrinário, valemo-nos de Bernard Rouyer-Hameray: “La compétence est un pouvoir juridique gracê auquel la volonté exprime par l’agent se réalise socialement sous forme de situations juridiques” (ROUYER-HAMERAY, Bernard, Les Compétences Implicites des

Organisations Internationales, Paris, LGDJ, 1962, p. 9). 8 Cf. BETTATI, Mario, Création et Personnalité Juridique des Organisations Internationales, in DUPUY, René-Jean (org.), Manuel sur les Organisations Internationales / A Handbook on

International Organizations, 2ª ed., Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1998, pp. 48-49. 9 Cf. ENGSTRÖM, Viljam, Reasoning on Powers of Organisations, in KLABBERS, Jan; WALLENDAHL, Åsa, Research Handbook on the Law of International Organizations, Cheltenham/Northampton, 2011, pp. 56-57. No mesmo sentido, Klabbers: “Surprisingly, analysis as well as conceptualization has rarely been forthcoming; most authors content themselves with making a few general remarks on the powers of organizations before moving on to their specific topic of investigation. Monographs are, in other words, scarce, as are scholarly articles on the topic” (KLABBERS, Jan, An Introduction to International Institutional Law, Cambridge, Cambridge University, 2002, pp. 60-61). 10 Cf. CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto, Nações Unidas: Personalidade Jurídica,

Interpretação de Poderes e Delimitação de Competências, in Direito das Organizações Internacionais, 4ª ed., Belo Horizonte, Del Rey, 2009, pp. 7-19.

4

O problema central do estudo, pois, consiste na apresentação analítica das

doutrinas responsáveis pela fundamentação jurídica dos poderes detidos pelas

organizações internacionais, de modo a possibilitar uma apreciação de suas matrizes,

reflexos teóricos e aplicações no direito internacional hodierno.

Tendo em vista o espaço cada vez maior ocupado pelos organismos

internacionais no exercício da governança global, o tema mostra-se de importância

central, exemplificando sua relevância no controle judicial interno e externo dos atos

por eles emanados, dependente da determinação das ações reputadas ultra vires11 – o

comportamento de dada OI pode ser considerado regular ou não a depender da teoria

adotada –, assim como na possibilidade de responsabilização internacional por atos

ditos ilegais.

O referencial teórico adotado para desenvolver a tarefa proposta, em primeiro

lugar, ampara-se na corrente doutrinária que sustenta, a despeito das particularidades

do ordenamento pertinente a cada organismo, a necessária existência, no atual

momento evolutivo do direito internacional, de princípios e regras aplicáveis a todas as

organizações internacionais12.

Os principais expoentes desse posicionamento na atualidade, informando

grande parte do trabalho, são Jan Klabbers, Henry G. Schermers, Niels Blokker,

Catherine Brölmann, Philippe Sands, Pierre Klein e José Enrique Alvarez13. No Brasil,

11 A despeito de numerosas alegações envolvendo atos ultra vires das organizações internacionais, importa notar que a questão de seus efeitos jurídicos ainda se ressente da ausência de uma teoria geral. Cf. LAUTERPACHT, Elihu, The Legal Effect of Illegal Acts of International Organisations, in BOWETT, D. W. et al., Cambridge Essays in International Law: Essays in Honour of Lord McNair, London/Dobbs Ferry, Stevens & Sons/Oceana, 1965, p. 119. 12 Como salientam Dihn, Dailler e Pellet, a “observação da realidade mostra que, para além das diferenças, os pontos comuns são numerosos; é permitido deduzir princípios geralmente aplicáveis cujo conjunto constitui o estatuto jurídico das organizações internacionais” (DIHN, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Alain, Droit International Public, 7ª ed., 2002, trad. port. de Vítor Marques Coelho, Direito Internacional Público, 2ª ed., Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 592). 13 Cf. ALVAREZ, José E., International Organizations as Law-Makers, Oxford, Oxford University, 2005. Nessa obra em especial, seu trabalho mais proeminente no campo e de inquestionável relevo na atualidade, o autor expõe com clareza tal posição.

5

a orientação encontra guarida, em particular, nos trabalhos desenvolvidos por Antônio

Augusto Cançado Trindade e José Cretella Neto14.

O segundo marco teórico empregado diz respeito ao papel desempenhado pela

jurisprudência na formação e aperfeiçoamento do direito internacional. Verificando-se

em particular no desenvolvimento do direito das organizações internacionais, ainda

escassamente regulado, sustenta-se a atividade jurisprudencial das cortes

internacionais, especialmente da Corte Permanente de Justiça Internacional e da Corte

Internacional de Justiça, como fonte imprescindível da disciplina jusinternacionalista.

Dois autores, em especial, foram centrais nesse ponto. O primeiro deles, Hersch

Lauterpacht, consagrou referida orientação com a publicação, em 1934, da obra The

Development of International Law by the Permanent Court of International Justice15.

O segundo, seu filho Elihu Lauterpacht, sedimentou a importância da jurisprudência

internacional na evolução das organizações internacionais em estudo de 1976,

intitulado The Devolpment of the Law of International Organizations by the Decision

of International Tribunals16.

Sendo o tema enfocado de influência essencialmente pretoriana, a metodologia

empregada no trabalho é, primeiramente, analítico-descritiva, consistente na coleta e

exame de casos responsáveis pela elaboração das teorias em estudo, bem como

levantamento comparativo da produção doutrinária a seu respeito; e dialética, com a

análise e discussão de posições antagônicas acerca do tema.

O caráter jurisprudencial das teorias aqui examinadas também implicou a

adoção do método indutivo: a partir da observação dos precedentes, procura-se a

formulação em caráter geral da doutrina empregada em cada grupo de casos17,

14 Entre os autores pátrios, o único a pioneiramente estruturar a abordagem do tema sob a perspectiva de uma autêntica teoria geral. Cf. CRETELLA NETO, José, Teoria Geral das Organizações

Internacionais, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 2007. 15 Estudo republicado em 1958, agora sob a égide da Corte Internacional de Justiça, com o título The

Development of International Law by the International Court. 16 LAUTERPACHT, Elihu, The Development of the Law of International Organization by the Decisions

of International Tribunals, in Recueil des Cours de L’Académie de Droit International de La Haye, v. 152, n. IV, 1976, pp. 377-478. 17 Cf. MARCHI, Eduardo C. Silveira, Guia de Metodologia Jurídica, Lecce, Del Grifo, 2001, p. 105.

6

posteriormente avaliando sua consistência e o modo como foi empregada nas situações

concretas consideradas.

Estrutura-se o trabalho, dessa forma, em quatro capítulos. O primeiro deles

apresentará os elementos da teoria geral dos organismos internacionais necessários ao

exame das doutrinas cuja análise será empreendida na dissertação.

Os capítulos subsequentes irão explorar, sistematicamente, a formação da teoria

dos poderes atribuídos e sua relação com o dito princípio da especialidade (capítulo

segundo), a evolução da teoria dos poderes implícitos e a importância do princípio da

efetividade para referida doutrina (capítulo terceiro), e, enfim, a proposta da teoria dos

poderes inerentes, fundada na personalidade jurídica objetiva dos organismos

internacionais (capítulo quarto).

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