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O Projeto Desenvolvimentista dos Governos do PT:

Uma avaliação integrada de economia e política

Agosto de 2019

Luiz Fernando de Paula*

Fabiano Santos**

Rafael Moura***

Resumo: O objetivo deste artigo é analisar os fatores endógenos e exógenos, políticos e

econômicos que condicionaram o projeto social-desenvolvimentista do PT em 2003-

2016, apontando influências sobre o auge e a crise deste projeto. Além de buscar entender

a natureza deste projeto, analisamos a trajetória econômica brasileira à luz da

financeirização e do “confidence game” condicionado pela volatilidade dos ciclos

externos de liquidez e preços de commodities.

Palavras-chave: Desenvolvimentismo; Partido dos Trabalhadores; Lulismo; Lula da

Silva; Dilma Rousseff

Abstract: The aim of this paper is to analyze the endogenous and exogenous, political

and economic factors that conditioned the PT’s social-developmentalist project in 2003-

2016, pointing out to influences on the peak and the crisis of this project. In addition to

seeking to understand the nature of this project, we analyze the Brazilian economic

trajectory in the light of financialization and the “confidence game” conditioned by the

volatility of external cycles of liquidity and commodity prices.

Key words: Developmentalism Workers’ Party; Lulism; Lula da Silva; Dilma Rousseff

* Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), Professor

voluntário do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-

UERJ) e Pesquisador nível 1 do CNPq.

** Professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-

UERJ) e Pesquisador nível 1 do CNPq.

*** Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política do Instituto de Estudos Sociais e

Políticos (IESP-UERJ), onde é Bolsista FAPERJ Nota 10.

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1. Introdução

Após desencantamento com as reformas liberais realizadas na América Latina nos

anos 1990, a região testemunha, no início do novo século, forte retomada da discussão a

respeito da viabilidade de projetos desenvolvimentistas. Neste contexto, duas novas

vertentes teóricas emergiram: o social-desenvolvimentismo e o novo-

desenvolvimentismo, ambas atualizando o desenvolvimentismo clássico cepalino,

acrescentando, contudo, novas dimensões ao conceito. Em particular, ambas apoiam uma

estratégia nacional onde o ativismo do Estado é imperativo para viabilizar mudanças

estruturais rumo à (re)industrialização e um processo amplo de transformação social.

Embora a retomada do debate tenha origem em circuitos acadêmicos, sua

transmutação em agenda de política econômica ocorreu durante os governos do Partido

dos Trabalhadores (PT) a partir de 2003. Defender a plausibilidade desta hipótese é o

objetivo central do trabalho, sobre o qual agregamos as seguintes questões subsidiárias.

Em primeiro lugar, refuta-se a tese de não distinção entre partidos de esquerda e de direita

no espectro ideológico do Brasil. A se confirmar a existência de um projeto específico ao

PT, sustenta-se que as eleições, campanhas e o sistema político oferecem alternativas de

políticas públicas à sociedade. Em segundo lugar, é possível revisitar o debate em torno

do o lulismo (Singer 2009), examinando em que medida tal fenômeno se distingue do

projeto mais amplo do PT. Se existe uma inspiração desenvolvimentista desde o início do

governo Lula, culminando em tentativas mais radicais do governo Dilma I torna-se

sustentável, em consonância com Samuels e Zucco (2018), interpretar o lulismo como

epifenômeno do petismo, ao invés de algo ontologicamente distinto. Esta discussão nos

remete, enfim, ao tipo de projeto desenvolvimentista experimentado pelos governos do

PT – se de vertente clássica, se de corte social ou novo-desenvolvimentista. Refletindo

sobre motivos que levaram os “policy makers” à adoção de diferentes estratégias em

momentos distintos, procuramos, concomitantemente, jogar luz sobre as restrições,

externas ou internas, políticas ou econômicas ao projeto mais amplo de diferenciação

política do PT. Nesta perspectiva, argumentamos que duas dimensões condicionaram a

dinâmica de avanço ou recuo do projeto: a primeira refere-se à natureza exógena ou

doméstica das restrições; a segunda indica se são de natureza política ou econômica.

Neste trabalho faremos, à luz da literatura disponível, balanço crítico do projeto

desenvolvimentista do PT, apontando para possíveis razões para seu auge e crise.

Dividimos o artigo em três seções, além desta introdução. A seção 2 avalia a natureza do

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projeto do partido. Já a seção 3 examina alguns vetores condicionantes do desempenho

do governo petista: (i) financeirização e redução do espaço de políticas

desenvolvimentistas; (ii) de que forma os fatores externos e internos – econômicos e

políticos – se conjugaram para favorecer ou limitar a implementação de políticas

desenvolvimentistas; (iii) o padrão de interlocução com atores políticos e societais; e, por

fim: (iv) os efeitos econômicos da Operação Lava Jato. A seção 4 conclui o artigo.

2. Natureza do projeto de desenvolvimento dos governos do PT

2.1. Definição de desenvolvimentismo

O conceito de desenvolvimentismo assume, conforme o autor e o período,

pressupostos distintos. Duas referências seminais são Bielschowsky (1988) e Fonseca

(2014).

Bielschowsky (1988: 247) define desenvolvimentismo como um “projeto de

industrialização planejado e apoiado pelo Estado”. Seu conceito-chave traz a concepção

de transformação da sociedade brasileira conforme um projeto econômico incluindo: a)

industrialização integral como via de superação do subdesenvolvimento; b) consciência

de que não há possiblidade de alcançar a industrialização eficiente e racional através das

forças espontâneas do mercado; c) planejamento, definindo a expansão desejada dos

setores econômicos e instrumentos de promoção dessa expansão e; d) Estado definindo

também a execução da expansão, captando recursos financeiros e promovendo

investimentos diretos em segmentos onde a iniciativa privada é insuficiente

(Bielschowsky, 1988: 7).

Fonseca (2014), por sua vez, considera o desenvolvimentismo em duas chaves

analíticas – a das ideias e da prática política – e questiona qual seria o ponto de inflexão

entre essas dimensões. O método empregado pelo autor possui duas etapas: uma voltada

à pesquisa dos “atributos utilizados por diversos autores que expressaram o seu

entendimento sobre o que seria o desenvolvimentismo”; e outra relacionada à verificação

desses atributos aplicados às “experiências históricas normalmente arroladas pela

bibliografia como exemplos de desenvolvimentismos” (Fonseca, 2014: 7). A partir desse

exame, o autor extraiu o núcleo comum principal do conceito onde observou a presença

de três pressupostos: intervencionismo, industrialização e projeto nacional.

A industrialização é entendida como única via capaz de promover o

desenvolvimento nacional, isto é, “como caminho para acelerar o crescimento

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econômico, a produtividade e o progresso técnico” (Fonseca, 2014: 13). O

intervencionismo outorga o aparelho administrativo do Estado como órgão coordenador

do projeto desenvolvimentista, sendo instrumento a serviço do desenvolvimento nacional.

O nacionalismo, por sua vez, seria o aspecto que coloca o interesse da nação à frente de

quaisquer interesses fragmentários.

2.2. Natureza do projeto do PT: social-desenvolvimentista ou novo-

desenvolvimentista?

Duas questões emergem na discussão sobre o projeto desenvolvimentista dos

governos do PT. A primeira é se houve efetivamente um projeto desenvolvimentista

implementado nos governos do PT. Como vimos, o conceito canônico de

desenvolvimentismo pressupõe em seu “core” a existência de um projeto nacional,

intervencionismo estatal e industrialização. Portanto, sob esta perspectiva, o projeto

desenvolvimentista do PT deixa a desejar, já que não reverteu e mesmo aprofundou o

processo desindustrializante em curso, embora do ponto de vista das intenções o primeiro

governo Dilma tenha adotado uma malsucedida agenda industrialista (Mello e Rossi,

2018).

Há uma discussão importante sobre as razões do fracasso desta agenda

industrialista, com alguns autores destacando a mudança no cenário internacional (Sarti

e Hirakuta, 2018) e outros sublinhando inconsistências da política adotada nos governos

do PT, em especial no Governo Dilma I (Paula et al, 2015; Carvalho, 2018).

Quanto aos avanços sociais, há certo consenso sobre ganhos importantes em

termos de redução de desemprego, moderada melhoria na distribuição de renda (maior

nos rendimentos de trabalho e menor ao se incluir rendas de capital e de propriedade) e

um maior acesso dos segmentos de mais baixa renda a serviços públicos e equipamentos

básicos.

Assim, pelo ângulo do conceito canônico há dúvidas sobre o projeto

implementado pelo PT, que pode ser entendido como um “desenvolvimentismo social”.

Isto nos remete à segunda questão: a natureza do projeto desenvolvimentista

implementado pelos governos do PT. No Brasil desde os anos 2000, em função do

fracasso das políticas neoliberais nos anos 1990, emergiram vertentes

neodesenvolvimentistas buscando de certo modo retomar a discussão sobre projeto

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desenvolvimentista no país, dentro da tradição estruturalista cepalina: novo-

desenvolvimentista e social-desenvolvimentista1.

O social-desenvolvimentismo (Bielschowsky, 2012; Carneiro, 2012) sustenta que

o crescimento do mercado doméstico de massa deve ser estimulado tanto pela expansão

do emprego como pela melhoria da distribuição de renda resultante de políticas

governamentais e fomento ao crédito ao consumidor. Em segundo lugar, uma vez que

uma estratégia de crescimento baseada no consumo de massa perde impulso ao longo do

tempo, a expansão deverá ser completada por investimentos autônomos, isto é, através de

inversões públicas em infraestrutura.

Entre as políticas defendidas por esta vertente incluem-se: políticas salariais, com

o salário mínimo sendo instrumento poderoso de aumento de demanda e redistribuição

de renda; transferências sociais direcionados à parte mais pobre da população; estímulo

ao crédito ao consumo; investimento público, especialmente em infraestrutura, visando

criar incentivos ao investimento privado; políticas industriais e financiamento subsidiado

por bancos públicos. Portanto, esta via se aproxima mais de uma estratégia “wage-led

growth”, ou seja, um crescimento puxado pelo maior peso dos salários na renda nacional,

onde seu crescimento é fator indutor dos investimentos e dos lucros (Ferrari-Filho e Paula,

2016).

Já o novo-desenvolvimentismo (Bresser-Pereira, 2011; Bresser-Pereira et al.,

2016) enfatiza os dois problemas fundamentais em economias de renda média: (i)

tendência dos salários crescerem abaixo da produtividade pela abundância na oferta de

mão-de-obra; (ii) tendência de sobrevalorização da taxa de câmbio, resultado da

combinação de “doença holandesa”2 com abundância dos fluxos de capitais externos para

economias emergentes, por estas terem em geral taxas de lucro e de juros maiores do que

as economias desenvolvidas, estimulados ainda pela política de “crescimento com

poupança externa”.

Esta vertente do desenvolvimentismo defende políticas para realização de um

“catching up”, permitindo alçamento de uma situação de desenvolvimento de média para

alta renda: (i) política de rendas mantendo salários crescendo em linha com a

produtividade; (ii) política cambial neutralizando a sobreapreciação da taxa de câmbio,

1 Uma avaliação ampla dessas estratégias de desenvolvimento é feita por Ferrari-Filho e Paula (2016) e

Fritz et al. (2016). 2 “Doença holandesa” é um termo econômico usado para explicar situações em que o aumento da receita

com a exportação de recursos naturais valoriza demais a moeda local e leva à desindustrialização do setor

manufatureiro, que fica menos competitivo em relação aos produtos externos.

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tendo como meta uma “taxa de equilíbrio industrial” que permita aos produtores

domésticos competirem nos mercados externos com margens de lucro justas. Assim, a

prioridade é dada à manutenção subsequente da taxa de câmbio num patamar garantindo

competitividade internacional da indústria nacional. O processo de (re)industrialização

estaria diretamente ligada à meta de superávit na exportação de manufaturas, estimulando

novos investimentos neste setor. De acordo com essa estratégia, uma economia em

desenvolvimento deve recorrer a uma estratégia de crescimento liderado pelas

exportações (“export-led growth”3) por um curto período de tempo para realização do

catching-up.

Prates et al. (2019) avaliam a natureza do projeto desenvolvimentista dos

governos PT e mostram que não houve neles uma estratégia unívoca, tendo elementos da

estratégia social-desenvolvimentista e da novo-desenvolvimentista, assim como políticas

econômicas ortodoxas. Mas, de forma geral, a estratégia adotada nesses governos buscou

estimular, via política de aumento real no salário mínimo, aumento das transferências

sociais e expansão do crédito, o crescimento baseado no consumo de massa, em uma

estratégia predominantemente “wage-led growth”4 mais próxima da abordagem social-

desenvolvimentista.

De modo geral, o governo Lula I, em função da crise de confiança de 2002, inicia

com uma política econômica bastante ortodoxa; com juros altos e elevados superávits

primários (média de 3,5% do PIB em 2003-2006) para enfrentar desequilíbrios externos

e o aumento da inflação, cujos efeitos contracionistas não foram tão sentidos em função

do início do “boom de commodities” que favoreceram as exportações brasileiras. A partir

de 2006 o governo passou a adotar um conjunto de políticas menos convencionais, como

acumulação de reservas cambiais, valorização do salário mínimo, aumento dos

desembolsos do BNDES, plano para acelerar o crescimento econômico através de

aumento do investimento público e privado em infraestrutura (PAC) em 2007, etc. Já a

partir do contágio da crise financeira internacional desde setembro de 2008, um conjunto

de políticas anticíclicas foram bem sucedidas em enfrentar seus impactos sobre a

economia brasileira: política de crédito via bancos públicos, desonerações tributárias para

consumo de bens duráveis, aumento no investimento público, expansão do crédito

3 Trata-se de um regime de crescimento no qual a dinâmica do crescimento é determinada primordialmente

pelo crescimento das exportações líquidas, que gera um aumento no coeficiente de exportações (e depois

sua razoável manutenção em um determinado e elevado patamar) em uma dada economia. 4 Segundo Prates et al. (2019) o wage-share medido pela participação da massa salarial sobre o PIB cresceu

no Brasil de 35,8% em 2004 para 46,8% em 2014.

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direcionado via BNDES, criação de um programa de moradia popular “Minha Casa,

Minha Vida”, etc.

Já no governo Dilma I, houve uma inflexão no rumo da política econômica, em

meio à deterioração no cenário externo (crise internacional e desaceleração da economia

chinesa). Assim, a partir de meados de 2011, o governo começou a adotar um conjunto

de medidas que ficaram conhecidas como a “Nova Matriz Econômica” (NME): redução

na taxa Selic pelo Banco Central (de 12,5% em julho de 2011 para 7,5% em agosto de

2012), desvalorização do real (de 25% entre agosto de 2011 a maio de 2012), uso

intensivo do BNDES com linha de crédito subsidiado para financiar investimentos, aposta

na reindustrialização com o Plano Brasil Maior, desonerações fiscais (em particular da

folha de pagamentos), plano para infraestrutura (Programa de Investimentos em Logística

– PIL), reforma do setor elétrico, adoção de controles de capitais, represamento de preços

monitorados (energia e petróleo), e protecionismos (Singer, 2018). Por fim, em 2015, já

no início da segunda gestão, Dilma dá um “cavalo-de-pau” na política econômica,

adotando o questionável discurso de “contração fiscal expansionista”5, com um conjunto

de medidas que incluíram um ajuste fiscal do lado do gasto público, uma elevação ainda

maior na taxa de juros, reajuste acelerado nos preços administrados (energia e petróleo),

e eliminação do crédito subsidiado, etc.

No que se refere às políticas sociais, essas foram sempre ativas, sendo uma das

principais características da orientação política no período em tela; e instrumentos-chave

para atingir objetivos de redistribuição de renda e promoção do consumo doméstico. Os

dois principais fatores que contribuíram para melhorar o perfil distributivo foram o

expressivo aumento do salário mínimo (66,9% em termos reais de dezembro de 2003 a

dezembro de 2014) e a política de transferência de renda ancorada no aumento dos

benefícios previdenciários e no programa “Bolsa Família”.

Concluindo, as políticas aplicadas nos governos do PT seguiram mais

explicitamente a abordagem social-desenvolvimentista tanto no âmbito das políticas

sociais (em particular a política de valorização do salário mínimo) como da política

econômica (investimento público e políticas financeiras com foco no crédito às famílias

e na atuação dos bancos públicos). O instrumento-chave dos novo-desenvolvimentistas,

a manutenção da taxa de câmbio num patamar competitivo, foi adotado apenas num curto

5 A ideia subjacente é que a suposta melhora na confiança dos agentes leva os mesmos a gastarem

(principalmente como os empresários investindo mais), havendo assim uma substituição do gasto público

pelo gasto privado.

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período de tempo e no contexto de uma política econômica mal coordenada que foi a

NME.

2.3. Implicações para o debate petismo versus lulismo

Nesta seção, mostramos como a análise dos pressupostos doutrinários das

decisões de política econômica permite lançar luz sobre o debate político e sociológico

mais amplo sobre a natureza da experiência petista no governo.

Em trabalho influente, Singer (2009) traça a origem do fenômeno lulista nas

eleições de 2006, pleito, segundo ele, responsável por deflagrar no país profundo e

significativo realinhamento eleitoral – tido como redefinição dos contornos das lealdades

eleitorais em um ciclo político longo. Diante de uma conjuntura internacional favorável

que permitiu ao presidente Lula promover políticas redistributivas e de combate à

pobreza, se deu uma diferenciação entre as bases de apoio e sustentação da figura do

presidente e de seu partido. O lulismo ficaria marcado como manifestação do apoio a Lula

pelo subproletariado, fração de classe beneficiada pelas políticas públicas governamentais

postas em prática. Tal subproletariado é marcado por alta vulnerabilidade no bojo do

tecido econômico e social brasileiro, se concentrando fortemente nas regiões Norte e

Nordeste do país, mais precárias do ponto de vista de renda, emprego e condições gerais

de subsistência. Ainda conforme Singer, o lulismo também contribuiu para mudar parte

da base sociopolítica de apoio ao PT, rearranjando os fundamentos de classe relativos ao

bloco de poder vigente.6 Nesse sentido, seria mais “forte” vis-à-vis o petismo ao

configurar uma mudança na composição social dos eleitores dos candidatos presidenciais

da esquerda; sendo também pivô de uma virada pragmática da legenda rumo a um

“reformismo fraco”, no sentido de mudança gradual na ênfase do Estado sobre a política

social e abdicação de qualquer programa radical ou confronto direto com o capital

(Singer, 2009: 21; ver também Loureiro e Saad-Filho, 2018).

Samuels e Zucco (2018), por sua vez, trazem perspectiva distinta. Buscando uma

radiografia das distintas bases de suporte socioeconômico tanto do lulismo como do

petismo, encontram – assim como Singer – um perfil mais pobre, não-branco e menos

6 Esta visão é corroborada por Boito Jr. e Berringer (2013: 34), que também aludem a tal subproletariado

enquanto “massa marginal” social e politicamente desorganizada composta pela grande maioria de

trabalhadores desempregados, subempregados, vivendo de trabalho “precário” ou por “contra própria”;

residindo principalmente na parte periférica dos grandes centros urbanos do país e nas regiões Norte e

Nordeste.

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escolarizado para os apoiadores da figura do presidente; sendo o perfil dos militantes e

apoiadores declarados do Partido dos Trabalhadores ainda de uma classe média,

geralmente branca, mais organizada e ativista, principalmente no bojo do setor público

formal.

Os autores sustentam que, não obstante as virtudes do ex-presidente Lula em sua

capacidade de articulação política e eloquência retórica, o lulismo, enquanto fenômeno

psicológico e sociológico, seria consideravelmente mais fraco ante o petismo; e

independeria do mesmo. O argumento de Singer é para eles ambíguo, pois não esmiuçaria

quais seriam as bases ideológicas do lulismo, amalgamando uma visão progressista sobre

o intervencionismo estatal com atitudes conservadoras no que tange a interesses societais.

Ademais, noções como a de realinhamento seriam neste contexto problemáticas, pois não

podem ser consideradas descolando o voto do Executivo das escolhas para o Legislativo.

Assim, tal debate deveria também vir acompanhado de considerações mais amplas sobre

resultados parlamentares e perfis de identificação partidária, para além unicamente do

pleito presidencial.

Através de surveys e técnicas de experimentos, os autores mostram como a

predileção pelo PT até a eleição e reeleição de Dilma Rousseff se manteve incólume,

sobrevivendo até mesmo a episódios sociais mais conturbados como as manifestações de

rua em junho de 2013.7 A identificação com o partido derivaria principalmente, de um

lado, de seu enraizamento associativo junto à sociedade civil; e, de outro, do voto

econômico de aprovação ao governo, característico dos sistemas presidenciais

multipartidários em qualquer parte do mundo (Samuels e Zucco, 2018).

Samuels e Zucco (2018) concluem que o partidarismo permanece como variável

importantíssima ajudando a solidificar o suporte à legenda (PT) no longo prazo: o sucesso

do petismo na construção de sua identidade própria se atribui a esforços organizacionais

de enraizamento junto à sociedade civil, com uma abordagem mais participativa da

política. O lulismo, manifestado no apoio ao ex-presidente e seu estilo de governo, será

eventualmente mitigado. O partidarismo petista, não obstante, deverá sobreviver,

extraindo sua força de elementos além da personificação em Lula. Assim, os autores

acreditam que a força da legenda continuará sendo fator considerável no sistema

7 Tal alto grau de identificação é ainda mais impressionante ao levar-se em conta o baixo grau de

partidarismo do eleitor brasileiro, num cenário onde o sistema político nacional apresenta: baixos níveis

educacionais; resiliência do clientelismo nas campanhas políticas; fragmentação partidária e constantes

trocas de siglas confundido os eleitores; e, finalmente, o caráter recente da democracia no país (Samuels e

Zucco, 2018).

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partidário nacional no futuro; e, com o tempo, o legado de ambos (de Lula e do PT) se

fundirá numa convergência entre ideais de maior democracia e igualdade

socioeconômica.

O que nossa hipótese de trabalho permite considerar, no entorno do debate sobre

se haveria um fenômeno político distinto do PT, chamado lulismo, na esteira do que

propõe Singer, é que a motivação programática nunca esteve ausente das decisões de

política econômica. Isto é, se o desenvolvimentismo sempre serviu de horizonte para a

ação dos governos petistas, não nos parece crível sustentar que as ações de Lula e depois

Dilma, no governo, estivessem descoladas da própria tentativa de construção de uma

identidade política própria, distinta daquela que teria marcado os partidos do centro liberal

no Brasil, PMDB e PSDB aí incluídos. Sendo assim, o fenômeno lulista, embora muito

importante para o entendimento do desenlace de pleitos eleitorais específicos, torna-se

menos essencial do que a tentativa de construção de uma marca partidária própria do PT,

também no âmbito das escolhas macroeconômicas.

3. Auge e a crise do projeto desenvolvimentista do PT: alguns vetores

3.1. Financeirização, rentismo e limites ao “policy space”

Um impacto importante do capitalismo contemporâneo sobre o grau de liberdade

para políticas desenvolvimentistas em países em desenvolvimento se deu pela

financeirização da economia, tendência mundial de países com alguma sofisticação no

sistema financeiro. Neste sentido, o Brasil, medido por vários indicadores, é tido como

economia altamente financeirizada, mas com caraterísticas especificas (Bruno et al.,

2011).

O capitalismo guiado pelas finanças (“finance-led capitalism”) tem como

característica central a prevalência do processo conhecido como “financeirização” –

entendida como “o aumento do papel dos motivos financeiros, mercados financeiros,

atores financeiros e instituições financeiras nas operações de economias nacionais e

internacionais” (Epstein, 2005: 3) ou ainda “um padrão de acumulação no qual a

realização de lucros ocorre crescentemente através de canais financeiros ao invés do

comércio e produção de mercadorias” (Krippner, 2005: 174). O “finance-led capitalism”

se disseminou no mundo em função do neoliberalismo, propalando políticas como

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liberalização financeira, flexibilização do mercado de trabalho, esvaziamento do Estado

social e desenvolvimentista, etc.

No caso de economias emergentes, uma questão importante diz respeito à

integração financeira internacional assimétrica, referente à dinâmica e magnitude dos

fluxos de capitais direcionados para países periféricos que se integraram à globalização.

Tais fluxos dependem, principalmente, de fatores exógenos, tornando esses países

permanentemente vulneráveis à sua reversão em virtude seja de mudanças nas condições

monetárias no centro, seja do aumento da preferência pela liquidez dos investidores

globais (Paula et al., 2017).

Estudos internacionais mostram que a financeirização reduz significativamente a

autonomia dos Estados nacionais para formularem políticas econômicas domésticas

independentes das condições internacionais ou longo prazo, consistente com as condições

de produção e os interesses dos setores não-financeiros (Becker et al., 2010).

Bresser-Pereira (2018) sustenta que desde o final dos anos 1980 vem sendo criada

uma organização social denominada de capitalismo financeiro-rentista, “uma sociedade

em que os capitalistas são predominantemente rentistas, enquanto os altos

tecnoburocratas são ou os mais altos executivos das companhias, ou os financistas”

(Idem: 27). Em tal organização os rentistas, em sua maioria herdeiros, substituiriam os

empresários na propriedade das grandes firmas e deixariam a administração das empresas

a cargo dos financistas, para gerir sua riqueza.

No Brasil, desde 1994, a financeirização se deu pelos ganhos com juros

substituindo o regime monetário anterior caracterizado pelos ganhos inflacionários.

Ambos os processos foram estimulados pela crescente liberalização da conta de capitais

na década, dada a natureza especulativa dos fluxos tanto por residentes quanto não-

residentes. No regime de “financeirização pelos ganhos com juros” o governo buscou

conciliar os interesses da acumulação rentista patrimonial com políticas sociais

redistributivas, favorecendo segmentos cujos rendimentos derivam das rendas de juros e

demais ganhos financeiros. Assim, a financeirização foi estimulada por dois fatores inter-

relacionados: taxa de juros reais elevadas e um circuito de “overnight” na economia

brasileira, herdada do período de alta inflação, mas mantido no pós-real, para onde são

canalizadas aplicações de alta liquidez dos agentes econômicos8 (Paula e Bruno, 2017).

8 De fato, a taxa de juros real (descontada pelo IPCA) ficou em média 5,0% aa em 2007/2016 (em 2002-

2006 foi em média 12,5% aa); por outro lado, operações financeiras de curto prazo indexadas à taxa Selic

- incluindo Letras Financeiras do Tesouro e operações compromissadas - aumentou de 35,4% do PIB em

dezembro de 2006 para 40,7% do PIB em abril de 2015 (Salto e Ribeiro, 2015).

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Cabe destacar alguns efeitos perversos deste processo no Brasil. Por um lado, a

financeirização eleva a um paroxismo a preferência pela liquidez dos detentores de capital

(inclusive o empresário industrial que se torna rentista), reduzindo a formação bruta de

capital fixo em função das possibilidades de aplicações financeiras de curto prazo que

competem com aplicações em ativos de capital, ao aumentar o prêmio de liquidez (Bruno

et al., 2011). De outro, ela tem claros efeitos concentradores nos segmentos de alta renda,

considerando que os rendimentos financeiros, lucros dividendos e heranças e doações

representam quase 40% da renda do país (Menezes Filho, 2017).

3.2. Condicionantes econômicos internos e externos

Nesta subseção examinamos em que medida as políticas desenvolvimentistas nos

governos do PT – no seu auge e crise – foram determinadas pelos fatores exógenos acima

analisados ou por fatores domésticos, sejam de natureza econômica ou de escolhas de

política, boas ou ruins.

Entender a inserção externa da economia brasileira requer considerar o país

enquanto altamente integrado internacionalmente em termos dos fluxos de capitais e

parcialmente dependente das exportações de commodities. Embora o peso do setor no

Brasil seja menor do que em outras economias latino-americanas, seus impactos diretos

(efeito renda) e indiretos (via condições financeiras, risco-país, câmbio, inflação, política

monetária) são consideráveis. Ademais, deve-se considerar a forma de integração

financeira internacional, determinante no que tange ao “policy space” para

implementação de políticas desenvolvimentistas. Neste caso, a economia brasileira

passou por um intenso processo de liberalização em sua conta de capitais e no balanço de

pagamentos desde o início dos anos 1990, passando a ser bastante integrada sob tal

perspectiva (Paula, 2011).

Neste particular, cabe destacar que o governo Lula foi complacente com relação

a tais fluxos, que cresceram bastante a partir de 2004 e, após breve interregno no ápice

do contágio da crise financeira internacional, voltaram com força a partir de 2009, sem a

adoção de medidas efetivas para arrefecer tal entrada. Já o governo Dilma enfrentou a

avalanche de recursos externos resultante do “quantitative easing” do FED e adotou

medidas regulatórias sobre fluxos de capitais, inclusive sobre o mercado de derivativos,

contribuindo para o Banco Central desvalorizar a taxa de câmbio a partir de agosto de

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2011. Contudo, quando o fluxo de capitais começou a reverter parcialmente, o governo

eliminou tais controles.

Neste contexto de forte integração financeira internacional e dependência da

exportação de commodities, Campello (2015) reporta a existência de um “confidence

game” onde países emergentes – em especial na América Latina – ficam expostos à

mudança nas condições externas. Vulneráveis aos ciclos globais de liquidez e preços, tais

países são obrigados a ajustar suas políticas internas a essas condições, especialmente em

períodos de desaceleração. Em “good times” de abundantes fluxos financeiros e preços

elevados, governos têm maior margem de manobra para implementar uma agenda

redistributiva. No entanto, durante os “bad times” de reversão nos fluxos financeiros e/ou

nos preços de commodities, os governos, independentemente da sua orientação política,

são expostos a pressões para reverter os sentimentos do mercado e arrefecer a fuga de

recursos. Assim, a imposição de políticas do lado da oferta (“supply side policies”) e a

convergência geral em direção à ortodoxia não são fundamentadas em decisões

autônomas, mas na exposição à volatilidade do mercado global.

O Governo Lula foi pressionado a adotar políticas ortodoxas no início de sua

gestão, e, conforme as condições internacionais (boom de commodities) foram

favorecendo o país, o governo foi implementando uma agenda mais intervencionista e

redistributiva embora mantendo a condução de uma política macroeconômica ortodoxa.

Contudo, no primeiro governo Dilma, frente a um cenário internacional menos favorável,

com acentuada piora nos termos de troca do país, adotou-se políticas que se afastaram do

figurino mais convencional, rompendo, assim, o jogo do “confidence building”. Já no

segundo governo Dilma tentou-se quase que desesperadamente retomar a confiança do

mercado através de um ajuste ortodoxo, invertendo o sinal da política econômica, que

acabou se revelando contraproducente num quadro de recessão que já estava em curso e

num contexto internacional e doméstico bastante adverso.

Indubitavelmente o governo Lula foi favorecido pelo contexto econômico

internacional benigno, em que pese o interregno do contágio da crise financeira

internacional de 2008. Todavia, deve-se considerar que algumas políticas domésticas

discricionárias cumpriram papel importante para aumentar a autonomia da política

econômica, em particular a conjugação de uma política de acumulação de reservas

internacionais a partir de 2005 (de US$ 28 bilhões em 2004 para 352 bilhões em 2011) e

de redução da dívida pública externa (de US$ 136 bilhões em 2003 para 86 bilhões em

2006), o que fez o governo brasileiro ter posição credora em dólares a partir de 2007,

14

reduzindo sobremaneira a vulnerabilidade externo do setor público. Já a política

doméstica durante o governo Dilma foi bastante vacilante: inicialmente ortodoxa, depois

mesclando ortodoxia com políticas heterodoxas, e por fim de volta a políticas fortemente

contracionistas em 2015. As políticas contracíclicas adotadas no governo Dilma I foram

mal concebidas no que se refere à questão fiscal – com manutenção de metas ambiciosas

via operações orçamentárias não recorrentes, expansionismo fiscal pelo lado de isenções,

etc.) e excesso de intervenção em mercados regulados (energia e petróleo), entre outros9.

Embora seja comum atribuir a desaceleração da economia brasileira a partir de

2011 e a recessão a partir de meados de 2014 a erros de política e particularmente à NME,

Borges (2017) ao indagar se a crise foi consequência de “bad luck” ou “bad policy”

conclui que, em que pese equívocos cometidos (em especial na área fiscal), fatores

exógenos desempenharam papel importante na desaceleração do crescimento. Usando

metodologias variadas estimou que entre 40 a 60% da desaceleração do crescimento do

PIB em 2012/2016 resultou de fatores exógenos (internacional e doméstico), com o

restante podendo ser atribuído a erros de política e outros fatores não mapeados.

O autor destaca quatro fatores “exógenos” contribuintes à desaceleração: (i) crise

hídrica entre 2013 e 2015; (ii) impacto da Operação Lava-Jato sobre a economia

brasileira, em particular nos setores de construção civil e de petróleo e gás10; (iii) queda

abrupta nos preços das commodities, com efeitos diretos sobre a economia brasileira; (iv)

situação de virtual insolvência da Petrobrás em 2015/2016, normalmente atribuída às

perdas da corrupção, aos prejuízos acumulados entre 2011 e 2014 com a venda de

gasolina e diesel no mercado doméstico a preços abaixo daqueles pagos nas importações

e ao ambicioso programa de investimentos implementado após a descoberta do pré-sal

em 2007. Segundo Borges (2017), contudo, “o principal game changer da situação da

Petrobrás não foram esses fatores, e sim o forte, e altamente inesperado, colapso das

cotações internacionais do petróleo a partir de final de 2014”.

Em conclusão, o governo Dilma II enfrentou em 2014/2015 uma verdadeira

“tempestade perfeita”11, impactada por um conjunto de choques exógenos. Se sua gestão

foi marcada em parte por “bad policy”, houve, contudo, muito de “bad luck”.

3.3. Do corporativismo societal à crise: conspiração e retorno à rota neoliberal

9 Para um aprofundamento, ver Paula et al. (2015) e Carvalho (2018). 10 Ver seção 3.4. 11 Uma tempestade perfeita é um evento em que uma rara combinação de circunstâncias agrava

drasticamente o evento.

15

As eleições de 2002 modificaram significativamente a correlação relativa de

forças políticas entre representantes do capital – particularmente o financeiro,

hegemônico até então – e do trabalho no país, com ascensão de setores antes

marginalizados (Boito Jr. e Berringer, 2013). As dificuldades das políticas inspiradas no

Consenso de Washington em alavancar o crescimento industrial favoreceu uma

convergência parcial entre parte do empresariado doméstico e trabalhadores assalariados

(Ianoni, 2018).

Assim, formava-se uma coalizão “produtivista”, responsável pelo gradual

abandono do tripé macroeconômico via plataforma de mediações engendradas por

segmentos das elites políticas, empresariais e atores da sociedade civil (Bresser-Pereira,

2014; Ianoni, 2018). O resultado dessa flexibilização foi uma mescla de políticas, agora

incluindo ações focadas no setor produtivo e no combate à pobreza.

Numa perspectiva de path dependence, o governo Lula foi pautado por avanços

assim como por concessões, refletindo as dificuldades da concertação capital-trabalho nos

marcos da globalização financeira e forte poder de setores financistas-rentistas. Ainda

assim, o crescimento foi fiador do apoio ao PT por parte do “centro” (fisiológico ou não),

dentro de uma coalizão eclética arregimentando novos atores e denotando tripla

influência do setor financeiro, empresários do setor produtivo e trabalhadores sobre o

policymaking governamental (Ianoni, 2018).

Outras mudanças significativas foram: criação de fóruns amplos para setores da

sociedade civil participarem na formulação de políticas públicas; atribuição de posições-

chave no Executivo e em grandes estatais concedidas a lideranças extraídas do

movimento sindical ou do pensamento econômico heterodoxo; e, finalmente, maior

participação de representantes trabalhistas na dinâmica de desenvolvimento via fundos

de pensão (Boito Jr. e Berringer, 2013; Boschi, 2014).

Com o governo Dilma I, a concertação política montada por Lula é mantida; e, a

partir de 2011, há uma inflexão com a NME (Ianoni, 2018; Carvalho, 2018).12 A NME se

mostrou controversa e suscitou debates sobre as tensões futuras que conduziriam ao

esfacelamento da coalizão de suporte governamental. Ao engendrar mudanças na política

de juros e cambial, com redução drástica da taxa Selic e do spread dos bancos, Dilma

12 Conforme o próprio ex Ministro da Fazenda Guido Mantega, a NME era uma ofensiva do governo contra

três grandes obstáculos ao regime produtivo brasileiro: os juros elevados, a taxa de câmbio apreciada e os

altos custos (Mantega, 2012).

16

acabaria por tensionar a relação com os representantes de tal segmento financista-rentista

(Singer, 2018).

Para além das rusgas com a Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN), em

junho de 2013 eclodiram protestos generalizados pelas capitais do país, responsáveis por

uma clivagem fundamental dividindo o governo Dilma (Singer, 2018: 99). O clima

político do país foi redesenhado pelo episódio. A queda na popularidade da mandatária

colocou o governo federal numa postura defensiva, com recuos na matriz – como a

retomada do aumento dos juros pelo Banco Central ainda em meados de 2013 – e “o

início da mobilização da classe média, que acabaria por ter papel decisivo na queda de

Dilma” (Singer, 2018: 103). Esta nova janela de oportunidades fez boa parte do

empresariado se descolar definitivamente da coalizão governista e protestar

veementemente contra a política econômica vigente (Singer, 2018). Ainda assim, Dilma

vence as eleições de 2014, embora por estreita margem (51,8% dos votos ante 48,2% de

Aécio Neves). Ao considerarmos os estratos sociais médios, a oposição passou a gozar

de margem mais favorável de apoio e representantes, com a polarização regional e de

renda, insinuadas nos pleitos de 2006 e 2010, se acentuando. A fracionalização partidária

na Câmara dos Deputados se ampliou (com aumento considerável dos partidos pequenos

e queda da bancada petista), trazendo correlação de forças mais complexa, heterogênea e

representativa das dificuldades que viriam pela frente na conciliação entre Legislativo e

Executivo (Santos e Canello, 2015; Miguel e Assis, 2016).

Reeleita após dura campanha com críticas à agenda ortodoxa-liberal de Neves,

Dilma agora anunciava um representante do setor financeiro (Joaquim Levy) na Fazenda;

e adotava o programa econômico derrotado nas urnas. Tal mudança levou à acusação de

um genuíno “estelionato eleitoral”, com protestos de massa se intensificando nas ruas

ante o aprofundamento da recessão e insatisfação com a mandatária, cujo índice de

rejeição saltou de 30% para 70% entre setembro de 2014 e setembro de 2015 (Datafolha,

2018; Carvalho, 2018). Numa perspectiva societal, ficava marcada a definitiva erosão do

apoio das classes médias ao PT; bem como adesão destas aos protestos com atores e

movimentos políticos de direita e entidades empresariais (Singer, 2018). A retórica liberal

crítica ao intervencionismo imputado ao PT – responsável pelos erros que haviam levado

o país até a crise – ganhava força.

No plano político, a concatenação de um Congresso mais conservador e um novo

presidente da Câmara (Eduardo Cunha) colidindo diretamente com o Executivo

obstaculizava um consenso mínimo entre as agendas dos dois poderes. É neste cenário

17

que a figura do vice-presidente Michel Temer ganha força: ante a impopularidade e as

dificuldades de interlocução da mandatária, se torna articulador político relevante ao fazer

a intermediação junto ao Congresso e em particular junto ao PMDB – cada vez mais

descolado de Dilma – para aprovação de medidas liberalizantes e de austeridade.13

3.4. Consequências econômicas da Lava Jato

Intimamente imbricada a toda essa turbulência do país esteve a Operação Lava

Jato, formalizada a partir de 2014 e com forte impacto tanto para a crise política quanto

econômica. A Operação se mostrou nevrálgica para o desfecho visto em duas cadeias

produtivas até então pujantes e interligadas: a de petróleo e gás e a de construção civil

(Belluzzo, 2018; Campos, 2019).

Iniciada “oficialmente” com as prisões do diretor Paulo Roberto Costa e do doleiro

Alberto Yousseff em abril de 2014, a mesma rapidamente resultou em uma devassa

investigativa sobre vários contratos entre Petrobras e empreiteiras, com bloqueio de

centenas de contas totalizando cifras acima de US$ 400 milhões. Seu ápice ocorreu em

outubro de 2014 com o vazamento da delação premiada de Yousseff ao Ministério

Público Federal desnudando o esquema, seguida pela Operação “Juízo Final” que levou

a prisão de altos executivos das maiores construtoras. A alta exposição das mesmas

acabou contribuindo, portanto, para uma completa paralisia decisória e revisão de

inúmeras atividades produtivas entre as empreiteiras e a Petrobrás.

Não é tarefa fácil estimar o impacto agregado da Operação Lava Jato sobre a

economia. Consultorias tais como GO Associados e Tendências, por exemplo, calculam

algo em torno de 2 a 2,5% de contribuição nas retrações do PIB de 2015 e 2016

respectivamente, em função dos impactos nos setores metalomecânico, naval, construção

civil e engenharia pesada cujas perdas podem totalizar até R$ 142 bilhões (BBC, 2015;

Valor Econômico, 2016).

Os principais efeitos da crise se concentraram na indústria de construção civil,

sofrendo com a paralisia resultante da retração aguda dos investimentos estatais pelos

efeitos da Lava Jato. Os indicadores são impressionantes: entre 2014 e 2017, o setor

registrou saldo negativo entre contratações e demissões de 991.734 vagas formais (com

preponderância na região Sudeste); entre 2014 e 2016, representou 1.115.223 dos

13 Alguns exemplos seriam: elevação do tempo de trabalho para obtenção do direito ao seguro-desemprego;

restrições ao auxílio-doença; e aprovação da terceirização para atividades-fim das empresas.

18

5.110.284 (ou 21,8%) da perda total de postos da população ocupada no período; e, desde

o segundo trimestre de 2014 até o último de 2018, apresentou forte retração em suas

atividades.14

Quando se analisa as maiores construtoras, seu desmonte e descapitalização

também são notórios. Os dados levantados pelo jornal “O Empreiteiro” mostram que

somente entre 2015 e 2016, por exemplo, Queiroz Galvão, Andrade Gutierrez e Camargo

Corrêa tiveram queda em suas receitas brutas de, respectivamente, 37%, 31% e 39%. A

Odebrecht é o caso mais emblemático: a maior construtora nacional tinha, em 2014, um

faturamento bruto de R$ 107 bilhões, com 168 mil funcionários e operações em 27 países.

Já em 2017 – quase quatro anos após a eclosão do escândalo e seu presidente/herdeiro

preso - seu faturamento era de R$ 82 bilhões, com 58 mil funcionários e atividades apenas

em 14 países. Outros gigantes do setor - Queiroz Galvão, OAS, Andrade Gutierrez e

Camargo Corrêa - também tiveram a um derretimento de seus ativos financeiros

consolidados de uma ordem de R$ 25,77 bilhões em 2014 para aproximadamente R$

8,041 bilhões em 2017 (perda de 68,6%).

Muitas empreiteiras, obrigadas a executarem planos de desinvestimentos para

adequarem-se ao novo cenário de menos projetos e obras, além de arcarem com pesados

acordos de leniência junto às autoridades, também se desfizeram de muitos ativos para

grupos estrangeiros: Odebrecht inicia processo de venda da subsidiária Braskem – até

então a maior firma petroquímica da América Latina, produtora de biopolímeros com

participação expressiva da Petrobras - ao grupo holandês LyondellBasell; Andrade

Gutierrez vende seu controle sobre a OI para acionistas holandeses e portugueses;

Camargo Corrêa vende a CPFL para a chinesa State Grid (Campos, 2019).

No que tange ao setor de petróleo, o escândalo envolvendo o cartel montado entre

a estatal e demais empresas se dá em meio a uma forte queda no preço da commodity

afetando os resultados financeiros da Petrobrás, que apresentam graves prejuízos líquidos

de R$ 26,6 bilhões no último trimestre de 2014 e de R$ 36,9 bilhões no último trimestre

de 2015 (Petrobras, 2018a). A crise fez a empresa arrefecer seu volume de investimentos

do montante aproximado de US$ 48,8 bilhões em 2013 para US$ 15,1 bilhões em 2017:

uma retração de quase 70% (Petrobras, 2018b). As inversões da estatal caem de 1,97%

do PIB em 2013 para 0,73% do PIB em 2017 e de 9,44% do volume total de investimentos

14 O levantamento feito pelo Valor a partir de dados do Sindicato Nacional da Indústria de Construção

Pesada e Infraestrutura (SINICON) corrobora que, entre 2014 até o presente ano (2019), de fato, o setor

assistiu à destruição de mais de um milhão de empregos formais (Valor Econômico, 2019).

19

para 4,69% no mesmo recorte. Dentro do próprio conjunto de investimentos públicos, o

volume responsável pela Petrobras também caiu de 49,3% em 2013 para 36,5% em 2017.

Essa retração aguda da atuação da empresa reverberou no corpo de funcionários e em

inúmeros projetos junto a outras firmas, contribuindo para uma redução dos trabalhadores

empregados formalmente no Sistema Petrobras de 86.108 para 68.829 entre 2013 e 2016,

e de 360.180 para 117.555 entre os terceirizados no período equivalente. Ou seja, num

intervalo de quatro anos a cadeia produtiva direta da empresa teve perda de quase 260 mil

postos de trabalho formais e informais (Dieese, 2017).

A crise no setor de petróleo em função do escândalo da Petrobras, somada à nova

inclinação programática liberalizante do governo Temer, levou a uma reversão radical da

política para o setor e venda maciça de refinarias e ativos da estatal. A Petrobras se desfez

de 90% de seus ativos relativos a uma rede de dutos do Sudeste – Nova Transportadora

Sudeste (NTS) – para o grupo canadense Brookfield e da rede de gasodutos e transportes

nas regiões Norte e Nordeste – TAG – para o grupo francês Engie (Valor Econômico,

2017; Carta Capital, 2019).

Em síntese, o segmento de petróleo e gás foi a ponta de lança do processo de

desestruturação econômica e desmonte da engenharia e infraestrutura do Brasil,

acentuando inclusive uma tendência grave de desnacionalização das atividades

produtivas do país em curso desde o pós-Plano Real com impactos graves sobre emprego

e renda15. A desestruturação desses dois setores – construção civil e petróleo e gás –

contribuíram sobremaneira, por um lado, para o aprofundamento da crise econômica a

partir de 2015; de outro, para a desestruturação de alguns dos poucos setores em que o

capital nacional era forte e competitivo a nível internacional.

4. Conclusão

Neste artigo destacamos a existência de um projeto político-econômico do PT,

que caracterizamos como mais próximo da vertente social-desenvolvimentista, projeto

este distinto de governos anteriores, de extração liberal centrista. Ademais, descrevemos

como o processo de financeirização da economia no Brasil impôs em vários momentos a

adoção de políticas em favor de interesses dos rentistas-financistas, limitando

15 Pinto et al (2017) sustentam a conexão da Lava-Jato com a grande mídia expôs, por meio dos

vazamentos, a relação entre o Estado (e sua burocracia) e parte do bloco no poder do capitalismo brasileiro,

o que contribuiu para desestruturar as regras (expressas e tácitas) até então existentes da acumulação de

capital no Brasil.

20

dramaticamente o espaço para adoção de medidas de estímulo estatal ao crescimento. Por

último, debatemos os condicionantes internos e externos ao aprofundamento do projeto

desenvolvimentista no Brasil: países emergentes integrados financeiramente e

dependentes de commodities estão sujeitos a um “confidence game” em que governos de

esquerda de perfil redistributivo ficam expostos aos altos e baixos dos ciclos globais de

liquidez e commodities, e são obrigados assim a ajustar suas políticas internas a essas

condições globais.

De fato, o primeiro governo Lula enfrentou o problema de crise de confiança e

adotou políticas ortodoxas, mas pôde, com a melhoria nas condições internacionais,

lançar políticas de perfil mais intervencionista e redistributivista; já Dilma Rousseff,

embora enfrentando contexto internacional francamente desfavorável, rompe

explicitamente com o “confidence game” ao assumir o conjunto de políticas da NME.

Na transição do primeiro para o segundo mandato, Dilma inverteu radicalmente a

orientação das políticas, partindo para um forte ajuste fiscal e a ortodoxia monetária, o

que acabou minando os poucos focos de sustentação política com os quais contava na

sociedade. A conspiração política que redunda no impeachment acaba ocorrendo com

surpreendente facilidade, alimentada pelos efeitos da Operação Lava Jato e pela trajetória

errática das políticas econômicas a partir da constatação das dificuldades de continuação

com a NME. A crise econômica a partir do segundo semestre de 2014 sem dúvida

contribuiu para dar origem à crise política, e esta por sua vez inviabilizou qualquer

tentativa de implementação de políticas para reverter o quadro. O impeachment de Dilma,

por fim, interrompe o projeto desenvolvimentista do PT, com seus erros e acertos,

permitindo a emergência de novos atores políticos.

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