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Seminário Investimentos do BNDES na América Latina

IBASE

Rio de Janeiro – 06-08 Março 2013

A atuação internacional do BNDES como parte do modelo Novo

Desenvolvimentista.

Iderley Colombini Neto1

No final de 2011 o jornal Folha de São Paulo publicou uma matéria sobre o crescimento das

empreiteiras brasileiras no exterior2, em que destacava a importância do BNDES, tendo o

crescimento de financiamento do banco para essa área a incrível marca de 1185% em 10 anos.

Apesar dos dados do setor externo do banco não serem divulgados3, pode-se afirmar que tal regime

de financiamento tenha continuado no último ano, comprovando uma expansão das grandes

empreiteiras brasileiras na América Latina e em alguns países da África (principalmente os países

lusófonos, mas com crescente participação nos anglófilos).

A internacionalização das empresas brasileiras representa algo relativamente recente,

principalmente quando considerado como um processo generalizado e não pontual. As primeiras

empresas a procurarem a internacionalização como meio de expansão dos seus mercados, em

meados da década de 70, foram justamente a Petrobras e as grandes construtoras, que ainda

representam a participação majoritária das empresas brasileiras no exterior4. Nesse primeiro

momento de internacionalização essas empresas procuravam uma alternativa ao mercado brasileiro,

que passava por uma forte crise econômica devido a instabilidade financeira e a falta de liquidez

internacional. Dessa forma, as principais construtoras brasileiras buscaram valer-se de sua certa

superioridade concorrencial em relação aos outros países da América Latina devido ao

‘aprendizado’ adquirido durante as décadas de 1950 e 1960, marcadas pela forte expansão

econômica do nacional desenvolvimentismo brasileiro.

1 Pesquisador do IBASE, e-mail: idcolombini@ibase.com

2 “Presença de empreiteiras se multiplica no exterior”, Folha de São Paulo, 18 de setembro de 2011.

3 O BNDES passou a apresentar desde 2008 alguns dados das suas operações, entretanto além de maior abertura

desses dados internos falta qualquer informação sobre a atuação no mercado exterior. 4 Nos últimos anos novas empresas de produtos alimentícios também passaram a possuir uma maior

internacionalização, devido em grande parte a influência do próprio BNDES e sua política de formar grandes

empresas brasileiras internacionais.

2

Entretanto, atualmente essas empresas não buscam os mercados estrangeiros como mera

alternativa ao brasileiro, mas sim como uma própria área integrada da sua atuação. Outra mudança

significativa deve-se a forma e magnitude desses investimentos, que passaram de mera alternativa

estratégica, para a posição de meta principal, não só pelas empresas como pelo próprio governo

brasileiro.

O processo de internacionalização das empresas durante a década de 1990 passou a ser uma

questão estratégica para se alcançar maior dinamicidade econômica. Com a globalização e a

liberalização dos mercados financeiros e comerciais a internacionalização se tornou uma ferramenta

chave para os Estados atraírem novos capitais e empresas com maior 'dedicação' tecnológica (Alem

& Cavalcanti, 2005).

No Brasil o processo de internacionalização das empresas nacionais como um processo mais

generalizado pode ser datado a partir de meados dos anos 2000, já que durante a década de 1990

esse processo ainda se apresentava de forma extremamente acanhada, devido a forte instabilidade

econômica e a falta de mecanismos de incentivos por parte do governo com uma postura neoliberal.

A entrada do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 2002 marca uma mudança no modelo político

econômico brasileiro, que tem sido caracterizado (assim como outros governos latinos) como um

novo-desenvolvimentismo. Esse modelo é apresentado da perspectiva econômica como tendo taxas

de crescimento maiores do que o período anterior, com maior intervenção estatal, mas com certa

debilidade na retomada da industrialização, sendo marcado por um forte crescimento do setor

agroexportador, que tem garantido as divisas necessárias para o equilíbrio da balança de

pagamentos. Do ponto de vista da área externa pode ser analisado justamente o esforço do BNDES,

que em 2002 aprova uma linha de financiamento específica para incentivar a atuação das empresas

brasileiras no mercado internacional via exportação, sendo alterado ainda no mesmo ano o estatuto

do banco para poder autorizar o financiamento de projetos de investimento direto no exterior.

Apesar de existirem muitos estudos sobre a internacionalização das empresas brasileiras,

assim como das políticas macroeconômicas desse modelo novo-desenvolvimentista, pouco se tem

discutido a respeito da maneira pela qual essa expansão das empreiteiras brasileiras no exterior se

enquadra nesse novo modelo, ou seja, de que modo as políticas internacionais administradas via

BNDES se encaixam com o modelo novo desenvolvimentista. A atuação das construtoras na

América Latina é algo recorrente desde a década de 1970, mas desde 2002 novos elementos

surgiram nesse processo. Principalmente pela formação de um novo modelo político econômico as

grandes empreiteiras brasileiras passaram a realizar grandes obras de infraestrutura na América

Latina através de financiamentos do BNDES, muitas vezes em obras que são contestadas pelas

3

populações das regiões envolvidas.

Dentro da perspectiva apresentada para a expansão das empreiteiras (e principalmente de

seu financiamento) busca-se tentar entender qual o significado dessa união de interesses das

políticas governamentais com o interesse das grandes construtoras, para poder avaliar quais são os

principais impactos e efeitos tanto para a economia brasileira como para os países afetados por

essas políticas. Sem o entendimento claro desse processo pode-se cair no equívoco de olhar apenas

para os fatores econômicos ou apenas para os fatores políticos como sendo esferas dissociadas, o

que faz argumentos como o crescimento econômico ou a formação de um bloco regional dos países

latinos se tornarem justificativas plausíveis para o brusco processo de internacionalização das

grandes empreiteiras brasileiras na América Latina. Através dessa análise pretende-se abrir o

caminho para importantes questionamentos posteriores sobre a soberania dos povos e territórios

envolvidos nesse processo de expansão brasileira, o que se refere também a própria capacidade

desses estados buscarem suas vias de desenvolvimento econômico.

Do que se trata o novo desenvolvimentismo?

No começo desse novo milênio grandes mudanças estruturais ocorreram na economia

mundial. Depois das décadas de 1980 e 1990 marcadas pelo neoliberalismo, um período de crises

financeiras consecutivas marcou o final da década de 1990 nos países periféricos5. Assim a década

de 2.000 iniciou com um panorama diferente, marcado por um alto crescimento internacional, uma

subida substantiva nos preços internacionais das commodities e um nível de taxa de juros baixo.

Esses fatores advêm principalmente do crescimento da produção asiática, com um predomínio

absoluto da China, que consolidou seu papel definitivo na economia mundial. Desta forma se criou

espaço para um novo arranjo na produção internacional, surgindo oportunidades para vários países

periféricos.

Os países latinos apresentaram uma situação particular em sua história econômica, com

taxas constantes de crescimento e com equilíbrio na balança de pagamentos. Essa situação favorável

foi acompanhada por um processo de fortalecimento do Estado, o que levou muitos economistas

apontarem o surgimento de um novo modelo político econômico. É dentro dessa perspectiva que

alguns economistas, como Bresser Pereira, têm apresentado o novo-desenvolvimentismo6,

analisando principalmente as questões macroeconômicas desse novo modelo. Esse autor irá

diferenciar principalmente a volta do Estado como promotor do crescimento e do controle da

5 Menção as crises financeiras na Rússia em 97, Asiáticas em 98, Brasileira em 99 e a Argentina em 2001.

6 Neste trabalho fazemos referência para Bresser-Pereira (2004 e 2006).

4

economia. Entretanto, de forma muito mais moderada do que a fase desenvolvimentista do pós-

guerra. Na abordagem novo-desenvolvimentista o Estado deve ser responsável pela formação da

poupança e da demanda agregada, mas dentro de uma perspectiva intermediária, já que os

investimentos privados se tornaram fundamentais para a continuidade do modelo econômico. O

setor privado está muito conectado com o capital externo, o que impõe ao Estado garantir uma

maior estabilidade econômica para atraí-los, como menores taxas de inflação e uma política fiscal

mais controlada, substituindo o protecionismo por uma estratégia mais forte de inserção

internacional.

Em uma direção semelhante, mas com uma análise que perpassa a abordagem estritamente

macroeconômica, o padrão novo-desenvolvimentista será analisado no livro de Sicsu, De Paula e

Michel (2005). Esses autores irão argumentar a necessidade, além das políticas macroeconômicas,

de políticas sociais e de promoção da competitividade da indústria nacional. Assim, além da

estabilidade econômica e da continuidade de crescimento da demanda agregada, será importante a

promoção de políticas sociais para promover um crescimento com equidade e de competitividade

tecnológica para garantir o fortalecimento e dinamicidade da economia do país. Em suma, esses

autores irão propor como fundamentos básicos para o novo-desenvolvimentismo a criação de um

Estado forte, com um claro projeto de desenvolvimento que propicie o fortalecimento do mercado,

o qual dependeria também da redução da desigualdade social para manutenção da sua trajetória.

Entretanto, essas análises qualificam apenas as questões macroeconômicas7, sem avaliar os

condicionantes que constituem esse novo modelo, ou seja, sem mostrar quais são os mecanismos

que possibilitam a realização dessas políticas macroeconômicas. Essas concepções estritamente

econômicas apontam as políticas do governo como entidades mágicas capazes de promover algum

padrão de desenvolvimento, sem atentar para a forma que o país se insere no panorama mundial e

quais são também os conflitos internos para o estabelecimento de determinado modelo. As análises

macroeconômicas avaliam apenas as questões de 'diretrizes' do modelo, perdendo de vista a base

real em que ele se assenta e, em última instância, o que colocará os condicionantes para a trajetória

de desenvolvimento. Dessa forma, grande parte dessas análises se torna incapaz de incorporar quais

são as contradições do modelo, que viriam tanto da percepção do novo alinhamento internacional

quanto da formação dos novos grupos econômicos internos.

A 'cartilha macroeconômica' do novo desenvolvimentismo prega a necessidade de criar um

7 Na grande maioria das análises sobre o novo desenvolvimentismo mesmo quando fazem considerações sobre os

aspectos distributivos e sociais os estão pensando em relação ao crescimento econômico, não há possibilidade de um

padrão de desenvolvimento que não seja voltado para o crescimento.

5

ambiente interno estável que possibilite a maior dinamicidade da economia para poder obter

ferramentas tanto para gerar estímulos econômicos em áreas chaves para o crescimento, quanto para

gerar maior distribuição de renda e investimento em áreas sociais. Entretanto, ao não analisarem a

base desse modelo perdem de vista os mecanismos reais que propiciam essa estabilidade para maior

atuação do governo.

A tão propagandeada balança comercial favorável com crescimento e maior capacidade de

intervenção social não se devem a uma nova dinamicidade da economia, mas a um endurecimento

de uma economia pautada nas exportações de produtos primários. Em 2011 o Brasil obteve um

saldo comercial de produtos primários de US$ 90,3 bilhões, em comparação com os US$ 8,3

bilhões de 2001, representando um crescimento de 988% em dez anos. Logo, grande parte dos

méritos desse modelo não se deve a uma economia mais dinâmica ou desenvolvida, ao contrário,

possui muitos traços de uma economia cada vez mais pautada na exportação de minerais e produtos

agrícolas, o que evidencia uma dependência cada vez maior com o mercado externo. Esses últimos

dez anos de intensa expansão desse mercado se devem principalmente ao papel decisivo da

economia chinesa no mercado internacional, que apesar de cada vez mais possuírem uma liderança

na produção mundial, têm uma grande dependência por produtos primários, o que provocou durante

toda a década um aumento dos preços das commodities com uma grande estabilidade na sua

demanda.

Saldo Comercial Brasileiro por Grandes Itens em bilhões de dólares (US$)

Fonte: MDIC

As décadas de 1980 e 1990 foram marcadas por uma grande abertura comercial e

financeira, o que trouxe uma entrada maciça de multinacionais para o país juntamente com uma

grande privatização das empresas estatais. Essa liberalização provocou uma grande remodelação

PB PSM PM TOTAL

-50,00

0,00

50,00

100,00

MUNDO

MÉDIA 2001/2002 MÉDIA 2010/2011

6

econômica não só nos países em desenvolvimento como em todo o mundo, tendo como grande

marca o deslocamento do eixo produtivo para a Ásia, especialmente China, alterando de forma

significativa da divisão internacional do trabalho mundial.

O Brasil a partir dos anos 2002 irá convergir grande parte da sua política econômica as

alterações ocorridas durante o regime neoliberal e a nova divisão internacional do trabalho. Com o

crescimento do preço das commodities e o câmbio valorizado o país passa a possuir uma estratégia

em promover justamente esse setor, para assim alcançar a sua balança comercial favorável e maior

estabilidade financeira. Essas políticas de promoção não se restringem apenas a alguns incentivos

tributários, já que podem ser atribuídos à existência de um grande pacote de medidas, dentre as

quais: destinação de um grande volume de capitais para financiamento, política declarada de

promoção de grandes empresas nacionais e a construção e financiamento de um grande sistema de

infraestrutura e escoamento para a exportação da produção de produtos primários. Será dentro da

construção desse pacote de medidas para a promoção desse setor chave para o modelo novo

desenvolvimentista que o BNDES irá entrar e se reestruturar a partir de 2002. Dessa forma o banco

passa a ser um dos principais instrumentos de política do governo, que desde o começo da sua

restruturação possui um grande viés no processo de internacionalização, com grande destaque para

os mercados da América Latina e África, tanto por também serem mercados em expansão, quanto

por as empresas brasileiras terem maior poder competitivo do que em relação aos mercados já

consolidados como o europeu e o norte-americano.

O Banco de um 'novo desenvolvimento'.

A importância do BNDES em termos de recurso é crescente, sendo muitas vezes superior ao

ritmo de crescimento da economia brasileira: desde 2006 o volume de créditos do BNDES

aumentou 198%, tendo um aumento de 500% nos últimos dez anos. Em 2010 o desembolso

realizado pelo banco foi cerca de US$ 96,32 bilhões, significando 3,3 vezes mais do que os US$

29,2 bilhões concedidos pelo Banco Mundial. Os fundos do BNDES são públicos, provindos do

Tesouro Nacional, de impostos e contribuições públicas, como o Fundo do Amparo ao Trabalhador.

Porém, o banco também capta recurso no mercado externo, bancos estrangeiros, além de agências

de fomento de outros países, e as multilaterais, como o próprio Banco Mundial.

7

Desembolso BNDES (em bilhões de reais)

Fonte: BNDES

Desde sua fundação em 1952 o BNDES passou por várias transformações de acordo com as

diferentes gestões governamentais e modelos políticos econômicos em vigência. Se durante a

década de 1990 a particularidade do banco pode ser destacada como o papel de liderança no

processo de privatização das empresas estatais, na década de 2000 o carácter principal a ser

destacado deve ser o processo de esforço na internacionalização das empresas brasileiras, através da

formação de gigantes empresariais nas áreas de bens primários e alimentícios. Nos últimos 10 anos

70% dos desembolsos diretos do BNDES foram para grandes empresas, sendo ainda 54% para a

região sudeste, segundo as estatísticas operacionais divulgadas pelo próprio banco.

Claramente a estratégia do banco nesses últimos anos passou a ser a formação de grandes

empresas nacionais, que com um forte financiamento pudessem realizar operações de fusão e

aquisição, assim como ampliação produtiva, para se tornarem competidoras internacionais. Apesar

do questionamento evidente, devido ao risco de gerar maior desigualdade e monopólio no país, essa

estratégia política já foi claramente anunciada pelas fontes oficiais, como o próprio presidente do

banco Luciano Coutinho: "Considerando o mercado competitivo e a economia aberta à competição

global, é perfeitamente desejável que Brasil tenha sistema empresarial de capital nacional forte. E é

desejável que a política apoie as empresas brasileiras e elas possam mostrar sua competência8”.

Entretanto esse apoio à formação de grandes empresas brasileiras ocorre através de fusões e

concentração de capital financiado com dinheiro público a setores que não representam

necessariamente ramos inovadores, como daria a entender as declarações oficiais. “O número de

fusões teve variações significativas no decorrer da crise. Em 2007, o número de operações foi de

699, caindo para 663 em 2008 e 454 em 2009, subindo para mais de 700 em 2010, e registrando 379

8 “Coutinho defende a criação de grandes grupos nacionais”, Folha online, 29 de abril de 2008.

8

no primeiro semestre de 20119.”

Como apresentou Garcia (2011), a intenção do banco está longe de ser alguma promoção das

áreas com alta intensidade em tecnologia ou que propiciem maior distribuição de renda e uma

melhoria social. “Argumenta-se que o maior empréstimo que já foi feito a um frigorífico foi

superior ao orçamento dos fundos setoriais criados em 1999 pelo governo para financiar pesquisa,

desenvolvimento e inovação em setores como biotecnologia, aeronáutica e energia.” Outros

exemplos podem ser dados pelos principais financiamentos do BNDES para operações de fusões,

sendo todas em ramos alimentícios ou de insumos básicos: R$6 bilhões ao grupo JBS para

aquisições no Brasil e exterior, tornando-se a maior produtora de carne do mundo; R$2,4 bilhões

para a Votorantim Celulose adquirir a Araracruz Celulose, resultando em uma das maiores

produtoras de celulose, a Fibria; mais de R$1,5 bilhão para a fusão de Sadia com a Perdigão,

tornando o grupo Brasil Foods o maior exportador mundial de frango10

.

Operações Diretas do BNDES (em bilhões de reais)

Fonte: BNDES

Outra importante área de atuação do banco nos últimos 10 anos tem sido o setor de

infraestrutura. Os investimentos em infraestrutura se encontram em grande medida vinculados a

construção de estradas, portos e aeroportos, com o grande interesse de escoamento da produção para

exportação. As principais obras de infraestrutura se concentram na promoção do PAC, com grande

ênfase para as áreas de transporte com objetivo de escoamento da produção, como rodovias e

portos, e também na produção de energia, com construções de termoelétricas e hidroelétricas.

O financiamento em infraestrutura pode ser visto como um dos elementos chaves para a

estratégia política atual. Se o incentivo para a formação de grandes empresas nacionais se tornou

9 “Fusões batem recorde, diz KPMG”, Valor Econômico, 23 de dezembro de 2010. 10 “Doze grupos ficam com 57% de repasses do BNDES”, Folha de São Paulo, 08 de agosto 2010.

9

um dos objetivos do BNDES, a expansão da infraestrutura se torna um ponto essencial,

principalmente quando levado em conta o tipo de empresa a ser internacionalizada. Como as

grandes empresas internacionalizadas do Brasil tratam-se de empresas vinculadas a insumos

básicos, a infraestrutura se torna um elemento chave para a competitividade desses produtos no

mercado mundial. Devido ao baixo teor de incorporação tecnológica (P&D) grande parte do preço

dos produtos exportados deve-se ao seu transporte, assim como ao preço da energia elétrica, já que

representaria um dos principais insumos para a produção. Por isso as grandes construtoras11

aparecem como uns dos grandes parceiros do BNDES, principalmente quando se considera as

ramificações dessas empresas, atuando em diversas áreas, como mineração e produtos de insumos

básicos ligados a cadeia produtiva da construção civil.

A área de infraestrutura e construção civil se liga a outro ponto importante do novo

desenvolvimentismo, que faz referência à própria expansão do modelo e imposição das relações

econômicas brasileiras para os outros países em desenvolvimento. O crescimento do financiamento

do banco para empreiteiras nacionais com projetos no exterior tem-se apresentado algo crescente

principalmente nos anos recentes, quando a instauração desse modelo internamente já parece

consolidada. Dessa forma, o apoio as exportações vinculadas a projetos de infraestrutura no exterior

tem ganhado destaque na carteira de investimentos do BNDES, como destacou a superintendente da

Área de Comércio Exterior, Luciene Machado referente ao ano de 2012: “Ao longo dos últimos

anos, temos desenvolvido uma carteira de projetos e isso vai se refletindo em desembolsos bastante

robustos. Devemos terminar o ano com mais ou menos US$ 1,5 bilhão, ou o correspondente a R$ 3

bilhões, nesse segmento. Talvez seja, individualmente, o que mais se destaca.12

”

Dentro da perspectiva apresentada, a área de construção civil deve ser vista como um dos

elementos chaves para o modelo novo desenvolvimentista poder se consolidar como uma forma

viável de promoção das ferramentas macroeconômicas tão propagadas atualmente pelos

economistas do governo brasileiro. A necessidade de mecanismos baratos de escoamento da

produção se torna um elemento central, principalmente quando se tem em mente a concorrência do

mercado mundial cada vez mais oligopolizado. Logo fica evidente o interesse brasileiro,

representado pelo crescimento do financiamento do BNDES para as empreiteiras brasileiras no

exterior em 1185% em 10 anos, sendo muito superior à própria incrível marca de 500% de aumento

dos desembolsos do banco nos últimos 10 anos. Portanto, fica evidente a importância de se entender

11

As grandes empreiteiras beneficiadas pelo BNDES se concentram em um pequeno grupo de 5 privilegiadas: o Grupo

Nobert Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa, OAS e Queiroz Galvão. 12

“Financiamento do BNDES para projetos de Infraestrutura no exterior foram destaque em 2012”, Agência Brasil, 30

de dezembro de 2012.

10

os mecanismos e a forma de atuação do banco na área de construção civil na América Latina,

principalmente em um momento em que o modelo novo desenvolvimentista já está consolidado no

país e começa a apresentar seus limites, dado pelo baixo crescimento do país em 2012 e pelo menor

saldo comercial dos últimos 10 anos13

. Esses resultados recentes da economia brasileira se originam

em grande parte da dependência externa do modelo novo desenvolvimentista, que já começa a

apresentar os efeitos das mudanças estruturais nas economias asiáticas, principalmente da China.

Nos últimos anos a China passou a buscar formas alternativas de suprir suas necessidades por

insumos básicos (principalmente na expansão da exploração do minério africano), além da

diminuição da sua capacidade de manutenção do crescimento acelerado.

Especificidades da atuação do BNDES nos financiamentos diretos no exterior

A atuação do banco no financiamento direto no exterior, como já foi apresentada

anteriormente, só se torna possível a partir de 2002 com a alteração do estatuto do banco

autorizando o financiamento de projetos de investimento direto no exterior. Nos três anos seguintes

esse processo ficou relativamente ‘acanhado’, sem grande atuação do banco nessa área. Somente a

partir de 2005, com a aprovação das normas de financiamento de Investimento Direto Estrangeiro

(IDE), que o banco passa a se tornar um dos grandes agentes no processo de investimento direto

para a internacionalização das empresas brasileiras.

Quando se observa alguns dados do financiamento do BNDES em IDE não é difícil perceber

o seu perfil, que mostra a evidente política de financiamento de obras na América Latina e alguns

países da África, dada a vantagem competitiva e a estratégia política em questão. Grande parte

dessas obras se destinam à construções que possibilitem o avanço da produção de bens primários,

com amplo destaque para o setor de mineração, mas também com ênfase no setor agrário, tendo

amplo destaque as obras de infraestrutura logística e energética. Esse perfil da pauta de

financiamento externo pode ser visto nas duas tabelas abaixo divulgadas pelo próprio banco, que se

referem aos financiamentos realizados pelo banco para investimentos no exterior.

13

A balança comercial brasileira registrou em 2012 um superávit de US$19,438 bilhões, sendo 34,8% menor do

que em 2011 e o pior desde 2002, quando foi de US$13,195 de superávit.

11

Outro importante fator a ser considerado no processo de financiamento do BNDES em IDE

se deve a maneira como os recursos são distribuídos, o que pode indicar a formação de uma

coalizão de interesses público-privada nesse processo de expansão de investimentos em

infraestrutura na América Latina. Assim, além da quase que exclusividade de empreiteiras nesse

processo, destaca-se também o reduzido número dessas empresas, dada a quantidade de projetos e

recursos em questão. Apesar da importância da divulgação da informação de quais empresas

receberam empréstimos para atuação no exterior, esses dados não são divulgados pelo banco, nem

ao menos para as obras já realizadas. Entretanto, existem levantamentos para tentar entender a

magnitude desse processo, como o realizado pelo IBASE, que apresentamos de forma sintetizada na

tabela abaixo, com os principais beneficiados pelo banco.

12

Investimento do BNDES na América Latina por Empresas (US$ milhões)

Fonte: IBASE

Localização das filiais das maiores multinacionais brasileiras por região – 2008 (em%)

Fonte: FDC (2009)

As empreiteiras com atividades no exterior possuem geralmente uma organização

descentralizada, com a matriz localizada no Brasil, onde possui as funções financeiras, recursos

humanos, marketing e relacionamento institucional, entre outras funções de planejamento

estratégico. Devido ao porte das obras e o elevado grau de complexidade logística envolvido, essas

empresas passaram a institucionalizar o processo de criação de subsidiárias. Essas sucursais das

grandes construtoras brasileiras possuem autonomia para a realização de cada projeto na

determinada região de sua atuação. Dessa forma em cada país onde as empresas atuam se estabelece

um responsável pelo conjunto de contratos de prestação de serviços, tendo ainda para cada projeto

13

um responsável direto para a prestação do serviço junto ao cliente. Portanto, as realizações dessas

obras são gerenciadas diretamente pelas subsidiarias, que geralmente se associam com empresas

locais para auxiliar nas demandas específicas de cada região14

.

Os contratos realizados pelas construtoras brasileiras com atuação no exterior ocorrem pelo

método turnkey, que consiste na licitação com apresentação de um orçamento feito ex ante, ou seja,

já na fase de licitação se apresenta um preço global (turnkey) para a obra. Esse orçamento é

normalmente realizado com o método Benefícios e Despesas Indiretas (BDI), que consiste na

estimativa de quantidades e nos custos unitários de cada item de obra nas condições locais e, sobre

esses, aplicação de multiplicador correspondente às despesas indiretas e lucros (Lopes de Abreu &

Pinto, 2012).

Outra característica relevante com relação aos contratos para investimento no exterior

refere-se ao critério do BNDES de conteúdo nacional para bens e serviços. A destinação de recursos

do BNDES para investimento direto no exterior possui regras quanto à exportação de bens

nacionais para a realização das obras. Dessa forma, sobre o valor final do serviço prestado é fixado

um percentual de exportação de bens que deve ser analisado, ou seja, se vincula ao valor de

exportação dos serviços prestados pela construtora certo valor de bens utilizados na obra. Esse

critério impõe um forte mecanismo de incentivo a determinados ramos da indústria brasileira, que

irá variar conforme o tipo de obra a ser realizada e a disponibilidade de oferta dos determinados

produtos nos países contratantes.

14

A criação de subsidiárias refere-se as empresas de construção civil, que prestam serviços de engenharia nos países

contratantes. Além dos financiamentos em grandes obras, o BNDES também passou a financiar a venda de

equipamentos para alguns países, com destaque para a venda de ônibus pela empresa Mercedes-Bens do Brasil. Nesse

tipo de transação não há a criação de subsidiárias, já que ocorre apenas a venda de um produto, entretanto a empresa

responsável por fornecer o produto é obrigada a contratar um seguro de crédito à Exportação, por meio da Seguradora

Brasileia de Crédito à Exportação (SBCE). A SBCE por sua vez atua como agente da União para avaliação técnica e

precificação de risco para concessão de seguro de crédito à exportação com lastro no Fundo de Garantia à Exportação,

conforme apresentado por Ferreira (2012).

14

Através da tabela apresentada pelo próprio banco nota-se a forte importância não só em

insumos e matérias-primas básicas, como também em itens de maior valor agregado, com maior

intensidade tecnológica. Esses produtos consistem principalmente em equipamentos elétricos e

componentes eletrônicos mais sofisticados, o que pode ser entendido como um dos incentivadores

do forte crescimento do saldo brasileiro em produtos manufaturados com a América Latina na

última década (como apresentado nas tabelas a baixo). O saldo brasileiro com a América Latina

apresenta uma grande singularidade quando comparado com o resto do mundo. No caso do

comércio com os países latinos, o Brasil apresenta um forte superávit em bens manufaturados, o que

não se apresenta como um padrão histórico, mas sim como mais uma característica dessa nova fase

de desenvolvimento.

Saldo Comercial Brasileiro por Grandes Itens e Parceiros em bilhões de dólares (US$)

Fonte: MDIC

PB PSM PM TOTAL

-5,000

0,000

5,000

10,000

15,000

20,000

AMÉRICA LATINA

MÉDIA 2001/2002 MÉDIA 2011/2012

PB PSM PM TOTAL

-1,00

0,00

1,00

2,00

3,00

PARAGUAI

MÉDIA 2001/2002 MÉDIA 2011/2012

PB PSM PM TOTAL

-4,00

-2,00

0,00

2,00

4,00

6,00

ARGENTINA

MÉDIA 2001/2002 MÉDIA 2011/2012

PB PSM PM TOTAL

-1,000

0,000

1,000

2,000

3,000

4,000

VENEZUELA

MÉDIA 2001/2002 MÉDIA 2011/2012

15

Conclusões e a atuação de um Banco novo desenvolvimentista brasileiro na América Latina

O crescimento das empreiteiras brasileiras na América Latina está longe de ser uma mera

questão de crescimento e 'desenvolvimento' da economia brasileira, como normalmente se apresenta

a partir de uma perspectiva do tamanho brasileiro na economia latina. O mesmo argumento

falacioso pode ser empregado do ponto de vista politico, em que mostra os financiamentos do

BNDES na América Latina como um programa político para promoção da construção de um bloco

regional, que teria como marco a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-

Americana (IIRSA). Em realidade esses dois pontos (fortalecimento econômico e político

brasileiro) devem ser compreendidos como causas de um processo político e econômico e não como

os promotores desse processo. Dessa maneira tentou-se nesse trabalho mostrar como a brusca

expansão do BNDES na América Latina está inserido dentro de um novo arranjo político

econômico, em que o Brasil se posiciona internacionalmente e nacionalmente dentro de um modelo

que tem sido caracterizado como novo-desenvolvimentismo.

A partir da compreensão desse novo arranjo interno e de sua inserção externa pode-se

analisar a atuação no exterior do BNDES, sem cair nas falácias que envolvem esse debate, já que

normalmente há uma desvinculação das intenções do Estado brasileiro com os detentores das

grandes empresas multinacionais brasileiras. O debate não pode ser reduzido se as empresas

dominaram a máquina estatal, ou se o governo brasileiro adquiriu um status de potência

hegemônica, mas sim de como essa coligação de interesses se insere nacional e internacionalmente

impactando tanto na Brasil como nos países em desenvolvimento que passaram a receber os

investimentos financiados pelo BNDES.

A grande maioria dos investimentos brasileiros no exterior financiados pelo BNDES

encontra-se centralizados nas obras de infraestrutura, principalmente na construção de estradas,

portos, gasodutos e hidroelétricas, o que claramente aponta para uma ligação com a intenção de

melhorias no escoamento da produção de insumos básicos. Dentro dessa perspectiva se entende os

investimentos do BNDES dentro de uma lógica de expansão do próprio modelo novo-

desenvolvimentista brasileiro, em que através da construção de um sistema de produção de insumos

básicos dentro dos padrões do mercado mundial se torna possível conseguir os recursos para

financiar a estabilidade comercial e financeira tão almejada pelas doutrinas econômicas. Para o

Brasil essa expansão, em termos econômicos, traria vantagens tanto da criação de vínculos

comerciais e produtivos, quanto do aumento direto da exportação de produtos com maior

intensidade tecnológica.

Apesar dos questionamentos levantados nesse texto focarem nos aspectos econômicos da

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expansão do BNDES na América Latina, esse processo deve ser entendido de uma forma mais

ampla, dado que está em jogo principalmente aspectos sociais e ambientais dos países envolvidos.

Dessa forma a intenção é através dessa análise abrir o caminho para importantes questionamentos

posteriores sobre a soberania dos povos e territórios envolvidos nesse processo de expansão

brasileira, o que se refere também a própria capacidade desses estados buscarem suas vias de

desenvolvimento econômico de forma a garantir a autonomia de sua população.

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