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EDITORAUFJFR B C, C - J F - MG

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www.editorauf.com.br

UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA

REITOR

H D M C F

VICE-REITOR

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Editora UFJF, 2013Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao expressa da editora.

O contedo desta obra, alm de autorizaes relacionadas permisso de uso de imagens ou textos de outro(s) autor(es),so de inteira responsabilidade do(s) autor(es) e/ou organizador(es).

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REVISODENORMASTCNICAS:A M P

REVISODEPORTUGUS:J L

Este livro obedece s normas do Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa, promulgado

pelo decreto n 6.583 de 29 de setembro de 2008.

Administrao pblica contempornea : poltica, democracia e esto /

Organizadores, Marcos Tanure Sanabio, Gilmar Jos os Santos, MarcusVinicius David . Juiz de Fora : Ed. UFJF,

2013.

246 p.

ISBN 978857672166-6

1. Administrao pblica. 2. Administrao pblica - Modelos. 3.

Interesse pblico. I. Sanabio, Marcos Tanure. II. Santos, Gilmar Jos dos.

III. David, Marcus Vinicius.

CDU 35

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S

Apresentao ____________________________________________________ 05

I - Modelos de Administrao Pblica________________________________________________________________________ 09

II - A Administrao Pblica Gerencial

_______________________________________________________________________ 35

III - Governabilidade Governana e acountability

_______________________________________________________________________ 57

IV - Finanas Pblicas e Gesto Financeira deOrganizaes Pblicas

________________________________________________________________________ 85

V - Direito e Gesto Pblica_______________________________________________________________________ 115

VI - Municipio e Democracia Participativa_______________________________________________________________________ 151

VII - Licitao Pblica_______________________________________________________________________ 175

VIII - Gesto Tributria_______________________________________________________________________ 211

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A

O livro Administrao Pblica Contempornea: poltica,democracia e gesto, da Faculdade de Administrao e CinciasContbeis (FACC) da Universidade Federal de Juz de Fora (UFJF)objetiva apresentar um elenco de temas vinculados AdministraoPblica na perspectiva da ormao de quadros qualificados para

o exerccio da uno pblica, da implantao e eetivao daspolticas pblicas e na prpria transormao da gesto pblica.

Ainda, revitaliza os contedos de Administrao Pblica,esquecidos nos Bacharelados de Administrao, a partir da dcadade 1990, e permite uma uso entre tcnicas e processos degerenciamento pblico e discusses polticas no campo das cinciassociais, to caras para rea.

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O livro estruturado em 8 captulos rene docentes,pesquisadores e especialistas que abordam temas relevantes doEnsino da Administrao Pblica, em construo textual com

capacidade comunicativa motivadora entre os autores e leitores,permitindo interaes verbais e de aprendizagem ao ormataremobjetivos especficos de aprendizagem, boxes ao longo dos textospara reflexes e aproundamento dos contedos ( Saiba mais eEnto...) e Atividades de aprendizagem, em cada captulo.

No captulo 1, Modelos de administrao pblica,Virglio Czar da Silva e Oliveira apresenta uma rica discussosobre os modelos de administrao pblica, que especificamente

retrata os undamentos sociolgicos de dominao, de Weber, e ascaractersticas dos modelos patrimonial, burocrtico, gerencial esocietal.

Victor Cludio Paradela Ferreira aprounda a discusso daAdministrao pblica gerencial (APG) que busca na sua essnciauma racionalidade gerencial na rea pblica e um aumento deprodutividade dos organismos estatais proposto por Bresser Pereira,

explicando os pressupostos de surgimento da APG, suas aplicaese as principais crticas, como consta no captulo 2.Elida Maia Ramires e Marcus Vinicius David apresentam

consideraes sobre Governabilidade, governana e accountability,no captulo 3, cujo tema recorrente na gesto das empresasprivadas, mas sendo alavancada na administrao pblicadecorrente da multiplicidade de atores e arranjos institucionaisna ao pblica. O texto az uma incurso aos undamentos da

governana corporativa e suas contextualizaes e adaptaes paraa rea pblica.

Finanas pblicas e gesto financeira de organizaespblicas o assunto tratado no captulo 4. Marcus Vinicius Davide Elida Maia Ramires fazem uma discusso do processo de gestooramentria brasileira, passando sobre as origens da receita e dadespesa pblica e dos conceitos de dficit e dvida pblica.

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O captulo 5 traz uma insero entre o Direito e a gestopblica elaborado por Frederico Augusto dAvila Riani. O autorapresenta questes inerentes aos princpios da Constituio Federal

da legalidade da administrao pblica. Reflete sobre a noo dointeresse pblico x interesse particular, como, ainda, ratifica aimperiosa legitimao do processo administrativo na gesto pblica.

Em Municpio e democracia participativa, Helena daMotta Salles resgata o vis das Cincias Sociais na AdministraoPblica ao apresentar questes sobre democracia representativae democracia participativa no mbito dos Governos Municipais,Conselhos Municipais e processos de planejamento com

participao popular.Alexandre Magno Mendes da Silveira traz luz os

procedimentos operacionais da Licitao pblica ao explicar osundamentos legais, princpios, tipos e modalidades das compras econtratao de obras e servios do setor pblico.

A Gesto tributria, de Carlos Henrique Oliveirae Silva Paixo, az uma interessante abordagem reerente ao

sistema tributrio nacional, ao descrever aspectos dos princpiosconstitucionais da legislao tributria, das obrigaes tributriase da configurao e especificidades dos tributos ederais, estaduaise municipais.

Sendo assim, os organizadores da presente obra esperamcontribuir na ormao de Administradores Pblicos.

Marcos Tanure Sanabio

Gilmar Jos dos SantosMarcus Vinicius David

(Organizadores)

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Prof. Virglio Czar da Silva e Oliveira

Doutor em Administrao (UniversidadeFederal de Lavras, 2009), Mestre em Administrao(Universidade Federal de Lavras, 2004), Bacharel em

Administrao (Universidade Federal de Juiz de Fora,2001). Proessor da Faculdade de Administrao e CinciasContbeis, Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF)

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Ao trmino desta Unidade voc dever ser capaz de:

Definir o que administrao pblica;

Entender aspectos undamentais da sociologia da

dominao, de Max Weber;

Compreender as caractersticas do modelo patrimonial de

administrao pblica;

Compreender as caractersticas do modelo burocrtico de

administrao pblica;

Compreender as caractersticas do modelo gerencial deadministrao pblica;

Compreender as caractersticas do modelo societal de

administrao pblica.

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A expresso administrao pblica pode ser empregada em

dierentes contextos, com dierentes significados. Essa afirmaopode ser ilustrada por meio das trs rases seguintes:a) a administrao pblica brasileira passa por um

processo de ajuste estrutural;b) as filas nos postos de sade so produto da

ineficiente administrao pblica;c) pretendo aproundar meus estudos em

administrao pblica.No primeiro caso, a expresso se reere ao aparelho doEstado, isto , ao conjunto ormado por um governo, por um corpode uncionrios que se ocupa da gesto e por uma ora policial emilitar que busca assegurar a proteo contra inimigos externos,bem como a ordem interna. Quando o aparelho do Estado complementado por um ordenamento jurdico que o regula e queregula toda a sociedade, tem-se o Estado (BRESSER PEREIRA,

1995).No segundo caso, a expresso denota um processo ou

atividade da administrao dos negcios pblicos (WALDO,1964). Trata-se da gesto propriamente dita, de uma prtica socialto antiga quanto o manuseio de bens coletivos.

No terceiro caso, a expresso se reere a uma rea deinvestigao intelectual (WALDO, 1964), isto , a uma parte do

saber humano (como a biologia, a histria ou a matemtica), quepodemos conhecer e que evolui com o passar do tempo, por meioda prtica e do mtodo cientfico.

O propsito das prximas sees detalhar, de ormasinttica, a evoluo da administrao pblica como rea deinvestigao intelectual (o terceiro caso, portanto). Obviamente,essa evoluo no aconteceu de modo desconectado da prtica.

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cincias humanas; b) obras de contedo histrico; c) estudos desociologia da religio e d) o tratado de sociologia geral intituladoEconomia e Sociedade.

O relevo e a exclusividade coneridos a Economia eSociedade, publicada em 1922 por Marianne Weber (esposa doautor, alecido dois anos antes), no so exageros. Nessa construo,

Weber buscou tornar compreensveis as instituies sociais (odireito, a economia, a religio, etc.) de dierentes civilizaes, emdierentes pocas. Para atingir tal fim, submeteu essa diversidadea um sistema analtico, undamentado no conceito de ao social.

Sob a tica weberiana, a sociologia a cincia da ao social.

Entretanto, nem toda ao pode ser qualificada dessa orma. Aosocial aquela que se orienta por condutas alheias e dotada designificado por quem age. Quatro so os tipos de ao social: aoracional em relao a fins, ao racional em relao a valores, aoaetiva e ao tradicional. De acordo com a lgica weberiana, acompreenso dos enmenos e das instituies sociais passa peloentendimento do contedo simblico das aes que os configuram

(TRAGTENBERG, 1997).Por reconhecer a intererncia da dominao sobre a aosocial conormando-a, estimulando relaes associativas ouorientando-a para um objetivo , Weber se props a compreend-la. Desse modo, ela representa:

[...] uma situao de ato, em que uma vontade maniesta(mandado) do dominador ou dos dominadores quer in-

fluenciar as aes de outras pessoas (do dominado ou dosdominados) e de ato as influencia de tal modo que estasaes, num grau socialmente relevante, se realizam comose os dominados tivessem eito do prprio contedo domandado a mxima de suas aes (obedincia) (WEBER,1999, p. 191).

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A dominao reflete, portanto, uma espcie de transernciade vontades. Assim, quando um bancrio realiza a anlise de crditode um amiliar e lhe nega o emprstimo (em uno da inexistncia

de garantias de que ele poder ser pago), no est agindo contraa sua vontade mais ntima? No est agindo como um banqueiro,que deseja preservar seu capital? Est!

Mas, afinal, por que o bancrio no pode azer valer suavontade? No pode pois est submetido a uma srie de regulamentose normas. Pode estar submetido tambm, em menor grau, influncia do banqueiro que, h dcadas, conduz seu negcio.No entanto, o bancrio subordina-se, prioritariamente, a meios

administrativos que condicionam suas decises e suas aes.Existe, portanto, uma relao direta entre dominao

e administrao. O estudo da dominao passa pelo estudo dasormas de administrao. Esse oi o caminho trilhado por Weber,principalmente para reconhecer a dominao em escala assimtrica,na qual elites dirigentes exercem influncia sobre massas dirigidas.

Ainda sobre a relao dominao-administrao, Campante (2003)

observa que uma requer a outra, e ambas so necessrias quando:a) uma organizao social se expande; b) seus integrantes sedierenciam no que se reere ao poder e c) as tareas administrativasse tornam complexas.

Mas quais so os princpios em que se apoia a validade dadominao? Em outros termos, o que torna legtima a transernciade vontades? A validade do binmio mando-subordinao podeapoiar-se em relaes tradicionais de autoridade (sob as quais o

passado evocado para condicionar o presente), em regras racionais(que podem ser impostas ou pactuadas) ou, ainda, no carisma(crena no racional na revelao ou graa confiada a algum).Como, no cotidiano, esses tipos no podem ser observados deorma pura, a hegemonia de cada um determina, respectivamente,a dominao tradicional, burocrtica ou carismtica.

Os modelos patrimonial e burocrtico de administraopblica so derivaes (so, de ato, materializaes ideais) das

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busca proteger os indivduos de atos arbitrrios, avorecendo oexerccio estritamente impessoal de suas atividades. Alm disso, aonte de estima social do uncionrio moderno produto de sua

posio na hierarquia da organizao a que serve e onde tende aascender entre cargos ineriores e superiores, de orma automticaou por mrito.

O modelo burocrtico emergiu de alguns pressupostos,sociais e econmicos. O primeiro corresponde ao desenvolvimentoda economia monetria, que possibilitou o provimento financeiroaos uncionrios, desencorajando a busca por outras ormas deremunerao derivadas do cargo. O crescimento quantitativo

e a ampliao qualitativa das tareas da administrao tambmcontriburam para que ela recorresse lgica burocrtica. Contudo,a razo undamental para o seu avano oi a sua superioridade tcnicasobre as demais ormas de gesto. Nesse sentido, preciso, agilidade,univocidade (unidade de comando), continuidade, uniormidade,otimizao de recursos e previsibilidade so algumas das vantagensproporcionadas pela organizao burocrtica. O ltimo ponto que

a viabilizou oi o nivelamento relativo das dierenas sociais nasdemocracias de massa, uma vez que a igualdade poltica e jurdicados cidados promoveu a submisso de todos s regras impessoais.

A solidez da burocracia tambm oi destacada por Weber.Em sua concepo, a sedimentao da administrao burocrticacria uma orma praticamente indestrutvel de dominao pois elaconere aos seus membros meios materiais e ideais de existncia(ela conere identidade aos seus operadores). Os dominados, por

sua vez, no so articulados o suficiente para combat-la, tendendoa depender cada vez mais de suas unes.

Enquanto mtodo de organizao, a burocracia podeservir a muitos propsitos. Contudo, seu poder resguardadosempre por meio do sigilo e da excluso. Em seus domnios,todos, inclusive os seus senhores, tornam-se diletantes (amadores)diante de especialistas (WEBER, 1999). Esse aspecto oi discutidopelo socilogo alemo em um de seus ltimos textos polticos:

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Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada. Voltando-se para a relao entre governos e burocracias, Weber (1993)reconheceu o poder crescente do uncionalismo burocrtico

e destacou a necessidade de meios polticos para restringi-lo. Orisco da hegemonia burocrtica sobre a dinmica poltica seria alimitao desta gesto rotineira. Assim, o controle poltico daburocracia deveria evitar a dominao burocrtica da poltica.

A supervalorizao de regulamentos, a despersonalizaodas relaes humanas, os exageros de autoridade, a resistncia mudana, a limitao das interaes organizao-beneficirio,a ormalidade excessiva, a hierarquizao das decises e outros

desvios representam disunes da burocracia (MERTON, 1970).O desgaste do modelo burocrtico, principalmente na

segunda metade do sculo XX, inspirou esoros intelectuais eexperincias prticas destinadas a consolidar um novo marco nagesto estatal, conhecido como modelo gerencial de administraopblica.

Ento...a administrao burocrtica reflete os princpios da dominaoracional-legal e, como modelo de gesto, pde contrapor-se aum dos vcios da administrao patrimonial: a arbitrariedade.Concebida para promover a impessoalidade e a eficincia,ela revelou, com o tempo, suas limitaes. A impessoalidadeconverteu-se em indiferena e os interesses da elite burocrtica

foram colocados frente das demandas dos cidados (essedesvio denomina-se fisiologismo). A eficincia foi subvertidae transformou-se em morosidade e formalismo. Justamentepor isso, burocracia sugere, hoje, o inverso do que designavaquando foi concebida.

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A partir da dcada de 1980, o padro de interveno estatalmudou significativamente em muitos pases. Consequentemente,suas diretrizes de gesto tambm oram reormuladas. Aps a crisedo petrleo, em 1973, alguns pilares da ordem poltica mundialcomearam a ruir, com destaque para a economia keynesiana, oWelfare Statee a administrao pblica burocrtica.

Como observa Abrucio (2005), a configurao estataldo perodo ps-guerra oi extinta por crises econmicas, pelodesequilbrio fiscal dos Estados, por seus problemas de governanae pelas mudanas tecnolgicas, financeiras e comerciais acentuadaspela globalizao. Com menos recursos e menos poder, os governosbuscaram reduzir suas unes e ampliar sua eficincia. Paralelamente,um iderio avorvel ao aprimoramento da administrao pblicaemergiu, desqualificando a burocracia e deendendo as premissasda gesto empresarial. A vitria dos conservadores na Gr-Bretanha

(1979) e dos republicanos nos Estados Unidos (1980) ortaleceupoliticamente esse movimento.J na dcada de 1990, o debate poltico internacional

oi influenciado pelas propostas do Partido Trabalhista ingls,organizadas sob a bandeira da Terceira Via, que pretendiamestabelecer as bases ideolgicas de uma nova esquerda. Em uma obrade mesmo nome, o socilogo britnico Anthony Giddens buscouatualizar a social-democracia, adaptando-a s transormaes

mundiais das trs ltimas dcadas. Entre a social-democracia dopassado (deensora do Welfare State) e o neoliberalismo (adeptodo Estado mnimo), posiciona-se a Terceira Via. Sua ao polticavisa [...] ajudar os cidados a abrirem seu caminho atravs dasmais importantes revolues de nosso tempo: globalizao,transormaes na vida pessoal e nosso relacionamento com anatureza (GIDDENS, 1999, p. 74).

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A reorma dos Estados e dos governos oi o princpionorteador da Terceira Via. Segundo Giddens (1999), os Estadosteriam que reafirmar sua autoridade e delegar poderes. Antes de

contraditrios, tais processos seriam complementares. Os Estadosdeveriam, ainda, expandir o papel da esera pblica, ampliando suaabertura e sua transparncia. Nesse sentido, o experimentalismodemocrtico oi sugerido como um complemento prtica ortodoxado voto. A Terceira Via destacou, ainda, o papel do governo comogestor de riscos e a relevncia da eficincia administrativa estatal.

O modelo empresarial oi apontado como exemplo a serseguido. Todas essas mudanas deveriam ser complementadas

por esoros de renovao da cultura cvica e, consequentemente,da sociedade civil. Parcerias entre sociedade e Estado deveriamortalecer as aes pblicas e, tambm, control-las.

As bases da reorma administrativa do setor pblico, tambmdenominada nova administrao pblica ou administrao pblicagerencial (MISOCZKY, 2004), contemplam o oco em resultados,a orientao para o cidado-consumidor e a capacitao de

recursos humanos. As inovaes introduzidas por ela no aparatoestatal oram a descentralizao de processos e a delegao de poder(KETTL, 2005).

A nase em resultados, orientao central das organizaesprivadas, despertou a necessidade de avaliaes de desempenhoque exigiram: a delimitao das reas de atuao do Estado,o estabelecimento de metas para agncias governamentais, adeterminao de objetivos para gestores de programas, a aerio

da produo (conronto entre desempenho e objetivos) e amensurao de resultados (avanos rumo soluo dos problemas-chave de cada agncia).

O oco no cidado-consumidor buscou direcionar a atenodos provedores de servios pblicos para as necessidades dosbeneficirios, em detrimento dos interesses da prpria burocracia.Essa orientao implica em trat-los como contribuintes e como

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co-ormuladores de polticas pblicas, que esperam da gestoeficincia e responsabilizao poltica.

A qualificao de recursos humanos e a reviso de rotinas

administrativas estiveram presentes na agenda de reormas demuitas naes. Nesse sentido, inovaes tcnicas (desenvolvimentode instrumentos de gesto), culturais (orientao para resultados epara o cidado-consumidor), financeiras (incentivos vinculados aodesempenho) e motivacionais oram empreendidas.

As mudanas recomendadas pelo paradigma gerencialestenderam-se para a organizao do aparelho de Estado epromoveram seu redimensionamento por meio da reduo de

nveis hierrquicos, da transerncia de autonomia para escalesineriores e da descentralizao de operaes. Os mecanismosde controle burocrtico tambm oram revistos para viabilizara delegao de poder, cujo propsito undamental era alinharautonomia e autoridade.

Saiba mais

No Brasil, a reforma administrativa do setor pblico iniciou-sedurante o primeiro mandato do presidente Fernando HenriqueCardoso. Seu marco foi a criao do MARE Ministrio daAdministrao Federal e Reforma do Estado. Em 1995, oMARE concluiu o Plano Diretor da Reforma do Aparelho doEstado, documento que defendeu a reduo das atribuiesestatais e a implementao dos princpios da administrao

pblica gerencial. Registros importantes sobre essa reformaencontram-se disponveis em: .

Ao relatar os mritos da administrao pblica gerencial,Paes de Paula (2005) destaca sua clareza em relao organizaodo aparelho de Estado e seleo dos mtodos de gesto. Afirma,ainda, que algumas prticas gerencialistas tm melhorado a

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eficincia do setor pblico, com destaque para a esera econmico-financeira. Seus limites, contudo, so: a centralizao do processodecisrio, a alta de estmulo construo de instituies polticas

mais abertas participao social, a priorizao das dimensesestruturais da gesto (em detrimento das sociais e polticas) e oemprego de modelos internacionais de reorma e administraopblica.

Se o modelo gerencial oereceu respostas crise de governanados Estados, ele no ez o mesmo em relao necessidade detorn-los mais acessveis aos cidados. Contudo, alguns construtoscontemporneos tm se dedicado a esse desafio. No mbito da

cincia administrativa brasileira, a proposta societal digna denota.

Ento...

a administrao pblica gerencial promoveu a reviso dasatribuies estatais e prezou pela eficincia do setor pblico. Noentanto, premissas do modelo burocrtico foram preservadas,

como a impessoalidade, a meritocracia e a fidelidade sprescries de cargos e regulamentos. Como resultado,melhorias estruturais, gerenciais e oramentrias foramobtidas. Todavia, descompassos entre o discurso e a prticaforam observados, principalmente em relao participaopopular e ao controle social democrtico.

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A vertente societal, delineada por Paes de Paula (2005),pode ser considerada uma sntese de prticas, vises e tendnciasrelacionadas gesto pblica. Voltada para o contexto brasileiro,ela busca romper com o exerccio historicamente autoritrio do

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poder pblico no pas. Suas propostas podem ser consideradassubstantivamente mais ambiciosas que as do modelo anterior.

Entre os processos sociais precursores da administrao

pblica societal, Paes de Paula e Prestes-Motta (2003) e Paes dePaula (2005) destacam: a emergncia do campo movimentalista(composto por movimentos sociais, sindicatos, pastorais, partidospolticos e organizaes no-governamentais), o xito de experinciasparticipativas de gesto municipal, o questionamento do pblicocomo sinnimo de estatal e o debate sobre a necessidade deum novo projeto poltico nacional, capaz de ir alm dos ajustesgerenciais, promovendo o engajamento popular e o controle social.

A administrao pblica societal apresenta quatro eixos: umaviso alternativa do desenvolvimento, a concepo participativa edeliberativa de democracia associada noo de gesto social, oprocesso de reinveno poltico-institucional e o novo perfil dogestor pblico.

Tradicionalmente marcado pelo discurso estatal eeconomicista, o debate sobre desenvolvimento apresenta inovaes

que o associam expanso das potencialidades humanas, qualidadede vida e capacidade de mobilizao de recursos sicos, culturais einstitucionais. O desenvolvimento brasileiro, marcado at a dcadade 1980 pela onipotncia do Estado e pelo crescimento excludente,alinha-se paulatinamente a essas tendncias menos pela ao dogoverno central e mais pelo xito de iniciativas locais.

O conceito de democracia deliberativa atualiza o enoqueparticipativo em elaborao desde a dcada de 1960. De acordo

com Lchmann (2002), esse construto undamenta-se:a) no carter pblico e igualitrio da participao,

em que os cidados, por meio do dilogo, apresentame discutem problemas, debatem questes e demandamsolues, materializando a noo de esera pblica;

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b) na ampliao das responsabilidades da participaoem uno de seu papel decisrio e redefinidor do controlesocial sobre o poder pblico e

c) na relevncia das condies institucionais capazesde transormar o uso pblico da razo e do dilogo em podereetivo e legtimo de deliberao.O complexo organizacional que deve dar suporte

administrao pblica societal encontra na noo de gesto socialuma reerncia importante. De acordo com Tenrio (1998), elacontrape-se gesto estratgica, pois busca instituir processos

administrativos participativos e dialgicos onde as decisesexpressam o entendimento de dierentes sujeitos. A gesto socialrepresenta, em sntese, uma dinmica intersubjetiva que pressupe,em espaos pblicos e privados, o exerccio da cidadania.

Saiba mais

A gesto social, de carter dialgico e comprometida com o

entendimento, apresenta-se como uma alternativa gestoestratgica, de natureza monolgica e comprometida com oxito. Em contextos especficos, onde somente a combinao deesforos capaz de oferecer respostas a problemas complexos,a gesto social mostra-se mais til e efetiva que a gestoestratgica. No Brasil, o desenvolvimento da gesto socialenquanto lgica gerencial inspira um encontro anual entrepesquisadores e atores sociais. Trata-se do Encontro Nacional

de Pesquisadores em Gesto Social ENAPEGS. Maisinformaes podem ser obtidas na Rede de Pesquisadores emGesto Social: .

As discusses sobre democracia deliberativa reoram omovimento que busca colocar em evidncia o papel das instituies.Nesse sentido, alguns arranjos institucionais como os conselhos

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gestores de polticas pblicas, o oramento participativo e os runstemticos surgiram, a partir da dcada de 1980, como clulas dereinveno poltica, dando orma e estabilidade aos undamentos

da democracia deliberativa.A administrao pblica societal no ignora a ormaodo gestor pblico e reconhece a importncia de competnciastcnicas e polticas. O construto advoga que novas habilidadesso necessrias a esse profissional que, a cada dia, distancia-sedo burocrata insulado e aproxima-se do agente social reflexivo hbil em conduzir projetos, em negociar, em aproximar interessese estimular a participao cidad e a cooperao (NOGUEIRA,

1998, 2005).Entre os mritos da administrao pblica societal, Paes de

Paula (2005) destaca: a) a busca por um projeto de desenvolvimentoque atenda aos interesses nacionais e b) a construo de polticas einstituies voltadas s demandas dos cidados e mais permeveis participao. Suas limitaes reerem-se ausncia de propostaspara organizao do aparelho de Estado, insuficincia de meios

de gesto coerentes com seu projeto poltico e precariedade deestratgias capazes de articular as dimenses econmico-financeira,institucional-administrativa e scio-poltica da gesto estatal.

Ento...

as relaes entre sociedade e Estado so o foco da administraopblica societal e de sua abordagem (estilo) de gesto: a gesto

social. Nesse sentido, ela deve favorecer a incluso de segmentospopulares em rotinas pblicas e, ainda, servir de referencialpara os arranjos institucionais contemporneos, concebidospara viabilizar o dilogo entre cidados, servidores pblicos egovernantes.

Nesta Unidade, procuramos apresentar os elementosessenciais de quatro modelos de administrao pblica patrimonial,

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burocrtico, gerencial e societal , que expressam a evoluo dessarea de conhecimento. Detalhados de orma sequencial, podeparecer que uma vertente sucede, de orma absoluta, s demais. No

entanto, no cotidiano, o que podemos observar uma combinaode aspectos, que se vinculam a mltiplos modelos.Dessa orma, em uma estrutura de gesto essencialmente

burocrtica, podemos perceber a vigncia do personalismo,determinando, para algumas pessoas, curvaturas especiais(DAMATTA, 1997) de normas e regulamentos. Podemos notar,tambm, instituies permeveis participao social e dilogoseetivos entre sociedade e Estado. Nessa situao hipottica, h,

em meio hegemonia burocrtica, elementos caractersticos dosmodelos patrimonial e societal.

Mais do que uma curiosidade histrica, o que pretendemosnesta Unidade oi oerecer ao leitor categorias de anlise paracompreenso da gesto pblica. Categorias de anlise so comolentes, que nos permitem enxergar, com relativa clareza, a realidadeque observamos. Obviamente, podemos observar a realidade sem

recursos analticos. Contudo, dessa orma, deixamos de notar suasnuanas e deixamos de reunir recursos explicativos.No caso especfico do Brasil, a mescla de modelos um ato.

Nosso passado colonial, marcado pelo poder da amlia patriarcal,determinou uma espcie de inrcia do personalismo, que vigoraat hoje. Todavia, desde a dcada de 1930, esoros significativostentam consolidar em nossas instituies uma burocracia pautadapela impessoalidade e pelo mrito. Paralelamente, como discutimos,

o gerencialismo se instalou por aqui na dcada de 1990, reduzindoo tamanho do aparelho do Estado e promovendo a lgica gerencial.Se no bastassem todos esses elementos, a promulgao daConstituio Federal de 1988 omentou, de maneira inequvoca,a descentralizao de polticas pblicas e a participao social pormeio de arranjos institucionais inovadores, como os conselhosgestores de polticas pblicas. Portanto, o modelo societal, descritocomo um vir a ser, j conquistou espaos em nosso pas.

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Concluindo, fica o convite para que o leitor, gestor pblicoem ormao, se aproxime desses modelos. Em outras palavras,o manuseio dos elementos definidores de cada vertente

undamental para o reconhecimento da realidade administrativaque nos cerca. Embora no seja uma tarea cil, trata-se doprimeiro passo para que virtudes gerenciais sejam promovidas epara que vcios e riscos (que impedem a promoo da eficincia, daprobidade e do interesse pblico) sejam minimizados.

7 R

Nesta Unidade, detalhamos os elementos undamentaisdos modelos patrimonial, burocrtico, gerencial e societal deadministrao pblica. Discutimos a natureza personalista earbitrria do poder pblico no primeiro caso e o carter racional,normativo e universal do segundo. Apresentamos, ainda, anase em eficincia da terceira vertente e a preocupao com aparticipao popular e o controle social da quarta. Para avorecer

o entendimento desses tpicos, iniciamos o texto apresentandoas possveis definies de administrao pblica e a sociologia dadominao, de Max Weber.

8 A

Confira se voc compreendeu o contedo que tratamosnesta Unidade, realizando as atividades propostas a seguir:

a) estabelea as distines essenciais entre os modelos

de administrao pblica. Para tanto, pense em zonas

de passagem, isto , destaque os aspectos-chave que

determinam o rompimento com uma vertente e,

consequentemente, o incio da vigncia hegemnica de

outra.

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b) voc acredita ser possvel administrar uma organizao

pblica sem recorrer a recursos burocrticos (normas,

regulamentos, registros, hierarquias, etc.)? Se sim, como

materializar essa proposta de gesto? Se no, o que azer

para minimizar as disunes da burocracia?

Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo derecordar o contedo discutido nesta Unidade:

a) visite uma agncia pblica em seu municpio e

observe seus processos gerenciais. Converse com algunsadministradores e identifique os elementos caractersticos

desses processos. Descreva-os e tente alinh-los a cada

modelo apresentado. Que configurao mista parece

descrever melhor o uncionamento da agncia visitada?

Quais as possveis virtudes e limitaes dessa agncia,

a partir de caractersticas desejveis e indesejveis dosmodelos que ela reflete?

b) rena, por meio de reportagens locais e supralocais,

evidncias da presena de elementos dos modelos

patrimonial, burocrtico, gerencial e societal em nosso

cotidiano. Destaque e discuta tais elementos.

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R

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Prof. Victor Cludio Paradela Ferreira

Doutor em Administrao (FGV/EBAPE, 2005) eMestre em Administrao Pblica (FGV/EBAPE, 1994),Bacharel em Administrao (Faculdades Integradas Bennett,1989). Proessor da Faculdade de Administrao e CinciasContbeis da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).

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O

Aps o estudo deste captulo, voc ser capaz de:

Distinguir o conceito e as propostas da Administrao

Pblica Gerencial (APG);

Compreender o contexto do surgimento das propostas da

APG;

Identificar a aplicao das propostas da APG na

administrao pblica brasileira;

Distinguir as principais crticas que costumam ser

direcionadas APG.

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I

A chamada Administrao Pblica Gerencial (APG) constitui

um modelo de gesto que consiste, undamentalmente, na buscade incorporao, pela rea pblica, de uma maior racionalidadegerencial. Trata-se de um conjunto de medidas direcionadaspara o aumento da eficincia e a elevao da produtividade dasorganizaes estatais, valendo-se, para tanto, de mecanismos etcnicas j consagrados na gesto empresarial.

Na definio de Bresser Pereira (1998), a APG maniesta asseguintes caractersticas bsicas:

orientada para os cidados e para a gerao deresultados;

Pressupe que os polticos e os uncionrios pblicos

merecem grau limitado de confiana;

Baseia-se na descentralizao e no incentivo

criatividade;

Utiliza o contrato de gesto como instrumento de

controle dos gestores pblicos.

A orientao para o cidado pode ser percebida como ummecanismo de deesa da sociedade contra a adoo de polticascorporativistas por parte dos uncionrios pblicos. O alcance desseobjetivo complementado pelo compromisso com a gerao deresultados, o qual contribui para que a gesto pblica no seja autoreerenciada, ou seja, no tenha como principal oco os interessesdos prprios gestores e uncionrios.

A segunda caracterstica, confiana limitada nos detentoresdo poder poltico e burocrtico, representa um pressuposto danecessidade de estabelecimento de parmetros e limites claros para

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sua atuao. Pode ser entendida como uma importao de conceitosda chamada Governana Corporativa, que prev, dentre outrascaractersticas, a adoo de medidas de conteno dos gestores,

para que no se apropriem de um poder maior do que o que seriadesejvel e exeram suas atividades com transparncia. A governanano setor pblico deve ser entendida como a proteo ao inter-relacionamento entre a administrao, o controle e a supervisoeita pela organizao governamental, pela situao organizacionale pelas autoridades do governo, com vistas eficincia e eficcia.Uma boa governana pblica, semelhana da corporativa, estariaapoiada em quatro princpios: relaes ticas; conormidade em

todas as dimenses; transparncia e prestao responsvel de contas(MATIAS-PEREIRA, 2008).

A descentralizao representa uma caracterstica encontradana maior parte das teorias contemporneas de gesto. Tem comoobjetivo principal dotar as organizaes de melhores condiespara o oerecimento de respostas despadronizadas s necessidadesmaniestas pelos dierentes grupos atendidos ou impactados.

Tambm proporciona maior agilidade e qualidade aos processosdecisrios. A criatividade poderia, tambm, ser avorecida pelaadoo de arranjos mais descentralizados, pois a maior autonomiados uncionrios tende a abrir espao para a inovao.

Ento...

A proposta de descentralizao no apenas uma caracterstica

da APG, sendo hoje uma tendncia de modernizao dagesto de organizaes pblicas e privadas, na busca de maioreficincia operacional.

A quarta caracterstica, os contratos de gesto, envolve ouso de instrumentos que explicitam metas de desempenho paraorganizaes estatais e conerem a seus gestores maior autonomia.No lugar de serem monitorados em relao aos procedimentos

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adotados, os gestores passam a ser cobrados no que diz respeitoao alcance das metas adotadas. Trata-se, portanto, da gesto porresultados, muito utilizada na rea privada.

Przeworsik (1998) tambm prope uma srie de parmetrosque caracterizariam a APG, afirmando que as burocracias pblicastendem a agir mais em conormidades com as regras do que emrazo de resultados ou incentivos. Para minorar essa distoro, seriarecomendvel a adoo das seguintes medidas:

Formulao de contratos adequados envolve a definio

clara de indicadores, juntamente com a adoo desistemas de premiao por obteno de resultados e o que

inclui o pagamento de salrios mais elevados a agentes

altamente especializados;

Triagem e seleo consiste na deesa de que o

recrutamento pblico deve ser sensvel a sinais que

indiquem alto desempenho;

Fiscalizao institucional;

Criao de mltiplos agentes com objetivos dissonantes

(Ex: ministrios que gastam e ministrios que

controlam e reprimem os gastos);

Estabelecimento de competio entre agncias estatais e

privadas;

Descentralizao

A ormulao de contratos e a descentralizao j oramcomentadas. Quanto ao recrutamento pblico com base em

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Ento...

No caso brasileiro, as agncias atuam apenas na regulaode atividades de carter pblico, no sendo prestadoras deservios.

Kettl (1998) tambm contribui para a compreenso daproposta da APG, afirmando que a maioria das naes tem sepreocupado em aparar os contornos do setor pblico, valendo-sedos seguintes mecanismos:

Limitaes das dimenses do setor pblico;

Privatizao;

Descentralizao para governos subnacionais;

Desconcentrao no governo central;

Uso de mecanismos tpicos de mercado;

Novas atribuies aos rgos da administrao central;

Outras iniciativas de reestruturao ou racionalizao.

A expresso aparar revela a viso, possuda pelos deensoresda APG, de que o Estado cresceu demais e precisa ser reduzido,o que fica claro tambm pela primeira proposta de Kettl (1998),

a limitao das dimenses do setor pblico. A privatizao vainessa mesma direo. Descentralizao e desconcentrao, que solistadas a seguir, maniestam-se nas diversas abordagens da APG,conorme j destacado.

O uso de mecanismos tpicos do mercado, embora possaparecer positivo, capaz de emprestar maior eficincia mquinapblica, altamente questionvel. Como ser exposto na seo quedestaca as principais crticas direcionadas APG, essa apropriao

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de ormas de gesto tpicas de empresas privadas pode dar lugar adoo de uma lgica inadequada atuao estatal.

As duas ltimas caractersticas propostas por Kettl

(1998), novas atribuies e outras iniciativas de reestruturao eracionalizao, so por demais genricas, ficando diceis de sereminterpretadas. So afirmaes que caberiam em qualquer tipo demudana planejada.

Outra base da APG a reduo no nmero de uncionriospblicos. Kettl (1998) destaca que o movimento reinventando ogoverno do Vice-Presidente Al Gore implicou em um corte de 1/8do uncionalismo norte-americano. Na Inglaterra, o encolhimento

do servio pblico oi ainda maior: 30%.A proposta da APG contempla, tambm, o oco no cidado.

Essa seria, na percepo de Matias-Pereira (2008), uma das basesdo modelo gerencial que comeou a ser buscado na dcada de1990, e que contemplaria, na percepo desse autor, as seguintescaractersticas:

Velocidade e agilidade de resposta do prestador de

servios;

Utilizao de sistemas flexveis de atendimento,

possibilitando maior segmentao;

Busca da excelncia, com o estabelecimento de padres e

metas de qualidade;

Manuteno de canais de comunicao com os usurios;

Avaliao da qualidade dos servios prestados.

As caractersticas destacadas por Matias-Pereira contemplamaspectos de dicil contestao, com orte conotao positiva. Oproblema, porm, est na orma como elas costumam ser buscadas,

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o que pode ocorrer por meio da apropriao indevida de mecanismostpicos da gesto privada.

1 A No Brasil, a APG ganhou espao a partir da dcada de 1990,

no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, emboraalgumas de suas prticas tenham sido adotadas no breve perodoem que Fernando Collor de Melo esteve na presidncia.

Bresser Pereira (1998), que oi Ministro da AdministraoFederal e Reorma do Estado, deende que o Estado cresceu

demais e, paradoxalmente, perdeu sua capacidade de agir de modoadequado no domnio social e econmico. Em sua anlise, ficaclara a constatao, cada vez mais evidente, que a causa bsicada grande crise dos anos 80 oi o Estado, com sua crise em trsdimenses principais: fiscal, do tipo de interveno estatal e domodelo burocrtico (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 23).

A deesa da proposta da APG no representaria, segundo

essa perspectiva, uma opo pelo estado mnimo nem pela adesoao neoliberalismo, conorme apontam muitos de seus crticos.

A administrao gerencial, tambm conhecida como NovaAdministrao Pblica parte do pressuposto de que o es-tado no deve ser um simples instrumento para garantir apropriedade e os contratos. Ao contrrio, devem ormulare implantar polticas pblicas estratgicas para a sociedade,tanto na rea social quanto cientfica e tecnolgica (BRES-SER PEREIRA, 1998, p. 7).

Outro personagem central, na adoo da perspectiva da APGna gesto pblica brasileira, o Ex-Presidente Fernando HenriqueCardoso, tambm ez questo de destacar essa caracterstica. Emsua concepo, reormar o Estado no significaria desmantel-lo nem diminuir sua capacidade regulatria ou sua condio deliderar mudanas. Significaria, na verdade, abandonar velhos

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modelos paternalistas e assistencialistas que, por ora dascircunstncias, concentravam-se na produo direta de bens eservios (CARDOSO, 1998).

Ainda seguindo essa linha de raciocnio, pode-se supor que areorma proposta implicaria na reduo da interveno econmicadireta do Estado e de sua capacidade de oerecer bens e servios.Por outro, no entanto, ampliaria a capacidade estatal para financiaratividades que envolvessem benecios sociais significativos ea garantia de direitos humanos bsicos, alm de promover acompetitividade internacional das empresas locais (BRESSERPEREIRA, 1998).

De acordo com essa percepo, a garantia do carter pblicode servios essenciais populao no requer que a produode bens e servios fique sob o controle do Estado. Tampouco asprivatizaes de empresas antes controladas pelo Estado iriam deencontro a essa necessidade. Ao contrrio, somente reormando-se o aparato estatal teremos condies de dar eetivas garantiascontra a privatizao do Estado representada pela ao de grupos

de interesse que tentam aparelh-lo (BRESSER PEREIRA, 1998,p. 25).

Ento...

Pode-se perceber, portanto, que h duas formas bem distintasde se perceber a APG: para seus crticos, sua implantaoreduz o poder de atuao do Estado, mas para seus defensores,

aumenta a capacidade de interveno estatal.

Alm da diminuio do poder eetivo de ao que o Estadoteria sorido com as mudanas observadas na sociedade, emespecial a globalizao, Bresser Pereira (1998), Cardoso (1998) eoutros deensores da APG argumentam ser necessria a limitaodo poder dos burocratas. De acordo com essa percepo, asburocracias modernas seriam apenas uma evoluo das burocracias

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patrimonialistas, mas ainda se manteriam auto reerentes,interessando-se primariamente em deender seus prprios interessese reafirmar o poder do Estado. A manuteno de um Estado

grande e muito interventor, segundo essa lgica, serviria mais perpetuao das regalias dos burocratas e dos grupos de interesse aeles associados do que ao bem estar da sociedade.

Conorme destacado na seo anterior, uma das prticasrelacionadas por Przeworsik (1998) como tpicas da APG quevem sendo colocada em prtica no Brasil nas ltimas dcadas a criao de mltiplos agentes com objetivos dissonantes. Ela semaniesta no somente na manuteno de rgos fiscalizadores,

como o Ministrio Pblico, mas tambm na conduo da polticaeconmica, havendo ministrios como o da Fazenda e outrosorganismos, como o Banco Central, que tm desempenhado opapel de deensores da estabilidade monetria, incumbindo-se derepresar gastos governamentais, enquanto outros ministrios lutampara expandir os investimentos.

Outra prtica destacada por Przeworsik (1998), a competio

entre agncias estatais e privadas, maniestou-se no Brasil na quebrade monoplios em atividades antes restritas a entidades estatais.Isso ocorreu, por exemplo, na prospeco de petrleo e na rea deresseguros. As entidades estatais que antes detinham exclusividadenessas reas continuaram a trabalhar nas mesmas, mas precisamagora competir com empresas privadas.

As agncias brasileiras possuem, no entanto, um modelobem distinto das que ganharam relevo em outros pases, como

a Inglaterra, conorme mencionado na seo anterior. No casobrasileiro, a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel,a a Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel e a a AgnciaNacional de Aviao Civil Anac, dentre outras, possuem a unoprimordial de regular as atividades de interesse pblico prestadaspor empresas privadas, no se responsabilizando pela prestao deservios em si.

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2 C APG

Ainda que se afirme que a uno gerencial oi desenvolvida

no mbito das empresas privadas, mas sua introduo no setorpblico no pode ser uma simples importao de mtodosempresariais (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 7), no h como segarantir que essa apropriao se dar sempre de modo adequado,com as necessrias adaptaes.

Mesmo na rea privada, os esoros de modernizao dagesto tm sido marcados por inconsistncias tericas, modismos,promessas ilusrias e um carter claramente manipulativo.

Por exemplo...

Na dcada de 1990, mesma poca em que ganharam fora osprogramas de reforma do Estado baseados na APG, um dosmodismos que foram seguidos por diversas empresas foi areengenharia. Sem bases conceituais slidas e com propostasmuito radicais, as reformas baseadas nessa concepo

fracassaram na maioria dos casos e levaram algumasorganizaes a sofrerem graves prejuzos.

Matias-Pereira (2008) destaca que, em termos tericos, ogerencialismo, como tambm conhecida a Administrao PblicaGerencial, levanta srios problemas e contradies. Em primeiro

lugar, parte das suposies que no consegue comprovar, como opressuposto de que a gesto empresarial inerentemente superior gesto pblica e de que o papel dos cidados pode ser reduzido aode consumidores.

Alm disso, insiste, por um lado, na descentralizao e nodesaparecimento dos escales intermedirios, mas, por outro,acentua a necessidade de controle financeiro e coordenaooramental, o que gera incoerncias e contradies no processo de

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deciso e implantao de polticas pblicas (MATIAS-PEREIRA,2008, p. 105).

Outra crtica que pode ser ormulada reside no ato de que

muitos dos servios pblicos so diceis de serem medidos emtermos de eficincia e avaliao de perormance, o que dificulta aaplicao dos mtodos propostos.

Nogueira (2005) tambm oerece interessantes contribuiespara a anlise crtica da APG. Destaca que, quando se ala emreorma do estado, oca-se muito mais na dimenso instrumentaldo Estado, com reorma da gesto e do aparato administrativo,do que em sua dimenso tico-poltica. Uma discusso nesse nvel

deveria anteceder a realizao de reormas administrativas.Nogueira (2005) tambm afirma que o Estado na Amrica

Latina caracterizou-se, historicamente, por possuir duas cabeas,uma racional-legal burocrtica e outra do tipo patrimonial, quese comunicam e se interpenetram uncionalmente, em clima derecproca competio e hostilidade. Com as reormas, passou ater mais uma cabea, a gerencialista, assumindo uma orma de

trirontalidade. No haveria dvida, na sua percepo, que o Estadoprecisava ser reormado, pois pouco contribua para a promoosocial, estando tecnicamente deasado e desprovido de uncionriosmotivados. O problema seria o ato de as circunstncias e disunespassarem a ser percebidas como se ossem da prpria natureza doEstado, que ficou visto como um ardo, um custo para a sociedade.

Em decorrncia, houve a diuso de uma viso reormistaque entende que o bom Estado deveria ser leve, gil, reduzido

quase ao mnimo. Tomado pela racionalidade tcnica e vazio deinteresses, de paixes, de embates polticos (NOGUEIRA, 2005,p. 48).

No se pode, portanto, destituir a anlise das reormaspropostas pela APG das ideologias a elas subjacentes. Ferlie (1999)destaca que, se os modelos e as ideologias do setor privado tiveremque ser usados pelos reormadores do setor pblico, necessrioque se pergunte: que modelos do setor privado vo escolher e

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que deixam de ser responsabilidade do Estado, ficando a mercda solidariedade da sociedade civil para com aqueles que no semostram aptos competio no livre mercado. Essa nova orma de

gesto do social, pautada na ideia do avor e da moral, contribuiriapara a descaracterizao da noo de direitos e da prpria cidadania(MONTAO, 2002).

Muitas vezes as ONGs so obrigadas a respeitar a lgica eos critrios que regem a economia, sendo impulsionadas a adotarestruturas quase empresariais e a assumir um papel de eternasassistidas, sujeitas s polticas do governo (ONORATI, 1992).

Ento...

Como precisam angariar apoio financeiro para sobreviver emaximizar o aproveitamento dos recursos obtidos, as ONGs, adespeito de no terem fins lucrativos, adotam, por vezes, umaforma de atuao muito pautada em aspectos econmicos epouco focada no interesse pblico.

So muitas, portanto, as crticas que podem ser ormuladas Administrao Pblica Gerencial. Como se pode ver, por trsde propostas que parecem ser muito sensatas, podem estar ideiascontroversas, simplificaes, equvocos conceituais e manipulaesideolgicas. No se pode negar, no entanto, a importncia dediversos princpios deendidos pela APG. Tornar a gesto pblicamais eficiente e eficaz uma necessidade evidente, em especial no

caso brasileiro. A adoo de mtodos gerenciais j consagrados narea privada no pode ser vista como um tabu. Desde que eitacom o devido critrio, pode representar uma opo legtima einteressante.

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3 R

Neste captulo, vimos que a Administrao Pblica Gerencial

surgiu como uma opo ao modelo burocrtico de gesto pblica,pretendendo dar mais agilidade e eficincia ao Estado. Apsser adotada em outros pases, essa proposta chegou ao Brasil nadcada de 1990. O oco principal repousa na incorporao aosetor pblico de prticas de gesto at ento restritas s empresasprivadas e na reviso da orma de atuao do governo. No lugarde se incumbir diretamente de todos os servios de naturezapblica, deve o Estado, de acordo com essa concepo, delegar

a execuo de alguns a entidades no estatais, passando a atuarcomo regulamentador e fiscalizador. Trata-se, como vimos, de umaproposta bastante criticada, considerada por muitos analistas comouma orma de enraquecer o Estado e avorecer a apropriao depolticas e recursos pblicos por entidades privadas. A despeito detais crticas, todavia, a maior racionalidade gerencial proposta temsido uma preocupao comum maioria das reormas promovidasem dierentes locais e nveis de governo.

4 A

a) Para uma melhor compreenso dos postulados da

Administrao Pblica Gerencial, sugerimos que voc

construa um quadro estabelecendo comparaes entre

essa proposta e o modelo burocrtico, cujas bases oramexpostas no captulo anterior. Verifique as semelhanas e

dierenas entre essas duas abordagens e seus reflexos na

estruturao da administrao pblica.

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b) Escolha uma das agncias reguladoras brasileiras

(ANAC, ANATEL, ANEEL, ANS etc.) e aa uma

pesquisa no seu site, procurando levantar quais so os

principais objetivos perseguidos e as estratgias de atuao

adotadas. Depois, reflita sobre de que orma a instituio

escolhida tem contribudo para a regulao no setor em

que atua.

R

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gesto do setor pblico: estratgia eestrutura para um novo Estado In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos;SPINK, Peter (Org.). Reforma do estado e da administrao pblica gerencial.Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 21-37.

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G,

ACCOUNTABILITYElida Maia Ramires

Graduada em Administrao pela FEA/UFJF (2002).Especialista (2003), Mestre (2005) e Doutoranda doprograma Nuevas Tendencias em Direccin de Empresasna Universidade de Salamanca (Espanha), com pesquisas

concentradas em Governana Corporativa. Proessora doDepartamento de Finanas e Controladoria da UFJF. coordenadora do MBA de Finanas oerecido pela FACC/UFJF e oi Coordenadora do Curso de Graduao em

Administrao da Faculdade Vianna Junior (2009), sendoeste realizado em parceria com a Fundao Getlio Vargas.

Marcus Vinicius David

Doutor em Administrao (Universidade Federal deLavras, UFLA, 2009), Mestre em Finanas (COPPEAD, RJ,1994), graduado em Economia (Faculdade de Economia,

Juiz de Fora, MG, 1988). Proessor Adjunto e Diretorda Faculdade de Administrao e Cincias Contbeis(FACC) da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).

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O A

Ao finalizar esta unidade, voc dever ser capaz de:

Definir os conceitos;

Compreender o conceito de governana corporativa,

buscando entender a dinmica do problema e os conflitos

existentes nas relaes empresariais;

Analisar a relao entre a governana nas empresas

privadas e a governana pblica, buscando uma adaptao

das prticas corporativas ao contexto pblico;

Entender o processo;

Identificar o processo;

Conhecer o processo.

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I

No presente captulo discorreremos sobre a governana

corporativa e como este tema, que j se tornou to imprescindvelnas empresas privadas, vem ganhando importncia quanto da gestode Organizaes Pblicas. Assim, iremos primeiramente apresentarconceitos sobre o tema da governana e como a mesma vem sendovivenciada no contexto brasileiro. Em seguida, iremos discutir umpouco sobre estes conceitos aplicados na Administrao Pblica e asua importncia para estas organizaes.

1 G

O conceito de governana corporativa cobra cada dia maisimportncia na sociedade. Se o incio da dcada passada oi omomento em que em todo o mundo voltou-se a ateno para aboa governana nas empresas privadas, oi somente no inciodesta dcada que percebemos uma maior preocupao com a boagovernana pblica, ato que vem a cada dia se acentuando maisdevido exploso de crises econmicas em pases at o presentemomento considerados como muito estveis financeiramente.

Mas e o que vem a ser esta boa governana?!? A governanapode ser entendida como o conjunto de mecanismos que visamresguardar os direitos dos principais atravs de uma condutaresponsvel, racional e coerente do principal. Neste momento, todosdevem estar perguntando: mas o que o agente e o principal!? Pois

vamos l! Na teoria econmica neoclssica, a governana corporativadesenvolve-se para contribuir na superao do chamado conflitode agncia, que surge a partir da separao entre a propriedade ea gesto. O principal, titular da propriedade, delega ao agenteo poder de deciso sobre essa propriedade. A partir da surgemos chamados conflitos de agncia, pois os interesses daquele queadministra a propriedade nem sempre esto alinhados com os deseu titular (JENSEN; MECKLING, 1976). Assim, mister que

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as organizaes tenham boas prticas de governana nas empresas,adotando como valores transparncia, prestao de contas(accountability) e equidade em uma organizao.

Ou seja...

O risco de os recursos no serem bem empregados ouserem desviados decorre fundamentalmente da situaode separao entre propriedade e controle (no caso dagovernana corporativa), em que os fornecedores de capitalno tm participao direta nas decises da empresa. A

minimizao dos prejuzos causados pelos conflitos deinteresse entre investidores e tomadores de deciso depende,ento, da presena de um conjunto de mecanismos internos eexternos que alinhem os interesses dos gestores aos de todosos acionistas. Esse conjunto de mecanismos expressa-se emprticas de gesto recomendadas para uma boa governanacorporativa.

O conceito de governana corporativa oi se desenvolvendopor meio de dierentes vias e um dos principais promotores dotema oi a OCDE, que construiu os princpios, permitindo que seestabeleam os seus pilares undamentais: os direitos dos acionistas,o tratamento equitativo dos acionistas, o papel dos terceirosornecedores de recursos, o acesso inormao e sua transparnciae a responsabilidade da diretoria e do conselho de administrao.

Vale destacar que os princpios da OCDE caracterizam-se comoponto de reerncia para que as empresas e pases desenvolvam osseus prprios princpios, obedecendo s suas particularidades enecessidades. Atualmente, a evoluo de princpios to amplaque abarca outros temas, como os mtodos alternativos de soluode conflitos, a responsabilidade social da empresa, as polticas dee-governance e o meio ambiente das empresas, entre outras(MARQUES, 2007, p. 15).

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No Brasil, o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa,o IBGC, apresentou a seguinte definio que abrange seus principaisobjetivos:

Governana Corporativa o sistema que assegura ao scio--proprietrios o governo estratgico da empresa e a eetivamonitorao da diretoria executiva. A relao entre proprie-dade e gesto se d atravs do conselho de administrao,a auditoria independente e o conselho fiscal, instrumentosundamentais para o exerccio do controle. A boa Gover-nana Corporativa assegura aos scios equidade, transpa-

rncia, responsabilidade pelos resultados e obedincia sleis do pas. No passado recente, nas empresas privadas eamiliares, os acionistas eram gestores, conundindo em suapessoa propriedades e gesto. Com a profissionalizao, aprivatizao, a globalizao e o aastamento das amlias, aGovernana Corporativa colocou o Conselho entre a Pro-priedade e a Gesto (IBGC, 2011).

Segundo Silveira (2010), no cerne das discusses degovernana corporativa esto questes bsicas que precisam serrespondidas por qualquer organizao, tais como: Qual o seuobjetivo? Em uno de quais interesses as organizaes devemser geridas? Quais devem ser os critrios para tomada de decisoe avaliao de desempenho? Alm disso, o autor destaca umponto muito importante ao afirmar que a governana corporativarepresenta o conjunto de mecanismos que visam a aumentar a

probabilidade de os ornecedores de recursos garantirem parasi o retorno sobre seu investimento (SILVEIRA, 2006, p. 27).O autor acredita, portanto, que na sociedade capitalista atual ofinanciamento de projetos um ator crucial para o desenvolvimentodas empresas e, consequentemente, para o desenvolvimento danao. A Governana Corporativa unciona neste processo comoum acilitador da obteno desses financiamentos.

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Mas vamos voltar s questes propostas... Para responderessas questes devemos estar atentos a duas unes-objetivoda organizao, conorme destacadas na literatura: a teoria da

maximizao do lucro, que deende que as decises devem sertomadas objetivando-se aumentar o valor da empresa e a teoriado equilbrio de interesse dos stakeholders, que deende que asdecises devem ser tomadas visando equilibrar os interesses detodos os pblicos envolvidos com a organizao (DONALDSON;PRESTON, 1995).

Essas duas linhas tericas estabelecem duas vises distintasda governana corporativa. A primeira uma viso contratualista

das companhias, que levam em conta apenas os interesses dosgrupos de scios das empresas, o modelo shareholders, que vigoraprincipalmente nos Estados Unidos e no Reino Unido. A segunda uma viso mais abrangente e a linha que posteriormenteveremos que adotada pela administrao pblica - incluindooutros grupos sociais que tambm tm interesse na preservao dacompanhia e que so igualmente aetados pelas decises tomadas

por seus administradores, como, por exemplo, os credores, osornecedores, os trabalhadores, os consumidores e a comunidadeem geral, dando origem aos chamados stakeholders. Pois bem... Cadauma destas vises estar proporcionando objetivos e decises quealgumas vezes podem ser conflitantes. Mas em todas as situaes ocontrole atravs de mecanismos, sejam estes internos conselho deadministrao, sistema de remunerao e concentrao acionria- ou externos proteo legal aos investidores, possibilidade de

aquisio hostil e a estrutura de capital, por exemplo- ,deveroexistir a fim de minimizar os conflitos de interesses existentes emuma organizao.

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1.1 O

Andrade e Rossetti (2009) destacam os valores presentesexplcita ou implicitamente nos conceitos de governana - tambmesto expressos nos cdigos de boas prticas -que estabelecemcritrios undamentados no exerccio das prticas e processos dealta gesto em uma empresa, tal como segue abaixo:

a) Fairness. Senso de justia, equidade no tratamento

dos acionistas, respeito aos direitos dos minoritrios comparticipao equnime com a dos majoritrios;b) Disclosure. Transparncia das inormaes,

especialmente as altamente relevantes, ou seja, aquelasque impactam os negcios e que envolvem resultados,oportunidades e riscos;

c) Accountability. Prestao responsvel de contas,undamentada nas melhores prticas contbeis e de auditoria;

d) Compliance. Conormidade no cumprimentode normas reguladoras, expressas nos estatutos sociais, nosregimes internos e nas instituies legais do pas.

1.2 A G C B

A situao da governana corporativa no Brasil pode serentendida mais claramente luz do modelo de desenvolvimentodo mercado acionrio, no incio dos anos 70. Nesse perodo omercado de capitais era, de certa orma, desregulado. O governobrasileiro, percebendo que o mercado de aes seria importantepara o desenvolvimento do pas, aprovou a Lei 6.404/76 (Lei dasSociedades por Aes), que criou a Comisso de Valores Mobilirios

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(CVM) para regular o mercado de capitais e traou incentivos parapromov-lo. Segundo Silva e Leal (2007), o modelo brasileirooi largamente baseado em incentivos fiscais para a aquisio de

emisses, e, alm disso, houve a criao de um mercado compradorcompulsrio, resultante da obrigao dos undos de penso decomprar aes.

De acordo com Silva e Leal (2007), a governanacorporativa no Brasil passou a ganhar mais ora depois de algumasmodificaes na estrutura socioeconmica ocorridas no pas nadcada de 1990. Dentre elas, destaca-se: a abertura da economiabrasileira ao exterior; o aumento dos investimentos externos no

pas; o crescente acesso das companhias brasileiras ao mercadoexterno; o processo de privatizao; e a eliminao da alta inflao,com a implementao do Plano Real.

Alm dessas mudanas, Andrade e Rossetti (2009)acrescentam a integrao regional e a desmonopolizao, quecaracteriza a competio estendida a todos os mercados. Segundoos autores, os anos 90 oram um perodo de desradicalizao,

seguindo uma tendncia mundial, e de reorientao estratgica.Principalmente partir dessa dcada, investidores estrangeirospassaram a participar mais ativamente do capital de empresasnacionais. Com isso, os grupos brasileiros tiveram contato comacionistas mais exigentes, j acostumados com avanadas prticasde governana corporativa nos mercados em que investiam.

1.3 C B

Alm dos incentivos de mercado resultantes do aumentoda competitividade, algumas iniciativas institucionais egovernamentais vm contribuindo para a melhoria das prticas dagovernana corporativa pelas companhias brasileiras. De acordo

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com a lei 6.404/76, os propsitos da CVM esto relacionados aodesenvolvimento, regulao e fiscalizao do mercado de capitais.

Assim, em 2002, buscando adequar-se s novas exigncias

do mercado, a CVM apresentou ao mercado recomendaes sobregovernana corporativa1, cujo objetivo era orientar nas questesque poderiam aetar as relaes entre os dierentes participantes daempresa, a saber, acionistas majoritrios e acionistas minoritrios,diretores, conselheiros, auditores independentes, entre outros.Neste documento as recomendaes oram apresentadas com osseguintes tpicos: Transparncia: assembleias, estrutura acionriae grupo de controle, Estrutura e responsabilidade do conselho de

administrao, Proteo a acionistas minoritrios e Auditoria edemonstraes financeiras.

Em 1995 oi criado o Instituto Brasileiro de GovernanaCorporativa (IBGC) naquele momento denominado InstitutoBrasileiro de Conselheiros de Administrao (IBCA) -, com oobjetivo de ortalecer a atuao na superviso e controle nasempresas. Com o passar do tempo, entretanto, as preocupaes se

ampliaram para questes de propriedade, diretoria, conselho fiscale auditoria independente (IBGC, 2011).

Saiba mais...

Em 1994, o administrador de empresas Bengt Hallqvist eo professor e consultor Joo Bosco Lodi vislumbraram anecessidade de criao de um organismo destinado a colaborarcom a qualidade da alta gesto das organizaes brasileiras.

Mais do que implantar conselhos de administrao, as empresaspassariam a demandar uma atuao efetiva desses rgos paraa perpetuao dos seus negcios [...] (Disponvel em: ).

1 As recomendaes das melhores prticas de governana corporativa divulgadasna cartilha de junho de 2002 podero ser acessadas atravs do link

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Desde a sua criao muitas mudanas no ambienteorganizacional brasileiro oram vividas, e na busca da sua adequaoao mercado o IBGC j est atualmente na quarta verso do cdigo

das melhores prticas de governana corporativa, lanada em2009/10.Aliando-se a isto, muitas leis vm complementando as

melhorias das prticas da governana corporativa no Brasil. Desde aLei 6.404/76 (Lei das Sociedades por Aes), muitas leis buscaram,pouco a pouco, regulamentar os conflitos de interesse. A Lei10.303/01 estabeleceu novas regras para as sociedades annimas,promovendo uma maior proteo aos acionistas minoritrios e

preerenciais atravs de medidas como a reduo na proporo dasaes preerenciais relativamente ao capital total, a consagrao dotag along, que visa proteger o acionista minoritrio no caso de umaeventual troca de controle da companhia e uma maior autonomiapara a CVM. J a Lei 11.638/07 tem como um dos principaismritos a harmonizao das normas brasileiras com as normasinternacionais. Finalmente a Lei 11.941/09 ez algumas alteraes

na Lei 11.638/07 e tem, como importante medida, a criao doRegime Tributrio de Transio (RTT), que busca neutralizar osimpactos da adoo dos novos critrios contbeis institudos pelaLei 11.638/07.

2 G

A evidncia de sucesso de novas prticas de gesto motivaoutras organizaes a replicarem essas prticas. Contudo, muitasvezes, essa diuso ocorre sem que haja uma validao das premissasque sustentaram o modelo, de uma avaliao criteriosa de seusbenecios ou resultados ou, ainda, descontextualizada do ambientesociocultural receptor.

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Um exemplo deste ato tem ocorrido com a diuso dosmodelos de governana corporativa, ampliando a discusso dagovernana para organizaes no mercantilistas, tais como as

organizaes sem fins lucrativos, as sociais e as organizaesdo terceiro setor, e at mesmo, para organizaes pblicas queesto sujeitas a padres de aceitao sociais to importantes suasobrevivncia quanto o prprio lucro (FONTES FILHO, 2003).

Assim, percebe-se que a preocupao com a governana undamental para os governos na medida que entendida como ospadres de articulao e cooperao entre atores sociais e polticos earranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro

e atravs das ronteiras do sistema econmico (SANTOS, 2005).Entretanto, os modelos e as prticas de governana corporativa

oram desenvolvidos para atender a problemas especficos, em umcontexto prprio, e diversas ressalvas devem ser consideradas quanto sua generalizao, principalmente no ambiente das organizaesno mercantilistas e de governo. Inicialmente, pode-se afirmar que,quando o oco de anlise recai sobre organizaes pblicas ou sem

fins lucrativos, vises que privilegiam o equilbrio de interesse dostakeholders ganham importncia.Para Fontes Filho (2003), ao lidar com as presses de diversos

interessados, a governana das organizaes pblicas se assemelhaao modelo de governana corporativa de base stakeholder. Almda estrutura de propriedade, esse modelo orienta-se segundo umaviso mais ampla do que apenas o mercado, baseada na teoriados shareholders. Nessa teoria, as empresas devem ser socialmente

responsveis, administradas de acordo com o interesse pblico, e,portanto, devem prestar contas a diversos outros grupos, tais comoempregados, ornecedores, clientes e comunidade em geral, sendoorte a cobrana por accountability.

Devido complexidade da estrutura de governana e diversidade de compreenso da abordagem pelas entidades do setorpblico, existem, segundo Marques (2005), diversos caminhos pararepresentar a governana corporativa no setor. A boa governana

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corporativa, porm, indierentemente de qual estrutura utilizada,requer, tanto no setor pblico quanto no privado: a) uma evidenteidentificao e articulao das definies de responsabilidade; b)

uma verdadeira compreenso do relacionamento entre as partesinteressadas da organizao e sua estrutura de administrar osrecursos e entregar os resultados e c) suporte para a administraoparticularmente de alto nvel.

O setor pblico complexo, e, por no operar com umaestrutura legislativa comum ou apresentar orma e tamanhoorganizacional padro, torna-se importante reconhecer suadiversidade, pois cada qual tem suas caractersticas nicas.

Isso requer ateno especial, bem como interere nas ormas deresponsabilidade na prestao de contas. O desafio , ento, dentrode cada contexto, determinar princpios e elementos comunsrelevantes, considerados numa estrutura de governana.

Uma tentativa de estabelecer estes princpios e elementoscomuns para uma estrutura de governana oi eita por Timmers(2000). Ele diz que a criao de proteo para alcanar os objetivos

pblicos a meta da governana no setor governamental. Essaproteo d suporte para a responsabilidade e a essncia dagovernana slida.

O autor explica a estrutura do ciclo de governanagovernamental por meio de quatro elementos, a saber:administrao (management) que trata da estruturao e dodesenvolvimento de processos para se alcanarem determinadosobjetivos; controle (control) que inclui o sistema de medidas e

procedimentos para garantir que o caminho que se percorre atingiros objetivos propostos; superviso (supervision) ao necessriapara que os resultados sejam realmente os propostos, como, porexemplo, beneficiando-se toda a sociedade; prestao de contas(accountability) prestao de contas por meio de inormaessobre as tareas realizadas, bem como sobre quem atua e o que az.Esses elementos s traro resultados positivos se entre eles houverum inter-relacionamento. Caso isso no acontea, haver reas

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expostas e, consequentemente, pontos a serem reestruturados, semo que as metas no sero alcanadas (TIMMERS, 2000).

Na Figura 1 est exemplificada a interao entre os elementos

da governana e os atores supracitados.FIGURA 1: Estrutura da governana governamental.

Fonte: Timmer (2000)

Outra autora que oerece princpios e elementos comunsrelevantes, considerados numa estrutura de governana, Marques(2005). Ela destaca que, para se atingir a governana no setorpblico, seis elementos so undamentais.

Trs destes elementos liderana, integridade e compromis-so remetem-nos para as qualidades pessoais de todos naorganizao. Os outros trs elementos responsabilidade,integrao e transparncia so principalmente o produtodas estratgias, sistemas, polticas e processos estabelecidos(MARQUES, 2005, p. 12).

Para a autora, a governana do setor pblico requer

liderana do governo e/ou do rgo executivo da organizao.

O P

R G P

A

R PC

S C

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existente entre os stakeholderse aqueles a quem confiam a gesto dosrecursos e que apresentem resultados; tambm uma compreensoclara e apreciao dos papis e responsabilidades dos participantes

no quadro da governana. Para ela, o aastamento desses requisitosimpede que a organizao consiga os seus objetivos.A transparncia consiste, segundo a autora, em providenciar

aos stakeholdersa confiana no processo de tomada de deciso enas aes de gesto das entidades pblicas durante a sua atividade.Sendo abertas, atravs de significativos encontros com osstakeholders, com comunicaes completas e inormao segurae transparente, as aes so mais eetivas (MARQUES, 2005, p.

14). A transparncia tambm essencial para ajudar a assegurar queos dirigentes so verdadeiramente responsveis e isso importantepara uma boa governana. Marques (2005) reala que:

a transparncia mais do que estruturas ou processos. Ela tambm uma atitude e uma crena entre os intervenienteschaves, polticos, uncionrios pblicos e outros stakehol-ders, a quem a inormao tem de ser exibida, e no de-

tida por qualquer entidade particular ela um recursopblico, assim como o dinheiro pblico ou os ativos (MAR-QUES, 2005, p. 14).

Finalmente, para Marques (2005), o desafio real no simplesmente definir os vrios elementos de uma eetiva governanacorporativa, mas garantir que eles estejam integrados dentro deuma abordagem da organizao, bem compreendida e aplicada

dentro das entidades. Se estiver corretamente implementada,pode providenciar a integrao do quadro de gesto estratgica,necessria para a obteno dos padres de desempenho requeridospara atingir as suas metas e objetivos.

Aps a apresentao de aspectos tericos sobre governanacorporativa e sua aplicabilidade na gesto pblica, ser exposto, aseguir, um modelo de recomendaes da Federao Internacional

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de Contadores, para a adoo das normas de governana corporativano setor pblico.

2.1 R

, FI C

Uma contribuio significativa sobre a orma de implantaoda governana no setor pblico ocorreu em 2001, com a publicao

do estudo 13 do Comit do Setor Pblico da Federao Internacionalde Contadores (IFAC). Segundo o International Federation o

Accountants - IFAC (2001), a governana corporativa pode serdefinida como sendo um sistema pelo qual as organizaes sodirigidas e controladas. O Estudo 13 tem como objetivo definir osprincpios comuns e recomendaes sobre governana das entidadesdo setor pblico. Estes princpios buscam capacitar os governantes

a operarem de maneira mais eetiva, eficiente e transparente.Em praticamente todas as jurisdies, o setor pblico de-sempenha um papel importante na sociedade, e uma go-vernana eficaz pode incentivar o uso eficiente dos recursos,aumentar a responsabilidade para a administrao dessesrecursos, melhorar a gesto e prestao de servios, e assimcontribuir para a melhoria da vida das pessoas. Uma gover-nana eficaz tambm essencial para construir a confiananas entidades do setor pblico (IFAC, 2001, p. 1, traduolivre).

O estudo reconhece que o setor pblico complexo eentidades que o compem no operam dentro de um quadrolegislativo comum ou em um padro organizacional de ormatoou tamanho. importante, portanto, reconhecer a diversidade dosetor pblico e os dierentes modelos de governana que se aplicam

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em dierentes pases e diversos setores, sendo que cada um temcaractersticas nicas que requerem especial ateno e impemdierentes conjuntos de responsabilidades (IFAC, 2001).

De acordo com o IFAC (2001), apesar dessas especificidades,trs princpios transparncia, integridade e responsabilidade- so importantes para todas as entidades do setor pblico(incluindo o governo ederal; governos regionais, como os estados,provncias e territrios; governos locais, como as cidades; entidadesgovernamentais, como agncias, diretorias e comisses e empresasdo governo), independente de os grupos governantes serem eleitosou apontados e de eles inclurem ou no um grupo de pessoas ou

um individuoOs princpios undamentais definidos pelo IFAC derivam

em um grupo de recomendaes, descritas no Quadro 1. Estasrecomendaes tm como oco a responsabilidade assumida pelocorpo governante, ao indicar a ele o caminho que deve percorrerpara alcanar uma eetiva governana.

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P

Liderana Cdigos de conduta

Probidade e propriedade

Objetividade, integridade e honestidade

Relacionamento

Estruturas e processos

organizacionais Controle

Relatrios

Externos

Responsabilidade emprestar conta estatutria

Responsabilidade emprestar

Contas pelo dinheiropblico

Comunicao com aspartes interessadas

Papis eresponsabilidades

Equilbrio de poder eautoridade

O grupo do governo

O presidente

Membros do grupo degoverno no executivo

Administrao executiva

Poltica de remunerao

Gesto de risco

Auditoriainterna

Comits deauditoria

Controleinterno

Oramento

Administrao

financeira

Treinamento depessoal

Relatrios

anuais

Uso de normascontbeisapropriadas

Medidas dedesempenho

Auditoriaexterna

Fonte: IFAC (2001, p. 22).

QUADRO 1 Recomendaes de governana no setor pblico

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2.1.1P

Padres de comportamento, segundo o IFAC (2001),

definem como a gesto da organizao exerce liderana nadeterminao dos valores e normas, que levam ao estabelecimentoda cultura da organizao e o comportamento de todos dentro dela.A reputao de qualquer organizao pblica depende dos padresde comportamento de todos os membros do grupo governante,empregados ou agentes contratados. Portanto, todo esforo deve serfeito para que os funcionrios sejam comprometidos com alto padrode comportamento pessoal e mantenham um relacionamento aberto

e honesto com o pblico, com as pessoas de outras organizaes ecom outros empregados e membros do grupo governante.

A liderana de uma organizao pblica deve ter padro decomportamento elevado para servir como modelo para os demaismembros da entidade. Isso torna os lderes responsveis pordeterminar os valores e padres, que serviro para definir a culturada entidade e dirigir o comportamento de seus integrantes.

De acordo com o IFAC (2001), necessrio estabelecerum cdigo de conduta ormal para estabelecer padres decomportamento para os servidores pblicos em todos os seus nveisde relao. Este cdigo seria uma orma pela qual as corporaestornam explcitos os seus valores, orientam e direcionam a tomadade decises, bem como definem as regras undamentais decomportamento.

necessrio que o cdigo de conduta reflita os princpios

undamentais de transparncia, integridade e responsabilidade,bem como discuta: probidade e propriedade; objetividade,integridade e honestidade; relacionamento. Todos os servidorespblicos devem atender ao cdigo de conduta estabelecido, paraque seu comportamento esteja de acordo com os altos padres decomportamento e possa refletir a sua reputao e a da entidade.

O estudo prope, de orma detalhada, aspectos que deveriamconstar nos cdigos de conduta, tais como: probidade em controlar

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os ativos e recursos que lhe so confiados; cuidado na proteo daspropriedades, ativos e inormaes confidenciais, para assegurarque no sejam roubados, abusados ou danificados; economia para

evitar gastos e extravagncias; honestidade pessoal na reivindicaode despesas, e assegurar que os ativos e recursos oficiais no sejamusados para vantagens particulares. O estudo recomenda tambmque o cdigo de conduta deva tratar de assuntos co