indicadores geomorfolÓgicos, riscos e o planejamento ... · geomorfologia. 3. ... informações...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS GEOGRÁFICAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA
INDICADORES GEOMORFOLÓGICOS, RISCOS E O PLANEJAMENTO URBANO – UMA APRECIAÇÃO TEÓRICO INTEGRADORA PARA A CIDADE DO
RECIFE – PE
Doutoranda: Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti
Março de 2012
ROBERTA MEDEIROS DE SOUZA CAVALCANTI
Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano – uma apreciação teórico
integradora para a cidade do Recife - PE
Tese de Doutorado apresentada para
obtenção de título de Doutor no Programa de Pós-graduação do Departamento de Ciências Geográficas da
Universidade Federal de Pernambuco
Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos de Barros Corrêa
Recife
2012
Catalogação na fonte Bibliotecária Maria do Carmo de Paiva, CRB4-1291
C376i Cavalcanti, Roberta Medeiros de Souza. Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano : uma
apreciação teórico integradora para a cidade do Recife - PE / Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti. – Recife: O autor, 2012.
184 f. : il. ; 30 cm. Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos de Barros Corrêa.
Tese (Doutorado) - Universidade Federal de Pernambuco. CFCH. Programa de Pós–Graduação em Geografia, 2012.
Inclui bibliografia.
1. Geografia. 2. Geomorfologia. 3. Indicadores ambientais. 4. Planejamento urbano. 5. Monitorização ambiental. 6. Avaliação de riscos ambientais. I. Corrêa, Antonio Carlos de Barros (Orientador). II. Título. 910 CDD (22.ed.) UFPE (CFCH2012-17)
ROBERTA MEDEIROS DE SOUZA CAVALCANTI
"Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano – uma apreciação teórico integradora para a cidade do Recife - PE"
Tese defendida e aprovada com conceito ______ pela banca examinadora:
Orientador: __________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Carlos de Barros Corrêa - UFPE
Examinador: __________________________________________________ Prof. Dr. Osvaldo Girão da Silva - UFRPE
Examinador: __________________________________________________ Prof. Dr. Lutiane Queiroz de Almeida - UFRN
Examinador: __________________________________________________ Profa. Dra. Maria Betânia Moreira Amador - UPE
Examinador: __________________________________________________ Prof. Dr. Luiz Eugênio Pereira Carvalho - UFCG
RECIFE - PE 2012
Aos meus pais Bartolomeu (in memorian) e Lúcia, ao meu irmão Fred,
a minha tia Carminha, meu primo Roberto e meu esposo Vaz que são pessoas fundamentais em minha trajetória de vida e
apoiadores incondicionais de minha trajetória acadêmica
DEDICO
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por atenuar meu desânimo durante os momentos de
dúvidas e dificuldades e por abençoar minha alegria nos momentos de realizações.
A professor Antônio Carlos por aceitar ser meu orientador mais uma vez,
desde o mestrado sua paciência e dedicação foram priomordiais para minha
formação na prática da pesquisa.
A todos os professores do Departamento de Geografia que ao
proporcionarem ricos debates e reflexões científicas contribuíram sobremaneira para
meu aperfeiçoamento profissional e crescimento pessoal.
A José Fernando Thomé Jucá pela confiança, na qualidade de meu
chefe,durante todo o período em que me dividi entre o trabalho e o doutorado.
Aos professores Jan Bitoun e Benjamin Yuan pelo papel determinante que
tiveram para meu período de estudante visitante no Institute of Management of
Technology da National Chiao Tung University em Taiwan.
Aos meus irmãos taiwaneses Yiching e Kunming pelo carinho e atenção e por
minimizarem todos os obstáculos que tive de enfrentar durante minha permanência
em Hsinchu.
A todos os meus amigos e amigas por compreenderem minha ausência
quando tive que me dedicar mais intensamente ao doutorado.
Enfim, a todos que incansavelmente torcem pelo meu sucesso e celebram
comigo minhas conquistas.
Muito obrigada!
Resumo
O presente trabalho apresenta reflexões, análises e conclusões resultantes de uma
pesquisa exploratória sobre a presença da dimensão ambiental no planejamento
urbano da cidade do Recife, mais especificamente buscou-se evidências desta
presença através da existência de indicadores ambientais, em geral, e indicadores
geomorfológicos, em particular, especialmente os concernentes à temática dos
riscos naturais, de modo que fosse possível obter um conjunto de dados e
informações úteis à gestão do meio-ambiente urbano. O arcabouço de análise
adotado foi concebido a partir da identificação de alguns elementos necessários ao
processo de planejamento urbano, quais sejam, as normas, os indicadores, os
sistemas de informações e a construção coletiva. Os indicadores foram escolhidos
como o elemento comprovador da presença da dimensão ambiental no
planejamento urbano. A busca por evidências de indicadores geomorfológicos na
base empírica analisada foi norteada por três fundamentos teóricos: a Avaliação
Ambiental Estratégica, os Sistemas de Informação e os Riscos, visto que todos
estes têm forte associação à elaboração e implantação de indicadores. As bases
empíricas forneceram sugestões de indicadores geomorfológicos para
monitoramento dos riscos naturais que juntamente com outras sugestões obtidas,
nas bases científicas, possibilitaram a obtenção de um conjunto de indicadores cuja
aplicação para o planejamento urbano foi proposta por meio de modelos de
exemplos para diferentes unidades de paisagem da cidade. As conclusões
constatam a fragilidade da estrutura informacional do município quanto ao
monitoramento das ações previstas para fins de planejamento, a ponto de tornar-se
inescrutável a determinação de se de fato houve sucesso na execução destas
ações. As conclusões apontam ainda para a atuação minimizada do órgão de
Defesa Civil Municipal, quanto ao uso de indicadores associados aos riscos, uma
vez que nos documentos analisados não há referências a este órgão. Por outro lado,
evidencia-se a latente potencialidade do município em implantar indicadores
geomorfológicos, afetos aos riscos, como importantes elementos norteadores do
processo de planejamento ambiental urbano.
Palavras-chave: geomorfologia urbana, indicadores geomorfológicos, planejamento
urbano, riscos, Recife
Abstract
The present work exhibit reflections, analysis and conclusions resulting from an
exploratory research on the presence of the environmental dimension within urban
planning documents of the city of Recfe. Evidences of the presence of such
dimension were sought by means of the use of environmental indexes, in general,
and geomorphological indexes, specifically, mainly those regarding the occurence of
natural hazards, so that it became possible to obtain a data set and useful
information for urban environment management. The adopted analysis framework
was conceived based on the identification of some elements necessary to the urban
planning process, such as, rules, indexes, information systems and the collective
construction. The indexes were chosen as a testing element of the presence of the
environmental dimension in the urban planning. The search for the evidences of
geomorphological indexes in the analysed empirical data was guided by three
theoretical fundaments: strategical environmental assessment, information systems
and the hazards, considering that all of these bear a Strong association to the
elaboration and implementation of indexes. The empirical basis rendered sugestions
of geomorphological indexes for monitoring natural hazards which, coupled with
other type of information gathered from the scientific data set, enabled the
idetification of a set of indicators whose application in urban planning was proposed
by means of models aiming at diferente landscape units within the city. The
conclusions found the frailty of the informational structure of the municipality
regarding the monitoring of the planning foreseen actions, to a such an extent it was
impossible to determine whether any success had been accomplished in the
implementation of such actions. Conclusions point to the minimized role of the
municipal civil defense, as far as the use of hazard indexes is concerned, providing
the analysed document failed to refer to that particular authority. On the other side,
there are evidences of the latent potentiality of the Municipality in implementing
geomorphological indexes, related to hazards, as importante guidelines of the urban
environment planning process.
Key-words: urban geomorphology, Geomorphological indicators, urban planning,
risks, Recife
Lista de Figuras Figura 1: Marcos importantes para a defesa civil no Brasil. Fonte: a autora adaptado
de Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011 ..................................................... 17�Figura 2: Esquema ilustrando elementos do registro sistemático de dados
multidisciplinares ao longo do tempo para um processo de gestão e
entendimento das mudanças no espaço. Fonte: a autora. .................................. 20�Figura 3: Arcabouço de análise adotada para o presente estudo – elementos
necessários ao planejamento urbano e o recorte em indicadores da dimensão
ambiental como foco do estudo. Fonte: a autora. ............................................... 25�Figura 4: Processo de melhoria contínua através da prática do Ciclo PDCA. Fonte: a
autora .................................................................................................................. 31�Figura 5: Interações verticais e horizontais de informações da dimensão ambiental
nas políticas, planos e programas. As verticais dentro do mesmo setor e as
horizontais entre diferentes setores da administração. Fonte: a autora .............. 33�Figura 6: Ilustração dos diferentes níveis de informação necessários aos diferentes
níveis de processo decisório. Fonte: a autora ..................................................... 36�Figura 7: Número de mortes por escorregamento de encostas no Brasil. Fonte:
Adaptado de IPT apud Bandeira (2010) .............................................................. 40�Figura 8: Número de mortes por escorregamento de encostas na Região
Metropolitana do Recife (RMR). Fonte: Adaptado de IPT apud Bandeira (2010) 41�Figura 9: Número de mortes por deslizamentos no Recife. Fonte: CODECIR, 2011 41�Figura 10: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Augusto Filho et al apud
Reckziegel; Robaina, 2005.................................................................................. 65�Figura 11: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Cerri apud Reckziegel;
Robaina (2005) .................................................................................................... 66�Figura 12: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Gregory apud
Reckziegel; Robaina, 2005.................................................................................. 67�Figura 13: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Oliveira et al apud
Reckziegel; Robaina, 2005.................................................................................. 68�Figura 14: Ciclo de gestão de Riscos e Desastres com destaque para as ações de
mitigação. Fonte: a autora adaptado de OECD, 2005. ........................................ 73�
Figura 15: Abordagem nacional para redução de desastres. Fonte: a autora a partir
de Ministério da Integração Nacional, 2007 ........................................................ 74�Figura 16: Ciclo de Intervenção adotado pela CODECIR. Fonte: CODECIR, 2011 .. 76�Figura 17: Localização do Brasil. Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012.
............................................................................................................................ 80�Figura 18: Localização da RMR no estado de Pernambuco no Nordeste brasileiro.
Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012. .............................................. 80�Figura 19: Localização do Recife dentro da RMR e dados gerais sobre o município.
Fonte: a autora adaptado de FIDEM, 2005 ......................................................... 81�Figura 20: Compartimentos geomorfológicos com destaque em pontilhado para a
localização de Recife. Fonte: a autora modificado de FIDEM, 2002 ................... 82�Figura 21: Unidades geológicas simplificadas com destaque em pontilhado para a
localização de Recife. Fonte: a autora modificado de Alheiros apud FIDEM, 2003
............................................................................................................................ 84�Figura 22: Unidades de Paisagens e riscos ambientais associados. Fonte: a autora
adaptado de Prefeitura do Recife, 2001 .............................................................. 85�Figura 23: Sistemas de Planejamento e Informações propostos no documento. ...... 93�Figura 24: Regiões Político Administrativas do Recife. Fonte: Prefeitura do Recife,
2001 .................................................................................................................... 96�Figura 25: Projetos e Subprojetos para recuperação do patrimônio natural e
construído. Fonte: FIDEM, 2005 ....................................................................... 119�Figura 26: Projetos e Subprojetos para melhoria da drenagem. Fonte: FIDEM, 2005
.......................................................................................................................... 120�Figura 27: Projetos e Subprojetos de destaque das propostas de melhoria da gestão
estratégica de desenvolvimento metropolitano. Fonte: FIDEM, 2005 ............... 124�Figura 28: Esquema ilustrativo do Plano Diretor referente aos pilares das políticas
setoriais e respectivo eixo norteador das intervenções espaciais. Fonte: a autora
.......................................................................................................................... 126�Figura 29: Divisão territorial do Recife segundo o Plano Diretor 2008. Fonte: a autora
adaptado de Prefeitura do Recife, 2008 ............................................................ 129�Figura 30: Destaques dos dois sistemas previstos no Plano Diretor, dois sobre a
informação para o público e um sobre a falta de indicadores ambientais nas
bases de dados previstas. Fonte: Adaptado de Prefeirtura do Recife (2008) ... 130�
Figura 31: Recursos necessários para implantação de indicadores de forma
sistemática além do conhecimento técnico. Fonte: a autora ............................. 135�Figura 32: Esquema ilustrativo de como as informações podem ser subsídios para
prognósticos e construção de cenários. Fonte: a autora ................................... 141�Figura 33: Figura esquemática da matriz de apresentação dos registros dos valores
dos indicadores segundo a Escala de Alerta. Fonte: a autora .......................... 142�Figura 34: Localização da Unidade de Paisagem Tabuleiros e algumas
características de uso do solo e riscos ambientais. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 144�Figura 35: RPA 3 onde ocorre a Unidade de Paisagem Tabuleiros (a oeste do
tracejado verde), especificamente nos bairros Pau Ferro e Guabiraba. ........... 145�Figura 36: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 3. Fonte: a autora . 146�Figura 37: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para os bairros Pau Ferro e
Guabiraba que melhor retratam a Unidade de Paisagem Tabuleiros. Fonte: a
autora ................................................................................................................ 147�Figura 38: Localização da Unidade de Paisagem Colinas. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 148�Figura 39: RPA 2,com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Colinas (na
parte superior do tracejado verde). ................................................................... 149�Figura 40: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 2. Fonte: a autora . 150�Figura 41: Exemplos de recursos que o sistema de informação pode utilizar para
apresentar informações sobre os indicadores geomorfológicos: imagens de
satélites e fotografias da situação de pontos críticos (bairro Linha do Tiro,
bastante adensado e vulnerável a eventos de deslizamentos). ........................ 152�Figura 42: Localização da Unidade de Paisagem Estuarina. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 153�Figura 43: RPA 1, cuja área está situadadentro do perímetro da Unidade de
Paisagem Estuarina. ......................................................................................... 154�Figura 44: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 1. Fonte: a autora . 155�Figura 45: Exemplo de resumo de informações sobre os indicadores que o sistema
pode apresentar. Fonte: a autora ...................................................................... 156�Figura 46: Localização da Unidade de Paisagem Planície. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 157�
Figura 47: RPA 4, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Planície
(aleste do tracejado verde). ............................................................................... 158�Figura 48: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 4. Fonte: a autora . 159�Figura 49: Imagem com destaque de pontos críticos de alagamento nos bairros da
Iputinga, Várzea e Engenho do Meio. Fonte: a autora modificado de Google
Earth, 2011. ....................................................................................................... 160�Figura 50: Localização da Unidade de Paisagem Corpos d’água. Fonte: modificado
de Prefeitura do Recife, 2001 ............................................................................ 162�Figura 51: RPA 5, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Corpos
d’água (na área do tracejado verde). ................................................................ 163�Figura 52: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 5. Fonte: a autora . 164�Figura 53: Imagens da localização do Canal .......................................................... 165�Figura 54: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife,
2000 .................................................................................................................. 166�Figura 55: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife,
2000 .................................................................................................................. 166�Figura 56: Localização do Canal Laranjeiras no Cadastro de Canais do Recife.
Fonte: Prefeitura do Recife, 2000 ...................................................................... 167�Figura 57: Imagem de satélite mostrando a situação de 2 trechos do Rio Jordão, o
Trecho 1 com margens não ocupadas nem impermeabilizadas, o Trecho 2
apresenta com ocupação urbana e impermeabilização das margens.Exemplo de
estudo temático. Fonte: Carvalho et al, 2010 .................................................... 167�Figura 58: Localização da Unidade de Paisagem Litorânea. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ................................................................................. 168�Figura 59: RPA 6, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Litorânea (na
área do tracejado verde). .................................................................................. 169�Figura 60: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 6. Fonte: a autora . 170�Figura 61: Imagem com destaque do terreno onde o empreendimento será instalado.
Fonte: Grupo JCPM [ca.2011] ........................................................................... 170�Figura 62: Imagem de satélite com destaque do local, na Bacia Portuária, onde o
empreendimento será instalado. Fonte: a autora modificado de Google Earth,
2011. ................................................................................................................. 171�
Figura 63: Preenchimento de lacunas de informações da dimensão ambiental para
os processos de planejamento urbano. Fonte: a autora. .................................. 174�Figura 64: Ilustração da interação possível entre as bases de dados para subsidiar o
Sistema de Informação de Defesa Civil com vistas ao uso no planejamento
urbano. Fonte: a autora ..................................................................................... 175�
Lista de Tabelas Tabela 1: População vivendo em área urbana .......................................................... 15�Tabela 2: Indicadores de Desenvolvimento Sustentável publicados pelo IBGE........ 46�Tabela 3: Indicadores Sintéticos adotados para a cidade de São Paulo ................... 50�Tabela 4: Categorias de comportamento morfodinâmico. ......................................... 52�Tabela 5: Indicadores para a dimensão ambiental propostos pelas Nações Unidas 54�Tabela 6: Exemplo de Indicadores adotados pela cidade de Taipei (Taiwan). ......... 55�Tabela 7: Tipos de modelos de gerenciamento de risco ambiental. .......................... 55�Tabela 8: Exemplo de parâmetros e indicadores para a cidade de Merseyside (Reino
Unido). ................................................................................................................. 56�Tabela 9: Exemplos de indicadores de sustentabilidade estabelecidos para Hong
Kong. ................................................................................................................... 58�Tabela 10: Classificação de acordo com a Codificação de Desastres, Ameaças e
Riscos de Origem Natural (CODAR) ................................................................... 68�Tabela 11: Lista de desastres naturais relacionados com a Geodinâmica Terrestre.
............................................................................................................................ 71�Tabela 12: Indicadores do Programa Guarda-chuva. ................................................ 77�Tabela 13: Intervalos pluviométricos com respectivos graus de suscetibilidade para a
Região Metropolitana do Recife. ......................................................................... 83�Tabela 14: Unidades geológicas e seus respectivos graus de suscetibilidade. ........ 83�Tabela 15: Riscos ambientais associados às Unidades de Paisagens. .................... 85�Tabela 16: Indicadores sugeridos no Atlas Ambiental. Fonte: Prefeitura do Recife,
2000 .................................................................................................................... 97�Tabela 17: Características das Ocupações Espontâneas nos Morros da Região
Metropolitana do Recife. ................................................................................... 100�Tabela 18: Características das Ocupações Planejadas nos Morros da Região
Metropolitana do Recife. ................................................................................... 101�Tabela 19: Diretrizes para Gestão e Controle da Ocupação Urbana ...................... 103�Tabela 20: Etapas de gestão de riscos ................................................................... 106�Tabela 21: Proposta de Escala de Alerta ................................................................ 136�Tabela 22: Cenários possíveis para as áreas analisadas pelo modelo ................... 142�
Tabela 23: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Tabuleiros. ........................................................................................ 144�Tabela 24: Exemplo de Cenário provável para a RPA 3, caso as Respostas não
sejam eficazes ................................................................................................... 146�Tabela 25: Exemplo de Cenário provável para os bairros Pau Ferro e Guabiraba,
caso as Respostas sejam eficazes. .................................................................. 147�Tabela 26: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Colinas. ............................................................................................ 148�Tabela 27: Exemplo de Cenário provável para a RPA 2, caso as Respostas não
sejam eficazes ................................................................................................... 150�Tabela 28: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Estuarina. ......................................................................................... 153�Tabela 29: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Planície. ............................................................................................ 157�Tabela 30: Exemplo de Cenário provável para a RPA 4, caso as Respostas não
sejam eficazes ................................................................................................... 159�Tabela 31: Número total de domicílios na RPA 4 e os tipos de esgotamento sanitário
existentes .......................................................................................................... 160�Tabela 32: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Corpos d’água. ................................................................................. 162�Tabela 33: Exemplo de Cenário provável para a RPA 5, caso as Respostas não
sejam eficazes. .................................................................................................. 164�Tabela 34: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Litorânea. ......................................................................................... 168�
Sumário
1.� Introdução ............................................................................................................. 15�1.1.� Justificativa ......................................................................................................... 18�1.2.� Hipóteses norteadoras ....................................................................................... 21�1.3.� Objetivos ............................................................................................................. 22�
2.�Planejamento urbano e Indicadores ambientais ................................................... 24�2.1.� Planejamento Urbano ......................................................................................... 26�2.2.� Indicadores Ambientais ...................................................................................... 42�
3.�A Geomorfologia, os Riscos e a Defesa Civil ........................................................ 59�3.1.� Riscos – tipos e implicações .............................................................................. 63�3.2.� Defesa Civil – estrutura e instrumentos .............................................................. 70�
4.�A preocupação ambiental e os riscos nos planos de desenvolvimento do Recife 79�4.1.� Aspectos Gerais da cidade do Recife ................................................................ 79�4.2.� Plano Diretor de Desenvolvimento do Recife (1991) ......................................... 88�4.3.� Atlas Ambiental da Cidade do Recife (2000) ...................................................... 94�4.4.� Manual de Ocupação dos Morros (2003) ......................................................... 100�4.5.� Diagnóstico Programa Viva o Morro (2003) ..................................................... 108�4.6.� Metrópole Estratégica (2005) ........................................................................... 115�4.7.� Plano Diretor do Recife (2008) ......................................................................... 125�
5.� Indicadores geomorfológicos aplicáveis à cidade do Recife ............................... 133�5.1.� Exemplo 1 – Unidade de Paisagem Tabuleiros ............................................... 144�5.2.� Exemplo 2 – Unidade de Paisagem Colinas .................................................... 148�5.3.� Exemplo 3 – Unidade de Paisagem Estuarina ................................................. 153�5.4.� Exemplo 4 – Unidade de Paisagem Planície ................................................... 157�5.5.� Exemplo 5 – Unidade de Paisagem Corpos d’água ......................................... 162�5.6.� Exemplo 6 – Unidade de Paisagem Litorânea ................................................. 168�
6.�Considerações finais ........................................................................................... 176�
7.�Referências Bibliográficas ................................................................................... 179�
15
1. Introdução
Segundo o IBGE (Censo, 2000), 81% da população brasileira no ano 2000
residia em área urbana e a tendência brasileira para os próximos anos, tal como a
mundial (que no ano de 2005 era de 48,6% e a previsão para 2010 já passava para
50,6%, segundo a ONU), é de que este quadro se mantenha e intensifique, visto que
no Censo 2010 (IBGE, 2010), a população urbana brasileira já era de 84,4% (Tabela
1). Tabela 1: População vivendo em área urbana
2000 2005 2010Brasil (1) 81% - 84,4%Mundo (2) - 48,6% 50,6% *Fonte: (1) IBGE, 2000 e 2010 (2) ONU 2005 * Previsão para 2010
Este quadro, associado às mudanças climáticas e ambientais que têm
impactado todos os territórios de maneira global, remete à reflexão sobre como os
territórios estão, mais ou menos, preparados para enfrentar as transformações pelas
quais estão passando. Neste trabalho questiona-se como estas preocupações estão
inseridas nos planejamentos urbanos, quais áreas da cidade são mais sensíveis às
alterações na paisagem, em quais áreas a população necessita de maior atenção
aos riscos, como reordenar o território diante de mudanças mais intensas, o que se
espera da cidade para melhor acolher seus habitantes, quais órgãos públicos e
quais equipes de profissionais estão dedicados a lidar com estas preocupações da
sociedade, qual a repercussão destas mudanças nos orçamentos públicos, enfim,
uma gama de implicações geradas sobre os ambientes urbanos resultantes dos
impactos oriundos dos agentes modeladores da paisagem.
A Geomorfologia compreende o entendimento das ações dos agentes
modeladores da paisagem e os processos pelos quais as paisagens são
reafeiçoadas num eterno diálogo entre desgaste e deposição, por isso ela deve ser
considerada como relevante para os planos de gestão e desenvolvimento urbanos,
uma vez que os espaços urbanos são fortemente sujeitos a constantes alterações
no seu suporte físico-ambiental.
16
Embora, de maneira geral, a sociedade moderna (fortemente caracterizada
pela vida em ambientes urbanos, que por sua vez apresentam feições de paisagem
bastante diferentes dos ambientes constituídos por elementos essencialmente
naturais) por estar menos atenta aos elementos naturais da paisagem, como por
exemplo a vegetação, os cursos d’água, a chuva e o solo, não agrega como parte
integrante do seu cotidiano o reconhecimento das intervenções dos agentes
naturais, o que resulta numa falsa ideia de que a cidade é um ambiente mais
protegido e, portanto, preparado para enfrentar os processos e os riscos naturais, de
modo que seus habitantes não precisam se preocupar muito com isto. Ainda que
recentemente várias consequências negativas decorrentes de eventos naturais
tenham atingido diversas cidades ao redor do mundo, ainda subexiste a percepção
de que esses tratam-se de acontecimentos arrítmicos, de grande magnitude e com
baixa recorrência temporal.
No Brasil, este comportamento social é fácil de ser percebido especialemente
porque não há histórico de ameaças por terremotos, vulcões e furacões. O poder
público, contudo, não pode pautar suas diretrizes de operação e intervenção ativa
com base neste tipo de atitude em relação à ação dos processos físico-naturais
sobre os espaços urbanos, visto que as consequências advindas da operação dos
fenômenos naturais, mesmo na escala das suas ciclicidades anuais e decadais,
sobre as cidades podem ser bastante graves inclusive com perdas de vidas
humanas. Para além da mitigação imediata dos efeitos danosos dos agravos
ambientais de maior severidade, a qualidade de vida da população urbana requer
um pensar mais debruçado sobre questões que contemplem a prevensão e a
convivência com os processos naturais, que deveriam estar refletidos em seus
documentos de desenvolvimento, planejamento e monitoramento urbanos. Para isto,
é preciso encarar a questão dos agentes naturais sobre ambiente urbanos de forma
comprometida, com ações de longo prazo e integração desta questão aos
instrumentos de gestão da cidade, de modo que a qualidade de vida da população
seja beneficiada e seu desenvolvimento sustentável seja mais viável.
De forma geral no mundo, as preocupações com calamidades naturais
externalizadas por meio de ações formais do poder público, existem mais fortemente
desde o período da Segunda Gerra Mundial. Segundo a Secretaria Nacional de
Defesa Civil (2011), no Brasil, desde 1824, já haviam nos documentos oficiais (as
17
Constituições brasileiras) referências às incumbências do Estado em casos de
calamidade pública de prestar socorro à população. Em 1942, as ações de defesa
civil foram estabelecidas pelo então Serviço de Defesa Passiva Antiaérea e, logo em
seguida, em 1943, pelo Serviço de Defesa Civil vinculado ao Ministério da Justiça e
Negócios Interiores. Porém, em 1946, estes órgãos e suas diretorias regionais foram
extintos, e apenas em 1966, como consequência da grande enchente na região
Sudeste, retomam-se estudos e ações mais contundentes em relação à mobilização
em casos de catástrofe no então estado da Guanabara. A partir de 1967, o Governo
Federal passa a incluir formalmente na estrutura dos seus Ministérios competências
para assistir a população em todo o território nacional e, na década de 1970 os
estados passam a contar com estruturas nos seus próprios territórios. Em 1988,
mesmo ano da promulgação da atual Constituição brasileira, as ações da Defesa
Civil do país são organizadas de forma sistêmica mediante a criação do Sistema
Nacional de Defesa Civil (SINDEC). Os marcos importantes para a defesa civil no
Brasil encontram-se ilustrados na Figura 1:
1824
1942
1943
19671970
1988
Primeira Constituição
brasileira
Decreto-Lei dos serviços de Defesa passiva anti-aérea
Serviço de Defesa Civil vinculado ao
Ministério da Justiça e Negócios Interiores
A partir deste ano o país passa a contar com estruturas nos
Ministérios para assistir a população
A partir desta década os estados passam a contar
com estruturas em seus próprios
territórios
1971 Criação da Comissão de
Defesa Civil de Pernambuco
1994 Aprovação da Política Nacional de
Defesa Civil
Criação do Sistema Nacional de Defesa
civil (SINDEC)
Figura 1: Marcos importantes para a defesa civil no Brasil. Fonte: a autora adaptado de
Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011
18
Foi esta preocupação com as mudanças e o futuro das cidades que motivou o
presente trabalho, sobretudo a contribuição de indicadores geomorfológicos para
monitorar a evolução ambiental da dinâmica citadina em relação aos riscos, tendo
como área de análise a cidade do Recife. O foco nos indicadores ambientais
geomorfológicos é devido a estes serem mais alinhados à realidade concreta do
território propriamente dito, de modo a permitir avaliações dos resultados
provenientes de sua dinâmica específica com mínima intervenção de aspectos
decorrentes de outros subsistemas intervenientes, embora concorde-se que num
sistema aberto o isolamento total de seus componentes não seja factível. Vale a
pena também enfatizar que os indicadores não são tomados como aqueles
necessários e imprescindíveis para o monitoramento de impactos sobre a dinâmica
da cidade e seus rebatimentos nas políticas públicas, mas sim como alguns
possíveis à construção de uma melhor compreensão científica a respeito da relação
entre os agentes modeladores e a dinâmica da paisagem, visto que a escolha de
indicadores oficialmente utilizados por um governo devem basear-se na legitimidade
conquistada no território em questão, dentre outros atribuitos a eles relacionados tais
como, viabilidade técnica, econômica e política.
Ancorado neste contexto o presente trabalho reforça a importância dos
estudos geográficos para a temática das ameaças naturais em ambientes urbanos, e
pretende contribuir para um maior entendimento dos espaços urbanos sob uma
abordagem multidisciplinar promovendo uma integração entre as experiências
administrativas (mais especificamente a Administração Pública) e as experiências
geográficas (mais especificamente a Geomorfologia).
1.1. Justificativa
A preocupação dos governantes e da sociedade em geral com o crescimento
das cidades faz parte dos seus planejamentos já faz algum tempo e possuem várias
derivações para diferentes aspectos da vida do cidadão, tais como, habitação,
mobilidade, planejamento dos sistemas rodoviários, metroviários, aeroportuários,
zoneamento urbano de áreas residenciais, comerciais, industriais e espaços
públicos, dentre outras repercussões para os que nela vivem. Considerando apenas
as alterações nas formas de superfície geradas pelo agente antrópico no ambiente
19
urbano, as cidades já retratam uma intensa atividade deste agente, como é o caso
da abertura de rodovias, construções de condomínios residenciais e comerciais,
aterramentos de áreas de várzea, ocupações das margens de corpos d’água,
desmatamentos de áreas suscetíveis a erosão e desmoronamento, enfim, inúmeras
alterações que tornam a cidade um espaço suscetível a constantes e intensas
mudanças, um sistema complexo aberto a interferências de diversos fluxos de
energia, que além do agente antrópico conta ainda com a interferência dos agentes
naturais, tais como chuvas, ventos, marés, dentre outros.
Com a introdução da questão ambiental nas discussões sobre o futuro das
cidades, além das preocupações sociais e econômicas para assistir à população,
aquela também passou a ser tratada como fundamental para a qualidade de vida
dos citadinos. Poluição, desmatamento, extinção de espécies animais e vegetais,
disponibilidade de água potável, destinação dos resíduos sólidos, mudanças
climáticas, enfim inúmeros aspectos passaram a ser discutidos mais profundamente.
Contudo, os territórios, não são exatamente iguais uns aos outros e, portanto,
necessitam de repostas diferentes para problemas que repercutem de forma
diferente em seus espaços, por isso é fundamental conhecer bem suas dinâmicas.
Por isso é essencial compreender que as análises ambientais viabilizam-se
por trabalhos interdisciplinares e que não se pode atribuir a uma ou outra disciplina
específica (MARQUES, 2007) a fonte de todas as respostas aos questionamentos
existentes neste vasto campo científico. Assim, entendendo ainda que impacto
ambiental é caracterizado como um movimento contínuo do processo de mudanças
sociais e ecológicas, e que os estudos destes processos tem importância para o
registro histórico que jamais finaliza mas sim redireciona-se com ações mitigadoras
(COELHO, 2009), é reforçada a contribuição de trabalhos que discutam as
possibilidades de se monitorar essa evolução espaço-temporal dos ambientes
urbanos.
Segundo Coelho (2009) estudar impactos ambientais, uma vez que não são
generalizáveis, requer análises de cada caso questionando-o sistematicamente,
desta feita, no ambiente urbano os impactos exigem investigações de localizações,
distâncias, condições ecológicas, uso e ocupação do solo, enfim diálogos entre o
ecológico e o social. Embora exista o reconhecimento da importância destes
entendimentos e de suas amplas discussões, há ainda uma carência de dados
20
disponíveis para se avaliar os impactos ambientais decorrentes dos processos de
desenvolvimento urbano atuais e pregressos (PAULEIT et al, 2005).
Assim, um maior entendimento sobre os processos e repercussões de
mudanças no ambiente urbano, constitui-se em um aliado de relevância para prover
a cidade de ações para um desenvolvimento sócio-econômico mais adequado à
qualidade de vida da população. Quanto mais informações estiverem disponíveis
aos agentes municipais, mais esses agentes poderão colaborar para a construção
de uma cidade desejada. A Figura 2 ilustra como o diálogo interdisciplinar colabora
para as análises e avaliações das mudanças espaço-temporais, as quais dependem
de uma permanente adoção de indicadores e sistemas de informações que
forneçam munição adicional aos gestores públicos, que por sua vez devem conduzir
as estratégias de desenvolvimento mediante olhar sistêmico e multidisciplinar sobre
o tecido urbano, levando em consideração a participação e contribuição de tantos
atores quanto possível.
Figura 2: Esquema ilustrando elementos do registro sistemático de dados multidisciplinares ao longo do tempo para um processo de gestão e entendimento das mudanças no espaço.
Fonte: a autora.
Alguns impactos/mudanças nas cidades evidenciam-se num curto espaço de
tempo e são sentidos rapidamente pela população, outros, porém, podem levar
algum tempo para externalizar suas mazelas. Seja no curto prazo ou no longo prazo
a necessidade de um acompanhamento constante destes impactos é fundamental.
Sem o entendimento do que está acontecendo no território onde vivem, as pessoas
se distanciam do exercício de sua cidadania. Porém não é tarefa fácil implantar os
mecanismos para acompanhamento destes impactos, pois combinar crescimento
econômico, qualidade de vida para a população e conservação ambiental no âmbito
21
da cidade implica em lidar com diferentes escalas de representação política,
arcabouço legal, responsabilidades, além de diferenças históricas, culturais, sociais,
etc.
Em muitos casos, os recursos disponíveis para a gestão pública são
escassos e fazer melhor uso dos já existentes pode ser o melhor caminho para
introduzir novas abordagens para o planejamento e monitoramento urbanos. A
busca por caminhos mais adequados ao desenvolvimento justificam, cada vez mais,
estudos que apontem alternativas viáveis para o trilhar destes caminhos. A
Geografia então contribui com sua abordagem especial, cujos elementos
constituintes relacionam-se de maneira tão particulares que configuram
especificidades inegavelmente relevantes aos planos de desenvolvimento (sejam
quais forem a escala – local, regional, nacional ou global).
1.2. Hipóteses norteadoras
Os planejamentos urbanos, cuja responsabilidade encontra-se na escala
local, ou seja, é atribuição do município, são norteadores essenciais para a
implantação das políticas públicas nesta escala, por isto eles deveriam sempre
ocupar posição de destaque nas atividades de gestão municipal, e ainda figurar
como documentos que a população pudesse facilmente e constantemente acessar
para avaliar as ações implantadas no território, tanto por agentes públicos quanto
privados, e a partir daí exercer a cidadania no que se refere às práticas de ocupação
e uso do solo, impactadas tanto por todos os planos setoriais de desenvolvimento
postos em prática ao longo do tempo, quanto por suas próprias formas de ocupar,
usar e encarar a cidade onde vive.
Entretanto, os planejamentos urbanos, mesmo quando existentes são difíceis
de serem postos em prática, esta dificuldade não lhes é exclusiva pois, de modo
geral, é uma tarefa complexa sair do planejamento e chegar na execução das ações
previstas. Porém, quando se parte de um planejamento cujo conteúdo apresenta as
ações executivas previstas com seus respectivos indicadores de monitoramento fica
mais viável sua implementação, seja qual for sua área de atuação.
Partindo da premissa de que todo planejamento deve ser posto em prática, e
que as ações executadas devem ser monitoradas e avaliadas para realimentar um
novo planejamento, e que no caso do planejamento urbano indicadores
22
geomorfológicos podem compor um conjunto significativo de sinais indicativos de
qualidade de vida dos citadinos, considerou-se como hipóteses norteadoras a
listagem a seguir:
x No estágio atual já seria possível propor um modelo para o uso de índices
geomorfológicos urbanos, auto-aferido, que permita avaliar seus impactos
sobre os índices de qualidade de vida na cidades;
x O ambiente físico é encarado como substrato inerte sobre o qual se dá a
dinâmica urbana e o órgão de Defesa Civil possui atuação subestimada em
relação à reversão deste quadro ao não contribuir para o preenchimento das
lacunas de informação sobre o monitoramento dos riscos naturais no espaço
urbano;
x Os indicadores geomorfológicos são bons elementos para a interação dos
atores envolvidos no planejamento urbano e promovem um diálogo
interdisciplinar voltado para a melhoria da qualidade de vida.
1.3. Objetivos
Tratando-se de ambiente urbano, qualquer que seja o quadro a ser avaliado,
as variáveis e, consequentemente, os indicadores a serem utilizados podem ser
inúmeros dependendo da abordagem adotada. Neste estudo foi depositada uma
maior atenção sobre as relações entre as políticas e os documentos oficiais de
planejamento e/ou desenvolvimento urbanos e as operações de monitoramento e
avaliação dos mesmos. Com intuito de verificar a prática do discurso contido nestes
registros textuais, foi direcionado um olhar mais focado aos indicadores de natureza
ambiental, que muito contribuem para a compreensão das mudanças e das
respectivas ações mitigadoras que o poder público precisa implantar por meio de
seus sistemas oficiais de execução das políticas públicas, atentando para que as
ameaças ao ambiente urbano possam ser antrópicas (aterramentos,
desmatamentos, alterações deliberadas das feições urbanas) ou não (chuvas,
terremotos, eventos climáticos e/ou geológicos) que mais recentemente vêm
impactando as populações urbanas com mais intensidade.
No Brasil muitos impactos em abientes urbanos, decorrentes de intensa
atividade de elementos naturais, como transbordamento de rios e canais, avanço do
nível do mar, deslizamentos de terra, dentre outros, estão cada vez mais frequentes
23
e as populações afetadas demandam então mais atuação do poder público, em
especial dos seus órgãos de Defesa Civil. Esta realidade repercute sobremaneira
em diversos setores da administração pública tais como saúde, habitação,
assistência social, dentre outros, de modo que um diferente pensar sobre o
planejamento urbano passa a ser premente. As ameaças às cidades, que de forma
geral permeavam mais fortemente apenas a dimensão social e a dimensão
econômica (quando se pensa, por exemplo, em geração de emprego e renda,
criminalidade e saúde pública), passam a incorporar a dimensão ambiental mais
claramente. Eventos como tsunamis no Japão, alagamentos e inundações em
Bangladeshl, Filipinas e Austrália e deslizamentos de terra na China e Hong Kong
reforçam a necessidade dos mesmos serem considerados pelo planejamento
urbano, e o Brasil não deve ignorar esta necessidade, uma vez que o país também
sofre com os impactos de desastres naturais.
As cidades brasileiras então, precisam incluir verdadeiramente a dimensão
ambiental em seus planos de desenvolvimento, e como compromisso desta inclusão
adotar indicadores desta dimensão em seus sistemas de monitoramento e
avaliação, bem como divulga-los à população. Objetivando contribuir para o
entendimento desta mudança de comportamento, o presente trabalho teve como
objetivo geral:
x Eleger um conjunto de indicadores geomorfológicos relativos aos riscos
naturais possíveis de serem ancorados no órgão de Defesa Civil municipal
como forma de preencher lacunas de informação para o planejamento e/ou
desenvolvimento urbano.
E como objetivos específicos:
x Identificar sugestões de indicadores geomorfológicos relativos aos riscos
(ainda que não explícitos) em documentos governamentais de planejamento
urbano;
x Posicionar o papel dado ao órgão de Defesa Civil (ainda que não explícito)
nos documentos governamentais de planejamento urbano;
x Avaliar as diretrizes norteadoras dos sistemas de informação municipais no
tocante à dimensão ambiental mais especificamente os riscos naturais.
24
2. Planejamento urbano e Indicadores ambientais
Ciente dos impactos ambientais que as perturbações naturais do meio físico,
como por exemplo as enchentes e os deslizamentos de terra, causam à vida de
todos que vivem nas cidades, a sociedade passa a cobrar melhores providências
preventivas e atuação mitigatória dos governantes em relação às consequências das
ameaças naturais no ambiente citadino. Neste trabalho foi adotado o conceito de
impacto ambiental como o processo de mudanças sociais e ecológicas causadas por
perturbações no ambiente (COELHO, 2009). Assim sendo, um melhor entendimento
das perturbações no ambiente contribui também para uma melhor compreensão dos
processos de mudanças sociais e ecológicas derivadas de tais perturbações. Do
ponto de vista das providências e ações mitigadoras busca-se sempre a prevenção
ao invés de ficar à mercê das incertezas, e para a cidade as decisões de enfatizar,
mais ou menos, as ações preventivas ou corretivas podem ser orientadas pelos seus
Planos Urbanos.
Para observar e entender as mudanças ocorridas são necessários
monitoramento e avaliação dessas mudanças, fato que demanda os registros de
medidas observadas e comparações com medidas adotadas como referências a fim
de verificar padrões de perturbações que possuam grau de impacto significativo num
determinado território. Os registros de perturbações só são possíveis mediante a
seleção de indicadores que traduzam a dinâmica dos eventos em questão, no caso
os eventos naturais combinados com a organização espacial de um determinado
território.
O ambiente urbano então passou a ser palco de inúmeras possibilidades de
análises e abordagens de desenvolvimento e qualidade ambiental e de vida, de
modo que para o planejamento urbano novos indicadores passam a ser, ao menos,
considerados pelos gestores públicos e privados. Assim, pode-se observar a
importância do binômio planejamento urbano e indicadores ambientais para uma
positiva retroalimentação do processo de gestão.
Sob esta perspectiva de planejamento estratégico (de longo prazo) para o
ambiente urbano, e melhor compreendendo o processo de gestão necessário a
qualquer organização bem como a necessária comunicação dos elementos deste
25
processo para seus atores internos e externos, o presente estudo adotou como
arcabouço de análise a estrutura do processo de planejamento e a existência de
algumas lacunas de informação, sugerindo então a temática dos riscos como ramo
setorial de planejamento urbano possível de contribuir com informações relevantes
para a gestão pública em escala municipal (Figura 3).
Figura 3: Arcabouço de análise adotada para o presente estudo – elementos necessários ao
planejamento urbano e o recorte em indicadores da dimensão ambiental como foco do estudo. Fonte: a autora.
Quando das primeiras leituras sobre planejamento urbano, seus respectivos
critérios e indicadores de monitoramento e, consequentemente, o uso destas
informações para a retroalimentação da gestão e comunicação aos atores
envolvidos, observou-se que todos os textos comentavam sobre a dificuldade de
encontrar ampla disponibilidade e acesso aos elementos Indicadores e Sistemas
adotados pela gestão pública. É evidente que se o acesso aos elementos “Bases
normativas (documentais) e Construção coletiva” é de certa forma facilitado e de
maior difusão, o mesmo deveria ocorrer em relação ao acesso aos Indicadores e
Sistemas utilizados, uma vez que estes servem de subsídio para a elaboração das
Bases normativas (documentais) e para a Construção coletiva.
26
As análises realizadas ocorreram no âmbito de três pilares teórico-
conceituais:
x Sistema de Informações Gerencial (SIG) - para que as informações sejam
sistematicamente incorporadas aos processos decisórios é preciso existir um
sistema que coordene o fluxo de informações;
x Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – para que a dimensão ambiental
seja considerada nas fases ainda de concepção das políticas, planos e
programas urbanos, ela precisa estar presente como elemento de avaliação e
não apenas como pano de fundo;
x Riscos (RISCOS) - as ameaças naturais precisam ser monitoradas como
elemento importante da avaliação da qualidade de vida da população.
Segundo Gardrey e Jany-Catrice (2006) a partir da década de 1990 ocorreu
um crescimento do número de indicadores não monetarizados, cuja construção foi
motivada predominantemente por preocupações sociais e humanas, bem como de
indicadores monetarizados com ênfase ambiental. Muitos destes indicadores
correspondem a alternativas para medir o bem-estar da sociedade que ainda nos
dias atuais não possui o status do crescimento econômico, medido através da
progressão do PIB (Produto Interno Bruto). O PIB deveria orientar o
desenvolvimento humano das nações, melhorar as condições de vida das
populações, e não ser um fim em si mesmo. Sua inadequação como medida de
bem-estar suscitou a busca por outros indicadores (GOMES; SEPE, 2008). A busca
por sistemas e indicadores alternativos e complementares aos já existentes, para
melhorar os processos de planejamento e gestão urbanos, demonstra a importância
do tema, bem como sua complexidade, que é característica dos sistemas abertos
suscetíveis a fluxos de energia diversos.
2.1. Planejamento Urbano
O documento do planejamento urbano a princípio deveria ser um instrumento
através do qual seria possível acompanhar a evolução da cidade, pois ele mostraria
sucessivos retratos da paisagem urbana contemplando diversos temas e que
nortearia o caminho a seguir visando um contínuo desenvolvimento. Esse
documento refletiria então os ambientes existentes e os ambientes pretendidos, pois
27
apresentaria as atividades antrópicas e naturais ocorridas no território. O diretor do
Centro de Estudos da Metrópole em São Paulo, já destacava que os instrumentos
de planejamento das cidades, contêm a cidade que queremos para o futuro, e
assim, neles devem constar o modelo de cidade a ser adotado hoje de forma a
influenciar os cenários urbanos futuros (SVMA, 2008). Segundo Huang et al (1998) o
desenvolvimento sustentável global requer autoridade e capacidade locais para um
desenvolvimento e gerenciamento urbano sustentável, ou seja, é na escala local que
as ações serão postas em prática com vistas a um desenvolvimento sustentável.
A Lei Federal no 10.257 de 10/07/2001 (Brasil, 2001), Estatuto da Cidade, tem
como objetivo da política urbana o planejamento do desenvolvimento das cidades, o
planejamento da distribuição espacial da população e o planejamento das atividades
econômicas do Município, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento
urbano. Nesta mesma Lei consta ainda o planejamento municipal como um de seus
instrumentos, incluindo neste planejamento:
x plano diretor;
x disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
x zoneamento ambiental;
x plano plurianual;
x diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
x gestão orçamentária participativa;
x planos, programas e projetos setoriais;
x planos de desenvolvimento econômico e social.
Ora, somente considerando estes, o município conta com 08 (oito)
instrumentos para executar e gerir sua política urbana. Considerando-se o melhor
cenário possível, todos os instrumentos acima enunciados, além de outros, deveriam
ser integrados e dialogar entre si, com foco num objetivo comum e prévio constante
na própria lei, qual seja, o planejamento do desenvolvimento das cidades.
Segundo Schasberg (2006) ao analisar alguns planos diretores brasileiros
apresentaram traços gerais predominantes, o primeiro é a prevalência da visão
tecnocrática sem interação com múltiplos órgãos locais e desconsiderando a
existência, ou não, de um quadro técnico local capaz de implementa-lo, o segundo
traço refere-se à baixa e seletiva legitimidade social e política, no sentido de não
28
repassar informações em linguagem acessível para a população afastando-a da
capacidade de munir-se de poder para participação decisória, finalmente o terceiro
traço marca a natureza excessivamente normativa dos planos, trazendo um vasto
repertório de diretrizes sem apresentar instrumentos necessários para sua efetiva
viabilidade. Este quadro exemplifica a abordagem fragmentada / estanque do
planejamento urbano adotada de forma geral pela administração pública.
Neste momento vale uma breve reflexão sobre o entendimento e definição de
planejamento. Nas ciências administrativas, este é um conceito básico, fundamental,
para os estudos dos processos de gestão das organizações, sejam elas privadas ou
públicas, porque é considerado um dos pilares das funções administrativas. Tomada
assim desde o Século XIX com Henri Fayol, um dos expoentes das ciências
administrativas, é então uma atividade obrigatória para aqueles que figuram como
gestores, ou como componentes de uma equipe que possui objetivos específicos.
Kwasnicka (1995) já destacava a importância do planejamento para o
estabelecimento dos objetivos, dos métodos e tipos de controles e as formas de
ação para o alcance desses objetivos, e definia então planejamento como a
atividade pela qual os gestores analisam as condições presentes para decidir as
formas de atingir um futuro desejado. Chiavenato (1993) comentava também que o
planejamento é um modelo teórico para a ação futura, é a base para todas as
demais funções de gestão, deve englobar os objetivos pretendidos e,
consequentemente, o que deve ser feito, quando e como deve ser feito. O autor
complementa ainda com um alerta para os níveis de planejamento que podem ser
estratégico, tático ou operacional, sendo o primeiro mais abrangente e de longo
prazo, o segundo mais departamental e de prazo menor, e o terceiro mais específico
e pertinente a um conjunto de tarefas de curto prazo.
Retomando a reflexão sobre o planejamento urbano, seus alicerces e
instrumentos legais e normativos a serem seguidos, observa-se uma premente
necessidade de adotá-lo como referencial norteador das ações municipais no intuito
de obter uma cidade que atenda às demandas e funções sociais de todos os seus
elementos constituintes ao longo de sua existência. O planejamento urbano seria
então não apenas um documento elaborado para atendimento de exigências legais
e normativas, desconexo com as demais funções e atividades municipais, mas o
instrumento a ser consultado e atualizado durante toda a gestão municipal com fins
29
de averiguar os graus de sucesso e fracasso no atingimento dos objetivos urbanos
definidos.
Alguns obstáculos para determinar se uma comunidade está ou não
caminhando em direção a um desenvolvimento sustentável é a ausência de métodos
articulados para relatórios de sustentabilidde urbana (MACLAREN apud HUANG,
1998). O planejamento urbano deve estar atento ao fato de que um rápido
crescimento econômico associado a uma limitação de espaço e infraestrutura
insuficiente pode resultar em uma baixa qualidade de vida na cidade. Nota-se que a
dimensão ambiental adquire forte visibilidade na gestão pública quando sua atuação
vislumbra o desenvolvimento sustentável, visão mais holística do que unicamente o
desenvolvimento econômico, que ainda é bastante determinístico na sociedade
atual. Além do que os fracassos de planejamentos provocam um certo descrédito
quanto à sua eficácia, dando margem para críticas excessivas de base econômica
contra os limites que o planejamento impõe ao livre Mercado, contudo o poder
público não pode ficar alheio a sua responsabilidade quando se tem a existência de
bens públicos, monopólios naturais, externalidades negativas, deficiências de
informação.
O sucesso das políticas de desenvolvimento local não pode desconsiderar o
papel intervencionista do Estado, não se pode apenas induzir e/ou construir um
arranjo socioprodutivo e esperar que a autodeterminação da população seja
suficiente para gerar um desenvolvimento endógeno e autônomo (ORTEGA;
SOBEL, 2007). Enfim, o poder público precisa se comprometer com a gestão urbana
(FIDEM, 2005), ainda que muitas dificuldades se apresentem nas fases de
planejamento, implementação, monitoramento e avaliação desta gestão.
Entender a cidade como um organismo cujo metabolismo é dinâmico ajuda a
compreender a necessidade de avaliar suas bases físicas e as respectivas
implicações da urbanização com o passar do tempo. A dimensão ambiental deve ser
usada então como a base para avaliar a qualidade ambiental urbana, que por sua
vez repercute no potencial de geração de contribuição para o sistema econômico
(HUANG et. al., 1998). Este entendimento implica em muito mais do que
simplesmente a proteção de áreas sensíveis, mas também numa mudança
econômica e social de mais harmonia com os elementos naturais. Muitas vezes as
atuações de caráter fragmentário contendo um somatório de intervenções
30
arquitetônicas isoladas são resultado de uma visão cada vez mais distante da
holística (que pressupõe uma visão de conjunto onde todos os elementos devem ser
considerados numa análise mais global), assim o plano de ordenação fica subjugado
aos projetos arquitetônicos e urbanos individualizados (FIDEM, 2005).
Pela Constituição Brasileira de 1988, segundo seu Artigo 30, compete aos
municípios brasileiros promover adequado ordenamento territorial mediante
planejamento e controle do solo urbano, e para as cidades com mais de vinte mil
habitantes o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana (Artigo 182). Alguns especialistas comentam que a década que se
seguiu à Constituição de 1988 foi um período de aprendizado para os agentes
públicos (e também privados) que tiveram de repensar os processos de
planejamento, tipicamente de curto prazo, face à instabilidade econômica que
pairava sobre as instituições instaladas em território nacional, para uma prática de
longo prazo, possível graças à estabilidade econômica que o país passou a
vivenciar. Incorporar então aspectos da dimensão ambiental no planejamento
públicos não seria, portanto, tarefa amplamente disseminada, apesar da Eco-92.
Assim sendo, é compreensível que apenas em 2002 o governo federal por meio do
Ministério do Meio Ambiente publicasse documento intitulado Avaliação Ambiental
Estratégica (AAE), que trata da introdução da dimensão ambiental nos processos de
planejamento e tomada de decisão nos níveis estratégicos da gestão pública.
A gestão pública passa então a contar com orientações oficiais para
introdução da temática ambiental nos seus processos decisórios, embora
originalmente a maior preocupação fosse com os processos de Licenciamento
Ambiental. A adoção da AAE contribui para gestão pública na medida em que
pretende servir à construção de políticas, planos, programas e projetos setoriais,
regionais ou globais, indicando possibilidades de impactos ambientais das propostas
em elaboração consolidando-se como procedimento sistemático, implicando
consequentemente ou necessitando antecipadamente, uma adoção de gestão de
melhoria contínua a exemplo do Ciclo PDCA (P=Planejar, D=Dirigir, C=Checar e
A=Agir).
No âmbito gerencial o Ciclo PDCA é um dos mais básicos, podendo ser
aplicado em quaisquer níveis hierárquicos e setor de atuação, é uma prática
sistemática de checagem das atividades gerenciais da Administração. Cada letra da
31
sigla representa uma atividade a ser realizada e, à medida que a checagem destas
atividades tornam-se permanentes, torna-se mais fácil avançar na resolução dos
problemas e na sugestão de melhorias. A Figura 4 ilustra o ciclo cujos princípios
básicos são P=Planejar, D=Dirigir, C=Checar e A=Agir (do original em inglês Plan,
Do, Check e Act), sendo que Planejar é definir as ações e metas a serem
implantadas e alcançadas, Dirigir é o processo de execução das atividades
necessárias a por em prática o planejado, Checar é o conjunto de atividades com
vistas a avaliar e verificar se o que foi executado está conforme o planejado e/ou o
que foi divergente, por fim Agir representa o conjunto de intervenções necessárias
para melhorar o realizado e/ou corrigir os desvios ocorridos.
Figura 4: Processo de melhoria contínua através da prática do Ciclo PDCA. Fonte: a autora
Diante deste contexto de empoderamento do município cuidar do seu
desenvolvimento, da inclusão da dimensão ambiental e da necessidade de melhorar
a gestão para dar conta disto tudo, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) aparece
como uma boa alternativa de mecanismo para introduzir mais elementos ambientais
na gestão pública e para ser melhor sucedida requer algumas condições pré-
existentes, dentre elas uma estrutura política integrada fornecedora de um
referencial para a avaliação, ou seja, uma adequada integração dos atores públicos
para que a AAE tenha fácil trânsito entre eles, uma pré-definição das metas e
objetivos que sirvam de balizadores para a avaliação, bem como suas prioridades,
32
visto que é impossível avaliar todas as possibilidades, e tornar o processo
transparente de modo que todos possam ter acesso aos parâmetros usados na
tomada de decisão, neste sentido a AAE é um processo público de avaliação. Uma
observação interessante é a de que a AAE tem mais sucesso tanto mais a estrutura
política esteja engajada com a temática ambiental e com os instrumentos e
mecanismos de avaliação e decisão bem estruturados e envolvendo todos os órgãos
da gestão pública, e com amplo acesso às informações pela sociedade, de modo
que seja possível vislumbrar uma maior efetividade da AAE em ambientes onde esta
estrutura é mais robusta.
Conforme Steinberger (2006) as políticas adjetivadas de ambiental, territorial,
regional, urbana e rural são espacialmente fundamentadas, o espaço é o
protagonista do encontro entre elas, assim elas se constituem num conjunto enão
devem ser concebidas separadamente.
Dentro dos princípios operacionais da AAE merece destaque o elemento
informação citado em todas as etapas do processo. Interessante também é a
sugestão de início de uso da AAE em qualquer uma das atividades do Ciclo PDCA,
pois assim suas raízes podem ramificar pelas demais sem causar muito impacto ou
uma não aceitação pelas equipes envolvidas. Outra observação a ser entendida é o
fato de que a AAE é um processo e não um resultado de gestão, o que a torna difícil
de ser analisada quanto aos resultados, especialmente, quando o ambiente no qual
é introduzida sofre de imaturidade na análise e avaliação dos resultados de gestão.
Se um sistema de gestão possui carências e lacunas de informação nos resultados
maior será sua fragilidade no acompanhamento dos processos. Ao mesmo tempo,
por esta mesma característica é possível adotar a AAE de modo mais complementar
nos níveis hierárquicos mais elevados, e de forma mais detalhada nos níveis
hierárquicos mais operacionais, em especial naqueles órgãos cujas atribuições são
ainda mais diretas no âmbito ambiental.
Além disso é importante atentar para a multidisciplinaridade da equipe
envolvida, conforme Donnelly et al (2007) uma equipe multidisciplinar tanto no
âmbito ambiental quanto no administrativo é fundamental para prover alternativas de
indicadores e outros aspectos para se avaliar as políticas, planos e programas. De
forma complementar, Briffett et al (2003) reforça a necessidade de se estabelecer
critérios ambientais para todos os envolvidos, e que a mudança do modelo mental
33
do pessoal de alto escalão e suas motivações sejam também diferenciais para a
adoção da AAE, e revelam ainda que as dificuldades para efetivo uso e bons
resultados da AAE, em países em desenvolvimento da Ásia, por exemplo, são de
toda sorte passando por capacidade de infraestrutura, treinamento de pessoal,
educação dos tomadores de decisão, formação de equipes e mais participação da
sociedade.
Retomando as considerações do Ministério do Meio Ambiente (2002) quanto
à AAE, cabe destacar a possibilidade de percolar a avaliação para outras instâncias
de planejamento seja vertical ou horizontalmente, sendo que na primeira as
instâncias vão da estratégica, passando pela tática chegando à operacional, já na
segunda as instâncias se interligam devido às relações intersetoriais que as
políticas, programas ou planos possuem, conforme pode ser visto na Figura 5.
Nível Operacional
Nível Tático
Nível Estratégico
Informações mais detalhadas sobre os
processos de execução operacional
Informações mais agregadas do nível operacional devidamente
processadas com aspectos do nível estratégico
Informações mais holísticas utilizando informações do nível
tático devidamente processadas com aspectos de outros setores e
ambientes organizacionais
SETOR A
SETOR B
Nível Operacional
Nível Tático
Nível Estratégico
Interação horizontal
Interação vertical
Figura 5: Interações verticais e horizontais de informações da dimensão ambiental nas
políticas, planos e programas. As verticais dentro do mesmo setor e as horizontais entre diferentes setores da administração. Fonte: a autora
Adicionalmente a disponibilidade de informações, principalmente as
espacialmente organizadas, auxilia deveras à avaliação ambiental, sobretudo para
construir previsões dos impactos que os programas e planos provoquem. Assim
34
sendo, as técnicas de construção de cenários e sistemas de informação geográfica
são fundamentais para melhor suportar a AAE. Com base nestas últimas
considerações é possível perceber a utilidade da AAE para o planejamento urbano,
especialmente no âmbito da gestão dos riscos naturais aos quais a cidade está
sujeita, ou talvez a intrínseca necessidade de seus elementos para propor
programas e planos mais adequados à realidade da cidade. Finalmente o Ministério
do Meio Ambiente (2002) reforça o papel que a disponibilidade de dados e
informações ambientais, estruturadas em bancos de dados baseados em diversos
tipos de zoneamentos, tem para se implantar a AAE nos processos de planejamento
das políticas, planos e programas governamentais.
É bastante interessante e animador perceber que os mecanismos de inclusão
da variável ambiental nos processos decisórios, sobretudo governamentais,
subsidiam-se fortemente na disponibilidade de informações espacializadas para
decisões de intervenções com grande impacto no território, de modo que alguns
trabalhos interfaceiam e refletem sobre a temática ambiental, nos planejamentos de
uso do solo, exemplo da China (TAO et al, 2007), nos planos de desenvolvimento,
exemplos da Asia (BRIFFETT et al, 2003), e no planejamento de forma mais ampla,
exemplo europeu (DONNELLY et al, 2007). Ou seja, a questão ambiental mostra-se
plenamente relevante e determinante na dinâmica territorial, transbordando a
limitada visão de meramente conservacionista dos recursos naturais de um lugar,
passando a ser componente de valor para a determinação da qualidade de vida dos
cidadãos.
Em diversas passagens, vários textos destacam o importante papel da
disponibilidade de informações para os processos de planejamento. Sem dúvida
qualquer iniciativa no sentido de introduzir a questão ambiental nos processos de
tomada de decisão (em todos os níveis) requer um conjunto de dados
suficientemente organizados e estruturados para subsidiar as discussões ao longo
do processo decisório. Quanto maior e melhor organizada for a disponibilidade de
dados, maior o potencial de seu uso nas mais diferentes instâncias governamentais
e também pela sociedade, daí a importância dos sistemas de informação.
No meio das ciências administrativa e computacional o entendimento de
sistemas de informação gerenciais é notado desde a década de 80 e 90 do Século
XX, tendo nesta última ocorrido um movimento de institucionalização dos esforços
35
acadêmicos nesta área (RODRIGUES FILHO; LUDMER, 2005), porém com raízes
ainda na década de 60 nos estudos da ciência da computação com objetivo de
aplicações de processamento de dados nas organizações (INTRONA, 1997).
Porém o uso de sistemas de informação como ferramenta nos processos
administrativos organizacionais percolou todas as instâncias e níveis decisórios
organizacionais públicos e privados, tendo no conteúdo informacional uma maior ou
menor aderência aos diversos setores temáticos da sociedade.
A Geografia obviamente não ficou alheia a esta realidade e além dos dados
alfa-numéricos agregou ao universo das bases de dados e processamentos
cruzados o elemento espacial, a localização, o mapeamento, de modo que este
passa a ser dado importante para os sistemas com aspirações de uso territorial.
Contudo ainda não é fácil compatibilizar as bases de dados detentoras da
informação geográfica. O elevado número de dados e a possibilidade de rápida troca
de informações só é possível de serem bem explorados se as ferramentas
operativas permitem seus usos. Considerações bastante relevantes sobre este
assunto são tratadas por Fonseca; Egenhofer (1999), assim é preciso que os
sistemas sejam capazes de “ler” os materiais neles introduzidos ainda que estes
materiais tenham diferentes origens. Os mesmos autores comentam ainda que,
como exemplo desta necessidade, os municípios dentro de um Estado deveriam ter
interoperabilidade para seus dados geográficos.
Estas dificuldades técnicas e a complexidade da natureza dos dados
geográficos, muitos deles oriundos de mapas e imagens de satélites, por si só já
impõem aos sistemas de informação desafios significativos. Ao transportar estas
considerações para o uso da informação geográfica, no âmbito dos processos
decisórios institucionais, ou seja a serem usados nos sistemas de informação
gerenciais, o desafio torna-se ainda maior porque passa a ser o da utilização de
informação geográfica para decisões estratégicas institucionais.
No âmbito do planejamento urbano, como subsídios aos processos decisórios
e formulação de políticas, planos e programas a conjugação de dados espaciais com
os dados sócio-econômicos são fundamentais, entretanto conforme ressalta
Carneiro (2009) é ainda um grande desafio os estudos que conjunguem dados de
sensores remotos e dados sócio-econômicos. Adicionalmente Carneiro (2009)
comenta que por ser reconhecida como um fenômeno dinâmico, com
36
transformações permanentes e resultados instáveis, a cidade carrega maior
dificuldade em aproximar os estudos urbanos ao seu planejamento e gestão.
Na estrutura de Sistemas de Informação Gerenciais as escalas decisórias são
fundamentais para sua definição, determinados dados deverão ser tratados
diferentemente para a escala estratégica, tática ou operacional de modo que para
auxiliar no processo de planejamento urbano as bases de dados e o processamento
das informações devem considerar estas demandas diferentemente. Conforme pode
ser visto na Figura 6 a disponibilidade de informação adequada aos diferentes níveis
hierárquicos decisórios é uma aliada importante para o planejamento urbano.
Nível Operacional
Nível Tático
Nível Estratégico
Informações mais detalhadas sobre os
processos de execução operacional
Informações mais agregadas do nível operacional devidamente
processadas com aspectos do nível estratégico
Informações mais holísticas utilizando informações do nível
tático devidamente processadas com aspectos de outros setores e
ambientes organizacionais
Figura 6: Ilustração dos diferentes níveis de informação necessários aos diferentes níveis de
processo decisório. Fonte: a autora
Os Sistemas de Informação Gerenciais, neste caso, se constituem em
ferramentas de apoio à decisão quanto às ações prioritárias a serem empreendidas,
bem como de monitoramento de programas avaliando o esforço governamental na
formulação e avaliação de políticas públicas (JANNUZZI et al, 2009). Entendendo os
Sistemas de Informação Gerenciais como a organização estruturada das
informações existentes para uso nos processos decisórios institucionais, é preciso
então reconhecer a informação como um pré-requisito para o desenvolvimento de
sistemas, além disso, tanto os planejamentos quanto os sistemas de informação do
37
município devem estar integrados e alinhados vertical e horizontalmente (REZENDE,
2007).
A integração dos planejamentos e projetos municipais promovem uma melhor
gestão das operações municipais de modo que o acesso às informações tanto do
planejamento, quanto da execução e avaliação das ações, possibilitam uma
abordagem mais holística de desenvolvimento do município, bem como permite aos
diferentes órgãos executores organizarem suas atividades alinhadas aos objetivos
de desenvolvimento além de avaliar o andamento das mesmas através de
indicadores previamente estabelecidos.
Neste sentido a observação de Rezende (2007) quanto à integração vertical e
horizontal é fundamental para as questões dos riscos que possuem relações
verticais e horizontais com diferentes instrumentos e setores da gestão urbana.
Dentre os órgãos executores municipais estão os relacionados à gestão dos
riscos, neste caso entendendo por riscos aqueles associados a eventos naturais.
Com o aumento da ocupação de áreas consideradas de risco pela população
urbana, este tem sido um tema de significativa relevância para o planejamento
urbano, ainda que as ações estejam mais voltadas ao enfrentamento da emergência
e reconstrução do que propriamente a uma prevenção mais contundente. A gestão
dos riscos em ambientes urbanos é uma temática com alto grau de complexidade,
envolve vários setores, órgãos e funções governamentais que precisam estar
sensibilizados e engajados nas atividades, bem como a questão territorial do ponto
de vista de informação disponível é essencial. Adiante este tema será retomado e o
conjunto de reflexões realizadas até lá auxiliarão na sua compreensão inserida no
planejamento urbano.
A definição de tipos de riscos, as prioridades dadas a eles, o estudo das
áreas onde há maior e menor grau de risco, enfim, as informações a seu respeito
são valiosas para o ordenamento e gestão territorial urbana. Fernandes; Amaral
(2006) explicam que as ações voltadas para gestão das vulnerabilidades aos
desastres envolvem a capacidade de adoção de soluções de curto e médio prazos,
gestão de situações críticas, participação da sociedade e fluxo apropriado e
permanente de informações via redes de informações gerenciais.
A realização de estudos com vistas a conhecer melhor o território e a seus
diversos padrões espaciais, elementos naturais e sociais promovem um melhor
38
zoneamento territorial. Segundo estudo da FIDEM (2005) é fundamental que as
propostas de desenvolvimento e ordenamento sejam precedidas de um
reconhecimento das diferentes características de cada fragmento do território, de
modo que para cada um dos fragmentos se identifique uma uniformidade interna,
similaridades entre seus atributos geográficos e morfológicos, suas normativas
urbanísticas e atividades realizadas nos mesmos para assim serem ordenados de
forma conjunta e mais adequada.
O próximo passo da reflexão segue em direção ao alcance dos objetivos
estabelecidos para a cidade. Para se conseguir bons resultados, com um
planejamento dotado de uma visão estratégica, é importante relacionar os territórios
dos projetos propostos, estabelecendo uma ordenação geral considerando aspectos
físicos, morfológicos e demais características, reconhecendo sua forma, e não
somente estabelecer propostas sobre um suporte abstrato (FIDEM, 2005). O
município possui então seu planejamento urbano, seja ele consolidado em um único
documento, ou separado em diversos documentos com temáticas específicas. A
questão agora recai sobre como avaliar os resultados das ações que foram
adotadas mirando um futuro desejado, chega-se aí às ferramentas de avaliação que
indispensavelmente exigem o uso de indicadores. Esses devem medir atributos que
reflitam a realidade existente e possam comunicá-la (SPANGENBERG et al., apud LI
et al, 2009), neste caso, eles devem medir os resultados das ações do planejamento
urbano.
Quando se aborda o desenvolvimento sustentável, dentro deste considerando
os ambientes urbanos, inúmeros indicadores podem ser utilizados para medir seus
diversos atributos, a Geografia contribui enormemente neste campo de estudo, e a
Geomorfologia se adequa como específico ramo de estudo em virtude de fornecer
informações sobre os agentes modeladores da paisagem (naturais e antrópicos). Os
indicadores então possuem propósitos bastante específicos e não devem ser
encarados apenas como ferramentas para se medir algo, mas principalmente como
ferramentas que subsidiarão uma tomada de decisão posterior. É, portanto, um
grande desafio o de estabelecer um conjunto de indicadores que permitam aferir o
ambiente urbano e em que medida o planejamento urbano está sendo seguido, ou
seja, se os seus objetivos estão sendo alcançados e quais medidas devem ser
tomadas para corrigir equívocos e melhorar resultados. O estabelecimento de
39
indicadores, e a escolha de certos tipos de indicadores, envolvem um complexo
processo de estudo dos mesmos e está intimamente atrelado a quais vertentes do
planejamento urbano o município prioriza. Isto porque os indicadores demandarão
coleta de dados específicos e desencadearão a necessidade de uma infraestrutura
capaz de fornecê-los, assim então aparecem muitos obstáculos e indisponibilidades
desta infraestrutura, tais como, falta de pessoal qualificado, falta de pessoal
suficiente, falta de recursos financeiros, falta de recursos tecnológicos, dentre
outros. Neste momento, abre-se mão de algumas averiguações devido à
impossibilidade de contar com os dados necessários e, alguns objetivos e ações
previstos no planejamento ficam órfãos de monitoramento e são relegados ao
esquecimento ou ao final da lista de prioridades do momento.
O fato de, cada vez mais, os modelos de desenvolvimento sustentável passar
a ser condicionante para o desenvolvimento territorial e urbano demonstra a
importância do planejamento como instrumento de governo para um projeto coletivo
de cidade, onde os diferentes agentes (por exemplo, transporte, circulação,
habitação e serviços) possam atuar como impulsores de melhorias dos territórios
sem perder a visão de conjunto (FIDEM, 2005).
Quando se pensa gestão pública e seus respectivos desmembramentos
setoriais como, por exemplo, saúde, educação, segurança e riscos, o território se
reduz a um nível de suporte abstrato, mas para se alcançar um desenvolvimento
desejado as propostas e projetos devem se expressar de forma concreta nos
territórios, havendo portanto necessidade destas propostas e projetos terem como
alicerce os suportes naturais físicos, geomorfológicos, e suas respectivas
características.
Assim, chega-se à interseção e ao diálogo entre os estudos geográficos e a
gestão urbana, ou seja, o uso de indicadores de cunho geográfico que podem ser
aplicados à gestão urbana. Para fins de uma abordagem geográfica a análise de
alguns indicadores é fundamental visto que o planejamento urbano é de abrangência
local e suas especificidades e características estão diretamente ligadas à geografia
deste território. Na mão inversa, as abordagens geográficas devem atentar para as
condições municipais de gestão, visto que os métodos e técnicas sugeridos como
modelos devem ser adequados à realidade de implantação e manutenção, ainda
40
que os modelos sejam representações limitadas do mundo real, não se pode
esquecer que a população vive neste.
Conforme já comentado, os indicadores de risco são de grande importância
para o monitoramento do planejamento urbano. Recentemente, uma atenção
especial é dada a esta categoria em virtude dos inúmeros eventos naturais que vem
impactando fortemente a vida das pessoas ao redor do globo, e porque em última
instância, as consequências de tais impactos deverão ser tratados em âmbito local.
Analisando as ocorrências de mortes por escorregamentos de encostas no
Brasil e na Região Metropolitana do Recife entre as décadas de 1990 e 2000,
(Figura 7 e Figura 8) (ALHEIROS apud FIDEM, 2003) e no Recife (Figura 9)
(CODECIR, 2011), observa-se uma diminuição principalmente da década de 1990
para a de 2000 na Região Metropolitana do Recife e no município de Recife,
evidenciando que é possível reduzir as perdas humanas em áreas de risco. Embora
a redução das mortes possa estar associada a inúmeros fatores alheios às ações de
gestão urbana, não se pode deixar de considerar tais ações como fundamentais
para a redução das perdas humanas.
0
50
100
150
200
250
300 277
90
34 26
99
2864
166
228
89
2348
8558 68
103
57 50 41 56
182
96
Núm
ero
de m
orte
s
Brasil
Figura 7: Número de mortes por escorregamento de encostas no Brasil. Fonte: Adaptado de IPT apud Bandeira (2010)
Década de 1980 367
Década de 1990805
Década de 2000 796
41
0
10
20
30
40
50
60
70
12 8
39
1
16
1
62
6
25
0 2 2 5 2 2 6 310
Núm
ero
de m
orte
s
Região Metropolitana do Recife
Figura 8: Número de mortes por escorregamento de encostas na Região Metropolitana do Recife (RMR). Fonte: Adaptado de IPT apud Bandeira (2010)
05
101520253035404550
128
3 1
9
1
43
1
11
0 0 1 1 2 2 0 26
Núm
ero
de m
orte
s
Recife
Figura 9: Número de mortes por deslizamentos no Recife. Fonte: CODECIR, 2011
Assim sendo, é preciso incluir os riscos como elemento significativo do
documento de planejamento urbano no sentido de fazê-lo interagir com outros
setores, ações extremas como uma realocação de comunidade ou ações mais
simples como permitir a permanência de outras, devem ser feitas com subsídios que
atendam às exigências de segurança. Daí a importância da sistematização de
informações provedoras de elementos capazes de gerar cenários urbanos, simular
suas relações e acompanhar sua evolução.
Segundo a Secretaria Municipal do Verde e do Meio ambiente da cidade de
São Paulo (SVMA, 2008), é importante para a gestão pública a preocupação em
encontrar indicadores visando subsidiar os tomadores de decisão e facilitar a
comunicação com o público em geral. Ou seja, além de servir à construção de
políticas públicas, os indicadores devem servir também para que a sociedade se
posicione diante das situações vividas. O documento faz referência ainda à
Década de 1980 20
Década de 1990125
Década de 2000 57
Década de 1980 20
Década de 199058
Década de 200025
42
necessidade do planejamento urbano incorporar a dimensão ambiental,
principalmente devido às pressões de reestruturação do espaço diante das novas
dinâmicas econômicas e sociais, e de adaptação das cidades aos efeitos das
mudanças climáticas, sem contar que a falta de um acompanhamento mais intenso
da ordenação do território repercute nas complexas interações dos setores, tais
como, transporte, saneamento e habitação, que por sua vez, resultam no aumento
da vulnerabilidade tanto social como ambiental.
Ainda neste documento, encontra-se referência sobre a importância dos
administradores públicos de produzir, sistematizar e disponibilizar informações, de
forma mais ampla possível, a toda a sociedade, aí incluídas aquelas relacionadas à
sustentabilidade urbana. Considerar as diferenças no modo de intervenção e a
heterogeneidade dos fenômenos atuantes sobre o território é fundamental para a
aderência das políticas públicas, que não podem mais olhar a cidade como um ente
único homogêneo.
A manutenção das funções do ecossistema em regiões urbanas é importante
e, em sua maioria, não possui retorno financeiro direto. Contudo a variável ambiental
já se comprovou importante para as propostas de desenvolvimento dado o valor da
preservação do território para a qualidade de vida de seus habitantes bem como
para a oferta de atividades econômicas nele realizadas (FIDEM, 2005). Neste
contexto de introdução da dimensão ambiental como elemento estruturante do
documento de planejamento urbano, e consequentemente seus desdobramentos
setoriais, aí inseridas as questões dos riscos, leva ao passo seguinte do processo de
construção do planejamento urbano, sua implantação e monitoramento através do
uso dos indicadores.
2.2. Indicadores Ambientais
Embora haja consenso entre especialistas, órgãos de governo e agências
internacionais que o uso de um conjunto de indicadores é ferramenta essencial para
o planejamento das políticas públicas, visto que podem ser entendidos como uma
simplificação de fenômenos complexos produzindo, assim, ganhos de interpretação
(GOMES; SEPE, 2008), não há modelos que sem adaptações, alterações e/ou
ajustes, possam servir indisdintamente a diferentes territórios. Ainda segundo as
autoras, trabalhar com indicadores implica em um amplo e infinito debate sobre o
43
que medir e como medir, e este, por si só, já oferece diferentes metodologias, com
seus próprios pressupostos e conduções, levando a distintos resultados.
Uma discussão interessante é a de que não é fácil a monetarização de
variáveis ambientais e sociais com vistas a ampliar o conceito do PIB econômico
incluindo-lhe variáveis de bem-estar (GARDREY; JANY-CATRICE, 2006), isto posto,
observa-se então uma certa consolidação da visão de que apenas o valor monetário
é capaz de valorar a riqueza de uma nação, deixando todos os demais valores
relegados a um fração ínfima de importância para as análises do progresso de uma
sociedade. Entretanto atualmente além da riqueza medida em valores monetários, a
qualidade de vida da sociedade está sendo questionada visto que não
necessariamente a primeira resultará na segunda.
Segundo Huang et. al. (1998) um grande desafio para os planejadores
urbanos é encontrar indicadores que possam ser facilmente acessados e sejam
confiáveis. Ainda segundo estes autores, indicadores são pequenas porções de
informação que refletem a situação de amplos sistemas, são portanto, sinais que
podem auxiliar nos processos de gestão, em especial, seus mecanismos de tomada
de decisão partindo da situação atual para uma desejada.
Há inúmeros indicadores na literatura científica que podem ser aplicados a
diferentes necessidades de análise ambiental, dentre eles apresentam-se os
indicadores de risco. Conforme Veyret (2007) o risco é a percepção de uma
potencialidade de crise, de acidente ou de catástrofe. Considerando esta definição, é
possível entender o risco como uma medida de prevenção, que tal como o
planejamento no âmbito das práticas de gestão deve anteceder a ação. Percebe-se
então a relação complementar entre o risco e as demais variáveis que podem ser
incorporadas ao processo de decisão dos agentes políticos, sociais e econômicos da
organização territorial. Sendo os indicadores uma forma de agregar e quantificar
informações de modo que sua relevância torne-se mais evidente (BELLEN, 2007).
Os indicadores de risco conferem ferramenta importante aos planejadores urbanos e
seus respectivos agentes que lidam diariamente com as operações de organização
espacial. Os riscos só existem para um determinado conjunto social por exemplo, a
população de uma cidade, o grupo de profissionais de uma empresa. As variáveis de
risco só existem quando as pessoas as reconhecem como tradução de uma
ameaça, de um perigo, os riscos então são percebidos de forma diferente
44
dependendo do local onde o conjunto social está situado, daí a importância dos
mesmos serem incorporados aos planejamentos territoriais.
Tendo em vista as repercussões que os eventos naturais tais como
enchentes, deslizamentos de terra, tufões e terremotos, dentre outros, causam na
rotina dos habitantes das cidades, bem como sobre as finanças públicas e privadas
dos atores locais, os indicadores de risco são importantes ferramentas para o
planejamento urbano, mais ainda quando se pensa no longo prazo uma vez que
alguns eventos naturais de grande magnitude são recorrentes em longos intervalos
de tempo. Além disso, em última instância, é o município que deve agir sobre as
questões relativas aos riscos naturais e suas implicações, pois quando da ocorrência
de evento adverso é o conunto de pessoas situadas naquele local que sofrerá
diretamente suas consequências. Daí o importante papel do município em
capitanear as iniciativas para melhorar a gestão dos riscos, inclusive na organização
de indicadores que ajudem nessa gestão.
Por força legal (Constituição Federal de 1988, Estatuto da Cidade, dentre
outros documentos normativos) no Brasil os assuntos diretamente relacionados ao
uso e ocupação do solo são de responsabilidade do município, ou seja, o agente
público na escala local. Assim sendo, o município deve prover planejamentos
alinhados aos demais planos de desenvolvimento municipal como um todo, o passo
seguinte é pensar como as políticas públicas implantadas podem ser avaliadas de
modo que seus resultados possam ser utilizados como imputs de novas discussões
e revisões dessas políticas e, consequentemente, serem melhoradas ao longo do
tempo. Ao município cabe também responsabilidades sobre as ações preventivas
destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos. Este é, portanto, um
assunto bastante complexo uma vez que envolve questões referentes ao tipo de
desenvolvimento, volume de recursos financeiros disponíveis, origem destes
recursos, alinhamento dos objetivos municipais aos planos de desenvolvimento
nacional, características históricas, culturais e geográficas peculiares aos
municípios, enfim, inúmeras questões que servem para preparar a cidade para
enfrentar intempéries e definir parâmetros de monitoramento.
Diante de uma infinidade de alternativas, doravante serão apresentados
alguns indicadores de cunho ambiental, que embora não estejam explicitamente
definidos como geomorfológicos ou de riscos podem ser considerados como ponto
45
de partida para construção de indicadores geomorfológicos de riscos para uma
determinada localidade.
No Brasil, o IBGE publicou série relativa aos Indicadores de Desenvolvimento
Sustentável em escala nacional nos anos 2002, 2004, 2008 e 2010 os quais tiveram
como base os indicadores da Comissão de Desenvolvimento Sustentável - CDS, das
Nacões Unidas, que os organiza em quatro dimensões: Ambiental, Social,
Economica e Institucional. Estas publicações não são destinadas especificamente às
areas urbanas, mas podem orientar os governos municipais no sentido de adotarem
determinados indicadores que poderiam servir de comparativos entre as cidades
brasileiras, além de servirem como sinalizadores para o próprio acompanhamento
da evolução do município.
Conforme pode ser visto na Tabela 2, do total de 55 indicadores
apresentados pelo IBGE na publicação mais recente (2010), a maioria dos
indicadores classificados como ambientais (no total 24 no ano de 2010) estão
concentrados na preservação e conservação dos recursos naturais de modo que
ficam um pouco mais distantes da realidade dos ambientes urbanos no que tange
aos aspectos de uso e ocupação do solo. Mas existem ainda alguns indicadores que
estão diretamente relacionados à vida nas cidades quais sejam, (i) população
residente em áreas costeira; (ii) acesso a serviço de coleta de lixo doméstico; (iii)
destinação final do lixo; (iv) acesso a sistema de abastecimento de água; (v) acesso
a esgotamento sanitário; e (vi) tratamento de esgoto. Estes indicadores se
relacionam com o atendimento de demandas básicas da população e suas relações
com riscos ambientais podem ser construídas.
Embora os impactos apresentados sejam extremamente relevantes para a
sociedade tais como, contaminação de corpos d’água e do solo, captação irregular
de água e proliferação de doenças, não há relação entre eles com possíveis
monitoramentos da morfodinâmica citadina. Ou seja, por meio destes indicadores
não há como acompanhar a evolução de ocupações em determinadas localidades
da cidade, especialmente as ditas informais. Outra consideração relevante é o fato
de que tais indicadores poderiam ser atrelados ao conceito mais simples de
desenvolvimento ainda que não sustentável. Infelizmente, algumas cidades estão
em busca de condições mais básicas de qualidade de vida para sua população, daí
46
a não adoção de indicadores ambientais que reflitam processos de mudanças de
estado ambiental. Tabela 2: Indicadores de Desenvolvimento Sustentável publicados pelo IBGE.
DIMENSÃO AMBIENTAL - INDICADORES RELAÇÃO COM
RISCOS AMBIENTAIS (do
IDS de 2008) 2002 2004 2008 2010
- -
Emissões de origem antrópica dos gases associados ao efeito estufa
Emissões de origem antrópica dos gases associados ao efeito estufa
Variações climáticas e ocorrência de eventos extremos (secas, enchentes, furacões,etc.)
Consumo industrial de substâncias destruidoras da camada de ozônio
Consumo industrial de substâncias destruidoras da camada de ozônio
Consumo industrial de substâncias destruidoras da camada de ozônio
Consumo industrial de substâncias destruidoras da camada de ozônio
Indireta devido à substituição destas substâncias por outras associadas ao efeito estufa
Concentração de poluentes no ar em áreas urbanas
Concentração de poluentes no ar em áreas urbanas
Concentração de poluentes no ar em áreas urbanas
Concentração de poluentes no ar em áreas urbanas
Chuva ácida
Uso de fertilizantes
Uso de fertilizantes
Uso de fertilizantes
Uso de fertilizantes
Eutrofização de rios e lagos, acidificação dos solos, contaminação de aquíferos e reservatórios de água, e efeito estufa
Uso de agrotóxicos
Uso de agrotóxicos
Uso de agrotóxicos
Uso de agrotóxicos
Acumulação tóxica no solo e biota, contaminação das águas superficiais e subterrâneas
Terras aráveis - - -
Pressão sobre áreas de preservação e conservação; e disputas por diferentes tipos de uso
- Terras em uso agrossilvipastoril
Terras em uso agrossilvipastoril
Terras em uso agrossilvipastoril
Pressão sobre áreas de preservação e conservação; e disputas por diferentes tipos de uso
Queimadas e incêndios florestais
Queimadas e incêndios florestais
Queimadas e incêndios florestais
Queimadas e incêndios florestais
Desflorestamento; intensificação de processos erosivos; danos à biodiversidade; e efeito estufa
47
DIMENSÃO AMBIENTAL - INDICADORES RELAÇÃO COM
RISCOS AMBIENTAIS (do
IDS de 2008) 2002 2004 2008 2010
Desflorestamento da Amazônia Legal
Desflorestamento da Amazônia Legal
Desflorestamento da Amazônia Legal
Desflorestamento da Amazônia Legal
Danos à biodiversidade; impactos negativos sobre os solos e recursos hídricos; e efeito estufa
Área remanescente e desflorestamento na Mata Atlântica e nas formações vegetais litorâneas (restingas e manguezais)
Área remanescente e desflorestamento na Mata Atlântica e nas formações vegetais litorâneas (restingas e manguezais)
Área remanescente e desflorestamento na Mata Atlântica e nas formações vegetais litorâneas (restingas e manguezais)
Área remanescente e desflorestamento na Mata Atlântica e nas formações vegetais litorâneas (restingas e manguezais)
Ameaça de extinção do bioma Mata Atlântica; avanço da ocupação antrópica na região costeira
- Desertificação e arenização
Desertificação e arenização -
Erosão e degradação do solo com danos à fauna e flora; impactos sobre os núcleos urbanos dos estados atingidos (movimento migratório)
- - -
Área remanescente e desmatamento no Cerrado
Ameaças aos bioma Cerrado; avanço de fronteiras agrícolas
- Qualidade de águas interiores
Qualidade de águas interiores
Qualidade de águas interiores
Contaminação dos cursos d'água; degradação de nascentes e mananciais; impactos sobre os núcleos urbanos (associados ao déficit estrutural de saneamento)
- Balneabilidade Balneabilidade Balneabilidade
Contaminação dos ambientes estuarinos;impactos sobre os núcleos urbanos (associados ao déficit estrutural de saneamento); proliferação de doenças
48
DIMENSÃO AMBIENTAL - INDICADORES RELAÇÃO COM
RISCOS AMBIENTAIS (do
IDS de 2008) 2002 2004 2008 2010
Produção de pescado marítima e continental
Produção de pescado marítima e continental
Produção de pescado marítima e continental
Produção de pescado marítima e continental
Degradação e poluição de manguezais, lagunas e estuários; destruição de matas ciliares, drenagem de várzeas; erosão dos solos; poluição dos cursos d'água
População residente em áreas costeiras
População residente em áreas costeiras
População residente em áreas costeiras
População residente em áreas costeiras
Redução de áreas de restingas e manguezal; impactos associados às mudanças climáticas; conflitos de uso do solo
Espécies extintas e ameaçadas de extinção
Espécies extintas e ameaçadas de extinção
Espécies extintas e ameaçadas de extinção
Espécies extintas e ameaçadas de extinção
Extinção de espécies de fauna e flora; conflitos de uso do solo; fragmentação de ecossistemas; alterações climáticas
Áreas protegidas
Áreas protegidas Áreas protegidas Áreas protegidas
Qualidade dos recursos hídricos, solos, florestas e biodiversidade; conflitos de uso do solo
-
Tráfico, criação e comércio de animais silvestres
Tráfico, criação e comércio de animais silvestres
-
Extinção de espécies; impactos sobre o equilíbrio dos ecossistemas
- Espécies invasoras
Espécies invasoras
Espécies invasoras
Extinção de espécies; impactos sobre equilíbrio dos ecossistemas; proliferação de parasitas e vetores de doenças
Acesso a serviço de coleta de lixo doméstico
Acesso a serviço de coleta de lixo doméstico
Acesso a serviço de coleta de lixo doméstico
Acesso a serviço de coleta de lixo doméstico
Contaminação de solo e corpos d'água; proliferação de vetores de doenças
Destinação final do lixo
Destinação final do lixo
Destinação final do lixo -
Lançamento em vazadouros a céu aberto, em áreas alagadas, queima a céu aberto; contaminação do solo e água pelo chorume
49
DIMENSÃO AMBIENTAL - INDICADORES RELAÇÃO COM
RISCOS AMBIENTAIS (do
IDS de 2008) 2002 2004 2008 2010
Acesso a sistema de abastecimento de água
Acesso a sistema de abastecimento de água
Acesso a sistema de abastecimento de água
Acesso a sistema de abastecimento de água
Captação irregular de água (uso de água imprópria para consumo, danos sobre a malha legal de abastecimento, instalações irregulares e precárias)
Acesso a esgotamento sanitário
Acesso a esgotamento sanitário
Acesso a esgotamento sanitário
Acesso a esgotamento sanitário
Proliferação de doenças
Tratamento de esgoto
Tratamento de esgoto
Tratamento de esgoto -
Contaminação de solo e corpos d'água; proliferação de doenças
Fonte: a autora daptado de IBGE (2002, 2004, 2008, 2010)
Considerando estes indicadores adotados pelo IBGE é possível verificar que
eles não estão diretamente relacionados e alinhados a algumas questões que na
escala municipal são muito importantes para a população e gestores públicos, como
por exemplo, definição de zoneamentos baseados nos limites naturais que suas
configurações impõem. Ao vislumbrar o desenvolvimento sustentável em ambientes
urbanos as características naturais devem ser consideradas como elementos não
apenas importantes, mas também integrantes do planejamento e planos setoriais de
desenvolvimento, isto se reforça com a atual preocupação em relação aos efeitos da
mudanças climáticas, especialmente para as populações localizadas em áreas
litorâneas (caso de importantes cidades brasileiras). Nota-se então que tais
indicadores não dão conta da relação entre homem e meio físico com vistas a prover
um ambiente físico capaz de alimentar o desenvolvimento sustentável que se deseja
para a cidade. Neste sentido percebe-se que a introdução de indicadores
geomorfólogicos nos sistemas de planejamento e desenvolvimento das cidades
daria contribuição significativa para delimitação dos limites de carga aos quais seus
diversos recortes estão sujeitos.
Na escala local, o município de São Paulo, em 2008, coordenou um trabalho
relativo à produção de indicadores ambientais para a cidade por meio de sua
50
Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA) no intuito de incorporar a
dimensão ambiental ao tradicional planejamento urbano (SVMA, 2008). Na ocasião,
a equipe adotou o marco conceitual utilizado pelo Programa das Nações Unidas
para o Meio Ambiente (PNUMA) como metodologia de avaliações urbano-
ambientais, aplicado inicialmente no processo GEO Cidades (Global Environmental
Outlook), iniciativa que buscava melhor compreender as dinâmicas das cidades e
seus respectivos ambientes, cuja participação de São Paulo se deu em 2004.
A metodologia utilizada foi baseada no sistema PEIR (Pressão – Estado –
Impacto – Resposta), cujas premissas são a existência de indicadores que mostrem
as Pressões às quais o ambiente está sujeito e vem sofrendo, o Estado em que o
ambiente se encontra, os Impactos gerados pelas condições em que o ambiente se
encontra e, finalmente, as Respostas que são dadas pelos responsáveis para que o
ambiente enfrente a situação existente. Para cada um dos componentes do sistema,
é necessário o estabelecimento de um conjunto de indicadores cujos valores
expressem aquilo que se quer medir. No caso de São Paulo o que importava era a
medida, em indicadores sintéticos, representativa da qualidade do meio ambiente
em área urbana, que fosse capaz de demonstrar as condições socioambientais das
distintas regiões da cidade, cujos resultados pudessem ser usados na formulação de
políticas públicas e, ao mesmo tempo, pudessem ser usados como informação
pública para a sociedade. Dentre o universo de indicadores existentes, cerca de 100
variáveis foram utilizadas para compor os indicadores sintéticos desejados.
Para cada um dos componentes do sistema PEIR, os indicadores sintéticos
estabelecidos são os que constam na Tabela 3: Tabela 3: Indicadores Sintéticos adotados para a cidade de São Paulo
Componente Indicador Sintético
Pressão Adensamento Vertical Precariedade Urbana
Estado Cobertura Vegetal Impacto N.E.1
Resposta Controle Ambiental Urbano Conservação da Biodiversidade
Fonte: SVMA, 2008.
O indicador de Impacto não pôde ser estabelecido em virtude das variáveis
adotadas para os cálculos estatísticos não conterem os dados necessários 1 Os autores explicam que N.E. significa Não Estabelecido. O indicador não foi estabelecido por
dificuldades na coleta de dados.
51
suficientes para gerar resultado confiável. Por exemplo, uma variável usada tratava
da relação ao impacto que a situação do ambiente acarretava na saúde da
população, por meio dos registros de doenças relacionadas à qualidade da água e
do ar, dentro dos grupos crianças e idosos. Porém, nos estabelecimentos de saúde
que atendem estes casos, para os específicos grupos populacionais, não haviam
registros suficientes que pudessem auxiliar numa análise sobre as relações causa-
impacto entre o meio ambiente e a população.
Os indicadores de Pressão – Adensamento Vertical e Precariedade Urbana –
demonstraram que o padrão adotado de ocupação da cidade não contribui para um
equilíbrio ambiental. Os maiores valores encontrados deste indicador, estavam
atrelados a uma ocupação horizontal, dispersa e de baixo padrão, concentração de
grande contingente populacional, lugares de baixa legalidade da posse da terra e
infra-estrutura urbana precária. Destaca-se que nas principais regiões com este
perfil, estão localizadas as áreas prestadoras de serviços ambientais e/ou
ecossistêmicos para a cidade, bem como as populações mais vulneráveis à
intensificação dos riscos urbanos, tais como enchentes e deslizamentos de
encostas.
O indicador de Estado – Cobertura Vegetal – permitiu ver as regiões onde a
cobertura vegetal é mais significativa, sendo tais regiões coincidentes com as
regiões protegidas por lei (por exemplo, parques e unidades de conservação). O
indicador permitiu compreender o importante papel destas porções no cumprimento
das finalidades de suporte para as áreas prestadoras de serviços ambientais e
amenidades às áreas intensamente construídas da cidade.
Os indicadores de Resposta – Controle Ambiental Urbano e Conservação da
Biodiversidade – permitiram ver como o poder público se posicionava, por meio do
Controle Ambiental Urbano, diante das demandas por ações preventivas e corretivas
relacionadas, especialmente, às áreas de urbanização consolidada, de pressão
imobiliária, bem como às denúncias feitas pela sociedade, e também sua posição
frente às demandas de Conservação da Biodiversidade que repercute fortemente na
criação e manutenção de áreas verdes públicas, as quais cumprem importante
função de abrigar grande diversidade de espécies e atenuar os efeitos das ilhas de
calor e maciça impermeabilização das áreas intensamente construídas da cidade.
Estes indicadores de Resposta podem ainda sinalizar alguns caminhos possíveis
52
para a ação pública quanto à adaptação da cidade aos possíveis impactos das
mudanças climáticas, sobretudo as porções mais vulneráveis da população a esses
efeitos.
Os indicadores adotados neste estudo, realizado especificamente para um
ambiente urbano, já traduzem melhor as condições ambientais para as quais os
gestores públicos e população em geral devem estar atentos. Em especial os
indicadores de Pressão (Adensamento vertical e Precariedade urbana) fazem
referência à ocupação de áreas provedoras de serviços ambientais e ecossistêmicos
por populações mais vulneráveis, de modo que neste caso é possível ver a relação
entre os possíveis zoneamentos e os limites naturais da área em questão. Neste
caso, é possível ver ainda o indicador como uma ferramenta de gestão com vistas
ao desenvolvimento sustentável, pois preparar a cidade para enfrentar os impactos
das mudanças climáticas no longo prazo e os riscos ambientais de mais curto prazo
como enchentes e deslizamentos, evidenciam seu progresso em direção a uma
qualidade de vida mais ampla da população. A questão posta neste caso de São
Paulo é a manutenção do sistema coletor e processador dos dados necessários,
mais uma vez os indicadores geomorfológicos teriam por afinidade boa pousada no
sistema de Defesa Civil municipal, que do ponto de vista legal normativo também
permite esta adoção.
Em Ross (2007) é possível buscar inspiração quanto ao uso de categorias
para análise do relevo aplicada ao planejamento ambiental, o autor explica a
utilização de categorias num estudo realizado no estado de São Paulo cuja proposta
é resultante de uma síntese de diversos documentos existentes previamente
incluindo aspectos topográficos, geológicos, pluviométricos, dentre outros (Tabela
4). O autor ainda pontua a inexistência de uma forma de relevo igual a outra, de
modo que os estudos aplicados a determinadas porções territoriais são
fundamentais para o planejamento ambiental da área.
Tabela 4: Categorias de comportamento morfodinâmico.
Categoria Características
Estabilidade morfodinâmica natual
Cobertura vegetal densa Relevo com formas de topos convexos e declividades médias (acima de 30%) Alta pluviosidade anual e concentração nos meses de verão
53
Estabilidade morfodinâmica de origem antrópica
Alta densidade de urbanização Terreno impermeabilizado por edifícios e asfalto Declividades médias enre 6 a 20% Pluviosidade elevada e concentrada no verão
Instabilidade morfodinâmica moderada
Uso da terra com horticultura Relevo com formas convexas em colinas baixas e declividades predominantemente entre 6 e 20% Pluviosidade elevada e concentrada no verão
Instabilidade morfodinâmica de alto grau
Processo de urbanização com loteamentos sem infra-estrutura urbana Terrenos com obras de terraplenagem com desmontes e aterros dos vales e cabeceiras Processos de ravinamento, voçorocamentos e assoreamentos generalizados
Instabilidade morfodinâmica de alto grau2
Terrenos com baixas declividade (menores que 5%) Planícies fluviais e fundos de vales Inúmeras secções com estrangulamento do leito por pontes e tubulões subdimensionados, aterros e acúmulo de lixo e entulho Terrenos sujeitos a inundações freqüentes
Fonte: a autora adaptado de Ross, 2007 No âmbito internacional, as Nações Unidas (United Nations, 2004)
apresentaram indicadores urbanos que serviriam de subsídios para manutenção de
uma base comparativa entre cidades, monitorando assim suas condições e
progressos em direção aos objetivos previstos, em especial àqueles relacionados a
melhores condições de moradia dos cidadãos. Observa-se então a importância da
escala local nos resultados a serem atribuídos aos países. Contudo, um
questionamento feito é o quanto os indicadores selecionados são aplicáveis,
adequados, às diferentes cidades em diversos países, os quais possuem suas
próprias histórias, culturas, hábitos e programas de desenvolvimento. Do ponto de
vista de escala, há uma dificuldade em padronizar a extensão territorial em que os
dados são coletados, visto que há diferentes entendimentos sobre o que seja
aglomeração urbana, região metropolitana, município, dentre outros. Em relação a
esta questão, é possível prever que dependendo do indicador adotado, a
responsabilidade pela coleta de dados, monitoramento e planos de ação pode ser
delegada a diferentes escalas governamentais, cuja integração nem sempre é rápida
2 Embora para esta categoria o autor tenha adotado o mesmo nome que a categoria anterior, ela
apresenta características diferentes.
54
e fácil. A proposta de indicadores para a dimensão ambiental pode ser visualizada
na Tabela 5. Tabela 5: Indicadores para a dimensão ambiental propostos pelas Nações Unidas
# Objetivo Indicador
1 Promover o equilíbrio geográfico das estruturas de ocupação
Crescimento da população urbana Ocupações planejadas
2 Gerir o fornecimento e demanda por água de forma efetiva
Preço da água Consumo de água
3 Reduzir a poluição urbana Tratamento de água Destinação dos resíduos sólidos Coleta regular de resíduos sólidos
4 Prevenir desastres e reconstruir ocupações
Instrumentos de mitigação e prevenção de desastres Casas em locais de risco
5 Promover sistemas de transportes efetivos
Tempo de viagem Meios de transporte
6 Apoiar mecanismos para preparar e implementar planos ambientais locais e iniciativas de Agenda 21 locais
Planos ambientais locais
Fonte: United Nations, 2004
Nesta proposta é possível visualizar uma característica peculiar à dimensão
ambiental: a não linearidade de comportamento de seus elementos, ou seja, a
gestão ambiental requer uma condução multifacetada e um olhar multidimensional,
para prover meios com vistas a uma melhoria de qualidade de vida, os setores
urbanos precisam estar cientes que trabalham com as interfaces e nas interseções
uns dos outros.
Em Taiwan, um modelo de condições ambientais físicas relacionado aos
zoneamentos da cidade de Taipei foi proposto como subsídio ao poder público
municipal para monitoramento da sustentabilidade da cidade. Segundo Huang et al
(1998) neste caso, os indicadores foram tomados como auxiliares dos planejadores
e administradores do governo municipal para avaliar a efetividade das políticas em
alcançar a sustentabilidade. Três tipos de categorias foram estabelecidas para
enquadramento dos indicadores: driving force (força de transformação), efeito e
resposta, uma outra categorização feita foi a destinação dos indicadores definida
entre: gestores públicos e população em geral. Neste caso 10 categorias foram
estabelecidas para enquadramento dos indicadores possivelmente propostos, um
total de 80 sugestões de indicadores foram recebidas e para a população em geral
tais indicadores foram agrupados em 10 (Tabela 6).
55
Tabela 6: Exemplo de Indicadores adotados pela cidade de Taipei (Taiwan). # Categoria Indicador (exemplos) 1 Sistema natural Área natural; Biodiversidade; Espécies de pássaros 2 Sistema agrícola Área produtiva
3 Recursos hídricos Qualidade das águas superficiais; Disponibilidade de fluxo hídrico
4 Sistema urbano Densidade populacional; Disponibilidade habitacional; Taxa de impermeabilidade; Mobilidade
5 Serviços de suporte a vida
Taxa de produção de agricultura indígena; Área natural per capita
6 Recursos importados Uso de eletricidade per capita; Uso de combustíveis fósseis
7 Produção urbana PIB per capita; Horas trabalhadas semanalmente per capita
8 Tratamento de lixo Resíduos sólidos per capita; Percentual de efluentes tratados
9 Recursos reciclados Percentual de resíduo sólido reciclado
10 Gestão ambiental Percentual de gastos públicos em proteção ambiental
Fonte: Huang et al, 1998.
Neste caso eles também incluíram indicadores que dessem conta dos riscos
associados ao desenvolvimento inadequado da cidade, como por exemplo, a
capacidade de suportar as precipitações pluviométricas, que repercutem diretamente
sobre as condições dos corpos d’água, área verde, cobertura vegetal e taxa de
impermeabilização do solo, cujos estados em que se apresentam colaboram para a
delimitação do quadro morfodinâmico em que se encontra a cidade. Neste caso,
mais uma vez, é possível visualizar a contribuição de indicadores geomorfológicos
ao monitoramento de ambientes urbanos.
Nos Estados Unidos alguns modelos de gerenciamento de risco ambiental
comentam as decisões entre o uso de modelos mais especializados, com elementos
específicos a serem monitorados e, por conseguinte, com maior precisão nas
informações, versus modelos mais holísticos, ou seja, com maior número de
elementos a serem monitorados, contudo, com menor precisão nas informações
(SHRADER-FRECHETTE, 1998) (Tabela 7). Tabela 7: Tipos de modelos de gerenciamento de risco ambiental.
# Tipo de modelo Características
1 Especializados Elementos específicos. Maior precisão nas informações.
2 Holístico Maior número de elementos. Menor precisão nas informações.
Fonte: Sharader-Frechette, 1998
56
A adoção de determinados modelos envolve, portanto, questões sobre os
alicerces técnicos (por exemplo, tipo de análises químicas e/ou físicas e infra-
estrutura laboratorial), mas também os políticos e sociais (diretrizes de
desenvolvimento urbano, valores culturais da população, dentre outros). Como De
Angelis et. al. apud Shrader-frechette (1998) comentaram: sistemas ecológicos
sempre refletem sistemas de valores, de modo que enfrentamos um paradoxo entre
a adoção de um sistema científico intensivo que geralmente carece de utilidade para
as práticas humanas, e um sistema humano intensivo cujo peso maior é dado aos
serviços que o ecossistema oferece às atividades humanas. Um caminho possível é
o claro estabelecimento dos propósitos dos modelos, quais os objetivos que de fato
se quer alcançar (SHRADER-FRECHETTE, 1998) e a participação de todos os
interessados além da dos especialistas. Santos; Assunção apud Bandeira (2010)
estudaram a participação antrópica nos processos de instabilidade dos taludes,
sendo o lançamento das águas servidas diretamente sobre o solo ao longo de
meses, importante contribuinte para tais processos. Neste caso percebe-se a
relação entre planejamento e desenvolvimento urbano, no que diz respeito à
infraestrutura de saneamento e drenagem e aos sistemas de monitoramento. Mais
uma vez as evidências são de que não apenas as causas naturais, isoladamente
são as responsáveis por tragédias, mas a combinação destas com condições sócio-
econômicas que intensificam as condições de risco para a população.
Em Merseyside (Reino Unido) um modelo de monitoramento e avaliação de
impactos ambientais foi aplicado tomando como parâmetros a ocupação e uso do
solo e 03 indicadores de performace quais sejam, (i) Temperatura superficial mínima
e máxima; (ii) Coeficiente de escoamento; e (iii) Biodiversidade (PAULEIT, et. al.,
2005). Quanto aos parâmetros utilizados, a classificação de ocupação e uso do solo
pode ser visualizada na Tabela 8. Tabela 8: Exemplo de parâmetros e indicadores para a cidade de Merseyside (Reino Unido).
Parâmetros # Tipos de Uso do Solo Tipos de Ocupação do Solo 1 Prédios Área constuída 2 Transporte Asfalto / concreto 3 Jardins privados Solo nu 4 Espaço aberto Grama regular uniforme 5 Cemitério Grama irregular 6 Recreação e lazer Arbustos 7 Agricultura/ horticultura Árvores
57
8 Área degradada Outras vegetações 9 Área semi-natural Água 10 Água Outras ocupações 11 Outros usos
Fonte: Pauleit et al, 2005.
# Indicadores de performace 1 Temperatura superficial mínima e máxima 2 Coeficiente de escoamento 3 Biodiversidade
Fonte: Pauleit et al, 2005.
Neste estudo conduzido por Pauleit et al (2005) os resultados obtidos dos
dados coletados nos anos 1975 e 2000 demonstraram a deterioração da qualidade
ambiental decorrente da dinâmica citadina refletida em seus parâmetros de
ocupação e uso do solo. Vale salientar que a falta de dados para obtenção de
alguns indicadores impuseram ao estudo algumas estimativas e aproximações
necessárias. Além dos padrões paisagísticos, os autores também fizeram
cruzamentos entre as áreas delimitadas e seus status sócio-econômicos. As
evidências demonstraram que de forma geral a qualidade ambiental piorou
independente do nível sócio-econômico reforçando a assertiva de que o
compromisso assumido pela sociedade em busca de um desenvolvimento
sustentável pressupõe escolhas estratégicas diferentes daquelas adotadas para um
desenvolvimento sócio-econômico simplista. Mais uma vez, indicadores
geomorfológicos relativos à dinâmica das feições citaditanas demonstram importante
utilidade para os processos decisórios de planejamento e desenvolvimento urbanos.
Segundo Jim (1994) em Hong Kong, houve um longo histórico de suscessivas
tentativas não bem sucedidas de melhoria das condições de vida da população.
Depois dessas tentativas o governo adotou algumas medidas especialmente no
setor habitacional que surtiram bons efeitos, e a partir da década de 1990 seus
planejamentos passaram a ser melhor implantados contando com uma re-
estruturação de instrumentos e órgãos gestores urbanos e com uma maior cobrança
da população por melhores condições de vida. Esta mudança de comportamento
ratificou-se por meio de diversos documentos oficiais publicados a partir de então.
Em 1997, o governo estabelece indicadores adotados para monitorar a melhoria da
qualidade de vida na cidade e seu desenvolvimento incluindo-os nos documentos
oficiais (HONG KONG, 1997). Dentre os 39 indicadores descritos, 03 referem-se a
58
temáticas relacionadas a aspectos geomorfológicos, quais sejam, (i) Indicador de
paisagem; (ii) Percentual de habitantes vivendo em moradias inadequadas; e (iii)
Percentual da população morando em habitação a uma caminhada de distância de
centro provedor de “facility”. Tabela 9: Exemplos de indicadores de sustentabilidade estabelecidos para Hong Kong. # Categoria Indicadores 1
Recursos Naturais
Consumo de energia 2 Quantidade de resíduos sólidos 3 Total restante de capacidade de aterro sanitário 4 Volume de água per capita fornecido 5 Indicador de paisagem 6
Infraestrutura social
Percentual de habitantes vivendo em moradias inadequadas 7 Área útil por pessoa
8 Percentual da população morando em habitação a uma caminhada de distância de centro provedor de “facility”
9 Média do tempo de espera por moradia de aluguel pública Fonte: adaptado de Hong Kong, 1997
O conjunto destes 03 indicadores repercute em monitoramentos de cunho
geomorfológico, que em outros documentos setoriais são observados. Os
zoneamentos urbanos possuem recomendações importantes sobre, por exemplo,
área impermeabilizada, sistema de drenagem e acesso quando da implantação de
empreendimentos residenciais ou comerciais. Estas preocupações são mais
facilmente entendidas quando se consideram as características físicas de Hong
Kong, confinada a uma extensão de terra bastante limitada tendo de um lado o litoral
e de outro um relevo acidentado com cotas altimétricas significativas e encostas
suscetíveis aos agentes modeladores, daí uma preocupação prioritária com a
moradia de modo a evitar ocupações em áreas de risco.
As propostas de monitoramentos ambientais apresentadas nesta seção não
pretendem esgotar as possibilidades de construção e definição de novos indicadores
para a dimensão ambiental, ao contrário, pretendem servir de motivação para a
continuidade de estudos sobre este tema, sobretudo no âmbito do planejamento
urbano que exigem um conjunto de indicadores de cunho ambiental para dar conta
da complexidade das relações que constroem os territórios e dentro deles áreas com
especificiades que, do ponto de vista dos riscos, também não podem ser tratadas
como homogêneas e passíveis das mesmas ações propostas para as demais.
59
3. A Geomorfologia, os Riscos e a Defesa Civil
A variável ambiental é essencial ao planejamento urbano dado que o
equilíbrio entre capacidade de suporte e tensões de crescimento, assim como a
existência de recursos naturais limitados, demanda uma estrutura de critérios de
preservação, salvaguarda e revalorização de diferentes áreas de interesse. Desta
forma, a gestão pública necessita de um prévio reconhecimento cuidadoso destas
áreas quanto às uniformidades, ou não, das suas características geográficas e
morfológicas, normativas urbanísticas e atividades que nelas são realizadas. Cada
área dita homogênea deve ser percebida como uma unidade de paisagem comum,
cujos elementos bióticos e antrópicos lhe conferem sigularidade (FIDEM, 2005). A
partir desta consideração é possível integrar a Geomorfologia aos planos de
desenvolvimento urbano, tomando-a como forte aliada à construção de um alicerce
sobre o qual as intervenções de crescimento e desenvolvimento da cidade serão
propostas. O conhecimento das relações entre os aspectos físicos e as atividades
sociais de determinadas porções do território, permite entender a dinâmica espacial
e como ela se conforma ao longo do tempo.
A Geomorfologia tem como preocupação os efeitos, ou seja, os impactos que
determinados empreendimentos trará ao relevo e vice-versa. Os empreendimentos
devem ser analisados quanto aos riscos de sua instalação para o meio físico, bem
como os riscos que o meio físico, ou seja, os riscos naturais, oferecem aos
empreendimentos num determinado lugar (ROSS, 2006).
Para uma cidade cujos atributos naturais lhe conferem certas pressões e
impactos, é ainda mais aceitável a possibilidade de integração da Geomorfologia
aos planos de desenvolvimento, para isto é necessário encontrar uma estrutura
dentro da gestão pública que abrigue a sua manutenção, de modo que ela passe a
ser constantemente uma fonte de informação para a gestão urbana, evitando que
sua participação se restrinja aos momentos de descrição e caracterização física do
espaço. Dentro da estrutura setorial (saúde, educação, segurança, habitação,
defesa civil, dentre outros.) que a gestão pública possui, a Geomorfologia pode ser
inserida, e, portanto, auxiliar os tomadores de decisão a construir uma visão mais
holística e integradora de suas propostas de intervenção sobre o território urbano.
60
Segundo Gupta; Ahmad (1999) a geomorfologia urbana combina o ambiente
geológico, paisagens e processos geomorfológicos com os impactos que a
urbanização lhes causou. Ainda segundo os autores, os estudos geomorfológicos,
em geral, possuem como linha-base as alterações do ambiente físico, e muitos deles
têm demonstrado sua utilidade para engenheiros, gestores públicos e planejadores
urbanos, porém as lacunas de comunicação entre estes grupos e a geomorfologia
também são frequentes e este fato repercute nas ações para minimizar os perigos
aos quais os residentes urbanos estão sujeitos. Complementarmente eles comentam
que, devido à falta de integração entre os grupos, problemas como deslizamentos de
encostas e inundações em cidades são comumente tratadas muito mais após suas
ocorrências do que nos estágios de planejamento e construção de propostas.
O desafio então é encontrar mecanismos e ferramentas de diálogo entre a
área técnica-científica e os tomadores de decisão da gestão pública, para isto os
indicadores são opções que podem ser adotadas como ponto de ligação, pois
através deles todos os interessados (técnicos, gestores e população) podem
acompanhar as ações setoriais implementadas no município. Este desafio é
enfrentado por diversas cidades ao redor do mundo, e Gupta; Ahmad (1999) citam o
exemplo dos mapas temáticos como ferramentas que possiblitem a interação entre
engenheiros, geógrafos e gestores públicos.
A Geomorfologia então pode integrar-se a um setor que lida diretamente com
as relações entre o ambiente físico e o ser humano, com olhar direcionado às
ameaças e desastres possíveis de ocorrer e, por conseguinte, suas repercussões e
consequências para a sociedade. Assim, assuntos correlatos às vulverabilidades,
riscos, reconstrução, dentre outros, decorrentes de eventos naturais no âmbito
municipal que se alinham à Defesa Civil, podem contar com o suporte teórico-
metodológico da geomorfologia com olhar voltado para a gestão pública com foco
nos indicadores geomorfológicos de risco.
Uma parte dos riscos impostos aos residentes urbanos se inscreve no quadro
das relações natureza – sociedade fundadas na abordagem ambiental, aí a
participação da Geografia é indispensável pois as zonas de risco podem ser
definidas por formas e superfícies variáveis, em diferentes escalas espaciais e
temporais, ou seja, o espaço sobre os quais as ameaças existem não é neutro, pelo
contrário é um componente extrínsico do risco (VEYRET, 2007). Como as interações
61
entre os agentes estruturadores do território e os riscos se revelam também
espacialmente, essa relação ganha complexidade.
Segundo a FIDEM (2003) a análise de risco pressupõe o entendimento das
características físicas do meio, pois essas características definem a suscetibilidade
dos terrenos existentes e o entendimento das ocupações, pois definem a
vulnerabilidade dos sistemas receptores. No tocante à dinâmica natural geológica,
cotidianamente ocorrem mudanças no ambiente em certa magnitude, tempo e área
na busca do equilíbrio do sistema terrestre, as quais nem sempre são possíveis de
serem registradas, contudo ao resultarem em perdas materiais e humanas passam a
serem reconhecidas como acidentes ou desastres. A prevenção e redução de
acidentes naturais passa necessariamente pelo conhecimento das suscetibilidades e
vulnerabilidades das áreas de interesse, neste caso uma ferramenta útil é a
elaboração de mapas de risco com constante atualização, esta é fundamental diante
do anteriormente exposto em relação às frequentes mudanças do sistema terrestre,
mais ainda quando adiciona-se aos elementos naturais os processos antrópicos de
ocupação de terrenos e intervenções de correções de situações de risco.
Uma importante consideração sobre gestão e planejamento urbano é a
disponibilidade de dados para avaliar a extensão dos processos de desenvolvimento
urbano ao longo do tempo e as consequências destes processos, bem como, é
igualmente importante monitorar os eventos considerados esporádicos e pequenos,
pois após um longo período de observação eles podem revelar impactos sobre o
tecido urbano e a qualidade ambiental (PAULEIT et al, 2005), ou seja, não são
apenas os grandes empreendimentos urbanos que geram perturbações, mas
também os pequenos tais como construção de novas casas nos subúrbios,
construção de um prédio residencial no lugar de uma galeria comercial, construção
de garagens e novos cômodos em casas já existentes, dentre outros. Modelos de
monitoramento utilizando imagens de satélite e fotografias aéreas são cada vez mais
comuns, mas vale salientar que a interpretação destas imagens necessita de equipe
técnica especializada e que sua aplicação para áreas urbanas heterogêneas é mais
problemática.
Ainda em relação à gestão, é condição primordial para o monitoramento de
riscos e vulnerabilidades a atividade de coleta e registro de dados (que alimentam os
indicadores) esta atividade por vezes é negligenciada pelos sucessivos governos
62
municipais, causando descontinuidades, e no pior dos casos, inexistência de forma
estruturada. Bandeira (2010) já fazia referência a esta relevante questão ao
comentar a dificuldade de fazer correlações entre a pluviosidade antecedente e o
potencial de deslizamentos de encostas devido à falta histórica de dados
pluviométricos de áreas específicas e dos registros dos escorregamentos.
Entendendo ainda que as condições de relevo, vegetação, uso de solo, dentre
outras, são muito peculiares, ainda que em escala local, cabe reconhecer a
complexidade dos sistemas de monitoramento. Em muitas zonas metropolitanas
brasileiras, a ocupação desordenada de encostas impacta na sua desestabilização
(GIRÃO, CORRÊA; GUERRA, 2007), aumentando a vulnerabilidade das mesmas
aos riscos naturais que periodicamente, especialmente nas estações chuvosas, se
constatam.
A discussão e gestão do risco perpassam ainda pelo entendimento de que
esta matéria deve ser tratada por uma abordagem holística e contingencial, incluindo
aspectos sobre a percepção do perigo, análises técnicas, disseminação de
informações e estruturas gerenciais como instrumento operativo para tomada de
decisão e sua implantação pelo sistema envolvido. Assumindo que é essencial a
existência de uma entidade formalmente constituída no âmbito municipal para
articular os elementos constituintes do sistema e manter seu fluxo de informação,
pode-se reconhecer como mais adequado do ponto de vista de legitimidade e
legalidade a Defesa Civil Municipal que sempre é lembrada nos episódios de
desastres mas nem sempre é organizada e estruturada para dar conta de outras
funções que a própria legislação prescreve. O sistema de Defesa Civil brasileiro tem
o entendimento legal de coordenar ações preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar desastres e a minimizar seus impactos, dentre os
quais estão desastres naturais e impactos sociais, econômicos e ambienais em
áreas urbanas.
O desenho das relações entre Geomorfologia, Riscos e Defesa Civil
apresenta-se como mecanismo possível de produzir informação ambiental para
gestores e planejadores urbanos.
63
3.1. Riscos – tipos e implicações
A temática dos riscos se expressa mais fortemente nas localidades onde as
pessoas que nela vivem percebem os riscos como uma realidade capaz de trazer
sérios prejuízos às suas vidas. Pode-se dizer que este é o ponto de partida para
haver qualquer mobilização de esforços no sentido de mudar esta realidade.
Paralelamente a esta percepção, o conhecimento existente sobre os fenômenos que
aumentam ou diminuem os riscos sobre uma determinada área geográfica é alicerce
essencial para organizar, estruturar e integrar, os esforços para minimizar seus
impactos.
Com estas duas premissas – percepção e conhecimento - norteando as
reflexões é possível compreender melhor a razão pela qual os riscos precisam ser
matéria relevante para o planejamento urbano. Sem preparar-se para intervir
adequadamente, as cidades ficam à mercê dos fenômenos causadores de desastres
e suas consequências. Diante do exposto, cabe conhecer melhor os tipos de riscos
e suas implicações.
Inicialmente é de todo importante encarar a gestão dos riscos como diferente
da gestão das catástrofes, isto é, não se deve confundir os riscos com as
catástrofes, enquanto estas são gerenciadas pela urgência dos serviços de socorro,
aqueles devem ser integrados às escolhas de gestão, políticas de organização
territorial e práticas econômicas (VEYRET, 2007). De fato, as áreas de risco surgem
da interação do meio natural com o meio social, é necessário que os processos
naturais de dinâmica superficial afetem um grupo social para que os riscos existam,
consequentemente, devem ser analisados de forma integrada numa visão sistêmica
do meio (RECKZIEGEL; ROBAINA, 2005). Ainda segundo os autores, “as situações
de risco são originadas pela soma de vários fatores, como as características
geológicas/geotécnicas, a remoção da cobertura vegetal, as características da
vertente, a forma desordenada da ocupação entre outros”. Observação ainda
importante sobre os graus de definição, de apreensão dos riscos, é que eles são
resultados da quantidade de dados disponíveis (VEYRET, 2007)
Os tipos de riscos são apresentados de diversas formas segundo diferentes
autores, contudo de maneira geral existem riscos de origens naturais, sociais,
econômicas, tecnológicas, dentre outros que embora sejam assim classificados, por
vezes possuem interligações tornando difícil apontar uma ou outra como a origem.
64
Para o presente trabalho foi adotado o entendimento de risco como a relação
existente entre a probabilidade de uma ameaça de evento adverso se concretizar
com uma magnitude definida e a vulnerabilidade do sistema receptor aos seus
efeitos, sendo vulnerabilidade entendida como as condições intrínsecas dos
sistemas receptores que em interação com a magnitude do evento adverso expressa
a intensidade dos danos causados (SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL,
1999).
Ainda em relação aos riscos, interessa ao presente trabalho, aqueles
atrelados aos fenômenos naturais, e dentro desta categoria há ainda um
desdobramento com várias classificações, aqui entendidas como construto
facilitador do seu estudo e entendimento, e não como “caixas” herméticas que
ignoram a essência sistêmica da matéria.
Independente da classificação / tipologia adotada, as implicações são
inúmeras e diferentes de acordo com a localização das ocorrências, no sentido de
encarar a existência dos riscos com maior atenção quanto maior for seu grau numa
escala de preocupação, as implicações devem estar alinhadas a um entendimento e
compromisso pactuado entre os atores envolvidos e as ações para seu
enfrentamento devem ser adequadas a cada um dos tipos definidos.
Em seguida serão apresentadas algumas classificações/tipos de riscos
ambientais/naturais que reforçam a importância de seu monitoramento para os
ambientes urbanos.
Segundo Augusto Filho et al apud Reckziegel; Robaina (2005), tem-se os
riscos Atmosféricos e os Geológicos, nos primeiros enquadram-se os tufões,
ciclones, tempestades e secas, nos segundos enquadram-se os terremotos,
vulcanismo e tsunamis (todos estes considerados Endógenos) e os
escorregamentos, enchentes, erosão, subsidência e solos expansivos (todos estes
considerados Exógenos), a Figura 10 ilustra esta classificação.
65
ProcessosTufões
CiclonesTempestades
SecasTerremotosVulcanismoTsunamis
EscorregamentosEnchentes
ErosãoSubsidência
Solos expansivos
Classificação
Atmosféricos
Endógenos
Exógenos
Geológicos
Figura 10: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Augusto Filho et al apud
Reckziegel; Robaina, 2005
Já para o autor Cerri apud Reckziegel; Robaina (2005) os riscos naturais se
dividem em Físicos e Biológicos, sendo que os Físicos compreendem os
Atmosféricos (por exemplo, granizo, secas, tempestades e furações), os
Hidrológicos (enchentes e inundações) e os Geológicos subdivididos em Endógenos
(terremotos, vulcões e tsunamis) e Exógenos (movimentos de massa, erosões,
dentre outros) a Figura 11 ilustra melhor a classificação de Cerri.
66
Riscos Ambientais
Riscos Tecnológicos
Riscos Naturais
Riscos Sociais
Riscos Físicos
Riscos Biológicos
Riscos Atmosféricos
Riscos Geológicos
Riscos Hidrológicos
Riscos Associados à
Fauna
Riscos Associados à
Flora
Endógenos Exógenos
Granizo, Secas, Tempestades,Furacões, etc.
Terremotos,vulcões e “tsunamis”.
Movimentos de Massa, Erosões, etc.
Doenças provocadas por vírus e bactérias, pragas,picadas de animais, etc
Doenças provocadas por fungos, pragaservas tóxicas, etc
Enchentes,Inundações
Figura 11: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Cerri apud Reckziegel; Robaina
(2005)
Ainda na publicação de Reckziegel; Robaina (2005) os autores apresentam a
proposta de Gregory (Figura 12) a qual está associada a três sistemas – atmosfera,
geosfera e biosfera – e seus elementos, sendo que a atmosfera envolve
temperatura, precipitação e vento, a geosfera envolve água, terra, gelo, terremotos e
erupções vulcânicas, e a biosfera envolve plantas, animais e o homem.
67
ATMOSFERA
GEOSFERA
BIOSFERA
TEMPERATURA
PRECIPITAÇÃO
VENTO
ÁGUA
TERRA
GELO
TERREMOTOS
ERUPÇÕES VULCÂNICAS
PLANTAS
ANIMAIS
HOMEM
Onda de CalorGeada
ChuvaGranizoNevadasNevoeiros
Temporais eRelâmpagosTufõesFuracões
Seca
Nevascas
TsunamisDeposição sílticaErosão dos solosAvalanchesDeslizamentos eFluxos de lama
Inundação marinhaInundação fluvial
Movimentos de massa
IncembergAvanço dos glaciares
QueimadasInvasões
Epidemias
Gelo no soloTernoccarste
Figura 12: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Gregory apud Reckziegel;
Robaina, 2005
Uma outra proposta bastante interessante é a de Oliveira et al apud
Reckziegel; Robaina (2005) que integra aspectos do sistema Físico e do Antrópico
de modo que a relação entre os processos geomorfológicos e a dinâmica do espaço
urbano se mostra evidente para existência de áreas de risco geomorfológico, na
Figura 13 a proposta é apresentada de forma esquemática.
68
Sistema Físico
Processos Geomorfológicos
Dinâmica do Espaço Urbano
Dinâmica Fluvial
Ocupações de Áreas Inadequadas
Dinâmica de Encostas
Intervenções AntrópicasÁreas Susceptíveis
Áreas de Risco Geomorfológico
Sistema Antrópico
Baixo Padrão Construtivo
Figura 13: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Oliveira et al apud Reckziegel;
Robaina, 2005
Finalmente, esta seção apresenta a classificação oficial utilizada pelas
autoridades brasileiras para tratar os assuntos afetos ao tema. Segundo o Ministério
da Integração Nacional (2003) os desastres naturais são classificados segundo a
Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos (CODAR) (Tabela 10).
Tabela 10: Classificação de acordo com a Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos de
Origem Natural (CODAR) CLASSIFICAÇÃO DOS DESASTRES DE ORIGEM NATURAL
Classificação Desastres Naturais de Origem Sideral
Impactos de Corpos Siderais Impacto de Meteoritos
Desastres Naturais Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Externa Desastres Naturais de Causa Eólica Vendavais ou tempestades Vendavais muito intensos ou ciclones extratropicais Vendavais extremamente intensos, furacões, tufões ou ciclones tropicais Tornados e trombas d`água
69
Desastres Naturais Relacionados com Temperaturas Externas Onda de frio intenso Nevadas Nevascas ou tempestades de neve Aludes ou avalanches de neve Granizos Geadas Ondas de calor Ventos quentes e secos Desastres Naturais Relacionados com o Incremento das Precipitações Hídricas e com as Inundações Enchentes ou inundações graduais Enxurradas ou inundações bruscas Alagamentos Inundações litorâneas provocadas pela brusca invasão do mar Desastres Naturais Relacionados com a Intensa Redução das Precipitações Hídricas Estiagens Secas Queda intensa dos índices de umidade relativa do ar Incêndios florestais das estações estivais
Desastres Naturais Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Interna
Desastres Naturais Relacionados com a Sismologia Terremotos, sismos e/ou abalos sísmicos Maremotos e tsunamis Desastres Naturais Relacionados com a Vulcanologia Erupções vulcânicas Desastres Naturais Relacionados com a Geomorfologia, o Intemperismo, a Erosão e a Acomodação do Solo Escorregamentos ou deslizamentos Corridas de massa Rastejos Quedas, tombamentos e/ou rolamentos de matacões e/ou rochas Processo erosivos – erosão laminar Erosão linear - sulcos, ravinas e boçorocas ou voçorocas Subsidência do solo Erosão fluvial - desbarrancamentos de rios e fenômenos de terras caídas Erosão marinha Soterramento de localidades litorâneas por dunas de areia
Desastres Naturais Relacionados com Desequiíbrios na Biocenose
Pragas Animais Ratos Domésticos
70
Morcegos Hematófagos Ofídios Peçonhentos Gafanhotos Formigas Saúvas Bicudos Nematóides Pragas Animais Pragas Vegetais Prejudiciais à Pecuária Pragas Vegetais Prejudiciais à Agricultura Maré Vermelha
Fonte: Ministério da Integração Nacional, 2003
3.2. Defesa Civil – estrutura e instrumentos
Em 1o de Dezembro de 2010 foi publicada a Lei Federal n o 12.340 (BRASIL,
2010), que dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) cujo objetivo
é planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território
nacional. Contudo, quase nada sobre esses tópicos é abordado na Lei que em
quase totalidade se atém à questão de repasse de recursos financeiros em especial
do Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP). Ao longo dos 18 (dezoito)
artigos que constituem a Lei apenas 02 (dois) tratam do SINDEC propriamente dito,
o artigo Primeiro explicitando seu objetivo e o artigo Segundo definindo os órgãos e
entidades da administração pública que compõem o SINDEC. Todos os demais
artigos estão relacionados aos procedimentos que estados e municípios da
federação devem seguir para ter direito aos recursos federais em caso de situacão
de emergência ou estado de calamidade pública. Ora se o próprio instrumento de
constituição do Sistema não aborda as questões relativas às ações preventivas
destinadas a evitar os desastres e minimizar seus impactos, à integração dos órgãos
e entidades que o compõem, e à operação do Sistema, não causa surpresa um
certo despreparo dos municípios em organizarem-se para melhor gerir os riscos. E
ainda na própria Lei o artigo Segundo parágrafo primeiro, relata a obrigação dos
estados em encaminhar à Secretaria Nacional da Defesa Civil um mapeamento (a
ser atualizado anualmente) das áreas de risco de seu território, disponibilizando
apoio à elaboração de plano de trabalho aos municípios que careçam de capacidade
técnica. Ou seja, já se admite a fragilidade dos municípios em conuzir tal tarefa.
Observa-se então neste documento, a decisão por enfatizar as ações
recuperativas aos eventos de calamidade e não à sua prevenção, além da
71
delegação aos municípios, em última instância, a responsabilidade de definir
isoladamente seu planejamento sobre esta matéria. Diante deste quadro, é fácil
entender porque os municípios optam pelo que já está estabelecido em Lei - solicitar
ajuda à esfera Federal apenas no que tange os recursos financeiros, após decretar
situação de emergência ou estado de calamidade pública – e não por avançar em
direção aos planejamentos e monitoramentos, implantação de sistemas de alerta,
enfim, gestão dos riscos existentes. Segundo esta lei entende-se por defesa civil
(grifo nosso) (BRASIL, 2010): [...] o conjunto de ações preventivas, de Socorro, assistenciais e recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a população e restabelecer a normalidade social.
O Sistema Nacional de Defesa Civil tem na escala municipal seu principal
órgão de execução das ações diretamente relacionadas à prevenção de desastres.
Segundo o Manual de Desastres (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL,
2003) os diversos tipos de desastres naturais (classificados conforme padrões
internacionais) podem ser monitorados, tais monitoramentos podem ser parte
constituinte dos Planos Diretores de Defesa Civil dos municípios, sobretudo para
aqueles municípios suscetíveis a ameaças naturais mais recorrentes. Além do
Manual de Desastres, os gestores municipais contam ainda com o Manual de
Planjemento em Defesa Civil (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 1999)
que apresenta diversas formas de lidar com esta temática.
Os desastres naturais, segundo o Ministério da Integração Nacional (2003),
podem ser de origem; (i) Sideral; (ii) Relacionados com a geodinâmica terrestre
interna; (iii) Relacionados com a geodinâmica terrestre externa; e (iv) Relacionados
com desequilíbrios na biocenose. Para atendimento do tema do presente estudo, o
olhar será posto sobre os itens (ii) e (iii) cujas subdivisões podem ser visualizadas na
Tabela 11.
Tabela 11: Lista de desastres naturais relacionados com a Geodinâmica Terrestre.
Classificação Desastres Naturais Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Externa
Desastres Naturais de Causa Eólica Vendavais ou tempestades Vendavais muito intensos ou ciclones extratropicais
72
Vendavais extremamente intensos, furacões, tufões ou ciclones tropicais Tornados e trombas d`água Desastres Naturais Relacionados com Temperaturas Externas Onda de frio intenso Nevadas Nevascas ou tempestades de neve Aludes ou avalanches de neve Granizos Geadas Ondas de calor Ventos quentes e secos Desastres Naturais Relacionados com o Incremento das Precipitacões Hídricas e com as Inundacões Enchentes ou inundações graduais Enxurradas ou inundações bruscas Alagamentos Inundacões litoraneas provocadas pela brusca invasão do mar Desastres Naturais Relacionados com a Intensa Reducão das Precipitacões Hídricas Estiagens Secas Queda intensa dos índices de umidade relativa do ar Incendios florestais das estações estivais
Desastres Naturais Relacionados com a Geodinâmica Terrestre Interna
Desastres Naturais Relacionados com a Sismologia Terremotos, sismos e/ou abalos sísmicos Maremotos e tsunamis Desastres Naturais Relacionados com a Vulcanologia Erupcões vulcânicas Desastres Naturais Relacionados com a Geomorfologia, o Intemperismo, a Erosão e a Acomodacão do Solo Escorregamentos ou deslizamentos Corridas de massa Rastejos Quedas, tombamentos e/ou rolamentos de matacões e/ou rochas Processo erosivos – erosão laminar Erosão linear - sulcos, ravinas e boçorocas ou voçorocas Subsidencia do solo Erosão fluvial - desbarrancamentos de rios e fenomenos de terras caídas Erosão marinha Soterramento de localidades litoraneas por dunas de areia
Fonte: Ministério da Integração Nacional, 2003
73
Com base nesta classificação é possível identificar diversos processos
passíveis de serem considerados para elaboração e acompanhamento do
planejamento e desenvolvimento urbanos. Os desastres supramencionados
requerem para sua prevenção o monitoramento das ameaças naturais e a
preparação da cidade parasua ocorrência, tanto no âmbito da prevenção quanto do
socorro e reconstrução.
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico3apresenta
um ciclo de gestão de Riscos e Desastres (OECD, 2005) (Figura 14) que não difere
muito do brasileiro, de modo que estudos internacionais podem servir de bases para
melhoria da gestão nacional nesta temática.
Figura 14: Ciclo de gestão de Riscos e Desastres com destaque para as ações de
mitigação. Fonte: a autora adaptado de OECD, 2005.
3 Organização internacional criada em 1960, conta com 34 países membros e tem por objetivo
identificar problemas comuns aos membros, analisa-los e discuti-los e promover políticas para soluciona-los.
74
No Brasil, a Política Nacional de Defesa Civil (MINISTÉRIO DA
INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2007) adota uma abordagem (Figura 15) tendo como
objetivo a redução de desastre mediante:
x Prevenção de desastres;
x Preparação para emergências e desastres;
x Resposta aos desastres;
x Reconstrução.
Figura 15: Abordagem nacional para redução de desastres. Fonte: a autora a partir de
Ministério da Integração Nacional, 2007
A Defesa Civil então possui papel fundamental nos processos de
planejamento urbano devido às necessidades ora apresentadas. Como indicadores
de monitoramento é possível pensar naqueles que auxiliem a medir as ameaças e
vulnerabilidades com vistas a reduzir os desastres, figurando então como
instrumentos de prevenção:
x Avaliação de Riscos de Desastres, compreendida dentre outras iniciativas
por:
x Estudo das ameaças de desastres;
x Estudo do grau de vulnerabilidade do sistema e dos corpos receptores;
75
x Sínteses contendo hierarquização dos riscos de desastres e áreas de
maior risco;
x Elaboração de bancos de dados e de mapas temáticos sobre
ameaças, vulnerabilidades e riscos de desastres.
x Redução dos Riscos de Desastres, compreendida dentre outras iniciativas
por:
x Medidas não-estruturais, que englobam o planejamento da ocupação
e/ou da utilização do espaço geográfico, em função da definição das
áreas de risco, bem como o aperfeiçoamento da legislação de
segurança contra desastres;
x Medidas estruturais, que englobam obras de engenharia de qualquer
especialidade.
No âmbito local, a Comissão de Defesa Civil do Recife (CODECIR) é um
órgão da Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente (Seplam) e
desde o ano 2001 é responsável pela execução do Programa Guarda-chuva cujas
ações envolvem a prevenção de desastres nos morros e planície do Recife
decorrente das chuvas, especialmente nos meses de inverno.
Segundo a CODECIR (2011) as ações nas áreas de planície englobam:
x Saneamento com obras estruturadoras de micro e macro-drenagem;
x Limpeza e correção de galerias e canais;
x Controle urbano para evitar novas ocupações nas áreas de mangues e
margens de rios;
x Trabalhos educativos visando mudar a cultura da população.
Já nas áreas de morros as ações segundo a CODECIR (2011) englobam:
x Obras de macro drenagem;
x Obras de impermeabilização das encostas;
x Relocação de fossas, confecção de canaletas para microdrenagem,
viabilização do corte de árvores de risco;
x Fiscalização da ocupação de áreas de risco.
76
Como ações emergenciais são elencadas (CODECIR, 2011):
x Vistorias nos locais de risco;
x Monitoramento de barreiras;
x Limpeza de canaletas;
x Recuperação de escadarias;
x Remoção de lixo das encostas;
x Corte de árvores;
x Colocação de lonas;
x Realização de microdrenagens;
x Remoção de famílias das áreas de risco;
x Montagem do sistema de alerta.
A abordagem adotada para as ações nos morros compreende o Ciclo de
Intervenção cujas ações podem ser visualizadas na Figura 16.
Figura 16: Ciclo de Intervenção adotado pela CODECIR. Fonte: CODECIR, 2011
Como resultados das ações realizadas pelo Programa Guarda-chuva os
balanços 2002 e 2003 apresentam os indicadores utilizados para avaliar o programa
neste perído (Tabela 12).
77
Tabela 12: Indicadores do Programa Guarda-chuva.
# Indicadores do Programa 2001 2002 2003 Total
1 Vistorias e monitoramentos realizados 8.000 2.925 6.454 17.3792 Famílias retiradas de áreas de risco 1.986 1.669 97 3.7523 Lonas plásticas colocadas (m2) 1.861.076 1.283.142 585.556 3.729.774
4 Famílias beneficiadas pelo auxílio-moradia 1.986 1.669 97 3.752
5 Atendimentos feitos durante o programa por dia (sem chuva) 100 100 100 100
6 Atendimentos feitos pelo programa em dia (de chuvas intensas) 500 500 500 500
7 Técnicos envolvidos no programa em época sem chuva 179 179 179 179
8 Técnicos envolvidos no programa em época de chuvas intensas 250 250 250 250
9 Quantidade de equipes (em período sem chuvas) 10 11 11 11
10 Quantidade de equipes (em período de chuvas intensas) 54 60 60 60
11 Pequenos Serviços microdrenagem, retirada de bananeira, etc. 206 498 77 781
12 Placas colocadas em áreas de risco 0 1.000 0 1.00013 Demolição Imóvel em risco 463 477 49 98914 Demolição muro em risco ou irregulares 36 59 25 12015 Remoções 193 54 41 28816 Casas Entregues 446 14 104 56417 Obras Coletivas Concluídas 202 223 32 45718 Obras coletivas execução 0 0 80 8019 Obras de Parceria Concluídas 316 441 81 83820 Obras de Parceira em execução 0 0 214 214
Fonte: CODECIR, 20034
Uma breve análise desses indicadores demostra que os mesmos estão mais
voltados às Respostas do poder público em relação às fases de Preparação para
Emergências e Desastre, Resposta aos Desastres e Reconstrução (Figura 15)
ficando apenas os indicadores de Obras e de Pequenos Serviços associados ao
instrumento de Redução dos Riscos de Desastre como medidas estruturais, que por
sua vez estão sob responsabilidade de outros órgãos do município tais como
Empresa de Urbanização do Recife, Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana e
4 Há divergências entre alguns valores de indicadores constantes no Balanço 2002 e Balanço 2003.
Estas divergências não são comentadas pela CODECIR em nenhum dos documentos.
78
Diretoria de Habitação. Vale ainda ressaltar que no relatório do Programa
emergencial referente ao inverno de 1989 (CODECIR, 1990) os indicadores usados
como resultados também apresentavam essas mesmas características.
Assim sendo, é possível entender que a Defesa Civil do Recife pode investir
mais esforços também nos instrumentos de Prevenção dos Riscos e seus
respectivos indicadores cuja contribuição para o planejamento urbano é mais
aderente, sobretudo aqueles associados aos Estudos de ameaças e
vulnerabilidades, Sínteses de hierarquização dos riscos, Elaboração de banco de
dados e mapas temáticos e Medidas não-estruturais envolvendo planejamento da
ocupação e/ou utilização do espaço geográfico.
Diante do quadro apresentado os indicadores geomorfológicos de riscos
parecem ser um bom ponto de encontro entre a Geomorfologia, os riscos e a Defesa
Civil com vistas à sua utilização nos processos de planejamento urbano.
79
4. A preocupação ambiental e os riscos nos planos de desenvolvimento do Recife
O Recife possui características geográficas que naturalmente impõem à sua
população riscos ambientais diversos. À medida que a cidade cresce e sua dinâmica
econômica e social é retratada em suas feições morfológicas, alguns dos riscos pré-
existentes tornam-se maiores e outros anteriormente não identificados passam a
existir. Este fato inevitável pressupõe que deveria ser uma constante ter indicadores
relativos aos riscos e seções especiais sobre os mesmos nos documentos oficiais de
planejamento da cidade, porém as análises doravante realizadas mostram uma
realidade um pouco diferente, ainda que haja comentários sobre os riscos, o
tratamento da matéria não é apresentado com a profundidade necessária.
4.1. Aspectos Gerais da cidade do Recife
Recife localiza-se no litoral de Pernambuco, estado do Nordeste brasileiro,
(Figura 17 e Figura 18) e os dados gerais do município segundo o IBGE (2010)
encontram-se na (Figura 19). O Recife possui significativa relevância econômica e
histórica para a Região Metropolitana do Recife (RMR) e vivencia um momento de
oportunidades em virtude dos investimentos que o estado de Pernambuco vem
recebendo nos últimos anos. A sua composição geográfica impõe certos limites a
determinados tipos de negócios (sobretudo aqueles que necessitam de grandes
áreas e terreno plano) e à população concentrada no núcleo urbano da RMR, neste
contexto a busca por alternativas para proporcionar melhor bem-estar à população
apresenta-se como inevitável para os períodos vindouros.
80
Brasil
Figura 17: Localização do Brasil. Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012.
Nordeste brasileiro Pernambuco Região Metropolitana do Recife (RMR) Figura 18: Localização da RMR no estado de Pernambuco no Nordeste brasileiro. Fonte: a
autora adaptado de Google Maps, 2012.
N
N
81
Figura 19: Localização do Recife dentro da RMR e dados gerais sobre o município. Fonte: a
autora adaptado de FIDEM, 2005
A configuação morfoestrutural do Município é marcada por dois grandes
compartimentos: (i) os morros (colinas) e tabuleiros estruturado na Formação
Barreiras que caracteriza grande parte dos limites oeste da cidade e (ii) a Planície
flúvio-marinha que caracteriza sua parte central além das áreas alagáveis a leste.
RECIFE Área: 218,5 km2
Densidade demográfica: 7.037 hab/km2
Clima: Tropical quente e úmido
Temperatura média anual: 27oC
Vegetação: Mata capoeirinha, arbustiva,
manguezal, coqueiral
Fonte: IBGE, 2010
Limite esquemático das áreas de planície ou de baixa declividade Concentração da área urbanizada (núcleo central)
Recife
82
Figura 20: Compartimentos geomorfológicos com destaque em pontilhado para a localização
de Recife. Fonte: a autora modificado de FIDEM, 2002
Em geral, a Região Metropolitana do Recife é constituída por dois domínios
geomorfológicos, quais sejam os Tabuleiros Costeiros formados sobre sedimentos e
rochas sedimentares, e o Planalto Rebaixado Litorâneo formado sobre rochas
cristalinas (Figura 20). Nestes domínios encontram-se as unidades de relevo que
segundo Alheiros apud FIDEM (2003) possuem diferentes graus de suscetibilidade a
escorregamentos, e que por sua vez são também influenciados pelas ações
Recife
0 4 8 12 km
LEGENDA: Destaque da localização de Recife Faixa Litorânea Tabuleiros Costeiros Planalto Rebaixado Litorâneo
N
83
antrópicas. Como agente principal das ameaças naturais, as chuvas também
guardam relação com os graus de suscetibilidade dos compartimentos aí
localizados, por isso o monitoramento da pluviosidade é importante para os
municípios da região como pode ser visto na Tabela 13. Tabela 13: Intervalos pluviométricos com respectivos graus de suscetibilidade para a Região
Metropolitana do Recife. Intervalos de chuva média (mm/ano) Graus de Suscetibilidade
> 1.500 Alto 1.000 – 1.500 Médio
<1.000 Baixo Fonte: Alheiros apud FIDEM, 2003 Do ponto de vista da geologia (Figura 21) a Alheiros apud FIDEM (2003)
explica que o embasamento cristalino é formado por rochas graníticas e ocorre
extensivamente a oeste da Região Metropolitana do Recife. A acumulação de
argilominerais nesses solos possui influência significativa na ocorrência de
escorregamentos nestas áreas ainda que a maturidade do relevo e a preservação da
cobertura vegetal auxilie na manutenção das boas condições da estabilidade natural.
As bacias sedimentares são localizadas ao sul e ao norte de Recife, sendo elas a
Bacia do Cabo e a Bacia Pernambuco-Paraíba, respectivamente. Essas possuem
relações com a Formação Cabo e a Formação Ipojuca (localizadas ao sul) e a
Formação Gramame e Formação Maria Farinha (localizadas ao norte).As
características da geologia ao norte apresentam excelentes condições para
acumulação de água subterrânea, estando aí o mais importante aquífero da região.
Já as características do sul com camadas arenosas e argilosas, com alto conteúdo
de feldspatos sujeitos aos processos de argilização sob clima quente e úmido,
favorecem os episódios de escorregamentos. Deste modo os processos de
desestabilização, desencadeados também pelas ações antrópicas, são
caracterizados por erosão pronunciada nas camadas mais arenosas e
escorregamentos naquelas mais argilosas. As unidades geológicas do Recife podem
ser visualizadas na Tabela 14. Tabela 14: Unidades geológicas e seus respectivos graus de suscetibilidade.
Unidades Geológicas Grau de Suscetibilidade Rochas Cristalinas Baixo
Formação Cabo Baixo Formação Beberibe Baixo Formação Gramame Médio Formação Barreiras Alto
Fonte: Adaptado de Alheiros apud FIDEM (2003)
84
0 4 8 12kmEscala
LEGENDA
Formação Barreiras
Granito do Cabo de Sto. Agostinho eEmbasamento Cristalino
Bacia do Cabo
Bacia PE-PB
Formações Quaternárias
Figura 21: Unidades geológicas simplificadas com destaque em pontilhado para a localização de Recife. Fonte: a autora modificado de Alheiros apud FIDEM, 2003
Por si só estes elementos possuem características suscetíveis aos riscos
naturais existentes, mas quando a relação entre as unidades de paisgem da cidade
e os riscos existentes em cada uma é feita (CORRÊA, 2006), percebe-se que as
vulnerabilidades são reforçadas pela ação antrópica (Figura 22 e Tabela 15):
Recife
0 4 8 12 km
N
Legenda:
Planície Costeira
Formação Barreiras
Formação Gramame, Beberibe e
Maria Farinha
Formações Cabo e Ipojuca
Embasamento Cristalino
Destaque da localização de Recife
85
Figura 22: Unidades de Paisagens e riscos ambientais associados. Fonte: a autora
adaptado de Prefeitura do Recife, 20015
Tabela 15: Riscos ambientais associados às Unidades de Paisagens.
Fonte: a autora adaptado de Corrêa, 2006
5 O original da fonte não apresenta escala.
1
2
4 3
6
5
N
1 2
3 4
5 6
86
Esta configuração física deveria ter sua morfodinâmica monitorada
sistematicamente, por estruturas institucionais formalmente constituídas, e deveria
ser considerada nos estágios de planejamento, implantação, monitoramento e
avaliação dos planos urbanos.
Com a promulgação da Constituição Federal em 1988 as instâncias estaduais
e municipais da federação brasileira passam a ter papel e responsabilidades
fundamentais no que tange ao crescimento e desenvolvimento dos municípios
brasileiros de modo que a democracia servisse aos propósitos de inclusão das
várias escalas governamentais (municipais, estaduais e federais) e da participação
da sociedade. Especificamente sobre receitas para o município a Constituição faz
referência ao estabelecimento de impostos sobre propriedade predial e territorial
urbana, de modo que os municípios necessitam ter registros bem atualizados destas
propriedades para fazer uso de suas respectivas receitas. Só por esta razão já seria
natural entender que a questão urbana passa a ser deveras importante para os
municípios, contudo, além desta, a competitividade entre cidades em escala global
também passa a ser relevante, sobretudo para captação de financiamentos
estrangeiros destinados a ações específicas, tais como revitalização de áreas
urbanas, projetos turísticos histórico-culturais, atração de eventos culturais,
esportivos e atividades industriais.
Entre as décadas de 20 e 30 do Século XX, o Recife foi alvo de um plano de
urbanismo que se restringiu a intervenções para remodelação e embelezamento nos
bairros centrais e significativa ampliação do sistema viário (SANTANA, 2005). A
história recifense mostra o expressivo crescimento da população, a concentração
dos setores de serviços, comércio e indústria, ampliação da rede rodoviária, enfim,
Recife teve um papel fundamental no crescimento dos municípios vizinhos de modo
que sua característica metropolitana vem de longa data, daí as preocupações de
planejamento não se restringirem apenas ao território municipal, mas sim englobar
as relações e as dinâmicas dos municípios que nele orbitam. A este respeito,
diferentes estudos e planejamentos vêm sendo realizados, alguns em âmbito
metropolitano outros em âmbito municipal. Durante o período de governo militar, na
década de 1960, a Constituição de 1967 permitia à União, mediante Lei
Complementar, estabelecer regiões metropolitanas constituídas por municípios de
uma mesma comunidade socioeconômica para a realização de serviços comuns
87
(SANTANA, 2005). Já na década de 1970 houve a constituição formal de algumas
regiões metropolitanas brasileiras, entre elas Recife, finalmente na década de 80 as
discussões se voltaram para o resgate do papel dos municípios e a questão
metropolitana foi deixada em segundo plano, subestimando o papel da instância
estadual no enfrentamento de seus problemas, culminando com a promulgação da
Constituição de 1988, que facultou aos Estados instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de
municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de
funções públicas de interesse metropolitano. Inclusive o Estatuto da Cidade (Lei
Federal n. 10.257) não tratou em profundidade esta matéria. Apesar destas fases do
arcabouço legal, a Região Metropolitana do Recife não ficou sem propostas nos
âmbitos do planejamento e da gestão, tendo desde a década de 1970 contado com
relevantes estudos, planos, projetos e legislações relacionados aos seus problemas
de urbanização, saneamento, habitabilidade, transporte urbano, sistema viário,
industrialização, meio ambiente, dentre outros.
Diante do exposto, nota-se que a cidade desde muito tempo contou com
importantes e numerosos registros discursivos de planejamentos para sua
organização espacial (ainda que em escala metropolitana) em contrapartida espera-
se haver em mesma medida os instrumentos utilizados para averiguar os resultados
dos mesmos e, consequentemente, corrigir equívocos ocorridos e subsidiar os
novos planejamentos.
O Recife possui documentos oficiais que fazem referência à preocupação
ambiental já faz algum tempo. A partir dos anos 1990 há legislações, normas,
estudos e publicações técnicas que apresentam diagnósticos da situação existente e
sugestões de ações para que o poder público municipal melhor trate o assunto.
Historicamente a ocupação de áreas consideradas de risco ocorre desde
sempre, em sua maioria, por segmentos da sociedade desprovidos de recursos
financeiros e técnicos, o que agrava a situação destes habitats. No caso dos mais
abastados, estes se estabeleceram em áreas mais enxutas da cidade, cujas ações
para provimento de infraestrutura e edificações foram menos penosas. Já nas áreas
de inundação, manguezais, zonas estuarinas e encostas, estas ações até hoje
exigem maior dispêndio de recursos financeiros e técnicos (FIDEM, 2003), ficando
repetidas vezes de fora das programções orçamentárias governamentais.
88
O reconhecimento destas especificidades naturais e suas repercussões,
especialmente no âmbito dos riscos, será analisado na base documental oficial
relativa aos planos de desenvolvimento urbanos do Recife e/ou Região
Metropolitana. A Lei Orgânica do município de Recife datada de 1990, possui
referências sobre as questões de planejamento urbano e ordenamento territorial,
participação da sociedade e democratização das informações. Estas três questões
são importantes para as análises doravante realizadas porque espera-se que ao
longo de quase duas décadas (1990 – 2008) elas tenham sofrido um
amadurecimento refletido nos documentos oficiais governamentais.
Os dados qualitativos destacados ao final de cada documento analisado
registram uma maior ou menor evidência de elementos da base teórica adotada para
o presente trabalho, quais sejam, elementos da Avaliação Ambiental Estratégica
(AAE), Sistemas de Informação Gerenciais (SIG) e gestão de riscos (RISCOS), que
se trabalhados de forma integrada permitem a construção de indicadores que podem
subsidiar os processos de planejamento e gestão urbanos.
As análises e críticas que se seguem tomaram como base empírica
documentos oficiais do município e documentos de abrangência metropolitana no
qual o município está inserido. Esta base foi selecionada por sugerir tratar de
assuntos relativos às bases conceituais (sistemas de gestão, avaliação ambiental
estratégica e riscos) adotadas para análise neste trabalho e por sugerir abordagem
apropriada à explanação da introdução da dimensão ambiental nos processos de
desenvolvimento da cidade (contemplação de indicadores ambientais e/ou
geomorfológicos).
4.2. Plano Diretor de Desenvolvimento do Recife (1991)
Considera-se aqui o Plano Diretor de Desenvolvimento do Recife de 1991
como um ponto de partida da análise e o Plano Diretor de 2008 como ponto de
chegada, analisando também em outros documentos seus pontos de destaque,
sobretudo quanto à temática ambiental e dos riscos.
O poder público do Recife já em 1989 deu início à elaboração de um
documento que tratava das preocupações relativas à matéria de Política Urbana,
Plano de Desenvolvimento da Cidade do Recife e Sistema de Planejamento e de
Informações da Cidade, cujo resultado pode ser visto na Lei n. 15.547/91 cuja
89
ementa estabelece as diretrizes gerais em matéria de política urbana por meio da
instituição do Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife e criação do
Sistema de Planejamento e de Informações da Cidade.
O documento6 apresenta dentre os objetivos da política urbana dois de
interesse para o presente trabalho, quais sejam, (i) a proteção, valorização e uso
adequado do meio ambiente, das amenidades e da paisagem urbana; e (ii) a
articulação dos diversos agentes públicos e privados atuantes na cidade no
processo de desenvolvimento urbano. Como funções sociais asseguradas aos
citadinos o documento apresenta um total de treze estão listadas dentre elas a
moradia, o saneamento e o patrimônio cultural e ambiental. Além disto, as diretrizes
apresentadas contemplam aspectos no âmbito da dotação adequada de
infraestrutura urbana em especial o saneamento básico; utilização, manutenção e
recuperação de sistemas de infraestrutura; preservação, proteção e recuperação do
meio ambiente, paisagem urbana e patrimônio histórico, dentre outros.
Dentre os nove princípios norteadores do Plano Diretor dois merecem
destaque (i) o ambiente natural é o suporte para o processo de desenvolvimento da
cidade, e (ii) é direito do citadino participar da gestão dos negócios de interesse
público e acompanhar as suas realizações. Quanto aos padrões desejados de
desenvolvimento o documento cita o periódico (anual) estabelecimento de metas
como parâmetro para as ações dos diversos agentes urbanos.
A divisão territorial é proposta em Unidades Urbanas possuidoras de
características de urbanização e padrões sócio-econômicos semelhantes, além de
haver exigência de atualização/ revisão destas Unidades. Mais ainda, estas
Unidades Urbanas deverão ser usadas como referência para a implantação dos
sistemas de planejamento e informação.
O documento ainda comenta alguns aspectos para estabelecimento da Lei de
Uso e Ocupação do Solo sendo aqui destacado o estabelecimento de índices
urbanísticos de ocupação por Unidade Urbana considerando suas características
geomorfológicas.
Dentro dos Programas de Urbanização é possível observar algumas
indicações de intervenções nos ambientes considerados de risco, sendo que no
6 Neste tópico as palavras documento e Plano Diretor foram utilizadas indistintamente para se referir à
publicação da Prefeitura do Recife (1991) ora analisada
90
Programa de Reestruturação e Renovação Urbana tem-se o Projeto de Urbanização
dos morros visando assegurar a contenção de encostas nas áreas de riscos,
controle de erosão, drenagem, segurança das habitações, sistema de transporte,
saneamento básico e controle ambiental de acordo com as características do meio
físico da área, já no Programa de Estruturação Urbana tem-se o Projeto de
Estruturação e Consolidação Habitacional nas áreas de risco, incluindo contenção
de encostas, controle de erosão e drenagem. Já no Programa de Dinamização
Urbana os projetos organizam-se em três: Projeto de Faixa Litorânea, Projeto da
Bacia do Rio Jordão e Pina, Projeto da Bacia do Rio Capibaribe e Projeto da Bacia
de Apipucos.
Uma observação sobre o tópico de Transportes Urbanos é o enfoque que o
documento apresenta no sistema rodoviário em detrimento de outros como o
ferroviário e fluvial, e como as intervenções para sua implantação têm impactos
significativos na dinâmica da paisagem urbana.
No capítulo do Meio Ambiente Urbano o documento reforça que as diretrizes
a serem formuladas devem considerar os aspectos de preservação e recuperação
num total de nove, resumidos a seguir:
x A presença de água nas mais diversas formas (rios, canais, estuários, mar,
lençóis sub-superficiais e aquíferos, umidade do ar e pluviosidade);
x O relevo constituído pela planície circundada pelos morros agredidos por
ocupação e desmatamento além de erosão e desmontes não controlados;
x Vegetação nativa, remanescente da Mata Atlântica em áreas públicas
constituindo elemento da composição da paisagem recifense;
x Áreas estuarinas com remanescentes de manguezais propícias à
reprodução da vida animal aquática;
x Aterros de planície, áreas antes ocupadas pelas águas criando obstáculos
ao seu escoamento;
x Elevado grau de poluição de cursos d’água devido à carência de sistema de
esgotos sanitários e limpeza urbana;
x Sítios históricos e outros aglomerados constituintes de recantos de
amenização para a vida na cidade;
x Degradação do ambiente construído com má conservação de prédios e
logradouros;
91
x Exploração mineral não controlada deixando cicatrizes na paisagem
citadina.
No âmbito das competências dos órgãos executivos uma merece destaque: a
de gerar informações necessárias à comunicação ao público e produzir estudos
técnicos sobre as condições de meio ambiente do município.
No capítulo de Serviços Urbanos cinco foram elencados (i) abastecimento
d’água, (ii) esgotamento sanitário, (iii) drenagem pluvial, (iv) limpeza urbana e (v)
financiamento dos serviços públicos. Cabe aqui um comentário sobre a drenagem
pluvial que já neste documento aponta situações problemáticas como ocupações
situadas às margens de canais e rios dificultando o escoamento das águas,
crescente impermeabilização do solo, necessidade de remoção de algumas famílias
porém condicionada à disponibilidade de novas unidades habitacionais, delimitação
de áreas de risco para melhor propor ações nas mesmas, enfim problemas que se
agravam com o crescimento desordenado.
O capítulo de Setores Sociais é composto por seis tópicos, a saber:
Habitação, Educação, Saúde, Cultura e Lazer, Abastecimento e Defesa Civil da
Cidade, para este último, três artigos discorrem sobre (i) a finalidade de coordenar
as ações e atuar preventiva e imediatamente nos casos de ameaça às condições
normais de funcionamento das atividades e vida na cidade, (ii) a sua constituição por
órgãos municipais e entidades comunitárias, com participação das esferas estadual
e federal, e (ii) os seus objetivos num total de três em seguida resumidos:
x Prevenção dos efeitos das enchentes, deslizamentos de barreiras,
desmoronamentos e situações de risco por meio do controle e fiscalização
das causas;
x Impedimento e fiscalização da ocupação de áreas de risco, faixas marginais
de rios e canais, lagoas e encostas de morros;
x Organização da comunidade para ação preventiva e imediata na defesa da
cidade.
Finalmente o capítulo que trata dos Sistemas de Planejameto e de
Informações descreve ambos os sistemas. O Sistema de Planejamento da Cidade
do Recife tem por princípios a integração e coordenação do planejamento
92
articulando os diversos agentes sobre a cidade, inclusive todos os órgãos da
Prefeitura e participação popular no acompanhamento e avaliação das ações
planejadas. Já o Sistema de Informações para o Planejamento da Cidade constitui-
se um instrumento de apoio operado pela Prefeitura tendo por princípios a
disponibilidade das informações para o conhecimento e uso da sociedade recifense,
integração com outros sistemas de informações (federais, estaduais, municipais e
privados) tanto quanto possível e produção de informações reconhecidas como
necessárias ao planejamento.
Constituem produtos do Sistema de Planejamento da Cidade do Recife os
planos, programas, orçamentos, projetos e atividades que garantam a integração e
coordenação das ações planejadas, dentre esses estão: (i) o Plano diretor de
Desenvolvimento da Cidade do Recife, (ii) Planos Diretores Setoriais, (iii) Plano
Plurianual Orçamentário, (iv) Orçamento anual, (v) Planos e Programas Setoriais e
(vi) Programas Locais.
Constituem subsistemas do Sistema de Informações para o Planejamento da
Cidade do Recife o Subsistema de Indicadores de Desenvolvimento (SIND), o
Subsistema de Referências Documentais (SIRD) e o Subsistema de
Acompanhamento das Expectativas da Sociedade (SIAC). O Sistema de
Informações para o Planejamento deve dispor de informações geo-ambientais (solo,
sub-solo, relevo, hidrografia, vegetação), cadastros urbanos (imobiliário,
equipamentos urbanos, áreas vazias, sistema viário, transporte, infraestrutura de
esgoto, água, energia elétrica, dentre outros), legislação urbanística, informações
sócio-econômicas, e ações regionais, além disso deverá estar à disposição dos
cidadãos e de qualquer entidade pública ou privada. De forma esquemática a Figura
23 ilustra os Sistemas de Planejamento e de Informações:
93
Sistema de Informações
Funções de apoio técnico a serem exercidas pelo Sistema de Planejamento
Elaboração, atualização, controle, acompanhamento e avaliação de
Planos, Programas, Projetos e Atividades
Articulação político-social, responsável pela facilitação da negociação entre a
Prefeitura e outros agentes do planejamento, públicos e privados
Orçamentação, responsável pela elaboração, controle, acompanhamento e avaliação dos orçamentos plurianuais e
anuais de forma integrada e consistente com o planejamento substantivo
Auto-desenvolvimento do planejamento, responsável pelo
aperfeiçoamento, flexibilidade e adaptação do sistema às mudanças requeridas pela
sociedade e pela Prefeitura
Sistema de Planejamento
Informações que devem ser disponibilizadas pelo Sistema de Informações
Geo-ambientais, compreendendo
o solo, o sub-solo, relevo, hidrografia e
cobertura vegetal
Cadastros urbanos: Imobiliário, Viário, Infraestrutura
de Água, Esgoto, Energia Elétrica etc.
Legislações urbanísticas, Código de
obras, Áreas especiais de preservação, histórica e
cultural
Sócio-econômicas principalmente
demografia, emprego e renda e zoneamento fiscal
imobiliário
Operações de serviços públicos, em
especial, transporte, saúde, educação, segurança, recre
ação e lazer
Plano de Ação Regional com os investimentos
programados e executados
Figura 23: Sistemas de Planejamento e Informações propostos no documento.
Após esta releitura do documento e análise das informações nele contidas,
destacam-se como pontos merecedores de registro para o presente trabalho,
aqueles que se alinham ao arcabouço de análise adotado:
Avaliação Ambiental
Estratégica Sistema de Informação
Gerencial Riscos
Diversas passagens do documento (objetivos, funções, diretrizes e princípios norteadores) reforçam a necessidade de considerar: o “ meio ambiente”, a “paisagem urbana”e o “ambiente natural”
“[...] criação do Sistema de Planejamento e de Informações da Cidade”
“Projeto de Urbanização dos morros visando assegurar a contenção de encostas nas áreas de riscos, controle de erosão, drenagem, segurança das habitações [...]”
“produzir estudos técnicos sobre as condições de meio ambiente do município”
“é direito do citadino participar da gestão dos negócios de interesse público e acompanhar as suas realizações”
“[...] planície circundada pelos morros agredidos por ocupação e desmatamento além de erosão e desmontes não controlados”
94
“o ambiente natural é o suporte para o processo de desenvolvimento da cidade”
“gerar informações necessárias à comunicação ao público”
“Aterros de planície áreas antes ocupadas pelas águas criando obstáculos ao seu escoamento”
“[...] estabelecimento de índices urbanísticos de ocupação por Unidade Urbana considerando suas características geomorfológicas”
“[...] integração e coordenação do planejamento articulando os diversos agentes sobre a cidade, inclusive todos os órgãos da Prefeitura e participação popular no acompanhamento e avaliação das ações planejadas”
“Exploração mineral não controlada deixando cicatrizes na paisagem citadina”
“[...] Sistema de Informações para o Planejamento deve dispor de informações geo-ambientais, cadastros urbanos, legislação urbanística, informações sócio-econômicas, e ações regionais, além disso deverá estar à disposição dos cidadãos e de qualquer entidade pública ou privada”
“Objetivos da Defesa Civil: Prevenção dos efeitos das enchentes, deslizamentos de barreiras, desmoronamentos e situações de risco por meio do controle e fiscalização das causas. Impedimento e fiscalização da ocupação de áreas de risco, faixas marginais de rios e canais, lagoas e encostas de morros”
4.3. Atlas Ambiental da Cidade do Recife (2000)
O Atlas Ambiental da Cidade do Recife é um documento que datado de 2000
apresenta o resultado da iniciativa de 1990 para se instalar o Sistema de
Informações Municipal. Vale destacar a existência de um intervalo de dez anos entre
os dois momentos. Neste documento7 encontram-se listados alguns objetivos para
os quais o Atlas foi constituído no intuito de servir ao poder público, são eles:
x Subsidiar a tomada de decisões sobre ações e políticas de desenvolvimento
do meio ambiente
x Instrumentalizar o Sistema de Planejamento Urbano
x Subsidiar o monitoramento das condições ambientais
x Subsidiar as ações preventivas de fiscalização, controle, monitoramento,
educação ambiental e de recuperação de áreas degradadas 7 Neste tópico as palavras documento e Atlas foram utilizadas indistintamente para se referir à
publicação da Prefeitura do Recife (2000) ora analisada
95
Vale ainda ressaltar a temática que o documento incorpora sobre os riscos
geoambientais relativos às características geológicas de ameaça constante à
cidade.
O Atlas considerou quatro unidades ambientais para a cidade: (1) Ambiente
dos Morros; (2) Ambiente das Planícies; (3) Ambiente Litorâneos; (4) Ambientes
Aquáticos. Segundo suas características, estas unidades ambientais confere à
cidade uma feição propensa a eventos naturais relacionados aos fluxos das águas
sejam elas pluviais, fluviais, subterrâneas ou oceânicas. Esta feição por si só implica
na necessidade de observar tais eventos para que sirvam de imput para o
planejamento, crescimento e desenvolvimento da cidade. Neste sentido o Atlas
apresenta as divisões territoriais aplicadas à cidade para que o poder público melhor
visualize onde determinadas ações devem ser implantadas, monitoradas e
avaliadas. As divisões territoriais se constituem de 94 bairros e 6 Regiões Político-
Administrativas (RPAs) (Figura 24), as quais são utilizadas para efeito de
formulação, execução e avaliação das políticas e planejamento governamental,
estas, por sua vez, são sub-divididas em 3 microregiões para facilitar as atividades
de planejamento.
96
Figura 24: Regiões Político Administrativas do Recife. Fonte: Prefeitura do Recife, 20018
8 O original da fonte não apresenta escala.
N
97
Alicerçado no que diz o documento é possível considerar que o Atlas seria
uma ferramenta, um instrumento, pelo qual o município obteria os dados e
informações necessárias para o seu planejamento urbano. Iniciativa que várias
outras cidades no Brasil e no mundo passam a realizar, devido ao grande peso que
as questões ambientais adquiriu ao longo dos anos em termos de comparativos de
qualidade entre cidades, bem como devido aos eventos de calamidade, catástrofe,
que algumas vêm sofrendo por conta de mudanças climáticas, adensamento
populacional, baixos padrões sócio-econômicos, dentre outros fatores que reforçam
as vulnerabilidades das cidades aos riscos ambientais. Nota-se ainda que as
atividades relativas ao planejamento urbano necessitam de estreita interação entre
os técnicos, cientistas, população e gestores públicos. Assim percebe-se que a
questão de implantação, monitoramento e avaliação de sistemas urbanos, e sua
gestão, incorpora sistemas complexos abertos cujas influências e interferências vão
além das dificuldades de se registrar dados do ambiente físico da cidade.
O documento esclarece ainda que os aspectos da gestão ambiental têm
bases na Lei Orgânica do Município, Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade
do Recife, na Política Municipal do Meio Ambiente (Lei n. 16.243 de 13/09/1996) e
no Código do Meio Ambiente e do Equilíbrio Ecológico da Cidade do Recife, e que
sua execução está sob responsabilidade da Secretaria de Planejamento, Urbanismo
e Meio Ambiente (SEPLAM) do município. O modelo adotado sugerido na época
para o Recife tem como suporte um sistema de informações. Este sistema constituir-
se-ia no Sistema de Informações do Meio Ambiente (SIMA), cujo sub-sistema SIPC
(Sistema de Informações para o Planejamento da Cidade) acomodaria os dados
ambientais georeferenciados de solo, subsolo, relevo, hidrografia e cobertura
vegetal, com base nestes dados o conjunto de indicadores sugeridos (Tabela 16)
subsidiariam os processos decisórios do planejamento urbano no que concerne aos
aspectos ambientais, aí incluídos os riscos aos quais a cidade do Recife é suscetível
em maior e/ou menor graus. Tabela 16: Indicadores sugeridos no Atlas Ambiental. Fonte: Prefeitura do Recife, 2000
98
99
Após esta releitura do documento e análise das informações nele contidas,
destacam-se como pontos merecedores de registro para o presente trabalho,
aqueles que se alinham ao arcabouço de análise adotado: Avaliação Ambiental
Estratégica Sistema de Informação
Gerencial Riscos
Com base no SIMAe SIPC, “conjunto de indicadores sugeridos subsidiariam os processos decisórios do Planejamento Urbano no que concerne aos aspectos ambientais”
“Sistema de Informações do Meio Ambiente (SIMA), cujo sub-sistema SIPC (Sistema de Informações para o Planejamento da Cidade) acomodaria os dados ambientais geo-referenciados de solo, subsolo, relevo, hidrografia e cobertura vegetal”
“unidades ambientais confere à cidade uma feição propensa a eventos naturais relacionados aos fluxos das águas sejam elas pluviais, fluviais, subterrâneas ou oceânicas”
100
4.4. Manual de Ocupação dos Morros (2003)
Este documento9 apresenta-se como uma publicação de referência quanto às
soluções técnicas para a estabilidade de encostas ocupadas, bem como para
ocupação de novas áreas pelo poder público e setor privado. Tem ainda como
finalidade contribuir para uma nova forma de planejar e administrar os morros
apontando soluções mais estruturadoras e adequadas às características físicas e
ambientais da Região Metropolitana do Recife.
Historicamente, os morros passaram a ser mais povoados em meados do
Século XX (anos 1940 e 1950) com a transferência não planejada dos moradores
expropriados das áreas da planície estuarina após a ocorrência de grandes
enchentes que lhes afetaram fortemente. Em seguida já por volta dos anos 1960 a
implantação de habitações populares em conjuntos se deram, pelo poder público,
em áreas de topos, ao mesmo tempo que ocupações irregulares se multiplicavam
nas encostas adjacentes. Este modo de ocupação se repetiu até os anos finais do
Século XX. Em relação ao modo de ocupação existem dois tipos: espontâneo e
planejado.
As ocupações espontâneas nos morros caracterizam-se pelo solo removido e
lançado sobre a encosta original favorecendo a infiltração de água devido à
porosidade e permeabilidade rebatendo em aumento de risco erosivo e
escorregamentos, quanto mais focos de instabilização numa mesma encosta maior
a possibilidade de acidentes. A Tabela 17 destaca as características predominantes
das ocupações espontâneas segundo o documento.
Tabela 17: Características das Ocupações Espontâneas nos Morros da Região
Metropolitana do Recife. Característica Predominantes das Ocupações Espontâneas
Ocupações desordenadas Inexistência de reserva de áreas de servidão Rede viária descontínua e sem hierarquização Corte da barreira para criar terreno Aumento do talude de corte para ampliação de terreno Lançamento de aterro não compactado (bota-fora) na borda da encosta Remoção da vegetação natual Árvores de grande porte no talude de corte e na crista da encosta
9 Neste tópico as palavras documento e Manual foram utilizadas indistintamente para se referir à
publicação da FIDEM (2003) ora analisada.
101
Baixo padrão construtivo das habitações Inexistência de calhas, biqueiras e impermeabilização no entorno da casa Inexistência de canaletas para a drenagem das águas servidas e pluviais Inexistência de rede de coleta e estações de tratamento de esgotos Fossa localizada na borda da encosta Deficiência do sistema de coleta do lixo domiciliar Obstrução da drenagem pelo lixo jogado sobre os talude e canaletas
Fonte: FIDEM, 2003
Quanto à ocupação planejada promovida pelo poder público as intervenções
abrangem requalificação de áreas degradadas e remanejamentos de habitações
tanto dentro da própria localidade quanto para outros espaços. Novos
assentamentos adotam processo de terraplanagem generalizada, aplainando os
topos e deixando as encostas sem tratamento, facilitando a ocupação espontânea.
Esta dinâmica constitui um quadro comportamental que exige um planejamento
holístico integrador (que pressupõe uma visão de conjunto onde todos os elementos
devem ser considerados numa análise mais global) no sentido de agregar esforços
para que este ciclo se altere.
Quanto à ocupação planejada promovida pelo setor privado nem sempre é
adequada às condições de estabilidade nem observa os parâmetros urbanísticos,
bem como nem sempre são regulares, ou seja, aprovadas pelos órgãos
competentes. A Tabela 18 apresenta as características predominantes das
ocupações planejadas segundo o documento. Tabela 18: Características das Ocupações Planejadas nos Morros da Região Metropolitana
do Recife. Características Predominantes das Ocupações Planejadas
Ocupação ordenada com lotes e vias definidas Rede viária hierarquizada Reserva de espaço para lazer e equipamentos de uso público Definição de espaços para uso não habitacional Adoção de terraplanagem generalizada aplainando o todo dos morros Baixo padrão construtivo das moradias Ausência de tratamento das encostas adjacentes à ocupação
Fonte: FIDEM, 2003 Quanto aos modelos de ocupação, o documento destaca o sistema viário
como um dos mais importantes elementos para a definição do desenho urbano. As
diversas possibilidades de disposição das vias em relação às curvas de nível
definem os distintos modelos de ocupação nessas áreas. Este também pode ser um
ponto de partida para modificação dos padrões urbanísticos no sentido de tomar a
102
mobilidade da população em conjunto com os arranjos espaciais de provimento de
trabalho, lazer, estudo, saúde, enfim não se limitar apenas aos padrões viários para
automóveis, mas lembrar das opções de mobilidade mediante bicicleta, à pé, sobre
trilhos, dentre outras, tal como acontece em Hong Kong (1997) cujos planos urbanos
consideram, inclusive, como qualidade para a população a possibilidade de acessar
os serviços citadinos caminhando.
O documento destaca os prós e contras dos modelos de ocupação dos
morros, quais sejam, ortogonal, radial, patamares e topos planos. O modelo
ortogonal é tradicional para áreas planas de modo onde se observa a falta de
adequação do mesmo às características topográficas dos morros. O modelo radial é
mais adequado para as colinas suaves, contudo é adotado também para altas
declividades acarretando alguns incovenientes nestes casos, em especial porque as
escadarias tornam-se a principal via de drenagem. O modelo de ocupação em
patamares permite três possibilidades de acessos, a via entre a edificação e a crista
da barreira, a via entre a edificação e o pé da barreira e a via entre duas edificações
dispostas no mesmo patamar. O modelo em topos planos caracteriza-se pelo
processo de terraplenagem generalizado para gerar um grande terreno plano com
remoção da cobertura vegetal nestes pontos, ignorando as especificidades das
encostas e acarretando alterações mecânicas do solo, interferências na drenagem e
ocorrências de erosão e deslizamentos, além de ocupações irregulares nas
adjacências por conta dos “vazios” nestes pontos, ou seja, não se estabelece (ou a
fiscalização é falha) um uso para estas áreas que impeçam a ocupação irregular.
Em seguida o Manual aborda algumas questões sobre riscos tais como a
importância da elaboração de mapas de riscos, da identificação de pontos de riscos
iminentes, da previsão e prevenção dos riscos. Especialmente interessante é a
passagem sobre os fatores de risco e os graus de risco, evidenciando a
multidisciplinaridade da temática uma vez que os fatores de risco estão associados a
questões geológicas, geomorfológicas, climáticas, hidrológicas e antrópicas, além de
questões que perpassam pela oferta e gestão dos serviços públicos. Quanto à
geologia há que se respeitar algumas limitações para intervenções urbanísticas,
deve-se respeitar quanto à geomorfologia, por exemplo, o perfil de encosta, a
declividade e a altura. As questões climáticas também devem ser consideradas, tais
como chuva acumulada e chuva concentrada, pois a pluviosidade tem papel
103
fundamental no desencadeamento de processos de deslizamento e erosão. A
hidrologia compõe os fatores de risco e deve ser analisada quanto às redes naturais
de drenagem bem como aspectos sobre infliltração, águas subterrâneas e saturação
dos solos pela água que não chega aos aquíferos ficando retida nos poros dos
solos. Finalmente os fatores antrópicos ao promoverem perturbações na dinâmica
natural dos ambientes físicos se constituem importantes agentes modificadores do
espaço principalmente por conta da ocupação irregular e desordenada. Alguns
fatores foram destacados no manual como a densidade populacional, frequência de
cortes e aterros, fossas nas encostas e pontos de lançamento de lixo, taxa de solo
exposto, pontos de vazamento e lançamento de águas. Enfim, esta explanação
reforça uma abordagem sistêmica necessária ao trato dos assuntos dos riscos e
planejamento urbano, porém os mecanismos, ferramentas e processos de
coordenação de tudo isso carece de meios que lhes forneça um apoio mais sólido.
O manual contempla algumas orientações para implantação urbana nos
morros, ressalta que estes espaços são unidades vulneráveis a desequilíbrios do
meio, portanto as intervenções devem subordinar-se à uma estrutura urbana
definida através de planejamento e gestão alinhando urbanismo e riscos, cujas
características morfológicas sofrem alterações especialmente pelo binômio relevo-
água. Alerta para que estes espaços sejam objeto de monitoramento permanente de
risco conjuntamente com fiscalização e controle do poder público. No tocante às
diretrizes de intervenção nas áreas de morro o documento contempla a regulação do
uso e ocupação do solo, aspectos urbanísticos, reordenamento de áreas já
ocupadas e sua requalificação, definição dos sistemas viários e de drenagem,
conservação e reabilitação do meio físico natural e diretrizes para a gestão e
controle da ocupação urbana. Na
Tabela 19 estão destacadas as diretrizes para a gestão e controle da
ocupação urbana listadas no documento.
Tabela 19: Diretrizes para Gestão e Controle da Ocupação Urbana Diretrizes para a Gestão e Controle da Ocupação Urbana
Exercer o controle da ocupação e do adensamento Apoiar a execução de moradias, por meio de acesso a projetos de arquitetura, estruturais, instalações elétricas e hidráulicas Garantir e potencializar o desenvolvimento de atividades artísticas, culturais e socioeconômicas dos moradores Promover programas de educação ambiental usando os sistemas integrados de
104
educação, saúde e defesa civil Fonte: FIDEM, 2003
Quanto ao sistema viário o destaque fica por conta da orientação para que
este seja planejado em consonância com o sistema de drenagem do local sempre
facilitando a coleta das águas superficiais pelos sistemas de microdrenagem desde
os topos dos morros até os sistemas de macrodrenagem mais próximos. Também
as questões de hierarquização das vias chamam atenção sendo a Via Coletora
responsável por distribuir o tráfego de veículos entre as diferentes zonas da cidade
(nesta via deve circular o transporte coletivo), a Via Local permite acesso e fluxos
internos de veículos em uma unidade espacial mais restrita (nesta via o fluxo de
veículos deve ser baixo e a velocidade reduzida) e a Via de Pedrestre compreende
escadarias e rampas de acesso aos lotes e edificações (nesta via a circulação de
veículos deve ser apenas de pequeno porte e de utilidade pública). Cabe aqui uma
reflexão sobre estes padrões que até os dias de hoje ainda se observa, os veículos
automotivos são supervalorizados nos traçados urbanos da cidade, característica já
comentada por Medeiros (2006) na dissertação de mestrado ao descrever a falta de
ligação entre os grandes empreendimentos localizados próximos ao Complexo de
Salgadinho para os pedestres.
Como contraponto em Hong Kong é possível ver uma outra abordagem para
a questão da circulação por meio do uso de transporte de massa (metrôs), escadas
rolantes em áreas íngrimes do centro da cidade, passarelas entre diversos
equipamentos urbanos do centro, com acesso inclusive por elevadores, e por
esteiras rolantes entre as estações de metrôs mais distantes umas das outras. Já
em Singapura existe sinalização de trânsito para os pedestres além de haver uma
disposição urbanística que permite o caminhar por longas distâncias sem ter que
“enfrentar” os veículos. As diferentes escolhas para os traçados da cidade possuem
implicações e impactos diferentes.
No capítulo sobre Lotes de Interesse Social comenta-se o desafio de atender
diversas legislações (federais, estaduais e municipais), o mesmo foca os parâmetros
para construção das edificações como tamanho das glebas, espaço para uso público
e espaço para expansão. Infelizmente o documento não pontua alternativas para
requalificar as áreas já existentes, nem os órgãos que deveriam trabalhar em
conjunto e o montante de recursos financeiros necessários para tal operação. Já no
105
capítulo sobre Edificações o documento apresenta diversas opções construtivas
conforme as características do terreno que receberá as edificações (tipo de solo,
declividade, densidade populacional, dentre outras).
Seis outros capítulos do manual discorrem sobre aspectos técnicos para um
melhor tratamento da estabilização das encostas incluindo alternativas de obras sem
estrutura de contenção, obras com estrutura de contenção, proteção para massas
movimentadas, drenagem, esgotamento sanitário e lixo, inclusive com diversos
croquis esquemáticos ilustrando as possibilidades técnicas propostas. Vale a pena
destacar o alerta dado pelo texto em relação ao sistema de drenagem e
esgotamento sanitário, ambos responsáveis por importante papel na estabilização
destas áreas, contudo precariamente gerido pelo poder público.
Finalmente quanto aos aspectos de planejamento e gestão dos morros o
manual destaca duas considerações, quais sejam, a estruturação urbana e a
prevenção e resposta aos acidentes. Destacam-se ainda as ações bem sucedidas
do município do Recife no âmbito da atuação nos morros fundamentadas na
integração dos órgãos públicos como obras, controle urbano, defesa civil, habitação
e mantuenção urbana, entretanto as descontinuidades destas ações ao longo das
diversas gestões municipais prejudicam o avanço das melhorias.
Como atividade no âmbito do planejamento, o manual cita a importância de
um sistema de informações técnicas e gerenciais para suporte à tomada de
decisões. Já como atividades de gestão o documento propõe uma coordenação dos
instrumentos técnicos para conhecimento das realidades ambiental, urbanística e
social para avaliação das formas e condições das ocupações e processos
construtivos, contudo não aponta possível órgão responsável por esta coordenação.
Reforço ainda é dado para que uma ação de maior conhecimento do território com
diversas bases técnicas seja perene de modo a subsidiar melhor os projetos de
intervenção e as discussões orçamentárias. O documento chama atenção para que
as escalas de ação sejam capazes de dar conta do detalhamento no nível da
microbacia ou saneamento além da importância da disponibilidade de informações
para a população no âmbito dos riscos, sendo, portanto, necessário o trabalho
integrado de diversos setores públicos e a formação de recursos humanos com
capacidade para lidar com essa integração. O destaque das propostas para
fortalecimento do sistema de defesa civil municipal é o que mais se adere ao
106
arcabouço e análises realizadas no presente trabalho, o manual enfatiza que este é
o órgão central para uma boa gestão urbana atrelada aos riscos.
Como estratégia para fortalecimento da Defesa Civil sugere a implantação de
sistemas de informações integrados entre os municípios da Região Metropolitana do
Recife, neste sistema de informações haveria módulos para os aspectos político-
institucionais (Políticas, Diretrizes, Programas e Projetos), aspectos geoambientais
(geologia, pedologia, morfologia, dentre outros) e aspectos urbanos-sociais (por
exemplo, Cadastro imobiliário e zoneamento urbano) para cada um destes grupos
haveriam instrumentos específicos para subsidiar os trabalhos das respectivas
equipes de profissionais, cuja concretização se daria por meio dos mapas e cartas.
Além disso, um importante trabalho deve ser feito quanto às atualizações e
atendimentos das legislações vigentes (federal, estadual e municpal) que se
configuram numa teia com significativas ramificações nada simples de se alinhar.
Considerações à parte foram feitas no manual especificamente para a Defesa
Civil cujas funções destacadas incluem estabelecimento de procedimentos comuns
de prevenção de acidentes, estímulo ao intercâmbio entre as instituições de defesa
civil, integração de informação e comunicação, e identificação e busca pela
otimização dos recursos humanos, materiais e financeiros. Para tal, a Defesa Civil
Municipal precisa de uma estrtura organizacional de viabilização técnica e
administrativa e base operacional preferencialmente ligada à Secretaria de
Planejamento. Especificamente em relação ao risco o manual discorre sobre as
etapas de gestão do risco estruturadas conforme Tabela 20. Tabela 20: Etapas de gestão de riscos
Etapas
Identificação dos riscos Caracterização dos possíveis desastres e indicação dos locais mais suscetíveis
Análise de risco Fornecimento de dados sobre condições ambientais, magnitude do possível acidente e perdas potenciais humanas e materiais
Avaliação das opções Indicação de soluções considerando a eficácia da proposta, capacidade de implementação e operação
Escolha da solução técnica e do seu desenho
Define os tipos de obras e demais benfeitorias mais adequadas à situação
Comunicação da solução Mecanismos para sensibilização e convencimento da população sobre os riscos
Implementação Corresponde à elaboração dos projetos básicos e executivos de engenharia e a execução dos serviços
107
Monitoramento Deve ter caráter permanente e sistemático podendo ser intensificado nos períodos de inverno
Fonte: FIDEM, 2003
Uma observação feita pelo manual é o fato de que as ações da Defesa Civil
Municipal são muitas vezes descontinuadas por gestões subsequentes do município
bem como ao longo do ano, sendo apenas lembradas e acionadas nos períodos
críticos. Como etapas fundamentais ao exercício das funções da defesa civil o
manual cita (i) o Planejamento momento em que são reunidos os instrumentos
técnicos disponíveis e definidos aqueles a serem produzidos bem como o
etabelecimento de parcerias e articulações institucionais, (ii) a Preparação como a
etapa em que as aquisições de materiais e equipamentos, contratação de pessoal,
elaboração de material informativo e vistorias são realizadas, (iii) a Resposta aos
desastres corresponde ao socorro de vítimas e verificação da necessidade de
reconhecer a Situação de Emergência ou de Calamidade Pública, (iv) a Reabilitação
compreende as ações para retorno da população às suas moradias incluindo
religação de redes de infraestrutura afetadas, (v) a Reconstrução refere-se às obras
visando à recomposição dos ambientes vitimados incluindo estabilização de
encostas, recomposição de cobertura vegeal, reconstrução de moradias, etc., e (vi)
o Monitoramento permanente realimenta o processo de planejamento definindo
prioridades de intervenções e pequenos tratamentos preventivos em áreas
específicas. Todas as ações da Defesa Civil podem ser formalmente estabelecidas
através do Plano Preventivo de Defesa Civil no qual se detalha todas as atividades
relacionadas a cada etapa necessária à boa atuação deste órgão, como destaque
deste plano vale citar as atividades de produção sistemática de informações
(sistemas de informação) e de ampla divulgação destas informações à sociedade.
Após esta releitura do documento e análise das informações nele contidas,
destacam-se como pontos merecedores de registro para o presente trabalho,
aqueles que se alinham ao arcabouço de análise adotado:
Avaliação Ambiental
Estratégica Sistema de Informação
Gerencial Riscos
“nos morros, [...] as intervenções devem subordinar-se à uma estrutura urbana definida através de planejamento e
“importância de um sistema de informações técnicas e gerenciais para suporte a tomada de decisões”
“As ocupações espontâneas nos morros caracterizam-se pelo solo removido e lançado sobre a encosta original favorecendo a infiltração de
108
gestão alinhando urbanismo e riscos”
água devido à porosidade e permeabilidade rebatendo em aumento de risco erosivo e escorregamentos”
“[...] as ações da Defesa Civil Municipal são muitas vezes descontinuadas por gestões subsequentes do município bem como ao longo do ano, sendo apenas lembrada e acionada nos períodos críticos”
“importância da disponibilidade de informações para a população no âmbito dos riscos”
“[...] chuva acumulada e chuva concentrada, [...] tem papel fundamental no desencadeamento de processos de deslizamento e erosão.”
“[...] A hidrologia compõe os fatores de risco e deve ser analisada quanto às redes naturais de drenagem bem como aspectos sobre infliltração, águas subterrâneas e saturação dos solos pela água que não chega aos aquíferos ficando retida nos poros dos solos.”
“[...] os fatores antrópicos ao promoverem perturbações na dinâmica natural dos ambientes físicos se constituem importantes agentes modificadores do espaço principalmente por conta da ocupação irregular e desordenada.”
4.5. Diagnóstico Programa Viva o Morro (2003)
O documento10 introduz o ambiente de morros da Região Metropolitana do
Recife como uma área cuja preocupação foi introduzida na pauta dos problemas
comuns dos municípios constituintes no final da década de 1990, mais
especificamente em 1997, como decorrência dos graves acidentes do inverno de
1996 que implicou em mortes e inúmeras famílias desabrigadas. O Conselho de
Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife seleciona a temática como um
dos temas prioritários de sua agenda para o ano de 1998 sob a Resolução no32
(Controle urbano – ocupação dos morros e encostas).
10 Neste tópico as palavras documento e Diagnóstico foram utilizadas indistintamente para se referir à
publicação da FIDEM (2003) ora analisada.
109
Duas recomendações básicas foram resultantes das inúmeras reuniões
ocorridas em 1998:
x Buscar uma solução articulada e progressiva para se contrapor à prática das
ações emergenciais e pontuais através de uma mobilização sistemática
integrada com os órgãos públicos e os moradores;
x Realizar estudos sobre o estado d’arte da ocupação de morros, como reflexo
do conhecimento disponível na região e em outras áreas com problemas
semelhantes a serem aplicados no planejamento estratégico da Região
Metropolitana do Recife e como subsídios para as Comissões de Defesa
Civil.
Nestas duas recomendações é possível ver algumas relações com o
arcabouço de análise do presente trabalho ao destacar-se “mobilização sistemática”,
“conhecimento disponível”, “aplicado no planejamento” e “subsídios para as
Comissões de Defesa Civil”. O documento então pretendeu ser uma contribuição
para o atendimento destas recomendações tendo como objetivos:
x Representar o estado d’arte em ocupação de morros a ser aplicado no
planejamento estratégico da Região Metropolitana do Recife;
x Fornecer informações que sirvam de referência para ações de planejamento,
monitoramento e prevenção de riscos de erosão e escorregamento
empreendidas pelos órgãos de controle urbanístico, defesa civil e população
local;
x Indicar diretrizes para elaboração de uma estratégia com formulação de
propostas de ação para a defesa civil e controle urbano.
O documento comenta que os riscos nas áreas de morros são tomados como
expressão extrema e urgente que se apresentam sazonalmente e nestes momentos
envolvem a Defesa Civil e os setores de obras de emergência, tão logo estes
momentos findam, nada mais é feito até o próximo período de emergência. Sendo
estes órgãos/ setores os mais familiarizados com essa situação, eles mesmos
externalizaram a necessidade de que as áreas de morros fossem tratadas mais
efetivamente no Planejamento Urbanístico e na programação das prioridades de
investimentos. Entendeu-se então que o desafio seria municiar de instrumentos e
110
sistematizar procedimentos nesses órgãos de modo que sua contribuição ao
Planejamento Urbanístico fosse mais significativa, uma vez que se verificou o pouco
envolvimento dos órgãos formalmente incubidos do planejamento e controle nesta
área da cidade.
Inclusive é citado que o setor de Controle Urbano focalizou esforços na
montagem do Cadastro Imobiliário, para fins de arrecadação e de fiscalização da
“cidade formal”, do qual muitas áreas de morros ficaram de fora e,
consequentemente, também das ações de planejamento persistindo a prática de
atendimento desta porção da cidade apenas nos momentos de emergência
resultante de sua condição de alto risco.
O documento reforça então a necessidade de que esta parte da cidade seja
efetivamente incorporada aos processos decisórios dos órgãos de planejamento
devendo para tal desenvolver os mecanismos para que isto ocorra. A princípio não
há sugestão, no documento, de como isto possa, ao menos ter início, muito menos é
aventada a possibilidade do planejamento destas áreas ser conduzido por quem
mais acumula experiência, segundo o próprio documento, a Defesa Civil que,
inclusive por força legal, detém também esta função desde 1993. Conforme a
proposta de análise do presente trabalho, seria mais efetivo se o órgão com maior
propriedade técnica e experiência acumulada durante décadas cuidasse do
planejamento das áreas de risco da cidade visto que devido à própria condição
natural, de ocupação e uso possui especificidades mais difíceis de serem atendidas
por equipes que lidem com porções da cidade que não apresentam estas condições,
assim, o órgão majoritário de planejamento urbano da cidade poderia contar com
valiosa contribuição de uma equipe mais bem familiarizada e preparada para tratar
destas áreas de risco, no caso a Defesa Civil. Uma outra associação interessante a
ser feita é a importância das ações dos órgãos responsáveis pela habitação
integradas com a Defesa Civil em virtude das técnicas construtivas deverem
necessariamente ser adequadas às potencialidades e limites dos terrenos.
Uma outra consideração, não explicitada no documento, é a importância de
considerar as áreas de risco como tal, ainda que sob ações planejadas, monitoradas
e avaliadas de ocupação e uso do solo. Algumas passagens do documento levam a
um entendimento de que, com o devido planejamento urbano, estas áreas deixam
111
de ser de risco, quando, ao contrário, por elas serem de risco é que precisam de
planejamento diferenciado.
No tocante às informações a serem utilizadas pelos órgãos responsáveis pelo
planejamento no âmbito dos riscos, o Diagnóstico ressalta a importância dos dados
estarem disponíveis numa escala igual ou superior a 1:10.000 porque são as mais
adequadas à escala municipal de atuação. Este alerta reforça o papel crítico que a
gestão do município tem em assumir as rédeas da ordenação territorial sobretudo
nas áreas de risco por meio de seus órgãos competentes.
O Diagnóstico indica alguns caminhos que poderiam ser percorridos na
direção de uma melhoria do tratamento das áreas de morros dentro do planejamento
da cidade, tais como integração de setores da administração, ação mais contínua e
sistematizada da Defesa Civil ao longo de todo o ano, as obras estruturantes não
serem adotadas como emergências e aumento das equipes técnicas do município
para atender satisfatoriamente às demandas existentes.
Uma parte importante do documento aborda questões relativas à arquitetura e
engenharia das construções das residências, vias de acesso e áreas públicas,
chamando atenção para a necessidade das técnicas aplicadas serem as mais
adequadas às condições físicas naturais, bem como às sócio-culturais dos
moradores das áreas. Comenta a elevação dos custos para reverter o quadro de
inadequação da ocupação desordenada, e da implantação de infraestrutura básica
em áreas de morros.
Segundo o documento, de forma geral as administrações municipais encaram
os morros como um problema de difícil resolução ao qual os técnicos se
acostumaram, resultando na “não inclusão” deles no primeiro escalão de importância
da administração. Relata em adição a isto três observações sobre a abordagem
empregada:
x Insuficiente envolvimento de setores da administração municipal,
multiplicando situações de risco e generalizando um habitat urbano de baixa
qualidade;
x Intervenções de caráter esporádico e assistemático tanto das obras de
infraestrutura quanto das práticas de defesa civil;
x Os serviços de caráter mais permanente e rotineiro são comumente os de
saúde, educação e coleta de lixo.
112
Mais especificamente sobre o setor de planejamento municipal o Diagnóstico
relata uma situação de não incorporação destas parcelas da cidade nos seus
processos decisórios, repassando para outros setores da administração municipal as
responsabilidades com estas áreas. O Diagnóstico destacou duas responsabilidades
para o setor de planejamento, a primeira de coordenação dos processos decisórios
e de elaboração dos instrumentos de planejamento governamental, a segunda, com
base em estudos, propor ações urbanísticas de intervenções físicas e normativas
para reconfigurar o espaço urbano a médio e longo prazos. Não foram encontrados
planos de urbanização ou qualificação de bairros em morros neste setor da
administração municipal, em geral repassados para o setor de obras. O setor de
planejamento também demonstrou sua pouca integração com os morros na medida
em que não foram encontrados estudos sistemáticos para orientar os planos
urbanísticos, ou seja, poucos mapeamentos em escalas, abrangências e
atualizações capazes de fornecer melhores condições ao planejamento destas
áreas, também na seara normativa não há documentos específicos que se
debrucem sobre estes ambientes de modo mais detalhado, ou seja, que forneçam
as informações necessárias para implantar ações que atendam às diretrizes
constantes, por exemplo, no plano diretor.
O setor de controle urbano também se monstrou pouco atuante nos morros
quanto às suas funções de atualização de cadastro imobiliário e de fiscalização das
irregularidades no uso e ocupação do solo, situação reforçada e originada por
fatores tais como insuficiente corpo de fiscalização que mal cumpre suas atribuições
na planície e menos ainda nos morros, falta de instrumentos normativos específicos
para as áreas de morro, cadastro imobiliário inexistente ou pouco abrangente, em
grande parte por ser visto apenas como instrumento tributário. Como destaque
segue trecho extraído na íntegra do documento da FIDEM:
[...] o papel que cabe ao setor público desenvolver: cadastrar e fiscalizar através da ação sistemática de agentes públicos dotados de meios e rotinas permanentes, acostumando os habitantes dos morros à presença do controle urbanístico [...]. (FIDEM, 2003, p.82)
Finalmente, quanto ao setor de obras e defesa civil o documento introduz a
discussão de como este setor lida com a parcela morros descrevendo o
113
procedimento comum do setor de planejamento encaminhar aos setores de obras e
defesa civil os assuntos relativos às ações em áreas de morros, essencialmente
direcionadas aos enfrentamentos anuais dos riscos. Por outro lado, as comunidades
dos morros reivindicam a redução das precariedades relativas ao abastecimento de
água, transporte, saúde, energia elétrica e escadarias, sendo estes os pontos mais
recorrentes. Embora haja um discurso sobre a necessidade de uma ação mais
global desenvolvendo uma intervenção planejada além das emergências, não há
iniciativas concretas nesta direção. O documento sugere algumas práticas para
melhor abordar estas áreas como controle das ocupações e remoção das famílias
em situação de risco, realização de obras corretivas, intervenções mais amplas de
infraestrutura envolvendo drenagem, acesso e habitação.
Considerações importantes sobre a defesa civil contidas neste tópico do
documento merecem destaque, tais como, a defesa civil é o setor mais próximo das
populações em situação de risco; é um setor com grande potencial para realização
de práticas integradas com diversos órgãos e junção de diversas informações
necessárias ao seu desempenho, prover uma maior institucionalidade de modo que
este setor pudesse atuar o ano todo aprimorando mobilizações e sistemas de
informação poderia ser uma alternativa para orquestrar os demais setores da
administração no tratamento dos riscos também intensificados devido às
problemáticas urbanísticas não atendidas pelos mesmos, segundo o documento há
evidências de que é por meio deste setor que algumas mudanças podem ser
operadas nas áreas de morros em particular.
Finalmente, o Diagnóstico apresenta em suas considerações finais a
necessidade do poder público se posicionar quanto às intervenções nas áreas de
morro sobretudo quanto às temáticas técnicas como por exemplo definição dos
parâmetros de segurança para ocupação e uso do solo, soluções arquitetônicas e de
engenharia, estabelecimento dos serviços e espaços públicos e das infraestruturas
básicas, todas elas imprescindíveis para transformar estas parcelas da cidade. Cita
ainda que intervenções desta natureza implicariam inclusive numa melhora do
quadro de riscos em que se encontram. Contudo, o documento reforça a importância
do setor de planejamento da cidade utilizar diferentes mecanismos e ferramentas
para melhor tratar os morros em virturde das especificidades que possuem, bem
como reforça a importância de fortalecer os sistemas de Defesa Civil municipal
114
passando por melhorar sua estrutura funcional e hierárquica no âmbito da
administração do município, apoiar a implantação de sistemas de informação,
monitoramento e cadastros, além de práticas de comunicação mais próximas da
população e atualização de bases cartográficas e outras informações geo-
referenciadas, de modo a subsidiar mais adequadamente os processos decisórios
do planejamento urbano.
Após esta releitura do Diagnóstico e análise das informações nele contidas,
destacam-se como pontos merecedores de registro para o presente trabalho,
aqueles que se alinham ao arcabouço de análise adotado:
Avaliação Ambiental
Estratégica Sistema de Informação
Gerencial Riscos
“as ações da Defesa Civil Municipal são muitas vezes descontinuadas por gestões subsequentes do município bem como ao longo do ano, sendo apenas lembrada e acionada nos períodos críticos”
“O setor de planejamento também demonstrou sua pouca integração com os morros na medida em que não foram encontrados estudos sistemáticos para orientar os planos urbanísticos, ou seja, poucos mapeamentos em escalas, abrangências e atualizações capazes de fornecer melhores condições ao planejamento destas áreas”
“necessidade do poder público se posicionar quanto às intervenções nas áreas de morro sobretudo quanto às temáticas técnicas [...]”
“verificou-se o pouco envolvimento dos órgãos formalmente incubidos do planejamento e controle nesta área da cidade”
“a defesa civil é o setor mais próximo das populações em situação de risco; é um setor com grande potencial para realização de práticas integradas com diversos órgãos e junção de diversas informações necessárias ao seu desempenho, prover uma maior institucionalidade de modo que este setor pudesse atuar o ano todo aprimorando mobilizações e sistemas de informação poderia ser uma alternativa para orquestrar demais setores da administração no
“[...] definição dos parâmetros de segurança para ocupação e uso do solo, soluções arquitetônicas e de engenharia, [...]
115
tratamento dos riscos”
“Insuficiente envolvimento de setores da administração municipal, multiplicando situações de risco e generalizando um habitat urbano de baixa qualidade”
“apoiar a implantação de sistemas de informação, monitoramento e cadastros, além de práticas de comunicação mais próximas da população e atualização de bases cartográficas e outras informações geo-referenciadas, de modo a subsidiar mais adequadamente os processos decisórios do planejamento urbano”
“[...] estabelecimento dos serviços e espaços públicos e das infraestruturas básicas, todas elas imprescindíveis para transformar estas parcelas da cidade
“Intervenções de caráter esporádico e assistemático tanto das obras de infraestrutura quanto das práticas de defesa civil”
4.6. Metrópole Estratégica (2005)
O documento11 apresenta-se como um pacto metropolitano cuja estratégia
nele contida deve ser um referencial coletivo de seus atores e governos locais. O
início do documento possui um tópico interessante que trata da história do processo
de estabelecimento e gestão da Região Metropolitana do Recife citando, inclusive,
documentos que trataram de importantes assuntos no âmbito metropolitano entre os
anos de 1973 e 2003, comenta a necessidade de entendimento sobre as relações
inter-municipais como forma de melhor atuar para atender às necessidades de seus
cidadãos. A contextualização da dinâmica econômica numa abordagem temporal
também foi contemplada através da qual se observa os movimentos de
concentração e desconcentração espacial das atividades econômicas ao longo da
história, que num período mais recente chama atenção para o forte adensamento
populacional das áreas urbanas que por sua vez não proporcionaram, na mesma
medida, o provimento dos serviços estruturais necessários a um nível satisfatório de
qualidade para seus residentes.
11 Neste tópico a palavra documento foi utilizada para se referir à publicação ora analisada
116
Como desafios a superar são citados a busca pela diminuição do hiato entre
os estratos mais ricos e os mais pobres da sociedade, melhoria dos níveis de renda,
regularização fundiária, implantação dos serviços básicos de saneamento, bem
como de drenagem, principalmente devido às características físicas notadamente
associadas à ação da água.
Dentro das reflexões sobre a gestão pública que o documento faz, estão as
contradições sociais a serem superadas, e a dificuldade de por em prática o acervo
intelectual construído pelos institutos de pesquisa e universidades que transitam
pelas instâncias do poder público. Também está comentada a agregação de projetos
e prioridades, pelos atores envolvidos, em escalas apropriadas de ação como forma
de estruturar os planos governamentais, juntando-se a isto está a perspectiva de
melhorar a base institucional e gerencial dos municípios. Como mecanismo de
difusão da informação sobre os processos de planejamento e ação o documento
comenta a experiência do governo em disponibilizar tais informações de forma
padronizada para todos os órgãos que o compõem.
Passando para a parte do documento onde se encontram as considerações e
propostas de estratégia de desenvolvimento se reforça as bases para uma cidade
atrair e ao mesmo tempo proporcionar condições de competitividade nas redes
globais, sendo que uma das características para que isto ocorra é a habitabilidade,
de modo que parece ser impossível uma cidade com violência, insegurança,
pobreza e degradação do ambiente natural e construído atingir este patamar. São
também comentadas as pressões existentes sobre os ambientes naturais e
construídos, tais como, agressão sobre as bacias e estuários, destruição de
mangues, aumento da poluição atmosférica, desmatamento, contaminação dos
recursos hídricos superficiais e profundos, escorregamentos e erosão de encostas,
alagamentos de áreas de planície e erosão costeira, cujas intensidades podem
aumentar diante da consolidação da expansão urbana e adensamento desordenado.
Cabe aqui um destaque da passagem do texto sobre a expansão urbana ao se
referir como possível movimento desta em direção oeste, ocupando espaços vazios
entre as reservas florestais e mananciais preservados. Sobre este trecho é possível
comentar que este movimento sem conhecimento prévio da dinâmica dos
ecossistemas em questão impactam em resultados negativos muito mais difíceis de
serem revertidos, basta observarmos a atual situação das encostas de morros e
117
planícies alagáveis ocupadas sem prévio conhecimento e preparo, cujos impactos
podem ser ainda mais devastadores se a ocupação é irregular, predatória e
subnormal, lembrando que para contar com acervo suficiente de informações desta
natureza é preciso tempo uma vez que o diagnóstico de um momento estanque não
basta.
No cenário descrito como desejável o documento descreve que as estratégias
de desenvolvimento devem englobar melhoria da habitabilidade e da competitividade
com medidas no tocante à regulação e controle do uso e ocupação do solo e
conservação do ambiente natural e construído. Os macroobjetivos estabelecidos
incluem a conservação e uso sustentável do patrimônio natural e construído, porém
dentre as metas gerais com respectivos indicadores só se apresenta a de aumento
da cobertura de esgotamento sanitário. Por outro lado a estratégia proposta está
organizada de modo a atender três vetores de desenvolvimento: (i) Competitividade
com inclusão social; (ii) Habitabilidade e inclusão social e (iii) Gestão e planejamento
metropolitano, cada um deles desdobrados em vários projetos de cunho mais
específico. Os projetos de Drenagem e Tratamento de Encosta de Risco e o de
Consolidação do sistema geral de informações, ficaram ancorados nos vetores de
Habitabilidade e inclusão social e no de Gestão e planejamento metropolitano,
respectivamente.
Quanto ao conteúdo relativo às questões dos ambientes natural e construído,
o documento apresenta um quadro de fortes pressões antrópicas sobre os
ambientes naturais que implicam em alterações de diferentes escalas de intensidade
e tempo cujas consequências serão percebidas e sentidas posteriormente.
Exemplos bastante representativos destas pressões são as ocupações de mangues,
matas e estuários, áreas alagadas por meio de aterros, ocupação de encostas,
substituição de edificações unifamiliares por mulifamiliares sobrecarregando a
infraestrutura disponível, dentre outros, enquanto os modelos de crescimento e
desenvolvimento não adotarem mudanças as expansões demográficas e
econômicas continuarão a exercer fortes pressões sobre o ambiente natural.
Mais especificamente sobre as áreas de morros os processos erosivos e
rupturas de taludes são consequências negativas de uma ocupação desordenada
ocorrida sobretudo pelas camadas mais pobres da população. Segundo o
documento, problemas desta ordem estão relacionados a (i) falta de uma política
118
habitacional associada à situação de pobreza da população, (ii) deficiente controle
do solo urbano por parte das prefeituras, (iii) execução de intervenções físicas
pontuais e não integradas, especialmente sob forma de obras pontuais e de rotinas
da defesa civil restringindo-se à redução e controle dos riscos emergenciais. Uma
vez que a ocupação é irregular, consequentemente os serviços urbanos tais como
abastecimento de água, saneamento e drenagem, prestados a estas porções do
território são precárias.
Já sobre as áreas localizadas ao longo dos rios e canais urbanos os impactos
das inundações tornam-se uma preocupação constante cujas causas estão muitas
vezes associadas à (i) ocupação desordenada, (ii) acúmulo de resíduos sólidos, (iii)
vegetação aquática e sedimentação dos rios, (iv) drenagem inadequada e (vi) forte
impermeabilização do solo.
Quanto à área litoránea a erosão costeira é um problema registrado desde o
século passado cuja intervenção de solução sob a forma de diques perpendiculares
à praia transferiu o problema antes apenas de Recife para os municípios localizados
ao norte. As consequências desta situação é uma balneabilidade muito baixa nestas
áreas onde a circulação da água fica diminuída e as emissões de esgotos
domésticos se apresentam em vários pontos. Nas últimas décadas problemas de
erosão costeira tem se apresentado de forma mais contundente também no litoral
sul onde a densidade populacional é maior. Além disso, o aterro das áreas
estuarinas e dos manguezais sobretudo para intervenções imobiliárias residenciais
trazem risco de instabilidade para as edificações próximas e agravamento dos
alagamentos das áreas adjacentes.
Nas áreas de remanescentes de mata o desmatamento compromete o
abastecimento de água, a proteção contra erosão e deslizamento, a manutenção
das espécies de fauna e flora, além de contribuir para o assoreamento de rios,
canais e estuários agravando o problema dos alagamentos.
As propostas para recuperação do patrimônio natural e construído ficaram
distribuídas entre seis projetos e seus respectivos subprojetos conforme pode ser
visualizado na Figura 25.
119
Requalificação dos espaços públicos das centralidades locais e
metropolitanas, estimular a economia local, privilegiando áreas carentes e
habtitadas por população pobreImplementação/qualificação de
pequenos e médios empreendimentos localizados próximos a terminais de
ônibus e estações de metrô
Requalificação de espaços públicos
Qualificação dos espaços urbanos do entorno de equipamentos
públicos, por exemplo escolas e postos de saúde
Recuperação de espaços públicos de lazer de pequeno e médio
porte, como campos de futebol, quadras e equipamentos de
apoio à prática de esportes, bem como de mobiliário urbano de apoio
Elaboração de um plano metropolitano de recuperação e
dinamização de núcleos
Reabilitação de pequenos conjuntos históricos de escala municipal
Reabilitação de áreas do patrimônio cultural
Recuperação de sítios histórico-culturais nas áreas rurais, com
prioridade à implantação de atividades ligadas ao turismo
ecológico e cultural
Figura 25: Projetos e Subprojetos para recuperação do patrimônio natural e construído.
Fonte: FIDEM, 2005
No que diz respeito às considerações sobre problemas e/ou propostas de
soluções para o abastecimento de água e esgoto, drenagem, resíduos sólidos e
limpeza urbana, ocupação e uso do solo e circulação e transporte, os recortes
realizados para efeitos de análise para o presente trabalho ficaram por conta dos
tópicos drenagem e ocupação e uso do solo.
Sobre a drenagem pode-se destacar os problemas listados com reflexos sob
a forma de inundações:
x Maré alta e transbordamento dos rios em áreas alagadiças próximas à foz
dos rios;
x Redução da capacidade de escoamento consequência do acúmulo de
resíduos sólidos, vegetação aquática e sedimentação dos rios;
x Aumento das descargas das inundações e escoamento dos sedimentos de
áreas ocupadas;
x Drenagem inadequada;
120
x Impermeabilização acentuada do solo;
x Confinamento da calha fluvial de alguns trechos de rios e canais;
x Assoreamento;
x Inexistência e deficiência do sistema de microdrenagem;
x Avanço da ocupação em áreas de várzeas.
Como importante passo para melhor preparar os planos de drenagem, o
documento cita a necessidade da coleta e processamento de dados básicos sobre a
hidrologia ao longo de vários anos. Os projetos de intervenção propostos para a
drenagem podem ser visualizados na Figura 26.
Renaturalização e melhoria de calhas
fluviaisRio Beberibe e MornoRio JaboatãoRio FragosoRiacho MirueiraRiacho MacacosRiacho CamaragibeRio Paratibe
Construção de pequenas barragens
Em cursos de água em áreas vazias a montante de áreas densamente ocupadas para atenuar os picos das enchentes
Alargamento, revestimento e conclusão da dragagem
de canais
Ao todo são 24 obras de engenharia incluindo revestimento de calhas e do fundo, transposição e interconexão com obras de microdrenagem
Recuperação das redes de macro e
microdrenagem
Ao todo são 10 obras de recuperação na Região Metropolitana, sendo 64 km de canais e 600 km de galerias no Recife
Ampliação e consolidação do
Programa Viva o MorroMelhoria da infraestrutura urbana e habitabilidade nos morros com ênfase na sustentabilidade ambiental e segurança das famílias residentes em áreas de risco
Implementação do Manual Técnico de Ocupação dos Morros
Reassentamento de famílias em áreas de
risco nos morros
Aquisição de terras e construção de moradias para as famílias deslocadas devido à recuperação e proteção de encostas
Figura 26: Projetos e Subprojetos para melhoria da drenagem. Fonte: FIDEM, 2005
Sobre a ocupação e uso do solo, o documento introduz a temática informando
que o litoral, os rios, os mangues e os alagados figuram como principais elementos
121
indutores da ocupação. A urbanização da área de planície além de apresentar a
maior extensão também dispõe da maior disponibilidade de serviços e infraestrutura
urbana, em contrapartida as áreas com cotas superiores a quarenta metros de altura
são ocupadas pela população de menor poder aquisitivo apresentando baixa
qualidade de urbanização, risco ambiental e ausência de infraestrutura. Quanto aos
condicionantes legais, estes são inexpressivos do ponto de vista da configuração da
urbanização, apesar do vasto arsenal da legislação o controle urbano se mostra
ineficiente quanto ao seu cumprimento. Alerta para a tendência de verticalização e
adensamento de áreas centrais e residenciais mais valorizadas do Recife, ocupação
desordenada próxima aos trechos de rodovias (BRs e PEs), esvaziamento funcional
e decadência física de áreas antigas, expansão sobre áreas de mananciais,
permanência dos assentamentos populares espontâneos e juridicamente informais
implicando em aumento de risco nas áreas de encostas, alagáveis e margens de
canais.
Finalmente no capítulo Projetos Territoriais o documento apresenta algumas
bases sobre as quais devem ser lançadas novas luzes a respeito do planejamento
urbano, tais como, não subordinar os planos de ordenação aos projetos
arquitetônicos e urbanísticos, explorar melhor as sinergias dos projetos de diferentes
escalas (por exemplo, locais e regionais), minimizar as intervenções fragmentadas
no território, aceitar a necessidade de viabilizar projetos estratégicos que atuem
como catalizadores do desenvolvimento, internalizar o planejamento como um
instrumento do poder público na busca por um maior equilíbrio do desenvolvimento
territorial, passar a pensar o planejamento e os projetos de desenvolvimento a partir
também de condicionantes e exigências do meio ambiente, e coordenar as ações
propostas como um projeto único de cidade sem perder a visão de conjunto e
critérios gerais.
Para relacionar os territórios dos projetos propostos é preciso considerar a
visão física, morfológica, e não apenas supor que as ações ocorrem num suporte
abstrato. Neste momento a variável ambiental adquire importância neste processo
visto que há uma exigência quanto ao equilíbrio entre a capacidade de suporte do
território e as alternativas de crescimento. Dentro desta perspectiva é possível que
os diversos órgãos envolvidos cheguem a um consenso sobre áreas mais
homogêneas da cidade que comportem semelhantes usos e ocupações. É preciso
122
“territorializar” as informações e os diversos estudos existentes. O procedimento de
sobrepor diversas informações sobre o território valoriza a idoneidade de cada
fragmento para diferentes usos frente às diversas propostas de desenvolvimento. De
forma basilar se reconhece duas áreas com diferentes interesses, as naturais e as
alteradas, sendo as naturais listadas como (i) as bacias fluviais, lagos e lagoas, (ii)
os alagados e mangues, (iii) os morros, (iv) as praias e os arrecifes, (v) as matas,
coqueirais, enfim recursos florestais diversos; do lado das áreas alteradas estão (i) a
cidade tradicional, (ii) as favelas, (iii) as áreas de grande superfície (por exemplo,
industriais, militares, shoppings) (iv) áreas reservadas para crescimento futuro e (v)
áreas destinadas a operações de carater estratégico.
Nestes procedimentos de territorialização da estrutura urbana devem ser
incluídos questionamentos sobre seus efeitos sobre o território, especialmente
porque muitas dessas estruturas são de porte considerável capaz de desencadear
inúmeros efeitos espaciais e funcionais. Dentre as intervenções estruturais urbanas
cita-se a estrutura viária, ferroviária, portuária, aeroportuária e os espaços livres.
Assim sendo, o espaço costeiro da Região Metropolitana do Recife com extensão de
117Km e atravessados por dezesseis bacias fluviais que desembocam no mar por
meio de estuários e zonas alagáveis conformam um espaço que merece especial
atenção quando da implantação dos sistemas estruturais já citados.
As propostas de âmbito metropolitano indicadas no documento são num total
de oito sendo que uma delas é o Viva o Morro, que se figura como tópico comentado
no presente trabalho, as outras são (i) Parque habitacional metroviário - com objetivo
de incrementar a ocupação das áreas do entorno da rede metroviária, (ii) Novo
mundo rural - com objetivo de reorganizar o uso e a ocupação do solo que
promovam o desenvolvimento sócio-econômico da porção oeste da Região
Metropolitana do Recife, (iii) Estudo propositivo do litoral de Pernambuco - com
objetivo de valorizar os ambientes natural e construído e manifestações culturais do
litoral pernambucano, (iv) Parques metropolitanos - com objetivo de ofertar lazer
público por meio de uma rede de áreas verdes, (v) Projeto Recife-Olinda - com
objetivo de gerar uma nova centralidade articulando áreas dos municípios de Recife
e Olinda, (vi) Parque aeroportuário dos guararapes - com objetivo de potencializar os
investimentos formando um pólo de atividades de comércio, serviços e habitação,
(vii) Programa de infraestrutura em área de baixa renda - com objetivo de
123
reestruturar a bacia do Beberibe diminuindo as carências de infraestrutura e serviços
urbanos.
Como arremate final do documento o capítulo que trata da gestão apresenta
como desafio a articulação da gestão do meio ambiente com a regulação da
ocupação e uso do solo a fim de promover o desenvolvimento equilibrado,
conservação ambiental e a melhoria da habitabilidade. Apontam como arranjo
institucional necessário a interação e a atuação articulada dos órgãoes existentes,
tendo como diretrizes e princípios (i) a participação social, (ii) espaço de negociação
e capacidade de decisão, (iii) efetividade das ações, (iv) articulação e parceria entre
atores e agentes, (v) capilaridade do sistema, (vi) descentralização e fortalecimento
do poder local, cujos desdobramentos em projetos para a gestão organizam-se num
total de seis:
x Fortalecimento do Sistema de Gestão Metropolitano;
x Fortalecimento e capacitação dos órgãos reguladores das administrações
estadual e municipais;
x Implementação do Sistema Geral de Informações;
x Implementação do Sistema de Gerenciamento da Infraestrutura Urbana;
x Integração e capacitação de agentes sociais;
x Revisão e reforço dos mecanismos de regulação do espaço metropolitano.
Destes projetos, na Figura 27 estão destacados os subprojetos com
conteúdos de interesse para o presente trabalho:
124
Fortalecimento do sistema de gestão metropolitano
Disponibilização, para o coletivo metropolitano, de um sistema de informações para monitoramento do uso do solo de forma integrada com os municípios, subsidiando o planejamento e a tomada de decisões
Fortalecimento e capacitação dos órgãos reguladores das administrações
estadual e municipais
Disponibilização de sistemas de informação para o planejamento na escala municipal, de forma integrada
Implementação do sistema geral de informações
Geoprocessamento e disponibilização em ampla escala do sistema de informações sobre parcelamento, uso e ocupação do solo metropolitano, litorâneo e áreas especiais, abrigando cadastros técnicos
Atualização das bases cartográficas do sistema Unibase e estruturação do Sistema de Geoprocessamento Metropolitano
Atualização da base de hardware e software no órgão metropolitano e instâncias de planejamento de todos os municípios
Criação do banco de dados ambientais
Implementação do sistema de gerenciamento da infra-estrutura
Gerenciamento da drenagem pluvial
Informações gerenciais de áreas de morros
Figura 27: Projetos e Subprojetos de destaque das propostas de melhoria da gestão estratégica de desenvolvimento metropolitano. Fonte: FIDEM, 2005
Após esta releitura do documento e análise das informações nele contidas,
destacam-se como pontos merecedores de registro para o presente trabalho,
aqueles que se alinham ao arcabouço de análise adotado: Avaliação Ambiental
Estratégica Sistema de Informação
Gerencial Riscos
“[...] conservação e uso sustentável do patrimônio natural [...]”
“necessidade da coleta e processamento de dados básicos sobre a hidrologia ao longo de vários anos”
“pressões existentes sobre os ambientes naturais e construídos, tais como, agressão sobre as bacias e estuários, destruição de mangues, aumento da poluição atmosférica, desmatamento, contaminação dos recursos hídricos superficiais e profundos, escorregamentos e erosão de encostas, algamentos de áreas de planície e erosão costeira, cujas intensidades podem aumentar diante da consolidação da expansão urbana e adensamento desordenados”
125
“passar a pensar o planejamento e os projetos de desenvolvimento a partir também de condicionantes e exigências do meio ambiente”
“É preciso “territorializar” as informações e os diversos estudos existentes”
“quadro de fortes pressões antrópicas sobre os ambientes naturais que implicam em alterações de diferentes escalas de intensidade e tempo cujas consequências serão percebidas e sentidas posteriormente”
“devem ser incluídos questionamentos sobre seus efeitos sobre o território, especialmente porque muitas dessas estruturas são de porte considerável capaz de desencadear inúmeros efeitos espaciais e funcionais”
“Implementação do Sistema Geral de Informações”
“obras pontuais e de rotinas da defesa civil restringindo-se à redução e controle dos riscos emergenciais”
“apresenta como desafio a articulação da gestão do meio ambiente com a regulação da ocupação e uso do solo a fim de promover o desenvolvimento equilibrado, conservação ambiental e a melhoria da habitabilidade”
Implementação do Sistema de Gerenciamento da Infraestrutura Urbana”
“sobre as áreas localizadas ao longo dos rios e canais urbanos os impactos das inundações tornam-se uma preocupação constante”
“[...] sobre as áreas de morros os processos erosivos e rupturas de taludes são consequências negativas”
“área litoránea a erosão costeira é um problema”
“o aterro das áreas estuarinas e dos manguezais sobretudo para intervenções imobiliárias residenciais trazem risco de instabilidade para as edificações próximas e agravamento dos alagamentos das áreas adjacentes”
4.7. Plano Diretor do Recife (2008)
Após quase duas décadas de planejamento e gestão do município,
considerando o Plano Diretor de 1991 como um ponto de partida da análise e o
126
Plano Diretor de 2008 como ponto de chegada, analisa-se neste tópico o Plano
Diretor em vigor.
Inicia-se a apreciação do documento12 pelos pilares fundamentais
estabelecidos para a política urbana quais sejam (i) a sustentabilidade urbana e (ii) a
gestão democrática, a serem observados por todas as demais políticas setoriais
componentes do Plano Diretor distribuídas em (i) Política de Desenvolvimento
Econômico, (ii) Política Social e (iii) Política Ambiental, sendo que para todas as
intervenções no espaço urbano o eixo norteador é a dimensão ambiental, ou seja, a
dinâmica espacial do município é regida por parâmetros ambientais. Todos esses
elementos estruturadores do Plano Diretor encontram-se ilustrados na Figura 28:
Figura 28: Esquema ilustrativo do Plano Diretor referente aos pilares das políticas setoriais e
respectivo eixo norteador das intervenções espaciais. Fonte: a autora
Para dar suporte aos pilares do Plano Diretor, estrutura-se duas bases
informacionais cada uma atrelada a um pilar no sentido de coletar dados a respeito
das respectivas temáticas e de servir de subsídios para a tomada de decisões do
governo municipal, são elas: (i) o Sistema de Planejamento Urbano Participativo e
Gestão Democrática e (ii) o Sistema de Informação Municipal, Urbano e Ambiental.
Desta feita, todas as políticas têm seu gerenciamento, pelos respectivos órgãos,
ligado aos mesmos, no caso do Sistema de Informação Municipal, Urbano e
Ambiental seu objetivo é fornecer informações ao Planejamento, Monitoramento,
Implementação e Avaliação da política de desenvolvimento urbano e ambiental do
município e do Plano Diretor, subsidiando a tomada de decisões pelos órgãos 12 Neste tópico as palavras documento e Plano Diretor foram utilizadas indistintamente para se referir à
publicação da Prefeitura (2008) ora analisada
127
gestores, para tal, diversas bases de dados são organizadas dentre elas as Redes
de Infraestrutura (mobilidade urbana e saneamento ambiental), Unidades Territoriais
Básicas (zoneamentos, microrregiões, bairros, regiões político-administrativas),
Cadastros de Infraestruturas, de logradouros públicos e fundiário, e Indicadores
(sociais e econômicos). Cabe aqui a primeira observação sobre uma certa
inconsistência entre o discurso e prática uma vez que por um lado o documento
indica a dimensão ambiental como norteadora das intervenções no espaço urbano e
por outro não inclui no rol de indicadores os relativos a tal dimensão.
No âmbito da Política Ambiental Urbana, como instrumento para alcançar os
objetivos estabelecidos foi definido o Plano de Gestão de Saneamento Ambiental
Integrado responsável pela articulação de diferentes sistemas municipais com vistas
ao saneamento ambiental integrado cujos objetivos compreendem o equilíbrio do
meio ambiente com níveis crescentes de salubridade, sustentabilidade ambiental do
uso e ocupação do solo e melhoria da qualidade de vida da população. Na indicação
dos sistemas municipais a fazerem parte deste Plano de Gestão de Saneamento
Ambiental Integrado estão:
x Sistema de Informação de Desenvolvimento Urbano;
x Sistema de Informação de Saneamento;
x Sistema de Informação de Saúde;
x Sistema de Informação Ambiental;
x Sistema de Informação de Defesa Civil.
Sendo que o saneamento e o ambiental são contemplados pela Política
Ambiental Urbana, a saúde e defesa civil são contemplados pelas Políticas Sociais,
já o desenvolvimento urbano não é explicitado em nenhuma das Políticas Setoriais
do Plano Diretor (Figura 28). Especificamente sobre a Defesa Civil o Plano Diretor
traz três artigos: (i) o primeiro trata da finalidade de monitorar e proteger a
população, em caráter permanente, das ameaças às condições normais de
funcionamento das atividades e da vida na cidade, (ii) o segundo trata do
instrumento de execução, ou seja, o Plano Preventivo de Defesa Civil, e (iii) o
terceiro trata dos componentes do Conselho de Defesa Civil do Recife e do seu
papel em estabelecer as políticas, planos e bases para planejamento e gestão do
risco. Apesar dos poucos artigos dedicados à Defesa Civil, é possível identificar sua
128
importância ao longo do documento que em diferentes trechos trata de questões de
seu interesse, como por exemplo, controlar o uso e a ocupação de margens de
cursos d’água, áreas sujeitas à inundação, mananciais, áreas de alta declividade e
cabeceiras de drenagem; recuperar ambiente degradado, natural e construído, em
especial nos locais onde haja ameaça à segurança humana; implantar medidas de
prevenção de inundações, incluindo controle de erosão, especialmente em
movimentos de terra, combate ao desmatamento e assentamentos clandestinos;
estimular a consolidação de tipologias habitacionais específicas para a
geomorfologia; eliminar a situação de risco das áreas de urbanização precária,
especialmente as sujeitas a desmoronamentos e alagamentos; delimitar as áreas de
encosta, passíveis de serem edificadas; dentre outras.
No que diz respeito ao ordenamento territorial o documento aborda a
Estrutura Espacial cuja configuração está distribuída em ambientes naturais e
edificados (formais e informais) e sistemas de infraestrutura e equipamentos
públicos. Reforça os fatores que a estruturação espacial deve considerar, dentre
elas vale a pena destacar para o presente trabalho a rede hídrica da cidade como o
mais importante sistema estruturador do ordenamento territorial da cidade; as
características morfológicas e tipológicas do ambiente construído; os sistemas de
saneamento ambiental; as áreas de morro com suas características urbanísticas e
ambientais; reconhecer e conservar espaços de usos predominantemente
residenciais. Já quanto à Divisão Territorial o documento estabelece como princípio
para sua definição os problemas urbanos e a melhor utilização a ser dada às
diferentes áreas da cidade, cujos objetivos se desdobram dentre os quais se
destacam o controle do adensamento; a qualificação ambiental; promover
habitabilidade em áreas de ocupação precária e em situação de risco. Desta feita o
ambiente urbano se compõe em ambiente construído e ambiente natural
formalmente constituído pela Macrozona do Ambiente Construído (MAC) –
predominantemente com conjunto edificado - e Macrozona do Ambiente Natural
(MAN) – predominantemente caracterizado pela presença significativa da água
como elemento definidor enriquecido pela presença de maciço vegetal e as
ocupações próximas aos cursos d’água. A partir destas Macrozonas o território se
subdivide em sete Zonas quais sejam três dentro da Macrozona do Ambiente
Construído e quatro dentro da Macrozona do Ambiente Natural, conforme Figura 29
129
possuindo diretrizes para cada uma sendo que a temática ambiental se mostra
presente sobretudo relativa à infraestrutura de saneamento ambiental.
Zona de Ambiente Construído de
Ocupação Restrita (ZAC-Restrita)
Zona de Ambiente Construído de
Ocupação Controlada (ZAC-Controlada)
Zona de Ambiente Construído de
Ocupação Moderada (ZAC-Moderada)
Zona de Ambiente Natural Beberibe (ZAN-Beberibe)
Zona de Ambiente Natural Capibaribe (ZAN-
Capibaribe)
Zona de Ambiente Natural Tejipió (ZAN-Tejipió)
Zona de Ambiente Natural Orla (ZAN-Orla)
Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS
Zonas Especiais de Preservação do Patrimônio Histórico-Cultural - SEPH
Zonas Especiais de Dinamização Econômica -
ZEDE
Zona Especial do Aeroporto - ZEA
DIVISÃO TERRITORIAL DO RECIFE
ZAC Restrita – IZAC Restrita – IIZAC Restrita – IIIZAC Restrita - IV
ZAC Controlada – IZAC Controlada – II
Macrozona do Ambiente Construído (MAC)
Macrozona do Ambiente Natural (MAN)
Zonas Especiais, Imóveis Especiais e Unidades
Protegidas
ZEDE-I Centro – PrincipalZEDE-I Centro – SecundárioZEDE-I Centro Local
ZEDE-II Eixo Principal (EP)ZEDE-II Eixo Secundário (ES)ZEDE-II Eixos Locais (EL)
Figura 29: Divisão territorial do Recife segundo o Plano Diretor 2008. Fonte: a autora
adaptado de Prefeitura do Recife, 2008
O documento ainda discorre sobre os instrumentos legais existentes por meio
dos quais o poder público pode implantar as ações de ordenamento previstas e
finaliza com os capítulos sobre o Sistema de Planejamento Urbano Participativo e
Gestão Democrática e o Sistema de Informação Municipal, Urbano e Ambiental
cujos destaques estão ilustrados na Figura 30:
130
Cadastros de infra-estrutura, logradouros
públicos e levantamento fundiário
Sistema de Informação Municipal, Urbano e Ambiental
Sistema de Planejamento Urbano Participativo e Gestão Democrática
Objetivos
Conferir as ações de execução da política de desenvolvimento urbano e
ambiental
Instituir mecanismos de implementação, acompanhamento, con-
trole e avaliação do Plano Diretor da Cidade e de outros que visem o
desenvolvimento urbano e ambiental
Promover a cooperação com órgãos federais, estaduais e de outros municípios para tratamento de
interesses comuns
Garantir a participação da sociedade na formulação, implementação, acompa-
nhamento e controle das ações da política de desenvolvimento urbano e
ambiental
Objetivos
Disponibilizar as informações ao público em geral
Articular e integrar-se com demais sistemas de informações e bases de dados
municipais, estaduais, nacionais e internacionais
Manter atualizados os sistemas de informações e bases de dados
Contará com as seguintes informações e bases de dados:
Redes de Infra-estrutura
Indicadores sociais e econômicos
Acompanhamento do Plano Diretor
Unidades Territoriais Básicas
Indicadores Ambientais ??
O próprio documento não estabelece os Indicadores Ambientais como integrante
do Sistema !
A disponibilidade de informação para o público é
muito importante Figura 30: Destaques dos dois sistemas previstos no Plano Diretor, dois sobre a informação para o público e um sobre a falta de indicadores ambientais nas bases de dados previstas.
Fonte: Adaptado de Prefeirtura do Recife (2008)
Vale a pena comentar aqui alguns documentos (datados de 2003) que
revisaram o Plano Diretor de 1991 e apresentaram algumas recomendações para a
atualização do Plano Diretor 2008, os dois documentos (i) Síntese do Diagnóstico
Espacial do Recife e sua Gestão, e (ii) Diagnóstico do SIPCR: Reformulação do
SIPCR-Sistema de Informações para o Planejamento da Cidade do Recife no âmbito
da revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife.
Como forma de melhor complementar as análises e proposições contidas no
presente trabalho detalha-se alguns conteúdos do segundo documento supracitado.
Em 1993 foi criado dentro da Diretoria de Desenvolvimento Urbano e Ambiental o
Departamento de Informações e Projeções responsável pela implantação e
operação dos três subsistemas de informação previstos no Plano Diretor de 1991.
Neste diagnóstico foram organizadas três etapas de análise do SIPCR:
1a Etapa (Formulação das bases de dados e caracterização da cidade)
ocorreu entre os anos de 1993 e 2000 e suas atividades focaram prioritariamente a
131
aquisição de dados e seu armazenamento, bem como utilização dos mesmos para
produção de estudos técnicos, sendo que nenhum dos produtos listados como desta
etapa contempla a temática ambiental
2a Etapa (Consolidação e administração das bases de dados e de retratos da
cidade e produção de agregados de informação para usuários internos da Prefeitura)
ocorreu entre os anos de 2000 e 2003 cujas atividades se concentraram em produzir
conteúdos sob encomenda para os órgãos internos da Prefeitura, na temática
ambiental pode-se citar Sistema de Informações Geográficas para a Política
Habitacional de Intersse Social, Grupo de Atualização da Base Cartográfica, e
Gestão Ambiental Urbana – Monitoramento da Bacia do Beberibe
3a Etapa (Atividades atuais em meio a elementos portadores de futuro)
ocorreu em 2003 com atividades concentradas em avaliar a operação desde o início
para servir de subsídio à formulação do Plano Diretor 2008. Pela primeira vez dá-se
início à utilização de um gerenciador de banco de dados e decide-se pela inclusão
de base cartográfica digital no Sistema a ser produzida e atualizada pela Prefeitura.
Como observações gerais o diagnóstico aponta carências na infraestrutura
física (computadores com pouca capacidade de processamento e falta de softwares
adequados ao registro e tratamento de dados), inexistência de um fluxo formal e
contínuo de alimentação dos dados por parte dos órgãos e instituições envolvidas e
inexistência também de produção documental regular resultando numa fraca
disponibilidade de séries temporais, além disso de forma geral o Sistema desviou-se
do foco de informações para planejamento urbano e passou a atender demandas
pontuais de órgãos isolados da Prefeitura, bem como a ausência do Subsistema de
atendimento à sociedade tornou o Sistema vulnerável aos sabores das diversas
Administrações. Ainda como insuficiências, disfunções e mau funcionamento são
apontadas os insuficientes ou inexistentes dados para o objetivo principal do
Sistema, ou seja, o planejamento urbano do Recife exemplificando as ausências
sobre projetos e construções, cadastro de logradouros, serviços urbanos, e de
divulgação de produtos para a sociedade. Enfim, o que formalmente deveria ser o
repositório de informações para o planejamento urbano da cidade se constitui num
pequeno departamento de pouca importância “pendurado”, pelo organograma, em
algum órgão executivo da Prefeitura.
132
Após esta releitura do documento e análise das informações nele contidas,
destacam-se como pontos merecedores de registro para o presente trabalho,
aqueles que se alinham ao arcabouço de análise adotado:
Avaliação Ambiental
Estratégica Sistema de Informação
Gerencial Riscos
“para todas as intervenções no espaço urbano o eixo norteador é a dimensão ambiental”
“Sistema de Informação Municipal, Urbano e Ambiental seu objetivo é fornecer informações ao Planejamento, Monitoramento, Implementação e Avaliação da política de desenvolvimento urbano e ambiental do município e do Plano Diretor”
“estabelecer as políticas, planos e bases para planejamento e gestão do risco”
“[...] bases de dados Redes de Infraestrutura (mobilidade urbana e saneamento ambiental), Unidades Territoriais Básicas (zoneamentos, microrregiões, bairros, regiões político-administrativas), Cadastros de Infraestruturas, de logradouros públicos e fundiário, e Indicadores (sociais e econômicos)”
“[...] controlar o uso e a ocupação de margens de cursos d’água, áreas sujeitas à inundação, mananciais, áreas de alta declividade e cabeceiras de drenagem[...]”
“Sistema de Informação de Desenvolvimento Urbano”
“[...] recuperar ambiente degradado, natural e construído, em especial nos locais onde haja ameaça à segurança humana [...]”
“Sistema de Informação de Saneamento”
“[...] implantar medidas de prevenção de inundações, incluindo controle de erosão, especialmente em movimentos de terra, combate ao desmatamento e assentamentos clandestinos [...]”
“Sistema de Informação de Saúde”
“[...] estimular a consolidação de tipologias habitacionais específicas para a geomorfologia [...]”
“Sistema de Informação Ambiental”
“[...] eliminar a situação de risco das áreas de urbanização precária, especialmente as sujeitas a desmoronamentos e alagamentos[...]”
“Sistema de Informação de Defesa Civil”
“[...] delimitar as áreas de encosta, passíveis de serem edificadas [...]”
133
5. Indicadores geomorfológicos aplicáveis à cidade do Recife
Considerando a existência dos Planos Diretores da Cidade do Recife datados
de 1991 e 2008 (norteadores do desenvolvimento da cidade, segundo a Constituição
brasileira de 1988), e demais documentos oficiais, a expectativa era de que a
dimensão ambiental no tocante aos riscos naturais após quase duas décadas de
processos de planejamento e ações urbanas representasse um peso considerável
em seus conteúdos externalizados por meio de uma seção dedicada a esta temática
que discorresse sobre a estrutura, funcionamento e perspectivas futuras da mesma.
Em especial no documento de 2008, poderia ter-se utilizado o próprio Plano Diretor
de 1991, bem como conceitos e abordagens teóricas, e orientações de documentos
oficiais e experiências extraídas de outras cidades, para elaborar um Plano Diretor
mais explícito quanto ao assunto.
Todas as leituras e reflexões sobre planejamento urbano, riscos, indicadores,
sistemas de informação e avaliação ambiental permitem compreender melhor a
complexidade e o desafio de integrar estas bases teóricas de forma aplicada, ou
seja, efetiva, operativa. Por outro lado, todas elas indicam caminhos possíveis, e a
geomorfologia pode se valer de suas contribuições para compor um conjunto de
indicadores por meio do qual os atores envolvidos possam, ao menos, começar a
dialogar e interagir.
Considerando as vulnerabilidades do Recife às ameaças de origem natural e
as possibilidades de acompanhamento destas vulnerabilidades por meio de
indicadores vinculados a um órgão gestor oficial já existente, é possível ilustrar
alguns indicadores que seriam úteis para as ações de planejamento urbano. Uma
das razões da existência de lacuna de informação é a ausência de coleta de dados
de forma sistêmica, este quadro pode ser mudado quando o rol de indicadores
encontra ancoragem em um locuspermanente cujo compromisso com a coleta e
processamento de dados extende-se no longo prazo. Enquanto os indicadores não
forem introduzidos nos processos de gestão urbana por órgãos oficiais eles têm
poucas chances de serem sistematizados. E, no que diz respeito a indicadores
geomorfológicos, a Defesa Civil é o órgão municipal que deve lidar com os
elementos necessários à construção de um conjunto de indicadores desta natureza,
134
sobretudo com o anteparo dado pelo Plano Diretor de 2008 ao indicar o Sistema de
Informação de Defesa Civil como componente de um sistema maior de gestão.
A análise qualitativa realizada revela a existência de elementos que
externalizam a compreensão do quão são importantes a dimensão ambiental, a
questão dos riscos e a disponibilidade de dados, para o planejamento urbano, mas
ao mesmo tempo revela fragilidades, carências e deficiências para integrar esses
elementos de modo a preencher uma lacuna de informação existente, porém
fundamental para a gestão urbana.
No intuito de concretizar uma proposta de integração de tudo o que foi lido,
refletido e analisado segue adiante um conjunto de indicadores geomorfológicos
aplicáveis ao Recife que poderiam ser ancorados na Defesa Civil Municipal e ser
ponto de partida para um permanente diálogo entre os atores envolvidos com a
questão dos riscos no município.
A proposta que segue é teórica visto que para levar a cabo a implantação da
coleta e processamento de dados seria necessária uma equipe multidisciplinar para
definir detalhes técnicos do cálculo dos indicadores, recursos materiais e financeiros
para construir uma série temporal, dentre outras necessidades de cunho prático.
Portanto, a proposta aqui apresentada é um exercício teórico (um modelo no sentido
de simplificação da realidade) de integração do que foi estudado com vistas a uma
aplicação prática, ou seja, é uma maneira de reforçar que a Geomorfologia lida com
interseções, interfaces e processos, e, portanto, sua contribuição para os assuntos
relativos aos riscos é indispensável.
Alguns indicadores são mais críticos às áreas de morros da cidade, outros às
áreas de planícies e ainda outros tanto a uma quanto à outra. Uma série histórica de
indicadores desta natureza poderia subsidiar ações de zoneamento para uso e
ocupação do solo da cidade, bem como auxiliar em demais ações de
desenvolvimento do município. As técnicas, equipamentos e equipe especializada
para coleta, tratamento e análise dos dados podem ter diversas composições e
custos, o presente trabalho não entrou nesta seara, contudo é importante registrar
que tais aspectos são imprescindíveis à implantação e adoção destes indicadores de
forma sistemática. Algumas vezes, estes aspectos são os motivos para que a
adoção de certos indicadores não se viabilize, assim sendo, mantem-se a premissa
135
de visão sistêmica para ter sucesso nesta empreitada, a Figura 31 ilustra a
consideração destes aspectos.
Figura 31: Recursos necessários para implantação de indicadores de forma sistemática
além do conhecimento técnico. Fonte: a autora
Nesta seção serão apresentados exemplos de aplicação dos indicadores, que
em conjunto com dados não geomorfológicos podem refinar análises ao mesmo
tempo que podem aumentar a complexidade do sistema, tanto quanto se queira. A
forma de apresentação foi inspirada na proposta feita para Taipei (HUANG, et al,
1998) que incluía a preocupação com a facilidade de acesso de forma ampla para a
sociedade. Para os exemplos foram utilizadas fontes visuais tais como: (i) Mapas
das Regiões Político-Administrativas do Recife (fonte: Prefeitua do Recife); (ii) Mapa
Unibase do Recife (fonte: Prefeitura do Recife); (iii) Imagens de satélite (fonte:
google maps); (iv) Dados sócio-econômicos (fonte: IBGE); (v) Unidade de Paisagem
(fonte: Prefeitura do Recife), dentre outras.
Os indicadores foram organizados de modo que se pudesse relacionar dados
e informações de áreas científicas que não a geomorfológica e/ou associada aos
riscos de desastres naturais a fim de acompanhar a evolução das relações destes
indicadores com outros quanto à estrutura de Pressão – Estado – Impacto –
Resposta (PEIR) sob esta ótica é possível fazer análises e avaliações de cunho
mais abrangente sobre a sustentabilidade como um todo.
A proposta apresentada espacializa os indicadores por Unidade de Paisagem,
os valores absolutos13 dos indicadores são enquadrados em uma escala de alerta de
modo que independente da técnica e metodologia utilizadas pelos especialistas para
obte-los, independente do período registrado e independente das atualizações
13 Valor absoluto aqui é entendido como o valor numérico apresentado para o indicador. São valores
fictícios usados apenas para ilustrar o modelo.
136
tecnológicas nos processo de coleta e tratamento, o padrão de apresentação
permaneça preservado. É útil também o uso do enquadramento dos indicadores em
escalas de alerta14 para os gestores, tomadores de decisão, não especialistas, pois
os resultados podem ser entendidos por todos, este é um condicionante fundamental
para a utilização dos indicadores nos processos de ocupação e uso da cidade,
autores como Gupta e Ahmad em 1999 já destacavam a importância de informações
geomorfológicas para os trópicos e a forma como estas informações devem ser
transferidas para os gestores citadinos para que sejam utilizadas. O uso de escalas
referenciais atreladas aos valores absolutos dos indicadores também é útil porque
permite agregar e/ou excluir indicadores ao modelo sem necessidade de maiores
perturbações em sua estrutura.
Para concepção da escala de alerta recorreu-se ao Manual de Planejamento
em Defesa Civil (SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL, 1999), segundo o
qual o risco é a relação existente entre a probabilidade estatística de que uma
ameaça de evento adverso ou de acidente determinado se concretize com
magnitude definida e o grau de vulnerabilidade do sistema receptor. Com base nisto
a Escala de Alerta reflete o risco associado a uma área específica da cidade (Tabela
21). Tabela 21: Proposta de Escala de Alerta
Escala de Alerta Risco
Muito preocupante Risco Alto => Alta probabilidade + Alta vulnerabilidade
Preocupante Risco Médio => Baixa probabilidade + Alta vulnerabilidade Alta probabilidade + Baixa vulnerabilidade
Pouco preocupante Risco Baixo => Baixa probabilidade + Baixa vulnerabilidade
Fonte: a autora
Para cada indicador os especialistas devem fornecer enquadramento
segundo a Escala de Alerta, assim, os gestores urbanos terão condições de associar
o valor absoluto com a preocupação a ser despendida aos mesmos, e,
consequentemente, organizar ações adequadas de intervenção sobre as áreas mais
preocupantes.
14 Escala de alerta aqui é entendida como uma simples classificação dos indicadores segundo a
intensidade de preocupação que os gestores precisam ter em relação aos mesmos segundo os riscos associados a eles.
137
Os indicadores foram selecionados segundo sua utilidade para uso nas ações
de avaliação de riscos e prevenção de desastres, duas funções da Defesa Civil,
conforme a Política Nacional de Defesa Civil, são eles:
x Pluviosidade;
x Cobertura vegetal;
x Impermeabilização do solo;
x Capacidade de drenagem (superficial e subterrânea);
x Inclinação de terrenos;
x Cortes nas encostas;
x Assoreamento de cursos d’água;
x Ocupação de margens de corpos d’água;
x Ocupação de encostas;
x Lançamento de águas servidas;
x Vazamento nas redes de abastecimento;
x Tipo de solo;
x Aterros;
x Nível do mar.
x Pluviosidade
A pluviosidade é um importante elemento de monitoramento para a cidade do
Recife porque suas configurações físicas são suscetíveis à ação das chuvas como
agente modelador da paisagem, em áreas mais elevadas na ação de desgaste e
carreamento de sedimentos para áreas mais baixas, em áreas mais baixas atua
como intensificador de volume de água nos cursos d’água influenciando o
carreamento de sedimentos dos mesmos, além também de ser agente atuante na
reposição de águas subterrâneas, sobretudo em áreas onde o solo permite sua
atuação de forma mais efetiva. É também agente nos processos erosivos em
especial em áreas onde o solo está mais suscetível à sua ação.
138
x Cobertura vegetal
A cobertura vegetal auxilia na proteção do solo, na absorção de água, além
de ser importante elemento para a manutenção da biodiversidade de uma região.
Para manutenção dos mananciais é um elemento do conjunto. Seu monitoramento é
util para analisar as fragilidades deste elemento na paisagem das áreas sujeitas a
ameaças naturais.
x Impermeabilização do solo
A impermeabilização do solo é um fator importante para o entendimento dos
fluxos das águas superficiais, em conjunto com outros fatores, a impermeabilização
reforça a velocidade e a vazão do escoamento dessas águas que ao encontrar
córregos, canais, rede de drenagem pluvial, dentre outros destinos, despreparados
para o recebimento de tamanha carga, provoca efeitos adversos às áreas dos seus
entornos. Inclusive as vias de circulação das cidades, tais como as ruas e calçadas,
passam a figurar como elementos de drenagem que somadas às perdas de jardins,
quintais, parques, estuários, dentre outras, aumentam as dificuldades de controle de
fluxo de águas superficiais nas cidades.
x Capacidade de drenagem (superficial e subterrânea)
O sistema de drenagem é fundamental para a dinâmica hídrica de uma
região, seu estado pode colaborar, ou não, para uma maior capacidade de suportar
eventos adversos, de modo que seu monitoramento auxilia na análise de riscos.
x Inclinação de terrenos
Em terrenos muito íngremes maiores cuidados devem ser aplicados ao seu
uso, em áreas com esta característica a gravidade age mais intensamente e o
transporte de sedimentos ocorre mais rapidamente. Já em terrenos muito planos, e
às vezes abaixo do nível do mar, o cuidado decorre dessas serem áreas propícias à
deposição de sedimentos provenientes dos setores mais elevados e à ação do
sistema hidrológico como receptor de seus elementos.
x Cortes nas encostas
Seja pela exploração econômica dos recursos minerais ou pela ocupação
humana algumas encostas sofrem cortes significativos implicando em alterações em
sua estrutura que passa a sofrer com acomodação e movimentação de solo. É um
importante elemento a ser monitorado para riscos.
139
x Assoreamento de cursos d’água
Os cursos d’água são importantes sistemas receptores da dinâmica hídrica, o
monitoramento da sua situação de assoreamento, em especial a colaboração das
ações humanas para esta situação, é útil para analisar os riscos associados a tais
sistemas.
x Ocupação de margens de corpos e cursos d’água
Como são elementos importantes da dinâmica hídrica, o monitoramento de
suas margens é útil para realizar análises dos riscos destas áreas. Ainda mais
quando são ocupadas por assentamentos humanos.
x Ocupação de encostas
Por causa dos diferentes graus de inclinação, a ocupação de encostas pode
significar maior ou menor vulnerabilidade para as populações aí alocadas, mais
ainda quando associada a outras situações de risco, daí porque seu monitoramento
é importante para análise de riscos.
x Lançamento de águas servidas
Em áreas com infraestrutura insuficiente neste segmento as repercussões
sobre o solo tanto em camadas superficiais quanto nas mais profundas são bastante
danosas, bem como nos cursos e corpos d’água, problemas como erosão, saturação
e contaminação, reforçam o rol de elementos que contribuem para aumentar os
riscos nestas áreas.
x Vazamento nas redes de abastecimento
Vazamentos de água ao longo do sistema de abastecimento implicam em
infiltrações no solo resultando em modificações na sua estrutura subsidiando assim
acomodações inesperadas, saturação de água diminuindo sua capacidade de
absorção, dentre outras situações que contribuem para os riscos em área afetadas.
x Tipo de solo
Fundamental para entender a dinâmica associada às suas características,
suscetibilidade a determinados fenômenos naturais, potencial para diferentes usos,
comportamento quando submetido a interferências humanas, enfim, acompanhar
sua evolução é imprescindível para compreender sua formação e alteração.
x Aterros
Manobra importante a ser monitorada especialmente quando sua ocorrência
resulta em alteração da paisagem original, bastante conhecida em áreas alagáveis é
140
também utilizada em terrenos inclinados para permitir sua ocupação. É importante
seu monitoramento porque esta ação pode aumentar as vulnerabilidades de
determinadas áreas às ameaças dos fenômenos naturais.
x Nível do mar
Muito importante, especialmente para regiões litorâneas, influencia a
formação e evolução das praias e áreas estuarinas. A dinâmica das marés também
repercute no comportamento dos ecossistemas associados à sua interferência.
Alterações no seu estado provomem rebatimentos em diversos ambientes e áreas
em suas proximidades.
Para cada um destes indicadores os respectivos cálculos técnicos para
obtenção do valor numérico da medida devem ser traduzidos para uma linguagem
passível de ser entendida por gestores que não necessariamente são técnicos e/ou
especialistas nestas áreas do conhecimento, daí a proposta por um nivelamento
segundo uma escala de alerta, alternativa mais ilustrativa para os gestores poderem
articular providências para as áreas mais preocupantes.
A sistematização do monitoramento é fundamental para que a série temporal
dos indicadores possa auxiliar nos prognósticos e construção de cenários a partir de
dados específicos das áreas monitoradas. Quanto maior a informação organizada
(usada em sistemas de informação) sobre as áreas, maior é a capacidade da
sociedade como um todo (não apenas os gestores) de se posicionar diante das
necessidades que se apresentam para a cidade. É importante reforçar a
necessidade de um sistema que “organize” as informações, um amontoado de
dados e informações em diferentes lugares, em diferentes linguagens, com acessos
restritos a poucos, enfim, apenas saber da existência de dados não é suficiente para
assegurar que os gestores citadinos os utilizem nos processos de planejamento e
gestão da cidade. A Figura 32 ilustra o entendimento e uso das bases de dados pelo
sistema de informação.
141
Figura 32: Esquema ilustrativo de como as informações podem ser subsídios para
prognósticos e construção de cenários. Fonte: a autora
Assim, considerando tudo que foi apresentado até agora, seguem os modelos
visuais da proposta teórica de uso dos indicadores geomorfológicos para os
processos de planejamento urbano relativo aos riscos para o Recife.
Primeiramente temos a matriz de apresentação dos registros dos valores15
dos indicadores segundo a Escala de Alerta (Figura 33):
15 Valores aqui é entendido como o valor numérico correspondente à Escala de Alerta. São valores
fictícios usados apenas para ilustrar o modelo
142
Conjunto de indicadores geomorfológicos úteis às
análises de risco e planejamento urbano
Referência da Prefeitura do Recife código numérico para os
bairros da respectiva RPA
Para o modelo foi utilizada uma sequência, mas de forma prática
pode-se utilizar os anos de fato, p. ex. 2001,2002,etc
Figura 33: Figura esquemática da matriz de apresentação dos registros dos valores dos indicadores segundo a Escala de Alerta. Fonte: a autora
Com uma sistematização, ou seja, coleta de dados, processamento, análises
e demais operações, os quadros gerados podem fornecer informações aos gestores,
que por sua vez podem articular as providências necessárias à melhoria da situação
ilustrada pela Matriz e por outros recursos tais como mapas, gráficos, comentários,
dentre outros.
Vislumbrando a construção de cenários é possível ainda imaginar uma matriz
de enquadramento da situação com seis possibilidades (Tabela 22), considerando a
Escala de Alerta (alinhada à Pressão e Estado atuais, segundo metodologia PEIR) e
a Resposta (atrelada às ações que os responsáveis implantaram e/ou implantam
para reverter quadros negativos e/ou manter quadros positivos). Uma vez que não é
possível atuar diretamente para impedir um evento adverso, as Respostas devem
ser direcionadas à redução das vulnerabilidades do sistema receptor. Tabela 22: Cenários possíveis para as áreas analisadas pelo modelo
Escala de Alerta Resposta não Eficaz Resposta Eficaz
Muito preocupante Mantém situação de Alto Risco
Pode reverter para Escala Preocupante
Preocupante Pode tender à Escala Muito preocupante
Pode reverter para Escala Pouco preocupante
Pouco preocupante Pode tender à Escala Preocupante
Mantém situação de Baixo Risco
Fonte: a autora
143
Nota-se que para uma análise bem detalhada com descrições e
considerações de diagnósticos e prognósticos a partir dos indicadores
geomorfológicos uma equipe multidisciplinar é essencial, além obviamente dos
recursos necessários às coletas, registros e processamento dos dados, já
comentado anteriormente. Como o olhar do presente trabalho foi depositado na
utilidade e aplicação dos indicadores geomorfológicos para preenchimento de
lacunas de informação como subsídio ao planejamento urbano no tocante aos
riscos, as formas de comunicação entre os elementos componentes do sistema são
destacadas, por exemplo, por meio de mapas, gráficos, tabelas, imagens,
fotografias, dentre outros.
Conjuntamente com a Matriz de Escala de Alerta é possível utilizar mapas
temáticos, ou ao menos ilustrações, que facilitem a comunicação do monitoramento
dos riscos para todos os atores envolvidos no planejamento urbano, inclusive pode
ser bastante útil montar séries de imagens ilustrando a morfodinâmica da região e
associá-las a demais indicadores, à semelhança do trabalho realizado por Medeiros
(2006) que ilustrou por meio de fotografias aéreas e imagens de satélites as
alterações na paisagem urbana em um recorte da cidade de Olinda (limítrofe com o
Recife) para um período de três décadas (1970,1980,1990), neste trabalho é
possível visualizar as alterações ocorridas à medida que os empreendimentos
imobiliários e viários foram implantados em uma porção específica da cidade, as
quais poderiam servir de insumos para os processos decisórios do planejamento
urbano se associados a um conjunto de indicadores geomorfológicos.
144
5.1. Exemplo 1 – Unidade de Paisagem Tabuleiros
Este exemplo do modelo proposto retrata uma situação para a Unidade de
Paisagem Tabuleiros localizada na porção mais noroeste da RPA 3, particularmente
nos bairros Pau Ferro e Guabiraba (neste apenas uma porção).
Figura 34: Localização da Unidade de Paisagem Tabuleiros e algumas características de
uso do solo e riscos ambientais. Fonte: modificado de Prefeitura do Recife, 200116
Tabela 23: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Tabuleiros.
UNIDADE DE PAISAGEM USO DO SOLO RISCOS AMBIENTAIS
Tabuleiros Zona semi-rural (chácaras) e expansão urbana (bairros populares)
Voçorocas evoluindo para desabamentos. Contaminação de aqüíferos e nascentes.
Fonte: adaptado de Corrêa, 2006
16 O original da fonte não apresenta escala.
Tabuleiros Legenda:
N
145
Figura 35: RPA 3 onde ocorre a Unidade de Paisagem Tabuleiros (a oeste do tracejado
verde), especificamente nos bairros Pau Ferro e Guabiraba.
N
Regional Bairros Hidrografia
Fonte: Prefeitura do Recife, 2001
146
Segundo a Matriz de Escala de Alerta para o intervalo de vinte anos os graus
de preocupação para a RPA 3 como um todo têm-se agravado para os períodos
mais recentes (Figura 36) de modo que a situação sinaliza para um cenário bastante
negativo caso as Respostas para melhorar a situação não sejam eficazes.
Os registros detalhados ano a ano podem ser resumidos como uma
confluência de indicadores de Estado nada favoráveis à ocupação da área com
indicadores de Pressão também bastante desanimadores, resultando numa alta
carga de energia a impactar a morfodinâmica do local resultando esta bastante
instável. Caso as Respostas não sejam eficazes para reverter esta situação o
cenário para os próximos anos é de manter uma escala de Muito preocupante para
esta RPA (Tabela 24).
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 36: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 3. Fonte: a autora
Tabela 24: Exemplo de Cenário provável para a RPA 3, caso as Respostas não sejam eficazes
Escala de Alerta Resposta não Eficaz Resposta Eficaz
Muito preocupante Mantém situação de Alto Risco
Pode reverter para Escala Preocupante
Preocupante Pode tender à Escala Muito preocupante
Pode reverter para Escala Pouco preocupante
Pouco preocupante Pode tender à Escala Preocupante
Mantém situação de Baixo Risco
Fonte: a autora Já um olhar mais focado nos dois bairros (Pau Ferro e Guabiraba) que melhor
retratam a Unidade de Paisagem Tabuleiros revela que neles alguns indicadores
estão entre Preocupante e Pouco preocupante de modo que a atuação do poder
público neste caso deve ser no sentido de manter os níveis de Pouco preocupante e
147
melhorar os de Preocupante, apresentando assim um cenário mais favorável caso
as Respostas sejam eficazes.
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 37: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para os bairros Pau Ferro e Guabiraba
que melhor retratam a Unidade de Paisagem Tabuleiros. Fonte: a autora
Tabela 25: Exemplo de Cenário provável para os bairros Pau Ferro e Guabiraba, caso as Respostas sejam eficazes.
Escala de Alerta Resposta não Eficaz Resposta Eficaz Muito preocupante
Mantém situação de Alto Risco
Pode reverter para Escala Preocupante
Preocupante Pode tender à Escala Muito preocupante
Pode reverter para Escala Pouco preocupante
Pouco preocupante
Pode tender à Escala Preocupante
Mantém situação de Baixo Risco
Fonte: a autora
Este exemplo ilustra o desafio do planejamento urbano em ser capaz de
identificar diferentes áreas dentro de uma mesma RPA, ou áreas semelhantes em
diferentes RPAs, além disso tem-se também que para uma mesma Unidade de
Paisagem as Pressões podem apresentar-se diferentes e, portanto necessitarem de
diferentes Respostas. Com um conjunto de indicadores auxiliando o monitoramento
e a composição de séries temporais tanto o governo quanto a sociedade podem
acompanhar melhor a evolução da cidade e se preparar para as intervenções
necessárias.
148
5.2. Exemplo 2 – Unidade de Paisagem Colinas
Este exemplo do modelo proposto retrata uma situação para a Unidade de
Paisagem Colinas localizada numa grande porção da RPA 2.
Figura 38: Localização da Unidade de Paisagem Colinas. Fonte: modificado de Prefeitura do
Recife, 200117
Tabela 26: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Colinas.
UNIDADE DE PAISAGEM USO DO SOLO RISCOS AMBIENTAIS
Colinas Zona urbana com bairros populares não planejados.
Deslizamentos sob forte precipitação. Mineração ilegal de areia.
Fonte: adaptado de Corrêa, 2006
17 O original da fonte não apresenta escala.
Colinas Legenda:
N
149
Figura 39: RPA 2,com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Colinas (na parte
superior do tracejado verde).
Regional Bairros Hidrografia
Fonte: Prefeitura do Recife, 2001
N
150
Segundo a Matriz de Escala de Alerta para o intervalo de vinte anos os graus
de preocupação para a RPA 2 como um todo têm-se agravado em vários
indicadores nos períodos mais recentes, mas também ocorreram melhorias em
alguns outros (Figura 40), contudo como os graus Muito Preocupante ainda são
mais presentes a situação sinaliza para um cenário negativo caso as Respostas
para melhorar a situação não sejam tão eficazes (Tabela 27).
Os registros detalhados ano a ano podem mostrar que algumas Respostas
ainda, que implantadas, não deram bons resultados, outras ainda não foram postas
em prática, e ainda outras já estão melhorando os indicadores. Assim sendo, esta
porção merece uma atenção especial necessitando que a equipe multidisciplinar
fique alerta a possíveis interferências do desempenho de alguns indicadores sobre
outros.
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 40: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 2. Fonte: a autora
Tabela 27: Exemplo de Cenário provável para a RPA 2, caso as Respostas não sejam eficazes
Escala de Alerta Resposta não Eficaz Resposta Eficaz Muito preocupante
Mantém situação de Alto Risco
Pode reverter para Escala Preocupante
Preocupante Pode tender à Escala Muito preocupante
Pode reverter para Escala Pouco preocupante
Pouco preocupante
Pode tender à Escala Preocupante
Mantém situação de Baixo Risco
Fonte: a autora Este exemplo mostra uma outra possibilidade de uso das informações para os
gestores públicos e a sociedade na medida em que permite aos atores envolvidos
um olhar mais cuidadoso sobre aqueles indicadores que persistem sem melhorar,
ainda que as Respostas estejam sendo implantadas, a fim de descobrir razões para
151
o seu insucesso. A utilidade do modelo proposto está justamente em prover
informações que todos podem acompanhar, sobretudo se as informações estiverem
amplamente disponíveis, por exemplo, no site da Defesa Civil do município.
Por meio de bases de dados estruturadas seria possível agregar informações
espacializadas no território, adensando o conhecimento sobre a cidade e suas
problemáticas. Inclusive, no longo prazo, se poderia caminhar na direção de coletar
dados na escala de vias e domicílios a fim de correlacionar possíveis dinâmicas que
impactam umas nas outras, bem como identificar, no ínício, processos
geomorfológicos danosos ao ambiente da respectiva área. É importante reconhecer
a dificuldade de cobrir o espaço nessas escalas, sobretudo em parcelas onde o
adensamento e ocupação do solo dificultam o trabalho, como por exemplo em
alguns bairros da RPA 2 (Figura 41).
152
Fonte: a autora modificado de Google Earth, 2011 Legenda: Pontos críticos de deslizamentos –Cortes nas encostas Muito preocupante Fotografia de Ponto crítico
Figura 41: Exemplos de recursos que o sistema de informação pode utilizar para apresentar
informações sobre os indicadores geomorfológicos: imagens de satélites e fotografias da situação de pontos críticos (bairro Linha do Tiro, bastante adensado e vulnerável a eventos
de deslizamentos).
Indicador: Cortes nas Encostas: Escala = Muito preocupante Evidências de processos de desestabilização da encosta envolvendo os terrenos acima e abaixo do ponto crítico As Respostas devem compreender uma nova análise da paisagem modificada.
1
N
150 m
153
5.3. Exemplo 3 – Unidade de Paisagem Estuarina
Este exemplo do modelo proposto retrata uma situação para a Unidade de
Paisagem Estuarina dominante na RPA 1.
Figura 42: Localização da Unidade de Paisagem Estuarina. Fonte: modificado de Prefeitura
do Recife, 200118
Tabela 28: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Estuarina.
UNIDADE DE PAISAGEM USO DO SOLO RISCOS AMBIENTAIS
Estuarina Zona urbana comercial e residencial. Impermeabilização total do terreno.
Inundação periódica, poluição por esgoto. Destruição de restos de manguezais.
Fonte: adaptado de Corrêa, 2006
18 O original da fonte não apresenta escala.
N
Estuarina Legenda:
154
Figura 43: RPA 1, cuja área está situadadentro do perímetro da Unidade de Paisagem
Estuarina.
Regional Bairros Hidrografia
Fonte: Prefeitura do Recife, 2001
N
155
Segundo a Matriz de Escala de Alerta para o intervalo de vinte anos os graus
de preocupação para a RPA 1 como um todo mostraram melhoras, apenas em três
indicadores os graus passaram para Muito Preocupante (Figura 44).
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 44: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 1. Fonte: a autora
Os registros detalhados ano a ano para o intervalo dos primeiros cinco anos
correspondem às ações, no âmbito do planejamento do uso e ocupação do solo
associados aos riscos de ameaças naturais, voltadas para a melhoria da capacidade
do sistema de Drenagem, redução do Lançamento de águas servidas,
Assoreamento de cursos d’água, Impermeabilização do solo e Ocupação de
margens de corpos d’água e melhoria da Cobertura Vegetal, sendo que a Ocupação
de margens de corpos d’água já no Ano 3 indicava uma situação Muito Preocupante.
Infelizmente as Respostas municipais, vislumbrando o futuro, não foram implantadas
de forma efetiva de modo que para períodos seguintes a matriz reflete o
agravamento das situações destes indicadores, sendo que para alguns indicadores
de Estado suas situações na Escala de Alerta que eram de Pouco Preocupante
passaram a Preocupantes, fato que somado à situação resultante da baixa eficácia
das Respostas urbanas vislumbraram um cenário futuro de maior dificuldade para as
autoridades em lidar com as ameaças que se apresentam.
A partir do Ano 11 ações mais contundentes para melhoria dos indicadores de
Capacidade de drenagem, Assoreamento de cursos d’água, Cobertura vegetal,
Impermeabilização do solo e Ocupação de margens de corpos d’água, surtiram
efeito visualizados no final dessa década, embora alguns indicadores de Estado
tenham passado para Muito Preocupante na Escala de Alerta implicando numa
maior atenção quanto ao monitoramento dos mesmos.
156
Um olhar mais detalhado sobre cada um dos indicadores, individualmente, é
possível. Por exemplo, para o indicador Pluviosidade o sistema poderia retornar
informações sobre o que se entende por este indicador, a sua situação num
determinado momento, sua tendência, comentários, gráficos, dentre outras
informações. (Figura 45).
Figura 45: Exemplo de resumo de informações sobre os indicadores que o sistema pode
apresentar. Fonte: a autora
Este exemplo é interessante porque mostra como os gestores podem
detalhar a situação dos indicadores ao longo dos anos fazendo análises entre esses
e as ações de Resposta implantadas pelo poder público nos respectivos períodos.
157
5.4. Exemplo 4 – Unidade de Paisagem Planície
Este exemplo do modelo proposto retrata uma situação para a Unidade de
Paisagem Planície unidade que domina grande parte da RPA 4.
Figura 46: Localização da Unidade de Paisagem Planície. Fonte: modificado de Prefeitura
do Recife, 200119
Tabela 29: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Planície.
UNIDADE DE PAISAGEM USO DO SOLO RISCOS AMBIENTAIS
Planície
Zona urbana predominantemente residencial (classe média), impermeabilizada.
Inundação periódica, poluição por esgoto. Contaminação e uso inadequado de aqüíferos.
Fonte: adaptado de Corrêa, 2006
19 O original da fonte não apresenta escala.
N
Planície Legenda:
158
Figura 47: RPA 4, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Planície (aleste do
tracejado verde).
Segundo a Matriz de Escala de Alerta para o intervalo de vinte anos os graus
de preocupação para a RPA 4 como um todo mostraram piora em muitos
indicadores (Figura 48).
Os registros detalhados ano a ano mostram que os indicadores que
apresentaram piora configuram um cenário preocupante para a área porque a
planície sofrerá fortes consequências no que se refere à atuação da dinâmica do
Nível do mar (as marés), à baixa Capacidade de drenagem, ao Assoreamento dos
cursos d’água e Ocupação de margens de corpos d’água. Caso as Respostas não
Regional Bairros Hidrografia
Fonte: Prefeitura do Recife, 2001
N
159
resultem em melhoria dos mesmos, todos eles aumentarão os riscos (Tabela 30)
associados aos eventos pluviais, cujo indicador está numa escala de Muito
Preocupante para a área, sendo que em determinados pontos da RPA 4 a situação
é mais grave quanto aos alagamento.
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 48: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 4. Fonte: a autora
Tabela 30: Exemplo de Cenário provável para a RPA 4, caso as Respostas não sejam eficazes
Escala de Alerta Resposta não Eficaz Resposta Eficaz Muito preocupante
Mantém situação de Alto Risco
Pode reverter para Escala Preocupante
Preocupante Pode tender à Escala Muito preocupante
Pode reverter para Escala Pouco preocupante
Pouco preocupante
Pode tender à Escala Preocupante
Mantém situação de Baixo Risco
Fonte: a autora.
160
Legenda: Pontos críticos de alagamentos –capacidadede drenagem Muito preocupante Figura 49: Imagem com destaque de pontos críticos de alagamento nos bairros da Iputinga,
Várzea e Engenho do Meio. Fonte: a autora modificado de Google Earth, 2011.
Tabela 31: Número total de domicílios na RPA 4 e os tipos de esgotamento sanitário existentes
Metropolitana de Recife 860 124 824 556 295 267 129 522 329 555 25 059 35 882 9 271 35 568Recife 376 022 365 826 161 163 57 279 117 940 9 002 16 738 3 704 10 196
RPA 04 67 486 66 149 34 150 17 095 11 350 1 140 2 088 326 1 337Microrregião 4.1 38 811 38 042 20 852 9 419 5 462 335 1 720 254 769 Cordeiro 10 237 10 196 5 297 3 712 1 140 20 16 11 41 Ilha do Retiro 830 806 418 139 17 114 87 31 24 Iputinga 12 659 12 121 4 658 4 105 2 406 124 636 192 538 Madalena 5 667 5 603 4 083 565 755 4 186 10 64 Prado 2 959 2 942 1 960 259 708 13 - 2 17 Torre 4 855 4 775 3 607 280 119 6 758 5 80 Zumbi 1 604 1 599 829 359 317 54 37 3 5Microrregião 4.2 10 058 9 922 7 398 912 1 167 438 1 6 136 Engenho do Meio 2 727 2 719 2 459 156 53 49 1 1 8 Torrões 7 331 7 203 4 939 756 1 114 389 - 5 128Microrregião 4.3 18 617 18 185 5 900 6 764 4 721 367 367 66 432 Caxangá 1 712 1 664 620 437 440 21 137 9 48 Cidade Universitária 157 151 8 42 101 - - - 6 Várzea 16 748 16 370 5 272 6 285 4 180 346 230 57 378
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000.
Fossa rudimentar Vala Rio, lago
ou mar Outro
escoadouro
Recife, RMR, microrregiões e bairros
Domicílios particulares permanentes
Total
Tinham banheiro ou sanitário
Não tinhambanheiro
nem sanitário
Total
Tipo de esgotamento sanitário
Rede geralde esgoto ou pluvial
Fossaséptica
N
1000 m
161
Neste exemplo, o modelo introduz mais um recurso que pode ser bastante útil
para o órgão de Defesa Civil e demais atores interessados (inclusive a sociedade
civil) que é o uso conjunto de imagens de satélite com dados demográficos de modo
que as análises sobre os indicadores possam englobar elementos de uso e
ocupação do solo da cidade. Assim as Respostas para melhorar a situação de risco
de determinadas localidades podem incorporar o montante de domicílios e famílias
afetadas, bem como os Impactos que eventos naturais adversos podem provocar
nas áreas adjacentes bem como na dinâmica do entorno.
162
5.5. Exemplo 5 – Unidade de Paisagem Corpos d’água
Este exemplo do modelo proposto retrata uma situação para a Unidade de
Paisagem Corpos d’água presente na fronteira da RPA 5 com a RPA 6.
Figura 50: Localização da Unidade de Paisagem Corpos d’água. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 200120
Tabela 32: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Corpos d’água.
UNIDADE DE PAISAGEM USO DO SOLO RISCOS AMBIENTAIS
Corpos d’água Áreas de preservação mas com alguma ocupação por palafitas.
Poluição por esgoto e outros eflúvios tóxicos. Especulação imobiliária e aterros.
Fonte: adaptado de Corrêa, 2006
20 O original da fonte não apresenta escala.
N
Corpos d’águaLegenda:
163
Figura 51: RPA 5, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Corpos d’água (na área do tracejado verde).
Segundo a Matriz de Escala de Alerta para o intervalo de vinte anos os graus
de preocupação para a RPA 5 como um todo mostraram piora em alguns
indicadores (Figura 52).
N
Regional Bairros Hidrografia
Fonte: Prefeitura do Recife, 2001
164
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 52: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 5. Fonte: a autora
Os registros detalhados ano a ano mostram que os indicadores que
apresentaram piora configuram um cenário Muito Preocupante (Tabela 33) para a
área porque além da própria existência de vários rios, canais e córregos, alguns
desses elementos estão localizados em terrenos com cotas baixas e forte
impermeabilização, configuração que aumenta a vulnerabilidade destas áreas frente
aos eventos adversos, visto que suas margens ao serem inundadas quando de um
maior fluxo hídrico já estão ocupadas pela urbanização (Figura 53) de modo que
estas parcelas da população serão bastante impactadas, além disso algumas
condições de ocupação são subnormais (exemplos nas Figura 54 e Figura 55)
reforçando o desafio dos órgãos competentes quanto ao planejamento e
implantação das Respostas necessárias para reversão do quadro.
Tabela 33: Exemplo de Cenário provável para a RPA 5, caso as Respostas não sejam
eficazes. Escala de Alerta Resposta não Eficaz Resposta Eficaz
Muito preocupante
Mantém situação de Alto Risco
Pode reverter para Escala Preocupante
Preocupante Pode tender à Escala Muito preocupante
Pode reverter para Escala Pouco preocupante
Pouco preocupante
Pode tender à Escala Preocupante
Mantém situação de Baixo Risco
Fonte: a autora
165
Legenda: Fonte: a autora modificado de Google Earth, 2011
Techo do Canal Laranjeiras Rio Tejipió
Figura 53: Imagens da localização do Canal
Laranjeiras (bairro de Areias), mostrando a forte ocupação das margens e a forte impermeabilização do seu entorno.
N
250 m
166
Figura 54: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife, 2000
Figura 55: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife, 2000
Neste exemplo, o modelo introduz mais um recurso que pode ser bastante útil
para o órgão de Defesa Civil e demais atores interessados (inclusive a sociedade
civil) que é o uso de bases temáticas, como por exemplo a base de Cadastro de
Canais da Cidade do Recife (2000) (Figura 56), ou trabalhos como o de Carvalho et
al (2010) (Figura 57) que poderiam inspirar outras bases, por meio das quais podem
ser feitas complementações quanto ao planejamento, implementação e
monitoramento de ações para melhorar os indicadores .
167
Figura 56: Localização do Canal Laranjeiras no Cadastro de Canais do Recife. Fonte:
Prefeitura do Recife, 200021
Figura 57: Imagem de satélite mostrando a situação de 2 trechos do Rio Jordão, o Trecho 1 com margens não ocupadas nem impermeabilizadas, o Trecho 2 apresenta com ocupação urbana e impermeabilização das margens.Exemplo de estudo temático. Fonte: Carvalho et
al, 2010
21 O original da fonte não apresenta escala.
N
168
5.6. Exemplo 6 – Unidade de Paisagem Litorânea
Este exemplo do modelo proposto retrata uma situação para a Unidade de
Paisagem Litorânea presente na RPA 6.
Figura 58: Localização da Unidade de Paisagem Litorânea. Fonte: modificado de Prefeitura
do Recife, 200122
Tabela 34: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Litorânea.
UNIDADE DE PAISAGEM USO DO SOLO RISCOS AMBIENTAIS
Litorânea Área residencial e comercial de alto valor especulativo. Forte impermeabilização.
Inundação periódica, poluição por esgoto, emissão de eflúvios sem tratamento no mar.
Fonte: adaptado de Corrêa, 2006
22 O original da fonte não apresenta escala.
N
Litorânea Legenda:
169
Figura 59: RPA 6, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Litorânea (na área do
tracejado verde).
Segundo a Matriz de Escala de Alerta para o intervalo de vinte anos os graus
de preocupação especificamente para os bairros de Boa Viagem, Pina e Brasília
Teimosa, mostraram uma piora em alguns indicadores (Figura 60).
Os registros detalhados dos indicadores Nível do mar, Aterros e
Impermeabilização do solo merecem atenção porque esta Unidade de Paisagem
Regional Bairros Hidrografia
Fonte: Prefeitura do Recife, 2001
N
170
possui elevado valor para o mercado imobiliário sobretudo devido à boa cobertura
de serviços públicos, tais como abastecimento, saneamento, transporte, dentre
outros. Nesta unidade também estão localizadas edificações multifamiliares com alta
densidade demográfica e importantes áreas públicas de entretenimento e comerciais
privadas, tais como a praia de Boa Viagem e o Shopping Center Recife,
respectivamente.
3 Muito Preocupante 2 Preocupante 1 Pouco Preocupante
Figura 60: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 6. Fonte: a autora
Neste exemplo é interessante observar a possibilidade de uso do conjunto de
indicadores geomorfológicos para analisar uma proposta de intervenção urbana de
origem privada (Rio Mar Shopping) (Figura 61) às margens de uma parcela da Bacia
Portuária no bairro do Pina (Figura 62) e a partir daí gerar cenários de maior ou
menor riscos no local e seu entorno.
Figura 61: Imagem com destaque do terreno onde o empreendimento será instalado. Fonte:
Grupo JCPM [ca.2011]
FUTURA VIA MANGUE
171
Área do empreendimento Riomar Shopping
Figura 62: Imagem de satélite com destaque do local, na Bacia Portuária, onde o empreendimento será instalado. Fonte: a autora modificado de Google Earth, 2011.
Este exemplo permite refletir sobre a possibilidade de criar cenários e analisar
futuras Pressões e Estados que este empreendimento pode exercer sobre o
território urbano, no tocante aos riscos de alagamento para a área e seu entorno.
Por exemplo, simular alterações nas dinâmicas geomorfológicas decorrentes de
alteração nos elementos componentes dos indicadores, tais como, alteração no
Nível do mar, na Capacidade de drenagem, alterações decorrentes de Aterros e
Impermeabilização do solo, enfim mudanças promovidas por um empreendimento
deste porte.
Entendendo que a implantação de um sistema como este não é simples nem
tampouco barato, é possível pensar em alternativas para implementação modular,
tendo como áreas-piloto alguns recortes territoriais específicos, daí a gestão
municipal teria mais subsídios para avaliar o seu funcionamento e expansão para
1000 m
N
172
demais áreas, tal como realizado por Andreas e Allan (2007) na Costa Rica ao
estabelecerem uma área-piloto para testar um sistema de processamento de dados
geomorfológicos para subsidiar as decisões de gestão territorial.
Um exemplo de área “piloto” são os parques tecnológicos da cidade quais
sejam o Parque Tecnológico de Software (Porto Digital) e o Paque Tecnológico de
Eletro-eletrônica (Parqtel) ambos localizados em zonas distintas da cidade, o
primeiro na RPA 1 e o segundo na RPA 5, cuja contribuição para validação do
modelo proposto seria bastante rica.
Em Hsinchu – cidade localizada na porção norte de Taiwan – a existência do
Hsinchu Science Park pode ser vista como uma porção bem delimitada da cidade
onde alguns modelos de planejamento urbano foram implantados e o reflexo na
paisagem urbana impressiona. Dentro de seus limites toda a infraestrutura é
monitorada, abastecimento de água, energia elétrica, vias para veículos, transporte
público (urbano e intermunicipal) coleta de lixo, saneamento, padrões urbanísticos, e
até a reforma e alteração das fachadas das edificações são fiscalizadas, mas basta
transpor os limites do Parque que a sensação de desordem urbana surge.
Em entrevista com o representante do Hsinchu Science Park responsável
pelas questões urbanísticas (CHANG, 2010) ele relatou os desafios que está
enfrentando em manter o mesmo padrão de atendimento às demandas dos usuários
nos outros Parques Tecnológicos localizados em outras regiões de Taiwan,
reforçando a importância de se fazer adaptações e constantes estudos para melhor
implantar ações dessa natureza. Em outra entrevista com arquiteto, participante da
equipe que concebeu o Parque (LIN, 2010), ele relatou o efeito de “blue city”
ocorrido na cidade, ou seja, quando da criação do Parque esperava-se poder
transbordar seus princípios urbanísticos para o restante da cidade, contudo a
propriedade única (o Parque pertence ao Governo Federal), o uso especializado
existente no Parque (instalação de indústrias de alta tecnologia) e, portanto, a
população que vive “nele” e “dele” (taiwaneses e muitos estrangeiros funcionários de
grandes corporações empresariais) formam um conjunto bastante difícil de ser
replicado no restante da cidade, esta, por sua vez, usada para diversos fins e
povoada por uma população com perfil diferente daquela, forma um conjunto que
modela o restante da cidade diferentemente.
173
A proposta de adotar indicadores geomorfológicos pelo Sistema de
Informação de Defesa Civil encontra suporte, ainda que de modo tímido e às vezes
aparentemente desarticulado, nos documentos oficiais governamentais de
planejamento. A organização do Sistema de Informação de Defesa Civil é a
estrutura necessária para ancorar os instrumentos de Prevenção de Desastres
sugeridos na Política Nacional de Defesa Civil (MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO
NACIONAL, 2007) visto que a dispersão de informações dificulda seu uso nos
processos de planejamento e decisão, bem como sua comunicação para a
sociedade como um todo.
É importante também adicionar às análises realizadas a percepção de que
ainda não é dada a devida importância à informação no sentido em que os
repositórios das mesmas não se apresentam com organização estruturada. Tanto na
Biblioteca da Prefeitura do Recife quanto na Biblioteca da FIDEM não há, por
exemplo, terminais de computador para acessar o acervo disponível nem é fácil
contar com serviços remotos de acesso tanto a documentos em versão digital como
a própria disponibilidade de conteúdo físico nas respectivas bibliotecas.
Este quadro reforça a percepção da baixa valorização da informação nessas
instituições, porém esta situação parece ser generalizada no Brasil. Em outros
países é possível acessar mais informações sobre as ações do poder público a
exemplo das bases disponíveis pelo órgão de planejamento urbano de Hong Kong,
ou dos relatórios anuais de prestação de contas à sociedade de diveros órgãos em
Singapura e Taiwan. Em Taiwan a informação é tão valorizada que segundo Yuan
(2011) para se obter informações por meio de entrevistas é necessário remunerar as
horas que o entrevistado disponibilizará, ainda que para fins acadêmicos; também
todos os profissionais convidados para proferir palestras, ainda que em eventos
acadêmicos, são remunerados.
Uma vez que ainda há como avançar no sentido de melhorar a organização
das informações, para o caso dos riscos em particular, a organização do Sistema de
Informação de Defesa Civil, a introdução de indicadores geomorfológicos e,
consequentemente, um melhor suporte aos processos de Prevenção dos Riscos,
apresentam-se como mais adequados para que esta temática seja incorporada mais
eficientemente aos processos de planejamento urbano preenchendo lacunas
existentes na dimensão ambiental.
174
Figura 63: Preenchimento de lacunas de informações da dimensão ambiental para os
processos de planejamento urbano. Fonte: a autora.
Uma apreciação integrada do arsenal científico e da estrutura governamental
existentes pode promover abordagens onde a Geomorfologia, os riscos e o
planejamento urbano, bem como aspectos relativos aos mecanismos e instrumentos
para inclusão da dimensão ambiental nos processos decisórios dentre eles os
indicadores ambientais, avaliação ambiental estratégica e os sistemas de
informação gerenciais possam ser tratados conjuntamente em prol de um
desenvolvimento mais sustentável para as cidades brasileiras.
A existência de um Sistema de Informações de Defesa Civil bem estruturado
pode ser um ponto de encontro para diversas bases de informações disponíveis com
vistas a uma melhoria da integração da temática dos riscos no planejamento urbano
(Figura 64), e ao mesmo tempo um ponto de partida para inúmeros estudos que
podem ser elaborados e, assim, adensarem o conhecimento sobre os riscos em
áreas urbanas.
175
Figura 64: Ilustração da interação possível entre as bases de dados para subsidiar o Sistema de Informação de Defesa Civil com vistas ao uso no planejamento urbano. Fonte: a
autora
176
6. Considerações finais
A partir das análises realizadas nas bases científicas, nas bases empíricas
oriundas dos documentos oficiais do Recife é possível verificar que, apesar da
viabilidade técnica em adotar tais indicadores como informação relevante, a cidade
ainda não dedica em seus documentos seções específicas sobre os riscos, bem
como o órgão responsável pela Defesa Civil municipal não se posiciona como setor
fundamental para provimento de informação desta natureza necessária ao
planejamento e gestão urbanos.
Os exemplos propostos de usos de conjunto de indicadores geomorfológicos
nos processos de planejamentos e desenvolvimento urbanos ilustram sua utilidade
tanto para os órgãos de Defesa Civil e demais órgãos municipais, quanto para a
sociedade visto que a partir deles é possível relacionar locais mais suscetíveis a
determinados processos geomorfológicos que acarretam riscos para a população
podendo a forma de apresentação agregar diversos recursos passíveis de serem
acervo de uma determinada base de dados do Sistema de Informação de Defesa
Civil.
Embora a existência de lacunas de informação ambiental sobre o tecido
urbano esteja presente em vários relatos nacionais e internacionais e os processos
de gestão e planejamento (por exemplo, a Avaliação Ambiental Estratégica)
discurssarem sobre a importânca da temática, os Sistemas de Informação
Municipais, sobretudo em relação à disponibilidade da informação para a sociedade,
não apresentam elementos / indicadores ambientais de riscos como subsídio para o
monitoramento do crescimento e desenvolvimento do município. O fato mais
evidente que corrobora esta assertiva é a avaliação feita sobre o sistema de
informação do município (concebido em 1991) quando da elaboração do Plano
Diretor 2008, ou seja, num intervalo de 17 anos, com recomendações explícitas para
estruturação e implantação de sistemas de informação pouco se avançou.
Quanto à presença dos riscos como elemento a ser considerado nestes
sistemas de informação municipais, somente no Plano Diretor de 2008 há
recomendação específica para implantação de um Sistema de Informação de
Defesa Civil, contudo este mesmo documento ao citar as bases de indicadores para
177
a gestão urbana como um todo, não inclui a dimensão ambiental, citando apenas a
dimensão social e econômica. Esta constatação conduz ao entendimento de que os
aspectos ambientais (incluindo os riscos) não são considerados no âmbito
estratégico de planejamento e que o órgão de Defesa Civil é reconhecido mais como
ator nos episódios de emergências do que como órgão gestor dos riscos
responsável pelas atividades de prevenção.
Embora as bases empíricas em diversos pontos dos conteúdos comentem os
efeitos negativos dos riscos e a importância de minimizar seus efeitos, este
elemento permanece disperso, não há eleição de um ente coordenador das
atividades de planejamento preventivo. Um exemplo disso é a baixa disponibilidade
na Prefeitura do Recife de estudos e documentos que ao abordarem os riscos
incluam especificamente matéria relativa à problemática dos alagamentos na cidade,
para os quais estudos ligados a macro e microdrenagem deveriam ser
periodicamente atualizados. O órgão de Defesa Civil é tratado e referenciado no
nível operacional circunstanciado às ações de vistoria de edificações,
acompanhamento de obras, resgates e demais intervenções nos momentos de
ocorrência de eventos adversos, de modo que as ações no nível mais tático
necessárias para integrar horizontalmente e verticalmente os demais atores
envolvidos com os riscos, e as ações no nível estratégico incluindo análises e
elaboração de polítcas e planos municipais não são consideradas.
As análises ainda comprovam a manutenção, pelo poder público, da
valoração do sucesso municipal apenas através dos indicadores sociais e
econômicos, porque ainda há muito o que avançar nessas dimensões. E abordam a
dimensão ambiental sob um discurso majoritariamente de conservação e
preservação dos recursos naturais do município e apenas como pano de fundo das
decisões e não como elemento crítico para elas. As “perdas” para a dinâmica da
cidade decorrente dos desequilíbrios sociais e econômicos são percebidas como
maiores pelos gestores municipais do que as “perdas” decorrentes dos
desequilíbrios ambientais, assim sendo, valoriza-se prioritariamente as ações
públicas naquelas dimensões.
Um aspecto bastante positivo é a evidência de existência de significativo
conhecimento técnico-científico sobre a problemática dos riscos. Muitos documentos
tanto governamentais quanto acadêmicos discutem e apresentam várias reflexões
178
afetas aos riscos, de modo que há base técnica suficiente para viabilizar sistemas
desta natureza. Ao mesmo tempo, a não implantação desses sistemas (que constam
em lei e são considerados importantes em diversos documentos governamentais de
desenvolvimento) sugere que as razões para esta não implantação são de outra
ordem.
Quanto à organização das informações é possível observar um hiato entre as
propostas existentes nos documentos de abordagem mais estratégica e os de cunho
mais operacional, ou seja, enquanto os primeiros apresentam uma visão mais global
os segundos são demasiados pontuais de modo que a integração entre as
instâncias governamentais e entre o governo e a sociedade fica débil abrindo
caminho para atuações fragmentadas e dissociadas sobre o território urbano.
Diante das inúmeras possibilidades de pesquisas que o ambiente urbano
oferece, a Geografia encontra, na mesma medida neste objeto de estudo, um campo
repleto de várias oportunidades para melhor entender e refletir o ambiente em que
se vive.
179
7. Referências Bibliográficas
Andreas, Mende e Allan, Astorga. Incorporating geology and geomorphology in land management decisions in developing countries: a case study in Southern Costa Rica. Geomorphology, n.87 p. 68-89. Elsevier, 2007. Bandeira, Ana Paula Nunes. Parâmetros Técnicos para Gerenciamento de Áreas de Riscos de Escorregamento de Encostas na Região Metropolitana do Recife. Tese de Doutorado - Universidade Federal de Pernambuco - Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil, Recife: 2010. 322p. Bellen, Hans Michel van. Indicadores de sustentabilidade: uma análise comparativa. 2a Edição. Rio de Janeiro: FGV, 2007. 256p. Brasil, República Federativa. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 1988 Brasil, Presidência da República. Lei 10.257 (Estatuto da Cidade). Brasília: Diário Oficial da União de 11 de Julho de 2001. Brasil, Presidência da República. Lei 12.340 (Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC). Brasília: Diário Oficial da União de 02 de Dezembro de 2010. Briffett, Clive; Obbard, Jeffreu Philip e Mackee, Jamie. Towards SEA for the developing nations of Asia. Environmental Impact Assessment Review n.23 p.171-196. Elsevier, 2003. Carneiro, Ana Maria Coimbra. Uso do modelo de mistura MESMA e imagens ASTER para construção de um mapa de conforto urbano para Belo Horizonte – MG. Dissertação (Mestrado) Universidade Federal de Minas Gerais, Instituto de Geociências, 2009. 98p. Carvalho, Luiz Eugênio Pereira Carvalho; Bitoun, Jan e Corrêa, Antonio Carlos de Barros. Canais Fluviais Urbanos: Proposta de Tipologias para a Região Metropolitana do Recife (RMR). Revista de Geografia da UFPE, Vol. Especial VIII SINAGEO, n.3, Set. p. 66-80 Recife: UFPE, 2010 Chang, Schsi. SchsiChang: Depoimento. Entrevistador Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti. Hsinchu Science Park: Hsinchu, 2010. Chiavenato, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração. 4a Edição. São Paulo: Makron books, 1993. 920 p. CODECIR (Comissão de Defesa Civil do Recife). Programa emergencial inverno 90. Recife: 1990. _______.Balanço do Programa Guarda-chuva 2002. Recife: 2002. ______. Balanço do Programa Guarda-chuva 2003. Recife: 2003
180
________. Coordenadoria de Defesa Civil Recife: Programa Guarda Chuva. Palestra no VIII Fórum Nacional de Defesa Civil. Secretaria Nacional de Defesa Civil, Alagoas: 2011 _______. Programa Guarda-chuva. Disponível no sítio: www.recife.pe.gov.br/especiais/guardachuva/ . Acessado em 10/11/2011 Coelho, Maria Célia Nunes. Impactos ambientais em áreas urbanas - Teorias, conceitos e métodos de pesquisa. In: Guerra, Antonio José Teixeira, e Cunha, Sandra Baptista (org) Impactos ambientais urbanos no Brasil. 5a Edição. Rio de Janeiro: Bertrand, 2009. p.19-45. Corrêa, Antonio Carlos de Barros. Contribuição à análise do Recife como um Geossistema Urbano. Revista de Geografia da UFPE, Vol.23 n.3. p.86-102 Recife: UFPE, 2006 Donnelly, Alison; Jones Mike; O’Mahony Tadhg e Byrne, Gerry. Selecting environmental indicator for use in strategic environmental assessement. Environmental Impact Assessment Review, n.27 p.161-175. Elsevier, 2007. FIDEM - Fundação de Desenvolvimento Municipal, Estratégia de Desenvolvimento da Região Metropolitana do Recife 2003-2015– versão técnica. Recife: 2002 ______ - Fundação de Desenvolvimento Municipal, Programa Viva o Morro: Diagnóstico, Recife: 2003 ______ - Fundação de Desenvolvimento Municipal, Manual de Ocupação dos Morros da Região Metropolitana do Recife. Recife: 2003. 384p ______ - Fundação de Desenvolvimento Municipal, Metrópole Estratégica: Região Metropolitana do Recife, Recife: CONDEPE-FIDEM, 2005. 340p. Fonseca, Frederico T. e Egenhofer, Max J. Sistemas de Informação Geográficos Baseados em Ontologias. Informática Pública, Ano 1 n.2 p.47-65. Dezembro 1999. Prefeitura de Belo Horizonte, 1999. Gadrey, Jean, e Jany-Catrice, Florence. Os novos indicadores de riqueza. São Paulo: Senac, 2006. 159 p. Girão, Osvaldo; Guerra, Antonio Teixeira; e Corrêa, Antônio Carlos de Barros. Encosta como Unidade de Planejamento Urbano. Revista de Geografia. Recife: UFPE-DCG/NAPA. V.24, no3, set/dez. 2007. Gomes, Sandra; Sepe, Patricia Marra. Desafios para a produção de indicadores ambientais e socioambientais. In: SVMA, Secretaria Municipal do Verde e do Meio ambiente. Indicadores e gestão urbana: desafios para a construção da sustentailidade na cidade de São Paulo. São Paulo: Secretaria Municipal do Verde e do Meio ambiente: Centro de Estudos da Metrópole, 2008. p.33-40
181
Google earth. Imagens de satélite. Aplicativo disponível em http://www.google.com/earth/index.html . Acessado em 01-12-2011. Google maps. Mapas. Disponível no site http://maps.google.com.br/. Acessado em 12-03-2012 Grupo JCPM. Riomar Shopping. Catálogo projeto básico. [ ca.2011] Guerra, Antonio José Teixeira; Cunha, Sandra Baptista (org) Impactos ambientais urbanos no Brasil. 5a Edição. Rio de Janeiro: Bertrand, 2009. 416 p. Gupta, Avijit; Ahmad, Rafi. Geomorphology and the urban tropics: building an interface between research and usage. Geomorphology, n.31 p.133-149. Elsevier. 1999 Hong Kong Government. Sustainable Development for the 21 Century in Hong Kong - SUSDEV 21. Hong Kong Government, 1997. 48p Huang, Shu-Li; Wong, Jui-Hao; Chen, Tzy-Chuen. A framework of indicator system for measuring Taipei’s urban sustainability. Landscape and Urban Planning, n.42 p.15-27. Elsevier, 1998. IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Indicadores de Desenvolvimento Sustentável 2002. Rio de Janeiro: IBGE, 2002. _____, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Indicadores de Desenvolvimento Sustentável 2004. Rio de Janeiro: IBGE, 2004. _____, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Indicadores de Desenvolvimento Sustentável 2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. _____, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Indicadores de Desenvolvimento Sustentável 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010. _____, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo 2000 População. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. _____, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Perfil dos Municípios Brasileiros – Meio Ambiente 2002. Rio de Janeiro: IBGE, 2005. _____, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Sinopse Censo 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2011 Introna, L.D. Management, Information and Power. London: Palgrave Macmillan Press. 1997. Jannuzzi, Paulo de Martino, Miranda, Wilmer Lázaro e Silva, Daniela Santos Gomes. Análise Multicritério e Tomada de Decisão em Políticas Públicas: Aspectos Metodológicos, Aplicativo Operacional e Aplicações. Informática Pública, Ano 11 n.1 p.69-87. Junho 2009. Prefeitura de Belo Horizonte, 2009.
182
Jim, C. Y. Urban Renewal and Environmental Planning in Hong Kong. The Environmentalist, Volume 14, n.3, p.163-181. 1994. Kwasnicka, Eunice Lacava. Introdução à administração. 5a Edição. São Paulo: Atlas, 1995. 271 p. Li, Feng; Liu, Xusheng; Hu, Dan; Wang, Rusong; Yang, Wenrui; Li, Dong; Zhao Dan. Measurement indicators and an evaluation approach for assessing urban sustainable development: A case study for China’s Jining City. Landscape and Urban Planning, n.90, p.134-142. Elsevier: 2009. Lin, Chin-Rong. Chin-Rong Lin: Depoimento. Entrevistador Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti. Chin Hua University: 2010. Marques, Jorge Soares. Ciência Geomorfológica. In: Guerra, Antonio José Teixeira; Cunha, Sandra Baptista (org). Geomorfologia: uma atualização de bases e conceitos. 7ª Edição. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007. p.23-50 Medeiros, Roberta Souza Cavalcanti. Alterações na paisagem urbana : uma análise morfodinâmica da área do entorno do Manguezal Chico Science, Olinda – PE. Dissertação de Mestrado. CFCH, Geografia. Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), 2006. 115p Ministério do Meio Ambiente. Avaliação Ambiental Estratégica. Brasília: 2002. 92 p. Ministério da Integração Nacional. Política Nacional de Defesa Civil. Brasília: 2007. 82p. ______. Manual de Desastres: Desastres Naturais. Vol.I. Brasília: 2003. 174p. OECD (Organization for Economic and Co-operation and Development). Space 2030. OECD. Paris: 2005. 333p Ortega, Antonio César; e Sobel, Tiago Faria. Desenvolvimento Territorial: uma avaliação das políticas governamentais no submédio do Vale do Rio São Francisco. In: Ortega, Antonio César (org). Território, políticas públicas e estratégias de desenvolvimento. Campinas, Alínea: 2007. p.63-94. Pauleit, Stephan, Ennos, Roland, e Golding, Yvonne. Modeling the environmental impacts of urban land use and land cover change - a study in Merseyside, UK. Landscape and Urban Planning, n.71 p.295-310. Elsevier, 2005. Recife, Prefeitura do. Lei Orgânica do Município do Recife de 04/04/1990. Recife: 1990 _____, Prefeitura do. Lei Municipal n. 15.547 de 16/12/1991 – Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife. Recife: 1991 _____, Prefeitura do. Lei Municipal n.16.293 de 03/02/97 – Regiões Político-Administrativas do Recife. DOM de 04/02/97. Recife: 1997
183
______, Prefeitura do. Cadastro de Canais da Cidade do Recife. Recife: 2000 ______, Prefeiura do. Síntese do Diagnóstico Espacial do Recife e sua Gestão. Recife: 2003. ______, Prefeitura do. Diagnóstico do SIPCR: Reformulação do SIPCR-Sistema de Informações para o Planejamento da Cidade do Recife, no âmbito da revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento da Cidade do Recife. Recife: 2003. _____, Prefeitura do. Lei Municipal n. 17.511 de 29/12/2008 – Plano Diretor Reformulado. Recife: 2008 Reckziegel, Bernadete Weber; Robaina, Luis Eduardo de Souza. Riscos geológico-geomorfológicos: revisão conceitual. Ciência e Natura, Vol. 2, n.27. p.65-83. Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), 2005. Rezende, Alcides Denis. Planejamento de informações públicas municipais: sistemas de informacão e de conhecimento, informática e governo eletronico integrados aos planejamentos das prefeituras e municípios. Revista de Administração Pública, Vol. 41, n.3, p.505-536, Maio/Junho 2007. Rio de Janeiro: 2007 Rodrigues Filho, José e Ludmer, Gilson. Sistema de Informação: Que ciência é essa?. Revista de Gestão da Tecnologia e Sistemas de Informação - Journal of Information Systems and Technology Management, Vol. 2, n.2, p.151-166. FEA/USP, 2005. Ross, Jurandyr Luciano Sanches. Geomorfologia Aplicada aos EIAs – RIMASs. In: Guerra, Antonio José Teixeira; e Cunha, Sandra Baptista. Geomorfologia e Meio Ambiente. 6ª ed. Rio de Janeiro: Bertand Brasil, 2006. P.291-336 ______, Jurandyr Luciano Sanches. Geomorfologia: Ambiente e Planejamento. 8ª ed. Coleção Repensando a Geografia. São Paulo: Contexto, 2007 Santana, Geraldo. Três décadas de metrópole. In: Fidem. Metrópole Estratégica: Região Metropolitana do Recife. Recife: CONDEPE-FIDEM, 2005. p.21-37. Secretaria Nacional de Defesa Civil. História 2011. Disponível em http://www.defesacivil.gov.br/historico/brasil.asp. _______. Manual de Planejamento em Defesa Civil. Brasília: Imprensa Nacional, 1999. Vol.1. p.71 _______. Manual de Desastres. Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2003. Vol.1 Desastres Naturais. p.71 Schasberg, Benny. A nova safra de planos diretores pós-Estatuto da Cidade. In: Steinberger, Marília (org). Território, ambiente e políticas públicas espaciais. Brasília: Paralelo 15 e LGE Editora, 2006. p. 267-282.
184
Shrader-Frechette, Kristin S.. What risk management teaches us about ecosystem management. Landscape and Urban Planning, n.40, p.141-150. Elsevier, 1998. Steinberger, Marília (org). Território, ambiente e políticas públicas espaciais. Brasília: Paralelo 15 e LGE Editora, 2006. SVMA, Secretaria Municipal do Verde e do Meio ambiente. Indicadores e gestão urbana: desafios para a construção da sustentailidade na cidade de São Paulo. São Paulo: Secretaria Municipal do Verde e do Meio ambiente: Centro de Estudos da Metrópole, 2008. p.150 Tao, Tang; Tan, Zhu, e He, Xu. Integrating environment into land-use planning though strategic environmental assessment in China: Towards legal frameworks and operational procedures. Environmental Impact Assessment Review n.27 p.243-265. Elsevier, 2007 United Nations. Urban Indicators Guidelines: Monitoring the Habitat Agenda and the Millennium Development Goals. United Nations Human Settlements Programme, 2004 p.68 Veyret, Yvette (organizadora). Os riscos: o homem como agressor e vítima do meio ambiente. São Paulo: Contexto, 2007. p.319 Yuan, Benjami. Benjami Yuan: Depoimento. Entrevistador Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti. National Chiao Tung University: 2010.