PROGRAMA DE PS-GRADUAO LATO SENSU EM GOVERNANA EM TECNOLOGIA DA INFORMAO

ESPECIALIZAO CARACTERIZAO DE NVEL DE SERVIO EM

CONTRATOS DE SERVIOS DE SOFTWARE CELEBRADOS POR ORGANIZAES PBLICAS

FEDERAIS.

Autor: Rafael Albuquerque da Silva

Orientador: Cludio Silva da Cruz, M.Sc.

RAFAEL ALBUQUERQUE DA SILVA

CARACTERIZAO DE NVEL DE SERVIO EM CONTRATOS DE SERVIOS DE SOFTWARE CELEBRADOS POR ORGANIZAES

PBLICAS FEDERAIS. Trabalho apresentado ao Programa de Ps-Graduao lato sensu em Governana em Tecnologia da Informao, da Universidade Catlica de Braslia, como requisito para obteno do ttulo de Especialista em Governana em Tecnologia da Informao. Orientador: Cludio Silva da Cruz

Braslia 2009

TERMO DE APROVAO

Trabalho de autoria de Rafael Albuquerque da Silva, intitulado CARACTERIZAO DE NVEL DE SERVIO EM CONTRATOS DE SERVIOS DE SOFTWARE CELEBRADOS POR ORGANIZAES PBLICAS FEDERAIS., apresentado como requisito parcial para obteno do ttulo de Especialista em Governana em Tecnologia da Informao, defendido em 17/12/2009 e aprovado pela banca examinadora abaixo assinada:

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Wander Cleber Maria Pereira da Silva, PhD Examinador

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Cludio Silva da Cruz, MSc Orientador

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Caracterizao de nvel de servio em contratos de servios de software celebrados por organizaes pblicas federais.

Rafael Albuquerque da Silva1, Cludio Silva da Cruz2 Universidade Catlica de Braslia (UCB)

Resumo Contratos de servios de TI baseados na definio e na gesto de nvel

de servio tm-se tornado requeridos e mais frequentes na Administrao Pblica Federal. Porm, a caracterizao desse tipo de contrato requer a definio de diversos elementos que podem no ser claros para muitos gestores pblicos. Este artigo apresenta uma sugesto de estrutura bsica e elementos detalhados para construo de um contrato pblico de desenvolvimento e/ou de manuteno de software baseado na gesto de nvel de servio. A estrutura bsica formada por: (a) modelo de prestao de servios, cujos elementos principais so o objeto da contratao, os requisitos de aceitao e o instrumento de definio de metas ao longo da execuo contratual; e (b) modelo de gesto do contrato, cujos elementos principais so a definio de papis e responsabilidades, dos prazos, dos mecanismos de controle, dos indicadores de nvel de servio e das mtricas de aferio de resultados.

Abstract IT services contracts based on the service level definition and

management have been frequently required in the Federal Public Administration. However, the characterization of this type of contracts requires the definition of several elements that may not be clear to many government managers. This article presents a suggestion of a basic structure and detailed elements in order to design a public contract of software development and/or software maintenance based on service level management. The basic structure consists of: (a) service delivery model, whose main features are the object of the contract, the requirements for acceptance and the way of goal setting over the contract development, and (b) contract management model, whose major elements are the definition of roles and responsibilities, deadlines, control mechanisms, service level indicators and outcome metrics. Palavras-chave: contratos de servios; governana de TI; gesto de nvel de servio; desenvolvimento e manuteno de software.

1 Introduo O artigo 37 da Constituio Federal brasileira estabelece o princpio da

eficincia como um dos princpios basilares da Administrao Pblica Federal (APF) (BRASIL, 1988). Para Moraes (2005, p. 301), o princpio da eficincia impe Administrao Pblica a persecuo do bem comum, sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a

1 http://lattes.cnpq.br/1628734839632398

2 M.Sc., CGEIT, http://lattes.cnpq.br/8209002127537792

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melhor utilizao dos recursos pblicos, de maneira a se evitar desperdcios e garantir uma maior rentabilidade social.

Tendo em vista que o 7 do art. 10 do Decreto-lei n 200/1967 (BRASIL, 1967) orienta a APF no sentido de terceirizar, sempre que possvel, as atividades materiais executivas, ao mesmo tempo o caput do art. 37 da Constituio Federal exige que a gesto dos servios pblicos alcance eficincia (BRASIL, 1988), torna-se necessria a definio de mecanismos contratuais que assegurem a qualidade dos servios prestados pelo fornecedor a ser contratado. Nesse sentido, a gesto de nvel de servio pode ser til como instrumento de auxlio gesto contratual, visando manuteno de bons padres de qualidade por meio de mecanismos de controle (BARBOSA et al., 2006, p. 5; ITGI, 2007, p. 70).

Considerando que o desenvolvimento e a manuteno de software so tarefas frequentemente contratadas pela APF (BRASIL, 2008, itens 89-93 do Relatrio), conhecer como os elementos de gesto de nvel de servio so caracterizados e estruturados nessas contrataes pode auxiliar na identificao de boas prticas a serem includas nas contrataes desse tipo de servios. Por isso, o seguinte problema de pesquisa norteou este trabalho: que elementos podem caracterizar o nvel de servio esperado em contrataes pblicas de servios de desenvolvimento e/ou de manuteno de software?

O objetivo deste artigo caracterizar a estrutura bsica e os elementos de gesto de nvel de servio, a partir do referencial terico e da anlise de contratos de desenvolvimento e/ou de manuteno de software celebrados por organizaes pblicas federais.

2 Referencial Terico Para o IT Governance Institute, a Governana de Outsourcing :

um conjunto de responsabilidades, objetivos, interfaces e controles requeridos para a antecipao de mudanas e a gesto da introduo, da manuteno, do desempenho, dos custos e controle de servios fornecidos por terceiros. um processo ativo que o cliente e o fornecedor devem adotar para fornecer uma abordagem comum, efetiva e consistente que identifica a informao necessria, relacionamentos, controles e trocas entre os interessados de ambas as partes. (IT GOVERNANCE INSTITUTE, 2005, p. 7)

A Governana de Outsourcing requer um processo estabelecido que possibilite o cliente gerenciar o desempenho do fornecedor dos servios, bem como gerenciar um contrato de outsourcing (FERNANDES; ABREU, 2009, p. 405).

Esse processo de outsourcing deve contemplar o estabelecimento de contratos baseados em nvel de servio que assegurem a satisfao das necessidades do contratante. O gerenciamento do nvel de servio provido pela rea de TI a seus clientes pressupe trs mecanismos de gerenciamento: os acordos de nvel de servio, os acordos de nvel operacional e os contratos de apoio. O relacionamento entre esses trs mecanismos pode ser ilustrado pela figura a seguir:

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Figura 1 - Relacionamento entre ANS, ANO e CA Fonte: adaptado de Magalhes e Pinheiro (2007, p. 306-307)

Segundo a verso 3 do modelo ITIL, que representa um conjunto de boas prticas para o gerenciamento de servios de TI, um acordo de nvel de servio (ANS) consiste em um acordo firmado entre o provedor de servios de TI e o seu cliente. O ANS descreve o servio de TI, documenta as metas de nvel de servio, alm de especificar as responsabilidades do provedor de servio de TI e do cliente (ITIL, 2007, p. 44).

Segundo o consrcio ASPIC: Acordos dos Nveis de Servios definem os servios providos, os produtos que so apoiados, os nveis de desempenho, as medidas, critrios de relatrios e padres de qualidade. Na maioria dos casos, SLA so tipicamente complementados com outros documentos de contratos que, juntos, cobrem mltiplos itens como aes corretivas, penalidades e clusulas de incentivo, falta de desempenho, quantificao dos servios aceitveis, critrios de trmino, propriedade intelectual, procedimentos de resoluo de disputa. Numa viso global, um SLA define um conjunto completo de responsabilidades e obrigaes entre um provedor de servios e seu cliente. (ASPIC apud Figueiredo, 2002, p. 87)

De acordo com Magalhes e Pinheiro (2007, p. 306), os benefcios decorrentes da implementao de acordos de nvel de servio so: a) Viso do nvel de desempenho dos servios de TI por ambas as partes

envolvidas; b) Monitorao e reviso dos processos e do desempenho dos servios de TI; c) Eliminao dos mal-entendidos entre clientes e fornecedores; d) Alinhamento das expectativas dos clientes e usurios com os fornecedores; e) Estabelecimento de um processo de melhoria contnua.

Um acordo de nvel operacional (ANO) um acordo entre um provedor de servio de TI e outra parte da mesma organizao para suportar a entrega do servio de TI ao cliente. O ANO define os produtos ou os servios a serem fornecidos e as responsabilidades de ambas as partes (ITIL, 2007, p. 32). Dessa

Requisitos de Nvel de Servios (RNS)

Acordos de Nvel de Servio (ANS)

Acordos de Nvel Operacional (ANO) Contratos de Apoio (CA)

Fornecedores

externos

Fornecedores

internos

rea de TI(Gerente de Nvel de Servio)

Clientes

Catlogo de servios de TI

Requisitos de Nvel de Servios (RNS)

Acordos de Nvel de Servio (ANS)

Acordos de Nvel Operacional (ANO) Contratos de Apoio (CA)

Fornecedores

externos

Fornecedores

internos

rea de TI(Gerente de Nvel de Servio)

Clientes

Catlogo de servios de TI

Requisitos de Nvel de Servios (RNS)

Acordos de Nvel de Servio (ANS)

Acordos de Nvel Operacional (ANO) Contratos de Apoio (CA)

Fornecedores

externos

Fornecedores

internos

rea de TI(Gerente de Nvel de Servio)

Clientes

Catlogo de servios de TI

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forma, a soma dos esforos pactuados no ANO visa a garantir que os acordos de nvel de servio celebrados entre a rea provedora do servio de TI e as reas clientes da organizao sejam cumpridos.

O contrato de apoio (CA) um contrato firmado entre o provedor de servios de TI e um terceiro. O terceiro fornece produtos ou servios que suportam a entrega do servio de TI ao cliente. O contrato de apoio define metas e responsabilidades que so necessrios para cumprir as metas de nvel de servio pactuadas no ANS (ITIL, 2007, p. 53).

Nas contrataes pblicas, a definio do nvel de servio contratado est retratada em duas sees do termo contratual: o modelo de prestao de servios e o modelo de gesto do contrato.

O modelo de prestao de servios consiste na definio dos resultados requeridos do fornecedor e das atividades necessrias para realiz-los, sua forma de realizao e mensurao e sua compatibilidade com o plano de cargos da organizao pblica em questo (CRUZ, 2008, p. 93-94). Nesse sentido, possvel afirmar que o modelo de prestao de servios abarca a definio de processos a serem executados, de produtos a serem entregues, as metas de servio a serem alcanadas, entre outros elementos que especificam como o servio deve ser prestado pelo fornecedor.

J o modelo de gesto do contrato consiste na definio de todos os procedimentos, papis e responsabilidades que tero lugar durante a execuo contratual, as formas de mensurao e pagamento dos servios, o tratamento da segurana da informao, da propriedade intelectual, as responsabilidades comerciais, fiscais, trabalhistas e previdencirias, as clusulas de apenao e as condies de encerramento do contrato (CRUZ, 2008, p. 95). Desse conceito, verifica-se que o modelo de gesto do contrato possibilita ao cliente dispor de instrumentos de controle capazes de induzir o fornecedor a efetivamente executar o servio segundo os requisitos estabelecidos no modelo de prestao dos servios.

3 Metodologia Esta pesquisa teve carter qualitativo e exploratrio. O trabalho foi organizado em quatro etapas: (a) o levantamento do

referencial bibliogrfico de elementos que podem caracterizar o nvel de servio contratado; (b) a sntese de categorias do nvel de servio, a partir da literatura; (c) a coleta de dados de contrataes da Administrao Pblica; e (d) a anlise dessas contrataes pela tica das categorias inicialmente identificadas, finalizada com a sntese do ajuste dessas categorias conforme os comportamentos observados na amostra de contrataes.

A primeira etapa da pesquisa consistiu no levantamento do referencial bibliogrfico referente ao tema de nvel de servio, incluindo sua definio e principais caractersticas, agregando-as em grupos logicamente relacionados que expressavam uma determinada ideia central. Como resultado, foi construdo um quadro capaz de auxiliar na identificao das caractersticas dos contratos de tecnologia da informao baseados em nvel de servio, conforme expresso a seguir:

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Ideia Central Caractersticas de Nvel de Servio Fonte

Definio/especificao dos processos a serem realizados e dos produtos a serem entregues.

Formalizao de atividades; identificao de processos e de produtos a serem realizados ou entregues; especificao de servios a serem executados, identificao e definio de produtos / servios objeto do contrato; definio de servios providos, produtos que sero apoiados; os servios e resultados esperados devero estar claramente definidos e identificados.

SOTTOVIA, 2008, p. 92-93; TORRES, 2008, p. 120-131; GOMES et. al, 2005, p. 2-5; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87; BRASIL, 2008.

Definio/especificao de metas de desempenho e de qualidade que devero ser cumpridas para aceitao dos produtos entregues.

Formalizao de nveis requeridos de performance, formalizao de prazos de entrega; especificao de padres de aceitao; definio de nveis de desempenho e padres de qualidade; construo sistemtica de metas.

SOTTOVIA, 2008, p. 92-93; GOMES et. al, 2005, p. 2-5; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87; BRASIL, 2008; BRASIL, 2002.

Definio/limitao de papis, responsabilidades entre cliente e fornecedor.

Formalizao de responsabilidades; Identificao de limites de responsabilidades; Registro das partes envolvidas, esclarecimento de papis/responsabilidades; Definio de responsabilidades entre provedor de servios e seus clientes.

SOTTOVIA, 2008, p. 92-93; TORRES, 2008, p. 120-131; GOMES et. al, 2005, p. 2-5; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87.

Definio de indicadores e mtricas.

Estabelecimento de Mtricas; Mtricas dos nveis de servio, especificao de medidas de performance; Necessidade de definio de indicadores e mtricas que permitam acompanhar os nveis de servio; definio de medidas; ANS deve conter especificao de indicadores objetivamente mensurveis.

SOTTOVIA, 2008, p. 92-93; TORRES, 2008, p. 120-131; GOMES et. al, 2005, p. 2-5; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87; BRASIL, 2008.

Especificao da necessidade de reviso peridica do nvel de servio.

Necessidade de reviso peridicas dos SLAs; Necessidade de atualizao e reviso do SLA para adequao dos servios e ajustes no acordo.

TORRES, 2008, p. 120-131; GOMES et. al, 2005, p. 2-5;

Definio de clusulas de penalidades/incentivo.

Consequncias pelo no atingimento ou falhas, Sistema de Punio / Premiaao; Penalidades / Clusulas de Incentivo; ANS deve conter as respectivas adequaes de pagamento pelo no atendimento das metas estabelecidas; Advertncia, multa, suspenso para licitar e contratar, declarao de inidoneidade, resciso contratual.

TORRES, 2008, p. 120-131; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87; BRASIL, 2008; BRASIL, 1993.

Definio de mecanismos de monitoramento do nvel de servio, incluindo a responsabilidade pelo mesmo.

Necessidade de definio dos mecanismos de monitoramento dos nveis de servio, Necessidade de definir quem o responsvel pela medio do resultado do servio, o que, como e quando ser medido; ANS deve conter procedimentos de fiscalizao e de gesto da qualidade do servio e especificao dos instrumentos de medio.

GOMES et. al, 2005, p. 2-5; BRASIL, 2008.

Definio de relatrios de monitoramento do cumprimento do nvel de servio.

Necessidade de definio dos relatrios de monitoramento dos nveis de servio; Relatrios como meio de aferio do desempenho dos servios em funo da expectativa do cliente; definio de critrios de relatrios; ANS deve conter os registros, controles e informaes que devero ser prestados pela contratada.

GOMES et. al, 2005, p. 2-5; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87; BRASIL, 2008.

Definio de procedimentos de resoluo de disputas.

Necessidade de procedimento de resoluo de disputas; Procedimentos de resoluo de disputa.

FIGUEIREDO, 2002, p. 99; ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87.

Definio da propriedade intelectual do produto entregue.

Necessidade de definio de propriedade intelectual. ASPIC apud FIGUEIREDO 2002, p. 87.

Quadro 1 - Caractersticas de nvel de servio em contratos de prestao de servios de TI Fonte: os autores

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A segunda etapa consistiu na construo de um mapa mental com a categorizao dos elementos identificados nas fontes analisadas na primeira etapa, conforme ilustrado na Figura 2.

A terceira etapa consistiu na coleta de dados. Foram adotados os seguintes critrios para seleo dos editais de licitao e contratos analisados: (a) ser de ente pblico da estrutura da Administrao Pblica Federal brasileira; (b) ter como objeto o desenvolvimento de projeto de software ou a prestao de servios de desenvolvimento e/ou de manuteno de software; (c) no ser contrato baseado em alocao de postos de trabalho (ou de servio); (d) no ser anterior ao ano de 2006. Como resultado da aplicao desses critrios, foram selecionados quatro contrataes do Poder Judicirio, duas do Poder Executivo e uma de Empresa Estatal, perfazendo sete contrataes selecionadas, cujos documentos de edital, termo de referncia (ou projeto bsico) e minuta de contrato foram analisados.

A quarta etapa consistiu na anlise desses documentos para identificao de elementos que pudessem caracterizar o estabelecimento de nveis de servio, com base nas categorias extradas da literatura previamente levantada (vide Figura 2). A seguir, as informaes analticas para cada contratao foram sucessivamente consolidadas, ora confirmando as categorias iniciais, ora gerando novas categorias. Essa consolidao constitui um mapa genrico que pode ser usado na estruturao de contratos baseados em nvel de servio para desenvolvimento e/ou a manuteno de software, mais apropriados Administrao Pblica. O agrupamento dos elementos de gesto de nvel de servio identificados tomou por base os dois conceitos apresentados por Cruz (2008, p. 93-95): o modelo de prestao de servio e o modelo de gesto do contrato.

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Figura 2 - Mapa de referncia dos elementos especificados no Acordo de Nvel de Servio Fonte: os autores

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4 Resultados A apresentao grfica da agregao lgica dos elementos identificados

nas contrataes analisadas foi dividida da seguinte forma: a) Figura 3, que ilustra os elementos identificados de gesto de nvel de servio

que fazem parte do modelo de prestao de servio; b) Figura 4, que ilustra os elementos de gesto de nvel de servios que fazem

parte do modelo de gesto do contrato. Em ambos os casos, por limitao de espao nas figuras, optou-se pela

no representao do mapa completo, omitindo-se os elementos mais detalhados. Ainda assim, para cada um dos elementos de nvel de servio representados pelas folhas do mapa, so descritos, entre parnteses, os contratos nos quais aquela determinada caracterstica foi encontrada. A identidade dos entes pblicos envolvidos foi preservada, razo pela qual foi utilizado o padro #1, #2,..., #7 para identific-los. A sigla NE (no encontrada) foi utilizada para representar aquelas caractersticas que foram citadas no referencial terico adotado, mas no foram encontradas nos documentos analisados.

Figura 3. Elementos para gesto de nvel de servio no modelo de prestao de servio Fonte: os autores

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Figura 4 Elementos para gesto de nvel de servio no modelo de gesto do contrato Fonte: os autores

Somente foram destacados nos documentos amostrados aqueles elementos tpicos de gesto de nvel de servio considerados relevantes. Por isso, os mapas gerados no contemplam todos os elementos que caracterizam o modelo de prestao de servio e o modelo de gesto do contrato, conforme descrito por Cruz (2008, p. 93-95). 4.1 Elementos para gesto de nvel de servio no modelo de prestao de

servio Nos documentos examinados, foram identificados vrios elementos para

gesto de nvel de servios relacionados com o modelo de prestao de servios. Esses elementos podem ser classificados nos grupos a seguir: a) Definio do objeto da contratao

Esse grupo abrange os requisitos dos processos que sero utilizados para executar os servios. Das sete contrataes analisadas, seis especificaram as disciplinas e as etapas de desenvolvimento de software. Por outro lado, somente uma delas detalhou o protocolo de interao entre o cliente e o fornecedor, estabelecendo um fluxograma detalhado de todas as atividades e os responsveis envolvidos. Isso pode ser um indicativo de que os entes participantes da amostra esto preocupados em descrever como o servio deve ser realizado, mas no priorizam o detalhamento da sequncia de atividades e dos papis necessrios ao alcance do resultado esperado.

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A definio do objeto da contratao tambm deve especificar os requisitos do produto a ser entregue pelo fornecedor, que incluem os requisitos de construo e de entrega dos sistemas. Entre os requisitos de construo, se incluem a definio da linguagem de desenvolvimento, do paradigma de programao, da arquitetura do sistema, dos frameworks, entre outros. Importa ressaltar que as contrataes #4, #5 e #6 no especificaram nenhum desses elementos, sendo que esse um requisito interessante para todas as contrataes.

No que diz respeito aos requisitos de entrega do sistema, apenas a contratao #6 no especificou os artefatos de software que deveriam ser entregues, o que sugere pouca preocupao dos entes amostrados nesse sentido. As contrataes #3 e #6 no delimitaram o prazo de garantia contra defeitos dos produtos, sendo que esse um requisito desejvel para todas as contrataes.

Nessa categoria tambm esto includos os requisitos do ambiente tecnolgico que suportar a entrada em produo do software. Constatou-se que nenhum dos elementos includos no subgrupo relativo plataforma de software, tais como sistemas operacionais, banco de dados, servidores de aplicao, entre outros, foi verificado para as contrataes #2, #5 e #6. Adicionalmente, somente o contrato #4 apresentou os trs elementos inseridos no subgrupo relativo plataforma de hardware. Isso sugere que os entes amostrados tiveram pouca preocupao em definir os requisitos de software e de hardware de seu ambiente tecnolgico. Com isso, os licitantes poderiam ver-se privados de informaes mais precisas sobre as condies de desenvolvimento e operao dos sistemas a serem desenvolvidos, o que afeta a adequada formulao de sua proposta de servio.

Por fim, era esperado encontrar uma lista de sistemas e de projetos a serem desenvolvidos e mantidos pelo fornecedor. Porm, apenas duas das contrataes analisadas (#3 e #4) especificaram quais sistemas fariam parte do escopo do objeto a ser contratado, o que indica a falta de preocupao dos entes amostrados nesse sentido. b) Requisitos de aceitao dos produtos e servios

Nessa categoria esto includos os critrios de aceitao dos produtos a serem seguidos pelos fornecedores, tais como aderncia: (i) s normas tcnicas da ABNT; (ii) s melhores prticas definidas; (iii) aos documentos de referncia estabelecidos pelo rgo/entidade contratante; (iv) ao formato de entrega requerido; e (v) ao desempenho requerido para o sistema.

Interessante notar que trs desses critrios apareceram em apenas uma contratao, sinalizando que a especificao dos meios de avaliao dos servios de software prestados pelo fornecedor no uniforme entre instituies pblicas federais.

A ausncia de padronizao dos meios de avaliao pode levar os gestores pblicos a realizarem avaliaes ineficientes ou mesmo omitirem-se na sua realizao. Esse risco pode ser mitigado por meio de norma especfica que defina os requisitos mnimos para avaliao dos servios de desenvolvimento e de manuteno de software.

As contrataes #1, #2 e #3 especificaram, apenas genericamente, a necessidade de o servio prestado ser baseado nas diretrizes tcnicas de normas editadas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas, sem detalhar quais pontos

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dessas normas seriam efetivamente avaliados para fins de emisso do termo de aceite provisrio e definitivo.

Ainda em relao aos requisitos de aceitao, tambm so definidas, nesse grupo, as metas a serem cumpridas pelo fornecedor, sejam elas de qualidade, de produtividade e de resultado da contratao. No que diz respeito aos critrios de qualidade, quatro das sete contrataes analisadas no apresentaram nenhum critrio de avaliao da qualidade do produto entregue ou do servio prestado. Isso pode ser preocupante na medida em que, ao no dispor de mecanismos adequados para avaliao da qualidade, a Administrao pode estar despendendo recursos pblicos de maneira contrria ao princpio constitucional da eficincia.

Em nenhuma das contrataes analisadas foi encontrado registro das metas de benefcio para o negcio da organizao a serem obtidas em funo do objeto a ser contratado, possivelmente em decorrncia da ausncia de planejamento estratgico institucional do ente pblico que defina os objetivos de negcio a serem alcanadas em um prazo definido. Apenas a contratao #3 registrou, em linhas gerais, quais seriam esses benefcios, mas sem quantificar isso em termos de metas esperadas. Portanto, possvel que, ao contratarem servios de TI, os entes pblicos amostrados no tivessem clareza de como o resultado obtido agregaria valor ao negcio da organizao, de forma a contribuir para o aprimoramento da governana de TI do ente pblico. c) Instrumento de formalizao de metas definidas ao longo da

execuo contratual Por fim, no modelo de prestao de servios de desenvolvimento e de

manuteno de software, h necessidade de incluir os instrumentos de formalizao das metas que no esto plenamente definidas no edital, no termo de referncia e na minuta de contrato. Nesse sentido, verificou-se a existncia de ordens de servios e de chamados para resoluo de problemas como mecanismos que estabeleciam as metas de prazo, de qualidade e de quantidade dos servios prestados pelo fornecedor.

Das sete contrataes analisadas, seis utilizam ordens de servio, possivelmente influenciadas pelo posicionamento recente do Tribunal de Contas da Unio nesse sentido, uma vez que os Acrdos nos 2.171/2005 (itens 9.1.12 e 9.1.13), 786/2006 (item 9.4.4), 2.471/2008 (item 9.1.5) do Plenrio dessa Corte, entre outros, tratam sobre a necessidade da utilizao desse tipo de instrumento no acompanhamento e no controle dos servios prestados pelo fornecedor. Apenas a contratao #7 definiu o chamado para resoluo de problemas como forma de definio de metas a serem cumpridas pelo fornecedor. Isso sugere que a incluso desses instrumentos de gesto nas contrataes de servios de TI seja prtica incorporada pelos entes amostrados. 4.2 Elementos para gesto de nvel de servio no modelo de gesto do

contrato Foram identificados vrios elementos para gesto de nvel de servios

relacionados com o modelo de gesto do contrato. Esses elementos podem ser classificados nos seguintes grupos: definio de papis, definio de prazos, mecanismos de controle, indicadores de nvel de servio, mtricas de resultado e demais elementos de gesto.

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a) Definio de papis Nesse grupo so estabelecidos os papis a serem desempenhados tanto

pelo cliente quanto pelo fornecedor durante a etapa de gesto contratual. Em todas as contrataes analisadas constatou-se a definio do fiscal do contrato por parte do cliente, todavia no foram verificadas, de maneira clara, quais seriam as responsabilidades associadas a esse papel. Como as atribuies do fiscal do contrato no estavam bem definidas nessas contrataes, difcil saber se esse papel acumularia as responsabilidades tcnicas com as administrativas, por exemplo. Apenas na contratao #5 houve definio de um papel de responsvel tcnico pelos servios objetos do contrato pelo lado do contratante.

Como consequncia da ausncia de definio das responsabilidades do fiscal do contrato, a gesto desses contratos pode ter sido comprometida. Uma das possveis razes que levaram a boa parte dos entes amostrados a no definirem as responsabilidades do fiscal do contrato reside no fato de que a legislao no clara nesse ponto em particular.

A Lei n 8.666/1993 dispe, em seu art. 67, que a execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmente designado, que, por sua vez, dever anotar em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato. Esse comando legal se mostra bastante genrico na medida em que no especifica quais seriam essas ocorrncias de maneira a possibilitar a definio das atribuies do fiscal do contrato, papel que se mostra de grande importncia para a boa gesto contratual.

Por outro lado, no que tange contratao de servios de tecnologia da Informao, a Instruo Normativa (IN) n 04/2008 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP) define o papel de gestor do contrato, que possui atribuies desde o planejamento da contratao at o monitoramento da execuo contratual. Dessa forma, no possvel afirmar se as atribuies definidas para o gestor do contrato nessa instruo normativa so as mesmas do representante prprio da administrao especificado na Lei n 8.666/1993.

Diante dessa aparente confuso, seria interessante um estudo mais aprofundado da legislao aplicvel a respeito desse tema com o propsito de especificar com clareza quais devem ser as responsabilidades do gestor e do fiscal do contrato, de maneira a evitar possveis ambiguidades e melhor delimitar a atuao desses papis durante a gesto contratual.

No que diz respeito aos papis definidos para o fornecedor, verificou-se que trs das sete contrataes no definiram a necessidade de a futura contratada designar um preposto, de modo contrrio ao que dispe o art. 68 da Lei n 8.666/1993.

Essas constataes sugerem que os entes amostrados demonstram maior preocupao em definir responsabilidades do contratado do que as suas prprias responsabilidades na gesto contratual. b) Definio de prazos

Nessa categoria de elementos esto includos os prazos a serem respeitados pelo cliente e pelo fornecedor ao longo da execuo do contrato. Como exemplo, so definidos prazos para que o cliente homologue o sistema, emita o

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ateste/aceite definitivo dos produtos e efetive o pagamento para o fornecedor. importante estabelecer prazos para o prprio cliente a fim de que no haja problemas futuros com o fornecedor por conta de atrasos de pagamentos ao fornecedor e, principalmente, para que o nvel de servio pactuado com outras reas da organizao no seja descumprido.

Das contrataes analisadas, seis estabeleceram prazos para entrega do produto ou concluso dos servios, sugerindo que o gestor de TI, ao estabelecer esse mecanismo de gesto, est preocupado em ter o produto pronto tempestivamente de modo a honrar seu nvel de servio pactuado com as reas de negcio da instituio. Outros prazos interessantes que foram verificados esto relacionados ao ciclo de vida da ordem de servio, tais como, prazos: para incio da execuo dos servios; para que o fornecedor receba e responda a ordem de servio; para que sejam entregues os produtos e corrigidas suas falhas eventuais. c) Mecanismos de controle

Foi identificada a utilizao de relatrios de nvel de servio como mecanismo de controle da contratao. Constatou-se que em apenas trs contrataes, o fornecedor foi definido como responsvel pela construo desses relatrios, enquanto que no foi verificada essa responsabilidade para o cliente. Essa pode ser uma prtica ineficiente em contratos de desenvolvimento e de manuteno de software, pois permite que a comprovao do cumprimento do nvel de servio seja efetuada exclusivamente pelo fornecedor sem adequada fiscalizao por parte do cliente, podendo implicar em pagamentos por servios prestados em desacordo com as metas pactuadas no contrato.

Nas contrataes analisadas, foram verificados trs tipos de informaes: cumprimento de prazos, de requisitos de qualidade e progressos dos trabalhos. Destaca-se o fato de apenas uma das sete contrataes terem exigido, nos relatrios, informaes sobre cumprimento dos requisitos de qualidade estabelecidos, sinalizando que os entes amostrados, por no se preocuparem em obter esse tipo de informao, podem estar desembolsando recursos pblicos por servios de m qualidade, o que vai de encontro ao princpio constitucional da eficincia.

Os procedimentos de verificao tambm so importantes mecanismos de controle do nvel de servio. Os procedimentos mais frequentes nas contrataes analisadas foram os testes e homologaes dos produtos analisados para fins de aceite pelo cliente (seis ocorrncias). Outro procedimento verificado foi a recontagem, ao final da execuo dos servios, da mtrica utilizada para medio dos servios.

Outro grupo de elementos associados aos mecanismos de controles se refere s sanes contratuais por descumprimento do nvel de servios avenados. A nica causa verificada para aplicao de sano ao cliente o atraso na efetivao dos pagamentos, definida nas contrataes #1, #2, #3 e #6. Em relao ao fornecedor, as causas mais frequentes de aplicao de sano estavam relacionadas ao descumprimento de prazos definidos no contrato, em especial no que diz respeito entrega de produtos, com seis ocorrncias. Por outro lado, apenas duas contrataes dispuseram sobre sanes pelo no alcance das metas de qualidade estabelecidas. Esse contexto sinaliza que os entes amostrados se preocupam mais com o cumprimento de prazos, os quais muitas vezes no so

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devidamente monitorados, do que com o alcance das metas, sobretudo as de qualidade.

Ainda em relao s sanes, foram verificados cinco tipos possveis nas contrataes analisadas: advertncia, multa, suspenso para licitar e contratar com o ente pblico e declarao de inidoneidade para contratar com a Administrao Pblica Federal, todas decorrentes do art. 87 da Lei n 8.666/1993. A aplicao de multa sobre um determinado percentual do contrato foi a forma que mais ocorreu (quatro das sete contrataes analisadas).

Por fim, considerando que a literatura trata de formas de premiao ao fornecedor em funo da superao das metas definidas no contrato, esses elementos tambm foram includos no grupo de mecanismos de controle do nvel de servio. No entanto, no se verificou nenhuma forma de premiao nas contrataes analisadas. Um dos motivos para essa constatao reside no fato de que inexiste previso legal para adoo desse mecanismo de gesto contratual no mbito dos contratos administrativos. d) Indicadores de nvel de servio

Esse grupo abrange os instrumentos capazes de demonstrar o desempenho e a qualidade dos servios prestados pelo fornecedor frente ao nvel de servio estabelecido pelo cliente.

Interessante notar que quase todas as contrataes analisadas estabeleceram sanes para o atraso na entrega de produtos, todavia somente uma delas (contratao #2) definiu um indicador para medir a quantidade de atrasos na entrega de produtos e de artefatos acordados na ordem de servio. Isso pode ser um indicativo de que os entes amostrados no tm controle adequado dos prazos a serem cumpridos pelo fornecedor e, apesar de definirem as possibilidades de sano, muito provavelmente no as aplicam. Concluses semelhantes foram obtidas por Barbosa et. al (2006, p. 11).

No que se refere qualidade dos servios prestados, somente duas das sete contrataes estabeleceram indicadores de nvel de servio dessa natureza, o que mais um indicativo de que os entes amostrados no do a devida importncia para esse aspecto. Os indicadores de qualidade encontrados, a exemplo da quantidade de implementaes que estejam em desacordo com os requisitos estabelecidos e da quantidade de falhas identificadas na operao normal do produto, constituem bons instrumentos de verificao do cumprimento das metas definidas no modelo de prestao do servio, sendo que o uso desses indicadores por outros entes pblicos poderia ser mais incentivado. e) Mtricas de resultado

Nessa categoria, so estabelecidos mecanismos para se medir o resultado da contratao. Foram estruturados dois subgrupos: mtricas de quantidade, com objetivo de indicar, quantitativamente, as entregas realizadas pelo fornecedor; e mtricas dos benefcios que devem ser atingidos com a contratao do servio de desenvolvimento e de manuteno de software.

Observou-se que seis das sete contrataes definiram alguma mtrica para aferio do produto entregue, com destaque para o ponto de funo (4 ocorrncias). Uma das possveis razes para que essa caracterstica tenha sido encontrada consiste no fato de que o Tribunal de Contas da Unio tem determinado

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em seus acrdos a necessidade de as instituies pblicas federais utilizarem, sempre que possvel, mtricas objetivas para aferio dos resultados produzidos pelo fornecedor. Dessa forma, possvel inferir que a mtrica homem-hora tem sido abandonada pelos entes amostrados em suas contrataes.

Assim como no foi verificado qualquer ocorrncia de metas de benefcio para o negcio advindos da contratao, tambm no foram verificadas mtricas que aferissem o ganho real para a instituio com o objeto contratado. Esse um fator que deve estar presente nas contrataes pblicas de servio de TI a fim de que seja garantido o alinhamento da rea de TI com o negcio da organizao, constituindo em um dos elementos mais importantes para a governana de TI do ente pblico. f) Demais elementos de gesto

Por fim, essa categoria estabelece outros mecanismos no categorizados nos grupos anteriores, mas que tambm possuem sua importncia na fase de gesto do contrato. A necessidade de definio de procedimentos a serem adotados no caso de disputas importante para que tanto o cliente quanto o fornecedor saibam, de antemo, como proceder quando houver alguma discordncia. Apenas nos contratos #2 e #5 foi estabelecida, formalmente, a possibilidade de reunio, por iniciativa de qualquer uma das partes, para resoluo de conflitos contratuais.

Outros elementos includos nessa categoria ocorreram com bastante frequncia nas contrataes analisadas, a exemplo da definio da propriedade intelectual do produto (seis ocorrncias), da exigncia de garantia do fornecedor dos produtos entregues (seis ocorrncias), do repasse dos servios para o cliente aps o fim do contrato (trs ocorrncias) e da necessidade de que os funcionrios da contratada mantenham sigilo das informaes as quais tiverem acesso (seis ocorrncias). Esses elementos de gesto contratual so importantes em relao aos aspectos de segurana da informao e de gesto do conhecimento, sendo interessante a permanncia nos editais de licitao dos servios de TI de modo geral.

Curiosamente, uma das prticas citadas pela literatura e que no apareceu nas contrataes analisadas foi a reviso peridica das metas de servio. Nesse contexto, possvel que a avaliao anual dos servios prestados pelo fornecedor seja um indicativo da necessidade de alterao das metas pactuadas no contrato a fim de melhor atender a realidade da instituio pblica. possvel que tal ausncia decorra da relativa inflexibilidade dos contratos pblicos.

5 Concluso A aplicao da tcnica de anlise do contedo categorial ao exame dos

documentos coletados mostrou-se uma metodologia eficaz para descobrir quando os elementos referenciados na literatura sobre Acordo de Nvel de Servio aparecem, ou no, nas contrataes de servio de desenvolvimento e/ou manuteno de software pela APF. Por meio desse mtodo, foi possvel identificar com maior riqueza de detalhes os elementos que dificilmente seriam obtidos mediante preenchimento de questionrios ou entrevistas com gestores pblicos de TI.

A estrutura de categorias identificadas em contratos de desenvolvimento e manuteno de software (vide figuras 3 e 4) sugere, de modo geral, a

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necessidade de serem especificados: os requisitos do servio a ser contratado, isto , como ele dever ser prestado pelo fornecedor; bem como os instrumentos de que dispem os entes pblicos para gerir o contrato de forma a atender o princpio constitucional da eficincia. Nesse sentido, os conceitos de modelo de prestao de servio e de modelo de gesto do contrato (CRUZ, 2008, p. 93-95) foram teis na abstrao da estrutura geral de contratos com gesto por nvel de servio.

Metodologias qualitativas exploratrias se prestam a uma primeira aproximao do fenmeno estudado. Neste trabalho, a definio do objeto da contratao, os requisitos de aceitao dos servios e produtos e o instrumento de formalizao das metas no definidas no edital constituem as principais categorias elaboradas para o modelo de prestao do servio, enquanto que a definio de papis, a definio de prazos, os mecanismos de controle, os indicadores de nvel de servio, as mtricas de resultado e demais elementos de gesto representam as categorias mais relevantes afetas ao modelo de gesto do contrato. A incluso desses elementos em contratos de prestao de servios de desenvolvimento e/ou de manuteno de software possibilita ao gestor e ao fornecedor terem boa chance de atingir os resultados esperados.

A maneira pela qual foram estruturados os elementos de nvel de servio responde o problema de pesquisa proposto e consiste na principal contribuio desse trabalho, vez que poder ser til para orientar os gestores pblicos de TI a elaborarem os contratos de prestao de servio de desenvolvimento e/ou de manuteno de software cuja gesto seja por meio de nvel de servio. Alm disso, a coleo dos elementos apontados pela literatura pertinente ao tema, enriquecida contra a realidade das contrataes analisadas sugere que a forma apresentada neste trabalho para organizao do contrato de prestao de servio de software consiste em uma fonte consolidada de conhecimento quando comparada com diversos artigos e livros que tratam sobre o tema de gesto de nvel de servio.

As principais concluses obtidas a partir da anlise dos dados esto listadas a seguir: a) Os entes da amostra demonstraram preocupao em descrever como o servio

deve ser realizado, mas no priorizam o detalhamento da sequncia de atividades e dos papis necessrios ao alcance do resultado esperado;

b) A ausncia de padronizao dos meios de avaliao pode levar os gestores pblicos a realizarem avaliaes ineficientes ou mesmo omitirem-se na sua realizao. Esse risco pode ser mitigado por meio de norma especfica que defina os requisitos mnimos para avaliao dos servios de desenvolvimento e de manuteno de software.

c) Os entes amostrados demonstraram pouca preocupao no que diz respeito qualidade dos servios prestados pelo fornecedor. So definidos poucos critrios e indicadores para avaliao da qualidade dos servios. Alm disso, os relatrios de nvel de servio especificados nas contrataes contm mais informaes sobre cumprimento de prazos do que sobre atendimento a requisitos de qualidade dos servios. Esse conjunto de fatores pode levar o ente pblico a despender recursos pblicos de maneira contrria ao princpio constitucional da eficincia;

d) Os entes da amostra demonstraram pouca ou nenhuma preocupao na definio das metas esperadas em termos de benefcio para o negcio do ente

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pblico, tampouco das mtricas utilizadas para medio desses resultados, possivelmente em decorrncia da ausncia de planejamento estratgico institucional do ente pblico que defina os objetivos de negcio a serem alcanadas em um prazo definido. A ausncia de metas e mtricas de benfico da contratao para o negcio pode levar os entes pblicos a realizarem contrataes de servios de TI sem terem certeza de como o resultado obtido poder agregar valor ao negcio, de forma a contribuir para o aprimoramento da governana de TI.

e) Os entes amostrados tm incorporado o uso de instrumentos de formalizao de metas ao longo da execuo contratual, a exemplo das ordens de servio. Uma das razes que pode ter induzido esse comportamento consiste no posicionamento do Tribunal de Contas da Unio que, em Acrdos recentes, ressalta a necessidade de os entes pblicos institurem, formalmente, o instrumento que ser utilizado no acompanhamento e no controle dos servios solicitados e recebidos;

f) Os entes da amostra demonstraram pouca preocupao na definio das atribuies do fiscal do contrato. Como consequncia disso, a gesto dos contratos pode ser comprometida. Uma das possveis razes para tanto consiste na falta de clareza da legislao aplicvel. Dessa forma, seria interessante um estudo mais aprofundado desse tema a fim de especificar com clareza quais devem ser as responsabilidades do gestor e do fiscal do contrato;

g) A elaborao dos relatrios de nvel de servio exclusivamente pelo fornecedor pode ser uma prtica ineficiente em contratos de desenvolvimento e de manuteno de software na medida em que a comprovao dos cumprimentos do nvel de servio ser efetuada to somente pelo fornecedor sem adequada fiscalizao por parte do cliente, podendo implicar em pagamentos por servios prestados em desacordo com as metas pactuadas no contrato;

h) Os entes amostrados se preocuparam mais com o cumprimento de prazos, os quais muitas vezes no so devidamente monitorados, do que com o alcance das metas em geral, sobretudo as de qualidade;

i) Os entes da amostra demonstraram no possuir controle adequado dos prazos a serem cumpridos pelo fornecedor e, apesar de definirem as possibilidades de sano, muito provavelmente no as aplicam;

j) Os entes amostrados no definiram mecanismos de premiao do fornecedor pela superao das metas, possivelmente em funo de inexistncia de previso legal.

Futuros trabalhos de pesquisa podero aferir, quantitativamente, se as concluses obtidas para os entes pertencentes amostra valem para a Administrao Pblica Federal.

Por fim, partindo do pressuposto de que as categorias apresentadas constituem a base para estruturao de um contrato de desenvolvimento e de manuteno de software, a construo de um modelo de auditoria para esse tipo de objeto em particular poderia ser uma boa oportunidade de pesquisa.

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6 Referncias BARBOSA, Alexandre Fernandes; JUNQUEIRA, Alvaro Ribeiro Botelho; LAIA, Marconi Martins de; FARIA, Fernando Inacio de. Governana de TIC e contratos no setor pblico. In: CATI - Congresso Anual de Tecnologia da Informao, 2006, Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (FGV-EAESP), So Paulo, 2006. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009. BRASIL. Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. 1967. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. 1988. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. 1993. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d outras providncias. 2002. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 2.171/2005-TCU-Plenrio. 2005. Disponvel em: < http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?lnk=(acordao+adj+2171/2005+adj+plenario)[idtd][b001]>. Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n 786/2006-TCU-Plenrio. 2006. Disponvel em: < http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?lnk=(acordao+adj+786/2006+adj+plenario)[idtd][b001]>. Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao. Instruo Normativa SLTI n 2, de 30 de abril de 20 08. Dispe sobre regras e diretrizes para a contratao de servios, continuados ou no. 2008a. Disponvel em: . Acesso em: 15 dez. 2009. _____. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao. Instruo Normativa SLTI n 4, de 19 de maio de 200 8. Dispe sobre processo de contratao de servios de Tecnologia da Informao pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. 2008b. Disponvel em: < http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/in/IN04_08.htm>. Acesso em: 15 dez 2009.

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