cap_tulo_1[1]-finanças publicas
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Estes materiais não são parte integrante da bibliografia da unidade curricular.
INTRODUÇÃO AS FINANÇAS PÚBLICAS (FP)
1. Conceitos Básicos
Para uma maior clareza e consistência no estudo das FP seria pertinente que se começasse
por discutir os próprios conceitos que o formam: Finanças e Estado. Afinal pretendemos
estudar a actividade financeira do sector público.
1.1 Finanças
Finanças - Define-se finanças como sendo um conjunto de relações económicas
emergentes do processo de criação, distribuição e utilização de diferentes fundos
monetários pelas diferentes unidades económicas (macro e microeconómicas).
Instrumentos Financeiros
Constituem as diversas formas pelas quais se manifestam as relações económicas dentre
outras estão moedas, títulos de crédito, obrigações, acções representando múltiplas
funções em cada circunstância.
Objecto das Finanças
São as relações económicas, neste processo de produção, distribuição e utilização dos
meios financeiros e que tem de se adquirir e que servem para se utilizar na compra de
bens e serviços ou reservas de valor. Portanto, estuda a melhor forma de obtenção de
receitas, assim como a alocação eficiente desses recursos tanto pelas empresas assim
como pelo Estado.
Objectivo das Finanças
É o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas empresas e pelas
colectividades públicas (Estado), isto é pelas colectividades dotadas em maior ou menor
grau de supremacia ou poder.
Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe
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Fenómenos Financeiros
Consiste na utilização adequada de bens e meios económicos próprios por parte de uma
entidade pública ou privada a fim de satisfazer necessidades da colectividade ou
maximizar lucros respectivamente.
1.2 Sector Público (Estado)
Para se entender a dimensão das FP é fundamental que se defina o que é governo. As FP
são a fotografia das transacções financeiras do governo.
No conjunto do sector público podemos ter:
(i) Governo Central + Regional/Provincial + Local
(ii) SP não financeiro (empresas públicas);
(iii) SP financeiro (Banco Central, Ex-BPD).
Agregando vai dar aquilo que se chama Sector Público Consolidado.
Estado – Sociedade politicamente organizado num determinado território.
Governo – Braço executivo do Estado.
AR – Braço legislativo do Governo, etc…
Em Moçambique, inclui-se na definição de governo as operações do governo central e as
dos governos provinciais. As contas das empresas públicas e dos governos autárquicos
não fazem parte das FP, se bem que pela legislação referente à conta geral do Estado, o
encerramento do Estado devem incluir balanços gerais das empresas públicas e dos
governos autárquicos.1 Daí que nas próximas aulas (capítulo 7 e 8 do programa) iremos
tratar substancialmente das empresas públicas e municípios (descentralização).
1 Franco, A. S (2002)
Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe
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Algumas Medidas do Sector Público
Despesa Pública/PIB
Emprego no Sector Público/Total de Emprego na Economia
Consumo: CPúblico + CPrivado. CPúblico/Total do Consumo.
Investimento: IPúblico + IPrivado. IPúblico/Total do Investimento
Receita Fiscal/PIB o que vai dar a chamada carga fiscal da economia.
Actividades Básicas do Sector Público
i) Angariação de receitas
Ex. Direitos aduaneiros/Importações
Proteger a industria
Desincentivar algumas actividades
Desincentivar o consumo de bens de demérito;
Minimizar as externalidades negativas;
Equidade
Estabilização macro-económica;
ii) Realização de despesas
usam-se as despesas para:
Corrigir falhas de mercado (eficiência alocativa);
Redistribuir os rendimentos, etc.
Portanto, em geral, o sector público intervém para:
i) Alocar recursos;
ii) Redistribuir o rendimento;
iii) Estabilização
1.3 Finanças Públicas (FP)
As FP são cruciais em qualquer país. Elas não só se preocupam com a problemática da
geração de recursos, mas também definem a aplicação destes recursos pelos diferentes
objectivos e actividades prosseguidas pelos governos.
As finanças públicas estão ligadas as necessidades colectivas, pois é a satisfação destas
que se destina.
Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe
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Nos estados modernos predomina o tipo tributário que se baseia no imposto geral e
obrigatório para todos.
Pode-se assim, definir as finanças públicas como sendo o estudo das despesas públicas e
receitas públicas e dos créditos públicos e a eles é indispensável incluir a contabilidade
pública.
Contabilidade Pública – Conta Geral do Estado – é o relatório que indica a utilização
(Execução) do orçamento do estado durante um ano.
Conceito:
As Finanças públicas tentam explicar:
(i) As regras que sustentam o processo de decisão no sector público;
(ii) Como o comportamento do Sector Público no seu todo influencia o
comportamento das empresas e famílias;
(iii) Quais são os efeitos no bem-estar decorrente destas mudanças de
comportamento.
Objecto das Finanças Públicas
O objecto das FP consiste na:
(i) Despesa pública, na provisão de bens e serviços;
(ii) Receita Pública cuja fonte principal é a tributação; e
(iii) Empréstimo Público e Dívida Pública
Funções das FP
(i) Afectação de recursos
O estado procede a afectação de recursos (monetários) segundo os seus
programas
(ii) Redistribuição
Para que o Estado possa custear as despesas decorrentes do exercício das suas
funções é lhe conferida a prerrogativa de transferir este custos para cada um
dos membros da sociedade
Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe
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(iii) Estabilização
A responsabilidade que o Estado tem de, através dos seus programas de
despesas (aumentando ou diminuindo a procura agregada) ou as soluções
adoptadas para obter receitas (reduzindo as pressões sobre a procura),
influenciam decisivamente a actividade económica, quer no sentido de
contrariar as tendências conjunturais, quer no sentido de as agravar.
(iv) Desenvolvimento
Estado deve procurar sustentar financeiramente os programas de
desenvolvimento.
As primeiras três funções das FPs centram-se em aspectos conjunturais e envolvem, na
sua maioria, a manipulação de recursos monetários através do orçamento do Estado.
Relevância
Porque estudamos as Finanças Públicas?
(i) Não há Economia que funciona sem lei
As finanças públicas iriam dizer como arrecadar receitas sem prejudicar os princípios de
eficiência e como realizar despesas de forma criteriosa.
(ii) Uma economia desregulada não leva a eficiência
Ex. Em caso de poluição (externalidades negativas) assim, há hipótese do mercado
produzir resultados socialmente óptimos (as forças auto-reguladoras do mercado), é nulo,
a lei de Smith Peca.
O sector público oferece bens públicos e as finanças públicas sustentam a produção
desses bens públicos numa economia sem Estado pode levar a desigualdades na
distribuição de rendimento, as finanças públicas apareceriam para explicar como
redistribuir sem prejudicar a eficiência.
iii) O tamanho do Sector Público
Precisamos estudar as finanças públicas porque o sector público tem um peso muito
grande na economia.
Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe
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As finanças Públicas estudam a actividade financeira do sector público (Estado), o
processo de arrecadação de receitas e realização de despesas por parte do Estado, pode
ser estudada numa perspectiva normativa ou positiva.
Determinantes da intervenção do Sector Público
O maior ou menor volume de receitas que o Estado consegue impor aos diferentes
agentes económicos limita ou alarga o aspectro das suas realizações, através dos
respectivos programas de despesas públicas. Uma economia subdesenvolvida é sinónimo
de baixos níveis de produto interno e, logo, de uma reduzida base de tributação. O nível
de desenvolvimento das forças produtivas condiciona a amplitude da intervenção do
estado.
Deste modo pode-se constatar que, o baixo nível de Produto Interno Bruto pode propiciar
uma restrição e ao mesmo tempo um alargamento da intervenção pública.
Finanças Públicas Positivas
Estudamos as finanças públicas numa perspectiva positiva quando:
Investigamos o que é a actividade financeira do Sector Público;
Procuramos saber as causas desta actividade financeira e pesquisamos os seus
efeitos.
Finanças Públicas Normativas
Estudamos as finanças Públicas na óptica normativa quando:
Discutimos o que devia ser a actividade financeira do Sector Público;
Que objectivos deveria ter;
Quais as melhores formas para alcançar o bem-estar social.
Notas sobre Finanças PúblicasPor: Aurélio Bucuane & Luís Matsinhe
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Evolução das Finanças Públicas
Em termos de evolução as finanças Públicas passaram por várias fases, elas também
acompanharam a evolução das sociedades.
1ª Fase: Finanças Públicas Neutras
Situada entre os séculos XVIII e XIX a fase do triunfo do liberalismo, uma fase em que
se defendia a reduzida intervenção do Estado, apenas ao nível do direito de propriedade
(clássicos).
Intervenção Mínima
Reduzido Peso do Sector Público
Volume mínimo de despesas e receitas
Respeito pelo equilíbrio orçamental (o Estado não podia gastar para além da sua
capacidade de geração de receitas que criam simplesmente os impostos).
predomínio absoluto dos impostos
simplicidade das Finanças Públicas (pois, defendia-se um estado pequeno, no
contexto da óptica da mão invisível de Adam Smith.
2ª Fase: Finanças Públicas Intervencionista
Século XX, defendia-se que o Estado tinha que realmente intervir nas economias
demonstrada por Keynes, daí que triunfa a revolução keynesiana (1936) e houve também
a revolução socialista de 1917 e também nesta altura surge com grande peso partidos com
tendência socialista e praticamente no fim do século institucionaliza-se o direito
universal de voto. São estas forças que acabaram contribuindo para o surgimento das
finanças públicas intervencionistas.
intervenção na vida económica
Não tinha apenas o objectivo de proteger o direito de propriedade privada, mas tinham
outros objectivos mais funcionalistas.
Funcionalidade das Finanças
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Manipulando as despesas e receitas do sector público já eram funcionais.
Crescente Peso do Sector Público
Volume elevado de despesas e receitas;
Abandono do equilíbrio orçamental clássico (que pressupõe que ha receitas
normais – que seriam os impostos do Estado da economia ≥ despesas totais do
Estado.
Complexidade das Finanças Públicas
3ª Fase: Finanças Públicas Menos intervencionistas
Fase do triunfo da escola Neoclássica, a partir de cerca de 1970 com a crise petrolífera e
viram que o Estado nem tudo podia intervir, o triunfo de Ronald Regan nos EUA da
extrema direita foram os factos que conduziram a uma viragem para um
intervencionismo, mais “moderado” do Estado na economia.
Conclusão:
As finanças públicas existem para estudar o Sector Público
Este estudo pode ser feito numa perspectiva normativa e positiva;
O sector público existe para:
- Garantir a alocação eficiente de recursos;
- redistribuir os rendimentos;
- estabilizar a economia e garantir o crescimento económico e reduzir a
pobreza;
A dimensão do sector pública pode ser medida usando para tal os ratios:
DP/PIB; Emprego no SP/Total de Emprego na Economia; Despesa do
Governo/PIB.
O pensamento sobre as finanças públicas evidencia-se com as mudanças na
sociedade;
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As finanças públicas subsidiam a administração pública que estuda o processo decisório
no sector Público.
Necessidades Colectivas
O estado tem as suas finanças porque precisa realizar despesas com a produção de bens.
Os bens sendo coisas úteis, consideradas aptas para a satisfação de necessidades, logo se
pode depreender que as finanças de destinam a satisfação de necessidades.
Contudo, as necessidades que o Estado satisfaz não podem ser necessidades dele próprio,
pois as necessidades são desejos insatisfeitos e o Estado não é um indivíduo, mas sim
uma colectividade de indivíduos e como tal não têm conteúdo psíquico, não pensa, não
sente, e, portanto, não pode ter desejos. Desejos, só indivíduos podem tê-los. Daí que
essas necessidades apesar de satisfeitas pelo Estado têm de ser necessidades dos
indivíduos.
Deste modo cabe a cada um procurar a satisfação das suas necessidades, embora o Estado
tenha de satisfazer a algumas necessidades colectivas.
A satisfação das necessidades faz-se sempre mediante a utilização de bens, há casos em
que, para a utilização de bens é preciso procura-los, desenvolver alguma actividade. Ex.
Alimentação, vestuário, etc.
As pessoas têm que desenvolver alguma actividade para os utilizar. Por outro lado, há
bens cujo custo de produção têm de ser coberto pelo Estado, como só muitos bens que
satisfazem exclusivamente necessidades colectivas. Ex. A necessidade de defesa do
território.
Assim, podemos encontrar necessidades que exigem a actividade do consumidor para a
sua satisfação, são necessidades de satisfação activas. Ex. As que não se satisfazem pela
mera existência dos bens.
Neste contexto, podemos encontrar necessidades que se satisfazem activamente e
necessidades que se satisfazem passivamente, dando lugar as seguintes situações
importantes:
Se a necessidade é de satisfação activa o produtor dos bens pode exigir pela sua
utilização. Vigora aqui o principio da exclusão.
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Mas se a necessidade é de satisfação passiva, o produtor dos bens, já não pode
exigir preço pela utilização dos bens. Ex. O exercito (segurança) – a mera
existência deste serviço dá a possibilidade de ser utilizado por todos sem
pagamento de qualquer preço. Surge assim, o problema de saber quem há de
cobrir as despesas com a produção de bens que satisfaçam essas necessidades
passivas.
Na generalidade dos casos, os que utilizam passivamente os bens, são coagidos a
contribuírem para as respectivas despesas. E a força coactiva é apenas detida por um ente
movido de poder de impressionar que é o Estado e as restantes colectividades públicas.
Assim, o Estado pode obrigar os cidadãos a custear as despesas que a produção daqueles
bens acarreta. É deste modo que mediante a intervenção do Estado se consegue obter
muitos dos bens que satisfazem as necessidades passivas.
Estes bens têm as características de serem utilizáveis por todos, independentemente de
qualquer procura. E a passividade no consumo se vai traduzir na impossibilidade de
exclusão, isto é, na inexclusividade. Havendo inexclusividade há indivisibilidade do
consumo e, portanto, a irrivalidade.
Com efeito, se o consumo de um bem é inexclusível, e de caracter não rival, isto é a
utilização de um bem por “A” não impede ou prejudica a sua por “B”.
Custo marginal = 0
As necessidades de satisfação passivas, são satisfeitas com bens cujo consumo é
inexclusível e irrival e as necessidades de satisfação activa são satisfeitas com bens cujo
consumo é exclusivel, podendo ser rival ou irrival.
A passividade no Consumo
A passividade no consumo leva o Estado a produzir três categorias de bens:
bens que só satisfazem necessidades colectivas;
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bens que satisfazem para além de necessidades colectivas, as necessidades
individuais gratuitamente ou a preços abaixo do custo.
bens que satisfazem além de necessidades colectivas, necessidades individuais a
preço igual ao custo ou preço superior ao custo, mas inferior ao que se
estabeleceria no mercado caso a oferta coubessem as empresas privadas.
Neste contexto, distinguem-se bens públicos, semipúblicos e privados.
É de salientar ainda que a decisão sobre a existência de sua satisfação compete ao Estado
reflectindo os ideias das forças políticas no poder, podendo deste modo corresponder à
vontade de muitos ou de alguns.
Meios de financiamento do Estado
Quer-se saber os meios de financiamento de Estado, isto é as receitas com que o Estado
faz face as suas despesas na produção dos bens (sempre existem situações em que o
Estado cobra suas receitas sem ter em vista a cobertura de despesas. Ex. Direitos
aduaneiros, imposto inflaccionario).
Finanças Públicas e Finanças Privadas
É verdade que conforme vimos, que o Estado tem as suas finanças, mas também os
particulares têm as suas finanças, daí que distingue finanças públicas e finanças privadas.
Só o estado detém o imposto como meio de financiamento, dai que
As despesas públicas, ao contrário das privadas, não são determinadas pelas
receitas
O estado visa satisfazer necessidades colectivas e alcançar ojectivos económicos e
sociais, enquanto que as empresas procuram a maximização dos seus lucros
Falhas de Mercado
As falhas do mercado justificam a intervenção do estado na economia.
Falhas do mercado – refere-se a situação de incapacidade do sistema do mercado
(preço) sustentar actividades de consumo e produção socialmente óptimos ou desejáveis.
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Actividades Desejáveis
i) Consumo Eficiente – no sentido de os desejos dos consumidores serem
satisfeitos, implicando igualdade entre os benefícios e custos marginais;
ii) Produção Eficiente – produção ao nível das capacidades tecnológicas e ao
mais baixo custo.
iii) Equidade – passa por justiça, minimização do fosso entre os ricos e pobres,
geração de resultados que tomam em conta os mais desfavorecidos.
Algumas situações de Falhas de Mercado
1. Concorrência Imperfeita
Existem casos em que determinados mercados, os elevados custos iniciais, elevado custo
de transporte, dá lugar aos chamados monopólios naturais, ou casos em que seja opção do
governo, ou patentes que possibilitam situações de apenas uma empresa produzindo
determinado bem – monopólios.
Ex: Aguas, Electricidade, Comunicações, etc.
Assim, o Estado é chamado a intervir aplicando a política de concorrência – pois a
concorrência imperfeita pode gerar a ineficiência, leis anti-trust.
2. Bem Público
O mercado falha também na provisão do chamado bem público puro. Pois, dadas às
características deste bem, irrivalidade – o consumo de um bem não reduz as quantidades
disponíveis para o outro, cmg = 0, não-exclusividade, indivisível. E o problema é que o
bem público é de consumo passivo, a mera existência desse bem dá-nos a oportunidade
de consumirmos sem esforço, e este aspecto cria incentivo ao chamado FREE-RIDING
(efeito boleia, comportamento oportunistíco). Daí que a quantidade oferecida do bem
público será menor do que o desejado.
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Deste modo, faz sentido que o Estado, com o seu poder coercivo, regularize essa questão,
fazendo com que os “ Free-Riders” contribuam para a produção desses bens, através dos
impostos.
É de salientar que, o ideal seria, como vimos, o Estado colher impostos e depois
providenciar os bens públicos, mas actualmente traz-se os privados também para
providenciar o bem público sob condições apropriadas. Ex. Auto-estrada Maputo –
Witbank.
Há outras soluções ainda, do tipo junção de indivíduos para providenciar um determinado
bem público que lhes interessa. Ex. Clubes.
3. Externalidades
Estamos em presença de externalidades de consumo ou de produção de um indivíduo
afectam indirectamente as funções de utilidade ou de produção de outro indivíduo.
Indirectamente – significa que não realização directa de transacções entre as partes
envolvidas.
Existem dois tipos de externalidades: (i) Externalidades positivas; e (ii) Externalidades
negativas.
a) Externalidades Positivas – quando as actividades de consumo ou produção de um
indivíduo afecta indirecta e positivamente as funções de utilidade e de produção de outros
indivíduos. Ex. Bens de mérito/saúde, educação.
Bens de mérito – bens que o privado sozinho (sem estado) forneceria em quantidades
abaixo do óptimo. Ex. Universidades privadas que oferecem cursos procurados e de
mercado, mas apenas a UEM oferece todas as engenharias, oceanografias, e outros cursos
vitais para o país, etc
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b) Externalidades negativas – quando as actividades de consumo ou produção de um
indivíduo afecta indirecta e negativamente as funções de utilidade e de produção de
outros indivíduos. Ex. Poluição, quando lidamos com o consumo de bens de demérito
Bens de demérito – são bens que se acredita que se o mercado (privado) for deixado
sozinho a operar, vai fornecer quantidades acima do óptimo. Ex. Cigarros, álcool, drogas.
Sobre a correcção das externalidades existem várias propostas de vários autores onde uns,
dão ênfase ao mercado, sugerindo-se que as externalidades podem ser corrigidas pela via
do mercado, ou seja por via de negociação entre as partes envolvidas, desde que os
direitos de propriedade sejam definidos claramente e custos mínimos de transacção.
Assim, através da negociação entre os agentes pode-se chegar a um nível óptimo de
externalidades, de quantidades a produzir. Ex. Negociação entre fumadores e não
fumadores. Por essa via teriam a chamada internalização das externalidades – fazer com
que os custos e benefícios “entre dentro do sistema” o privado se aperceba dessas
externalidades. (Teorema de Coase)
A outra proposta (principal) dá ênfase ao Estado, propõe o uso de impostos positivos ou
negativos para internalizar as externalidades. (Teorema de Pigou)
Impostos negativos – subsídios.
Outras soluções passam pela legislação – isto é, obrigar, permitir, proibir o produtor de
externalidades de poluir até certo nível, o tempo.
4. Mercados Incompletos
Diz-se que o mercado é incompleto quando o sistema de preços falha em providenciar
um bem/serviço que as pessoas ou sociedade estão dispostas a pagar mais do que o seu
custo de provisão. Ex. Mercados de capitais, certos seguros, crédito rural, crédito a
educação, etc.
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Assim, faz sentido o Estado intervir fornecendo o bem ou serviço em falta ou criar
incentivos, ou eliminar os desincentivos (riscos) para o privado providenciar o bem ou
serviço em falta. A par disto temos os mercados complementares –situação em que a
ausência de mercado condiciona a existência de outro mercado. Ex o mercado de açúcar
pode dificultar o mercado de leite condensado, refrigerantes, cerveja, etc.
Recomendações de leitura
Sousa-Franco, A. (2002). Manual de Finanças Públicas, Página 1-21 Teixeira Ribeiro, J. (1995). Lições de Finanças Publicas, 5a ed. Coimbra:
Coimbra.Editora; página 19-39 Wandschneider, T.(1998-99). Apontamentos de Finanças Publicas. Draft para a
cadeira de Finanças Publicas (curso de economia) na UEM. Página 1-8
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