cadernos formacao planejamento orcamento
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Conhea todos os ttulos dos
Cadernos de Formao
Direitos Humanos e Cidadania
Educao Popular e Direitos Humanos
Participao Social e Direitos Humanos
Direito Cidade
Conselhos Participativos Municipais
Governo Aberto
Planejamento e Oramento
Cadernos de Formao
Planejamento e Oramento
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Cadernos de Formao
Planejamento e Oramento
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ExpedientePrefeitura Municipal de So Paulo
Fernando Haddad Prefeito
Eduardo Matarazzo Suplicy Secretrio de Direitos Humanos e Cidadania
Guilherme Assis de Almeida Secretrio Adjunto de Direitos Humanos e Cidadania
Giordano Morangueira Magri Chefe de Gabinete
Maria Jos Scardua Coordenadora da Poltica Municipal de Participao Social
Eduardo Santarelo Lucas e Karen Kristensen Medaglia Motta (estagiria) Equipe da Coordenao de Participao Social
Instituto Paulo Freire
Paulo Freire Patrono
Moacir Gadotti Presidente de Honra
Alexandre Munck Diretor Administrativo-Financeiro
ngela Antunes, Francisca Pini e Paulo Roberto Padilha Diretores Pedaggicos
Natlia Caetano Coordenadora do Projeto
Editora Instituto Paulo Freire
Janaina Abreu Coordenao Grfico-Editorial
Aline Inforsato e Izabela Roveri Identidade Visual, Projeto Grfico, Diagramao e Arte-Final
ngela Antunes, Francisca Pini, Julio Talhari, Moacir Gadotti e Paulo Roberto Padilha Preparao de Originais e Reviso de Contedo
Daniel Shinzato, Janaina Abreu e Julio Talhari Reviso
Alcir de Souza Caria, Amanda Guazzelli, Deisy Boscaratto, Fabiano Anglico, Lina Rosa, Natlia Caetano, Rosemeire Silva, Samara Marino, Sandra Vaz, Sheila Ceccon, Washington Ges Pesquisadores - Redatores
Flvia Rolim Colaboradora
Capa
Foto de capa Marcia Yamamoto/Alesp
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Apresentao do prefeito 4
Apresentao do secretrio municipal de Direitos Humanos e Cidadania 5
Introduo 7
1. Sistema brasileiro de planejamento e oramento: breve histrico 9
1.1 O papel do oramento na gesto pblica 9
1.2 O oramento pblico no Brasil 14
2. Instrumentos e mecanismos de planejamento e oramento 17
2.1 Peas oramentrias 17
2.2 Plano Diretor Estratgico e Programa de Metas 21
2.3 O processo licitatrio 24
2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal 27
3. Planejamento e oramento no municpio de So Paulo 29
3.1 Oramento pblico do municpio de So Paulo 29
3.2 Transparncia, acesso e combate corrupo 31
3.3 Participao social: do Oramento Participativo ao Ciclo Participativo
de Planejamento e Oramento 35
Concluso 38
Referncias 40
Sumrio
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com grande satisfao que apresento 20 publicaes inditas, coordenadas pela Secre-
taria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), para os processos de formao de
conselheiros(as) em direitos humanos e participao social. Trata-se de sete Cadernos de For-
mao, dois Cadernos de Orientao, dez Cadernos de Colegiados e um Caderno do Ciclo Partici-
pativo de Planejamento e Oramento.
O objetivo permitir uma melhor compreenso das relaes entre direitos humanos, cida-
dania, Educao Popular, participao social, direito cidade, bem como apresentar formas e
ferramentas de gesto mais participativas adotadas pela atual administrao. Nesse sentido,
apresentamos tambm dez importantes conselhos desta cidade, sua composio, estrutura,
funcionamento e o mais importante: como e onde participar.
Estas publicaes demonstram o esforo da atual administrao municipal em ampliar e
qualificar, cada vez mais, o dilogo entre governo e sociedade civil para fortalecer a democracia
participativa nesta cidade.
So Paulo, dezembro de 2015.
Fernando Haddad
Palavras do prefeito
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Planejamento e Oramento | 5
uma grande satisfao para a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SM-
DHC) de So Paulo entregar populao de nossa cidade estes sete Cadernos de Formao.
Apesar de ser um rgo com pouco tempo de existncia, muito nos orgulham as inmeras rea-
lizaes que ela conseguiu conquistar. Uma delas foi a oferta de cursos de formao e produo
de subsdios terico-prticos.
As publicaes que ora entregamos so destinadas a todos(as) os(as) cidados(s) que se
interessam pelos assuntos aqui tratados, e, em especial, aos conselheiros(as) municipais, que
lutam pela defesa e promoo dos direitos humanos e que h anos vm demandando cursos e
materiais de formao que possam subsidiar a sua atuao.
Como os(as) leitores(as) podero perceber, a SMDHC convidou outras secretarias de gover-
no para tambm fazerem parte desta coleo, estabelecendo as devidas relaes entre suas
respectivas atuaes e a promoo dos direitos humanos, um importante marco da Gesto
Fernando Haddad. Assim, no apenas se valoriza a democracia representativa como tambm
se impulsiona, cada vez mais, a necessria democracia participativa e, consequentemente, os
processos de gesto e de participao social, de maneira dialgica e transparente, o que resulta
numa cidade mais justa, mais plural e mais respeitosa em relao diversidade.
Ao definirmos a estrutura desta coleo, respeitando a especificidade de cada caderno,
buscamos sempre associar cada ttulo ao tema geral dos direitos humanos, numa perspecti-
va interdisciplinar, intersecretarial e intersetorial. Dois cadernos, um deles intitulado Conselhos Participativos Municipais e o outro Planejamento e Oramento, couberam Secretaria Municipal de Relaes Governamentais (SMRG). O de Governo Aberto est relacionado Secretaria Munici-pal de Relaes Internacionais e Federativas (SMRIF). Os outros quatro cadernos so diretamen-
te vinculados s atividades da prpria SMDHC, a saber: Direitos Humanos e Cidadania; Educao Popular e Direitos Humanos; Participao Social e Direitos Humanos e Direito Cidade.
Estamos certos de que publicaes como estas muito podem contribuir para o fortalecimento
da democracia participativa, bem como para a ampliao da transparncia e da promoo da jus-
tia social e econmica, consequentemente, para uma cidade mais justa, sustentvel e solidria.
So Paulo, dezembro de 2015.
Eduardo Matarazzo Suplicy
Palavras do secretrio
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Planejamento e Oramento | 7
Introduo
Prezados conselheiros e prezadas conselheiras da cidade de So Paulo,
Para Paulo Freire, patrono da Educao Brasileira, a aprendizagem acontece ao longo da vida. um processo contnuo e permanente, sem um momento certo para ocorrer. Ensinar e
aprender exigem a conscincia de que somos seres inacabados e incompletos, curiosos, que
sabemos escutar, que temos abertura e aceitamos o novo, que refletimos criticamente sobre a
prtica e que rejeitamos toda e qualquer forma de discriminao.
A disponibilidade para o dilogo, a humildade, a generosidade e a alegria de ensinar e apren-
der so tambm caractersticas fundamentais para que haja aprendizado. Nessa direo, em
2014, a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC) consultou, por meio de
sua Coordenao de Participao Social, conselheiros e conselheiras a ela vinculados sobre quais
seriam as principais demandas para melhorar ainda mais sua atuao junto populao. A prin-
cipal delas foi a realizao de cursos de formao. Alm de oferec-los em 2015, a SMDHC props
a criao desta srie de sete cadernos de formao, composta por temas que se completam.
Para concretizar a publicao, a SMDHC contou com o Instituto Paulo Freire (IPF), organiza-
o da sociedade civil de interesse pblico, sem fins lucrativos, que em 2016 completa 25 anos
de fundao. E, na perspectiva do estmulo s relaes intersecretariais presentes na Gesto
Haddad, convidou a Secretaria Municipal de Relaes Governamentais (SMRG) para participar
com este Caderno de Formao: Planejamento e Oramento.Um governo democrtico e popular defende e cria efetivas condies para que a sociedade
participe, decida em conjunto e fiscalize as polticas pblicas. A complexidade da gesto pblica
exige do Estado um cuidadoso planejamento oramentrio que permita uma coerente e equili-
brada administrao de recursos para atender s inmeras demandas sociais. De forma transpa-
rente, em dilogo permanente com a populao, possvel prestar contas das aes realizadas,
obedecendo legislao especfica e zelando pela defesa do bem comum.
Este caderno uma contribuio para conselheiros e conselheiras da cidade de So Paulo,
bem como para todos os seus muncipes, no sentido de estabelecer uma melhor compreenso
das especificidades do planejamento estratgico e do oramento pblico, tema quase sempre re-
legado a especialistas e estudiosos da administrao pblica, economistas, juristas etc. Trata-se
de uma demanda antiga de conselheiros e conselheiras que agora comea a ser atendida, tanto
por meio de formaes continuadas como mediante publicaes especficas, como o caso desta.
O primeiro captulo deste caderno apresenta o sistema brasileiro de planejamento e or-
amento. Por intermdio de um breve histrico, possvel conhecer as conquistas e aprendi-
zagens nesse campo. Permite-se, assim, compreender, de forma simples e clara, conceitos e
prticas da cincia do planejamento e do oramento. Isso viabiliza uma aproximao tanto
de conselheiros e conselheiras quanto de toda a populao com um tema aparentemente r-
duo e extremamente tcnico.
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8 | Cadernos de Formao
No segundo captulo, teremos contato com conceitos e explicaes sobre a elaborao do
Plano Plurianual (PPA), sobre a Lei Oramentria Anual (LOA) e sobre a Lei de Diretrizes Ora-
mentrias (LDO), bem como sobre a relao entre eles. Estaremos, portanto, estudando diferen-
tes peas oramentrias da gesto pblica e assim aprendendo sobre Plano Diretor Estratgico
(PDE), Programa de Metas, processos licitatrios e sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
O terceiro captulo entrar nas especificidades do planejamento e do oramento no mu-
nicpio de So Paulo. Mostrar a relao entre Municpio, Estado e Unio, mas com nfase na
experincia do Ciclo Participativo de Planejamento e Oramento (CPPO) municipal. Ser enfoca-
do, assim, as estratgias e aes concretas que a capital paulistana tem experimentado nessa
rea. Neste captulo, apresentam-se tambm os significativos avanos e desafios relacionados
transparncia da gesto pblica e criao e ao fortalecimento de mecanismos de acesso s
polticas em nossa cidade.
Para concluir, fica a certeza de que este caderno oferece importantes ferramentas para qua-
lificar a participao no planejamento estratgico, no acompanhamento e na fiscalizao da
execuo oramentria. Evidencia-se, portanto, o envolvimento permanente de toda a popula-
o paulistana com a poltica oramentria municipal.
So Paulo, dezembro de 2015.
Equipe do Instituto Paulo Freire
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Planejamento e Oramento | 9
1. Sistema brasileiro de planejamento e oramento:
breve histrico
Pela legislao nacional vigente, a receita pela cobrana das multas de trnsito deve ser aplicada em sinalizao, engenharia de trfego, de
campo, policiamento, fiscalizao e educao de trnsito. (Foto: Oswaldo Corneti/ Fotos Pblicas).
1.1 O papel do oramento na gesto pblicaAs demandas de uma comunidade por bens e servios somente podem ser atendidas se
estiverem contempladas no oramento pblico: a solicitao para a construo de uma nova cre-
che ou escola de educao infantil, por exemplo, somente ser atendida se houver recursos para
investimento no programa de educao do oramento pblico recursos estes advindos em sua
grande maioria de impostos e taxas pagos pelos moradores da cidade. Caso eles no estejam
previstos, o governo no poder constru-las, mesmo que sejam uma necessidade.
Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem ser desviados do que est autorizado
no oramento nem conflitar com o interesse geral. Por exemplo, se o oramento prev recursos
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para a construo de centros culturais, a sua execuo deve apresentar, a um custo adequado,
centros culturais construdos onde exista demanda, alm de um projeto mais amplo ligado
poltica de acesso e fruio de bens culturais.
por meio do oramento pblico que se d a previso das receitas e a fixao dos gastos
a serem realizados. A principal fonte de receita do setor pblico a arrecadao de tributos:
impostos, taxas e contribuies. Outras fontes so o endividamento pblico (via emprstimos
e financiamentos) ou emisso de ttulos da dvida pblica e de moeda (no caso da Unio), que
deve ser evitada, pois tende a gerar inflao. O oramento pblico rene, de forma sistemti-
ca e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado ano e o detalhamento das
despesas que o governo espera executar. Ele define quais receitas sero arrecadadas e que tipo
de despesas sero financiadas com essas receitas. Alm disso, promove uma redistribuio de
recursos entre os diferentes segmentos da sociedade, visando ao benefcio de toda a coletivi-
dade. Esse processo de definio de quem participar da elaborao do oramento e de como se
dar sua execuo, ou seja, de como ser realizada a distribuio dos recursos, confere poderes
polticos, sociais e econmicos a determinados atores.
Ao cidado e ao gestor pblico compete realizar o acompanhamento da execuo ora-
mentria, para verificar no apenas se os gastos esto de acordo com o que foi previsto, mas
tambm analisar se as aes esto sendo realizadas a um custo razovel (eficincia), se esto
voltadas para resolver problemas da comunidade (eficcia), se esto promovendo o desenvol-
vimento do municpio (efetividade) e se esto em conformidade com os princpios que regem
a gesto pblica como um todo (Santos, 2010). Tais princpios devem ser seguidos por todos
os entes da federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) e pelos trs poderes
(executivo, legislativo e judicirio).
Princpios da gesto pblica
Legalidade: fazer somente o que est previsto em lei.
Impessoalidade: buscar sempre o interesse pblico.
Moralidade: agir com lealdade, boa-f e probidade para com o licitante.
Publicidade: tornar pblico e transparente os atos da administrao.
Eficincia: realizar tudo o que foi previsto, no menor prazo e custo possveis.
O oramento constitui-se como um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e
sociais entre os diferentes segmentos da sociedade. Por isso, sua apropriao pela populao
to importante.
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Planejamento e Oramento | 11
De onde vem o dinheiro?Impostos: so recolhidos de acor-
do com uma base de clculo, que
pode ser a renda, o patrimnio ou
as vendas de bens e servios. Exem-
plo: Imposto de Renda (IR), Im-
posto sobre Circulao de Merca-
dorias e Servios (ICMS) e Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU).
Taxas e tarifas: o recolhimento se d
em contrapartida a algum servio. Por
exemplo: pedgios, taxa para emisso
de documentos, tarifas de transporte.
Contribuies especiais: o recolhi-
mento est vinculado a algum desti-
no, que pode ser um servio ou gru-
po de pessoas, como a cobrana do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e da extinta
Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direi-
tos de Natureza Financeira (CPMF). Pode ser, ainda, uma contribuio de melhoria, como a co-
brana ao contribuinte da construo de uma estao de metr ou o asfaltamento de uma via.
Impostos como o ICMS, que incide sobre a circulao de bens e servios (como em compras de supermercado) so algumas das fontes de arrecadao. (Foto: Wikimedia/Commons).
No Brasil, a carga tributria sobre o consumo tem-se tornado um dos principais fatores de
sobrecarga para as pessoas mais pobres. Isso por que o sistema tributrio brasileiro baseado,
principalmente, no consumo e nos salrios dos cidados. Incidir diretamente nesses dois eixos
significa dizer que o Estado brasileiro cobra, proporcionalmente, mais dos pobres do que dos
ricos, pois no incide sobre o patrimnio e a renda capital, como acontece na Europa, por exem-
plo. Segundo estudo do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), com dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os 10% mais pobres pagam 32% de sua renda em
impostos, por sua vez, para os 10% mais ricos, o peso dos tributos de 21% (Salvador, 2014).
Nesse sentido, em termos de equidade e progressividade, o imposto sobre consumo no
o mais indicado. Isso porque, sendo uma forma de tributao indireta, no discrimina as contri-
buies de acordo com a capacidade de pagamento de cada indivduo. Uma estrutura tributria
ideal (impostos, taxas, tarifas, contribuies etc.) deve guiar-se pelos princpios de justia, pro-
gressividade, neutralidade e simplicidade. Os conceitos de equidade e progressividade informam
que cada contribuinte deve pagar uma parcela justa para cobrir os custos do governo, segundo
o princpio do benefcio e a capacidade de pagamento. J o conceito da neutralidade significa
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12 | Cadernos de Formao
que o sistema tributrio no deve provocar uma distoro da alocao de recursos, ou seja, no
setor econmico. O conceito da simplicidade tem a ver com a facilidade da operacionalizao da
cobrana do tributo (So paulo, 2014b).
Programao de receitas e despesas
A programao de receitas e despesas deve
seguir um conjunto de princpios cujo objetivo
facilitar a gesto e o controle do oramento.
Unidade: possvel a existncia de
mltiplos oramentos, desde que consoli-
dados (oramento fiscal, seguridade social
e investimento das empresas estatais). O
oramento deve consolidar-se numa nica
pea, embora possa ter subgrupos.
Universalidade: deve conter todas as receitas e despesas da administrao
pblica, ou seja, nenhuma despesa ou re-
ceita pode ficar de fora da pea oramen-
tria. Deve-se incluir todos os poderes,
fundos, rgos e entidades da adminis-
trao pblica direta ou indireta.
Anualidade: o oramento comea e termina no ano; no existe transferncia
de recursos de um ano para outro, pois
devem ser utilizados at 31 de dezembro,
isso se no tiver sido empenhado.
Empenho: garantia de que existe o crdito necessrio para a liquidao de um compromisso assumido.
Publicidade/transparncia: publicao das leis e relatrios da execuo. Toda transao oramentria deve ser divulgada para conhecimento pblico e ser acessvel a
qualquer cidado.
Administrao direta: composta pelos rgos ligados diretamente ao poder cen-
tral, federal, estadual ou municipal. So
os ministrios, secretarias, prefeituras,
coordenadorias etc. Exemplos: Prefeitura
Municipal de So Paulo, Secretaria Mu-
nicipal de Direitos Humanos e Cidadania
(SMDHC), Coordenadoria de Promoo e
Defesa de Direitos Humanos.
Administrao indireta: entes adminis-trativos criados pelo Estado e a ele vincu-
lados, autarquias, fundaes, sociedade
de economia mista e empresas pblicas.
Exemplos: Hospital do Servidor Pblico
Municipal (HSPM), Servio Funerrio Mu-
nicipal de So Paulo (SFMSP), Fundao
Theatro Municipal de So Paulo (TMSP),
Companhia Metropolitana de Habitao
de So Paulo (Cohab).
Alm dos princpios, deve-se ter em mente tambm trs preceitos acerca do oramento pblico:
1) Oramento uma programao: o planejamento realizado tendo-se em conta uma previso de recursos. At que o ano finalize, no h como a prefeitura saber exata-
mente quanto dinheiro ir entrar.
2) Oramento no vinculativo: pode ocorrer a diminuio das receitas inicialmente
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Planejamento e Oramento | 13
previstas, por mudanas no contexto econmico nacional ou internacional. Pode ocorrer,
por exemplo, o aumento ou diminuio do custo inicialmente previsto para uma obra.
3) Oramentrio diferente do financeiro: o financeiro d concretude ao oramentrio, e esse momento ocorre durante a execuo oramentria, que se inicia com seu planejamento .
A receita pblica composta por receitas correntes e pelas receitas de capital. So receitas cor-
rentes aquelas advindas de tributao (impostos, taxas e contribuies de melhoria), de contri-
buies sociais e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios,
bem como de transferncias correntes, como do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), do
Sistema nico de Sade (Sus), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), entre
outras. So destinadas manuteno de servios, aos gastos com pessoal e material de consumo,
adaptao de bens e imveis etc. Tambm dessa categoria que sai o dinheiro para as contra-
partidas do municpio, as chamadas despesas correntes.
As instituies pblicas da
administrao direta ou in-
direta da esfera estadual
ou municipal, ao realizarem
convnios com a esfera fe-
deral, devem apresentar
uma contrapartida finan-
ceira, ou seja, as prefeituras
ou governos estaduais so
obrigados a colaborarem fi-
nanceiramente nos conv-
nios realizados com a esfe-
ra federal. A contrapartida
ser utilizada em despesas
correntes necessrias para
a realizao do projeto e de-
ver estar assegurada em
lei oramentria.
J as receitas de capital so as oriundas de operaes de crdito, alienao de bens (provenientes da
venda de bens mveis e imveis), amortizao de emprstimos, transferncias de capital (recursos ob-
tidos de outras pessoas de direito pblico ou privado destinados aquisio de bens). As receitas de
capital alteram o patrimnio duradouro do Estado. So destinadas s despesas necessrias execuo
de obras, instalaes, equipamentos e material permanente; em aquisio de imveis, bens de capital;
e na amortizao (processo de extino) da dvida pblica. So chamadas de despesas de capital.
O Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo de receita corrente. (Foto: Izabela Roveri/IPF).
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14 | Cadernos de Formao
Competncias tributrias
1. Unio: Emprstimo compulsrio;
Contribuies sociais;
Imposto de Importao (II);
Imposto de Exportao (IE);
Imposto sobre a Renda e Proventos de Qual-
quer Natureza (IR);
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF);
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);
Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) (ainda
no regulamentado);
Imposto Extraordinrio de Guerra (Ieg) (em imi-
nncia de ou durante guerra externa).
2. Estado: Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e
Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD);
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Prestao de Servios (ICMS);
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Auto-
motores (IPVA).
3. Municpio: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);
Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
Inter Vivos (ITBI);
Imposto Sobre Servios (ISS).
Competncia comum aos trs nveis:
Taxas relativas ao exerccio do poder de polcia;
Contribuio de melhoria, decorrente de obras
pblicas. O processo oramentrio est baseado
na Constituio Federal, nas constituies estadu-
ais, nas leis orgnicas dos Municpios, na LRF, na
Lei Federal no 4.320/64 e no Estatuto da Cidade.
So trs os tipos de oramento
no Brasil:
Oramento fiscal: engloba as despesas
dos trs poderes, rgos e entidades
da administrao direta e indireta. Por
exemplo, o oramento regular da prefei-
tura, como os gastos com a SMDHC.
Oramento da seguridade social: compre-
ende as despesas com sade, previdncia
e assistncia. Apresenta muitas fontes de
financiamento especficas, como as con-
tribuies previdencirias, que s podem
ser utilizadas para a previdncia.
Oramento de investimentos das
empresas estatais. O executivo prev
quais sero os investimentos realizados.
Exemplos: Empresa de Tecnologia da In-
formao e Comunicao do Municpio
de So Paulo (Prodam); So Paulo Obras
(SP Obras) e Companhia de Engenharia
de Trfego (CET). O custeio no precisa
constar no oramento, apenas os novos
investimentos.
Todos os rgos da administrao dire-
ta e indireta devem seguir os princpios
de legalidade, impessoalidade, morali-
dade, publicidade e eficincia.
1.2 O oramento pblico no BrasilFoi durante a regncia de Dom Pedro I
que a primeira lei oramentria brasi-
leira foi editada e implementada. Aps
seis dcadas, com o advento da Rep-
blica, foi promulgada a primeira consti-
tuio republicana do Brasil (1891), que
conferia ao parlamento poderes para
elaborar a proposta de oramento e fis-
calizar as contas do poder executivo.
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Planejamento e Oramento | 15
O oramento pblico brasileiro, tal como conhecemos atualmente, teve incio com a Consti-
tuio de 1946, sob a presidncia de Eurico Gaspar Dutra. De 1937 a 1945 o pas viveu sob a ditadura
varguista, na qual havia uma clara limitao dos poderes e da autonomia do legislativo. A partir da
Constituio de 1946, o legislativo passou a ter uma atuao mais destacada no oramento pbli-
co. No entanto, com a chegada da Ditadura Militar (1964-1985), foram retiradas diversas liberda-
des, autonomia e poderes, tanto de cidados quanto das instituies pblicas brasileiras.
Foi no contexto da Ditadura Militar que o pas retrocedeu no trato do oramento pblico.
Trs anos aps o golpe, foi retirada da Constituio a possibilidade de o parlamento alterar o or-
amento. Este podia apenas aceitar ou rejeitar, na ntegra, o oramento enviado pelo executivo,
sem realizar alteraes.
Artigo 67, 1o da Constituio de 1967 sobre as emendas do Congresso Nacional aos
projetos de lei oramentria:
No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global
ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante,
natureza e objetivo (Brasil, 1967).
Ainda durante a Ditadura foram feitas outras alteraes, como a criao do oramento
monetrio, que era movimentado via Banco Central e Banco do Brasil, pois as despesas no
dependiam da aprovao do parlamento. Faziam parte do oramento monetrio os programas
de crdito, subsdios e fomentos dados pelo governo. Sem transparncia, sem detalhamento,
sem legislativo e sem sociedade, foi assim que os recursos pblicos foram geridos at o per-
odo de redemocratizao.
Contraditoriamente, no ano de 1964 entrou em vigor a Lei no 4.320/64, com status de lei com-
plementar, que tratava das finanas pblicas brasileiras. Apesar da necessidade de sua reviso,
representou poca uma inovao por ter introduzido, alm de instrumentos de controle, um as-
pecto bastante importante no ordenamento da gesto oramentria: o oramento programa.
Oramento programa:
um instrumento de planeja-
mento da ao governamen-
tal. Com base nele, identifi-
ca-se programas de trabalho,
projetos, atividades e esta-
belece-se objetivos, metas e
as respectivas despesas.
Com a democratizao, a Constituio Federal de
1988 foi responsvel pela restaurao das prticas de
planejamento governamental do pas ao integrar pla-
nejamento e oramento no mesmo processo decisrio
(Santos, 2010, p.8) por meio da criao do sistema inte-
grado de planejamento de mdio prazo (Plano Plurianual
PPA), planejamento ttico (Lei de Diretrizes Oramen-
trias LDO) e a parte mais operacional do oramento
(Lei Oramentria Anual - Loa).
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16 | Cadernos de Formao
A Constituio de 1988 ainda reforou a criao de mecanismos de controle interno e externo,
bem como garantiu o envolvimento do legislativo tanto na fixao de metas e prioridades para a
administrao pblica quanto na formulao de polticas de arrecadao e de alocao de recursos.
A Constituio de 1988 criou mecanismos de controle interno e externo e garantiu o envolvimento do legislativo na administrao
pblica. (Foto: Agncia Brasil).
Mais recentemente, um importante passo para o sistema oramentrio brasileiro foi a cria-
o da Lei Responsabilidade Fiscal LRF, Lei Complementar Constituio (LC no 101/2001),
que trata sobre os mecanismos de controle dos gastos pblicos, fixa limites para despesas com
pessoal e define regras para o endividamento pblico.
Ainda no ano de 2001, foi institudo o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257/2001, que regulamenta
os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. Apesar
de se constituir como um instrumento de poltica urbana, o Estatuto da Cidade estabelece mecanis-
mos para garantir a gesto democrtica da cidade, como a gesto oramentria participativa. Esta
deve incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do PPA, da
LDO e do oramento anual como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Assim, aps um longo perodo de instabilidade poltica e social, a Constituio de 1988 esta-
beleceu as bases para a retomada do processo de planejamento e oramento. Foi um processo de
reeducao financeira das instituies ligadas ao poder executivo, em todos os nveis. O legisla-
tivo, por sua vez, ao exercer um papel importante na distribuio oramentria, com a possibili-
dade de apresentao de emendas Loa, tambm passou a exigir dos parlamentares eleitos um
processo de aprendizagem oramentria, bem como um dilogo constante com o executivo acerca
das metas e prioridades para o pas. Os mecanismos subsequentes, como a LRF e o Estatuto da
Cidade, acentuaram o controle, a transparncia e a participao social na gesto oramentria.
No prximo captulo abordaremos o papel de cada um desses instrumentos, bem como, a
relao que se estabelece entre eles.
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2. Instrumentos e mecanismos de
planejamento e oramento
A Cmara Municipal de So Paulo o rgo legislativo do municpio de So Paulo, para onde o executivo deve enviar o projeto de lei do
PPA para anlise em seu primeiro ano de mandato. (Foto: Henrique Boney/Wikimedia Commons).
2.1 Peas oramentrias
Como dito anteriormente, a nova Constituio estabeleceu instrumentos de planejamento,
gesto e execuo oramentria a serem seguidos por todos os rgos da administrao direta
e indireta. Veremos que, no municpio de So Paulo, alm dos instrumentos j criados, outros
foram incorporados no intuito de potencializar as estratgias para a concretizao de polticas
pblicas necessrias para a cidade.
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18 |Cadernos de Formao
Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) uma lei oramentria que define as aes de governo para um
perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatro anos) e evidencia, por meio de
quadros demonstrativos, quais sero os programas de trabalho a serem implementados pelos
gestores pblicos durante esse perodo.
O PPA define estratgias, dire-
trizes e metas do governo para
o mdio prazo e abrange as
aes no oramentrias que
contribuem para os objetivos
dos programas.
O PPA especifica as despesas de capital a serem re-
alizadas na vigncia do plano e explicita quais objetivos
e metas essas despesas esto relacionadas. Assim, no
basta dizer de onde vem e para onde vai o dinheiro p-
blico. Para uma gesto oramentria eficiente, preciso
que esteja claro qual o objetivo do gasto e o que se espera
de resultado, quais as metas que se pretende cumprir.
A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da proposta inicial pelo poder execu-
tivo, que inclui a realizao de audincias pblicas com a populao; e apreciao e votao da
proposta pelo poder legislativo.
O executivo deve enviar o projeto de lei do PPA para anlise do legislativo at 30 de setem-
bro do seu primeiro ano de mandato. O projeto passa ento pelo processo de discusso e altera-
o, que compreende as seguintes etapas gerais:
realizao de audincias pblicas entre governo e sociedade;
definio de regras para emendar o projeto de lei;
apresentao pelo legislativo das emendas ao projeto de lei;
apresentao e votao do relatrio sobre o projeto de lei e suas emendas na Comisso
de Oramento;
apresentao e votao do parecer da Comisso de Oramento no plenrio do legislativo;
encaminhamento do autgrafo ao chefe do poder executivo (presidente, governador
e prefeito), para sano ou veto;
publicao da lei no Dirio Oficial.
Os programas do PPA so detalhados e executados, ano a ano, por meio da Lei Orament-
ria Anual (Loa). pelo acompanhamento da elaborao e execuo da Loa que podemos verificar
se o PPA est sendo cumprido tal qual foi planejado.
Lei de Diretrizes OramentriasA Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e
a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio Federal e pela Lei de Responsa-
bilidade Fiscal (LRF), estabelecendo as metas e as prioridades do governo para cada exerccio e
as regras a serem observadas na elaborao e na execuo do oramento anual.
A elaborao da LDO pelo poder executivo fica a cargo dos rgos de Fazenda e Planejamen-
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Planejamento e Oramento | 19
to do Municpio, do Estado ou da Unio. No municpio de So Paulo, a elaborao da proposta
e acompanhamento da execuo do PPA realizada pela Secretaria Municipal de Finanas e
Desenvolvimento Econmico.
Aps a realizao das audincias pblicas com representantes do governo e da sociedade, o
projeto de LDO consolidado e encaminhado ao poder legislativo no primeiro semestre de cada
ano. Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio volta-se ento para a elaborao da Loa.
com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientaes dadas pela LDO que o poder
executivo elabora a programao anual de trabalho.
A LDO o elo entre o PPA e a Loa. No caso da cidade de So Paulo, a Lei Orgnica do muni-
cpio determina que o projeto da LDO deve ser enviado ao legislativo at 15 de abril e a votao
deve ocorrer at 30 de junho.
PPA
Enviado at 01/08Votado at 22/12
Lei Oramentria AnualComo o oramento deve ser executado anualmente, a previso da receita e o planejamento
da despesa deve ser realizado ano a ano. A Lei Oramentria Anual (Loa) estima as receitas e
autoriza as despesas do governo de acordo com a previso da arrecadao. Ela deve ser enviada
at 30 de setembro pelo executivo ao legislativo e votada at o final do ms de dezembro.
Uma vez aprovada, a Loa ser o guia para a realizao das polticas necessrias cidade. No
entanto, durante sua execuo pode-se verificar a necessidade de alteraes, dentro de deter-
minados limites legais. O oramento no esttico, deve ser malevel ante a realidade dinmica
da cidade pode sofrer alteraes em relao ao valor distribudo entre as diferentes aes ora-
mentrias, em relao categoria econmica, grupo de despesa, modalidade de aplicao e/ou
elemento da despesa e at mesmo em relao s fontes de recursos utilizadas para a execuo
de uma determinada despesa (Mariana Almeida e Fbio Pereira apud So paulo, 2014b).
LDO
Enviado at 15/04Votado at 30/06
LOA
Enviado at 30/09Votado at 31/12
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20 | Cadernos de Formao
Diferentemente do que ocorreu durante a Ditadura Militar, com a Constituio de 1988, o
legislativo ganhou autonomia ante a proposta de oramento enviada pelo poder executivo.
Alguns exemplos de situao em que esse tipo de adequao se torna necessria so:
Mudana no elemento de despesa previsto dentro da mesma ao.
Exemplo: aumento do valor necessrio para desapropriao e diminuio do valor previsto para obra de uma creche.
Alterao nos valores estimados para diferentes aes oramentrias.
Exemplo: uma obra de melhoria de bairro custar mais do que o planejado inicialmente. A subprefeitura remaneja recursos economizados com o custeio da administrao para completar
o valor necessrio para a concluso da obra.
Insuficincia de recursos em funo de eventos no previstos.
Exemplos: a proibio do Superior Tribunal Federal (STF) ao reajuste progressivo do IPTU cau-sou um impacto no oramento previsto para 2014 de 50,5 bilhes a menos (idem) para a cidade.
A adequao oramentria feita por meio dos chamados Crditos Adicionais, classi-
ficados em:
suplementares: destinados ao reforo de dotao oramentria j existente, isto , as
despesas j foram incorporadas Loa;
especiais: destinados a despesas ainda no incorporadas Loa;
A suspenso do aumento da tarifa de nibus em 2013 (Mariana Almeida e Fbio Pereira apud So paulo, 2014b) aumentou a necessidade de
subsdio para o sistema de transporte coletivo. (Foto: Gianluca Ramalho Misiti/Wikimedia Commons).
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Planejamento e Oramento | 21
importante destacar que, se
o oramento tiver sido bem
planejado e dialogado com os
atores interessados (executi-
vo, legislativo e sociedade), a
necessidade de realizar ajustes
ser mnima.
Para realizar mudanas no oramento, o poder exe-
cutivo, no nosso caso a Prefeitura do Municpio de So
Paulo, precisa indicar as fontes de recursos, ou seja, de
onde sair o dinheiro que financiar os gastos. Uma vez
aprovado o oramento, segue-se a sua execuo, que
deve observar os seguintes procedimentos:
1. definio do cronograma de desembolso e pro-
gramao financeira dos rgos (prefeitura, secreta-
rias, fundaes etc.);
2. cumprimento das exigncias de licitao, se for o caso;
3. empenho: reserva de parte da dotao oramentria um compromisso do rgo pbli-
co de pagamento do valor devido;
4. liquidao: ocorre quando o servio efetivamente prestado e configura um direito do
fornecedor em receber pagamento correspondente ao seu valor;
5. pagamento: a emisso de ordem de pagamento (como cheque e ordem bancria); em
geral, ocorre 30 dias aps a liquidao.
Restos a pagar No final do exerccio (ano), as despesas oramentrias empenhadas e no pagas sero
inscritas em restos a pagar (processados e no processados). Os restos a pagar proces-
sados so aqueles em que a despesa oramentria percorreu os estgios de empenho e
liquidao, restando pendente para o exerccio seguinte o estgio do pagamento. Restos
a pagar no processados so aqueles em que a despesa oramentria percorreu apenas o
estgio de empenho. A liquidao e o pagamento ocorrero no exerccio seguinte (Mariana
Almeida e Fbio Pereira apud So paulo, 2014b).
2.2 Plano Diretor Estratgico e Programa de Metas
Como visto anteriormente, o oramento na Constituio de 1988 prev trs instrumentos
que formam o sistema integrado de planejamento e oramento, partindo de um plano de mdio
prazo, mediante o PPA, passando pela LDO e pela Loa e integrando-se aos sistemas de controle
externo e interno. No caso de So Paulo, soma-se o Plano Diretor Estratgico (PDE) e o Programa
de Metas. Para que a gesto dos recursos ocorra de forma a beneficiar toda a cidade de maneira
eficiente, todos esses instrumentos devem estar integrados.
extraordinrios: destinados a despesas urgentes (idem) e imprevistas, em caso de
guerra, calamidade pblica, golpe de estado (como o de 1964).
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22 | Cadernos de Formao
O PDE, aprovado em 2014 e com validade para os prximos 16 anos, teve como ponto de
partida o seguinte diagnstico: as oportunidades de emprego e renda esto concentradas no
centro expandido, ao passo que a vulnerabilidade social e as pessoas que precisam de empregos
esto fora dessa rea, espalhadas pela periferia (Weber Sutti apud So paulo, 2014b, p.39-40).
Isso impacta diretamente o acesso da populao mais pobre aos diversos bens e servios ofere-
cidos pela cidade. Assim, as estratgias para aproximar o local de trabalho residncia devem
estar articuladas a todos os instrumentos de gesto oramentria, no intuito de melhorar a
mobilidade da cidade e a qualidade de vida das pessoas (idem, p. 40).
O objetivo do PDE ordenar melhor a cidade e o deslocamento de pessoas, definindo diretri-
zes para a produo de moradia popular, induo de polticas de incentivo fiscal para gerao
de empregos prximo das moradias, melhoria da mobilidade urbana, reduzindo o nmero de
veculos individuais, proteo de reas verdes e mananciais, alm de colocar a discusso do
desenvolvimento local em pauta (Weber Sutti apud So paulo, 2014b, p. 40).
No ano de 2007, foi instituda a obrigatoriedade de elaborao e cumprimento do Pro-
grama de Metas, que foi introduzido na dinmica das eleies e gesto municipais. Assim,
necessrio que o prefeito (eleito ou reeleito) apresente um Programa de Metas em at 90 dias
aps a sua posse, que deve conter:
[] as prioridades: as aes estratgicas, os indicadores e metas quantitativas para cada um dos setores
da Administrao Pblica Municipal, Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mnimo, as di-
retrizes de sua campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as aes estratgicas e as demais normas
da lei do Plano Diretor Estratgico (So paulo, 2008).
Programa de Metas
Mandato atual
PPA
LDO2014
LDO2015
LDO2016
LDO2017
LDO2018
LOA2014
LOA2015
LOA2016
LOA2017
LOA2018
2013 2014 2015 2016 2017
Prximo mandato
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Planejamento e Oramento | 23
Saiba mais: O que o Plano Diretor?
Sua elaborao est prevista na
Constituio Federal, no artigo 182
1o e no Estatuto da Cidade (Lei
no 10.257/2001), sendo obrigatrio
para municpios com mais de 20
mil habitantes. So Paulo teve dois
Planos Diretores. O primeiro foi cria-
do em 2002 (Lei no 13.430/2002) e
o novo, o Plano Diretor Estratgico
- PDE (Lei no 16.050/2014), que ter
validade at 20301.
A prefeitura deve promover o debate pblico
sobre a proposta e divulgar, semestralmente, o
relatrio de execuo do Programa de Metas da
gesto. O planejamento e oramento da cidade,
que realizado por meio do PPA (a cada quatro
anos), da LDO e da Loa, deve incorporar as priori-
dades e diretrizes do Programa de Metas.
Papel de cada instrumento LRF
Cartilha de Conduta PPA
Planejamento pblico de longo prazo LDO
Planejamento ttico/diretrizes Loa
Planejamento operacional Plano de Metas
Prioridades e aes estratgicas DA
Detalhamento da Ao PDE
Ordenamento territorial
Como desdobramento do Programa de Metas dentro do PPA, foi criado o Detalhamento
da Ao (DA) j incorporado ao PPA 2014-2017 que traz maior transparncia, pois permite a
visualizao de onde ser a ao da prefeitura. O projeto de implementao de uma creche ou de
uma ciclovia, por exemplo, deve indicar, alm do valor previsto, em quais subprefeituras e distri-
tos se pretende construir. Assim possvel que o cidado acompanhe de perto os investimentos
que esto sendo realizados na sua regio.
O Plano Diretor foi sancionado em 31 de julho de 2014 pelo prefeito Fernando Haddad. (Foto: Prefeitura de So Paulo).
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24 | Cadernos de Formao
2.3 O processo licitatrio
Licitao o procedimento administrativo formal em que a administrao pblica convoca,
mediante condies estabelecidas em ato prprio (edital ou convite), empresas interessadas na
apresentao de propostas para o oferecimento de bens e servios. Ela essencial para enten-
dermos a execuo oramentria, pois qualquer despesa da administrao pblica com obras
ou servios deve ser obrigatoriamente precedida por um processo licitatrio. Isso garante a ob-
servncia do princpio de isonomia, o que permite selecionar as propostas mais vantajosas, em
termos de preo e qualidade, para a execuo da despesa pblica.
A licitao regida por alguns princpios:
1. Princpio da legalidade: a administrao pblica deve agir de acordo como determinado pela lei;
2. Princpio da impessoalidade: prev a impessoalidade dos atos administrativos, em que o
interesse pblico supremo;
3. Princpio da moralidade: refere-se s boas condutas na tomada de deciso do administrativo;
4. Princpio da isonomia: direito da igualdade de todos perante a lei;
5. Princpio da publicidade: promove a fiscalizao dos atos de licitao ao permitir a parti-
cipao de todos os interessados;
6. Princpio probidade administrativa: derivado do princpio da moralidade, fala sobre a ho-
nestidade no cumprimento de todos os deveres atribudos administrao pblica;
7. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio: consiste no cumprimento dos edi-
tais ou convites;
8. Princpio do julgamento objetivo: as anlises das propostas de cada edital devem ser
feitas de acordo com os critrios e termos especficos indicados.
A legislao estabelece quatro critrios de julgamento possveis, denominados de tipos
de licitao: menor preo; melhor tcnica; melhor tcnica e preo; e maior lance ou oferta. A
1 Para mais informaes: . Acesso em: 11 set. 2015.
Programa de Metas
PPA
2013 2014 2015 2016 2017
2014 2015 2016 2017 2018LDO LOA LDO LOA LDO LOA LDO LOA LDO LOA
MANDATO ATUAL PRXIMO MANDATOO Ciclo de Planejamento e Oramento em So Paulo
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Planejamento e Oramento | 25
pessoa jurdica a ser contratada ser aquela que apresentar a proposta mais vantajosa dentre os
tipos de licitao escolhido pela administrao pblica. Ou seja, se o tipo de licitao escolhida
for a combinao entre melhor tcnica e preo, ganha aquele que apresentar a melhor proposta
de tcnica e preo.
Alm dos tipos de licitao, existem os procedimentos licitatrios, que so chamados de
modalidades de licitao. H seis tipos de modalidades: concorrncia, tomada de preos, con-
vite, concurso, leilo e prego (presencial ou eletrnico).
Saiba mais: Modalidades de licitao A Lei no 8666/1993, artigo 22, prev seis modalidades de licitao (Brasil, 1993):
1o Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na
fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos
de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto.
2o Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamen-
te cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastra-
mento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observa-
da a necessria qualificao.
3o Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao
seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de
3 (trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do
instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspon-
dente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at
24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.
Alm disso, as modalidades de licitao so as formas determinadas de regulamentar o
processo licitatrio, conforme previsto em lei. H 6 tipos de modalidades, sendo eles con-
corrncia, tomada de preos, convite, concurso, leilo e prego (presencial ou eletrnico).
4o Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para esco-
lha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios
ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publi-
cado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
5o Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a ven-
da de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no
artigo 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao.
Prego (Lei no 10.520/2002): Para aquisio de bens e servios comuns em que a disputa
pelo fornecimento feita por meio de propostas e lances em sesso pblica.
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26 | Cadernos de Formao
Assembleia Legislativa de So Paulo. (Foto: Marcia Yamamoto/Alesp).
As possibilidades de contratao sem licitao so: casos de calamidade pblica, desastres
provocados por fortes chuvas, enchentes e/ou desmoronamentos etc., conforme o artigo 24 da
Lei no 8.666 (Brasil, 1993):
IV nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de
atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pes-
soas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para
os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas
de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a
prorrogao dos respectivos contratos [...].
Por fim, h situaes de inexigibilidade de licitao, ou seja, a administrao pblica no con-
voca editais justamente porque no h competio no servio/obra a ser contratado. Ademais,
qualquer cidado pode requerer administrao pblica os quantitativos das obras e os preos
unitrios de determinada obra executada, conforme 8o, artigo 7o da Lei no 8.666 (Brasil, 1993).
Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil2
A Lei Federal no 13.019, de 31 de julho de 2014, que ficou conhecida como Marco Re-
gulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, foi criada para regulamentar a transfern-
cia voluntria de recursos para a execuo de planos de trabalho em regime de cooperao
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Planejamento e Oramento | 27
com organizaes da sociedade civil. Para tanto, foram criados dois novos modelos de
parceria entre o Estado e as entidades do terceiro setor: o Termo de Colaborao e o Termo
de Fomento. Para a celebrao dos Termos de Colaborao e dos Termos de Fomento, ser
realizado um processo licitatrio especfico, denominado Chamamento Pblico, com o
objetivo de selecionar as entidades aptas a celebrar ajustes com o poder pblico.
A transparncia e o acesso informao devem ocorrer de ambos os lados, tanto por
parte do poder pblico quanto das entidades da sociedade civil. De um lado, exige-se que
a administrao pblica publique nos meios oficias de divulgao os valores aprovados e
repassados anualmente para as instituies, bem como a relao de todas as parcerias
celebradas nos ltimos cinco anos. As instituies por sua vez, devem publicar em seu site
todas as parcerias celebradas com o poder pblico.
2 Fonte: .
2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) considerada um cdigo de conduta que se aplica
aos trs poderes (executivo, legislativo e judicirio) e aos entes federativos (governo federal,
estadual, municipal e Distrito Federal). Um de seus principais objetivos melhorar a adminis-
trao das contas pblicas no Brasil. Alm de fixar limites para despesas com pessoas e para
a dvida pblica, estabelece a criao de metas para o controle de receitas e despesas. A LRF
determina tambm que os governantes no podem criar despesas continuadas (com durao
superior a dois anos) sem indicar a sua receita ou sem reduzir despesas.
Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo, ao qual a LRF obriga que as
finanas sejam apresentadas. (Foto: TCM-SP. Disponvel em: ).
No contexto internacional, a LRF chega com atraso de uma dcada. Em 1991, por exemplo,
os Estados Unidos estabeleceram regras de transparncia na rea de gesto das finanas p-
blicas. A Nova Zelndia seguiu caminho semelhante em 1994. Nesse mesmo perodo, o Fundo
Outro importante avano foi a
responsabilizao do administrador
pblico (presidente, governador ou
prefeito) em caso de desrespeito
LRF mediante as disposies da Lei
no 10.028, instituda em 2000, sob a
acusao de crime fiscal. A LRF institui
ainda que planos, oramentos, LDOs,
prestaes de contas e relatrios de
execuo oramentria devem ser ins-
trumentos de transparncia da gesto
fiscal, devendo o processo orament-
rio incentivar a participao popular.
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28 | Cadernos de Formao
Monetrio Internacional (FMI) editou o Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal, que
tambm buscava orientar os pases na direo de uma maior abertura do processo de deciso de
sua poltica fiscal.
Algumas crticas afirmam que a LRF engessa o gasto pblico e privilegia o sistema
financeiro, por no colocar limites aos gastos com juros e amortizao das dvidas. Outras
crticas dizem respeito ao pacto federativo, especialmente no caso dos municpios. O li-
mite de endividamento previsto na LRF mais pesado sobre Municpios e Estados do que
sobre a Unio, dificultando os gastos sociais municipais e a obteno de emprstimos.
Vimos neste captulo, de forma mais detalhada, os instrumentos de planejamento, gesto e
execuo oramentria trazidos pela Constituio de 1988: PPA, Loa, LDO. Alm deles, vimos que na
cidade de So Paulo outros instrumentos e mecanismos foram criados no intuito de tornar o proces-
so de planejamento e execuo das polticas pblicas mais transparente e mais participativo, com
base na interlocuo entre as peas oramentrias j citadas, o Programa de Metas e o PDE.
A realizao do Programa de Metas envolve a criao de indicadores, metas e aes estratgicas.
Trata-se de adequar o programa de governo ao planejamento estratgico e oramentrio da cidade.
Inovou-se, tambm, com a insero do DA no PPA municipal, permitindo a visualizao de onde ser
a ao da prefeitura e o acompanhamento por parte dos cidados dos investimentos e das polticas
pblicas realizadas em todas as regies da cidade.
Por fim, abordamos a importncia do processo licitatrio como mecanismo essencial da execu-
o oramentria. Mais do que os tipos e modalidades de licitao aqui trazidos, importante que o
cidado conhea os princpios que regem esse processo e, de uma forma geral, a prpria administra-
o pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, isonomia, publicidade, probidade administrati-
va, entre outros. Tais princpios devem pautar a ao do poder pblico e servir de guia para o exerccio
do controle social. Alm desses pontos, abordamos ainda a importncia da LRF como um verdadeiro
cdigo de conduta para as aes dos trs poderes (executivo, legislativo e judicirio) e dos entes fe-
derativos (governo federal, estadual, municipal e Distrito Federal).
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Planejamento e Oramento | 29
3. Planejamento e oramento no
municpio de So Paulo
O prefeito Fernando Haddad durante a posse do Conselho de Planejamento e Oramento Participativos (Cpop). (Foto: Fabio Arantes/Secom).
3.1 Oramento pblico do municpio de So Paulo
So Paulo considerada a cidade mais populosa do pas, com 11.253.503 habitantes (IBGE,
2014), e tambm a mais rica, possuindo uma economia maior que a de muitos pases, como
Portugal e Finlndia. Rica e extremamente populosa, apresenta grandes desafios sociais, sobre-
tudo o de promover a distribuio igualitria dos recursos, oferecendo bens e servios para toda
a populao, em particular para as comunidades mais pobres, alijadas de seu direito cidade.
Para que os recursos pblicos cheguem onde devem chegar, faz-se necessrio, alm dos
mecanismos de transparncia e controle, a participao da sociedade desde o planejamento no
uso dos recursos ao monitoramento dos gastos e posterior avaliao quanto sua efetividade.
Para auxiliar no exerccio de participao e controle social, apresentamos a seguir alguns dados
sobre as principais receitas e despesas do municpio.
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30 | Cadernos de Formao
Apesar da proibio do reajuste para 2014 pelo Supremo Tribunal Federal (STF), a receita provenien-
te do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) aumentou em 505 milhes de reais devido s aes
desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Finanas e Desenvolvimento Econmico (SF) voltadas para a
reduo da inadimplncia, que caiu para 9,6%, atingindo pela primeira vez um patamar abaixo de 10%.
2013 2014
Receitas Correntes 37.136 40.218
Receita Tributria 18.518 20.190
Depsitos Judiciais 48 368
Receita de Contribuies 2.592 2.809
Receita Patrimonial 714 1.029
Receita de Servios 399 441
Receita de Transferncias 14.504 14.920
Outras Receitas Correntes 2.365 2.472
Subtotal 39.139 42.229Receitas de Capital 1.327 1.127
Operaes de Crdito 0 6
Alienaes de Bens 12 25
Amortizao de Emprstimos 25 23
Transferncias de Capital 539 737
Outras Receitas de Capital 750 336
Total 38.463 41.345Fonte: SOF Elaborao SF/ASPLA
Receitas Tributrias 2013 2014
impostos 18.237 19.892
IPTU 5.445 5.950
ISS 10.098 11.031
ITBI 1.409 1.492
Demais Impostos 1.285 1.418
Taxas 281 298
Receita de Transferncias 14.504 14.920
Outras Receitas Correntes 2.365 2.472
Subtotal 39.139 42.229Subtotal 18.518 20.190
Dedues -102 -101
Depsitos Judiciais 48 368
Total 18.464 20.457Fonte: SOF Elaborao SF/ASPLA
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Planejamento e Oramento | 31
O destino da receita pblica da cidade de So Paulo regulado e organizado, em pri-
meira instncia, pela Constituio Federal e leis complementares. So obrigaes cons-
titucionais de todos os municpios brasileiros a vinculao de receitas para as reas de
sade e educao. Assim, devem destinar no mnimo 25% das receitas arrecadadas com im-
postos para a manuteno e desenvolvimento do ensino e no mnimo 15% para a sade.
O que cabe ao Municpio?A Constituio Federal (Brasil, 1988) estabelece em seu artigo 30, entre outras responsabi-
lidades:
legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislao federal e estadual
no que couber;
instituir e arrecadar os tributos de sua competncia;
prestar, direta ou indiretamente, servios pblicos de interesse local, inclusive o transpor-
te coletivo e, em cooperao com os demais entes, desenvolver programas de educao infantil
e de ensino fundamental, assim como servios de atendimento sade;
promover o ordenamento territorial, com planejamento e controle do uso, do parcelamen-
to e da ocupao do solo urbano;
promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
3.2 Transparncia, acesso e combate corrupo
A necessidade de transparncia e acesso da populao s informaes do Estado uma
pauta recente. As aes dos estados sempre foram consideradas sigilosas, segredos de Esta-
do. No havia necessidade de publicizao dos atos de um governo para que seu poder fosse
legitimado perante a sociedade.
No caso brasileiro, a Constituio de 1988 prev o direito de acesso informao, sendo sua
grande expresso a Lei de Acesso Informao (Lai), que foi regulamentada em 2011 mas entrou
em pleno vigor apenas em maio de 2012. importante que todos os moradores de So Paulo
conheam a Lai, pois ela regulamenta o direito constitucional de acesso s informaes pblicas
e cria mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, fsica ou jurdica, sem necessidade de
apresentar motivo, o recebimento de informaes pblicas dos rgos e entidades.
Essa lei vale para os trs poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, inclusive
para os tribunais de conta e o Ministrio Pblico. Entidades privadas sem fins lucrativos tam-
bm so obrigadas a dar publicidade a informaes referentes ao recebimento e destinao
dos recursos pblicos por elas recebidos. De acordo com o artigo 3o (Brasil, 2011), os procedimen-
tos previstos destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem
ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as
seguintes diretrizes:
I. observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;
II. divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;
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32 | Cadernos de Formao
III. utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;
IV. fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;
V. desenvolvimento do controle social da administrao pblica.
Os tipos de informao que os rgos listados anteriormente devem divulgar so variados,
por exemplo: utilizao de recursos pblicos, edital de licitao, contratos administrativos, re-
sultados de inspees, auditorias e prestaes de contas.
H dois tipos de transparncia que garantem o acesso informao: a transparncia ativa
e a transparncia passiva. A transparncia ativa, como o caso da Lai, divulga dados antecipa-
damente, ou seja, sem que seja necessrio a solicitao por parte de algum rgo ou cidado.
A informao divulgada como uma ao espontnea do Estado. J a transparncia passiva a
divulgao de dados que no so de livre acesso ao pblico. Dessa forma, estabelecem-se regras
para as solicitaes de informao ao poder pblico.
No caso da cidade de So Paulo, a ferramenta utilizada o Sistema Eletrnico do Servios
de Informaes ao Cidado (e-SIC), cujo rgo responsvel a Controladoria Geral do Municpio
(CGM). Trata-se de um portal da prefeitura que envolve a gesto como um todo, onde o cidado
pode demandar as informaes de forma fsica ou digital.
Os prazos de resposta estabelecidos pelo
e-SIC so bem rgidos e devem seguir a seguin-
te regra: o rgo responsvel tem 20 dias corri-
dos para encaminhar a resposta da informao
solicitada ao cidado, podendo ser prorrogada
por um mximo de dez, mediante justificativa.
Assim, garante-se que qualquer dvida enca-
minhada ao e-SIC seja respondida, no mximo,
dentro do perodo de um ms. Em casos de pedi-
dos que so negados, a Prefeitura de So Paulo
estabelece procedimentos que sero analisados
por diferentes instncias.
Ainda com o intuito de tornar a cidade mais transparente e acessvel a seus moradores, foi
criado, em janeiro de 2014, o projeto So Paulo Aberta que, por meio do Comit Intersecretarial
Governo Aberto (Ciga), tem o objetivo de articular e integrar as aes de transparncia, partici-
pao social, inovao tecnolgica e integridade j presentes em diversas aes e projetos da
Prefeitura Municipal de So Paulo.
Na linha da promoo da transparncia, o Portal da Transparncia um dos mecanismos da
Prefeitura de So Paulo que visa o controle do governo municipal, tornando-o uma organizao
transparente. Os dados so atualizados constantemente, e uma maneira de o cidado fiscali-
zar as aes da gesto3.
3 Para mais informaes, acesse: . Acesso em: 14 set. 2015.
"So Paulo Aberta" um conjunto de aes articu-
ladas para fomentar um governo aberto, com parti-
cipao social, transparncia, inovao tecnolgica e
integridade. Conhea as iniciativas no site .
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Planejamento e Oramento | 33
Avanos legislativos pela transparncia na cidade de So Paulo
Decreto no 5.483/2005, que regulamenta a sindicncia patrimonial. Disponvel em: .
Decreto no 5.3623/2012, que deu nova regulamentao Lai. Disponvel em: .
Decreto no 53.926/2013, que tornou obrigatria a declarao eletrnica de bens e valores.
Disponvel em: .
Decreto no 54.102/2013, que tornou obrigatrio o prego eletrnico (bens e servios comuns).
Disponvel em: .
Decreto no 55.107/2014, que regulamenta a lei de responsabilizao das empresas (Lei Fede-
ral no 12.846/2013). Disponvel em: .
Projeto de Lei no 311/2014, que cria a carreira de Auditor Municipal de Controle Interno (AMCI).
Disponvel em: .
Projeto de Lei que cria o Conselho Municipal de Transparncia e Controle Social. Disponvel
em: .
Controle externo e internoO controle externo no Brasil realizado pelos tribunais de contas, que funcionam como
guardies das contas pblicas. A nfase no trabalho preventivo fortaleceu muito as instituies
de controle externo. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) um rgo de controle externo do
governo federal, sendo responsvel pela fiscalizao contbil, financeira, oramentria, opera-
cional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta quanto lega-
lidade, legitimidade e economicidade e tambm pela fiscalizao da aplicao das subvenes
e da renncia de receitas.
Cada Estado do Brasil deve possuir o seu prprio tribunal de contas, totalizando 27 Tri-
bunais de Contas Estaduais (TCEs). Atualmente, no entanto, existem no pas 34 tribunais de
contas, pois a Constituio Federal de 1967 autorizava a criao de tribunais ou conselhos de
contas municipais. Ento, no final dos anos 1960, foram criados alguns Tribunais de Contas dos
Municpios (TCMs), dentre eles o de So Paulo e do Rio de Janeiro (Mariana Almeida e Fbio Pe-
reira apud So paulo, 2014b).
O TCE fiscaliza as contas do governo estadual e dos municpios que fazem parte daquele
Estado. Exemplo: o TCE de Minas Gerais verifica as contas do governo de Minas Gerais e dos 895
municpios que fazem parte do Estado. J na Bahia, o TCE fiscaliza apenas o do governo estadual
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34 | Cadernos de Formao
e o TCM fiscaliza as contas de todos os municpios. assim que ocorre tambm no Par, Cear e
Gois. Nos municpios de So Paulo e Rio de Janeiro o TCM verifica apenas suas prprias contas.
Os gastos efetuados pelo governo do estado de So Paulo e pelas demais cidades paulistas so
de responsabilidade do TCE. A Constituio de 1988 no permite mais a criao de TCMs.
Para enfrentar o desafio da corrupo na cidade de So Paulo, foi criada, em maio de 2013, na
Gesto Haddad, a CGM, que tem como principais misses: (1) prevenir e combater a corrupo na
gesto municipal; (2) garantir a defesa do patrimnio pblico; (3) promover transparncia e participa-
o social; alm de (4) contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos. Suas atividades
bsicas so realizadas por meio de auditorias, fiscalizaes, promoo da integridade e ouvidoria.
CGM de So Paulo4 Corregedoria Geral do Municpio: rgo de controle interno e de apurao e fisca-
lizao de irregularidades administrativas. Tem como objetivo preservar e promover os
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, economicidade e publicidade dos
atos de gesto, como tambm da probidade dos agentes pblicos municipais;
Ouvidoria Geral do Municpio (OGM): tem como funo melhorar a qualidade dos
servios pblicos prestados populao, bem como incentivar o dilogo entre os rgos
pblicos e o muncipe;
Coordenadoria de Promoo da Integridade (Copi): incentiva a populao a partici-
par dos processos de preveno da corrupo do setor pblico, alm de ter como objetivo
fomentar o incremento da transparncia pblica. A promoo da tica e o fortalecimento
da integridade das instituies pblicas tambm um objetivo.
Coordenadoria de Auditoria Interna (Audi): fiscaliza o controle interno da administrao
direta e indireta, alm de instituies do terceiro setor, que recebem recursos do municpio de
So Paulo. Tambm realiza auditorias programadas e especiais, que tem como funo incen-
tivar aes que visem promover a eficincia na utilizao dos recursos pblicos, bem como a
economicidade e, consequentemente, a efetividade dos programas de governo.
As aes da CGM so divididas em duas frentes: as aes preventivas, que consistem em
investir no controle social, transparncia, ouvidoria ativa e eficiente, promoo da tica e da
cidadania, aprimoramento da gesto e do marco legal, engajamento do setor privado; e as
aes repressivas, que trabalham com auditorias com base no risco, reduo da impunidade
em crimes de corrupo, anlise patrimonial dos servidores pblicos, alm de reforo das par-
cerias institucionais.
Uma das operaes mais eficientes da CGM, feita em conjunto com o Ministrio Pblico
do Estado (MPE), foi a Operao Necator, em que foi revelado um esquema milionrio de
corrupo na Prefeitura de So Paulo, com prejuzo superior a 200 milhes de reais para o
municpio. Na operao foram presos quatro auditores fiscais, incluindo o ex-subsecretrio da
Receita Municipal (exonerado do cargo em 19 de dezembro de 2012), o ex-diretor do Departa-
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Planejamento e Oramento | 35
Coletiva de imprensa sobre a Operao Necator realizada no Ministrio Pblico de So Paulo. (Foto: Fernando Pereira/Secom).
3.3 Participao social: do Oramento Participativo ao Ciclo Participativo de Plane-jamento e Oramento
Uma das primeiras experincias de discusso sobre oramento pblico ocorreu na cidade de
Vila Velha, no Esprito Santo, uma iniciativa do governo de Vasco Alves, do Partido do Movimen-
to Democrtico Brasileiro (PMDB), implantada no ano de 1983, antes mesmo da promulgao da
Constituio Federal de 1988. Na poca, props-se um conselho comunitrio, formado por so-
ciedade civil e governo, responsvel por organizar o debate sobre o oramento pblico. Aps um
ano de discusses nos bairros da cidade, envolvendo sociedade civil (associaes de moradores,
sindicatos, movimentos populares etc.) e governo (secretrios de diversas pastas, tcnicos em
urbanismo e assistente sociais), foi realizado o I Encontro Municipal sobre Oramento Pblico,
no qual foram discutidas necessidades e demandas, bem como foram aprovadas as prioridades
temticas do municpio: transporte coletivo, sade e saneamento, moradia, desemprego, infra-
estrutura urbana, educao e lazer, abastecimento e hortas, meio ambiente, segurana e aterro
comunitrio. A experincia resultou na elaborao e aprovao da Lei no 2.247/1985, conhecida
popularmente como Lei do Oramento (IPF, 2015).
Posteriormente, no incio da retomada da construo democrtica, aps trs dcadas de
ditadura militar, teve incio em 1989 a experincia de Oramento Participativo (OP) na regio Sul
do Brasil, no municpio de Porto Alegre. Essa experincia constituiu, de modo geral, o modelo
implementado atualmente. Previa a diviso da cidade em microrregies e a eleio de represen-
tantes da populao para acompanhar a discusso do processo e indicar as prioridades para cada
microrregio e para a cidade como um todo.
mento de Arrecadao e Cobrana (exonerado do cargo em 21 de janeiro de 2013) e o ex-diretor
da Diviso do Cadastro de Imveis (exonerado do cargo em 5 de fevereiro de 2013). Alm das
prises, foram efetuados procedimentos de busca e apreenso de documentos e valores nas
residncias dos servidores e de terceiros por eles utilizados, assim como nas sedes de empre-
sas ligadas ao esquema.
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36 |Cadernos de Formao
O Ciclo de Cursos para a Formao de Conselheiros do Conselho de Planejamento e Oramento Participativo (CPOP) oferece subsdios teri-
cos e prticos sobre a administrao pblica, o papel do estado na economia, planejamento, oramento, participao e transparncia. (Foto:
Heloisa Ballarini/Secom).
Diferentemente das experincias tradicionais de OP, o Ciclo Participativo de Planejamento
e Oramento orienta-se
[] por uma nova concepo de participao no planejamento e oramento. Uma de suas inovaes ga-
rantir a participao no apenas no momento da deciso sobre a priorizao de uso do recurso pblico. Mas
permear de participao todo o ciclo, nos momentos de elaborao, execuo, monitoramento e avaliao.
E discutir o todo, e no a parte. Garante-se, assim, a participao na elaborao do Programa de Metas e
na Lei Oramentria Anual (Loa) como um todo, inclusive atravs do monitoramento participativo (Leda
Paulani apud So paulo, 2014b, p. 14).
Somando-se s audincias pblicas, foi criado, pelo Decreto no 54.837, de 13 de fevereiro de
2014, o Conselho de Planejamento e Oramento Participativos (Cpop), que a espinha dorsal do
Ciclo Participativo de Planejamento e Oramento e tem como atribuio elaborar a proposta de
participao social. Seus 106 membros foram empossados em abril de 2014. Participam do Cpop
todos os Conselhos Participativos Municipais (CPMs) da cidade e tambm os conselhos temti-
cos, como o de sade, educao etc. (inclusive segmentos no organizados em conselhos, como
mulheres e imigrantes). Os CPMs, por sua vez, so espaos consultivos compostos apenas por
membros da sociedade civil, com representao das 32 subprefeituras que compem a cidade de
So Paulo. Sua funo fazer o monitoramento das aes de suas subprefeituras.
Outra importante mudana implementada pela Gesto Haddad foi a integrao da participao
presencial com a digital, para garantir a participao no apenas no momento da deciso sobre a priori-
zao de uso do recurso pblico. Para isso, foi criado o Planeja Sampa, tambm de forma participativa,
que uma interface digital do ciclo. No Planeja Sampa, possvel que todos acompanhem a execuo
de cada meta e projeto por meio do Sistema de Monitoramento Pblico do Programa de Metas.
Alm do Ciclo Participativo, outro instrumento de fomento participao e ao controle so-
cial o Oramento Cidado. O projeto disponibiliza informaes sobre o oramento pblico da
cidade, como a arrecadao municipal prevista para o prximo ano e onde esse recurso ser
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Planejamento e Oramento | 37
investido. Os dados so apresentados de forma clara e acessvel, para que todo possam compre-
end-los. O projeto constitudo de trs partes: (1) infogrfico com as informaes bsicas sobre
o oramento nos boletos do IPTU; (2) publicao dos cadernos Planeja Sampa, cujo primeiro vo-
lume composto por informaes do Projeto de Lei Oramentria Anual 2015 (Ploa) e, por fim,
(3) a elaborao de um portal de execuo oramentria, com linguagem e formato acessveis,
abertos e transparentes.
Contas Abertas uma associao da sociedade civil que tenta incentivar a melhoria da qualidade dos dados abertos, fomentando a transparncia e o controle social, estimu-
lando a fiscalizao das finanas pblicas e a cidadania participativa, estreitando, assim,
a relao entre sociedade e governo: .
Compara Brasil O Compara Brasil um portal de acesso a dados sobre as finanas pblicas dos trs nveis de governo. Por meio dos sistemas que o compem, o usurio
pode montar planilhas, grficos, rankings e mapas definindo seus prprios parmetros:
.
Meu municpio um portal que disponibiliza os principais dados referentes ao de-sempenho das finanas dos municpios brasileiros, com informaes sobre receitas e
despesas do CPOP, alm de indicadores. Ademais, oferece, de forma rpida, o resultado
de algumas anlises importantes e bastante usadas na administrao pblica: .
Ainda sobre a participao na melhoria nas polticas pblicas, o governo federal acabou de
lanar, no final de julho de 2015, uma plataforma digital chamada Dialoga Brasil. um espao
virtual que incentiva a populao a contribuir diretamente para tais polticas: o cidado pode
entrar na plataforma e deixar as suas sugestes, inicialmente, para a melhoria da educao, da
sade, da segurana pblica e para a reduo da pobreza. Sero 14 temas e cerca de 80 progra-
mas do governo federal que recebero essas contribuies, e todos podem enviar sugestes e
votar naquelas dadas por outras pessoas. Periodicamente, o governo verifica as propostas mais
votadas e as coloca em prtica. Uma nova forma de participao5.
Neste ltimo captulo discorremos sobre o oramento da cidade de So Paulo, as despesas
constitucionais obrigatrias de sade e educao e as tarefas que so de competncia do municpio.
Alm disso, abordamos os avanos e desafios na rea da transparncia com a instituio da Lai e a
criao de mecanismos para facilitar o acesso informao, como o e-SIC e o Portal da Transparn-
cia. Abordamos ainda o combate corrupo e ao desperdcio de recursos pblicos por meio da CGM.
Destacamos ao final, como j reiterado anteriormente, o papel do Cpop na participao social e na
efetivao do processo democrtico. Essa participao deve ocorrer em todos os nveis das polticas
pblicas, do planejamento execuo, e sua avaliao deve acontecer em todas as instncias decisrias
das polticas em questo. Vale ressaltar na experincia paulista o ineditismo no trato da participao
com o Cpop, ao garantir a participao da populao no apenas no momento da deciso sobre a priori-
zao de uso do recurso pblico, mas em todo o ciclo da poltica pblica.
5 Mais informaes: ou pelo e-mail contato@dialoga.gov.br.
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38 | Cadernos de Formao
ConclusoA sociedade deve participar tanto do momento de planejamento das polticas pblicas
quanto de sua implementao, gesto e avaliao. Para que isso ocorra, necessrio que a po-
pulao saiba de onde vem o recurso, para onde ele vai e como se d esse processo. Infelizmen-
te, diferentes fatores foram combinados para nos tornar cidados pouco familiarizados com o
planejamento de tais polticas, no que consiste o oramento pblico e como se d o seu gasto.
Tais fatores dizem respeito, sobretudo, a grandes perodos de instabilidade poltica e econ-
mica, ausncia de uma cultura de planejamento e participao, ao imediatismo no trato dos
problemas e apropriao patrimonialista dos recursos coletivos (Santos, 2010).
As consequncias da falta de vivncia e de experincia acumulada traduzem-se em dificuldades
de compreenso dos problemas a serem tratados, baixa eficincia no uso dos recursos, pouca efic-
cia das solues adotadas, falta de efetividade das aes governamentais e desperdcio de tempo,
esforo humano e recursos. O oramento pblico pode ser instrumento de boa ou de m gesto,
dependendo do projeto poltico em curso e da qualidade do planejamento realizado. A participao
social, por exemplo, um antdoto natural contra a corrupo: quanto mais fortalecidos forem os
instrumentos, quanto mais transparente for o processo e quanto mais qualificada for a participao,
proporcionalmente menores sero os atos de corrupo.
Pudemos observar no primeiro captulo o papel do oramento nas polticas pblicas do mu-
nicpio. Da construo de um Centro Unificado de Ensino (Ceu) ao recapeamento de uma rua,
passando pela abertura de novos concursos pblicos e novas vagas em creches, estamos lidando
com a previso das receitas e a fixao das despesas.
Numa cidade como So Paulo, com tantas desigualdades ainda a superar, imprescindvel
que a populao eleja suas prioridades e tenha o poder de deciso compartilhado com o poder
pblico. Para que isso ocorra, necessrio o empoderamento da populao no processo ora-
mentrio. A origem das receitas, os princpios e conceitos-chave, o papel do poder executivo e
do legislativo, bem como os instrumentos de controle e de gesto, foram os principais temas
abordados no segundo captulo, no intuito de qualificar a interveno dos cidados na gesto
oramentria da cidade.
Destacamos ao longo do caderno como o processo de redemocratizao do pas tambm
atuou na reconfigurao do processo oramentrio brasileiro, ao criar instrumentos capazes de
articular o planejamento execuo oramentria por meio do Plano Plurianual (PPA), da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (Loa). As peas oramentrias
citadas articularam a gesto e facilitaram o acesso, a fim de promover maior controle e moni-
toramento das polticas pblicas em curso. Alm disso, a nova Constituio assegurou a par-
ticipao do poder legislativo nas decises acerca das receitas e despesas oramentrias, com
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Planejamento e Oramento | 39
prerrogativas para realizar alteraes em todo o planejamento enviado.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o Estatuto da Cidade, ambos aprovados em
2001, a gesto do oramento pblico ganhou um protagonista: o cidado. Assim, foi instituda
a gesto oramentria participativa, tendo por base a realizao de audincias pblicas com os
moradores da cidade para discusso do oramento antes do envio ao legislativo.
Apesar de representar um grande avano, cabe destacar que ainda h muito o que avanar
para uma efetiva participao da sociedade no processo decisrio acerca do oramento. Um dos
desafios, refere-se educao financeira dos cidados. necessrio que no s criemos espaos
para a participao, mas que estes se constituam tambm como espaos de aprendizado.
A acessibilidade trazida pelas ferramentas tecnolgicas colabora e muito nesse processo,
no entanto, devemos atentar-nos permanentemente linguagem utilizada, evitando uma abor-
dagem extremamente tcnica, que aumenta a distncia ainda presente entre governo e socieda-
de e inibe a participao do cidado.
Outro desafio diz respeito participao da sociedade para alm do poder executivo. Como
j discutimos, o Estatuto da Cidade colocou em evidncia a necessidade de participao popular
na gesto dos municpios brasileiros. Essa participao, contudo, tem ocorrido apenas no mbi-
to do poder executivo das prefeituras municipais. De 2001 at o presente momento, no foram
criados mecanismos de participao da sociedade no legislativo, que possui poder para modifi-
car o planejamento oramentrio, mesmo aps a realizao das audincias pblicas.
Por fim, no terceiro e ltimo captulo, abordamos os avanos e desafios vividos pela cidade
no que se refere transparncia da gesto pblica e criao e fortalecimento de mecanismos
de acesso s polticas desenvolvidas ou em desenvolvimento na cidade. Discutimos ainda as
estratgias criadas para o combate corrupo no municpio, como a criao da Controladoria
Geral do Municpio (CGM); a transparncia proporcionada por aes como a So Paulo Aberta; a
ampliao da participao com base na promoo de espaos virtuais de participao como o
Planeja Sampa e a criao do Conselho de Planejamento e Oramento Participativos (Cpop) como
um importante instrumento de participao e controle social.
Esperamos que as informaes e discusses aqui trazidas sirvam como ferramentas para
que voc, cidado, possa atuar de forma efetiva no planejamento das polticas pblicas, partici-
par do processo decisrio, eleger junto ao poder pblico as prioridades para a cidade, monitorar
e fiscalizar as aes realizadas e, assim, ajudar a construir uma So Paulo mais justa, transpa-
rente e com oportunidades para todos.
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40 | Cadernos de Formao
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Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE):
Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP):
Tribunal de Contas da Unio (TCU):
Tesouro Nacional:
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