cadernos formacao planejamento orcamento

Conhea todos os ttulos dos

Cadernos de Formao

Direitos Humanos e Cidadania

Educao Popular e Direitos Humanos

Participao Social e Direitos Humanos

Direito Cidade

Conselhos Participativos Municipais

Governo Aberto

Planejamento e Oramento

Cadernos de Formao


Cadernos de Formao


ExpedientePrefeitura Municipal de So Paulo

Fernando Haddad Prefeito

Eduardo Matarazzo Suplicy Secretrio de Direitos Humanos e Cidadania

Guilherme Assis de Almeida Secretrio Adjunto de Direitos Humanos e Cidadania

Giordano Morangueira Magri Chefe de Gabinete

Maria Jos Scardua Coordenadora da Poltica Municipal de Participao Social

Eduardo Santarelo Lucas e Karen Kristensen Medaglia Motta (estagiria) Equipe da Coordenao de Participao Social

Instituto Paulo Freire

Paulo Freire Patrono

Moacir Gadotti Presidente de Honra

Alexandre Munck Diretor Administrativo-Financeiro

ngela Antunes, Francisca Pini e Paulo Roberto Padilha Diretores Pedaggicos

Natlia Caetano Coordenadora do Projeto

Editora Instituto Paulo Freire

Janaina Abreu Coordenao Grfico-Editorial

Aline Inforsato e Izabela Roveri Identidade Visual, Projeto Grfico, Diagramao e Arte-Final

ngela Antunes, Francisca Pini, Julio Talhari, Moacir Gadotti e Paulo Roberto Padilha Preparao de Originais e Reviso de Contedo

Daniel Shinzato, Janaina Abreu e Julio Talhari Reviso

Alcir de Souza Caria, Amanda Guazzelli, Deisy Boscaratto, Fabiano Anglico, Lina Rosa, Natlia Caetano, Rosemeire Silva, Samara Marino, Sandra Vaz, Sheila Ceccon, Washington Ges Pesquisadores - Redatores

Flvia Rolim Colaboradora

Capa

Foto de capa Marcia Yamamoto/Alesp

Apresentao do prefeito 4

Apresentao do secretrio municipal de Direitos Humanos e Cidadania 5

Introduo 7

1. Sistema brasileiro de planejamento e oramento: breve histrico 9

1.1 O papel do oramento na gesto pblica 9

1.2 O oramento pblico no Brasil 14

2. Instrumentos e mecanismos de planejamento e oramento 17

2.1 Peas oramentrias 17

2.2 Plano Diretor Estratgico e Programa de Metas 21

2.3 O processo licitatrio 24

2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal 27

3. Planejamento e oramento no municpio de So Paulo 29

3.1 Oramento pblico do municpio de So Paulo 29

3.2 Transparncia, acesso e combate corrupo 31

3.3 Participao social: do Oramento Participativo ao Ciclo Participativo

de Planejamento e Oramento 35

Concluso 38

Referncias 40

Sumrio

4 | Cadernos de Formao

com grande satisfao que apresento 20 publicaes inditas, coordenadas pela Secre-

taria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC), para os processos de formao de

conselheiros(as) em direitos humanos e participao social. Trata-se de sete Cadernos de For-

mao, dois Cadernos de Orientao, dez Cadernos de Colegiados e um Caderno do Ciclo Partici-

pativo de Planejamento e Oramento.

O objetivo permitir uma melhor compreenso das relaes entre direitos humanos, cida-

dania, Educao Popular, participao social, direito cidade, bem como apresentar formas e

ferramentas de gesto mais participativas adotadas pela atual administrao. Nesse sentido,

apresentamos tambm dez importantes conselhos desta cidade, sua composio, estrutura,

funcionamento e o mais importante: como e onde participar.

Estas publicaes demonstram o esforo da atual administrao municipal em ampliar e

qualificar, cada vez mais, o dilogo entre governo e sociedade civil para fortalecer a democracia

participativa nesta cidade.

So Paulo, dezembro de 2015.

Fernando Haddad

Palavras do prefeito

Planejamento e Oramento | 5

uma grande satisfao para a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SM-

DHC) de So Paulo entregar populao de nossa cidade estes sete Cadernos de Formao.

Apesar de ser um rgo com pouco tempo de existncia, muito nos orgulham as inmeras rea-

lizaes que ela conseguiu conquistar. Uma delas foi a oferta de cursos de formao e produo

de subsdios terico-prticos.

As publicaes que ora entregamos so destinadas a todos(as) os(as) cidados(s) que se

interessam pelos assuntos aqui tratados, e, em especial, aos conselheiros(as) municipais, que

lutam pela defesa e promoo dos direitos humanos e que h anos vm demandando cursos e

materiais de formao que possam subsidiar a sua atuao.

Como os(as) leitores(as) podero perceber, a SMDHC convidou outras secretarias de gover-

no para tambm fazerem parte desta coleo, estabelecendo as devidas relaes entre suas

respectivas atuaes e a promoo dos direitos humanos, um importante marco da Gesto

Fernando Haddad. Assim, no apenas se valoriza a democracia representativa como tambm

se impulsiona, cada vez mais, a necessria democracia participativa e, consequentemente, os

processos de gesto e de participao social, de maneira dialgica e transparente, o que resulta

numa cidade mais justa, mais plural e mais respeitosa em relao diversidade.

Ao definirmos a estrutura desta coleo, respeitando a especificidade de cada caderno,

buscamos sempre associar cada ttulo ao tema geral dos direitos humanos, numa perspecti-

va interdisciplinar, intersecretarial e intersetorial. Dois cadernos, um deles intitulado Conselhos Participativos Municipais e o outro Planejamento e Oramento, couberam Secretaria Municipal de Relaes Governamentais (SMRG). O de Governo Aberto est relacionado Secretaria Munici-pal de Relaes Internacionais e Federativas (SMRIF). Os outros quatro cadernos so diretamen-

te vinculados s atividades da prpria SMDHC, a saber: Direitos Humanos e Cidadania; Educao Popular e Direitos Humanos; Participao Social e Direitos Humanos e Direito Cidade.

Estamos certos de que publicaes como estas muito podem contribuir para o fortalecimento

da democracia participativa, bem como para a ampliao da transparncia e da promoo da jus-

tia social e econmica, consequentemente, para uma cidade mais justa, sustentvel e solidria.


Eduardo Matarazzo Suplicy

Palavras do secretrio


Introduo

Prezados conselheiros e prezadas conselheiras da cidade de So Paulo,

Para Paulo Freire, patrono da Educao Brasileira, a aprendizagem acontece ao longo da vida. um processo contnuo e permanente, sem um momento certo para ocorrer. Ensinar e

aprender exigem a conscincia de que somos seres inacabados e incompletos, curiosos, que

sabemos escutar, que temos abertura e aceitamos o novo, que refletimos criticamente sobre a

prtica e que rejeitamos toda e qualquer forma de discriminao.

A disponibilidade para o dilogo, a humildade, a generosidade e a alegria de ensinar e apren-

der so tambm caractersticas fundamentais para que haja aprendizado. Nessa direo, em

2014, a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC) consultou, por meio de

sua Coordenao de Participao Social, conselheiros e conselheiras a ela vinculados sobre quais

seriam as principais demandas para melhorar ainda mais sua atuao junto populao. A prin-

cipal delas foi a realizao de cursos de formao. Alm de oferec-los em 2015, a SMDHC props

a criao desta srie de sete cadernos de formao, composta por temas que se completam.

Para concretizar a publicao, a SMDHC contou com o Instituto Paulo Freire (IPF), organiza-

o da sociedade civil de interesse pblico, sem fins lucrativos, que em 2016 completa 25 anos

de fundao. E, na perspectiva do estmulo s relaes intersecretariais presentes na Gesto

Haddad, convidou a Secretaria Municipal de Relaes Governamentais (SMRG) para participar

com este Caderno de Formao: Planejamento e Oramento.Um governo democrtico e popular defende e cria efetivas condies para que a sociedade

participe, decida em conjunto e fiscalize as polticas pblicas. A complexidade da gesto pblica

exige do Estado um cuidadoso planejamento oramentrio que permita uma coerente e equili-

brada administrao de recursos para atender s inmeras demandas sociais. De forma transpa-

rente, em dilogo permanente com a populao, possvel prestar contas das aes realizadas,

obedecendo legislao especfica e zelando pela defesa do bem comum.

Este caderno uma contribuio para conselheiros e conselheiras da cidade de So Paulo,

bem como para todos os seus muncipes, no sentido de estabelecer uma melhor compreenso

das especificidades do planejamento estratgico e do oramento pblico, tema quase sempre re-

legado a especialistas e estudiosos da administrao pblica, economistas, juristas etc. Trata-se

de uma demanda antiga de conselheiros e conselheiras que agora comea a ser atendida, tanto

por meio de formaes continuadas como mediante publicaes especficas, como o caso desta.

O primeiro captulo deste caderno apresenta o sistema brasileiro de planejamento e or-

amento. Por intermdio de um breve histrico, possvel conhecer as conquistas e aprendi-

zagens nesse campo. Permite-se, assim, compreender, de forma simples e clara, conceitos e

prticas da cincia do planejamento e do oramento. Isso viabiliza uma aproximao tanto

de conselheiros e conselheiras quanto de toda a populao com um tema aparentemente r-

duo e extremamente tcnico.


No segundo captulo, teremos contato com conceitos e explicaes sobre a elaborao do

Plano Plurianual (PPA), sobre a Lei Oramentria Anual (LOA) e sobre a Lei de Diretrizes Ora-

mentrias (LDO), bem como sobre a relao entre eles. Estaremos, portanto, estudando diferen-

tes peas oramentrias da gesto pblica e assim aprendendo sobre Plano Diretor Estratgico

(PDE), Programa de Metas, processos licitatrios e sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

O terceiro captulo entrar nas especificidades do planejamento e do oramento no mu-

nicpio de So Paulo. Mostrar a relao entre Municpio, Estado e Unio, mas com nfase na

experincia do Ciclo Participativo de Planejamento e Oramento (CPPO) municipal. Ser enfoca-

do, assim, as estratgias e aes concretas que a capital paulistana tem experimentado nessa

rea. Neste captulo, apresentam-se tambm os significativos avanos e desafios relacionados

transparncia da gesto pblica e criao e ao fortalecimento de mecanismos de acesso s

polticas em nossa cidade.

Para concluir, fica a certeza de que este caderno oferece importantes ferramentas para qua-

lificar a participao no planejamento estratgico, no acompanhamento e na fiscalizao da

execuo oramentria. Evidencia-se, portanto, o envolvimento permanente de toda a popula-

o paulistana com a poltica oramentria municipal.


Equipe do Instituto Paulo Freire


1. Sistema brasileiro de planejamento e oramento:

breve histrico

Pela legislao nacional vigente, a receita pela cobrana das multas de trnsito deve ser aplicada em sinalizao, engenharia de trfego, de

campo, policiamento, fiscalizao e educao de trnsito. (Foto: Oswaldo Corneti/ Fotos Pblicas).

1.1 O papel do oramento na gesto pblicaAs demandas de uma comunidade por bens e servios somente podem ser atendidas se

estiverem contempladas no oramento pblico: a solicitao para a construo de uma nova cre-

che ou escola de educao infantil, por exemplo, somente ser atendida se houver recursos para

investimento no programa de educao do oramento pblico recursos estes advindos em sua

grande maioria de impostos e taxas pagos pelos moradores da cidade. Caso eles no estejam

previstos, o governo no poder constru-las, mesmo que sejam uma necessidade.

Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem ser desviados do que est autorizado

no oramento nem conflitar com o interesse geral. Por exemplo, se o oramento prev recursos


para a construo de centros culturais, a sua execuo deve apresentar, a um custo adequado,

centros culturais construdos onde exista demanda, alm de um projeto mais amplo ligado

poltica de acesso e fruio de bens culturais.

por meio do oramento pblico que se d a previso das receitas e a fixao dos gastos

a serem realizados. A principal fonte de receita do setor pblico a arrecadao de tributos:

impostos, taxas e contribuies. Outras fontes so o endividamento pblico (via emprstimos

e financiamentos) ou emisso de ttulos da dvida pblica e de moeda (no caso da Unio), que

deve ser evitada, pois tende a gerar inflao. O oramento pblico rene, de forma sistemti-

ca e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado ano e o detalhamento das

despesas que o governo espera executar. Ele define quais receitas sero arrecadadas e que tipo

de despesas sero financiadas com essas receitas. Alm disso, promove uma redistribuio de

recursos entre os diferentes segmentos da sociedade, visando ao benefcio de toda a coletivi-

dade. Esse processo de definio de quem participar da elaborao do oramento e de como se

dar sua execuo, ou seja, de como ser realizada a distribuio dos recursos, confere poderes

polticos, sociais e econmicos a determinados atores.

Ao cidado e ao gestor pblico compete realizar o acompanhamento da execuo ora-

mentria, para verificar no apenas se os gastos esto de acordo com o que foi previsto, mas

tambm analisar se as aes esto sendo realizadas a um custo razovel (eficincia), se esto

voltadas para resolver problemas da comunidade (eficcia), se esto promovendo o desenvol-

vimento do municpio (efetividade) e se esto em conformidade com os princpios que regem

a gesto pblica como um todo (Santos, 2010). Tais princpios devem ser seguidos por todos

os entes da federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal) e pelos trs poderes

(executivo, legislativo e judicirio).

Princpios da gesto pblica

Legalidade: fazer somente o que est previsto em lei.

Impessoalidade: buscar sempre o interesse pblico.

Moralidade: agir com lealdade, boa-f e probidade para com o licitante.

Publicidade: tornar pblico e transparente os atos da administrao.

Eficincia: realizar tudo o que foi previsto, no menor prazo e custo possveis.

O oramento constitui-se como um instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e

sociais entre os diferentes segmentos da sociedade. Por isso, sua apropriao pela populao

to importante.


De onde vem o dinheiro?Impostos: so recolhidos de acor-

do com uma base de clculo, que

pode ser a renda, o patrimnio ou

as vendas de bens e servios. Exem-

plo: Imposto de Renda (IR), Im-

posto sobre Circulao de Merca-

dorias e Servios (ICMS) e Imposto

Predial e Territorial Urbano (IPTU).

Taxas e tarifas: o recolhimento se d

em contrapartida a algum servio. Por

exemplo: pedgios, taxa para emisso

de documentos, tarifas de transporte.

Contribuies especiais: o recolhi-

mento est vinculado a algum desti-

no, que pode ser um servio ou gru-

po de pessoas, como a cobrana do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e da extinta

Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direi-

tos de Natureza Financeira (CPMF). Pode ser, ainda, uma contribuio de melhoria, como a co-

brana ao contribuinte da construo de uma estao de metr ou o asfaltamento de uma via.

Impostos como o ICMS, que incide sobre a circulao de bens e servios (como em compras de supermercado) so algumas das fontes de arrecadao. (Foto: Wikimedia/Commons).

No Brasil, a carga tributria sobre o consumo tem-se tornado um dos principais fatores de

sobrecarga para as pessoas mais pobres. Isso por que o sistema tributrio brasileiro baseado,

principalmente, no consumo e nos salrios dos cidados. Incidir diretamente nesses dois eixos

significa dizer que o Estado brasileiro cobra, proporcionalmente, mais dos pobres do que dos

ricos, pois no incide sobre o patrimnio e a renda capital, como acontece na Europa, por exem-

plo. Segundo estudo do Instituto de Estudos Socioeconmicos (Inesc), com dados do Instituto

Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os 10% mais pobres pagam 32% de sua renda em

impostos, por sua vez, para os 10% mais ricos, o peso dos tributos de 21% (Salvador, 2014).

Nesse sentido, em termos de equidade e progressividade, o imposto sobre consumo no

o mais indicado. Isso porque, sendo uma forma de tributao indireta, no discrimina as contri-

buies de acordo com a capacidade de pagamento de cada indivduo. Uma estrutura tributria

ideal (impostos, taxas, tarifas, contribuies etc.) deve guiar-se pelos princpios de justia, pro-

gressividade, neutralidade e simplicidade. Os conceitos de equidade e progressividade informam

que cada contribuinte deve pagar uma parcela justa para cobrir os custos do governo, segundo

o princpio do benefcio e a capacidade de pagamento. J o conceito da neutralidade significa


que o sistema tributrio no deve provocar uma distoro da alocao de recursos, ou seja, no

setor econmico. O conceito da simplicidade tem a ver com a facilidade da operacionalizao da

cobrana do tributo (So paulo, 2014b).

Programao de receitas e despesas

A programao de receitas e despesas deve

seguir um conjunto de princpios cujo objetivo

facilitar a gesto e o controle do oramento.

Unidade: possvel a existncia de

mltiplos oramentos, desde que consoli-

dados (oramento fiscal, seguridade social

e investimento das empresas estatais). O

oramento deve consolidar-se numa nica

pea, embora possa ter subgrupos.

Universalidade: deve conter todas as receitas e despesas da administrao

pblica, ou seja, nenhuma despesa ou re-

ceita pode ficar de fora da pea oramen-

tria. Deve-se incluir todos os poderes,

fundos, rgos e entidades da adminis-

trao pblica direta ou indireta.

Anualidade: o oramento comea e termina no ano; no existe transferncia

de recursos de um ano para outro, pois

devem ser utilizados at 31 de dezembro,

isso se no tiver sido empenhado.

Empenho: garantia de que existe o crdito necessrio para a liquidao de um compromisso assumido.

Publicidade/transparncia: publicao das leis e relatrios da execuo. Toda transao oramentria deve ser divulgada para conhecimento pblico e ser acessvel a

qualquer cidado.

Administrao direta: composta pelos rgos ligados diretamente ao poder cen-

tral, federal, estadual ou municipal. So

os ministrios, secretarias, prefeituras,

coordenadorias etc. Exemplos: Prefeitura

Municipal de So Paulo, Secretaria Mu-

nicipal de Direitos Humanos e Cidadania

(SMDHC), Coordenadoria de Promoo e

Defesa de Direitos Humanos.

Administrao indireta: entes adminis-trativos criados pelo Estado e a ele vincu-

lados, autarquias, fundaes, sociedade

de economia mista e empresas pblicas.

Exemplos: Hospital do Servidor Pblico

Municipal (HSPM), Servio Funerrio Mu-

nicipal de So Paulo (SFMSP), Fundao

Theatro Municipal de So Paulo (TMSP),

Companhia Metropolitana de Habitao

de So Paulo (Cohab).

Alm dos princpios, deve-se ter em mente tambm trs preceitos acerca do oramento pblico:

1) Oramento uma programao: o planejamento realizado tendo-se em conta uma previso de recursos. At que o ano finalize, no h como a prefeitura saber exata-

mente quanto dinheiro ir entrar.

2) Oramento no vinculativo: pode ocorrer a diminuio das receitas inicialmente


previstas, por mudanas no contexto econmico nacional ou internacional. Pode ocorrer,

por exemplo, o aumento ou diminuio do custo inicialmente previsto para uma obra.

3) Oramentrio diferente do financeiro: o financeiro d concretude ao oramentrio, e esse momento ocorre durante a execuo oramentria, que se inicia com seu planejamento .

A receita pblica composta por receitas correntes e pelas receitas de capital. So receitas cor-

rentes aquelas advindas de tributao (impostos, taxas e contribuies de melhoria), de contri-

buies sociais e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias, industriais e de servios,

bem como de transferncias correntes, como do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), do

Sistema nico de Sade (Sus), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), entre

outras. So destinadas manuteno de servios, aos gastos com pessoal e material de consumo,

adaptao de bens e imveis etc. Tambm dessa categoria que sai o dinheiro para as contra-

partidas do municpio, as chamadas despesas correntes.

As instituies pblicas da

administrao direta ou in-

direta da esfera estadual

ou municipal, ao realizarem

convnios com a esfera fe-

deral, devem apresentar

uma contrapartida finan-

ceira, ou seja, as prefeituras

ou governos estaduais so

obrigados a colaborarem fi-

nanceiramente nos conv-

nios realizados com a esfe-

ra federal. A contrapartida

ser utilizada em despesas

correntes necessrias para

a realizao do projeto e de-

ver estar assegurada em

lei oramentria.

J as receitas de capital so as oriundas de operaes de crdito, alienao de bens (provenientes da

venda de bens mveis e imveis), amortizao de emprstimos, transferncias de capital (recursos ob-

tidos de outras pessoas de direito pblico ou privado destinados aquisio de bens). As receitas de

capital alteram o patrimnio duradouro do Estado. So destinadas s despesas necessrias execuo

de obras, instalaes, equipamentos e material permanente; em aquisio de imveis, bens de capital;

e na amortizao (processo de extino) da dvida pblica. So chamadas de despesas de capital.

O Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo de receita corrente. (Foto: Izabela Roveri/IPF).


Competncias tributrias

1. Unio: Emprstimo compulsrio;

Contribuies sociais;

Imposto de Importao (II);

Imposto de Exportao (IE);

Imposto sobre a Renda e Proventos de Qual-

quer Natureza (IR);

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);

Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF);

Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR);

Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) (ainda

no regulamentado);

Imposto Extraordinrio de Guerra (Ieg) (em imi-

nncia de ou durante guerra externa).

2. Estado: Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e

Doao de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCMD);

Imposto sobre Circulao de Mercadorias e

Prestao de Servios (ICMS);

Imposto sobre a Propriedade de Veculos Auto-

motores (IPVA).

3. Municpio: Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU);

Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis

Inter Vivos (ITBI);

Imposto Sobre Servios (ISS).

Competncia comum aos trs nveis:

Taxas relativas ao exerccio do poder de polcia;

Contribuio de melhoria, decorrente de obras

pblicas. O processo oramentrio est baseado

na Constituio Federal, nas constituies estadu-

ais, nas leis orgnicas dos Municpios, na LRF, na

Lei Federal no 4.320/64 e no Estatuto da Cidade.

So trs os tipos de oramento

no Brasil:

Oramento fiscal: engloba as despesas

dos trs poderes, rgos e entidades

da administrao direta e indireta. Por

exemplo, o oramento regular da prefei-

tura, como os gastos com a SMDHC.

Oramento da seguridade social: compre-

ende as despesas com sade, previdncia

e assistncia. Apresenta muitas fontes de

financiamento especficas, como as con-

tribuies previdencirias, que s podem

ser utilizadas para a previdncia.

Oramento de investimentos das

empresas estatais. O executivo prev

quais sero os investimentos realizados.

Exemplos: Empresa de Tecnologia da In-

formao e Comunicao do Municpio

de So Paulo (Prodam); So Paulo Obras

(SP Obras) e Companhia de Engenharia

de Trfego (CET). O custeio no precisa

constar no oramento, apenas os novos

investimentos.

Todos os rgos da administrao dire-

ta e indireta devem seguir os princpios

de legalidade, impessoalidade, morali-

dade, publicidade e eficincia.

1.2 O oramento pblico no BrasilFoi durante a regncia de Dom Pedro I

que a primeira lei oramentria brasi-

leira foi editada e implementada. Aps

seis dcadas, com o advento da Rep-

blica, foi promulgada a primeira consti-

tuio republicana do Brasil (1891), que

conferia ao parlamento poderes para

elaborar a proposta de oramento e fis-

calizar as contas do poder executivo.


O oramento pblico brasileiro, tal como conhecemos atualmente, teve incio com a Consti-

tuio de 1946, sob a presidncia de Eurico Gaspar Dutra. De 1937 a 1945 o pas viveu sob a ditadura

varguista, na qual havia uma clara limitao dos poderes e da autonomia do legislativo. A partir da

Constituio de 1946, o legislativo passou a ter uma atuao mais destacada no oramento pbli-

co. No entanto, com a chegada da Ditadura Militar (1964-1985), foram retiradas diversas liberda-

des, autonomia e poderes, tanto de cidados quanto das instituies pblicas brasileiras.

Foi no contexto da Ditadura Militar que o pas retrocedeu no trato do oramento pblico.

Trs anos aps o golpe, foi retirada da Constituio a possibilidade de o parlamento alterar o or-

amento. Este podia apenas aceitar ou rejeitar, na ntegra, o oramento enviado pelo executivo,

sem realizar alteraes.

Artigo 67, 1o da Constituio de 1967 sobre as emendas do Congresso Nacional aos

projetos de lei oramentria:

No sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da despesa global

ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante,

natureza e objetivo (Brasil, 1967).

Ainda durante a Ditadura foram feitas outras alteraes, como a criao do oramento

monetrio, que era movimentado via Banco Central e Banco do Brasil, pois as despesas no

dependiam da aprovao do parlamento. Faziam parte do oramento monetrio os programas

de crdito, subsdios e fomentos dados pelo governo. Sem transparncia, sem detalhamento,

sem legislativo e sem sociedade, foi assim que os recursos pblicos foram geridos at o per-

odo de redemocratizao.

Contraditoriamente, no ano de 1964 entrou em vigor a Lei no 4.320/64, com status de lei com-

plementar, que tratava das finanas pblicas brasileiras. Apesar da necessidade de sua reviso,

representou poca uma inovao por ter introduzido, alm de instrumentos de controle, um as-

pecto bastante importante no ordenamento da gesto oramentria: o oramento programa.

Oramento programa:

um instrumento de planeja-

mento da ao governamen-

tal. Com base nele, identifi-

ca-se programas de trabalho,

projetos, atividades e esta-

belece-se objetivos, metas e

as respectivas despesas.

Com a democratizao, a Constituio Federal de

1988 foi responsvel pela restaurao das prticas de

planejamento governamental do pas ao integrar pla-

nejamento e oramento no mesmo processo decisrio

(Santos, 2010, p.8) por meio da criao do sistema inte-

grado de planejamento de mdio prazo (Plano Plurianual

PPA), planejamento ttico (Lei de Diretrizes Oramen-

trias LDO) e a parte mais operacional do oramento

(Lei Oramentria Anual - Loa).


A Constituio de 1988 ainda reforou a criao de mecanismos de controle interno e externo,

bem como garantiu o envolvimento do legislativo tanto na fixao de metas e prioridades para a

administrao pblica quanto na formulao de polticas de arrecadao e de alocao de recursos.

A Constituio de 1988 criou mecanismos de controle interno e externo e garantiu o envolvimento do legislativo na administrao

pblica. (Foto: Agncia Brasil).

Mais recentemente, um importante passo para o sistema oramentrio brasileiro foi a cria-

o da Lei Responsabilidade Fiscal LRF, Lei Complementar Constituio (LC no 101/2001),

que trata sobre os mecanismos de controle dos gastos pblicos, fixa limites para despesas com

pessoal e define regras para o endividamento pblico.

Ainda no ano de 2001, foi institudo o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257/2001, que regulamenta

os artigos 182 e 183 da Constituio Federal e estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. Apesar

de se constituir como um instrumento de poltica urbana, o Estatuto da Cidade estabelece mecanis-

mos para garantir a gesto democrtica da cidade, como a gesto oramentria participativa. Esta

deve incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do PPA, da

LDO e do oramento anual como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.

Assim, aps um longo perodo de instabilidade poltica e social, a Constituio de 1988 esta-

beleceu as bases para a retomada do processo de planejamento e oramento. Foi um processo de

reeducao financeira das instituies ligadas ao poder executivo, em todos os nveis. O legisla-

tivo, por sua vez, ao exercer um papel importante na distribuio oramentria, com a possibili-

dade de apresentao de emendas Loa, tambm passou a exigir dos parlamentares eleitos um

processo de aprendizagem oramentria, bem como um dilogo constante com o executivo acerca

das metas e prioridades para o pas. Os mecanismos subsequentes, como a LRF e o Estatuto da

Cidade, acentuaram o controle, a transparncia e a participao social na gesto oramentria.

No prximo captulo abordaremos o papel de cada um desses instrumentos, bem como, a

relao que se estabelece entre eles.


2. Instrumentos e mecanismos de

planejamento e oramento

A Cmara Municipal de So Paulo o rgo legislativo do municpio de So Paulo, para onde o executivo deve enviar o projeto de lei do

PPA para anlise em seu primeiro ano de mandato. (Foto: Henrique Boney/Wikimedia Commons).

2.1 Peas oramentrias

Como dito anteriormente, a nova Constituio estabeleceu instrumentos de planejamento,

gesto e execuo oramentria a serem seguidos por todos os rgos da administrao direta

e indireta. Veremos que, no municpio de So Paulo, alm dos instrumentos j criados, outros

foram incorporados no intuito de potencializar as estratgias para a concretizao de polticas

pblicas necessrias para a cidade.

18 |Cadernos de Formao

Plano Plurianual

O Plano Plurianual (PPA) uma lei oramentria que define as aes de governo para um

perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente de quatro anos) e evidencia, por meio de

quadros demonstrativos, quais sero os programas de trabalho a serem implementados pelos

gestores pblicos durante esse perodo.

O PPA define estratgias, dire-

trizes e metas do governo para

o mdio prazo e abrange as

aes no oramentrias que

contribuem para os objetivos

dos programas.

O PPA especifica as despesas de capital a serem re-

alizadas na vigncia do plano e explicita quais objetivos

e metas essas despesas esto relacionadas. Assim, no

basta dizer de onde vem e para onde vai o dinheiro p-

blico. Para uma gesto oramentria eficiente, preciso

que esteja claro qual o objetivo do gasto e o que se espera

de resultado, quais as metas que se pretende cumprir.

A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da proposta inicial pelo poder execu-

tivo, que inclui a realizao de audincias pblicas com a populao; e apreciao e votao da

proposta pelo poder legislativo.

O executivo deve enviar o projeto de lei do PPA para anlise do legislativo at 30 de setem-

bro do seu primeiro ano de mandato. O projeto passa ento pelo processo de discusso e altera-

o, que compreende as seguintes etapas gerais:

realizao de audincias pblicas entre governo e sociedade;

definio de regras para emendar o projeto de lei;

apresentao pelo legislativo das emendas ao projeto de lei;

apresentao e votao do relatrio sobre o projeto de lei e suas emendas na Comisso

de Oramento;

apresentao e votao do parecer da Comisso de Oramento no plenrio do legislativo;

encaminhamento do autgrafo ao chefe do poder executivo (presidente, governador

e prefeito), para sano ou veto;

publicao da lei no Dirio Oficial.

Os programas do PPA so detalhados e executados, ano a ano, por meio da Lei Orament-

ria Anual (Loa). pelo acompanhamento da elaborao e execuo da Loa que podemos verificar

se o PPA est sendo cumprido tal qual foi planejado.

Lei de Diretrizes OramentriasA Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA e

a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio Federal e pela Lei de Responsa-

bilidade Fiscal (LRF), estabelecendo as metas e as prioridades do governo para cada exerccio e

as regras a serem observadas na elaborao e na execuo do oramento anual.

A elaborao da LDO pelo poder executivo fica a cargo dos rgos de Fazenda e Planejamen-


to do Municpio, do Estado ou da Unio. No municpio de So Paulo, a elaborao da proposta

e acompanhamento da execuo do PPA realizada pela Secretaria Municipal de Finanas e

Desenvolvimento Econmico.

Aps a realizao das audincias pblicas com representantes do governo e da sociedade, o

projeto de LDO consolidado e encaminhado ao poder legislativo no primeiro semestre de cada

ano. Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio volta-se ento para a elaborao da Loa.

com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientaes dadas pela LDO que o poder

executivo elabora a programao anual de trabalho.

A LDO o elo entre o PPA e a Loa. No caso da cidade de So Paulo, a Lei Orgnica do muni-

cpio determina que o projeto da LDO deve ser enviado ao legislativo at 15 de abril e a votao

deve ocorrer at 30 de junho.

PPA

Enviado at 01/08Votado at 22/12

Lei Oramentria AnualComo o oramento deve ser executado anualmente, a previso da receita e o planejamento

da despesa deve ser realizado ano a ano. A Lei Oramentria Anual (Loa) estima as receitas e

autoriza as despesas do governo de acordo com a previso da arrecadao. Ela deve ser enviada

at 30 de setembro pelo executivo ao legislativo e votada at o final do ms de dezembro.

Uma vez aprovada, a Loa ser o guia para a realizao das polticas necessrias cidade. No

entanto, durante sua execuo pode-se verificar a necessidade de alteraes, dentro de deter-

minados limites legais. O oramento no esttico, deve ser malevel ante a realidade dinmica

da cidade pode sofrer alteraes em relao ao valor distribudo entre as diferentes aes ora-

mentrias, em relao categoria econmica, grupo de despesa, modalidade de aplicao e/ou

elemento da despesa e at mesmo em relao s fontes de recursos utilizadas para a execuo

de uma determinada despesa (Mariana Almeida e Fbio Pereira apud So paulo, 2014b).

LDO


LOA



Diferentemente do que ocorreu durante a Ditadura Militar, com a Constituio de 1988, o

legislativo ganhou autonomia ante a proposta de oramento enviada pelo poder executivo.

Alguns exemplos de situao em que esse tipo de adequao se torna necessria so:

Mudana no elemento de despesa previsto dentro da mesma ao.

Exemplo: aumento do valor necessrio para desapropriao e diminuio do valor previsto para obra de uma creche.

Alterao nos valores estimados para diferentes aes oramentrias.

Exemplo: uma obra de melhoria de bairro custar mais do que o planejado inicialmente. A subprefeitura remaneja recursos economizados com o custeio da administrao para completar

o valor necessrio para a concluso da obra.

Insuficincia de recursos em funo de eventos no previstos.

Exemplos: a proibio do Superior Tribunal Federal (STF) ao reajuste progressivo do IPTU cau-sou um impacto no oramento previsto para 2014 de 50,5 bilhes a menos (idem) para a cidade.

A adequao oramentria feita por meio dos chamados Crditos Adicionais, classi-

ficados em:

suplementares: destinados ao reforo de dotao oramentria j existente, isto , as

despesas j foram incorporadas Loa;

especiais: destinados a despesas ainda no incorporadas Loa;

A suspenso do aumento da tarifa de nibus em 2013 (Mariana Almeida e Fbio Pereira apud So paulo, 2014b) aumentou a necessidade de

subsdio para o sistema de transporte coletivo. (Foto: Gianluca Ramalho Misiti/Wikimedia Commons).


importante destacar que, se

o oramento tiver sido bem

planejado e dialogado com os

atores interessados (executi-

vo, legislativo e sociedade), a

necessidade de realizar ajustes

ser mnima.

Para realizar mudanas no oramento, o poder exe-

cutivo, no nosso caso a Prefeitura do Municpio de So

Paulo, precisa indicar as fontes de recursos, ou seja, de

onde sair o dinheiro que financiar os gastos. Uma vez

aprovado o oramento, segue-se a sua execuo, que

deve observar os seguintes procedimentos:

1. definio do cronograma de desembolso e pro-

gramao financeira dos rgos (prefeitura, secreta-

rias, fundaes etc.);

2. cumprimento das exigncias de licitao, se for o caso;

3. empenho: reserva de parte da dotao oramentria um compromisso do rgo pbli-

co de pagamento do valor devido;

4. liquidao: ocorre quando o servio efetivamente prestado e configura um direito do

fornecedor em receber pagamento correspondente ao seu valor;

5. pagamento: a emisso de ordem de pagamento (como cheque e ordem bancria); em

geral, ocorre 30 dias aps a liquidao.

Restos a pagar No final do exerccio (ano), as despesas oramentrias empenhadas e no pagas sero

inscritas em restos a pagar (processados e no processados). Os restos a pagar proces-

sados so aqueles em que a despesa oramentria percorreu os estgios de empenho e

liquidao, restando pendente para o exerccio seguinte o estgio do pagamento. Restos

a pagar no processados so aqueles em que a despesa oramentria percorreu apenas o

estgio de empenho. A liquidao e o pagamento ocorrero no exerccio seguinte (Mariana

Almeida e Fbio Pereira apud So paulo, 2014b).

2.2 Plano Diretor Estratgico e Programa de Metas

Como visto anteriormente, o oramento na Constituio de 1988 prev trs instrumentos

que formam o sistema integrado de planejamento e oramento, partindo de um plano de mdio

prazo, mediante o PPA, passando pela LDO e pela Loa e integrando-se aos sistemas de controle

externo e interno. No caso de So Paulo, soma-se o Plano Diretor Estratgico (PDE) e o Programa

de Metas. Para que a gesto dos recursos ocorra de forma a beneficiar toda a cidade de maneira

eficiente, todos esses instrumentos devem estar integrados.

extraordinrios: destinados a despesas urgentes (idem) e imprevistas, em caso de

guerra, calamidade pblica, golpe de estado (como o de 1964).


O PDE, aprovado em 2014 e com validade para os prximos 16 anos, teve como ponto de

partida o seguinte diagnstico: as oportunidades de emprego e renda esto concentradas no

centro expandido, ao passo que a vulnerabilidade social e as pessoas que precisam de empregos

esto fora dessa rea, espalhadas pela periferia (Weber Sutti apud So paulo, 2014b, p.39-40).

Isso impacta diretamente o acesso da populao mais pobre aos diversos bens e servios ofere-

cidos pela cidade. Assim, as estratgias para aproximar o local de trabalho residncia devem

estar articuladas a todos os instrumentos de gesto oramentria, no intuito de melhorar a

mobilidade da cidade e a qualidade de vida das pessoas (idem, p. 40).

O objetivo do PDE ordenar melhor a cidade e o deslocamento de pessoas, definindo diretri-

zes para a produo de moradia popular, induo de polticas de incentivo fiscal para gerao

de empregos prximo das moradias, melhoria da mobilidade urbana, reduzindo o nmero de

veculos individuais, proteo de reas verdes e mananciais, alm de colocar a discusso do

desenvolvimento local em pauta (Weber Sutti apud So paulo, 2014b, p. 40).

No ano de 2007, foi instituda a obrigatoriedade de elaborao e cumprimento do Pro-

grama de Metas, que foi introduzido na dinmica das eleies e gesto municipais. Assim,

necessrio que o prefeito (eleito ou reeleito) apresente um Programa de Metas em at 90 dias

aps a sua posse, que deve conter:

[] as prioridades: as aes estratgicas, os indicadores e metas quantitativas para cada um dos setores

da Administrao Pblica Municipal, Subprefeituras e Distritos da cidade, observando, no mnimo, as di-

retrizes de sua campanha eleitoral e os objetivos, as diretrizes, as aes estratgicas e as demais normas

da lei do Plano Diretor Estratgico (So paulo, 2008).

Programa de Metas

Mandato atual

PPA

LDO2014

LDO2015

LDO2016

LDO2017

LDO2018

LOA2014

LOA2015

LOA2016

LOA2017

LOA2018

2013 2014 2015 2016 2017

Prximo mandato


Saiba mais: O que o Plano Diretor?

Sua elaborao est prevista na

Constituio Federal, no artigo 182

1o e no Estatuto da Cidade (Lei

no 10.257/2001), sendo obrigatrio

para municpios com mais de 20

mil habitantes. So Paulo teve dois

Planos Diretores. O primeiro foi cria-

do em 2002 (Lei no 13.430/2002) e

o novo, o Plano Diretor Estratgico

- PDE (Lei no 16.050/2014), que ter

validade at 20301.

A prefeitura deve promover o debate pblico

sobre a proposta e divulgar, semestralmente, o

relatrio de execuo do Programa de Metas da

gesto. O planejamento e oramento da cidade,

que realizado por meio do PPA (a cada quatro

anos), da LDO e da Loa, deve incorporar as priori-

dades e diretrizes do Programa de Metas.

Papel de cada instrumento LRF

Cartilha de Conduta PPA

Planejamento pblico de longo prazo LDO

Planejamento ttico/diretrizes Loa

Planejamento operacional Plano de Metas

Prioridades e aes estratgicas DA

Detalhamento da Ao PDE

Ordenamento territorial

Como desdobramento do Programa de Metas dentro do PPA, foi criado o Detalhamento

da Ao (DA) j incorporado ao PPA 2014-2017 que traz maior transparncia, pois permite a

visualizao de onde ser a ao da prefeitura. O projeto de implementao de uma creche ou de

uma ciclovia, por exemplo, deve indicar, alm do valor previsto, em quais subprefeituras e distri-

tos se pretende construir. Assim possvel que o cidado acompanhe de perto os investimentos

que esto sendo realizados na sua regio.

O Plano Diretor foi sancionado em 31 de julho de 2014 pelo prefeito Fernando Haddad. (Foto: Prefeitura de So Paulo).


2.3 O processo licitatrio

Licitao o procedimento administrativo formal em que a administrao pblica convoca,

mediante condies estabelecidas em ato prprio (edital ou convite), empresas interessadas na

apresentao de propostas para o oferecimento de bens e servios. Ela essencial para enten-

dermos a execuo oramentria, pois qualquer despesa da administrao pblica com obras

ou servios deve ser obrigatoriamente precedida por um processo licitatrio. Isso garante a ob-

servncia do princpio de isonomia, o que permite selecionar as propostas mais vantajosas, em

termos de preo e qualidade, para a execuo da despesa pblica.

A licitao regida por alguns princpios:

1. Princpio da legalidade: a administrao pblica deve agir de acordo como determinado pela lei;

2. Princpio da impessoalidade: prev a impessoalidade dos atos administrativos, em que o

interesse pblico supremo;

3. Princpio da moralidade: refere-se s boas condutas na tomada de deciso do administrativo;

4. Princpio da isonomia: direito da igualdade de todos perante a lei;

5. Princpio da publicidade: promove a fiscalizao dos atos de licitao ao permitir a parti-

cipao de todos os interessados;

6. Princpio probidade administrativa: derivado do princpio da moralidade, fala sobre a ho-

nestidade no cumprimento de todos os deveres atribudos administrao pblica;

7. Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio: consiste no cumprimento dos edi-

tais ou convites;

8. Princpio do julgamento objetivo: as anlises das propostas de cada edital devem ser

feitas de acordo com os critrios e termos especficos indicados.

A legislao estabelece quatro critrios de julgamento possveis, denominados de tipos

de licitao: menor preo; melhor tcnica; melhor tcnica e preo; e maior lance ou oferta. A

1 Para mais informaes: . Acesso em: 11 set. 2015.

Programa de Metas

PPA

2013 2014 2015 2016 2017

2014 2015 2016 2017 2018LDO LOA LDO LOA LDO LOA LDO LOA LDO LOA

MANDATO ATUAL PRXIMO MANDATOO Ciclo de Planejamento e Oramento em So Paulo


pessoa jurdica a ser contratada ser aquela que apresentar a proposta mais vantajosa dentre os

tipos de licitao escolhido pela administrao pblica. Ou seja, se o tipo de licitao escolhida

for a combinao entre melhor tcnica e preo, ganha aquele que apresentar a melhor proposta

de tcnica e preo.

Alm dos tipos de licitao, existem os procedimentos licitatrios, que so chamados de

modalidades de licitao. H seis tipos de modalidades: concorrncia, tomada de preos, con-

vite, concurso, leilo e prego (presencial ou eletrnico).

Saiba mais: Modalidades de licitao A Lei no 8666/1993, artigo 22, prev seis modalidades de licitao (Brasil, 1993):

1o Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na

fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos

de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto.

2o Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados devidamen-

te cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastra-

mento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observa-

da a necessria qualificao.

3o Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao

seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mnimo de

3 (trs) pela unidade administrativa, a qual afixar, em local apropriado, cpia do

instrumento convocatrio e o estender aos demais cadastrados na correspon-

dente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at

24 (vinte e quatro) horas da apresentao das propostas.

Alm disso, as modalidades de licitao so as formas determinadas de regulamentar o

processo licitatrio, conforme previsto em lei. H 6 tipos de modalidades, sendo eles con-

corrncia, tomada de preos, convite, concurso, leilo e prego (presencial ou eletrnico).

4o Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para esco-

lha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios

ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publi-

cado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.

5o Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a ven-

da de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente

apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no

artigo 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao.

Prego (Lei no 10.520/2002): Para aquisio de bens e servios comuns em que a disputa

pelo fornecimento feita por meio de propostas e lances em sesso pblica.


Assembleia Legislativa de So Paulo. (Foto: Marcia Yamamoto/Alesp).

As possibilidades de contratao sem licitao so: casos de calamidade pblica, desastres

provocados por fortes chuvas, enchentes e/ou desmoronamentos etc., conforme o artigo 24 da

Lei no 8.666 (Brasil, 1993):

IV nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia de

atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pes-

soas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e somente para

os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas

de obras e servios que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias

consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a

prorrogao dos respectivos contratos [...].

Por fim, h situaes de inexigibilidade de licitao, ou seja, a administrao pblica no con-

voca editais justamente porque no h competio no servio/obra a ser contratado. Ademais,

qualquer cidado pode requerer administrao pblica os quantitativos das obras e os preos

unitrios de determinada obra executada, conforme 8o, artigo 7o da Lei no 8.666 (Brasil, 1993).

Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil2

A Lei Federal no 13.019, de 31 de julho de 2014, que ficou conhecida como Marco Re-

gulatrio das Organizaes da Sociedade Civil, foi criada para regulamentar a transfern-

cia voluntria de recursos para a execuo de planos de trabalho em regime de cooperao


com organizaes da sociedade civil. Para tanto, foram criados dois novos modelos de

parceria entre o Estado e as entidades do terceiro setor: o Termo de Colaborao e o Termo

de Fomento. Para a celebrao dos Termos de Colaborao e dos Termos de Fomento, ser

realizado um processo licitatrio especfico, denominado Chamamento Pblico, com o

objetivo de selecionar as entidades aptas a celebrar ajustes com o poder pblico.

A transparncia e o acesso informao devem ocorrer de ambos os lados, tanto por

parte do poder pblico quanto das entidades da sociedade civil. De um lado, exige-se que

a administrao pblica publique nos meios oficias de divulgao os valores aprovados e

repassados anualmente para as instituies, bem como a relao de todas as parcerias

celebradas nos ltimos cinco anos. As instituies por sua vez, devem publicar em seu site

todas as parcerias celebradas com o poder pblico.

2 Fonte: .

2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) considerada um cdigo de conduta que se aplica

aos trs poderes (executivo, legislativo e judicirio) e aos entes federativos (governo federal,

estadual, municipal e Distrito Federal). Um de seus principais objetivos melhorar a adminis-

trao das contas pblicas no Brasil. Alm de fixar limites para despesas com pessoas e para

a dvida pblica, estabelece a criao de metas para o controle de receitas e despesas. A LRF

determina tambm que os governantes no podem criar despesas continuadas (com durao

superior a dois anos) sem indicar a sua receita ou sem reduzir despesas.

Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo, ao qual a LRF obriga que as

finanas sejam apresentadas. (Foto: TCM-SP. Disponvel em: ).

No contexto internacional, a LRF chega com atraso de uma dcada. Em 1991, por exemplo,

os Estados Unidos estabeleceram regras de transparncia na rea de gesto das finanas p-

blicas. A Nova Zelndia seguiu caminho semelhante em 1994. Nesse mesmo perodo, o Fundo

Outro importante avano foi a

responsabilizao do administrador

pblico (presidente, governador ou

prefeito) em caso de desrespeito

LRF mediante as disposies da Lei

no 10.028, instituda em 2000, sob a

acusao de crime fiscal. A LRF institui

ainda que planos, oramentos, LDOs,

prestaes de contas e relatrios de

execuo oramentria devem ser ins-

trumentos de transparncia da gesto

fiscal, devendo o processo orament-

rio incentivar a participao popular.


Monetrio Internacional (FMI) editou o Cdigo de Boas Prticas para a Transparncia Fiscal, que

tambm buscava orientar os pases na direo de uma maior abertura do processo de deciso de

sua poltica fiscal.

Algumas crticas afirmam que a LRF engessa o gasto pblico e privilegia o sistema

financeiro, por no colocar limites aos gastos com juros e amortizao das dvidas. Outras

crticas dizem respeito ao pacto federativo, especialmente no caso dos municpios. O li-

mite de endividamento previsto na LRF mais pesado sobre Municpios e Estados do que

sobre a Unio, dificultando os gastos sociais municipais e a obteno de emprstimos.

Vimos neste captulo, de forma mais detalhada, os instrumentos de planejamento, gesto e

execuo oramentria trazidos pela Constituio de 1988: PPA, Loa, LDO. Alm deles, vimos que na

cidade de So Paulo outros instrumentos e mecanismos foram criados no intuito de tornar o proces-

so de planejamento e execuo das polticas pblicas mais transparente e mais participativo, com

base na interlocuo entre as peas oramentrias j citadas, o Programa de Metas e o PDE.

A realizao do Programa de Metas envolve a criao de indicadores, metas e aes estratgicas.

Trata-se de adequar o programa de governo ao planejamento estratgico e oramentrio da cidade.

Inovou-se, tambm, com a insero do DA no PPA municipal, permitindo a visualizao de onde ser

a ao da prefeitura e o acompanhamento por parte dos cidados dos investimentos e das polticas

pblicas realizadas em todas as regies da cidade.

Por fim, abordamos a importncia do processo licitatrio como mecanismo essencial da execu-

o oramentria. Mais do que os tipos e modalidades de licitao aqui trazidos, importante que o

cidado conhea os princpios que regem esse processo e, de uma forma geral, a prpria administra-

o pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, isonomia, publicidade, probidade administrati-

va, entre outros. Tais princpios devem pautar a ao do poder pblico e servir de guia para o exerccio

do controle social. Alm desses pontos, abordamos ainda a importncia da LRF como um verdadeiro

cdigo de conduta para as aes dos trs poderes (executivo, legislativo e judicirio) e dos entes fe-

derativos (governo federal, estadual, municipal e Distrito Federal).


3. Planejamento e oramento no

municpio de So Paulo

O prefeito Fernando Haddad durante a posse do Conselho de Planejamento e Oramento Participativos (Cpop). (Foto: Fabio Arantes/Secom).

3.1 Oramento pblico do municpio de So Paulo

So Paulo considerada a cidade mais populosa do pas, com 11.253.503 habitantes (IBGE,

2014), e tambm a mais rica, possuindo uma economia maior que a de muitos pases, como

Portugal e Finlndia. Rica e extremamente populosa, apresenta grandes desafios sociais, sobre-

tudo o de promover a distribuio igualitria dos recursos, oferecendo bens e servios para toda

a populao, em particular para as comunidades mais pobres, alijadas de seu direito cidade.

Para que os recursos pblicos cheguem onde devem chegar, faz-se necessrio, alm dos

mecanismos de transparncia e controle, a participao da sociedade desde o planejamento no

uso dos recursos ao monitoramento dos gastos e posterior avaliao quanto sua efetividade.

Para auxiliar no exerccio de participao e controle social, apresentamos a seguir alguns dados

sobre as principais receitas e despesas do municpio.


Apesar da proibio do reajuste para 2014 pelo Supremo Tribunal Federal (STF), a receita provenien-

te do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) aumentou em 505 milhes de reais devido s aes

desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Finanas e Desenvolvimento Econmico (SF) voltadas para a

reduo da inadimplncia, que caiu para 9,6%, atingindo pela primeira vez um patamar abaixo de 10%.

2013 2014

Receitas Correntes 37.136 40.218

Receita Tributria 18.518 20.190

Depsitos Judiciais 48 368

Receita de Contribuies 2.592 2.809

Receita Patrimonial 714 1.029

Receita de Servios 399 441

Receita de Transferncias 14.504 14.920

Outras Receitas Correntes 2.365 2.472

Subtotal 39.139 42.229Receitas de Capital 1.327 1.127

Operaes de Crdito 0 6

Alienaes de Bens 12 25

Amortizao de Emprstimos 25 23

Transferncias de Capital 539 737

Outras Receitas de Capital 750 336

Total 38.463 41.345Fonte: SOF Elaborao SF/ASPLA

Receitas Tributrias 2013 2014

impostos 18.237 19.892

IPTU 5.445 5.950

ISS 10.098 11.031

ITBI 1.409 1.492

Demais Impostos 1.285 1.418

Taxas 281 298

Receita de Transferncias 14.504 14.920

Outras Receitas Correntes 2.365 2.472

Subtotal 39.139 42.229Subtotal 18.518 20.190

Dedues -102 -101

Depsitos Judiciais 48 368

Total 18.464 20.457Fonte: SOF Elaborao SF/ASPLA


O destino da receita pblica da cidade de So Paulo regulado e organizado, em pri-

meira instncia, pela Constituio Federal e leis complementares. So obrigaes cons-

titucionais de todos os municpios brasileiros a vinculao de receitas para as reas de

sade e educao. Assim, devem destinar no mnimo 25% das receitas arrecadadas com im-

postos para a manuteno e desenvolvimento do ensino e no mnimo 15% para a sade.

O que cabe ao Municpio?A Constituio Federal (Brasil, 1988) estabelece em seu artigo 30, entre outras responsabi-

lidades:

legislar sobre assuntos de interesse local, suplementando a legislao federal e estadual

no que couber;

instituir e arrecadar os tributos de sua competncia;

prestar, direta ou indiretamente, servios pblicos de interesse local, inclusive o transpor-

te coletivo e, em cooperao com os demais entes, desenvolver programas de educao infantil

e de ensino fundamental, assim como servios de atendimento sade;

promover o ordenamento territorial, com planejamento e controle do uso, do parcelamen-

to e da ocupao do solo urbano;

promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao

fiscalizadora federal e estadual.

3.2 Transparncia, acesso e combate corrupo

A necessidade de transparncia e acesso da populao s informaes do Estado uma

pauta recente. As aes dos estados sempre foram consideradas sigilosas, segredos de Esta-

do. No havia necessidade de publicizao dos atos de um governo para que seu poder fosse

legitimado perante a sociedade.

No caso brasileiro, a Constituio de 1988 prev o direito de acesso informao, sendo sua

grande expresso a Lei de Acesso Informao (Lai), que foi regulamentada em 2011 mas entrou

em pleno vigor apenas em maio de 2012. importante que todos os moradores de So Paulo

conheam a Lai, pois ela regulamenta o direito constitucional de acesso s informaes pblicas

e cria mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, fsica ou jurdica, sem necessidade de

apresentar motivo, o recebimento de informaes pblicas dos rgos e entidades.

Essa lei vale para os trs poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, inclusive

para os tribunais de conta e o Ministrio Pblico. Entidades privadas sem fins lucrativos tam-

bm so obrigadas a dar publicidade a informaes referentes ao recebimento e destinao

dos recursos pblicos por elas recebidos. De acordo com o artigo 3o (Brasil, 2011), os procedimen-

tos previstos destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso informao e devem

ser executados em conformidade com os princpios bsicos da administrao pblica e com as

seguintes diretrizes:

I. observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceo;

II. divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes;


III. utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao;

IV. fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na administrao pblica;

V. desenvolvimento do controle social da administrao pblica.

Os tipos de informao que os rgos listados anteriormente devem divulgar so variados,

por exemplo: utilizao de recursos pblicos, edital de licitao, contratos administrativos, re-

sultados de inspees, auditorias e prestaes de contas.

H dois tipos de transparncia que garantem o acesso informao: a transparncia ativa

e a transparncia passiva. A transparncia ativa, como o caso da Lai, divulga dados antecipa-

damente, ou seja, sem que seja necessrio a solicitao por parte de algum rgo ou cidado.

A informao divulgada como uma ao espontnea do Estado. J a transparncia passiva a

divulgao de dados que no so de livre acesso ao pblico. Dessa forma, estabelecem-se regras

para as solicitaes de informao ao poder pblico.

No caso da cidade de So Paulo, a ferramenta utilizada o Sistema Eletrnico do Servios

de Informaes ao Cidado (e-SIC), cujo rgo responsvel a Controladoria Geral do Municpio

(CGM). Trata-se de um portal da prefeitura que envolve a gesto como um todo, onde o cidado

pode demandar as informaes de forma fsica ou digital.

Os prazos de resposta estabelecidos pelo

e-SIC so bem rgidos e devem seguir a seguin-

te regra: o rgo responsvel tem 20 dias corri-

dos para encaminhar a resposta da informao

solicitada ao cidado, podendo ser prorrogada

por um mximo de dez, mediante justificativa.

Assim, garante-se que qualquer dvida enca-

minhada ao e-SIC seja respondida, no mximo,

dentro do perodo de um ms. Em casos de pedi-

dos que so negados, a Prefeitura de So Paulo

estabelece procedimentos que sero analisados

por diferentes instncias.

Ainda com o intuito de tornar a cidade mais transparente e acessvel a seus moradores, foi

criado, em janeiro de 2014, o projeto So Paulo Aberta que, por meio do Comit Intersecretarial

Governo Aberto (Ciga), tem o objetivo de articular e integrar as aes de transparncia, partici-

pao social, inovao tecnolgica e integridade j presentes em diversas aes e projetos da

Prefeitura Municipal de So Paulo.

Na linha da promoo da transparncia, o Portal da Transparncia um dos mecanismos da

Prefeitura de So Paulo que visa o controle do governo municipal, tornando-o uma organizao

transparente. Os dados so atualizados constantemente, e uma maneira de o cidado fiscali-

zar as aes da gesto3.

3 Para mais informaes, acesse: . Acesso em: 14 set. 2015.

"So Paulo Aberta" um conjunto de aes articu-

ladas para fomentar um governo aberto, com parti-

cipao social, transparncia, inovao tecnolgica e

integridade. Conhea as iniciativas no site .


Avanos legislativos pela transparncia na cidade de So Paulo

Decreto no 5.483/2005, que regulamenta a sindicncia patrimonial. Disponvel em: .

Decreto no 5.3623/2012, que deu nova regulamentao Lai. Disponvel em: .

Decreto no 53.926/2013, que tornou obrigatria a declarao eletrnica de bens e valores.

Disponvel em: .

Decreto no 54.102/2013, que tornou obrigatrio o prego eletrnico (bens e servios comuns).

Disponvel em: .

Decreto no 55.107/2014, que regulamenta a lei de responsabilizao das empresas (Lei Fede-

ral no 12.846/2013). Disponvel em: .

Projeto de Lei no 311/2014, que cria a carreira de Auditor Municipal de Controle Interno (AMCI).

Disponvel em: .

Projeto de Lei que cria o Conselho Municipal de Transparncia e Controle Social. Disponvel

em: .

Controle externo e internoO controle externo no Brasil realizado pelos tribunais de contas, que funcionam como

guardies das contas pblicas. A nfase no trabalho preventivo fortaleceu muito as instituies

de controle externo. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) um rgo de controle externo do

governo federal, sendo responsvel pela fiscalizao contbil, financeira, oramentria, opera-

cional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta quanto lega-

lidade, legitimidade e economicidade e tambm pela fiscalizao da aplicao das subvenes

e da renncia de receitas.

Cada Estado do Brasil deve possuir o seu prprio tribunal de contas, totalizando 27 Tri-

bunais de Contas Estaduais (TCEs). Atualmente, no entanto, existem no pas 34 tribunais de

contas, pois a Constituio Federal de 1967 autorizava a criao de tribunais ou conselhos de

contas municipais. Ento, no final dos anos 1960, foram criados alguns Tribunais de Contas dos

Municpios (TCMs), dentre eles o de So Paulo e do Rio de Janeiro (Mariana Almeida e Fbio Pe-

reira apud So paulo, 2014b).

O TCE fiscaliza as contas do governo estadual e dos municpios que fazem parte daquele

Estado. Exemplo: o TCE de Minas Gerais verifica as contas do governo de Minas Gerais e dos 895

municpios que fazem parte do Estado. J na Bahia, o TCE fiscaliza apenas o do governo estadual


e o TCM fiscaliza as contas de todos os municpios. assim que ocorre tambm no Par, Cear e

Gois. Nos municpios de So Paulo e Rio de Janeiro o TCM verifica apenas suas prprias contas.

Os gastos efetuados pelo governo do estado de So Paulo e pelas demais cidades paulistas so

de responsabilidade do TCE. A Constituio de 1988 no permite mais a criao de TCMs.

Para enfrentar o desafio da corrupo na cidade de So Paulo, foi criada, em maio de 2013, na

Gesto Haddad, a CGM, que tem como principais misses: (1) prevenir e combater a corrupo na

gesto municipal; (2) garantir a defesa do patrimnio pblico; (3) promover transparncia e participa-

o social; alm de (4) contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos. Suas atividades

bsicas so realizadas por meio de auditorias, fiscalizaes, promoo da integridade e ouvidoria.

CGM de So Paulo4 Corregedoria Geral do Municpio: rgo de controle interno e de apurao e fisca-

lizao de irregularidades administrativas. Tem como objetivo preservar e promover os

princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, economicidade e publicidade dos

atos de gesto, como tambm da probidade dos agentes pblicos municipais;

Ouvidoria Geral do Municpio (OGM): tem como funo melhorar a qualidade dos

servios pblicos prestados populao, bem como incentivar o dilogo entre os rgos

pblicos e o muncipe;

Coordenadoria de Promoo da Integridade (Copi): incentiva a populao a partici-

par dos processos de preveno da corrupo do setor pblico, alm de ter como objetivo

fomentar o incremento da transparncia pblica. A promoo da tica e o fortalecimento

da integridade das instituies pblicas tambm um objetivo.

Coordenadoria de Auditoria Interna (Audi): fiscaliza o controle interno da administrao

direta e indireta, alm de instituies do terceiro setor, que recebem recursos do municpio de

So Paulo. Tambm realiza auditorias programadas e especiais, que tem como funo incen-

tivar aes que visem promover a eficincia na utilizao dos recursos pblicos, bem como a

economicidade e, consequentemente, a efetividade dos programas de governo.

As aes da CGM so divididas em duas frentes: as aes preventivas, que consistem em

investir no controle social, transparncia, ouvidoria ativa e eficiente, promoo da tica e da

cidadania, aprimoramento da gesto e do marco legal, engajamento do setor privado; e as

aes repressivas, que trabalham com auditorias com base no risco, reduo da impunidade

em crimes de corrupo, anlise patrimonial dos servidores pblicos, alm de reforo das par-

cerias institucionais.

Uma das operaes mais eficientes da CGM, feita em conjunto com o Ministrio Pblico

do Estado (MPE), foi a Operao Necator, em que foi revelado um esquema milionrio de

corrupo na Prefeitura de So Paulo, com prejuzo superior a 200 milhes de reais para o

municpio. Na operao foram presos quatro auditores fiscais, incluindo o ex-subsecretrio da

Receita Municipal (exonerado do cargo em 19 de dezembro de 2012), o ex-diretor do Departa-


Coletiva de imprensa sobre a Operao Necator realizada no Ministrio Pblico de So Paulo. (Foto: Fernando Pereira/Secom).

3.3 Participao social: do Oramento Participativo ao Ciclo Participativo de Plane-jamento e Oramento

Uma das primeiras experincias de discusso sobre oramento pblico ocorreu na cidade de

Vila Velha, no Esprito Santo, uma iniciativa do governo de Vasco Alves, do Partido do Movimen-

to Democrtico Brasileiro (PMDB), implantada no ano de 1983, antes mesmo da promulgao da

Constituio Federal de 1988. Na poca, props-se um conselho comunitrio, formado por so-

ciedade civil e governo, responsvel por organizar o debate sobre o oramento pblico. Aps um

ano de discusses nos bairros da cidade, envolvendo sociedade civil (associaes de moradores,

sindicatos, movimentos populares etc.) e governo (secretrios de diversas pastas, tcnicos em

urbanismo e assistente sociais), foi realizado o I Encontro Municipal sobre Oramento Pblico,

no qual foram discutidas necessidades e demandas, bem como foram aprovadas as prioridades

temticas do municpio: transporte coletivo, sade e saneamento, moradia, desemprego, infra-

estrutura urbana, educao e lazer, abastecimento e hortas, meio ambiente, segurana e aterro

comunitrio. A experincia resultou na elaborao e aprovao da Lei no 2.247/1985, conhecida

popularmente como Lei do Oramento (IPF, 2015).

Posteriormente, no incio da retomada da construo democrtica, aps trs dcadas de

ditadura militar, teve incio em 1989 a experincia de Oramento Participativo (OP) na regio Sul

do Brasil, no municpio de Porto Alegre. Essa experincia constituiu, de modo geral, o modelo

implementado atualmente. Previa a diviso da cidade em microrregies e a eleio de represen-

tantes da populao para acompanhar a discusso do processo e indicar as prioridades para cada

microrregio e para a cidade como um todo.

mento de Arrecadao e Cobrana (exonerado do cargo em 21 de janeiro de 2013) e o ex-diretor

da Diviso do Cadastro de Imveis (exonerado do cargo em 5 de fevereiro de 2013). Alm das

prises, foram efetuados procedimentos de busca e apreenso de documentos e valores nas

residncias dos servidores e de terceiros por eles utilizados, assim como nas sedes de empre-

sas ligadas ao esquema.

36 |Cadernos de Formao

O Ciclo de Cursos para a Formao de Conselheiros do Conselho de Planejamento e Oramento Participativo (CPOP) oferece subsdios teri-

cos e prticos sobre a administrao pblica, o papel do estado na economia, planejamento, oramento, participao e transparncia. (Foto:

Heloisa Ballarini/Secom).

Diferentemente das experincias tradicionais de OP, o Ciclo Participativo de Planejamento

e Oramento orienta-se

[] por uma nova concepo de participao no planejamento e oramento. Uma de suas inovaes ga-

rantir a participao no apenas no momento da deciso sobre a priorizao de uso do recurso pblico. Mas

permear de participao todo o ciclo, nos momentos de elaborao, execuo, monitoramento e avaliao.

E discutir o todo, e no a parte. Garante-se, assim, a participao na elaborao do Programa de Metas e

na Lei Oramentria Anual (Loa) como um todo, inclusive atravs do monitoramento participativo (Leda

Paulani apud So paulo, 2014b, p. 14).

Somando-se s audincias pblicas, foi criado, pelo Decreto no 54.837, de 13 de fevereiro de

2014, o Conselho de Planejamento e Oramento Participativos (Cpop), que a espinha dorsal do

Ciclo Participativo de Planejamento e Oramento e tem como atribuio elaborar a proposta de

participao social. Seus 106 membros foram empossados em abril de 2014. Participam do Cpop

todos os Conselhos Participativos Municipais (CPMs) da cidade e tambm os conselhos temti-

cos, como o de sade, educao etc. (inclusive segmentos no organizados em conselhos, como

mulheres e imigrantes). Os CPMs, por sua vez, so espaos consultivos compostos apenas por

membros da sociedade civil, com representao das 32 subprefeituras que compem a cidade de

So Paulo. Sua funo fazer o monitoramento das aes de suas subprefeituras.

Outra importante mudana implementada pela Gesto Haddad foi a integrao da participao

presencial com a digital, para garantir a participao no apenas no momento da deciso sobre a priori-

zao de uso do recurso pblico. Para isso, foi criado o Planeja Sampa, tambm de forma participativa,

que uma interface digital do ciclo. No Planeja Sampa, possvel que todos acompanhem a execuo

de cada meta e projeto por meio do Sistema de Monitoramento Pblico do Programa de Metas.

Alm do Ciclo Participativo, outro instrumento de fomento participao e ao controle so-

cial o Oramento Cidado. O projeto disponibiliza informaes sobre o oramento pblico da

cidade, como a arrecadao municipal prevista para o prximo ano e onde esse recurso ser


investido. Os dados so apresentados de forma clara e acessvel, para que todo possam compre-

end-los. O projeto constitudo de trs partes: (1) infogrfico com as informaes bsicas sobre

o oramento nos boletos do IPTU; (2) publicao dos cadernos Planeja Sampa, cujo primeiro vo-

lume composto por informaes do Projeto de Lei Oramentria Anual 2015 (Ploa) e, por fim,

(3) a elaborao de um portal de execuo oramentria, com linguagem e formato acessveis,

abertos e transparentes.

Contas Abertas uma associao da sociedade civil que tenta incentivar a melhoria da qualidade dos dados abertos, fomentando a transparncia e o controle social, estimu-

lando a fiscalizao das finanas pblicas e a cidadania participativa, estreitando, assim,

a relao entre sociedade e governo: .

Compara Brasil O Compara Brasil um portal de acesso a dados sobre as finanas pblicas dos trs nveis de governo. Por meio dos sistemas que o compem, o usurio

pode montar planilhas, grficos, rankings e mapas definindo seus prprios parmetros:

.

Meu municpio um portal que disponibiliza os principais dados referentes ao de-sempenho das finanas dos municpios brasileiros, com informaes sobre receitas e

despesas do CPOP, alm de indicadores. Ademais, oferece, de forma rpida, o resultado

de algumas anlises importantes e bastante usadas na administrao pblica: .

Ainda sobre a participao na melhoria nas polticas pblicas, o governo federal acabou de

lanar, no final de julho de 2015, uma plataforma digital chamada Dialoga Brasil. um espao

virtual que incentiva a populao a contribuir diretamente para tais polticas: o cidado pode

entrar na plataforma e deixar as suas sugestes, inicialmente, para a melhoria da educao, da

sade, da segurana pblica e para a reduo da pobreza. Sero 14 temas e cerca de 80 progra-

mas do governo federal que recebero essas contribuies, e todos podem enviar sugestes e

votar naquelas dadas por outras pessoas. Periodicamente, o governo verifica as propostas mais

votadas e as coloca em prtica. Uma nova forma de participao5.

Neste ltimo captulo discorremos sobre o oramento da cidade de So Paulo, as despesas

constitucionais obrigatrias de sade e educao e as tarefas que so de competncia do municpio.

Alm disso, abordamos os avanos e desafios na rea da transparncia com a instituio da Lai e a

criao de mecanismos para facilitar o acesso informao, como o e-SIC e o Portal da Transparn-

cia. Abordamos ainda o combate corrupo e ao desperdcio de recursos pblicos por meio da CGM.

Destacamos ao final, como j reiterado anteriormente, o papel do Cpop na participao social e na

efetivao do processo democrtico. Essa participao deve ocorrer em todos os nveis das polticas

pblicas, do planejamento execuo, e sua avaliao deve acontecer em todas as instncias decisrias

das polticas em questo. Vale ressaltar na experincia paulista o ineditismo no trato da participao

com o Cpop, ao garantir a participao da populao no apenas no momento da deciso sobre a priori-

zao de uso do recurso pblico, mas em todo o ciclo da poltica pblica.

5 Mais informaes: ou pelo e-mail [email protected].


ConclusoA sociedade deve participar tanto do momento de planejamento das polticas pblicas

quanto de sua implementao, gesto e avaliao. Para que isso ocorra, necessrio que a po-

pulao saiba de onde vem o recurso, para onde ele vai e como se d esse processo. Infelizmen-

te, diferentes fatores foram combinados para nos tornar cidados pouco familiarizados com o

planejamento de tais polticas, no que consiste o oramento pblico e como se d o seu gasto.

Tais fatores dizem respeito, sobretudo, a grandes perodos de instabilidade poltica e econ-

mica, ausncia de uma cultura de planejamento e participao, ao imediatismo no trato dos

problemas e apropriao patrimonialista dos recursos coletivos (Santos, 2010).

As consequncias da falta de vivncia e de experincia acumulada traduzem-se em dificuldades

de compreenso dos problemas a serem tratados, baixa eficincia no uso dos recursos, pouca efic-

cia das solues adotadas, falta de efetividade das aes governamentais e desperdcio de tempo,

esforo humano e recursos. O oramento pblico pode ser instrumento de boa ou de m gesto,

dependendo do projeto poltico em curso e da qualidade do planejamento realizado. A participao

social, por exemplo, um antdoto natural contra a corrupo: quanto mais fortalecidos forem os

instrumentos, quanto mais transparente for o processo e quanto mais qualificada for a participao,

proporcionalmente menores sero os atos de corrupo.

Pudemos observar no primeiro captulo o papel do oramento nas polticas pblicas do mu-

nicpio. Da construo de um Centro Unificado de Ensino (Ceu) ao recapeamento de uma rua,

passando pela abertura de novos concursos pblicos e novas vagas em creches, estamos lidando

com a previso das receitas e a fixao das despesas.

Numa cidade como So Paulo, com tantas desigualdades ainda a superar, imprescindvel

que a populao eleja suas prioridades e tenha o poder de deciso compartilhado com o poder

pblico. Para que isso ocorra, necessrio o empoderamento da populao no processo ora-

mentrio. A origem das receitas, os princpios e conceitos-chave, o papel do poder executivo e

do legislativo, bem como os instrumentos de controle e de gesto, foram os principais temas

abordados no segundo captulo, no intuito de qualificar a interveno dos cidados na gesto

oramentria da cidade.

Destacamos ao longo do caderno como o processo de redemocratizao do pas tambm

atuou na reconfigurao do processo oramentrio brasileiro, ao criar instrumentos capazes de

articular o planejamento execuo oramentria por meio do Plano Plurianual (PPA), da Lei

de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (Loa). As peas oramentrias

citadas articularam a gesto e facilitaram o acesso, a fim de promover maior controle e moni-

toramento das polticas pblicas em curso. Alm disso, a nova Constituio assegurou a par-

ticipao do poder legislativo nas decises acerca das receitas e despesas oramentrias, com


prerrogativas para realizar alteraes em todo o planejamento enviado.

Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o Estatuto da Cidade, ambos aprovados em

2001, a gesto do oramento pblico ganhou um protagonista: o cidado. Assim, foi instituda

a gesto oramentria participativa, tendo por base a realizao de audincias pblicas com os

moradores da cidade para discusso do oramento antes do envio ao legislativo.

Apesar de representar um grande avano, cabe destacar que ainda h muito o que avanar

para uma efetiva participao da sociedade no processo decisrio acerca do oramento. Um dos

desafios, refere-se educao financeira dos cidados. necessrio que no s criemos espaos

para a participao, mas que estes se constituam tambm como espaos de aprendizado.

A acessibilidade trazida pelas ferramentas tecnolgicas colabora e muito nesse processo,

no entanto, devemos atentar-nos permanentemente linguagem utilizada, evitando uma abor-

dagem extremamente tcnica, que aumenta a distncia ainda presente entre governo e socieda-

de e inibe a participao do cidado.

Outro desafio diz respeito participao da sociedade para alm do poder executivo. Como

j discutimos, o Estatuto da Cidade colocou em evidncia a necessidade de participao popular

na gesto dos municpios brasileiros. Essa participao, contudo, tem ocorrido apenas no mbi-

to do poder executivo das prefeituras municipais. De 2001 at o presente momento, no foram

criados mecanismos de participao da sociedade no legislativo, que possui poder para modifi-

car o planejamento oramentrio, mesmo aps a realizao das audincias pblicas.

Por fim, no terceiro e ltimo captulo, abordamos os avanos e desafios vividos pela cidade

no que se refere transparncia da gesto pblica e criao e fortalecimento de mecanismos

de acesso s polticas desenvolvidas ou em desenvolvimento na cidade. Discutimos ainda as

estratgias criadas para o combate corrupo no municpio, como a criao da Controladoria

Geral do Municpio (CGM); a transparncia proporcionada por aes como a So Paulo Aberta; a

ampliao da participao com base na promoo de espaos virtuais de participao como o

Planeja Sampa e a criao do Conselho de Planejamento e Oramento Participativos (Cpop) como

um importante instrumento de participao e controle social.

Esperamos que as informaes e discusses aqui trazidas sirvam como ferramentas para

que voc, cidado, possa atuar de forma efetiva no planejamento das polticas pblicas, partici-

par do processo decisrio, eleger junto ao poder pblico as prioridades para a cidade, monitorar

e fiscalizar as aes realizadas e, assim, ajudar a construir uma So Paulo mais justa, transpa-

rente e com oportunidades para todos.


RefernciasBrasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967. Braslia: Casa Civil, 1967. Disponvel em: . Acesso em: 21 set. 2015.

______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Casa Civil, 1988. Disponvel em: . Acesso em: 14 set. 2015.

______. Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. Braslia: Casa Civil, 1993. Disponvel em: . Acesso em: 11 set. 2015.

______. Lei de Acesso Informao (Lei no 12.527, de 18 de novembro de 2011). Braslia: Casa Civil, 2011. Dis-

ponvel em: . Acesso em: 14 set. 2015.

IBGE. So Paulo: dados gerais do municpio. Cidades, 2014. Disponvel em: . Acesso em: 21 set. 2015.

IPF. Dilogos com Moambique. So Paulo: Ed,L Editora e Livraria Instituto Paulo Freire, 2015 (Caderno

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Salvador, V. As implicaes do Sistema Tributrio Brasileiro nas desigualdades de renda. 1. ed. Braslia:

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Santos, R. C. Plano Plurianual e oramento pblico. 2. ed. reimp. Florianpolis: UFSC; Braslia: CAPES/

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Sites

Casa Civil Lei Federal no 8.666/1993:

Casa Civil Lei Federal no 10.520/2002:

CGU Cartilhas CGU:

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE):

Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCE-SP):

Tribunal de Contas da Unio (TCU):

Tesouro Nacional:

cadernos formacao planejamento orcamento

Documents