Silvio Roberto Alves de Lima

A importância do Planejamento Estratégico na Superintendência do

Sistema Penitenciário do Estado do Pará

BELÉM - PA

2013

Silvio Roberto Alves de Lima

A importância do Planejamento Estratégico na Superintendência do

Sistema Penitenciário do Estado do Pará

Trabalho de conclusão de curso apresentado

como requisito para a obtenção de titulo de

especialista em Gestão Penitenciária, tendo

como orientador Prof. MSc. Kahlil Vianna

BELÉM PARÁ

2013

TERMO DE APROVAÇÃO

SILVIO ROBERTO ALVES DE LIMA

A importância do Planejamento Estratégico na Superintendência do

Sistema Penitenciário do Estado do Pará

Trabalho aprovado como requisito parcial para a obtenção do

título de Especialista em Gestão Penitenciária da Universidade

Estácio/Faculdade do Pará - FAP.

Orientador: Prof. M.Sc. Kahlil Vianna

Membros:

Belém, 14 de março de 2013

Dedico este trabalho ao meu grande Mestre,

Pai, Amigo e Herói, Orivaldo (in memorian).

AGRADECIMENTOS

Ao Mestre Kahlil Vianna, pela colaboração e disposição em contribuir para a finalização

deste trabalho.

À minha grande inspiração, Maria Silvia (minha querida e amada Mãe).

Ao amigo e parceiro de trabalho, Litácio Brasileiro, pelo apoio.

Aos colegas de pós-graduação que não desistiram da batalha.

Aos professores do Curso, pelo estímulo em busca do conhecimento.

RESUMO

O presente artigo tem o objetivo de avaliar a importância da implantação do

Planejamento Estratégico na Superintendência do Sistema Penitenciário do Estado

do Pará - SUSIPE, autarquia dotada de personalidade jurídica própria e detentora de

autonomia administrativa e financeira. A função básica da SUSIPE é administrar

quarenta unidades penitenciárias no Pará, resguardando e preservando a

integridade de presos sob a sua tutela. Pela falta de planejamento, não são

estabelecidas metas e objetivos para avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade

das ações. Como forma de proporcionar melhorias no processo decisório da

organização, este artigo busca demonstrar através de fundamentação teórica

(conceitos e teorias) e de exemplos das principais dificuldades percebidas na gestão

da SUSIPE que a implantação do planejamento estratégico é viável. Um

planejamento bem executado pode favorecer a aplicação adequada de recursos e a

profissionalização da gestão, bem como o a definição de metas e objetivos para

longo prazo e o alcance dos resultados pretendidos.

Palavras-chave: planejamento estratégico; eficiência; eficácia; efetividade;

planejamento; metas; objetivos; gestão; estratégias; resultados.

ABSTRACT

This article aims to assess the importance of the achievement of the Strategic

Planning in Superintendência do Sistema Penitenciário do Para - SUSIPE, an

autarky with legal personality and administrative and financial autonomy. Basically,

its function is to administrate forty prison units in Para, protecting and preserving the

integrity of prisoners under his custody. In an absence of planning, are not

established goals and objectives to value the efficiency, efficacy and effectiveness of

actions. As a way to provide improvements in decision making of the autarky, this

article seeks to demonstrate through theoretical (theories and concepts) and

examples of the main difficulties in managing SUSIPE that the deployment of

strategic planning is achievable. A well executed plan can benefit the proper

application of resources and professional management as well as setting goals and

objectives for long-term and achieving the intended results.

Keywords: strategic planning, efficiency, efficacy, effectiveness, planning, goals,

objectives, managing, strategic, results.

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 09

2. A SUSIPE E SEUS FUNDAMENTOS LEGAIS ................................................... 10

3. O PLANEJAMENTO ............................................................................................ 13

3.1 PLANEJAMENTO E SUAS COMPONENTES ................................................... 14

3.2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO E OPERACIONAL ...................... 15

3.2.1 Planejamento Estratégico ............................................................................ 15

3.2.2 Planejamento Tático ..................................................................................... 16

3.2.3 Planejamento Operacional .......................................................................... 17

3.3 PLANEJAMENTO NA SUSIPE .......................................................................... 17

3.3.1 Condução do Planejamento Estratégico na SUSIPE ................................. 21

4. ESTRATÉGIAS .................................................................................................... 22

5. CONCLUSÃO ...................................................................................................... 23

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 25

1. INTRODUÇÃO

Compreender a ótica do que leva um ser humano a cometer delitos e a

efetividade das medidas coercitivas adotadas no sistema prisional brasileiro e

internacional inspira muitas discussões entre teóricos e estudiosos da área criminal.

O tema é complexo porque envolve, dentre outras, questões sociais, econômicas e

políticas, especialmente em um país como o Brasil, em que as desigualdades

contribuem para o aumento da violência, da criminalidade e da miséria.

Sabe-se da relevância do tema, entretanto, as abordagens sobre sistema

penitenciário referem-se basicamente ao preso e ao internado; raramente tratam

sobre políticas para a área de gestão estratégica, planejamento, ou sobre a

administração do sistema penitenciário.

O Sistema Penitenciário do Estado do Pará – SUSIPE está inserido nesse

contexto. Em razão das constantes mudanças por quais a sociedade tem passado, e

considerando que a questão penitenciária tem sido um gargalo considerável para a

segurança pública estadual e federal por ser complexa e por demandar

investimentos vultosos em infraestrutura e manutenção1, faz-se necessário adotar

uma política de trabalho que possa trazer respostas eficientes aos problemas

enfrentados.

A atual estrutura hierárquica da SUSIPE está organizada em razão das

necessidades que foram verificadas com o passar do tempo, mas apesar de todas

as suas atividades serem regidas por força de lei, não se buscou avaliar se a forma

como os processos são conduzidos é suficiente para prever potenciais riscos ou

evitar falhas, nem se há eficiência na execução e eficácia nos resultados.

Nesse sentido, a aplicação de ferramentas de gestão poderia proporcionar

melhorias na condução dos processos da SUSIPE? De que forma o planejamento

estratégico poderia trazer benefícios na administração do Sistema Penitenciário

paraense? Criar processos e a estabelecer a cultura do planejamento pode

favorecer na escolha das melhores decisões?

O objetivo deste artigo é demonstrar que a implantação do planejamento

estratégico na SUSIPE pode ser um passo importante para melhorias no processo

1 A SUSIPE administra quarenta (40) estabelecimentos prisionais distribuídos entre Capital, Regiões Metropolitanas e outros Municípios do Estado, dentre presídios (03), Centros de Detenção Provisória (03), Hospital de Custódia e Tratamento Psiquiátrico (01), Casa do Albergado (01), Centros de Triagem (09), Centro de Reeducação Feminino (01), Centros de Recuperação (20), Colônia Agrícola (01) e um (01) Centro de Progressão, fora outras construções que estão sendo executadas. O quantitativo de presos no estado do Pará, com base em dados de novembro de 2012 (fonte: site da SUSIPE), era de 12.357 pessoas, sendo 11.540 custodiados apenas pela SUSIPE.

decisório da organização, uma vez que a maioria das decisões é tomada

empiricamente sem dados ou informações que justifiquem as melhores escolhas.

2. A SUSIPE E SEUS FUNDAMENTOS LEGAIS

A SUSIPE, vinculada à Secretaria de Estado de Segurança Pública (SEGUP)

foi criada em 1977, pela Lei n.º 4.713, de 26 de maio; é regida pela Lei 6.688, de 13

de setembro de 2004 (e suas alterações). Sua função básica é resguardar presos,

preservando-lhes a integridade, oferecendo-lhes condições dignas de vida no

cumprimento de suas penas nas unidades penitenciárias do Estado.

A SUSIPE faz parte da Administração Pública Indireta e possui a forma de

autarquia que, além de ser dotada de personalidade jurídica própria, possui

autonomia administrativa e financeira, criada com a finalidade de gerir o sistema

penitenciário paraense, para cumprir não apenas sua função básica, mas também (e

não menos importante) promover a (re)socialização de indivíduos que muitas vezes

estiveram ou estão à margem da sociedade, objetivando integrá-los ou reintegrá-los.

O quadro de servidores da Autarquia é formado por profissionais

concursados, estatutários (estáveis e não estáveis), temporários e cargos

comissionados de Direção e Assessoramento Superior (DAS), perfazendo um total

de três mil e duzentos (3.200) servidores, aproximadamente.

A SUSIPE tem como missão institucional “possibilitar tratamento humano aos

que cumprem pena em estabelecimentos prisionais; bem como tratamento

adequado ao condenado, buscando, nesse sentido, a efetiva política de proteção à

vida e prevenção ao crime”2.

O tipo de departamentalização adotado pela SUSIPE é classificado como

departamentalização funcional, isto é, as atividades são agrupadas pela relação de

dependência ou afinidade para a consecução de um objetivo. Conforme Lacombe e

Heilborn (2003, p. 73), “[...] A departamentalização funcional, ou por função ou

propósito, consiste em agrupamento num mesmo órgão as atividades afins, ou de

mesma natureza, também ditas de mesma especialidade [...]’.

O Organograma de funcionamento do sistema penitenciário paraense é

dividido da seguinte forma: Gestão Estratégica, Gerência Superior e

Assessoramento (no topo do organograma: todas as decisões estratégicas da

organização concentram-se neste nível) e Gerência Executiva e Operacional (incluí

os Núcleos, Divisões, Grupos de Trabalho e Unidades Penitenciárias). Não há

divisão entre nível estratégico, tático e operacional.

2 Fonte: site oficial da SUSIPE.

A adoção desse tipo de organograma desfavorece a autonomia dos setores

no processo decisório. A Gerência Executiva e Operacional executa apenas as

atividades meio, repassando seus resultados ao Nível Superior. A relação entre

núcleos e divisões trata basicamente do repasse de documentos e informações

específicas. Por haver subordinação unicamente à Coordenadoria Geral

Penitenciária e à Superintendência, cada setor adota a política que considera mais

pertinente para cumprir seu trabalho, sem considerar sua eficiência, eficácia ou

efetividade3 em relação ao pretendido pela Gestão Estratégica.

Figura 2 – Organograma da Superintendência do Sistema Penitenciário do Pará

Fonte: site oficial da SUSIPE.

Tal disposição hierárquica dificultada à execução das atividades,

principalmente o atendimento a demandas externas, especialmente do Judiciário e

órgãos públicos estaduais e federais com os quais a SUSIPE desenvolve convênios

e acordos de interesses, facilitando à perda de prazos e a inexecução de projetos.

Entre 2009 e 2010, a SUSIPE, percebendo falhas na execução de atividades,

o não atendimento a prazos e o periódico extravio de documentos, decidiu

uniformizar as rotinas de trabalho, criando procedimentos administrativos

padronizados, através da implantação de procedimentos operacionais padrão,

denominados POP.

3 A eficiência refere-se a fazer as coisas da melhor maneira possível (encontrar os meios necessários). Otimizar a utilização de recursos materiais, financeiros ou humanos para resolver os problemas que surgirem ou alcançar os resultados pretendidos. A eficácia destina-se a alcançar os resultados pretendidos. Juntar os recursos disponíveis para que o objetivo seja alcançado pela organização. A eficácia está empenhada em fazer a coisa certa. A efetividade refere-se ao impacto das decisões tomadas. A manter-se sustentável. Um resultado alcançado pode não ter proporcionado a efetividade pretendida. Um trabalho pode ser eficiente, mas não eficaz. Um trabalho pode ser eficaz, mas não eficiente. Um trabalho pode ser eficiente e eficaz, mas sem efetividade.

A iniciativa de implantação do POP, conforme “planejado”, pretendia agilizar o

acesso a dados e informações e permitir que a execução de atividades perdesse o

caráter subjetivo (impedir que o trabalho fosse executado na base do “achismo”, ou

do “é assim que se faz”), descrevendo as atividades de todos os setores, tantos as

principais, como também as secundárias, de forma objetiva e padronizada.

Todos os setores da SUSIPE foram envolvidos no projeto, entretanto, a

iniciativa não vingou, exatamente pela falta de planejamento. Os objetivos

pretendidos com a implantação do POP não foram claramente definidos, nem a

relevância de sua implantação. Mesmo contando com a participação de todos os

servidores da sede administrativa4, nem todos tiveram acesso a treinamento ou

autonomia para descrever suas atividades.

Com isso, foi produzido um calhamaço de papel contendo a descrição de

centenas de atividades que, na prática, não surtiu efeito. A execução das atividades

sofreu pouca ou quase nenhuma influência do POP, mesmo porque muitos dos

manuais não demonstravam efetivamente o que se fazia nos setores.

A padronização de atividades preencheria algumas lacunas relacionadas à

falta de organização de documentos e processos, entretanto, a falta de

planejamento impediu a obtenção de resultados satisfatórios. Mas há que se

considerar que a implantação do POP não resolveria todos os problemas da

SUSIPE e nem seria a solução para eles, uma vez que as deficiências identificadas

na Autarquia não se referiam unicamente à organização e padronização.

A SUSIPE enfrenta problemas de maior amplitude, relacionados à falta de

gestão, principalmente pela falta de planejamento. A idéia de ter um orçamento

anual e plurianual definido faz supor que decisões estratégicas possam ser

efetuadas sem planejamento e sem adequada busca pelas melhores alternativas de

gestão. No entanto, a aplicação de recursos pode ser mais bem executada,

estabelecendo-se metas e objetivos continuados, fazendo-se investimentos na

qualificação de servidores, investimentos em tecnologia e melhorias na infra-

estrutura das unidades penitenciárias. O trabalho não é fácil; tudo depende de

planejamento. Mas por que planejar?

3. O PLANEJAMENTO

Na percepção de Schermerhorn (2006), planejamento consiste em definir o

objetivo que se pretender alcançar, buscando a melhor forma para concretizá-lo. Por

estar inserido em um contexto que exige organização, liderança e controle, há que 4 A SUSIPE dispõe de uma sede administrativa, um prédio anexo e um almoxarifado central. As unidades prisionais do sistema penitenciário estão distribuídas pela Região Metropolitana de Belém (municípios de Ananindeua e Marituba), bem como em outros pólos espalhado por todo o Estado do Pará.

se que considerar que um planejamento bem executado exige a identificação do

estágio em que a empresa se encontra (a rotina de atividades é suficiente ou há

necessidade de mudanças?), avaliação das implicações futuras das escolhas

efetuadas e de que forma responder ou adequar-se a elas, estabelecer a melhor

forma de executar o plano (qual o melhor caminho?), implementação e avaliação.

A figura abaixo relaciona quais os passos básicos para o processo de

planejamento:

Ilustração 01 - Passos básicos do processo de planejamento.

Organizações, públicas ou privadas, podem ser criadas para diversas

finalidades, mas todas elas destinam-se a alcançar uma meta ou um objetivo

específico, que pode ser o lucro puro e simples, o estabelecimento de um

determinado padrão de qualidade, o reconhecimento no mercado em que atua,

dentre tantas possibilidades. Os objetivos podem ser os mais variados e complexos

possíveis, dependendo da área de prospecção. Entretanto, qualquer iniciativa deve

ser precedida de planejamento.

Segundo Oliveira (2012, p. 05), o planejamento propõe-se a estabelecer uma

rotina de procedimentos e atitudes administrativas que possibilitam à organização

avaliar as consequências futuras de suas ações. Estabelecidos tais mecanismos, o

processo decisório, em longo prazo, será menos incerto e mais rápido. Dessa forma,

os objetivos pretendidos pela organização terão maiores probabilidades de serem

atingidos, bem como suas metas.

Comumente, difunde-se a ideia de que objetivo atendido é resultado

alcançado, entretanto, o planejamento deve ser sistemático e contínuo. As

1ª ETAPA: DEFINIÇÃO DE OBJETIVOS

2ª ETAPA: A ESTRUTURA DA ORGANIZAÇÃO ESTÁ ADEQUADA PARA ATINGIR OS

OBJETIVOS PRETENDIDOS? 3ª ETAPA: QUAIS AS CONSEQUÊNCIAS DAS

ESCOLHAS EFETUADAS?

4ª ETAPA: QUAL O MELHOR CAMINHO?

5ª ETAPA: IMPLEMENTAÇÃO DO

PLANO E AVALIAÇÃO.

incertezas diante do mercado permanecem e se modificam a medida que novos

projetos e metas são estabelecidos. O ambiente externo está em constante mutação

e exige esforços para que o processo decisório esteja permanentemente próximo de

tais mudanças.

Conforme Oliveira, 2012, p. 05:

A atividade de planejamento é complexa em decorrência de sua própria natureza, qual seja, a de um processo contínuo de pensamento sobre o futuro, desenvolvido mediante a determinação de estados futuros desejados e a avaliação de cursos de ação alternativos a serem seguidos para que tais estados sejam alcançados, sendo que tudo isso implica em um processo decisório permanente e de qualidade, acionado dentro de um contexto ambiental – externo e não controlável – independente e mutável.

3.1 PLANEJAMENTO E SUAS COMPONENTES

Segundo Lacombe e Heilborn (2003), a formação do planejamento é

constituída por: premissas básicas (as aspirações da instituição), diagnóstico (a real

condição da organização diante do ambiente em que atua), estimativas e projeções,

cenário (o ambiente em que a organização está inserida), objetivos (o que a

organização pretende para si no presente e no futuro), metas (o que se pretende

alcançar em um período de tempo determinado), políticas (posicionamento da

organização sobre como atingir seus objetivos), procedimentos (indicam como as

atividades devem ser realizadas), planos (expressam a condução do planejamento),

programas (desdobramento do plano), projetos (integram o programa), cronogramas

e orçamentos.

Visualizadas as componentes do planejamento, definir-se-á qual tipo de

planejamento se adéqua melhor às necessidades da organização.

3.2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, TÁTICO E OPERACIONAL

Estabelecidas as acepções sobre planejamento, pode-se afirmar que o

planejamento pode ser divido em planejamento estratégico, tático e operacional.

Ilustração 02 – Tipos de Planejamento

Planejamento

Horizonte Temporal

Abrangência

Conteúdo

Estratégico

Longo Prazo

Macro-orientado. Aborda a organização como um todo

Genérico

Tático

Médio Prazo

Aborda cada unidade da organização separadamente

Detalhado

Operacional

Curto Prazo

Micro-orientado. Aborda cada tarefa ou operação apenas

Específico

Fonte: Livro Introdução à Teoria Geral da Administração, 2004, p. 171.

3.2.1 Planejamento Estratégico

O planejamento estratégico é mais amplo e voltado para ações de longo

prazo, mas que por sua abrangência (engloba todos os setores de uma

organização), produz impactos em toda a sua estrutura. Segundo Chiavenato e

Sapiro (2009, p. 31) é “[...] genérico, sintético e abrangente [...]”.

No entendimento de Cobra (1991, p. 23), planejamento estratégico “[...] é uma

ação administrativa visando prever o futuro ambiente e os desafios que uma

organização deverá enfrentar, definindo as decisões cruciais para o direcionamento

dos negócios".

Toda e qualquer decisão planejada deverá considerar não apenas aspectos

internos à organização, mas também os fatores externos que podem afetar seu

ambiente de negócio. Estabelecidos esses pressupostos, avaliar-se-á também os

pontos fortes e fracos em relação aos objetivos propostos, bem como as

oportunidades e ameaças das decisões tomadas. O planejamento estratégico é um

planejamento sistêmico.

Ansoff e Macdonnell (1993, p. 38) contribuem sobre o tema estabelecendo

que:

No planejamento estratégico, não se espera necessariamente que o futuro

represente um progresso em relação ao passado, e tampouco se acredita

que seja extrapolável. Portanto, como primeira medida, é feita uma análise

das perspectivas da empresa, identificando-se tendências, ameaças,

oportunidades, e descontinuidades singulares que possam alterar as

tendências históricas. (ANSOFF; MCDONNELL, 1993, p. 38).

3.2.2 Planejamento Tático

O planejamento tático é menos abrangente; concentra-se em um setor

específico de uma unidade e compreende um período menor de temporalidade

(médio prazo). Busca atender objetivos daquela área, utilizando os recursos

disponíveis para tal. No que se refere a nível hierárquico, encontra-se em nível

médio, abaixo do estratégico. Por essa razão, a descrição do planejamento tático é

mais detalhada, com indicações mais claras, sendo menos genérico e mais

detalhado.

Cobra (1991, p. 22) distingue planejamento estratégico do planejamento tático

considerando a amplitude de alcance de seus efeitos:

O planejamento estratégico exige conhecimento prévio de diversos tipos de

obstáculos a serem enfrentados, tanto de origem interna quanto externa à

empresa. As estratégias devem ser formuladas para superar os grandes

obstáculos, e as ações táticas devem ser desenvolvidas para vencer os

microobstáculos.

3.2.3 Planejamento Operacional

O planejamento operacional é mais específico, pois refere-se à execução de

uma tarefa. Por ser menos complexo, o prazo de execução é mais curto. Concentra-

se na base da hierarquia, é o planejamento mais detalhado, justamente por trata-se

de uma rotina específica.

Percebe-se que o planejamento estratégico é formado pela junção do

planejamento tático com o operacional. Para que um plano maior tenha viabilidade,

faz-se necessário estabelecer planos menores. Nesse caso, um plano tático só

poderá surtir o efeito desejado se houver um plano operacional bem articulado; logo,

um plano estratégico só apresentará resultados favoráveis caso os planos táticos

estejam em perfeita harmonia com o aquilo que se pretende alcançar.

No entendimento de Chiavenato e Sapiro (2009, p. 31), um planejamento

estratégico “[...] aplicado isoladamente, se mostrará insuficiente, pois não se

trabalha apenas com as ações mais imediatas e operacionais”.

Nota-se que a elaboração de um planejamento estratégico na SUSIPE traria

boas perspectivas, pois o planejamento trata de evolução e viabilidade. Por mais

que muitas de suas atividades estejam desorganizadas ou sem o estabelecimento

de foco, sabe-se claramente que a função do sistema penitenciário é cuidar da

guarda de presos, preservando-lhes a integridade.

Organizar rotinas, estabelecer metas e objetivos é o mínimo que qualquer

empresa ou órgão público pode fazer. Um trabalho organizado e planejado reduziria

drasticamente a ocorrência e os riscos de decisões tomadas precipitadamente.

3.3 PLANEJAMENTO NA SUSIPE

Normalmente, quando se discute sobre a qualidade do serviço público

prestado à população em geral, uma das principais reclamações envolve o excesso

de burocracia.

Sob o aspecto das teorias de Administração, a burocracia5 realmente existe,

mas ao contrário do que se pensa, ela é importante. A execução de toda atividade

depende de organização e criação de rotinas. Além disso, a divisão de trabalho e a

hierarquização, duas das abordagens defendidas pela teoria burocrática, procuram

evitar o retrabalho e garantir a eficiência.

O que deveria se questionar realmente é o excesso de burocracia, que

atrapalha o andamento das ações. Uma organização é constituída de hierarquia; a

hierarquia estabelece quem deve se portar a quem; o fluxograma explicita o caminho

e assim por diante.

A SUSIPE, como qualquer órgão público, possui burocracia, mas uma que a

faz funcionar. Entretanto, o que se percebe é que falta organização (como já

5 Para Chiavenato (2000, p. 304), “[...] A Burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos [...]”. Ainda segundo Chiavenato (2000, p. 319), a Burocracia possui como características: “[...] caráter legal das normas, caráter formal das comunicações, divisão do trabalho, impessoalidade no relacionamento, hierarquização da autoridade, rotinas e procedimentos, competência técnica e mérito, especialização da administração; e profissionalização [...]”. De acordo com Lacombe e Heilborn (2003, p. 39), “[...] a burocracia enfatiza a formalização (obediência a normas, rotinas, regras e regulamentos), divisão do trabalho, hierarquia (obediência às ordens dos superiores e conferência de status às posições hierárquicas elevadas), impessoalidade e profissionalização e competência técnica dos funcionários [...].

explicitado anteriormente) e planejamento. Na verdade, esta é uma característica

muito comum no Estado Brasileiro, que arrecada somas estratosféricas em

impostos, mas que muitas vezes não sabe de que forma gastá-las por falta de

planejamento.

Por mais que possua um orçamento anual e um orçamento plurianual, não há

planejamento na SUSIPE. Apesar de o orçamento clarificar o quantitativo global de

gastos, não há apreciação de metas ou resultados a alcançar. Quando existem,

tratam apenas de questões econômico-financeiras, talvez pela percepção de que

resultados estão atrelados a números.

No caso da SUSIPE, como tratar apenas de números quando na verdade seu

trabalho refere-se a (re)socialização de pessoas? Além disso, como motivar um

quadro de aproximadamente três mil e duzentos servidores (3.200) para que

desenvolvam suas funções em busca de melhores resultados?

De que forma a SUSIPE poderia se planejar? Quais seriam os meios necessários

para administrá-la? De que forma a SUSIPE e os órgãos da segurança pública

poderiam planejar-se para se adaptar e acompanhar as demandas do ambiente

externo, inseguro, mutável?

Conforme entendimento de Oliveira (2012, p. 05), “o processo de planejar

envolve, portanto, um modo de pensar; e um salutar modo de pensar envolve

indagações; e indagações envolvem questionamentos sobre o que fazer, como,

quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde”.

A partir do ano de 2009, em período próximo ao de criação do POP,

estabeleceu-se a ideia de implantação do Programa de Qualidade no Sistema

Penitenciário, através da sua adesão ao Programa de Qualidade na Gestão (PQG)6,

na época já em andamento em outras esferas do governo. A iniciativa, através da

aplicação de questionários quantitativos e qualitativos (com perguntas estabelecidas

pelo programa que incluíram, em seu universo de abrangência, servidores e

diretores apenas da sede administrativa, demonstrou vários problemas, muitos dos

quais já conhecidos por todos. Entretanto, muitas das dificuldades enfrentadas

relacionavam-se à falta de planejamento.

6 O Programa de Qualidade na Gestão surgiu como programa de Estado, sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Administração – SEAD. A adesão da SUSIPE ao Programa da Qualidade ocorreu em 18 de março de 2009, pela publicação no Diário Oficial do Estado – DOE, através da portaria n.º 365/2009 de 17/03/2009. O Programa é voltado para a promoção da excelência da gestão nas organizações públicas estaduais, pautado em dois aspectos: melhoria dos serviços prestados à sociedade e proporcionar melhorias nas condições de trabalho dos servidores públicos estadual e estimular o crescimento profissional. Para que o objetivo seja atendido pela organização participante há que se aplicar o questionário de Auto Avaliação da Gestão, que consiste em visualizar os pontos fortes e fracos de cada entidade e quais as mudanças e melhorias que podem ser efetuadas. São sete (07) critérios avaliados. Caso sejam necessárias intervenções, são aplicados planos de melhorias.

Os sete critérios de avaliação do Programa de Qualidade são divididos da

seguinte forma: Liderança, Cidadãos e Sociedade, Estratégias e Planos, Informação

e Conhecimento, Pessoas, Processos e Resultados.

Avaliados os quesitos, ficou muito claro que a grande maioria de seus

servidores desconhecia a missão da SUSIPE e seus principais objetivos e que a

inexistência de um planejamento estratégico, não apenas dificultava a execução de

suas atividades, mas também dificultava a compreensão da sua identidade. Nesse

sentido, surgiram muito mais aspectos desfavoráveis do que favoráveis. Ficou

latente que os resultados das decisões importantes provindas da alta administração

pouco chegavam ou repercutiam, em razão de não haver uma cultura de difusão de

informações ente todos os níveis hierárquicos.

Os critérios Liderança, Estratégias e Planos, e Pessoas receberam muitas

críticas. O primeiro por apresentar certa subjetividade quanto à definição do conceito

e das características de um líder. O segundo critério, por não ser difundido dentro da

SUSIPE; no entendimento dos servidores, informações sobre estratégias e planos

eram restritas à direção. No critério Pessoas, a maior crítica referia-se à

desvalorização profissional, questões contratuais7, rotatividade excessiva, desvios

de função e falta de reconhecimento.

Na condução do comitê de qualidade, apesar de não haver relação com o

propósito do programa, a Lei de Execução Penal8 serviu de embasamento para a

aplicação dos questionários e realização das entrevistas, já que todas as atividades

desenvolvidas na autarquia estão direta ou indiretamente relacionadas à questão do

preso.

O objetivo máximo da SUSIPE só será atingido caso a junção de esforços de

todos os núcleos esteja em perfeita harmonia, no mesmo compasso. Entretanto, não

há compartilhamento de informações, tarefas ou demandas entre os setores. Por

não haver uma hierarquia de prioridades, atividades menos relevantes tomam

posição à frente daquelas que demandariam maior atenção e rapidez no processo

decisório.

Organogramas extensos ou simplificados não indicam, à primeira vista, o grau

de eficiência ou deficiência de uma organização. No caso da SUSIPE, seu

organograma poderia ser muito mais complexo ou até mais objetivo. O problema

não está exatamente em uma ilustração ou na disposição de um setor (para cima ou

7 A contratação de servidores na SUSISPE tornou-se um problema sério. Antes, quase toda a organização era composta por servidores temporários. A realização de concurso público na utarquia ocorreu apenas a partir do ano de 2007, quando foram abertas vagas para todos os níveis de escolaridade. O problema diminuiu depois da nomeação de servidores efetivos; entretanto, ainda existe, já que quase todos os servidores ainda são temporários. Quase 100% do total de vagas para agentes penitenciários são destinadas para contratos temporários. Nesse sentido a rotatividade de profissionais é muito grande, devido, também, a questões políticas. 8 A Lei de Execução Penal foi sancionada pela Lei N.º 7.210, de 11 de julho de 1984.

para baixo ou de um lado para o outro), mas sim na forma como os recursos são

alocados.

Estruturado do jeito que está graficamente, o organograma funciona na

prática? Alterações na rotina de trabalho ou em setores devem ser feitas para tornar

o trabalho (mais) eficiente? Há eficácia nas ações com o organograma atual?

Há questões muito mais sérias, como por exemplo: as políticas adotadas para

inserir ou reinserir os internos na sociedade têm sido efetivas? Tais medidas

contribuem para reduzir o quantitativo de presos nas unidades penitenciárias? Por

parte dos setores responsáveis pelas políticas sociais, existem dados que

comprovem a efetividades das ações tomadas para reduzir o reingresso de ex-

internos ao sistema?

Sabe-se que não há respostas para muitas das perguntas acima. Há de se

convir que a ausência de um planejamento dificulta, sobremaneira, na qualidade ou

na efetividade das ações. Trabalhar na imprevisibilidade seria o mesmo que atirar no

escuro. De que forma os esforços poderiam ser efetuados para atenuar ou amenizar

tal situação?

O planejamento seria uma importante ferramenta de gestão para situações

como essas, pois auxiliaria na diminuição de decisões precipitadas ou tomadas sem

qualquer avaliação, apenas pelo impulso. Segundo Lacombe e Heilborn (2003), o

planejamento está voltado para o futuro, mas através de decisões no presente que

não são tomadas simplesmente pelo impulso. Faz-se necessário determinar o que

fazer, como fazer, quando fazer, e quem irá fazer.

3.3.1 Condução do Planejamento Estratégico na SUSIPE

A condução do planejamento estratégico na SUSIPE deve ser efetuada por

seu dirigente máximo ou de seus assessores diretos, identificados em seu

organograma, respectivamente, por Superintendente (Nível de Gestão Estratégica) e

Nível de Assessoramento (Gabinete do Superintendente, Assessoria de Segurança

Institucional, Assessoria de Comunicação Social, Assessoria de Contratos e

Convênios e Comissão Permanente de Licitação).

Tal poder de decisão deve recair sobre a Superintendência justamente por ser

ela a única com total acesso a todos os setores da organização, bem como a todas

as informações por eles produzidas. Além disso, somente pessoas ou setores com

visão privilegiada na organização, isto é, com visão holística de todos os processos,

é que terão condições de decidir sobre os melhores ou mais adequados passos a

serem tomados. Nesse sentido, o planejamento estratégico envolve todos os setores

da organização e se inicia no topo do nível hierárquico.

De acordo com Lacombe e Heilborn (2003, p. 163) o planejamento estratégico

É efetuado pelos dirigentes de mais alto nível da empresa, isto é, diretores e seus assessores, pois, quase sempre, são os que possuem a visão sistêmica ou global da empresa e têm melhores condições para ficarem atentos ao que ocorre no âmbito externo.

4. ESTRATÉGIAS

A definição de qual a melhor estratégia a ser implantada em uma organização

em um ambiente tão instável dependerá da definição daquilo que se quer alcançar.

O estabelecimento de estratégias é um passo importante para a geração de

vantagens competitivas. Barney e Hesterly (2007) entendem que o processo de

administração estratégica se inicia com a definição da missão da empresa, que seria

identificada como o seu propósito em longo prazo.

No caso específico da SUSIPE, as demandas internas e externas exigiram de

sua gestão estratégica, a definição de sua missão. Mesmo sendo uma organização

pública sem fins lucrativos e atuante em um ‘mercado’ em que não há

competitividade, por ser um serviço prestado essencial e exclusivamente pelo

Estado, fez-se necessário estabelecer sua missão, pois não haveria sentindo um

órgão público existir sem a definição de seu papel.

Por mais que atenda a uma parcela muita pequena da sociedade, a

administração do sistema penitenciário é complexa e cara. O custo gerado por um

interno faz com que os investimentos estatais aumentem gradativamente. Um

desequilíbrio na entrada e saída de pessoas traz problemas sérios, já que o Estado

não consegue equilibrar a relação interno - oferta de vagas.

Sem dúvida, consideradas as principais atividades e obrigações da SUSIPE,

o crescimento da criminalidade é a sua maior ameaça, não apenas pelo aumento de

custos, mas simplesmente porque não há planejamento para receber mais internos.

Quando novas unidades penitenciárias são inauguradas, há a certeza de que logo,

logo, as mesmas estarão lotadas.

No planejamento estratégico:

Para fazer frente aos desafios das turbulências do ambiente externo, as

empresas precisam saber administrar as imprevisibilidades com decisão e

eficácia. E isso implica a necessidade de minimizar as suas deficiências

organizacionais e orientar corretamente a aplicação de recursos,

objetivando a obtenção de resultados que remunerem adequadamente o

capital empregado, bom como o trabalho utilizado. (COBRA, 1991, p. 20).

5. CONCLUSÃO

A implantação de um planejamento estratégico permitiria à SUSIPE definir

com maior precisão suas principais dificuldades e quais a principais influências do

ambiente externo em sua rotina.

Segundo BULGACOV et al, 2007, p. 31:

Em estudos de estratégia, fatores ambientais podem ser considerados ao

mesmo tempo, como restrições ou oportunidades às organizações,

afetando-lhes a escala de operações e o modo de produção técnica, entre

outras características.

Pressupõe-se, ainda, que o ambiente, enquanto elemento dinâmico e

independente, se encontra em processo de constante transformação. Essas

alterações ambientais contínuas exercem pressão sobre as organizações,

no sentido de que produzem reações.

Chiavenato e Sapiro (2009, p. 30) também percebem que “[...] As

organizações bem-sucedidas buscam uma adequação apropriada entre as

condições do ambiente externo e a sua estratégia”.

A gestão pública brasileira possui desafios tão grandes que não há de se

pensar que em uma só administração seja possível superá-los. É preciso abandonar

a visão de que a gestão pública seja refém dos ditames de governo. As funções

administrativas e a missão institucional dos órgãos que a compõe, independem da

vontade política ou ideológica do administrador e está baseada no profissionalismo

da gestão.

O planejamento deve representar exatamente essa visão estratégica sobre a

administração de forma a superar a cultura personalística da administração que não

reconhece os avanços do seu antecessor e prende a gestão pública a um eterno

ciclo de recomeço.

Nos últimos anos houve um aumento significativo nos investimentos em

segurança pública, em especial na área penitenciária, mas esse investimento por si

só não gerará os efeitos desejados se não for prescindido de um planejamento que

garanta a otimização da utilização dos recursos e a persecução dos objetivos

maiores da autarquia.

De nada adianta ações independente e desarticuladas entre si que não façam

parte de um planejamento de logo prazo que vise objetivos nem sempre óbvios.

Com um planejamento bem feito, pode-se, por exemplo, optar não pela construção

de um presídio, mas pelo investimento em programas que garantam uma maior e

melhor taxa de (re)socialização.

O sistema penitenciário do Pará contava, em dezembro de 2012, com sete mil

e duzentas (7.200) vagas em unidades penitenciárias, para um total de doze mil,

trezentos e cinqüenta e sete (12.357) internos, alcançando um déficit de 4.340 mil

vagas, que não pode se superado simplesmente com investimentos na construção

de novos presídios, pois a taxa de reincidência e os índices de criminalidade

demonstram que cada novo presídio surge já com sua lotação máxima atingida.

Cabe à SUSIPE repensar seu papel, sua atuação e suas estratégias de forma

a articular sua atuação para a consecução conjunta dos objetivos pretendidos pela

autarquia, independentemente dos aspectos políticos da administração pública. Um

planejamento bem feito serve de norte para a atuação da administração pública a

logo prazo.

Portanto, não só a aplicação de um planejamento estratégico é louvável,

como também o é a aplicação de qualquer ferramenta de gestão que garanta o

caráter técnico nas melhores escolhas e na definição de metas e objetivos. A

pessoalidade dará lugar ao profissionalismo; a incerteza dará lugar ao planejamento.

O planejamento possibilitará a escolha do melhor caminho.

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