Universidade  Lusófona  de  Humanidades  e  Tecnologia    Escola  de  Administração  de  Lisboa  

   

Curso  de  Verão  FINANÇAS  PÚBLICAS  

     

Prof.  Doutor  Rui  Teixeira  Santos  SETEMBRO  DE  2011  

 

El  Pais.  Com  Primeira  pág.  de  3/4  de  Setembro  de  2011    EE  UU  reclama  28.000  millones  a  la  banca  por  las  hipotecas  basura  La  agencia  de  vivienda  acusa  a  17  grandes  enQdades  de  provocar  pérdidas  tras  vender  productos  bancarios  de  baja  calidad  por  105.000  millones  de  dólares    Los  mercados  caen  con  fuerza  por  el  miedo  a  una  segunda  recesión  El  paro  de  EE  UU  y  el  recrudecimiento  de  la  crisis  europea  hacen  estragos  en  las  Bolsas  y  en  la  deuda  de  la  UE  

   La  creación  de  empleo  se  estanca  en  Estados  Unidos      Las  dudas  sobre  Italia  y  Grecia  avivan  las  tormentas  

 El  FMI  advierte  del  riesgo  de  una  recesión  "inminente”  ChrisQne  Lagarde,  directora  del  organismo  internacional,  afirma  que  el  margen  de  maniobra  es  menor  que  en  2009.-­‐  El  Banco  Mundial  también  advierte  del  peligro  

Mercados  -­‐  5  set  2011  13.00    Nasdaq  2,480.33  -­‐65.71    -­‐2.58%  FTSE  100  5,181.73  -­‐110.30  -­‐2.08%  IBEX    8,090.8      -­‐4,41%  DAX              -­‐3.92%  CAC              -­‐4.66%  MIBTEL            -­‐4,26%  STOXX600          -­‐3,86%  STOXX  50          -­‐5,58%  KOSPI            -­‐4.39%  Nikkei  8,784.46  -­‐166.28    -­‐1.86%  TOPIX  755.82  -­‐13.96    -­‐1.81%  Hang  Seng  -­‐19,616.40-­‐596.51  -­‐2.95%  Nasdaq      2,480.33    -­‐2.58%  Dow    11,240.30    -­‐2.20%  S&P  500      1,173.97    -­‐2.53%    

       Dívida  Publica    a  3  anos      PT  13,922%  (+108,1pp)      Gr  50,376%  (+337,4pp)        Ackerman  (DB):  „as  condições        são  as  mesmas  que  em  2008”  –      interrupção  do  mercado  inter-­‐      bancário.              Oil  (WTI)    85.17  -­‐1.48%        U.S.  10-­‐year  1.986%  0.000        Gold    1,900.8  +1.17%        EUR  :  USD  1.4124  -­‐0.5716%  

A  maior  depressão…  

•  “Main  recession  indicators  tend  to  support  the  claim  that  this  recession  could  be  the  most  severe  in  the  past  40  years.”    

•  Charles  Gascom,  “The  Current  Recession:  How  Bad  Is  It?”  Federal  Reserve  Bank  of  St.  Louis  Economic  Synopses  4  (January  8,  2009):  2,  available  at  hup://research.  stlouisfed.org/publicaQons/es/09/ES0904.pdf.  

•  “Black  Swan”,  Kalleb  Nassin  

Solução  Schaeuble  

“Chegou  o  momento  de  mostrar  resultados”  (5set2011)  

A  receita  é  tão  simples  como  divcil  de  por  em  práQca:    •  Aumento  das  receitas  •  Diminuição  das  despesas  •  Reformas  estruturais  

PILARES  DA  MODERNIDADE  •  O  fundador  da  Terceira  Via  e  reitor  da  London  School  of  

Economics  and  PoliQcal  Science,  Antony  Giddens  procura  entender  o  quadro  geral  da  contemporaneidade.  Contra  a  leitura  pósmoderna  da  época  actual,  o  sociólogo  inglês  desenvolve  o  que  chama  de  "altamodernidade".  Nele,  cristaliza-­‐se  um  momento  de  passagem  no  qual  categorias  como  segurança  e  confiança  vão  dando  lugar  aos  conceitos  de  desalinhamento  e  risco.  A  aposta  actual  vai  em  direcção  à  realização  desta  "sociedade  de  risco"  que  ainda  se  anuncia.  De  certo  modo  a  corrupção  vai  permiQr  atenuar  o  risco    

•  Giddens  define  a  Modernidade  anterior  como  um  modo  de  vida  adoptado  em  meados  do  século  XVI,  com  dois  pilares:  o  capitalismo  e  a  democracia  políQca;  

 

CRISE  •  A  influencia  duradoura  de  Keynes  na  poliQca  monetaria  dos  paises  

desenvolvidos  com  base  na  ideia  errada  (largamente  refutada  no  século  XIX,  que  a  procura  agregada  (a  valor  constante  de  moeda  i.  é  sem  inflação)  esta  relacionada  com  o  desemprego  e  que  as  poliQcas  publicas  podem  por  via  da  procura  publica  (criando  progressiva  desvalorização  da  moeda,  ou  seja  inflação)  criar  emprego  (serviu  esta  teoria  apenas  como  poliQca  desQnada  a  combater  a  deflação  mas  já  não  servia  quando  a  inflação  era  uma  ameaça)  

•  Transformação  do  “capitalismo  de  empresário”  no  “capitalismo  de  gestor”,  com  o  primeiro  ciclo  das  privaQzações  e  as  aplicações  dos  recursos  dos  fundos  de  pensões    

•  O  desemprego  provocado  pelos  sindicatos  (Hayek)  •  O  desenvolvimento  do  “capitalismo  popular”  (Hayek  e  o  neo-­‐

monetarismo):  nós  conseguimos  produzir  para  alimentar  8  mil  milhões  de  pessoas  por  causa  de  um  mecanismo  expontaneo  que  processa  uito  mais  informação  que  um  Estado  centralizado  conseguiria  absorver.  Por  isso  o  Mercado  é  mais  eficiente.  

CRISE  •  A  nossa  sociedade  é  o  produto  de  crenças  simbálicas  que  não  tem  

nenhum  fundamento  racional  •  Fracasso  do  socialismo  (parte  do  principio  impossível  que  todo  o  

conhecimento  humano  –  de  milhões  de  pessoas  -­‐  pode  ser  usado  de  maneira  eficiente  por  uma  organização  centralizada,  por  um  comando  central  único.  Pegar  em  enormes  recursos  para  produzir  bens  centralmente  para  a  sociedade  é  um  absurdo.  O  que  diz  a  cada  um  o  que  deve  produzir  para  a  sociedade  (pessoas  que  nao  conhecemos)  é  o  lucro,  segundo  Hayek  e  Mises.  É  tb  um  problema  de  valores:  no  socialismo  prevalece  o  valor  da  distribuição.  Porém  é  simplesmente  impossivel  distribuir  sem  conhecer  todos  os  factos  sem  ter  toda  a  informação.  É  esse  o  problema  do  socialismo.)    

•  Grupos  de  interesses  e  as  poliQcas  públicas  •  Queda  do  Muro  de  Berlim  –  segundo  ciclo  de  privaQzações  –  O  

Estado  Mafioso    

Crescimento  do  Estado  •  Modelo  Totalitário-­‐Socialista:  Por  uma  falsa  ideia  de  jusQça  social  (sobre  a  qual  não  existe  unanimidade)  imposta  pela  burocracia  dominante  (CriQca  de  Mises  e  Keynes  –  o  erro  do  socialismo)  

•  Modelo  DemocráQco-­‐Keynesiano:  em  momentos  de  crises  uQlizando  a  moeda/inflação  para  promover  o  crescimento/consumo  e  invesQmentos  publicos.  (CríQca  de  Hayek  –  trata-­‐se  de  um  erro!)  

•  Modelo  DemocráQco-­‐Interesses  parQculares:  o  estado  é  sequestrado  pelos  lobbys  e  pequenos  grupos  de  interesses  que  definem  os  subsidios  e  condicionam  os  incenQvos  publicos  aos  seus  interesses    

A  crise  que  se  alimenta  da  crise  A  Grande  Crise  de  2007-­‐2009  não  foi  o  resultado  da  especulação,  da  desonesQdades,  da  excessiva  exposição  ao  crédito  do  sector  privado.  Foi  o  resultado  do  fracasso  da  políQca  dos  governos,  do  fracasso  das  suas  poliQcas  monetarias  e  no  caso  portugues,  pelo  fracasso  das  poliQcas  monetárias  do  BCE  e  dos  efeitos  preversos  da  adesão  ao  Euro  –  que  deu  aos  agentes  económicos  informações  erradas  sobre  a  situação  económica,  com  baixa  dos  juros  e    acesso  a  mecanismos  de  credito  ilimitado.  E  por  isso  quando  por  efeito  dos  derivados  do  subprime  (questão  moral  na  gestão  privada  é  fundamental  tb)  se  instalou  a  desconfiança  no  mercado  iterbancário  e  faltou  liquidez,  já  estavamos  perante  uma  consequencia  do  modelo  de  remoneração  dominante  no  capitalismo  de  gestor,  mas  também  diante  do  fracasso  dos  incenQvos  publicos.  E  depois  disso  temos  assisQdo  a  esta  crise  camaleónica  que  dura  desde  2007  e  que  provavelmente  empurra  a  Europa  para  mais  uma  decada  perdida:  •  Crise  do  subprime  •  Crise  de  crédito/bancária    •  Crise  económica  •  Crise  Orçamental  •  Crise  da  dívida  soberana  •  Recessão  •  Crise  bancária  •  Segunda  recessão?  •  Crise  bancária?  •  Crise  de  sustentabilidade  das  Finanças  Públicas:  défices?  •  Inflação?  

Recessão  e  QE  (impressão  de  moeda)  

•  A  recessão  implica  sempre  um  desajustamento  no  mercado  de  mão  de  obra,  induzido  no  ciclo  inflacionário  anterior,  devidaos  erros  dos  empresários  provocada  pela  distorção  da  taxa  de  juro  causado  pela  expansão  monetária  e  do  crédito  bancário.  Mais  importante,  qualquer  tentaQva  de  curar  a  depressão  através  de  déficit  e  dinheiro  barato,  como  fez  José  Socrates  e  está  a  fazer  Obama  e  Dilma,  embora  possa  funcionar  temporariamente,  intensifica  a  má  alocação  de  recursos  e  apenas  adia  e  prolonga  o  ajuste  inevitável  

•  Keynes  supôs  erradamente  que  o  desemprego  normalmente  envolve  a  ociosidade  de  recursos  de  todos  os  Qpos  em  todas  as  fases  da  produção.    

•  Neste  senQdo,  a  economia  keynesiana  deixa  de  fora  o  elemento  vital  da  escassez  de  recursos  reais,  a  base  dos  principios  económicos.  No  mundo  ilusório  Keynes  de  superabundância,  um  aumento  da  despesa  total  com  recursso  à  emissão  de  moeda  ou  do  endividamento  público  vai  realmente  aumentar  o  emprego  e  a  renda  real,  porque  todos  os  recursos  necessários  para  qualquer  processo  de  produção  estará  disponível  nas  proporções  corretas,  a  preços  correntes.    

•  No  entanto,  no  mundo  real  de  escassez,  como  mostra  Hayek,  recursos  desempregados  serão  de  Qpos  específicos  e  em  setores  específicos,  por  exemplo  dos  trabalhadores  sindicalizados  na  mineração  ou  siderugia.  Nestas  circunstâncias,  um  aumento  das  despesas  pode  aumentar  o  emprego,  mas  apenas  porque    se  aumenta  os  preços  em  geral  o  que  torna    temporariamente  rentável  para  reempregar  esses  recursos  ociosos,  combinando-­‐as  com  recursos  de  outras  indústrias,  onde  eles  já  estavam  empregados.  Quando  os  custos  de  produção  mais  uma  vez  começarem  a  subir    dado  o  aumento  dos  preços  na  produção,  o  desemprego  voltará  a  aparecer,  mas  desta  vez  de  uma  forma  mais  grave  por  causa  da  má  alocação  de  recursos  adicionais.  O  governo  e  o  banco  central,  então,  mais  uma  vez,  enfrentarão  o  dilema  de  permiQr  mais  desemprego  ou  a  expansão  do  fluxo  monetário.  Isso  configura  as  condições  para  uma  inflação  monetária,  com  uma  acelerada  subida  dos  preços,  pontuada  por  períodos  de  agravamento  do  desemprego,  como  foi  o  caso  durante  o  Grande  Inflação  dos  anos  1970  e  início  de  1980.  

Os  recursos  são  escassos    •  Em  alternaQva  a  isso,  Hayek  argumenta  que  se  deve  evitar  a  inflação  monetária  e  

permiQr  que  os  preços  dos  recursos  desempregados  se  reajustem  naturalmente  para  baixo,  para  níveis  que  sejam  sustentáveis  com  o  atual  nivel  de  rendimentos.  Neste  caso,  o  trabalho  de  desempregados  e  outros  recursos  serão  orientados  pelo  sistema  de  preços  em  processos  de  produção  que  sejam  sustentáveis  no  actual  nível  das  despesas  monetária.    

•  PermiQndo  o  ajuste  de  mercado  as  taxas  dos  preços  e  dos  salários,  garante-­‐se  assim  uma  estrutura  de  emprego  de  recurso  coordenada  com  a  estrutura  da  procura  de  recursos.    

•  Em  contraste,  aumentando  a  despesa  agregada  haverá  um  aumento  de  curto  prazo  no  emprego,  mas  isso  só  provoca  uma  distribuição  inadequada  de  recursos  cuja  inevitável  correção  implicará  uma  outra  depressão.  Tal  correção  pode  ser  adiada,  mas  nunca  evitada.  

•  Aqueles  que  negam  a  análise  de  Hayek-­‐  como  todos  os  macroeconomistas  contemporâneo  dominante  e  os  políQcos  –  o  que  fazem  é  promover  cada  vez  mais  os  gastos  publicos  como  a  panacéia  para  nossa  crise  atual,  aumentando  ainda  mais  a  desigualdade    

•   Eles  acabam  por  conQnuar  a  viver  na  fantasia  simplista  keynesiana  de  que  a  escassez  de  recursos  reais  foi  banida  e  em  que  a  escassez  de  moeda  e  de  crédito  é  a  única  restrição  à  aQvidade  econômica.  

Fundamentos  Morais  As  regras  morais  podem  ter  três  origens:  •  IntuiQvas:  as  regras  morais  vêm  da  convivência  com  as  pessoas  –  São  

expontaneas.  As  pessoas  intuem  os  valores,  coo  por  exemplo  o  da  solidariedade  ou  da  igualdade.  

•  Tradicionais:  Nascem  na  familia,  por  tradição  e  hábito:  como  o  valôr  da  livre  iniciaQva  ou  da  propriedade  privada,  sem  se  saber  bem  a  razões  –  os  conflitos  sociais  e  ideologicos  nascem  desta  visão  da  moral  

•  Inteletuais  –  racionais,  nascida  dos  inteletuais.  Construções  académicas  como  a  ideia  de  mercado  compeQQvo  

 (Nada  pode  ser  feito  contra  o  colapso  de  uma  empresa,  com  todo  o  drama  social  a  não  ser  que  exista  mobilidade  laboral  –  todos  temos  que  perceber,  até  mesmo  como  trabalhadores  que  estamos  expostos  a  riscos,  e  que  a  inflexibilidade  laboral  e  os  sindicatos  são  portanto  geradores  de  ineficiencia  e  desemprego,  que  são  insustentáveis.)  

Fundamento  do  Altruismo  •  Quando  passamos  para  uma  Ordem  Social,  é  o  senQdo  do  

lucro  que  vai  explicar  como  cada  um  serve  os  interesses  de  outros.  

•  Altruismo  e  solidariedade  dominam  os  nossos  insQntos  por  causa  das  bases  tradicionais  da  moral  familiar  e  da  propriedade  privada.  

•  O  Socialismo  pode  ser  sedutor  pois  promete  garanQas  de  segurança  às  pessoas.  Só  que  ha  um  problema:  uma  minoria  de  pessoas  não  pode  dar  segurança  a  todas  as  pessoas.  O    Estado  centralizado  nao  dispõe  da  informação  para  isso  e  portanto  é  impossivel  essa  alegada  segurança  que  o  Socialismo  alegadamente  garante…  

Âmbito  das  Finanças  Públicas  •  Finanças  Públicas  abarcam  principios  económicos  e  princípios  

jurídicos.  

•  Princípios  económicos  (Finanças  Públicas)  –  Teorias  liberais  do  Estado  minimo  (Locke,  Hume,  Adan  Smith)  –  Socialismo  utópico  (Saint-­‐Simon,  Fourier  e  Proudhon)  –  Doutrina  Social  da  Igreja  (Papa  Leão  XIII,  Rerun  Novarum)    –  Teorias  socialistas  (Karl  Marx,  Lenine,  Mao,  Rosa  Luxemburg)  –  Teorias  social-­‐fascistas  –  “socialização”(Benito  Mussolini  e  Nicola  

Bombacci)  –  Teorias  intervencionistas  -­‐  John  Maynard  Keynes  –  Teonias  neo-­‐keynesianas/  neo-­‐desenvovimenQstas  –  Joseph  SQglitz,  

Paul  Davison  (crescimento  económico  sustentável),  ou  Roubini  –  Teorias  neo-­‐monetaristas  (  F.  Hayek,  Ludwig  von  Mises,  Milton  

Friedman  e  Ayn  Rand)  

Âmbito  das  Finanças  Públicas  •  Princípios  Jurídicos  (Direito  ConsQtucional  Financeiro,  Direito  Orçamental,  

Direito  Fiscal,  Contabilidade  Publica,  Direito  Publico  Economico  e  Administração  Financeira  Orçamental)  

–  ConsQtuição  da  República  Portuguesa  /1976  e  Tratado  de  UE  /Pacto  de  Estabilidade  e  Crescimento  

–  ConsQtuição    do  Brasil  /1988  –  artº  165  a  169)  –  ConsQtuição  da  República  de  Angola/2010  

–  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  PT  (Lei  nº  91/2001,  de  20  de  Agosto,  na  republicação  da  Lei  nº  22/2011  de  20  de  Maio  de  2011)  e  Leis  Orgânicas  do  Governo  (Decreto-­‐Lei  nº  86-­‐A/2011  de  12  de  Julho)  e  do  Tribunal  de  Contas  

–  Lei  de  princípios  financeiros  Brasileira  (Lei    4320/64)  e  Regimento  financeiro  (Lei  de  Responsabilidade  Fiscal  101/2000)  

–  Lei  Quadro  do  OGE  (LQOGE),  Angola,  (Lei-­‐quadro  do  OGE,  Lei  Nº  09/97,  de  17  de  Outubro,  publicada  no  Diário  da  República  Nº  48  de  17/10.)  

 –  Acordos  de  assistência  financeira  internacionais  (MoU  com  a  Troika)  

Programa  INTRODUÇÃO  ÀS  FINANÇAS  PÚBLICAS      Aspectos  gerais  1.  As  Finanças  Públicas.  Questões  de  ordem  geral  

 2.  Fixação  de  terminologia  (Direito  Financeiro,  Economia  Pública,  Economia  Financeira,  Contabilidade  Pública,  PolíQca  Financeira)  

 3.  A  tradição  de  ensino  das  Finanças  Públicas.  Ideias  gerais    4.  Questões  metodológicas      4.1.  As  Finanças  Públicas  na  convergência  da  Economia  Pública  

e  do  Direito  Financeiro      4.2.  As  ciências  auxiliares    5.  Finanças  Públicas  e  ÉQca  PolíQca  

Programa  O  Direito  Financeiro  

Noção  de  Direito  Financeiro  A  autonomia  do  Direito  Financeiro  O  Direito  Financeiro  em  perspecQva  histórica  Divisões  do  Direito  Financeiro  

5.  Relações  com  outros  ramos  do  Direito  Direito  Financeiro  e  Direito  Fiscal  Os  novos  rumos  do  Direito  Financeiro  A  ConsQtuição  Financeira  Portuguesa  

 8.1.  A  ConsQtuição  Financeira  formal    8.2.  A  ConsQtuição  Financeira  material  

 

A  AcQvidade  Financeira  do  Estado  

•  O  Estado  tributa  e  como  contraparQda  presta  bens  públicos/  do  ponto  de  vista  orçamental  o  Estado  tem  Receitas  e  Despesas  Públicas  

•  Critérios:  Bem  Comum/  Good  Governance/  Bom  Governo  

•  Isto  significa  que  na  realização  do  Bem  Comum  o  Estado  tem  uma  acQvidade  financeira  tendo  em  vista  a  saQsfação  das  necessidades  publicas  (saúde,  jusQça,  segurança,  Educação,  combate  à  pobreza,  planeamento  económico,  etc.)  

AcQvidade  Financeira  como  Fenómeno  PolíQco  

 •  A  AcQvidade  Financeira  do  Estado,  propõe-­‐se  à  saQsfação  

das  necessidades  colecQvas  e  concreQzada  em  receitas  e  despesas.  

•  A  Ciência  das  Finanças  estuda  a  acQvidade  financeira,  isto  é,  uma  acQvidade  do  Estado  que  se  exprime  em  receitas  e  despesas  (Teixeira  Ribeiro).  

•  A  Ciência  das  Finanças  desloca  agora  os  seus  estudos  para  o  exame  do  conjunto  de  processos  de  decisão  e  de  execução  que  possibilitam  considerar,  simultaneamente,  não  só  regras  jurídicas,  como  as  do  jogo  políQco  e  das  forças  sociais  e  burocráQcas,  mas  também  e  ainda  o  papel  económico  e  social  ou  real  –  que  cabe  aos  recursos  financeiros  uQlizados  pelo  Estado.  

Conceito  de  Finanças  Públicas    

•  O  Estado  pretende  que  sejam  saQsfeitas  determinadas  necessidades  colecQvas;  para  tanto  propõe-­‐se  produzir  bens;  mas  a  produção  de  bens  implica  despesas;  o  Estado  precisa  portanto,  de  obter  receitas  para  cobrir  essas  despesas,  isto  é,  precisa  de  dinheiro,  de  meios  de  financiamento  (Teixeira  Ribeiro).  

•  O  âmbito  do  objecto  de  Finanças  Públicas,  se  cingirá  a  duas  acQvidades  fundamentais:  a  de  gestão  dos  dinheiros  públicos,  ou  seja,  a  acQvidade  de  gestão  financeira  pública,  ou  simplesmente,  a  acQvidade  financeira  pública;  e  a  de  controlo  dos  dinheiros  públicos,  mais  precisamente,  a  acQvidade  de  controlo  financeiro  externo  (gestão  e  controlo  dos  dinheiros  públicos).  

Fenómeno  financeiro    

•  Direito  Financeiro  PosiQvo,  não  se  deve  limitar  ao  “de  iure  condito”,  mas  avançar  também  para  os  caminhos  “de  iure  condendo”,  não  pode  hoje  prescindir  pelo  menos  em  domínios  relevantes,  dos  resultados,  do  valor  acrescido  que  as  vertentes  mais  economicistas  ou  sociológicas  que  hajam  dominado  a  ciência  das  finanças  tenham  trazido  à  luz  do  dia.  

•  Os  meios  financeiros  têm  de  se  adquirir  e  servem  para  se  uQlizar  na  compra  de  produtos  e  serviços  ou  como  reserva  de  valor.  

•  O  estudo  cien�fico  da  acQvidade  financeira  alargou,  nos  dias  de  hoje,  o  seu  campo  de  domínios  e  a  métodos  próprios  das  ciências  sociais,  o  que,  para  além  de  todas  as  vantagens  que  a  isso  se  aponta,  em  termos  de  aprofundamento  e  da  riqueza  da  nova  ciência  das  finanças,  também  demonstra  que  a  acQvidade  financeira,  enquanto  acQvidade  social,  não  pode  deixar  de  ser  analisada  na  perspecQva  complexa  e  mulQdisciplinar  própria  daquelas  ciências.  Finanças  Públicas  consQtuem  um  ramo  cien�fico  autónomo.  

•     

Finanças,  doutrinas  e  sistemas  económicos  

•  Três  vertentes  em  que  se  tem  sido  perspeQvado  o  objeto  da  Ciência  das  Finanças  Públicas:  jurídica,  económica  e  sociológica  ou  políQca.  

•  O  primeiro  conceito  de  Ciência  das  Finanças,  que  se  impôs  nos  primórdios  do  séc.  XX,  pode  resumir-­‐se  na  seguinte  definição  de  G.  Jèze:  “o  estudo  dos  meios  pelos  quais  o  Estado  promove  a  obtenção  dos  recursos  necessários  à  cobertura  das  despesas  públicas  e  reparte  o  correspondente  encargo  pelos  cidadãos”.  

•  O  estudo  cien�fico  da  acQvidade  financeira  alargou,  nos  dias  de  hoje,  o  seu  campo  a  domínios  e  a  métodos  próprios  das  ciências  sociais,  o  que,  para  além  de  todas  as  vantagens  que  a  isso  se  aponta,  em  termos  do  aprofundamento  e  da  riqueza  da  nova  ciência  das  finanças,  também  demonstra  que  a  acQvidade  financeira,  enquanto  acQvidade  social,  não  pode  deixar  de  ser  analisada  na  perspecQva  complexa  e  mulQdisciplinar  própria  daquelas  ciências.  

Segundo  Sousa  Franco,  Finanças  Públicas  podem  ser  uQlizada  em  três  senQdos  fundamentais:      •   Sen4do  Orgânico:  fala-­‐se  de  finanças  públicas  para  designar  o  conjunto  dos  

órgãos  do  Estado  ou  de  outro  ente  público  (incluindo  a  parte  respecQva  da  Administração  Pública)  a  quem  compete  gerir  os  recursos  económicos  desQnados  à  saQsfação  de  certas  necessidades  sociais  (p.  ex.  Ministério  das  Finanças);  

•  Sen4do  Objec4vo:  designa  a  acQvidade  através  da  qual  o  Estado  ou  outro  ente  público  afecta  bens  económicos  à  saQsfação  de  certas  necessidades  sociais:  

•  Sen4do  Subjec4vo:  refere  a  disciplina  cien�fica  que  estuda  os  princípios  e  regras  que  regem  a  acQvidade  do  Estado  com  o  fim  de  saQsfazer  as  necessidades  que  lhe  estão  confiadas.  

   Para  Teixeira  Ribeiro  Finanças  Públicas  são  os  meios  ou  instrumentos  financeiros,  que  são  o  dinheiro  e  os  créditos;  ora  os  meios  financeiros  têm  de  se  adquirir  e  servem  para  se  uQlizar  na  compra  de  produtos  e  serviços  ou  como  reserva  de  valor.  Daí  que  o  objecQvo  das  Finanças  Públicas  seja  o  estudo  da  aquisição  e  uQlização  de  meios  financeiros  pelas  colecQvidades  públicas,  das  quais  sobressai  grandemente  o  Estado,  que  tem  as  suas  finanças  em  virtude  de  despesas  com  a  produção  de  bens,  aptos  para  a  saQsfação  de  necessidades.  A  explicação  das  finanças  públicas:  o  Estado  pretende  que  sejam  saQsfeitas  determinadas  necessidades  colecQvas,  para  tanto  propõe-­‐se  produzir  ou  comprar  os  bens;  mas  a  produção  de  bens  implica  despesa;  o  Estado  precisa,  portanto,  de  obter  receitas  para  cobrir  essa  despesa,  isto  é,  precisa  de  dinheiro,  de  meios  de  financiamento.  

Programa    Introdução  à  economia  pública  

As  origens  da  expressão  economia  pública    A  intervenção  do  Estado  na  Economia  

2.1.  As  razões  da  intervenção  do  Estado  segundo  Musgrave    2.1.1.  A  função  de  afectação    2.1.2.  A  função  de  redistribuição    2.1.3.  A  função  de  estabilização  económica    2.1.4.  Desenvolvimento  e  aperfeiçoamento  do  esquema  triparQdo        de  Musgrave  

   Os  bens  públicos  como  centro  da  acQvidade  económica  do  Estado    3.1.  CaracterísQcas  dos  bens  públicos    3.2.  Forma  de  provisão  de  bens  públicos    3.3.  As  externalidades  A  public  choice  A  nova  macroeconomia  clássica  

Programa  IV.  As  InsQtuições  Financeiras  Da  noção  de  insQtuição  financeira  Os  agentes  financeiros  2.1.  O  Parlamento  

O  Governo  A  Administração  Pública  Outros  agentes  financeiros  

Primeira  aproximação  aos  vários  subsectores  A  Administração  Autónoma  A  Segurança  Social  As  Regiões  Autónomas  As  Autarquias  Locais  O  sector  empresarial  do  Estado  

Os  Tribunais  financeiros  As  insQtuições  de  enquadramento  4.1.  O  Orçamento  do  Estado  (remissão)  

O  Património  do  Estado  O  Tesouro  

   

Programa  DA  DECISÃO  FINANCEIRA  EM  ESPECIAL    Decisão  financeira  Razões  da  autonomização  Os  problemas  económicos  da  decisão  financeira  

Dimensões  do  Estado,  prioridades  de  actuações.  Relacionamento  com  o  sector  privado  A  tentaQva  de  nacionalização  da  decisão  financeira  A  economia  do  bem-­‐estar  As  aproximações  normaQvas.  De  Pareto  a  Rawls  e  Nozik  

A  decisão  financeira  como  decisão  colecQva  A  impossibilidade  de  encontrar  uma  solução  através  dos  mecanismos    de  voto  

Wicksell  e  a  regra  da  unanimidade    A  solução  de  Lindhal  O  teorema  da  impossibilidade  de  Arrow  

Problemas  de  decisão  financeira:  a  public  choice      O  papel  dos  políQcos    O  papel  dos  burocratas  Os  grupos  de  interesse  

O  consQtucionalismo  económico  Regras  escritas  versus  poder  discricionário      Desconcentração  e  Descentralização  Financeira  O  Estado,  agente  tradicional  de  decisão  financeira  A  emergência  de  novos  agentes  de  decisão  financeira  A  descentralização  financeira  e  o  fiscal  federalism  

ObjecQvos,  modalidades  e  instrumentos  A  experiência  portuguesa.  Um  federalismo  financeiro  parcial    e  incompleto  Descentralização  da  despesa  Descentralização  da  receita  

Os  problemas  de  coordenação  dos  vários  agentes  de  decisão      

Programa    Finanças  europeias  Finanças  supranacionais  Os  bens  públicos  globais  As  finanças  da  Comunidade  Europeia  Finanças  comunitárias  e  finanças  estaduais  O  Tratado  de  Maastricht  e  o  Pacto  de  Estabilidade  A  aplicação  do  Pacto  A  margem  de  manobra  financeira  dos  Estados  Calendário  Europeu  Fundo  de  Estabilização  Financeira  Europeia  Mecanismo  Europeu  de  Estabilização  financeira  

Programa  

•  Do  Orçamento  Estadual  em  Especial  •  Noções  Introdutórias  •  O  Orçamento  do  Estado  •  Orçamento  e  figuras  afins  •  Aspectos  históricos  do  Orçamento  

–  A  evolução  da  insQtuição  orçamental  em  Portugal  –  A  disciplina  jurídica  do  Orçamento  e  seus  desenvolvimentos  

•  A  nova  lei  de  enquadramento  orçamental  e,  em  especial,  a  arQculação    do  Orçamento  do  Estado  com  os  restantes  orçamentos  públicos  

•  Natureza  jurídica  do  Orçamento  

Falhas  de  Mercado  As  falhas  de  mercado  são  fenômenos  que  impedem  que  a  economia  alcance  o  óQmo  de  Pareto,  ou  seja,  o  estágio  de  welfare  economics,  ou  estado  de  bem  estar  social  através  do  livre  mercado,  sem  interferência  do  governo.    São  elas:  •  existência  dos  bens  públicos:  bens  que  são  consumidos  por  diversas  pessoas  ao  

mesmo  tempo  (ex.  rua).  Os  bens  públicos  são  de  consumo  indivisível  e  não  excludente.  Assim,  uma  pessoa  adquirindo  um  bem  público  não  Qra  o  direito  de  outra  adquirí-­‐lo  também;    

•  existência  de  monopólios  naturais:  monopólios  que  tendem  a  surgir  devido  ao  ganho  de  escala  que  o  setor  oferece  (ex.  água,  elergia).  O  governo  acaba  sendo  obrigado  a  assumir  a  produção  ou  criar  agências  que  impeçam  a  exploração  dos  consumidores;    

•  as  externalidades:  uma  fábrica  pode  poluir  um  rio  e  ao  mesmo  tempo  gerar  empregos.  Assim,  a  poluição  é  uma  externalidade  negaQva  porque  causa  danos  ao  meio  ambiente  e  a  geração  de  empregos  é  uma  externalidade  posiQva  por  aumentar  o  bem  estar  e  diminuir  a  criminalidade.  O  governo  deverá  agir  no  senQdo  de  inibir  aQvidades  que  causem  externalidades  negaQvas  e  incenQvar  aQvidades  causadoras  de  externalidades  posiQvas;    

•  desenvolvimento,  emprego  e  estabilidade:  principalmente  em  economias  em  desenvolvimento  a  ação  governamental  é  muito  importante  no  senQdo  de  gerar  crescimento  econômico  através  de  bancos  de  desenvolvimento,  criar  postos  de  trabalho  e  da  buscar  a  estabilidade  econômica.    

Funções  do  Estado  •  Funções  do  Estado:  um  governo  possui,  segundo  Musgrave,  funções  de  

afetação  ou  alocaQvas,  distribuQvas  e  estabilizadoras.  •  função    de  afectação  ou  alocaQva:  relaciona-­‐se  à  alocação  de  recursos  por  

parte  do  governo  a  fim  de  oferecer  bens  públicos  (ex.  estradas,  segurança),  bens  semi-­‐públicos  ou  meritórios  (ex.  educação  e  saúde),  desenvolvimento  (ex.  construção  de  usinas),  etc.;    

•  função  distribuQva:  é  a  redistribuição  de  rendas  realizada  através  das  transferências,  dos  impostos  e  dos  subsídios  governamentais.  Um  bom  exemplo  é  a  desQnação  de  parte  dos  recursos  provenientes  de  tributação  ao  serviço  público  de  saúde,  serviço  o  qual  é  mais  uQlizado  por  indivíduos  de  menor  renda.    

•  função  estabilizadora:  é  a  aplicação  das  diversas  políQcas  econômicas  a  fim  de  combater  a  inflação  e  promover  o  emprego,  o  desenvolvimento  e  a  estabilidade,  diante  da  incapacidade  do  mercado  em  assegurar  o  aQngimento  de  tais  objeQvos.    

•  Regulação  de  conflitos  

Combate  à  pobreza  •  Visão  de  Rawls:  o  objecQvo  da  poliQca  pública  não  é  o  igualitarismo,  mas  o  combate  à  pobreza,  o  favorecimento  dos  mais  desprotegidos.  O  políQca  pública  deve  dar  ao  pobre  sem  Qrar  ao  mais  favorecido  –  usando  antes  o  resultado  do  crescimento  economico.    

•  O  nivelamento  social  faz-­‐se  quase  sempre  por  via  cultural  :  o  filho  do  Bill  Gates  vai  aos  mesmo  espetáculos,  viaja,  fica  nas  mesmas  universidades  que  o  filho  da  classe  média-­‐alta  de  Lisboa  ou  de  S.  Paulo.  As  diferenças  económicas  não  se  refletem  a  nível  sócio-­‐económico.  

A  teoria  da  “Public  Choice”  •  Esta  teoria  (que  é  considerada  como  um  ramo  da  economia)  estuda  as  formas  

como  as  autoridades  políQcas  competentes,  tomam  as  suas  decisões.  •  Veio  considerar  e  destacar  as  decisões  políQcas,  de  conteúdo  económico  e  

financeiro  dos  governos  ou  dos  parlamentos,  estavam  sujeitas  a  um  conjunto  de  “poderes”,  reparQdos  por  diferentes  agentes,  que,  aliás,  desempenhavam  funções  disQntas  no  sistema  políQco;  os  quais,  sempre  e  todos,  interferiam,  de  qualquer  modo,  na  decisão  políQca,  sobretudo  na  financeira,  com  fundamento  na  lei  ou  de  facto.  

•  Admite-­‐se  que  os  políQcos  agem  de  modo  a  maximizar  a  probabilidade  da  sua  eleição.  Esta  teoria  admite,  assim  que  os  representantes  eleitos,  os  políQcos,  são  maximizadores  de  votos.  Tal  como  as  empresas  são  maximizadoras  de  lucros.  

•  No  âmbito  da  Teoria  da  Escolha  Pública  tem  sido  dado  parQcular  relevo  às  chamadas  “falhas  de  governo”,  ou  melhor,  dos  decisores  políQcos,  em  parQcular  no  campo  das  Finanças  Públicas  e  dos  seus  instrumentos,  com  destaque  para  o  Orçamento,  pretendendo-­‐se,  assim,  fazer  um  paralelo  expressivo  com  as  chamadas  “falhas  de  mercado”.  

•  As  falhas  políQcas  ou  falhas  de  governo  surgem  quando  as  decisões  deste  e  as  acções  que  as  desenvolvem  ou  executam  não  conduzem  a  melhorias  da  eficiência  económica  ou  não  promovem  a  redistribuição  de  rendimento  de  forma  justa.  

A  economia  do  fenómeno  financeiro  •  Os  meios  pelos  quais  o  Estado  procurava,  simultaneamente,  conseguir  quer  a  cobertura  das  despesas  públicas,  quer  a  intervenção  nos  domínios  económico  e  social,  através  dos  recursos  públicos.  

•  O  objecQvo  da  invesQgação  cien�fica  transferiu-­‐se  do  estudo  dos  meios  de  cobertura  das  despesas  públicas  para  a  análise  das  formas  de  intervenção  do  Estado  através  da  despesa  e  da  receita.  

INTERVENÇÃO  PÚBLICA  A  intervenção  do  Estado  na  Economia  classicamente  jusQficou-­‐se  pelas  falhas  do  mercado  e  teve  várias  formas  desde  o  reconhecimento  jurídico  do  Estado  Moderno:  •  Estado  Policial  ou  Estado  Mínimo  com  funções  básicas  de  soberania  e  caracterizado  pelo  acto  e  regulamento  administraQvo  impositório;    

•  Estado  Prestador  de  Serviços  Públicos  por  via  contratual  ou  o  Estado  dos  contratos  de  concessão;    

•  Estado  Prestador  de  Serviços  Públicos  por  administração  directa  do  Estado  em  que  o  interesse  publico  é  subsQtuido  pelo  interesse  geral  na  economia  

INTERVENÇÃO  PÚBLICA  

•  Estado  Regulador  e  programador  ou  de  Fomento  e  Planeador  

•  Estado-­‐Garante  ou  Estado  de  GaranQa(depois  da  crise  de  2007/2008)  onde  a  acQvidade  �pica  é  a  acQvidade  de  garanQa  (garanQa  dos  depósitos,  garanQa  do  emprego,  etç)  e  seguro  (Cheque-­‐estudante,  voucher-­‐estudante,  cheque-­‐funcionário,  cheque-­‐seguro,  cheque-­‐utente).  

Sectores  Económicos  

Sector      Fins        Recursos    Gestão        Público      Públicos    Públicos      Pública  Privado      Privados  Privados    Privada  3º  Sector    Públicos    Privados    Privada  4º  Sector    Públicos    Públicos      Privada    

O  sector  público  financeiro    e  a  sua  estrutura  

 A  AcQvidade  Financeira  Pública,  não  é,  hoje  exclusiva  do  Administração  Central,  não  consQtuindo  também  uma  realidade  simples,  linear  e  homogénea,  mas  antes  uma  realidade  bem  complexa  e  heterogénea.  Quando  hoje  nos  referimos  às  Finanças  Públicas,  não  as  podemos  ligar  apenas  ao  Estado  central,  pois  temos  de  as  “desviar”  para  o  pluralismo  e  a  heterogeneidade  do  sector  público;  mesmo  se  o  Estado  não  pode  deixar  de  conQnuar  a  ser  considerado  como  paradigma  e  o  núcleo  essencial  do  sector  público.  Uma  estruturação  possível  do  sector  público  é  a  que  divide  em  dois  grandes  blocos,  a  saber:  a)          O  sector  público  AdministraQvo;  b)          O  sector  público  Empresarial.  Trata-­‐se  de  uma  estruturação  guiada  por  um  critério  económico-­‐financeiro,  que,  para  além  de  outras  vantagens,  apresenta,  no  quadro  do  estudo  das  Finanças  Públicas,  não  só  uma  fácil  visibilidade  e  rápida  compreensão  como  permite  a  uQlização  de  agregados  de  grandes  números,  disponíveis  em  publicações  oficiais.  

A  gestão  financeira  pública  como  acQvidade  comum  a  todo  o  sector  público  

                     Os  dinheiros  públicos  são  os  que  correm  no  SPA,  como  os  que  flúem  no  SPE,  bem  como  em  enQdades,  puramente  privadas  e  exteriores  ao  SPE,  cujas  acQvidades  são  financiadas,  em  parte  ou  no  todo,  por  dinheiros  públicos.                    Nesta  perspecQva  devemos  fazer  referência  à  acQvidade  de  gestão  dos  dinheiros  públicos  relaQvamente  aos  seguintes  subsectores:  I.  Administração  Publica  Direta  e  Indireta  A.          Administração  Pública  Central,  não  sem  que,  dentro  deste  subsector,  

 disQnguíssemos,  ainda,  como  centros  de  gestão  diferenciados,  os  seguintes:    a.          Administração  Central  Directa;    b.          Fundos  e  Serviços  Autónomos  (FSA)    c.          Segurança  Social  

B.          Administração  Regional  (Açores  e  Madeira)  C.        Administração  Local  (autarquias  locais);  D.        Sector  Público  Empresarial,  consQtuído,  designadamente,  pelas:  

 a.          Empresas  Públicas  e  EnQdades  Públicas  Empresariais    b.          Sociedades  comerciais  de  capitais  públicos  e  de  economia  mista,  controladas    pela  maioria  do  capital  ou  pela  gestão.  

   (No  SPE  podemos  ainda  ter  em  conta  o  SPE  Regional  e  o  SPE  Local).  E.  Administração  Independente  ou  Reguladora  (BdP,  CMVM,  Aut.  da  Concorrência)  

A  gestão  financeira  burocráQca  e  a  de  mérito  –  dois  modelos  em  confronto  no  SPA  

                     A  gestão  financeira  pública  consubstancia-­‐se,  no  essencial,  na  acQvidade  conducente,  quer  à  obtenção,  quer  à  disponibilidade,  quer  à  afectação  ou  distribuição  dos  dinheiros  e  outros  valores  públicos  e  serve  de  meio  vital  à  realização  das  inúmeras  outras  acQvidades  do  Estado.                    Hoje  pode-­‐se  falar  de  dois  modelos  de  gestão  financeira  pública:  o  jurídico  e  formal  e  o  técnico  ou  de  mérito.                    O  primeiro  aponta  para  uma  gestão  financeira  que  se  substancia  numa  �pica  gestão  burocráQca  e  hierarquizada,  que  conduz  à  total  desresponsabilização  dos  gestores  financeiros  públicos,  cuja  acção  é  permanentemente  condicionada  por  leis,  normas,  circulares,  instruções  e  ordens  superiores.                    O  segundo,  dirige-­‐se  para  uma  gestão  financeira  pública  tecnocraQzada,  que  importa  progressivamente  ingredientes  próprios  da  gestão  privada,  deixando  de  ser  uma  gestão  autoritária,  para  passar  a  ser  uma  gestão  guiada  por  critérios  técnicos  e  preocupada  com  uma  determinada  filosofia  e  uma  certa  lógica  de  objecQvos.  

Funções  da  moderna  gestão  financeira  –  planeamento,  execução  e  controlo  interno.  

                   O  planeamento,  globalmente  considerado,  e  no  senQdo  que  aqui  lhe  atribuímos,  é  a  fase  em  que,  a  análise  global  da  situação  e  idenQficadas  as  situações  críQcas,  se  tomam  as  decisões  estratégicas,  fixando-­‐se  as  prioridades  quanto  á  acQvidade  financeira  a  desenvolver;  fundamentalmente  nas  suas  componentes  de  obtenção  e  afectação  ou  distribuição  de  recursos;  processa-­‐se,  tanto  a  médio  prazo,  isto  é,  para  um  ciclo  plurianual,  como  para  o  ciclo  anual;  é  a  fase  em  que  não  pode  deixar  de  se  proceder  à  previsão  e  à  programação  da  globalidade  da  acQvidade  financeira.                    No  que  toca  à  função  de  execução  ou  do  desenvolvimento  da  gestão  financeira  pública  vamos  considerar  toda  aquela  acQvidade  de  natureza  eminentemente  técnica  e  jurídica  desenvolvida,  em  regra,  anualmente,  pela  vasta  rede  dos  gestores  financeiros  públicos,  que  se  consubstancia  na  permanente  e  con�nua  realização  anual  da  receita  e  da  despesa,  ou  seja,  na  gestão  anual  dos  fluxos  financeiros  públicos;  dentro,  porém,  das  balizas  fixadas  pela  função  de  planeamento.                    O  que  avulta  nesta  função  é  a  subordinação  a  critérios  técnicos  de  boa  gestão  financeira,  mas  também,  porque  temos  que  ter  em  mente  o  SPA  a  critérios  de  legalidade  e  de  regularidade  financeira  públicas.                    O  controlo  interno  organiza-­‐se  e  funciona  no  interior  da  gestão  financeira  do  Sector  Público  em  regra  integrado  nas  respecQvas  estruturas  organizatórias  e  independente  dos  correspondentes  dirigentes.  No  plano  da  acQvidade  financeira  pública  o  controlo  interno  consQtui  um  dos  elementos,  uma  das  funções,  uma  das  componentes  internas  e  técnicas  da  moderna  gestão  financeira,  servindo  de  instrumento  de  apoio  à  sua  pilotagem  e  correcção.                    O  controlo  interno  organizado  no  interior  da  gestão  e  à  medida  das  necessidades  desta,  em  termos  de  promover  a  sua  mais  ampla  eficiência  e  eficácia,  bem  como  salvaguarda  de  princípios  como  os  da  legalidade  e  regularidade  financeira,  consQtui,  pis,  modernamente,  uma  função  indispensável  ao  rigor  da  gestão.  

Orçamento  de  Estado  Dentro  da  acQvidade  do  planeamento  do  Estado  temos  o  Orçamento  de  Estado,  que  é  feito  por  um  ano  fiscal.                      Sousa  Franco  refere  que  é  possível  definir  orçamento  como  “uma  previsão,  em  regra  anual,  das  despesas  a  realizar  pelo  Estado  e  dos  processos  de  as  cobrir,  incorporando  a  autorização  concedida  à  Administração  Financeira  para  cobrar  receitas  e  realizar  despesas  e  limitando  os  poderes  financeiros  da  Administração  em  cada  período  anual”.                      Para  Teixeira  Ribeiro,  qualquer  orçamento  tem  dois  elementos:  a  previsão  e  a  limitação  no  tempo;  o  OE  tem  um  elemento  próprio  que  é  a  autorização;  na  verdade,  prossegue,  “o  orçamento  é  sempre  um  mapa  de  previsão;  as  receitas  e  despesas  que  dele  constam  não  são  passadas,  nem  actuais,  mas  futuras”,  resumindo,  “é  o  documento  onde  se  prevêem  as  receitas  e  despesas  públicas  autorizadas  para  o  período  financeiro”.                      Já  Carlos  Moreno  refere  que  o  OE  é  o  quadro  geral  e  básico  da  acQvidade  de  gestão  financeira  anual  a  desenvolver  pela  Administração  Central,  sob  a  batuta  do  seu  órgão  de  cúpula,  o  Governo.  Por  outras  palavras  o  OE  é  o  resultado  concreto  da  função  de  planeamento  e,  bem  assim,  a  bíblia  anual  da  função  execução  da  acQvidade  de  gestão  financeira  pública,  a  cargo  da  Administração  Central.  

O  processo  orçamental                Por  processo  orçamental  entendemos  tudo  quanto,  em  termos  de  substância  e  de  forma  tenha  a  ver  com  o  OE;  não  só  directa  e  proximamente  como  indirectamente,  seja  a  montante  seja  a  jusante  daquele.                    O  processo  orçamental,  no  seu  conjunto,  é  denominado  por  três  fases  ou  funções:  a  de  planeamento,  a  de  execução  e  a  de  acompanhamento  ou  controlo.                    Dito  de  outro  modo,  seja  qual  for  a  vertente  ou  o  lado  de  que  olhemos  o  processo  orçamental,  deparamos  sempre,  ou  vamos  ter  a  todas  ou  a  cada  uma  daquelas  três  funções  ou  fases.  

 O  processo  orçamental  existe  tão  só  para  servir  a  correcta  gestão  de  dinheiros  públicos.  

Necessidade  de  Princípios  Orçamentais  •  Experiência  do  anos  70  •  Intervencionismo  e  tentaQva  de  sustentar  o  Estado  Social  e  o  Capitalismo  tardio  nos  paises  em  desenvolvimento    

•  A  necessidade  de  regulamentar  o  endividamento  publico  

•  O  choque  petrolifero  e  a  estagflação    provocaram  subida  nas  taxas  de  juros  e  o  desequilibrio  e  default  de  vários  países  como  os  casos  da  Moratória  do  México  e  do  Brasil  

•  Necessidade  de  regras  orçamentais,  nomeadamnete  a  regra  do  Equilíbrio  Orçamental,  considerada  a  regra  de  ouro  das  Finanças  Públicas  

Lei  de  Enquadramento  Orçamental  

 (LOE)  

Republicação  da  Lei  de  Enquadramento  do  Orçamento  do  Estado  (Lei  nº  91/2001,  de  20  de  Agosto)  –  quinta  alteração  republicada  

na  Lei  22/2011  de  20  de  Maio    

Alteração  da  LEO  de  Agosto  de  2011  A  Assembleia  da  República  (AR)  aprovou  em  3  de  Agosto  de  2011  a  sexta  alteração  à  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  que,  na  práQca,  permiQu  ao  governo  tapar  buracos  nas  despesas  de  funcionamento  dos  serviços  ministeriais  com  receitas  de  enQdades  como  a  Segurança  Social.  Com  esta  alteração  proposta  pelo  ExecuQvo,  o  Ministério  das  Finanças  ganha  um  instrumento  para  subir  indirectamente  tectos  de  despesa  de  funcionamento  do  Estado  sem  ter  de  fazer  um  Orçamento  RecQficaQvo  (passando  pela  Assembleia  da  República)  ou  de  gastar  a  dotação  de  emergência  para  despesas  imprevistas  (a  dotação  provisional).      A  mudança  integra  um  conjunto  de  alterações  de  mais  pormenor  à  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  -­‐  que  define  as  regras  para  a  realização  do  Orçamento  do  Estado  -­‐  avançadas  pelo  governo.  Em  teoria,  o  governo  passa  a  poder  aumentar  as  despesas  de  invesQmento  dos  ministérios  (o  chamado  PIDDAC)  transferindo  receitas  dos  orçamentos  da  Segurança  Social  ou  dos  chamados  Serviços  e  Fundos  Autónomos  (enQdades  com  mais  autonomia  face  às  Finanças,  como  a  Saúde  ou  as  Universidades).  Até  aqui,  tal  transferência  só  podia  ser  feita  com  autorização  da  Assembleia.      A  medida  moQvou  críQcas  de  toda  a  oposição,  sobretudo  do  deputado  do  PCP  Honório  Novo.  "Esta  mudança  dá  a  possibilidade  ao  governo  de  decidir  sobre  aumentos  de  despesa  provenientes  de  receita  da  Segurança  Social  a  transferir  para  o  PIDDAC  (programa  de  despesas  de  invesQmento)  no  Orçamento  usurpando  uma  competência  da  Assembleia",  acusou.  Vítor  Gaspar,  ministro  das  Finanças,  confirmou  a  intenção  em  tom  irónico:  "Tenho  o  maior  gosto  em  reconhecer  que  a  questão,  tal  como  a  levantou,  é  mais  precisa  do  que  a  minha  versão.”  

Quais  as  consequências  da  mudança?    No  papel,  o  governo  ganha  a  possibilidade  de  desviar  receitas  para  subir  despesas  de  invesQmento.  Contudo,  na  práQca,  o  resultado  é  outro.  Primeiro  porque  dentro  das  despesas  do  PIDDAC  estão  vários  gastos  que  acabam  por  ser  de  funcionamento  do  Estado,  como  despesas  de  consultoria  para  um  determinado  projecto,  por  exemplo,  ou  pagamento  de  salários  de  pessoas  afectas  a  esse  projecto.  Assim,  a  receita  cobrada  para  fins  sociais  pode  acabar  por  pagar  um  técnico  que  está  a  fazer  uma  estrada,  passando  ao  lado  da  Assembleia  da  República.    Mas  há  um  impacto  maior.  Na  práQca,  o  governo  poderá  usar  esta  nova  opção  para  aumentar  os  tectos  de  despesa  de  funcionamento  dos  ministérios,  algo  que  hoje  só  pode  ser  feito  por  duas  vias:  ou  com  uso  da  dotação  provisional  (um  fundo  de  emergência  para  despesa  imprevista,  aprovado  previamente  pelo  Parlamento  com  a  lei  do  Orçamento)  ou  através  de  um  Orçamento  RecQficaQvo,  no  qual  pede  autorização  à  AR  para  gastar  mais.  Agora,  as  Finanças  ganham  legalmente  uma  terceira  via,  à  margem  do  Parlamento:  podem  transferir  receita  de  outros  lados  para  o  PIDDAC  e  libertar,  ao  mesmo  tempo,  caQvações  de  despesa  de  funcionamento  sem  ter  de  compensar  no  PIDDAC  (exemplo  ao  lado).      "O  governo  vai  passar  a  poder  usar  as  receitas  adicionais  da  Segurança  Social  e  dos  Fundos  e  Serviços  Autónomos  como  uma  segunda  dotação  provisional",  comentou  ao  i  um  ex-­‐responsável  pelas  contas  públicas  portuguesas.  "Consegue  gerir  o  orçamento  com  mais  flexibilidade  e  pedir  menos  autorizações  à  Assembleia  da  República.  Mas  reQra  transparência  ao  Orçamento  e  controlo  orçamental  à  Assembleia",  criQca.  A  margem  do  governo  vai  depender  só  da  existência  e  da  dimensão  do  excedente  da  Segurança  Social  e  de  outras  esferas.  Em  2009  não  houve  receita  adicional,  mas  em  2007  a  Segurança  Social  e  os  Fundos  e  Serviços  Autónomos  Qveram  receita  adicional  de  390  milhões  de  euros.    

Objecto,  âmbito  e  valor  da  LEO  Objecto  

 A  LEO  estabelece  no  arQgo  1º  que    •  a)  As  disposições  gerais  e  comuns  de  enquadramento  dos  

orçamentos  e  contas  de  todo  o  sector  público  admi-­‐  nistraQvo;  •  b)As  regras  e  os  procedimentos  relaQvos  à  organização,  ela-­‐  

boração,  apresentação,  discussão,  votação,  alteração  e  execu-­‐  ção  do  Orçamento  do  Estado,  incluindo  o  da  segurança  social,  e  a  correspondente  fiscalização  e  responsabilidade  orçamental;  

•  c)  As  regras  relaQvas  à  organização,  elaboração,  apre-­‐  sentação,  discussão  e  votação  das  contas  do  Estado,  in-­‐  cluindo  a  da  segurança  social.  

Objecto,  âmbito  e  valor  da  lei    ArQgo  2º  

Âmbito  1  —  A  presente  lei  aplica-­‐se  ao  Orçamento  do  Estado,  que  abrange,  dentro  do  sector  público  administraQvo,  os  or-­‐  çamentos  do  subsector  da  administração  central,  incluindo  os  serviços  e  organismos  que  não  dispõem  de  autonomia  administraQva  e  financeira,  os  serviços  e  fundos  autónomos  e  a  segurança  social,  bem  como  às  correspondentes  contas.  2  —  Os  serviços  do  Estado  que  não  disponham  de  au-­‐  tonomia  administraQva  e  financeira  são  designados,  para  efeitos  da  presente  lei,  por  serviços  integrados.  3  —  São  serviços  e  fundos  autónomos  os  que  saQsfa-­‐  çam,  cumulaQvamente,  os  seguintes  requisitos:  a)  Não  tenham  natureza  e  forma  de  empresa,  fundação  ou  associação  públicas,  mesmo  se  submeQdos  ao  regime  de  qualquer  destas  por  outro  diploma;  b)  Tenham  autonomia  administraQva  e  financeira;  c)  Disponham  de  receitas  próprias  para  cobertura  das  suas  despesas,  nos  termos  da  lei.  4  —  Dentro  do  sector  público  administraQvo,  entende-­‐se  por  subsector  da  segurança  social  o  sistema  de  soli-­‐  dariedade  e  segurança  social,  consQtuído  pelo  conjunto  dos  subsistemas  definidos  na  respecQva  lei  de  bases,  as  respecQvas  fontes  de  financiamento  e  os  organismos  res-­‐  ponsáveis  pela  sua  gestão.  5  —  Para  efeitos  da  presente  lei,  consideram-­‐se  integrados  no  sector  público  administraQvo,  como  serviços  e  fundos  autónomos,  nos  respecQvos  subsectores  da  administração  central,  regional  e  local  e  da  segurança  social,  as  enQdades  que,  independentemente  da  sua  natureza  e  forma,  tenham  sido  incluídas  em  cada  subsector  no  âmbito  do  Sistema  Europeu  de  Contas  Nacionais  e  Regionais,  nas  úlQmas  contas  sectoriais  publicadas  pela  autoridade  esta�sQca  nacional,  referentes  ao  ano  anterior  ao  da  apre-­‐  sentação  do  Orçamento.  6  —  Sem  prejuízo  do  princípio  da  independência  orçamental  estabelecido  no  n.o  2  do  arQgo  5.o,  são  aplicáveis  aos  orçamentos  dos  subsectores  regional  e  local  os  princípios  e  as  regras  conQdos  no  �tulo  II,  bem  como,  com  as  devidas  adaptações,  o  disposto  no  arQgo  17.o,  devendo  as  respecQvas  leis  de  enquadramento  conter  as  normas  adequadas  para  o  efeito.  

Objecto,  âmbito  e  valor  da  LEO    

Valor  reforçado  LEO    

O  disposto  na  presente  lei  prevalece,  nos  termos  do  nº  3  do  arQgo  112º  da  ConsQtuição,  sobre  todas  as  normas  que  estabeleçam  regimes  orçamentais  parQculares  que  a  contrariem.  (ArQgo  3º)    

Programa  •  Das  Regras  Orçamentais  em  Especial  •  As  regras  orçamentais  clássicas  •  Regras  orçamentais  clássicas  e  finanças  neutras  •  A  actualidade  das  regras  orçamentais  •  Da  regra  da  plenitude  em  especial  

–  Plenitude  versus  desorçamentação  –  As  consequências  financeiras  da  desorçamentação  –  O  regresso  à  plenitude  orçamental  –  Orçamento  do  Estado  e  orçamentos  autónomos  –  Breve  referência  aos  vários  subsectores  públicos  

•  Da  regra  do  equilíbrio  orçamental  em  especial  –  Equilíbrio  orçamental,  equilíbrio  financeiro  e  equilíbrio  económico  –  A  evolução  dos  critérios  de  equilíbrio  orçamental  –  O  equilíbrio  orçamental  numa  perspecQva  histórica  –  Os  efeitos  do  défice  orçamental  –  Défice  orçamental  e  compromissos  externos  

•  As  novas  regras  de  estabilidade  orçamental    

Princípios  Clássicos    

•  Anualidade  •  Plenitude:  Unidade  e  universalidade  •  Não  compensação  •  Não  Consignação  •  Especificação  

As  regras  orçamentais      Estas  regras  estão  tanto  formuladas  na  CRP  como  na  LEO.  Assim  as  regras  orçamentais,  consQtucionalmente  reQdas,  e  ou  acolhidas  na  lei  de  valor  reforçado,  que  é  a  LEO,  são  as  seguintes:  •  Anualidade  •  Plenitude,  ou  seja  o  somatório  das  regras  da  unidade  e  da  

universalidade  •  Descriminação  que  engloba  as  regras  da  especificação,  da  não  

compensação  ou  o  orçamento  bruto  e  da  não  consignação  •  Publicidade  •  Equilíbrio  orçamental  •  UQlização  do  POCP  •  Moralidade  que  está  expresso  nos  princípios  da  Transparência  

Orçamental,  Probidade,  Solidariedade  intergeracional  e  da  Estabilidade  Orçamental  

Princípios  com  consagração  ConsQtucional  

ArQgo  105.º  Orçamento  

1.  O  Orçamento  do  Estado  contém:  a)  A  discriminação  das  receitas  e  despesas  do  Estado,  incluindo  as  dos  fundos  e  serviços  autónomos;    b)  O  orçamento  da  segurança  social.  2.  O  Orçamento  é  elaborado  de  harmonia  com  as  grandes  opções  em  matéria  de  planeamento  e  tendo  em  conta  as  obrigações  decorrentes  de  lei  ou  de  contrato.  3.  O  Orçamento  é  unitário  e  especifica  as  despesas  segundo  a  respecQva  classificação  orgânica  e  funcional,  de  modo  a  impedir  a  existência  de  dotações  e  fundos  secretos,  podendo  ainda  ser  estruturado  por  programas.  4.  O  Orçamento  prevê  as  receitas  necessárias  para  cobrir  as  despesas,  definindo  a  lei  as  regras  da  sua  execução,  as  condições  a  que  deverá  obedecer  o  recurso  ao  crédito  público  e  os  critérios  que  deverão  presidir  às  alterações  que,  durante  a  execução,  poderão  ser  introduzidas  pelo  Governo  nas  rubricas  de  classificação  orgânica  no  âmbito  de  cada  programa  orçamental  aprovado  pela  Assembleia  da  República,  tendo  em  vista  a  sua  plena  realização.      

Princípios  e  regras  orçamentais  na  LEO  ArQgo  4º  

Anualidade  1  —  Os  orçamentos  dos  organismos  do  sector  público  administraQvo  são  anuais.  2  —  A  elaboração  dos  orçamentos  é  enquadrada  num  quadro  plurianual  de  programação  orçamental,  que  tem  em  conta  os  princípios  estabelecidos  na  presente  lei  e  as  obrigações  referidas  no  arQgo  17.o  3  —  Os  orçamentos  integram  os  programas,  medidas  e  projectos  ou  acQvidades  que  implicam  encargos  pluria-­‐  nuais,  os  quais  evidenciam  a  despesa  total  prevista  para  cada  um,  as  parcelas  desses  encargos  relaQvas  ao  ano  em  causa  e,  com  carácter  indicaQvo,  a,  pelo  menos,  cada  um  dos  três  anos  seguintes.  4  —  O  ano  económico  coincide  com  o  ano  civil.  5  —  O  disposto  no  número  anterior  não  prejudica  a  pos-­‐  sibilidade  de  exisQr  um  período  complementar  de  execução  orçamental,  nos  termos  previstos  na  lei.  

Princípios  e  regras  orçamentais  na  LEO  ArQgo  5º  

Unidade  e  universalidade  1  —  O  Orçamento  do  Estado  é  unitário  e  compreende  todas  as  receitas  e  despesas  dos  serviços  integrados,  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  do  sistema  de  segurança  social.  2  —  Os  orçamentos  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais  são  independentes  do  Orçamento  do  Estado  e  compreendem  todas  as  receitas  e  despesas  das  administrações,  regional  e  local,  incluindo  as  de  todos  os  seus  serviços  e  fundos  autónomos.  3  —  O  Orçamento  do  Estado  e  os  orçamentos  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais  devem  apresentar,  nos  termos  do  arQgo  32º,  o  total  das  responsabilidades  financeiras  resultantes  de  compromissos  plurianuais,  cuja  natureza  impeça  a  contabilização  directa  do  respecQvo  montante  total  no  ano  em  que  os  compromissos  são  assu-­‐  midos  ou  os  bens  em  causa  postos  à  disposição  do  Estado.  

Regra  de  Plenitude  

•  Esta  regra  e  os  seus  dois  desdobramentos  têm  subjacentes  objecQvos  compreensíveis,  quais  sejam  os  de  dar  transparência  à  gestão  dos  dinheiros  públicos,  isto  é,  às  respecQvas  obtenção  e  afectação;  isto  pelo  que  toca  à  unidade;  e,  pelo  que  concerne  à  universalidade,  a  grande  preocupação,  como  refere  textualmente  a  CRP,  é  a  de  impedir  a  “existência  de  dotações  e  fundos  secretos”.  

Regra  da  discriminação      

Outra  das  regras  orçamentais  é  a  da  descriminação  orçamental,  entendida  como  o  agrupamento  das  regras  da  especificação,  da  não  compensação  e  da  não  consignação.                    Estas  regras  estão  consagradas,  pelo  que  toca  à  descriminação,  na  alínea  a)  do  art.º  105.º  /1  CRP,  no  tocante  à  especificação  no  art.º  105.º  /3  CRP  e  art.º  8.º  LEO,  consagra-­‐a  para  efeitos  de  receitas  e  despesas;  quanto  à  não  compensação  ou  regra  do  orçamento  bruto  está  a  mesma  esQpulada  no  art.º  6.º  da  LEO,  por  seu  turno,  a  da  não  consignação  está  conQda  no  art.º  7.º  da  LEO.                    A  descriminação  mais  não  visa  do  que  indicar,  com  rigor,  as  diversas  fontes  de  que  vão  brotar  os  recursos  financeiros  do  Estado,  especificar  significa  individualizar  com  suficiência,  sem  cair  no  exagero;  não  compensar  quer  dizer  inscrever  receitas  e  despesas  pelo  respecQvo  montante  bruto,  ou  seja,  sem  dedução,  quer  dos  encargos  de  cobrança  das  receitas,  quer  dos  originados  pela  realização  das  despesas;  não  consignar  traduz-­‐se  no  facto  de  todas  as  receitas  deverem  servir  para  cobrir  todas  as  despesas,  e,  portanto,  de  não  se  permiQr  que  certas  e  determinadas  receitas  vão  cobrir  certas  e  determinadas  despesas.  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  6º  

Não  compensação  1  —  Todas  as  receitas  são  previstas  pela  importância  integral  em  que  foram  avaliadas,  sem  dedução  alguma  para  encargos  de  cobrança  ou  de  qualquer  outra  natureza.  2  —  A  importância  integral  das  receitas  tributárias  corresponde  à  previsão  dos  montantes  que,  depois  de  abaQdas  as  esQmaQvas  das  receitas  cessantes  em  virtude  de  benev-­‐  cios  tributários  e  os  montantes  esQmados  para  reembolsos  e  resQtuições,  serão  efecQvamente  cobrados.  3  —  Todas  as  despesas  são  inscritas  pela  sua  importância  integral,  sem  dedução  de  qualquer  espécie.  4  —  (Revogado.)  5  —  O  disposto  nos  n.os  1  e  3  não  se  aplica  aos  acQvos  financeiros.  

6  —  As  operações  de  gestão  da  dívida  pública  directa  do  Estado  são  inscritas  nos  correspondentes  orçamentos  que  integram  o  Orçamento  do  Estado  nos  seguintes  termos:  a)  As  despesas  decorrentes  de  operações  de  derivados  financeiros  são  deduzidas  das  receitas  obQdas  com  as  mes-­‐  mas  operações,  sendo  o  respecQvo  saldo  sempre  inscrito  em  rubrica  da  despesa;  b)  As  receitas  de  juros  resultantes  de  operações  associadas  à  emissão  e  gestão  da  dívida  pública  directa  do  Estado  e  ou  à  gestão  da  Tesouraria  do  Estado  são  abaQdas  às  despesas  da  mesma  natureza;  c)  As  receitas  de  juros  resultantes  das  operações  associadas  à  aplicação  dos  excedentes  de  Tesouraria  do  Estado,  assim  como  as  associadas  aos  adiantamentos  de  tesoura-­‐  ria,  são  abaQdas  às  despesas  com  juros  da  dívida  pública  directa  do  Estado.  

7  —  O  disposto  nas  alíneas  do  número  anterior  não  dispensa  o  registo  contabilísQco  individualizado  de  todos  os  fluxos  financeiros,  ainda  que  meramente  escriturais,  as-­‐  sociados  às  operações  nelas  referidas,  nem  a  apresentação  de  todos  eles  na  Conta  Geral  do  Estado.  8  —  A  inscrição  orçamental  dos  fluxos  financeiros  decorrentes  de  operações  associadas  à  gestão  da  carteira  de  acQvos  dos  fundos  sob  administração  do  InsQtuto  de  Gestão  de  Fundos  de  Capitalização  da  Segurança  Social,  I.  P.,  é  efectuada  de  acordo  com  as  seguintes  regras:  a)  As  receitas  obQdas  em  operações  de  derivados  financeiros  são  deduzidas  das  despesas  decorrentes  das  mesmasoperações,  sendo  o  respecQvo  saldo  sempre  inscrito  em  rubrica  de  receita;  b)  Os  juros  corridos  recebidos  nas  vendas  de  valores  representaQvos  de  dívida  são  deduzidos  dos  juros  corridos  pagos  na  aquisição  do  mesmo  género  de  valores,  sendo  o  respecQvo  saldo  sempre  inscrito  em  rubrica  de  receita    

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  7.o  

Não  consignação  (não  está  na  CRP)  1  —  Não  pode  afectar-­‐se  o  produto  de  quaisquer  receitas  à  cobertura  de  determinadas  despesas.  2  —  Exceptuam-­‐se  do  disposto  no  número  anterior:  a)  As  receitas  das  reprivaQzações;  b)  As  receitas  relaQvas  aos  recursos  próprios  comunitários  tradicionais;  c)  As  receitas  do  orçamento  da  segurança  social  afectas  ao  financiamento  dos  diferentes  subsistemas;  d)  As  receitas  que  correspondam  a  transferências  provenientes  da  União  Europeia,  de  organizações  internacionais  ou  de  orçamentos  de  outras  insQtuições  do  sector  público  administraQvo  que  se  desQnem  a  financiar,  total  ou  par-­‐  cialmente,  determinadas  despesas;  e)  As  receitas  que  correspondam  a  subsídios,  donaQvos  ou  legados  de  parQculares,  que,  por  vontade  destes,  devam  ser  afectados  à  cobertura  de  determinadas  despesas;  f)  As  receitas  que  resultem  da  disponibilização  efecQva  ou  presumível  de  um  bem  ou  serviço  público  quando  essa  disponibilização  é  realizada  em  regime  de  concorrência  com  o  sector  privado  podem,  por  expressa  estatuição  legal,  ser  afectas  à  cobertura  da  correspondente  despesa;  g)  As  receitas  afectas  ao  financiamento  da  segurança  social,  nos  termos  legais.    

•  A  regra  da  não-­‐consignação  —  regra  que  postula  que  «todas  as  receitas  devem  servir  para  cobrir  todas  as  despesas»  —  não  tem  consagração  consGtucional,  tendo  conhecido  «múlQplas  exceções,  que  derivam  da  existência  de  situações  de  autonomia  financeira,  em  que  as  receitas  de  determinados  organismos  são  afetadas  à  cobertura  das  suas  despesas  no  âmbito  da  sua  administração  própria,  e,  também,  de  expressas  determinações  da  lei,  no  senQdo  de  que  certas  despesas  só  podem  ser  efetuadas  se  forem  cobradas  receitas  que  as  cubram  (consignação    de  receitas,  em  senQdo  estrito:  exige-­‐se  então  duplo  cabimento  da  despesa,  na  verba  da  despesa  e  na  verba  da  receita  que  a  financia)»    –  (A.  Sousa  Franco,  ob.  cit.,  p.  325;  no  senQdo  de  que  a  regra  orçamental  da  não-­‐

consignação  não  tem  consagração  consQtucional,  vejam-­‐se,  além  deste  autor,  a  pp.  327  e  segs.,  J.  J.  Teixeira  Ribeiro,  «Os  Poderes  Orçamentais  da  Assembleia  da  República»,  in  BoleGm  de  Ciências  Económicas,  Coimbra,  vol.  xxx,  1987,  p.  181,  e  Lições  de  Finanças  Públicas,  3.ª  ed.,  Coimbra,  1990,  p.  83,  e,  na  jurisprudência  do  Tribunal  ConsQtucional,  embora  incidentalmente,  o  Acórdão  n.º  452/87,  que  versa  uma  questão  da  afetação  ou  consignação  em  senQdo  amplo  de  receitas  municipais  a  despesas  municipais  determinada  pelo  Estado,  a  qual  apenas  foi  Qda  por  inconsQtucional  por  constar  de  diploma  do  Governo,  sem  dispor  de  autorização  legislaQva).  

 •  Porém  no  que  toca  ao  Orçamento  do  Estado,  a  regra  da  não-­‐consignação  

está  prevista  na  lei  de  Enquadramento  do  Orçamento.    

Princípios  e  regras  orçamentais  na  LEO  

ArQgo  8º  Especificação  

1  —  As  receitas  previstas  devem  ser  suficientemente  especificadas  de  acordo  com  uma  classificação  económica.    2  —  As  despesas  são  fixadas  de  acordo  com  uma  clas-­‐  sificação  orgânica,  económica  e  funcional,  podendo  os  níveis  mais  desagregados  de  especificação  constar  apenas  dos  desenvolvimentos,  nos  termos  da  presente  lei.    3  —  As  despesas  são  ainda  estruturadas  por  programas.    4  —  A  especificação  das  receitas  cessantes  em  virtude  de  benevcios  fiscais  é  efectuada  de  acordo  com  os  códigos  de  classificação  económica  das  receitas.  

Princípios  e  regras  orçamentais  na  LEO  (…)  ArQgo  8º  Especificação  

 5  —  No  orçamento  do  Ministério  das  Finanças  será  inscrita  uma  dotação  provisional  desQnada  a  fazer  face  a  despesas  não  previsíveis  e  inadiáveis.  6  —  São  nulos  os  créditos  orçamentais  que  possibilitem  a  existência  de  dotações  para  uQlização  confidencial  ou  para  fundos  secretos,  sem  prejuízo  dos  regimes  especiais  legalmente  previstos  de  uQlização  de  verbas  que  excepcio-­‐  nalmente  se  jusQfiquem  por  razões  de  segurança  nacional,  autorizados  pela  Assembleia  da  República,  sob  proposta  do  Governo.  7  —  A  estrutura  dos  códigos  da  classificação  económica  das  receitas  e  das  classificações  económica  e  funcional  das  despesas  é  definida  por  decreto-­‐lei,  podendo  a  especifica-­‐  ção  desagregada  do  terceiro  nível  de  detalhe  ser  definida  por  portaria  do  membro  do  Governo  responsável  pela  área  das  finanças.  

O  Equilíbrio  orçamental    

 •  O  princípio  do  equilíbrio  foi  introduzido  no  séc.  XIX  do  ponto  de  vista  formal,  contabilísQco  (financeiro)  –  só  depois  da  1ª  Guerra  Mundial  é  que  as  doutrinas  intervencionistas  depuraram  o  seu  senQdo  para  transformá-­‐lo  em  princípio  económico  (substancial)  

Equilibrio  Formal  •  Equilíbrio  formal  –  estrita  igualdade  entre  as  receitas  e  as  despesas,  o  que  traduz  

a  interdição  dos  défices  de  receitas  e  excedentes  de  receitas:  •  Interdição  dos  défices  –  sempre  que  a  totalidade  das  despesas  exceda  a  totalidade  

das  receitas  (tributárias,  patrimoniais).  Os  défices  serão  financiados:  –                                                                                                                             i.            Pelo  recurso  ao  emprésQmo  –  que  vem  agravar  as  dificuldades  financeiras  

do  Estado  –  pois  vem  criar  um  imposto  suplementar  (as  amorQzações  +  os  juros)  –  o  emprésQmo  é  um  imposto  diferido  e  agravado,  que  no  extremo  pode  conduzir  o  Estado  à  bancarrota;  

–                                                                                                                         ii.            Pelas  manipulações  monetárias  –  as  despesas  públicas  vêm  agravar  um  mal  –  que  é  a  inflação,  que  conduz  à  desvalorização  da  moeda  nacional;  

•  Interdição  dos  excedentes  –  mais  divcil  de  compreender,  porque  o  aumento  das  receitas  contribuiria  para  o  aumento  da  poupança  estadual,  mas:  –                                                         i.            Intervenção  mínima  do  Estado;  –                                                                                                                         ii.            Os  impostos  devem  ser  criados  de  acordo  com  a  sua  indispensabilidade;  –                                                                                                                     iii.            “O  excedente  de  receita  de  hoje  é  o  défice  de  amanhã”  –  porque  o  

excedente  de  receitas  permite  a  perduração  das  receitas.  •  Este  equilíbrio  formal  foi  sendo  abandonado  quando  a  unidade  orçamental  sofreu  

algumas  inflexões  e  em  virtude  do  consequente  aumento  da  intervenção  do  Estado,  fundamentalmente  após  a  2ª  Grande  Guerra.  

Equilíbrio  Substancial  •  Equilíbrio  substancial  –  baseia-­‐se  em  duas  teorias:  

•  Teoria  do  défice  sistemáQco  –  elaborada  por  William  Beveridge  em  1944  –  baseia-­‐se  no  facto  de  o  desemprego  ser  um  mal  social  que  não  desaparece  espontaneamente.  Para  a  teoria  dos  défices  sistemáQcos  funcionar  é  preciso  o  Estado  saber  com  rigor  qual  a  situação  conjuntural  da  economia    -­‐  porque  o  Estado  está  a  mexer  com  as  expectaQvas  dos  sujeitos  que  o  compõem,  pelo  que  as  expectaQvas  podem  inverter  o  clássico  jogo  da  oferta  e  da  procura;  

•  Teoria  do  orçamentos  cíclicos  –  elaborada  por  Perroux  e  Schumpeter  –  receitas  aumentam  em  períodos  expansionistas  (em  período  de  vacas  gordas),  e  receitas  diminuem  em  períodos  de  recessão  (em  período  de  vacas  magras);  

Pacto  de  Estabilidade  e  Crescimento  

•  O  equilibrio  orçamental  é  uma  obrigação  dos  Estados  membros  

•  O  desvio  admiQdo  é  até  3%  do  PIB  •  Os  Estados  membros  apresentam  dentro  do  calendário  europeu  o  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  (PEC)  até  15  de  Abril  de  cada  ano  com  a  previsão  de  défice  e  caso  este  seja  excessivo  o  Estado  membro  deve  indicar  a  rota  de  correção  nos  próximos  três  anos  

•  A  Comissão  Europeia  deve  nos  termos  do  Pacto  de  Estabilidade  e  Crescimento  abrir  um  procedimento  por  défice  excessivo  contra  o  Estado  membro.  

Ley  Fundamental  la  estabilidad  presupuestaria  de  España  

•  Conselho  Europeu  de  21  de  Julho  –  Crise  da  dívida  soberana  dos  países  periféricos  do  Euro  

•  Acerto  de  medidas  de  apoio  à  Grécia  e  redção  dos  Juros  dos  emprésQmos  do  FEEF  

Agosto  de  2011  •  Crise  na  Bolsa  •  Cimeira  Franco-­‐Alemã  propõe  incluir  nas  consQtuições  dos  estados  membros  limites  ao  défice  orçamental  

PROPOSICIÓN  DE  REFORMA  DEL  ARTÍCULO  135  DE  LA  CONSTITUCIÓN  ESPAÑOLA  EXPOSICIÓN  DE  MOTIVOS  

•  Más  de  treinta  años  después  de  la  entrada  en  vigor  de  la  ConsQtución,  formando  parte  España  de  la  Unión  Económica  y  Monetaria  Europea,  que  consolida  y  proyecta  sus  competencias  en  el  marco  de  una  creciente  gobernanza  común,  y  siendo  cada  vez  más  evidentes  las  repercusiones  de  la  globalización  económica  y  financiera,  la  estabilidad  presupuestaria  adquiere  un  valor  verdaderamente  estructural  y  condicionante  de  la  capacidad  de  actuación  del  Estado,  del  mantenimiento  y  desarrollo  del  Estado  Social  que  proclama  el  ar�culo  1.1  de  la  propia  Ley  Fundamental  y,  en  definiQva,  de  la  prosperidad  presente  y  futura  de  los  ciudadanos.  Un  valor,  pues,  que  jusQfica  su  consagración  consQtucional,  con  el  efecto  de  limitar  y  orientar,  con  el  mayor  rango  normaQvo,  la  actuación  de  los  poderes  públicos.  

•  Para  llegar  hasta  aquí,  la  salvaguarda  de  la  estabilidad  presupuestaria  ya  supuso  un  instrumento  imprescindible  para  lograr  la  consolidación  fiscal  que  nos  permiQó  acceder  a  la  Unión  Económica  y  Monetaria  y  fue  posteriormente  recogida  en  normas  de  rango  legislaQvo.  

•  En  el  mismo  senQdo,  el  Pacto  de  Estabilidad  y  Crecimiento  Qene  como  finalidad  prevenir  la  aparición  de  un  déficit  presupuestario  excesivo  en  la  zona  euro,  dando  así  confianza  en  la  estabilidad  económica  de  dicha  zona  y  garanQzando  una  convergencia  sostenida  y  duradera  de  las  economías  de  los  Estados  Miembros.  

•  La  actual  situación  económica  y  financiera,  marcada  por  una  profunda  y  prolongada  crisis,  no  ha  hecho  sino  reforzar  la  conveniencia  de  llevar  el  principio  de  referencia  a  nuestra  ConsQtución,  al  objeto  de  fortalecer  la  confianza  en  la  estabilidad  de  la  economía  española  a  medio  y  largo  plazo.  

•  La  presente  reforma  del  ar�culo  135  de  la  ConsQtución  Española  persigue,  por  tanto,  garanQzar  el  principio  de  estabilidad  presupuestaria,  vinculando  a  todas  las  Administraciones  Públicas  en  su  consecución,  reforzar  el  compromiso  de  España  con  la  Unión  Europea  y,  al  mismo  Qempo,  garanQzar  la  sostenibilidad  económica  y  social  de  nuestro  país.  

El  arzculo  135  de  la  ConsQtución  Española  queda  redactado  como  sigue  (aprovado  em  2  de  set  de  2011):  

“1.  Todas  las  Administraciones  Públicas  adecuarán  sus  actuaciones  al  principio  de  estabilidad  presupuestaria.  2.  El  Estado  y  las  Comunidades  Autónomas  no  podrán  incurrir  en  un  déficit  estructural  que  supere  los  márgenes  establecidos,  en  su  caso,  por  la  Unión  Europea  para  sus  Estados  Miembros.  Una  Ley  Orgánica  fijará  el  déficit  estructural  máximo  permiQdo  al  Estado  y  a  las  Comunidades  Autónomas,  en  relación  con  su  producto  interior  bruto.  Las  EnQdades  Locales  deberán  presentar  equilibrio  presupuestario.  3.  El  Estado  y  las  Comunidades  Autónomas  habrán  de  estar  autorizados  por  Ley  para  emiQr  deuda  pública  o  contraer  crédito.  Los  créditos  para  saQsfacer  los  intereses  y  el  capital  de  la  deuda  pública  de  las  Administraciones  se  entenderán  siempre  incluidos  en  el  estado  de  gastos  de  sus  presupuestos  y  su  pago  gozará  de  prioridad  absoluta.  Estos  créditos  no  podrán  ser  objeto  de  enmienda  o  modificación,  mientras  se  ajusten  a  las  condiciones  de  la  Ley  de  emisión.  El  volumen  de  deuda  pública  del  conjunto  de  las  Administraciones  Públicas  en  relación  al  producto  interior  bruto  del  Estado  no  podrá  superar  el  valor  de  referencia  establecido  en  el  Tratado  de  Funcionamiento  de  la  Unión  Europea.  

4.  Los  límites  de  déficit  estructural  y  de  volumen  de  deuda  pública  sólo  podrán  superarse  en  caso  de  catástrofes  naturales,  recesión  económica  o  situaciones  de  emergencia  extraordinaria  que  escapen  al  control  del  Estado  y  perjudiquen  considerablemente  la  situación  financiera  o  la  sostenibilidad  económica  o  social  del  Estado,  apreciadas  por  la  mayoría  absoluta  de  los  miembros  del  Congreso  de  los  Diputados.  5.  Una  Ley  Orgánica  desarrollará  los  principios  a  que  se  refiere  este  ar�culo,  así  como  la  parQcipación,  en  los  procedimientos  respecQvos,  de  los  órganos  de  coordinación  insQtucional  entre  las  Administraciones  Públicas  en  materia  de  políQca  fiscal  y  financiera.  En  todo  caso,  regulará:  

 a)  La  distribución  de  los  límites  de  déficit  y  de  deuda  entre  las  disQntas  Administraciones  Públicas,  los  supuestos  excepcionales  de  superación  de  los  mismos  y  la  forma  y  plazo  de  corrección  de  las  desviaciones  que  sobre  uno  y  otro  pudieran  producirse.  

 b)  La  metodología  y  el  procedimiento  para  el  cálculo  del  déficit  estructural.    c)  La  responsabilidad  de  cada  Administración  Pública  en  caso  de  

incumplimiento  de  los  objeQvos  de  estabilidad  presupuestaria.  6.  Las  Comunidades  Autónomas,  de  acuerdo  con  sus  respecQvos  Estatutos  y  dentro  de  los  límites  a  que  se  refiere  este  ar�culo,  adoptarán  las  disposiciones  que  procedan  para  la  aplicación  efecQva  del  principio  de  estabilidad  en  sus  normas  y  decisiones  presupuestarias.  

CRITÉRIOS  DE  EQUILÍBRIO  ORÇAMENTAL  

 1.  Formulação  pelos  clássicos:  o  Orçamento  estaria  equilibrado  quando  as  receitas  normais  (receitas  fiscais  e  em  menor  expressão  as  receitas  patrimoniais)  fossem  suficientes  para  fazer  face  às  despesas  totais.  O  Orçamento  estaria  desequilibrado  quando  o  Estado  recorria  ao  crédito  para  pagar  despesas).        Critério  do  acQvo  de  Tesouraria:  o  Orçamento  está  equilibrado  quando  as  receitas  efecQvas  pagam  as  despesas  efecQvas.  E  estará  desequilibrado  quando  se  recorre  a  receita  não  efecQva  para  pagar  despesa  efecQva.  Não  há  défice  se  se  contrair  um  emprésQmo  (receita  não  efecQva)  para  pagar  outro  emprésQmo  anterior  (despesa  não  efecQva).  

2.  Critério  do  acQvo  de  Tesouraria:  o  Orçamento  está  equilibrado  quando  as  receitas  efecQvas  pagam  as  despesas  efecQvas.  E  estará  desequilibrado  quando  se  recorre  a  receita  não  efecQva  para  pagar  despesa  efecQva.  Não  há  défice  se  se  contrair  um  emprésQmo  (receita  não  efecQva)  para  pagar  outro  emprésQmo  anterior  (despesa  não  efecQva).    Receita  EfecQva:  é  a  receita  que  efecQvamente  aumenta  o  património  monetário  do  Estado.      Despesa  EfecQva:  é  a  despesa  que  efecQvamente  representa  uma  diminuição  do  património  monetário  do  Estado.      Receita  não  efecQva:  receita  que  efecQvamente  não  representa  um  aumento  do  património  monetário  do  Estado,  ou  seja,  é  uma  receita  em  que  entra  dinheiro  no  Estado  mas  no  mesmo  montante  também  aumenta  o  passivo.  Ex:  crédito,  emprésQmo.      Despesa  não  efecQva:  a  despesa  que  efecQvamente  não  diminui  o  património  do  Estado.  Ex:  amorQzação  de  um  emprésQmo;  �tulos  do  tesouro.  

CRITÉRIOS  DE  EQUILÍBRIO  ORÇAMENTAL  

3.  Critério  do  Orçamento  Ordinário:  a  ideia  associada  é  que  que  a  despesa  que  o  Estado  faz  num  determinado  ano  (geração  presente)  deve  ser  financiada  pela  receita  (fiscal)  dessa  geração  presente;  ex:  construir  um  hospital,  mas  tal  beneficia  também  a  geração  futura.  Foi  muito  uQlizado  na  ditadura  de  Salazar.    •  Receitas  e  Despesas  Ordinárias:  receitas  e  despesas  que  se  repetem  em  

qualidade  em  todos  os  períodos  orçamentais,  independentemente  das  variações  que  possam  ocorrer  a  nível  do  seu  montante.  Portanto  aquelas  que  em  qualidade  ou  em  espécie  se  repetem.  Ex:  despesa  ordinária:  pagamento  de  salários;  receita  ordinária:  proveniente  das  tributações.  

   •   Receitas  e  Despesas  Extraordinárias:  aquelas  que  qualitaQvamente  não  

se  repetem  em  todos  os  ciclos  orçamentais.  Ex:  receita  extraordinária:  alienação  de  património  ou  recurso  ao  crédito;  despesa  extraordinária:  construir  um  hospital.  

CRITÉRIOS  DE  EQUILÍBRIO  ORÇAMENTAL  

4.  Critério  do  Orçamento  de  Capital  ou  Orçamento  Corrente:  segundo  este  critério  os  juros  da  dívida  pública  são  uma  despesa  corrente.  O  Orçamento  está  equilibrado  quando  as  receitas  correntes  pagam  as  despesas  correntes  e  as  despesas  de  capital  e  quando  a  receita  de  capital  paga  as  despesas  de  capital.  Estará  desequilibrado  quando  a  receita  de  capital  financia  despesa  corrente.  Este  critério  aposta  no  invesQmento  pois  pode-­‐se  recorrer  ao  crédito  sempre,  para  aumentar  o  património  duradouro  do  Estado.      Receitas  e  Despesas  Correntes:  aquelas  que  se  verificam  em  todos  os  períodos  orçamentais.      Receitas  de  Capital:  aquelas  que  diminuem  o  património  duradouro  do  Estado.  Relacionado  com  o  invesQmento.  Ex:  alienação  de  património  ou  recorrer  ao  crédito.      Despesas  de  Capital:  a  despesa  que  aumenta  o  património  duradouro  do  Estado.  Ex:  construir  uma  auto-­‐estrada.      Passivos  financeiros:  são  emprésQmos,  contraídos  pelo  Estado  ou  cedidos  pelo  estado,  logo  geram  despesa  ou  receita);  contracção  de  emprésQmos  ou  amorQzação  de  emprésQmos  sem  juros.    

O  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  (PEC)  2010-­‐201  deve,  segundo  o  Governo    •  Definir  uma  estratégia  clara  e  credível  de  redução  do  défice  e  correcção  do  crescimento  da  dívida  até  2013;  •  Privilegiar  a  redução  e  contenção  da  despesa;    •  Manter  um  quadro  geral  de  estabilidade  fiscal  que  não  comprometa  a  compeQQvidade  e  o  emprego;    •  Assegurar  a  sustentabilidade  das  finanças  públicas  enquanto  suporte  do  crescimento  sustentado  da  economia;    •  Reforçar  o  quadro  orçamental,  orientando-­‐o  para  uma  orçamentação  de  base  plurianual;    •  ArQcular-­‐se  com  uma  políQca  de  reformas  estruturais  para  a  modernização  e  compeQQvidade  da  economia  portuguesa  e  para  o  combate  ao  endividamento  externo.    É  muito  importante  que  o  PEC  seja  visto  pelos  agentes  económicos,  pelos  analistas  e  nas  insQtuições  internacionais  como  uma  estratégia  adequada  e  viável  para  aQngir  os  seus  objecQvos,  devendo,  portanto,  indicar  as  medidas  necessárias  para  tal.  Ou  seja,  importa  que  o  PEC  seja  credível.  

A  credibilidade  do  PEC  depende  da:  

•  Fiabilidade  e,  em  face  da  incerteza  ainda  existente,  prudência  dos  pressupostos  macroeconómicos  em  que  assenta  •  Natureza,  magnitude  e  eficácia  das  medidas  preconizadas    •Percepção  existente  quanto  à  capacidade  do  Governo  implementar  tais  medidas,  o  que  depende  da  sua  reputação  e  das  condições  políQcas  de  governabilidade  existentes  A  comunicação  do  PEC  é  decisiva  não  só  para  a  gestão  políQca  das  condições  de  governabilidade,  mas  também  para  efeitos  da  sua  credibilidade.  Requer  realismo.  Não  se  pode  ignorar  a  dificuldade  da  tarefa  a  efectuar,  nem  a  exigência  e  os  esforços  implicados  pelas  medidas.  Uma  justa  e  adequada  distribuição  destes  esforços  pelos  vários  grupos  sociais  é  fundamental.  

Equilíbrio  do  orçamento  dos  serviços  integrados  (art.  23ª)  

 •  Saldo  primário  (acQvo  de  tesouraria)  –  esQmula  o  gasto  desordenado  da  dívida  pública,  porquanto  exclui  os  encargos  (juros);  

•  É  um  quebra-­‐cabeças  –  problema  das  indemnizações  compensatórias.  

•  Cláusulas  de  salvaguarda  –  conjuntura  do  período  jusQficadamente  o  não  permiQr  –  jusQficação  pelo  art.  20º/2  em  relatórios  –  não  há  jurisprudência  –  situações  de  recessão  –  é  uma  concessão  para  o  orçamento  cíclico,  aplicável  a  situações  de  abrandamento  económico;  

Orçamentos  dos  Serviços  Integrados    

ArQgo  23º  Equilíbrio  –  Saldo  primário  dos  serviços  integrados  •  1  —  Os  serviços  integrados  têm  de  apresentar  saldo  primário  posiQvo,  salvo  se  a  conjuntura  do  período  a  que  se  refere  o  orçamento  jusQficadamente  o  não  permiQr.  

•  2  —  Os  relatórios  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  e  da  Conta  Geral  do  Estado  apresentam  a  jusQfica-­‐  ção  a  que  se  refere  a  parte  final  do  número  anterior.  

Equilíbrio  do  orçamento  dos  serviços  e  fundos  autónomos  (art.  25º)  

•  Saldo  corrigido  (acQvo  de  tesouraria)  –  exclusão  acQvos  e  passivos  financeiros  +  saldo  da  gerência  anterior  –  visa  evitar  défices  sistemáQcos;  

•  Não  pode  ser  entendido  como  o  regresso  ao  critério  clássico  –  porquanto  exclui,  adicionalmente,  o  saldo  da  gerência  anterior;  

•  Com  cláusulas  de  salvaguarda  –  se  a  execução  orçamental  o  permiQr  –  o  MF  poderá  dispensar  a  aplicação  da  regra  de  equilíbrio  estabelecida  pelo  22º/1,  havendo  aqui  lugar  a  uma  alteração  orçamental  –  nunca  dispensa  –  dada  natureza  dos  serviços  e  fundos  autónomos  (Fundo  de  Fomento  Cultural  –  tem  de  ser  alimentado  pelo  OE).  

•     

Orçamentos  de  Fundos  e  Serviços  Autónomos    

ArQgo  25º  Equilíbrio  dos  SFA  

 1  —  O  orçamento  de  cada  serviço  ou  fundo  autónomo  é  elaborado,  aprovado  e  executado  por  forma  a  apresentar  saldo  global  nulo  ou  posiQvo.  2  —  Para  efeitos  do  cômputo  do  saldo  referido  no  nú-­‐  mero  anterior,  não  são  consideradas  receitas  provenientes  de  acQvos  e  passivos  financeiros,  bem  como  do  saldo  da  gerência  anterior,  nem  as  despesas  relaQvas  a  acQvos  e  passivos  financeiros.  3  —  Nos  casos  em  que,  durante  o  ano  a  que  respeitam  os  orçamentos  a  que  se  refere  o  n.o  1,  a  execução  orçamental  do  conjunto  das  insQtuições  do  sector  público  administra-­‐  Qvo  o  permiQr,  poderá  o  Governo,  através  do  Ministro  das  Finanças,  dispensar,  em  situações  excepcionais,  a  aplicação  da  regra  de  equilíbrio  estabelecida  no  mesmo  número.  4  —  Nos  casos  em  que  seja  dispensada  a  aplicação  da  regra  de  equilíbrio,  nos  termos  do  número  anterior,  o  Governo:  a)  Aprovará  as  correspondentes  alterações  orçamentais  que  sejam  da  sua  competência;  b)  Proporá  à  Assembleia  da  República  as  correspon-­‐  dentes  alterações  orçamentais  que  sejam  da  competência  deste  órgão.  

ArQgo  26º  Recurso  ao  crédito  dos  SFA  

 1  —  É  vedado  o  recurso  ao  crédito  pelos  serviços  e  fundos  autónomos.  2  —  Exceptua-­‐se  do  disposto  no  número  anterior  a  con-­‐  tracção  de  emprésQmos  que  dêem  origem:  a)  A  dívida  flutuante,  nos  termos  do  disposto  na  alínea  a)  do  arQgo  3.o  da  Lei  n.o  7/98,  de  3  de  Fevereiro;  b)  A  dívida  fundada,  nos  termos  do  disposto  na  alínea  b)  do  arQgo  3.o  da  Lei  n.o  7/98,  de  3  de  Fevereiro,  desde  que  se  verifique  a  situação  prevista  no  n.o  3  e  na  alínea  b)  do  n.o  4  do  arQgo  anterior  e  que  o  correspondente  endividamento  líquido  seja  autorizado  pela  Assembleia  da  República.  3  —  Apenas  podem  contrair  os  emprésQmos  a  que  se  refere  a  alínea  b)  do  número  anterior  os  serviços  e  fundos  autónomos  cujas  leis  orgânicas  permitam  que  os  mesmos  disponham  dessas  receitas.  4  —  Nos  casos  previstos  nos  n.os  2  e  3,  os  serviços  e  fun-­‐  dos  autónomos  recorrerão  prioritariamente  a  financiamento  junto  do  Tesouro.  

•  Orçamento  da  Segurança  Social:    

ArQgo  28º  Equilíbrio  para  a  SS  

 1  —  As  receitas  efecQvas  do  orçamento  da  segurança  social  têm  de  ser,  pelo  menos,  iguais  às  despesas  efecQvas  do  mesmo  orçamento.  2  —  Os  saldos  anuais  do  subsistema  previdencial  re-­‐  vertem  a  favor  do  Fundo  de  Estabilização  Financeira  da  Segurança  Social,  nos  termos  da  Lei  de  Bases  da  Segu-­‐  rança  Social.  3  —  Para  efeitos  do  disposto  no  n.o  1,  não  são  con-­‐  sideradas  as  receitas  provenientes  de  acQvos  e  passivos  financeiros,  bem  como,  do  saldo  da  gerência  anterior,  nem  das  despesas  relaQvas  a  acQvos  e  passivos  financeiros.  

 ArQgo  29.o  

Recurso  ao  crédito  da  SS    

O  recurso  ao  crédito  no  âmbito  do  sistema  de  segurança  social  só  é  permiQdo  ao  InsQtuto  de  Gestão  Financeira  da  Segurança  Social,  e  desde  que  não  dê  origem  a  dívida  fundada.  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  10º  

Equidade  intergeracional  1  —  O  Orçamento  do  Estado  subordina-­‐se  ao  princípio  da  equidade  na  distribuição  de  benevcios  e  custos  entre  gerações.  2  —  A  apreciação  da  equidade  intergeracional  incluirá  necessariamente  a  incidência  orçamental:  a)  Das  medidas  e  acções  incluídas  no  mapa  XVII;    b)  Do  invesQmento  público;    c)  Do  invesQmento  em  capacitação  humana,  co-­‐finan-­‐  ciado  pelo  Estado;    d)  Dos  encargos  com  a  dívida  pública;    e)  Das  necessidades  de  financiamento  do  sector  empre-­‐  sarial  do  Estado;    f)  Das  pensões  de  reforma  ou  de  outro  Qpo.  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  10º-­‐A  

Estabilidade  orçamental  1  —  Os  subsectores  que  consQtuem  o  sector  público  ad-­‐  ministraQvo,  bem  como  os  organismos  e  enQdades  que  os  integram,  estão  sujeitos,  na  aprovação  e  execução  dos  seus  orçamentos,  ao  princípio  da  estabilidade  orçamental.  2  —  A  estabilidade  orçamental  consiste  numa  situação  de  equilíbrio  ou  excedente  orçamental,  calculada  de  acordo  com  a  definição  constante  do  Sistema  Europeu  de  Contas  Nacionais  e  Regionais,  nas  condições  estabelecidas  para  cada  um  dos  subsectores.  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  10º-­‐B  

Solidariedade  recíproca  1  —  A  aprovação  e  a  execução  dos  orçamentos  dos  subsectores  a  que  se  refere  o  nº  1  do  arQgo  anterior  estão  sujeitas  ao  princípio  da  solidariedade  recíproca.  2  —  O  princípio  da  solidariedade  recíproca  obriga  todos  os  subsectores,  através  dos  seus  organismos,  a  contribuírem  proporcionalmente  para  a  realização  do  princípio  da  estabilidade  orçamental,  de  modo  a  evitar  situações  de  desigualdade.  3  —  As  medidas  que  venham  a  ser  implementadas  no  âmbito  do  presente  arQgo  devem  constar  da  síntese  de  execução  orçamental  do  mês  a  que  respeitam.  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  10º-­‐C  

Transparência  orçamental  1  —  A  aprovação  e  a  execução  dos  orçamentos  dos  subsectores  a  que  se  refere  o  nº  1  do  arQgo  10º-­‐A  estão  sujeitas  ao  princípio  da  transparência  orçamental.  2  —  O  princípio  da  transparência  implica  a  existência  de  um  dever  de  informação  entre  todas  as  enQdades  públicas.    3  —  O  princípio  da  transparência  implica,  designadamente,  o  dever  de  fornecimento  de  informação  à  enQdade  encarregada  de  monitorar  a  execução  orçamental,  nos  termos  e  prazos  a  definir  no  decreto-­‐lei  de  execução  orçamental  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  11º  

Instrumentos  de  gestão    

1  —  Os  organismos  do  sector  público  administraQvo  ficam  sujeitos  ao  Plano  Oficial  de  Contabilidade  Pública,  podendo  ainda  dispor  de  outros  instrumentos  necessários  à  boa  gestão  e  ao  controlo  dos  dinheiros  e  outros  acQvos  públicos,  nos  termos  previstos  na  lei.  2  —  Todos  os  serviços  e  fundos  autónomos  que  ainda  não  apliquem  o  Plano  Oficial  de  Contabilidade  Pública  ou  outro  plano  de  subsQtuição  ficam  sujeitos  à  disciplina  financeira  dos  serviços  integrados,  sendo  a  estes  equiparados  para  todos  os  efeitos,  sem  prejuízo  do  regime  especial  de  autonomia  administraQva  e  financeira  que  decorra  de  imperaQvo  consQtucional,  da  sua  integração  nas  áreas  do  Serviço  Nacional  de  Saúde,  da  regulação  e  supervisão,  bem  como  do  facto  de  se  tratar  de  organismos  especialmente  competentes  para  a  gestão  dos  fundos  comunitários  que  tenham  a  autonomia  indispensável  à  sua  gestão.  3  —  O  disposto  nos  números  anteriores  não  abrange  as  enQdades  que  aplicam  o  sistema  de  normalização  contabilísQca  ou  que  elaborem  as  suas  contas  em  conformidade  com  as  normas  internacionais  de  contabilidade.  

Princípios  e  regras  orçamentais  ArQgo  12º  Publicidade  

1  —  O  Governo  assegura  a  publicação  de  todos  os  documentos  que  se  revelem  necessários  para  assegurar  a  adequada  divulgação  e  transparência  do  Orçamento  do  Estado  e  da  sua  execução,  recorrendo,  sempre  que  possível,  aos  mais  avançados  meios  de  comunicação  existentes  em  cada  momento.    2  —  A  obrigação  prevista  no  número  anterior  é  asse-­‐  gurada  nas  Regiões  Autónomas  e  nas  autarquias  locais  pelos  respecQvos  governos  regionais  e  câmaras  municipais.      

O  Processo  orçamental  

•  1.              Quem  elabora  o  OE?  •     É  o  Ministro  das  Finanças  que  define  a  políQca  financeira  do  Estado  

no  domínio  orçamental  e  fiscal  (art.  2º,  n.º  1,  a)  e  b)  do  DL  158/96,  de  3/9  –  Lei  Orgânica  do  Ministério  das  Finanças);  

•   É  a  DGO  (Direcção  Geral  do  Orçamento)  que  coordena  a  preparação  do  OE,  para  além  de  parQcipar  na  elaboração  da  proposta  de  lei  (DL  344/98,  de  4/11  –  Lei  Orgânica  da  DGO,  artºs.  2º,  n.º  1,  a)),  em  concreto  cabendo  aos  seguintes  serviços  as  tarefas  de  elaboração:  –                                               i.            Direcção  de  Serviços  do  Orçamento;  

•                                                                                                                         ii.            Gabinete  de  Estudos  de  Finanças  Públicas  –  para  a  elaboração  dos  estudos  necessários  à  preparação  das  políQcas  orçamentais  e  das  contas  públicas.  

Processo  orçamental    ArQgo  12º-­‐B  

Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  1  —  O  processo  orçamental  inicia-­‐se  com  a  revisão  anual  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento,  elaborada  pelo  Governo  e  efectuada  de  acordo  com  a  regula-­‐  mentação  comunitária.  2  —  O  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  es-­‐  pecifica  as  medidas  de  políQca  económica  e  orçamental,  apresentando  de  forma  suficiente  os  seus  efeitos  financei-­‐  ros,  devidamente  jusQficados,  e  o  respecQvo  calendário  de  execução.  3  —  A  revisão  anual  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  inclui  um  projecto  de  actualização  do  quadro  plurianual  de  programação  orçamental,  a  que  se  refere  o  arQgo  12.o-­‐D,  para  os  quatro  anos  seguintes.  4  —  AAssembleia  da  República  procede  à  apreciação  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  no  prazo  de  10  dias  úteis  a  contar  da  data  da  sua  apresentação,  pelo  Governo.  5  —  O  Governo  envia  à  Assembleia  da  República  a  revisão  final  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento,  antes  de  o  entregar  definiQvamente  ao  Conselho  Europeu  e  à  Comissão  Europeia.  6  —  O  disposto  nos  n.os  3  e  4  não  prejudica  a  necessária  aprovação  do  quadro  plurianual  de  programação  orçamen-­‐  tal  nos  termos  do  arQgo  12.o-­‐D.  

Processo  orçamental  ArQgo  12º-­‐C  

Saldo  orçamental  1  —  O  saldo  orçamental  das  administrações  públicas,  definido  de  acordo  com  o  Sistema  Europeu  de  Contas  Nacionais  e  Regionais,  corrigido  dos  efeitos  cíclicos  e  das  medidas  temporárias,  não  pode  ser  inferior  ao  objecQvo  de  médio  prazo.  2  —  Quando  não  for  possível  o  cumprimento  da  regra  estabelecida  no  número  anterior,  o  desvio  é  corrigido  nos  anos  seguintes.  3  —  O  cumprimento  do  disposto  nos  números  anteriores  é  objecto  de  parecer  do  conselho  das  finanças  públicas  previsto  no  arQgo  12º-­‐I.  4  —  O  objecQvo  de  médio  prazo  é  o  definido  no  âmbito  e  de  acordo  com  o  Pacto  de  Estabilidade  e  Crescimento.  

Processo  orçamental  ArQgo  12º-­‐D  

Quadro  plurianual  de  programação  orçamental  1  —  O  Governo  apresenta  à  Assembleia  da  República,  de  harmonia  com  as  Grandes  Opções  do  Plano,  uma  proposta  de  lei  com  o  quadro  plurianual  de  programação  orçamental.  2  —  A  proposta  referida  no  número  anterior  deve  ser  apresentada  e  debaQda  simultaneamente  com  a  primeira  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  apresentada  após  tomada  de  posse  do  Governo.  3  —  O  quadro  plurianual  de  programação  orçamental  é  actualizado  anualmente,  para  os  quatro  anos  seguintes,  na  lei  do  Orçamento  do  Estado,  em  consonância  com  os  objecQvos  estabelecidos  no  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  a  que  se  refere  o  arQgo  12º-­‐B.  4  —  O  quadro  plurianual  de  programação  orçamental  define  os  limites  da  despesa  da  administração  central  financiada  por  receitas  gerais,  em  consonância  com  os  objecQvos  estabelecidos  no  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento.    

Processo  orçamental  5  —  O  quadro  plurianual  de  programação  orçamental  define  ainda  os  limites  de  despesa  para  cada  programa  orçamental,  para  cada  agrupamento  de  programas  e  para  o  conjunto  de  todos  os  programas,  os  quais  são  vinculaQvos,  respecQvamente,  para  o  primeiro,  para  o  segundo  e  para  os  terceiro  e  quarto  anos  económicos  seguintes.  6  —  As  leis  de  programação  financeira  e  as  transferências  efectuadas  no  âmbito  da  lei  de  financiamento  da  segurança  social  ficam  sujeitas  aos  limites  resultantes  da  aplicação  dos  nºs  4  e  5.  7  —  As  despesas  relaQvas  a  transferências  resultantes  da  aplicação  das  leis  de  financiamento  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais,  as  transferências  para  a  União  Europeia  e  os  encargos  com  a  dívida  pública  estão  apenas  sujeitos  aos  limites  que  resultam  da  aplicação  do  nº  4.  8  —  Os  saldos  apurados  em  cada  ano  nos  programas  orçamentais  e  o  respecQvo  financiamento,  nomeadamente  as  autorizações  de  endividamento,  podem  transitar  para  os  anos  seguintes,  de  acordo  com  regras  a  definir  pelo  Governo.  9  —  A  dotação  provisional  prevista  no  nº  5  do  arQgo  8º  concorre  para  os  limites  a  que  se  refere  o  nº  4  e  pode  desQnar-­‐se  a  despesas  de  qualquer  programa.  

Processo  orçamental  ArQgo  12º-­‐E  

Prazos  de  apresentação  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  1  —  O  Governo  apresenta  à  Assembleia  da  República,  até  15  de  Outubro  de  cada  ano,  a  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  para  o  ano  económico  seguinte,  acompanhada  por  todos  os  elementos  a  que  se  referem  os  arQgos  35º  a  37º.  2  —  O  prazo  a  que  se  refere  o  número  anterior  não  se  aplica  nos  casos  em  que:  a)  O  Governo  em  funções  se  encontre  demiQdo  em  30  de  Setembro;  b)  A  tomada  de  posse  do  novo  Governo  ocorra  entre  15  de  Julho  e  30  de  Setembro;  c)  O  termo  da  legislatura  ocorra  entre  30  de  Setembro  e  31  de  Dezembro.  3  —  Nos  casos  previstos  no  número  anterior,  a  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  para  o  ano  económico  seguinte,  acompanhada  pelos  elementos  a  que  se  referem  os  arQgos  35º  a  37º,  é  apresentada,  pelo  Governo,  à  Assem-­‐  bleia  da  República,  no  prazo  de  três  meses  a  contar  da  data  da  sua  posse.  

Processo  orçamental  ArQgo  12º-­‐F  

Discussão  e  votação  1  —  A  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  é  discuQda  e  votada  nos  termos  do  disposto  na  ConsQtuição,  na  presente  lei  e  no  Regimento  da  Assembleia  da  República.  2  —  A  votação  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  realiza-­‐se  no  prazo  de  45  dias  após  a  data  da  sua  admissão  pela  Assembleia  da  República.  3  —  O  Plenário  da  Assembleia  da  República  discute  e  vota,  na  generalidade,  a  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado,  nos  termos  e  nos  prazos  estabelecidos  no  Regimento  da  Assembleia  da  República.  

Processo  orçamental  4  —  O  Plenário  da  Assembleia  da  República  discute  na  especialidade  a  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado,  nos  termos  e  prazos  estabelecidos  no  Regimento  da  Assembleia  da  República.  5  —  Com  excepção  das  matérias  votadas  na  especialidade  pelo  Plenário  nos  termos  do  nº  4  do  arQgo  168º  da  ConsQtuição,  a  votação  na  especialidade  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  decorre  na  comissão  parlamentar  competente  em  matéria  de  apreciação  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  e  tem  por  objecto  o  arQculado  e  os  mapas  orçamentais  constantes  daquela  proposta  de  lei.  6  —  Quaisquer  matérias  compreendidas  na  fase  de  votação  na  especialidade  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  podem  ser  objecto  de  avocação  pelo  Plenário  da  Assembleia  da  República,  nos  termos  previstos  no  respecQvo  Regimento.  7  —  No  âmbito  do  exame  e  da  discussão  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado,  a  Assembleia  da  República  pode  realizar  quaisquer  audições  nos  termos  gerais.  8  —  Para  efeitos  do  disposto  no  número  anterior,  pode,  designadamente,  a  Assembleia  da  República  convocar  directamente,  a  solicitação  da  comissão  especializada  permanente  competente  em  matéria  orçamental,  as  enQdades  que  não  estejam  submeQdas  ao  poder  de  direcção  do  Governo  e  cujo  depoimento  considere  relevante  para  o  cabal  esclarecimento  da  matéria  em  apreço.  

Processo  orçamental  

ArQgo  12º-­‐G  Publicação  do  conteúdo  integral  do  Orçamento  O  Governo  assegura  a  publicação  anual  do  conteúdo  integral  do  Orçamento  do  Estado  até  ao  final  do  segundo  mês  após  a  entrada  em  vigor  da  lei  do  Orçamento  do  Estado.  

Processo  Orçamental  no  Brasil  ArQgo  165,  CF/88  :  as  leis  de  iniciaQva  do  poder  execuQvo  estabelecerão:  •  Plano  Plurianual  •  Lei  de  Diretrizes  Orçamentarias  (LDO)  –  lei  ordinária    

–  Comprende  as  metas  e  prioridades  da  Administração  Pública  Federal,  as  despesas  capital  para  o  ano  subsequentamento,  orientações  para  a  LOA,  alterações  na  lei  tributária  e  definição  da  políQca  das  agências  financeiras  oficiais  de  fomento  –  como  o  BdB,  as  Caixas  Economicas  ou  habitacionais,  etc)  

–  Lei  da  responsabilidade  Fiscal  fortalece  a  LDO  pois  estabelece  dois  macro  objeQvos:  1.  evitar  défices  públicos  e  2.  reduzir  endividamentos  publicos  o  que  implica  o  planemento.  No  art  4º  da  LRF  inclui  os  anexos  da  LDO:  •  Anexos:  metas  fiscais  (receitas  e  despesas),  resultados  nominal  e  primário,  por  três  anos  

(inclui  os  dois  subsequentes)  •  Anexos  de  riscos  fiscais  –  passivos  conQngentes  e  outros  riscos  e  inclui  as  providencias  a  

tomar  caso  os  riscos  se  realizem  •  Anexo:  objecQvos  das  poliQcas  monetarias,  Despesas  de  capitai  (mais  de  um  ano)

cambiais  crediQcios,  metas  de  inflação  •  Anexo:  cretérios  dos  invesQmentos  incluindo  os  investmentos  em  curso  

•  Orçamento  anual  (LOA)  –  complementar  –  Previsão  das  Receitas  e  Despesas  anuais  

Processo  de  orçamentação    de  base  zero  

 ArQgo  21º-­‐A  1  —  Sem  prejuízo  dos  princípios  e  das  regras  orçamentais  constantes  da  presente  lei  de  enquadramento  orçamental,  a  organização  e  a  elaboração  do  Orçamento  do  Estado  comporta  os  seguintes  procedimentos:  a)  A  sistemaQzação  de  objecQvos  referida  no  nº  1  do  arQgo  15º  obriga  a  que  cada  um  dos  organismos  a  que  se  refere  o  nº  1  do  arQgo  2º  jusQfique  detalha-­‐  damente  todas  as  dotações  de  despesa  que  pretende  inscrever  no  orçamento,  com  base  na  análise  de  custo  de  estrutura  e  de  cada  uma  das  acQvidades  que  pretende  desenvolver;  b)  Obrigatoriedade  de  indicação  de  alternaQvas  para  a  concreQzação  de  cada  uma  das  acQvidades  a  desenvolver;    c)  Análise  das  propostas  de  despesa  e  das  alternaQvas  apresentadas,  em  função  do  seu  enquadramento  nas  acQvidades  programadas;    d)  Avaliação  e  decisão  sobre  as  propostas  e  as  alternaQvas  apresentadas.  

OE  base  zero  

2  —  As  regras  previstas  no  número  anterior  devem  preferencialmente  ser  aplicadas  na  organização  e  naelaboração  do  segundo  ou  do  terceiro  Orçamento  do  Estado  após  o  início  de  uma  nova  legislatura.  3  —  Compete  ao  Governo,  mediante  proposta  do  Ministro  das  Finanças,  definir  quais  os  organismos  e  programas  incluídos  no  processo  de  orçamentação  de  base  zero,  com  prioridade  para  os  programas  orçamen-­‐  tais  em  situação  de  défice  orçamental.    

Análise  e  avaliação    da  orçamentação  de  base  zero  

 ArQgo  21º-­‐B  1  —  A  análise  das  propostas  e  das  alternaQvas  apre-­‐  sentadas  pelos  organismos  e  serviços  integrados  em  ministérios  será  feita  no  âmbito  do  respecQvo  Gabinete  de  Planeamento,  Estratégia,  Avaliação  e  Relações  Internacionais  ou  pela  Direcção-­‐Geral  do  Orçamento.  2  —  A  análise  das  propostas  e  das  alternaQvas  apre-­‐  sentadas  pelos  restantes  organismos  e  serviços  será  feita  pelo  Gabinete  de  Planeamento,  Estratégia,  Avaliação  e  Relações  Internacionais  do  Ministério  das  Finanças  e  da  Administração  Pública  ou  pela  Direcção-­‐Geral  do  Orçamento.  3  —  A  avaliação  das  propostas  e  das  alternaQvas  engloba  poderes  de  correcção  de  deficiências  ou  excessos  de  orçamentação,  com  fundamento  no  critério  da  adequação  dos  meios  aos  fins  definidos.  4  —  Compete  ao  Ministro  das  Finanças,  que  pode  delegar,  efectuar  a  análise  final  das  propostas  e  das  alternaQvas  apresentadas  pelos  organismos  referidos  nos  números  anteriores.  

Aplicação  da  orçamentação  de  base  zero  às  empresas  públicas  

 ArQgo  21º-­‐C  1  —  No  âmbito  dos  poderes  relaQvos  ao  exercício  da  função  accionista  nas  empresas  públicas,  previs-­‐  tos  no  arQgo  11.o  do  Decreto-­‐Lei  n.o  558/99,  de  17  de  Dezembro,  alterado  pelo  Decreto-­‐Lei  n.o  300/2007,  de  23  de  Agosto,  e  pelas  Leis  n.os  64-­‐A/2008,  de  31  de  De-­‐  zembro,  e  55-­‐A/2010,  de  31  de  Dezembro,  o  Governo  incluirá  nas  orientações  estratégicas  a  necessidade  de  observância  pelas  empresas  públicas  do  processo  de  orçamentação  de  base  zero  na  elaboração  dos  respec-­‐  Qvos  orçamentos,  orientadas  no  senQdo  de  contribuir  para  o  equilíbrio  económico  e  financeiro  do  conjunto  do  sector  público  e  para  a  obtenção  de  níveis  adequados  de  saQsfação  das  necessidades  da  colecQvidade.  2  —  Compete  ao  Ministro  das  Finanças  e  ao  ministro  responsável  pela  tutela  das  empresas  públicas  em  causa,  que  podem  delegar,  a  verificação  do  cumprimento  das  orientações  previstas  no  número  anterior,  podendo  emiQr  direcQvas  para  a  sua  aplicação.  

Adopção  da  orçamentação  de  base  zero  pelos  insQtutos  públicos  e  pelas  enQdades  públicas  empresariais  

 •  ArQgo  21.o-­‐D  1  —  No  âmbito  dos  poderes  de  tutela  e  superintendência  sobre  os  insQtutos  públicos,  elencados  nos  arQgos  41º  e  42º  da  Lei  n.o  3/2004,  de  15  de  Janeiro,  na  redacção  dada  pela  Lei  nº  64-­‐A/2008,  de  31  de  Dezembro,  e  dos  poderes  de  tutela  económica  e  financeira  das  enQdades  públicas  empresariais,  elencados  no  arQgo  29º  do  Decreto-­‐Lei  n.o  558/99,  de  17  de  Dezembro,  alterado  pelo  Decreto-­‐Lei  nº  300/2007,  de  23  de  Agosto,  e  pelas  Leis  n.os  64-­‐A/2008,  de  31  de  Dezembro,  e  55-­‐A/2010,  de  31  de  Dezembro,  o  Governo  aprovará:  a)  As  orientações  estratégicas  e  as  directrizes  necessárias  para  a  observância  pelos  insQtutos  públicos  e  enQdades  públicas  empresariais  de  orçamentação  de  base  zero  na  elaboração  dos  respecQvos  orçamentos;  b)  Os  critérios  a  observar  no  processo  tutelar  de  aprovação  dos  orçamentos  dos  insQtutos  públicos  para  avaliação  da  sua  conformidade  às  orientações  referidas  na  alínea  anterior.  

Enquadramento  orçamental  da  orçamentação  de  base  zero  

 •  ArQgo  21º-­‐E  Para  além  dos  elementos  informaQvos  referidos  no  arQgo  37º,  nos  anos  em  que  o  orçamento  de  base  zero  seja  aplicado,  o  Governo  deve  incluir  na  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  as  informações  relevantes  relacionadas  com  a  apresentação  de  cada  programa  sujeito  a  esta  regra  orçamental.  

Regulamentação  da    orçamentação  de  base  zero  

 •  ArQgo  98º  Para  efeitosdo  previsto  no  arQgo  21º-­‐A  e  seguintes,  compete  ao  Governo  definir:  a)  A  adaptação  ao  processo  de  orçamentação  de  base  zero  das  regras  relaQvas  ao  modo  e  à  forma  de  definição  concreta  dos  programas  e  medidas  a  inscrever  no  Orçamento  do  Estado  e  das  respecQvas  estruturas;  b)  O  modo  de  aplicação  do  processo  de  orçamentação  de  base  zero  na  organização  e  elaboração  dos  orçamentos  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  no  orçamento  da  segurança  social,  bem  como  no  âmbito  dos  programas  plurianuais  dos  serviços  públicos  nas  áreas  da  saúde,  educação,  segurança  social,  jusQça  e  segurança  pública.»  

Programa  

•  Conteúdo  do  Orçamento  •  A  estrutura  formal  do  Orçamento  – O  arQculado  – Os  mapas  

•  Problemas  do  arQculado    – Em  especial  os  “cavaleiros  orçamentais”  e  as  autorizações    

•  ao  Governo  – As  medidas  de  políQca  fiscal  

Programa  •  Preparação  e  Aprovação  do  Orçamento  •  A  competência  para  a  preparação  do  Orçamento  •  Critérios  de  preparação  orçamental  •  A  integração  entre  Orçamento  e  planificação  •  O  papel  do  Ministério  das  Finanças  •  A  informação  ao  Parlamento  •  A  votação  do  Orçamento  •  Poderes  da  Assembleia  da  República  e  procedimentos  de  

votação  •  O  atraso  na  aprovação  do  Orçamento  •  As  vinculações  externas  do  Orçamento  •  A  Lei  de  Estabilidade  Orçamental  

Direito  ConsQtucional  Financeiro  ArQgo  106.º  da  CRP  

Elaboração  do  Orçamento  1.  A  lei  do  Orçamento  é  elaborada,  organizada,  votada  e  executada,  anualmente,  de  acordo  com  a  respecQva  lei  de  enquadramento,  que  incluirá  o  regime  aQnente  à  elaboração  e  execução  dos  orçamentos  dos  fundos  e  serviços  autónomos.  2.  A  proposta  de  Orçamento  é  apresentada  e  votada  nos  prazos  fixados  na  lei,  a  qual  prevê  os  procedimentos  a  adoptar  quando  aqueles  não  puderem  ser  cumpridos.  3.  A  proposta  de  Orçamento  é  acompanhada  de  relatórios  sobre:  a)  A  previsão  da  evolução  dos  principais  agregados  macroeconómicos  com  influência  no  Orçamento,  bem  como  da  evolução  da  massa  monetária  e  suas  contraparQdas;    b)  A  jusQficação  das  variações  de  previsões  das  receitas  e  despesas  relaQvamente  ao  Orçamento  anterior;    c)  A  dívida  pública,  as  operações  de  tesouraria  e  as  contas  do  Tesouro;    d)  A  situação  dos  fundos  e  serviços  autónomos;    e)  As  transferências  de  verbas  para  as  regiões  autónomas  e  as  autarquias  locais;    f)  As  transferências  financeiras  entre  Portugal  e  o  exterior  com  incidência  na  proposta  do  Orçamento;    g)  Os  benevcios  fiscais  e  a  esQmaQva  da  receita  cessante.      

ArQgo  104ª  da  C  Rep  de  Angola  (Orçamento  Geral  do  Estado)  

 1.  O  Orçamento  Geral  do  Estado  consQtui  o  plano  financeiro  anual  ou  plurianual  consolidado  do  Estado  e  deve  reflecQr  os  objecQvos,  as  metas  e  as  acções  conQdos  nos  instrumentos  de  planeamento  nacional.  2.  O  Orçamento  Geral  do  Estado  é  unitário,  esQma  o  nível  de  receitas  a  obter  e  fixa  os  limites  de  despesas  autorizadas,  em  cada  ano  fiscal,  para  todos  os  serviços,  insQtutos  públicos,  fundos  autónomos  e  segurança  social,  bem  como  para  as  autarquias  locais  e  deve  ser  elaborado  de  modo  a  que  todas  as  despesas  nele  previstas  estejam  financiadas.  3.  A  lei  define  as  regras  da  elaboração,  apresentação,  adopção,  execução,  fiscalização  e  controlo  do  Orçamento  Geral  do  Estado.  4.  A  execução  do  Orçamento  Geral  do  Estado  obedece  ao  princípio  da  transparência  e  da  boa  governação  e  é  fiscalizada  pela  Assembleia  Nacional  e  pelo  Tribunal  de  Contas,  em  condições  definidas  por  lei.  

ArQgo  161.o  da  CR  Angola  (Competência  políQca  e  legislaQva)  

 Compete  à  Assembleia  Nacional,  no  domínio  políQco  e  legislaQvo:    (…)  c)  Conferir  ao  Presidente  da  República  autorizações  legislaQvas  e  apreciar,  para  efeitos  de  cessação  de  vigência  ou  modificação,  os  decretos  legislaQvos  presidenciais  autorizados,  nos  termos  da  lei;    d)  Apreciar,  para  efeitos  de  conversão  em  lei  ou  rejeição,  os  decretos  legislaQvos  presidenciais  provisórios;    e)  Aprovar  o  Orçamento  Geral  do  Estado;  (…)  

 O  que  disQngue  a  apresentação  formal  das  receitas  (contabilísQca)  da  apresentação  substancial  (com  base  em  critérios)?  

 

a.            AcQvo  patrimonial  do  Estado  –  o  orçamento  corrente  e  o  orçamento  de  capital  b.            Critério  clássico  –  receitas  normais  (patrimoniais  e  tributárias)  e  não  normais  (credi�cias)  c.            –  receitas  efecQvas  e  não  efecQvas  –  alteração  do  património  de  tesouraria/  AcQvo  de  tesouraria      -­‐  ex:  pagamento  de  impostos  –  é  receita  efecQva  /  contracção  de  emprésQmos  –  receita  não  efecQva  –  porque  implica  uma  inscrição  nas  despesas  como  amorQzação  de  emprésQmos  (+  juros  –  encargos  correntes  da  dívida  pública)  d.            Orçamento  ordinário  –  receitas  ordinárias  e  extraordinárias  (repeQção  qualitaQva  das  receitas  nos  vários  orçamentos)  

Orçamento  de  Estado  ArQgo  13º  

Conteúdo  formal  e  estrutura    

1  —  O  Orçamento  do  Estado  contém,  relaQvamente  ao  período  a  que  respeita,  as  dotações  das  despesas  e  as  previsões  das  receitas  relaQvas  aos  organismos  referidos  no  nº  1  do  arQgo  2º,  devidamente  quanQficadas,  bem  como  as  esQmaQvas  das  receitas  cessantes  em  virtude  de  benevcios  tributários.    2  —  As  dotações,  previsões  e  esQmaQvas  referidas  no  número  anterior  formam,  respecQvamente,  o  orçamento  do  subsector  dos  serviços  integrados,  adiante  designado  por  orçamento  dos  serviços  integrados,  o  orçamento  do  subsector  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  incluindo  os  dos  vários  serviços  e  fundos,  adiante  designado  por  orçamento  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  e  o  orça-­‐  mento  do  sistema  de  solidariedade  e  segurança  social,  adiante  designado  por  orçamento  da  segurança  social.  

Sistema  de  gerência    e  sistema  de  exercício    

•  -­‐  O  que  é  abrangido  no  OE?  •   i.            Orçamento  de  gerência  –  neste  incluem-­‐se  no  OE  todas  as  receitas  a  cobrar  efecQvamente  durante  o  ano  e  a  despesas  a  realizar  efecQvamente,  independentemente  do  momento  em  que  juridicamente  tenham  nascido;  

•  ii.            Orçamento  de  exercício  –  neste  inscrevem-­‐se  todos  os  créditos  e  débitos  originados  naquele  período  orçamental,  independentemente  do  momento  em  que  se  virão  a  concreQzar.  

•  iii.            Sistema  português  –  sistema  de  gerência,  com  uma  concessão  ao  sistema  de  exercício,  admite-­‐se  o  fecho  de  despesas  num  período  complementar  até  15  de  Fevereiro  (normalmente),  mas  nos  úlQmos  anos,  tem  sido  até  21  de  Janeiro,  isto  é  a  efecQvação  dos  créditos  originados  ou  autorizados  até  31  de  Dezembro  podem  ser  realizados  até  21  de  Janeiro  do  ano  seguinte,  relevando  para  efeitos  de  execução  orçamental  do  ano  anterior.  Isto  está  estabelecido  no  Decreto  de  execução  orçamental,  pois  a  determinação  do  sistema  faz  parte  do  poder  de  execução  orçamental.  

•  Vantagens  do  sistema  de  gerência:  –  1.            é  fácil  e  clara  a  execução,  mas  dificulta  a  responsabilização  de  cada  

Governo  pela  elaboração  e  execução  dos  orçamentos  que  lhe  são  imputáveis;  –  2.            No  entanto  os  orçamentos  de  exercício  têm  uma  desvantagem  –  num  

determinado  ano  não  sabemos  ao  certo  qual  a  situação  de  tesouraria,  não  sabemos  ao  certo  quais  são  as  despesas  que  têm  de  ser  pagas  durante  esse  ano.  

•  Para  obviar  os  inconvenientes  do  orçamento  de  gerência  (dificuldades  na  responsabilização  de  cada  Governo,  pela  elaboração  e  execução  dos  orçamentos  que  lhe  são  imputáveis)  o  legislador  previu:  

iv.            que  a  elaboração  do  orçamento  fizesse  um  enquadramento  da  perspecQva  plurianual  (Mapa  XVII  –  Responsabilidades  contratuais  plurianuais  –  ver  art.  29º  da  LEO);  v.            que  os  orçamentos  dos  organismos  do  sector  público  administraQvo  integrem  programas,  medidas,  projectos  ou  acções  que  impliquem  encargos  plurianuais,  prevendo:  1.            a  depesa  total  de  cada  programa;  2.            as  parcelas  desses  encargos  relaQvos  ao  ano  em  causa;  3.            com  carácter  indicaQvo,  as  despesas  de  cada  1  ou  2  anos  seguintes.  (ATENÇÃO:  mesmo  quando  a  lei  prevê  a  existência  de  mapas  plurianuais,  as  verbas  neles  incluídas  devem  ser  inscritas  no  OE  de  cada  ano,  sob  pena  de  não  poderem  ser  realizadas  por  falta  de  cabimento  orçamental  –  106º/1  da  CRP)  

Harmonização  com  os  planos  

•  O  Orçamento  do  Estado  é  desenvolvido  de  harmonia  com  as  Grandes  Opções  e  demais  planos  elaborados  nos  termos  e  para  os  efeitos  previstos  no  �tulo  II  da  parte  II  da  ConsQtuição  da  República  Portuguesa,  desig-­‐  nadamente  mediante  a  gestão  por  objecQvos.  

Gestão  por  objecQvos  1  —  Os  orçamentos  e  contas  dos  organismos  a  que  se  refere  o  nº  1  do  arQgo  2º  devem  ser  objecto  de  uma  sistemaQzação  por  objecQvos,  compaQbilizada  com  os  objecQvos  previstos  nas  Grandes  Opções  do  Plano,  considerando  a  definição  das  acQvidades  a  desenvolver  por  cada  organismo  e  respecQvos  centros  de  custos  e  tendo  em  conta  a  totalidade  dos  recursos  envolvidos,  incluindo  os  de  capital,  visando  fundamentar  as  decisões  sobre  a  reorientação  e  o  controlo  da  despesa  pública:  a)  No  conhecimento  da  missão,  objecQvos  e  estratégia  do  organismo;  b)  Na  correcta  arQculação  de  cada  área  de  acQvidade  em  relação  aos  objecQvos;  c)  Na  responsabilização  dos  agentes  empenhados  na  gestão  das  acQvidades  pela  concreQzação  dos  objecQvos  e  bom  uso  dos  recursos  que  lhes  estão  afectos;  d)  Na  idenQficação  de  acQvidades  redundantes  na  ca-­‐  deia  de  valor  do  organismo  a  jusQficada  reafectação  dos  recursos  nelas  consumidos.  2  —  Os  desenvolvimentos  orçamentais  referidos  no  n.o  1  obedecem  à  estruturação  por  programas  prevista  na  presente  lei.  

Orçamentos  por  Programas  

ArQgo  18º  Regime  

1  —  Sem  prejuízo  da  sua  especificação  de  acordo  com  as  classificações  orgânica,  funcional  e  económica,  as  despesas  inscritas  nos  orçamentos  que  integram  o  Orçamento  do  Estado  estruturam-­‐se  por  programas,  nos  termos  previstos  na  presente  lei.  

Programas  orçamentais    1  —  O  programa  orçamental  inclui  as  despesas  corres-­‐  pondentes  a  um  

conjunto  de  medidas  que  concorrem,  de  forma  arQculada  e  complementar,  para  a  concreQzação  de  um  ou  vários  objecQvos  específicos,  relaQvos  a  uma  ou  mais  políQcas  públicas,  dele  fazendo  necessariamente  parte  integrante  um  conjunto  de  indicadores  que  permitam  avaliar  a  economia,  a  eficiência  e  a  eficácia  da  sua  realização.  2  —  A  avaliação  da  economia,  da  eficiência  e  da  eficácia  de  programas  com  recurso  a  parcerias  dos  sectores  público  e  privado  tomará  como  base  um  programa  alternaQvo  visando  a  obtenção  dos  mesmos  objecQvos  com  exclusão  de  financiamentos  ou  de  exploração  a  cargo  de  enQdades  privadas,  devendo  incluir,  sempre  que  possível,  a  esQmaQva  da  sua  incidência  orçamental  líquida.  3  —  O  Governo  define  agrupamentos  de  programas  de  acordo  com  as  respecQvas  áreas  de  actuação.  4  —  O  programa  orçamental  pode  ser  executado  por  uma  ou  várias  enQdades  pertencentes:  a)  Ao  mesmo  �tulo;  b)  Ao  mesmo  ou  a  diferentes  subsectores  da  administração  central.  5  —  Cada  programa  orçamental  divide-­‐se  em  medidas,  podendo  exisQr  programas  com  uma  única  medida.  6  —  Os  programas  orçamentais  com  financiamento  comunitário  devem  idenQficar  os  programas  comunitários  que  lhes  estão  associados.  

Medidas    ArQgo  20º  

1  —  A  medida  compreende  despesas  de  um  programa  orçamental  correspondente  a  projectos  ou  acQvidades,  bem  especificados  e  caracterizados,  que  se  arQculam  e  complementam  entre  si  e  concorrem  para  a  concreQzação  dos  objecQvos  do  programa  em  que  se  inserem.  2  —  A  medida  pode  ser  executada  por  uma  ou  várias  enQdades  pertencentes  ao  mesmo  ou  a  diferentes  subsec-­‐  tores  da  administração  central.  3  —  Cada  medida  divide-­‐se  em  projectos  ou  acQvida-­‐  des,  podendo  exisQr  medidas  com  um  único  projecto  ou  acQvidade.  4  —  O  projecto  ou  acQvidade  correspondem  a  unidades  básicas  de  realização  da  medida,  com  orçamento  e  calen-­‐  darização  rigorosamente  definidos.  5  —  As  medidas,  projectos  ou  acQvidades  podem  ser  criados  no  decurso  da  execução  do  Orçamento  do  Estado.    6  —  As  alterações  decorrentes  da  criação  de  medidas,  nos  termos  do  número  anterior,  devem  constar  expressa-­‐  mente  do  relatório  informaQvo  sobre  a  execução  orçamental  a  publicar  mensalmente.  

Endividamento  ArQgo  16º-­‐A  

Financiamento  do  Estado  1  —  Para  fazer  face  às  necessidades  de  financiamento  decorrentes  da  sua  execução,  incluindo  os  serviços  e  fundos  autónomos,  o  Orçamento  do  Estado  estabelece  a  variação  máxima  do  endividamento  líquido  global  directo  do  Estado.  2  —  Em  acréscimo  à  variação  máxima  do  endividamento  líquido  global  directo  referida  no  número  anterior,  o  Estado  pode  financiar-­‐se  antecipadamente  até  ao  limite  de  50%  das  amorQzações  previstas  de  dívida  pública  fundada  a  realizar  no  ano  orçamental  subsequente.  3  —  Caso  seja  efectuado  financiamento  antecipado  num  determinado  ano  orçamental,  o  limite  de  endivi-­‐  damento  do  ano  subsequente  é  reduzido  pelo  financiamento  antecipado  efectuado,  mas  pode  ser  aumentado  até  50  %  das  amorQzações  de  dívida  pública  fundada  a  realizar  no  ano  orçamental  subsequente.  

A  prorrogação  da  vigência    do  OE  anterior    

Orçamento  provisório(12º-­‐H  da  LEO)  •  a.              Em  que  casos  surge?  

–  i.            No  caso  de  rejeição  da  proposta  de  LOE;  –  ii.            No  caso  de  tomada  de  posse  do  Governo  entre  o  dia  15  de  Julho  e  o  dia  

14  de  Outubro;  –     iii.            No  caso  de  caducidade  da  proposta  de  LOE  em  virtude  da  demissão  do  

Governo  proponente  ou  de  Governo  anterior  não  ter  apresentado  qualquer  proposta;  

–  iv.            No  caso  de  não  votação  parlamentar  de  proposta  de  LOE.  •  b.            Regras  de  execução  do  orçamento  provisório:  

–  i.            Quanto  às  receitas  –  autorização  para  arrecadação;  –  ii.            Quanto  às  despesas  –  autorização  para  realização,  de  acordo  com  a  regra  

dos  duodécimos  das  despesas  apresentadas  de  acordo  com  a  classificação  orgânica;  

–  iii.            Regime  transitório  –  imputação  das  receitas  e  despesas  às  contas  do  novo  ano  económico  iniciado  em  1  de  Janeiro.  

•     

Prorrogação  da  vigência    da  lei  do  Orçamento  

 ArQgo  12º-­‐H  Prorrogação  da  vigência  da  lei  do  Orçamento  

1  —  A  vigência  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  é  pror-­‐  rogada  quando  se  verifique:  a)  A  rejeição  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado;  b)  A  tomada  de  posse  do  novo  Governo,  se  esta  Qver  ocorrido  entre  1  de  Julho  e  30  de  Setembro;  c)  A  caducidade  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  em  virtude  da  demissão  do  Governo  proponente  ou  de  o  Governo  anterior  não  ter  apresentado  qualquer  proposta;  d)  A  não  votação  parlamentar  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado.  2  —  A  prorrogação  da  vigência  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  abrange  o  respecQvo  arQculado  e  os  correspondentes  mapas  orçamentais,  bem  como  os  seus  desenvolvimen-­‐  tos  e  os  decretos-­‐leis  de  execução  orçamental.  

3  —  A  prorrogação  da  vigência  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  não  abrange:  a)  As  autorizações  legislaQvas  conQdas  no  seu  arQcu-­‐  lado  que,  de  acordo  com  a  ConsQtuição  ou  os  termos  em  que  foram  concedidas,  devam  caducar  no  final  do  ano  económico  a  que  respeitava  a  lei;  b)  A  autorização  para  a  cobrança  das  receitas  cujos  re-­‐  gimes  se  desQnavam  a  vigorar  apenas  até  ao  final  do  ano  económico  a  que  respeitava  a  lei;  c)  A  autorização  para  a  realização  das  despesas  relaQvas  a  serviços,  programas  e  medidas  plurianuais  que  devam  exQnguir-­‐se  até  ao  final  do  ano  económico  a  que  respeitava  aquela  lei.  4  —  Durante  o  período  transitório  em  que  se  manQver  a  prorrogação  da  vigência  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  respeitante  ao  ano  anterior,  a  execução  do  orçamento  das  despesas  obedece  ao  princípio  da  uQlização  por  duodé-­‐  cimos  das  verbas  fixadas  nos  mapas  orçamentais  que  as  especificam,  de  acordo  com  a  classificação  orgânica,  sem  prejuízo  das  excepções  previstas  na  alínea  a)  do  n.o  5  do  arQgo  43.o    

5  —  Durante  o  período  transitório  em  que  se  manQver  a  prorrogação  da  vigência  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  respeitante  ao  ano  anterior,  o  Governo  e  os  serviços  e  fundos  autónomos  podem:  a)  EmiQr  dívida  pública  fundada,  nos  termos  previstos  na  respecQva  legislação;  b)  Conceder  emprésQmos  e  realizar  outras  operações  acQvas  de  crédito,  até  ao  limite  de  um  duodécimo  do  montante  máximo  autorizado  pela  lei  do  Orçamento  em  cada  mês  em  que  ela  vigore  transitoriamente;  c)  Conceder  garanQas  pessoais,  nos  termos  previstos  na  respecQva  legislação.  

6  —  As  operações  de  receita  e  de  despesa  executadas  ao  abrigo  do  regime  transitório  são  imputadas  às  contas  respeitantes  ao  novo  ano  económico  iniciado  em  1  de  Janeiro.  7  —  Para  efeitos  do  disposto  no  número  anterior,  os  decretos-­‐leis  de  execução  das  leis  do  Orçamento  do  Estado  que  entrem  em  vigor  com  atraso  estabelecem  os  procedimentos  a  adoptar  nos  casos  em  que  nestas  deixem  de  constar  dotações  ou  sejam  modificadas  designações  de  rubricas  existentes  no  Orçamento  anterior  e  por  conta  das  quais  tenham  sido  efectuadas  despesas  durante  o  período  transitório.  8  —  Durante  o  período  transitório  em  que  se  manQver  a  prorrogação  da  vigência  da  lei  do  Orçamento  respeitante  ao  ano  anterior,  o  Governo  pode  aprovar,  por  decreto-­‐lei,  as  normas  de  execução  orçamental  necessárias  para  dis-­‐  ciplinar  a  aplicação  do  regime  estabelecido  no  presente  capítulo.  

Jurisprudência  do  TC  Avaliação  da  inconsQtucionalidade  

•  A  jurisprudência  do  Tribunal  ConsQtucional  está  há  muito  assente  na  matéria,  considerando  que  a  revogação  (ou  a  caducidade)  de  uma  norma  não  impede,  por  si  só,  a  possibilidade  de  apreciação  úQl  da  sua  eventual  inconsQtucionalidade,  para  efeitos  de  declaração  desta  úlQma  com  força  obrigatória  geral.    Como  se  escreveu  no  Acórdão  n.º  73/90  deste  Tribunal,  «enquanto  a  revogação  tem,  em  princípio,  uma  eficácia  prospecGva  (ex  nunc),  a  declaração  de  inconsQtucionalidade  de  uma  norma  tem,  por  via  de  regra,  uma  eficácia  retroacGva  (ex  tunc)  (cfr.  o  arQgo  282.º,  n.º  1,  da  ConsQtuição).    Daí  que,  neste  úlQmo  caso,  possa  haver  interesse  na  eliminação  dos  efeitos  produzidos  medio  tempore  (cfr.  o  Acórdão  n.º  238/88,  publicado  no  Diário  da  República,  II  Série,  de  21  de  Dezembro  de  1988)»  (in  Diário  da  República,  II  Série,  n.º  165,  de  19  de  Julho  de  1990.    Segundo  esta  jurisprudência,  existe  interesse  relevante  para  a  apreciação  e  declaração  de  inconsQtucionalidade,  com  força  obrigatória  geral,  sempre  que  tal  declaração  for  indispensável  para  eliminar  os  efeitos  produzidos  pela  norma  quesQonada  durante  o  período  de  vigência  (vejam-­‐se,  entre  outros,  os  Acórdãos  n.os  17/83,  103/87,  415/89  e  135/90,  in  Acórdãos  do  Tribunal  ConsGtucional,  1.º  Vol.,  pp.  93  e  segs.,  Diário  da  República,  I  Série,  n.º  103,  de  6  de  Março  de  1987,  e  II  Série,  n.º  213,  de  15  de  Setembro  de  1989,  e  n.º  207,  de  7  de  Setembro  de  1990,  respecQvamente,  além  dos  acima  referidos  Acórdãos  n.os  238/88  e  73/90).  

•  (...)  tem  de  começar  por  averiguar-­‐se  se  existe  qualquer  interesse  jurídico  relevante  ou  uGlidade  no  conhecimento  da  questão  da  inconsQtucionalidade  da  norma  cuja  vigência  cessou  pelo  decurso  do  tempo.    A  resposta  a  tal  questão  há-­‐de  encontrar-­‐se  através  de  um  juízo  de  prognose  sobre  se  seria  adequado  que  o  Tribunal  ConsQtucional  uQlizasse  a  faculdade  de  fixação  aos  efeitos  da  inconsQtucionalidade,  no  caso  da  sua  eventual  declaração,  com  alcance  mais  restrito  do  que  o  previsto  no  n.º  1  do  arQgo  282.º  da  ConsQtuição,  limitando  os  efeitos  temporais  dessa  declaração,  de  tal  modo  que  a  mesma  teria  puro  alcance  doutrinal  ou  teórico.    

Qual  o  conteúdo  da  proposta  de  lei  de  OE?    

•  a.              ArQculado  (LEO);  •  b.            Mapas  orçamentais  (LEO)  –  ao  todo  21  mapas:  

–  1.            Mapas  orçamentais  de  base  (vinculaQvos):  •  A.  Mapas  I  a  III,  V  a  VIII,  X,  XI  e  XV.  

–  2.            Mapas  orçamentais  derivados  (não  vinculaQvos)  –  os  restantes.  •  c.              Para  além  disso,  a  proposta  de  lei  é  acompanhada  por:  

–  1.            desenvolvimentos  orçamentais  (LEO)  –  que  contém  a  estruturação  das  receitas  e  das  despesas  até  ao  nível  máximo  de  desagregação;  

–  2.            relatório  (LEO)  –  que  contém  a  jusQficação  da  políQca  orçamental  implementada;  

•  3.            elementos  informaQvos  (LEO)  –  todos  os  elementos  necessários  à  tomada  de  opções  no  âmbito  da  políQca  orçamental.  

Lei  do  Orçamento  de  Estado  

 Conteúdo  formal  e  estrutura  

 A  lei  do  Orçamento  do  Estado  contém  o  arQculado  e  os  mapas  orçamentais.  (ArQgo  30º  da  LEO)    

ArQculado      

•  1  —  O  arQculado  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  comtém,  designadamente:  

•  a)  A  aprovação  dos  mapas  orçamentais;  •  b)  As  normas  necessárias  para  orientar  a  execução  orçamental;  •  c)  A  indicação  do  desQno  a  dar  aos  fundos  resultantes  dos  

eventuais  excedentes  dos  orçamentos  dos  serviços  integrados  e  dos  serviços  e  fundos  autónomos;  

•  d)  A  eventual  indicação  das  verbas  inscritas  no  orçamento  que,  para  assegurar  a  consecução  de  objecQvos  de  políQca  orçamental,  ficam  caQvas,  até  o  Governo  autorizar  a  sua  uQlização,  total  ou  parcial,  nos  casos  em  que  a  evo-­‐  lução  da  execução  orçamental  o  permita;  

•  e)  A  determinação  do  montante  máximo  do  acréscimo  de  endividamento  líquido  e  as  demais  condições  gerais  a  que  se  deve  subordinar  a  emissão  de  dívida  pública  fundada  pelo  Estado,  através  do  Governo,  e  pelos  serviços  e  fundos  autónomos,  durante  o  ano  económico;  

ARTICULADO    

f)  A  determinação  dos  montantes  suplementares  ao  acréscimo  de  endividamento  líquido  autorizado,  nos  casos  em  que  se  preveja  o  recurso  ao  crédito  para  financiar  as  despesas  com  as  operações  a  que  se  refere  a  antecedente  alí-­‐  nea  d)  ou  os  programas  de  acção  conjuntural;  g)  A  determinação  das  condições  gerais  a  que  se  devem  subordinar  as  operações  de  gestão  da  dívida  pública  legalmente  previstas;  h)  A  determinação  do  limite  máximo  das  garanQas  pessoais  a  conceder  pelo  Estado,  através  do  Governo,  e  pelos  serviços  e  fundos  autónomos,  durante  o  ano  económico;  i)  A  determinação  do  limite  máximo  dos  emprésQmos  a  conceder  e  de  outras  operações  de  crédito  acQvas,  cujo  prazo  de  reembolso  exceda  o  final  do  ano  económico,  a  realizar  pelo  Estado,  através  do  Governo,  e  pelos  serviços  e  fundos  autónomos;  j)  A  determinação  do  limite  máximo  das  antecipações  a  efectuar,  nos  termos  da  legislação  aplicável;  l)  A  determinação  do  limite  máximo  de  eventuais  compromissos  a  assumir  com  contratos  de  prestação  de  serviços  em  regime  de  financiamento  privado  ou  outra  forma  de  parceria  dos  sectores  público  e  privado;  

ArQculado    m)  A  determinação  dos  limites  máximos  do  endividamento  das  Regiões  Autónomas,  nos  termos  previstos  na  respecQva  lei  de  finanças;  n)  A  eventual  actualização  dos  valores  abaixo  dos  quais  os  actos,  contratos  e  outros  instrumentos  geradores  de  despesa  ou  representaQvos  de  res-­‐  ponsabilidades  financeiras  directas  ou  indirectas  ficam  isentos  de  fiscalização  prévia  pelo  Tribunal  de  Contas;  o)  O  montante  global  máximo  de  autorização  financeira  ao  Governo  para  saQsfação  de  encar-­‐  gos  com  as  prestações  a  liquidar,  referentes  a  contratos  de  invesQmento  público  no  âmbito  da  Lei  de  Programação  Militar,  sob  a  forma  de  locação;  p)  As  demais  medidas  que  se  revelem  indispensáveis  à  correcta  gestão  financeira  dos  serviços  integrados,  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  do  sistema  de  segurança  social  no  ano  económico  a  que  respeita  a  lei  do  Orçamento.    2  —  As  disposições  constantes  do  arQculado  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  devem  limitar-­‐se  ao  estritamente  necessário  para  a  execução  da  políQca  orçamental  e  financeira.  

Mapas  orçamentais    

•  Os  mapas  a  que  se  refere  a  alínea  a)  do  n.o  1  do  arQ-­‐  go  anterior  são  os  seguintes:  

•  Mapa  I,  «Receitas  dos  serviços  integrados,  por  classi-­‐  ficação  económica»;  

•  Mapa  II,  «Despesas  dos  serviços  integrados,  por  classi-­‐  ficação  orgânica,  especificadas  por  capítulos»;  

•  Mapa  III,  «Despesas  dos  serviços  integrados,  por  clas-­‐  sificação  funcional»;  

•  Mapa  IV,  «Despesas  dos  serviços  integrados,  por  clas-­‐  sificação  económica»;  

•  Mapa  V,  «Receitas  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  por  classificação  orgânica,  com  especificação  das  receitas  globais  de  cada  serviço  e  fundo»;  

•  Mapa  VI,  «Receitas  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  por  classificação  económica»;  

•  Mapa  VII,  «Despesas  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  por  classificação  orgânica,  com  especificação  das  despesas  globais  de  cada  serviço  e  fundo»;;  

Mapas  orçamentais    

•  Mapa  VIII,  «Despesas  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  por  classificação  funcional»;  

•  Mapa  IX,  «Despesas  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  por  classificação  económica»;  

•  Mapa  X,  «Receitas  da  segurança  social,  por  classifica-­‐  ção  económica»;  •  Mapa  XI,  «Despesas  da  segurança  social,  por  classifi-­‐  cação  funcional»;  •  Mapa  XII,  «Despesas  da  segurança  social,  por  classi-­‐  ficação  económica»;  •  Mapa  XIII,  «Receitas  de  cada  subsistema,  por  classifi-­‐  cação  económica»;  •  Mapa  XIV,  «Despesas  de  cada  subsistema,  por  classi-­‐  ficação  económica»;  •  Mapa  XV,  «Despesas  correspondentes  a  programas»;  •  Mapa  XVI,  «ReparQção  regionalizada  dos  programas  e  medidas,  de  

apresentação  obrigatória,  mas  não  sujeito  a  votação»;  •  Mapa  XVII,  «Responsabilidades  contratuais  plurianuais  dos  serviços  

integrados  e  dos  serviços  e  fundos  autónomos,  agrupadas  por  ministérios»;  

•  Mapa  XVIII,  «Transferências  para  as  regiões  autónomas»;  Mapa  XIX,  «Transferências  para  os  municípios»;  Mapa  XX,  «Transferências  para  as  freguesias»;  Mapa  XXI,  «Receitas  tributárias  cessantes  dos  serviços  

•  integrados,  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  da  segu-­‐  rança  social».  

Proposta  de  lei    •  ArQgo  34º  

•  1  —  A  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  tem  uma  estrutura  e  um  conteúdo  formal  idênQcos  aos  da  lei  do  Orçamento.  

•  2  —  A  proposta  de  lei  do  Orçamento  é  acompanhada  pelos  desenvolvimentos  orçamentais,  pelo  respecQvo  rela-­‐  tório  e  pelos  elementos  informaQvos  previstos  na  presente  secção,  bem  como  por  todos  os  demais  elementos  necessários  à  jusQficação  das  decisões  e  das  políQcas  orçamental  e  financeira  apresentadas.  

•  3  —  Os  elementos  informaQvos  a  que  se  refere  o  número  anterior  podem  ser  apresentados  sob  a  forma  de  anexos  autónomos  ou  de  elementos  integrados  no  relatório  que  acompanham  a  proposta  de  lei.  

Desenvolvimentos  orçamentais    •  ArQgo  35º  

1  —  Os  desenvolvimentos  orçamentais  que  acompanham  a  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  compreendem:  a)  O  desenvolvimento  das  receitas  e  das  despesas  dos  serviços  integrados;  b)  Os  orçamentos  dos  serviços  e  fundos  autónomos;    c)  O  orçamento  da  segurança  social.  2  —  O  desenvolvimento  das  receitas  dos  serviços  in-­‐  tegrados  integra  um  quadro  de  observações  que  indicam,  designadamente,  as  principais  caracterísQcas  de  cada  rubrica  de  receitas  e  as  respecQvas  bases  legais.  3  —  Os  desenvolvimentos  das  despesas  dos  serviços  integrados  organizam-­‐se  por  ministérios  e  apresentam  asdespesas  de  cada  um  dos  respecQvos  serviços,  especificadas,  até  aos  níveis  máximos  de  desagregação,  de  acordo  com  as  classificações  económica  e  funcional.  4  —  O  orçamento  de  cada  serviço  e  fundo  autónomo  apresenta  as  respecQvas  receitas  e  despesas  especificadas,  até  aos  níveis  máximos  de  desagregação,  de  acordo  com  as  classificações  económica  e  funcional.  5  —  Os  desenvolvimentos  orçamentais  dos  serviços  integrados,  o  orçamento  de  cada  serviço  e  fundo  autónomo  e  o  orçamento  da  segurança  social  evidenciam  as  despesas  relaQvas  aos  programas  e  medidas  a  cargo  da  respecQva  enQdade  gestora.    

Conteúdo  do  relatório    •  ArQgo  36º  

1  —  O  relatório  da  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  contém  a  apresentação  e  a  jusQficação  da  políQca  orçamental  proposta.  2  —  O  relatório  referido  no  número  anterior  inclui  a  análise  dos  principais  elementos  relaQvos  aos  seguintes  aspectos:  a)Evolução  e  projeções  dos  principais  agregados  macroeconómicos  com  influência  no  Orçamento  do  Estado;    b)  Evolução  da  situação  financeira  do  sector  público  administraQvo  e,  em  parQcular,  do  Estado,  incluindo  serviços  integrados,  serviços  e  fundos  autónomos  e  sistema  de  solidariedade  e  segurança  social;    c)  Linhas  gerais  da  políQca  orçamental;    d)  Adequação  da  políQca  orçamental  proposta  às  obrigações  decorrentes  do  Tratado  da  União  Europeia  e  da  União  Económica  e  Monetária;  e)  Impacte  orçamental  das  decisões  relaQvas  às  políQcas  públicas;  f)  Medidas  de  racionalização  da  gestão  dos  dinheiros  e  outros  valores  públicos;  g)  Outras  matérias  relevantes  para  a  apresentação  e  jusQficação  das  principais  decisões  e  políQcas  orçamentais  propostas.  

Elementos  informaQvos    ArQgo  37º  

1  —  A  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  é  acompanhada,  pelo  menos,  pelos  seguintes  elementos  informaQvos:  a)  Indicadores  financeiros  de  médio  e  longo  prazos;    b)  Programação  financeira  plurianual;    c)  Memória  descriQva  das  razões  que  jusQficam  o  recurso  a  parcerias  dos  sectores  público  e  privado,  face  a  um  programa  alternaQvo  elaborado  nos  termos  do  n.o  2  do  arQgo  19º;  d)  Informação  individualizada  sobre  despesas  anuais  e  plurianuais  com  parcerias  público-­‐privadas;  e)  EsQmaQva  do  orçamento  consolidado  do  sector  público  administraQvo,  na  ópQca  da  contabilidade  pública  e  na  ópQca  da  contabilidade  nacional;  f)  Memória  descriQva  das  razões  que  jusQficam  as  diferenças  entre  os  valores  apurados,  na  ópQca  da  contabilidade  pública  e  na  ópQca  da  contabilidade  nacional;  g)  Orçamento  consolidado  dos  serviços  integrados  e  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  orçamento  consolidado  do  Estado,  incluindo  o  da  segurança  social;  h)  Situação  do  endividamento  global  do  conjunto  das  administrações  públicas  e  das  empresas  públicas,  das  empresas  de  capitais  públicos,  das  parcerias  público-­‐privadas,  das  empresas  regionais  e  das  empresas  municipais;  

Elementos  informaQvos    ArQgo  37º  (cont)  

(…)  A  proposta  de  lei  do  Orçamento  do  Estado  é  acompanhada,  pelo  menos,  pelos  seguintes  elementos  informaQvos:  i)  Situação  da  dívida  pública,  das  operações  de  tesou-­‐  raria  e  das  contas  do  Tesouro;  j)  Situação  financeira  e  patrimonial  do  subsector  dos  serviços  integrados;  l)  Situação  financeira  e  patrimonial  do  subsector  dos  serviços  e  fundos  autónomos;  m)  Situação  financeira  e  patrimonial  do  sistema  de  so-­‐  lidariedade  e  de  segurança  social;  n)  Transferências  financeiras  entre  Portugal  e  o  exterior  com  incidência  na  proposta  de  orçamento;  o)  Transferências  orçamentais  para  as  regiões  autónomas;  p)  Transferências  orçamentais  para  os  municípios  e  freguesias;  q)  Transferências  orçamentais  para  as  empresas  públi-­‐  cas  e  outras  insQtuições  não  integradas  no  sector  público  administraQvo;  r)  Elementos  informaQvos  sobre  os  programas  orça-­‐  mentais;  s)  JusQficação  das  previsões  das  receitas  fiscais,  com  discriminação  da  situação  dos  principais  impostos;  t)  Benevcios  tributários,  esQmaQvas  das  receitas  ces-­‐  santes  e  sua  jusQficação  económica  e  social;  u)  Despesas  cruzadas  pelas  diversas  classificações  or-­‐  çamentais;  v)  IdenQficação  de  medidas  desQnadas  à  cobertura  da  receita  cessante  que  resulte  da  criação  ou  alargamento  de  quaisquer  benevcios  fiscais.  2  —  A  apresentação  dos  elementos  informaQvos  sobre  a  situação  patrimonial  dos  serviços  e  fundos  autónomos  depende  da  aplicação  a  cada  um  do  Plano  Oficial  de  Contabilidade  Pública  (POCP).  

O  Orçamento  das  despesas      

a)          Como  são  apresentadas  as  despesas  dos  serviços  integrados?  Classificação  orgânica  (Mapa  II),  funcional  (Mapa  III)  e  económica  (Mapa  IV).  b)          O  que  são  créditos  orçamentais?  São  todas  as  verbas,  em  contabilidade,  que  se  desQnam  à  saQsfação  de  uma  despesa.  c)          Que  Qpo  de  créditos  orçamentais  existem?  a.              EsQmaQvos  –  apresentação  indicaQva;  b.            LimitaQvos  –  verbas  com  montantes  máximos;  c.              Provisionais  –    créditos  suplementares;  d.            optaQvos  –  ou  créditos  bloqueados  (ou  caQvos);  e.              ampliáveis  (66º  da  Ley  General  Presupuestaria)  –  que  podem  ser  reforçados  pelo  Governo  em  função  dos  montantes  arrecadados  de  receitas  (consignadas  ou  de  compromissos).  

Classificação  de  despesas  a.            Despesas  obrigatórias  e  não  obrigatórias:  

                                                                                                                           i.            Obrigatórias  –  resultam  da  lei  ou  de  contrato  (zona  vinculada  do  orçamento)  –  haverá  necessidade  de  votação  anual  pelo  Parlamento  (ver  orçamento  das  Comunidades  Europeias  e  orçamento  francês,  que  disQngue  “acQvidades  em  curso”  de  “acQvidades  novas”).  Temos  de  disQnguir  as  despesas  consoante  a  margem  de  discricionariedade  –  é  de  conferir  a  alguns  dos  créditos  um  regime  especial  (despesas  obrigatórias  de  montante  certo).  Alguns  casos:  

1.            Dotação  para  pagamento  de  indemnização  a  que  a  Administração  Central  seja  condenada;  2.            Votação  anual  das  despesas  não  obrigatórias  (com  uma  ampla  margem  de  discricionariedade).  

                                                                                                                       ii.            Não  obrigatórias  –  são  aquelas  que  resultam  de  decisão  discricionária  do  Estado  

b.            Despesas  certas  (vencimentos  de  pessoal,  juros  de  dívida  consolidada,  encargos  das  operações  amorQzáveis,  ztulos  de  renda  vitalícia)  e  variáveis  (aquisição  de  material,  pagamento  de  férias,  graQficações  extraordinárias  e  não  especificadas  na  lei,  ajudas  de  custo)  (Regulamento  da  Contabilidade  Pública  de  1881)  –  complementam  a  primeira  disQnção      

Financiamento  do  Estado    

•  ArQgo  16º-­‐A  •  1  —  Para  fazer  face  às  necessidades  de  financiamento  decorrentes  

da  sua  execução,  incluindo  os  serviços  e  fundos  autónomos,  o  Orçamento  do  Estado  estabelece  a  variação  máxima  do  endividamento  líquido  global  directo  do  Estado.  

•  2  —  Em  acréscimo  à  variação  máxima  do  endivida-­‐  mento  líquido  global  directo  referida  no  número  anterior,  o  Estado  pode  financiar-­‐se  antecipadamente  até  ao  limite  de  50  %  das  amorQzações  previstas  de  dívida  pública  fundada  a  realizar  no  ano  orçamental  subsequente.  

•  3  —  Caso  seja  efectuado  financiamento  antecipado  num  determinado  ano  orçamental,  o  limite  de  endividamento  do  ano  subsequente  é  reduzido  pelo  financiamento  ante-­‐  cipado  efectuado,  mas  pode  ser  aumentado  até  50  %  das  amorQzações  de  dívida  pública  fundada  a  realizar  no  ano  orçamental  subsequente.  

Unidade  de  tesouraria  Resolução  do  Conselho  de  Ministros  nº  14/2011  A  presente  resolução  do  Conselho  de  Ministros  autoriza  o  InsQtuto  de  Gestão  da  Tesouraria  e  do  Crédito  Público,  I.  P.  (IGCP),  a  emiQr  valores  escriturais  representaQvos  de  emprésQmos  internos  de  médio  e  longo  prazo  designados  por  cerQficados  especiais  de  dívida  de  médio  e  longo  prazo  (CEDIM).  O  empenho  no  alargamento  e  efecQva  concreQzação  do  princípio  da  unidade  da  tesouraria  do  Estado  originou,  em  2009,  a  actualização  do  regime  jurídico  aplicável  aos  cerQficados  especiais  de  dívida  de  curto  prazo  (CEDIC),  mediante  a  entrada  em  vigor  da  Resolução  do  Conselho  de  Ministros  n.o  111/2009,  de  25  de  Novembro.  Tal  instrumento  está  hoje  ao  alcance  de  todas  as  enQ-­‐  dades  abrangidas  pelo  princípio  da  unidade  de  tesouraria,  desde  o  sector  público  administraQvo  às  enQdades  que  integram  o  sector  empresarial  do  Estado,  as  quais  passaram  a  poder  aplicar  os  respecQvos  excedentes  de  tesouraria  em  CEDIC.  Porém,  estes  cerQficados  conformam  um  instrumento  de  aplicação  de  disponibilidades  a  curto  prazo,  prevendo-­‐se  como  prazo  máximo  admissível  18  meses.  No  contexto  actual,  considera-­‐se  adequado  que  as  enQdades  integrantes  do  universo  abrangido  pela  regra  da  uni-­‐  dade  de  tesouraria  possam  aceder  a  aplicações  por  prazos  mais  dilatados  através  de  instrumentos  não  negociáveis  em  mercado,  tendo  em  vista  o  reforço  e  consolidação  do  princípio  da  unidade  de  tesouraria  do  Estado.  É  o  que  agora  se  concreQza  ao  admiQr  a  possibilidade  de  o  IGCP  emiQr  valores  escriturais  representaQvos  de  emprésQmos  internos  da  República  Portuguesa  por  prazos  superiores  a  18  meses,  designados  por  cerQ-­‐  ficados  especiais  de  dívida  de  médio  e  longo  prazo  (CEDIM).  Prossegue-­‐se,  assim,  a  promoção  da  integração,  opQmização  e  flexibilidade  na  gestão  da  dívida  pública  nacional  e  dos  excedentes  de  tesouraria  das  enQdades  abrangidas  pela  regra  da  unidade  de  tesouraria  do  Estado,  com  a  conse-­‐  quente  opQmização  da  administração  financeira  do  Estado  e  a  minimização  dos  custos  da  dívida  pública.  Foi  ouvida  a  Comissão  de  Mercado  dos  Valores  Mobiliários.  Assim:  Nos  termos  do  n.o  5  do  arQgo  11.o  da  Lei  n.o  7/98,  de  3  de  Fevereiro,  alterada  pela  Lei  n.o  87-­‐B/98,  de  31  de  Dezembro,  e  da  alínea  g)  do  arQgo  199.o  da  ConsQtuição,  o  Conselho  de  Ministros  resolve:  1  —  Autorizar,  mediante  proposta  do  Ministro  de  Estado  e  das  Finanças,  o  InsQtuto  de  Gestão  da  Tesouraria  e  do  Crédito  Público,  I.  P.  (IGCP),  a  emiQr,  em  nome  e  representação  da  República  Portuguesa,  valores  escriturais  representaQvos  de  emprésQmos  internos  de  médio  e  longo  prazo,  denominados  em  moeda  nacional  e  designados  por  cerQficados  especiais  de  dívida  de  médio  e  longo  prazo  (CEDIM).  2  —  Estabelecer  que  todas  as  enQdades  abrangidas  pelo  princípio  da  unidade  de  tesouraria  podem  apli-­‐  car  as  respecQvas  disponibilidades  de  tesouraria  em  CEDIM.  

Alterações  orçamentais  da  competência  da  Assembleia  da  República  

 •  ArQgo  50º-­‐A  Competem  à  Assembleia  da  República  as  alterações  orçamentais  que:  a)  Consistam  na  inscrição  de  novos  programas;  b)  Consistam  num  aumento  do  montante  total  das  despesas  de  cada  programa  aprovadas  no  mapa  XV  da  lei  do  Orçamento;  c)  Consistam  em  transferências  de  verbas  entre  pro-­‐  gramas;  d)  Consistam  numa  alteração  do  orçamento  das  recei-­‐  tas  dos  serviços  integrados,  do  orçamento  dos  serviços  ou  fundos  autónomos  ou  da  segurança  social  determi-­‐  nadas  por  alterações  dos  respecQvos  orçamentos  das  despesas,  da  competência  da  Assembleia  da  República;  e)  Envolvam  um  acréscimo  dos  respecQvos  limites  do  endividamento  líquido  fixados  na  lei  do  Orçamento  do  Estado;  f)  Consistam  num  aumento  do  montante  total  das  des-­‐  pesas  do  orçamento  da  segurança  social,  com  excepção  das  referidas  a  prestações  que  consQtuam  direitos  dos  beneficiários  do  sistema  de  segurança  social;  g)  Envolvam  transferências  de  verbas  do  orçamento  da  segurança  social  entre  diferentes  grandes  funções  ou  funções  no  respeito  pela  adequação  selecQva  das  fontes  de  financiamento  consagradas  na  Lei  de  Bases  do  Sistema  de  Segurança  Social.  

O  DisposiQvo-­‐Travão  e  a  exclusividade  do  direito  de  emenda  parlamentar  

 •  a.            Origens  

–  a.              Lei  de  20  de  Março  de  1907  –  art.  13º  previa  que  não  era  lícito  nenhum  dos  membros  da  Câmara  apresentar  projectos  de  aumento  de  despesas  e  de  diminuição  de  receitas  

–  b.            A  lei  de  9  de  Setembro  de  1908  vem  limitar  o  poder  das  Câmaras  quantas  às  iniciaQvas  do  aumento  das  despesas  e  diminuição  das  receitas;  

–  c.              A  lei  de  15  de  Março  de  1913  veio  permiQr  que  durante  a  discussão  do  orçamento  pudesse  haver  iniciaQva  parlamentar,  não  sendo  a  mesma  permiQda  durante  a  vigência  do  orçamento;  

–  d.            O  art.  97º  da  ConsQtuição  de  1933,  veio  consagrar  o  mesmo  princípio  previsto  na  Lei  de  1913;  

•  e.              O  art.  167º,  n.º  2  da  actual  CRP  manteve-­‐o.  

Alterações  orçamentais  e  lei  travão  Regime  atual  

                   As  alterações  orçamentais  carecem  de  ser  autorizadas  por  lei  do  parlamento,  mediante  iniciaQva  exclusiva  do  Governo,  em  processo  absolutamente  paralelo  com  o  que  é  próprio  do  orçamento  normal  ou  ordinário.                    A  chamada  lei  travão,  não  é  nada  mais  nem  menos  do  que  a  disposição  do  art.º  167.º  /2  da  CRP.  Esta  norma  impede  os  deputados  e  os  grupos  parlamentares  de  avançarem  com  projectos  de  lei  ou  de  alterações  que  impliquem  aumento  das  despesas  e  diminuição  das  receitas  previstas  no  OE,  mas  tão  só  durante  o  exercício  orçamental,  nada  impede  que  tal  aprovação  tenha  lugar  para  produzir  efeitos  no  exercício  seguinte;  aliás  a  lei  travão  é  a  consequência  lógica  do  princípio  de  que  a  iniciaQva  orçamental  compete  exclusivamente  ao  Governo.  

Lei  Travão  •  O  regime  actual  –  o  que  está  em  causa  é  a  estabilidade  do  consenQmento  

parlamentar,  a  estabilidade  da  execução  orçamental  e  o  direito  exclusivo  de  iniciaQva  pertencente  ao  Governo:  

•  a.              Durante  a  discussão  do  orçamento  –  o  Parlamento  detém  a  exclusividade  do  direito  de  emenda  parlamentar;  

•  b.            Durante  a  vigência  do  orçamento  –  é  proibida  a  iniciaQva  parlamentar  que  incida  sobre  aumento  de  despesas  e  diminuição  de  receitas.  Assim:  –                                                                                                                                                     i.            Há  iniciaQva  parlamentar  que  provoca  aumento  de  

despesas  e  diminuição  de  receitas  (art.  167º,  n.º  2  da  CRP)  –  a  proposta  é  inválida  e,  consequentemente,  ineficaz,  salvo  se  traduzir  um  aumento  de  despesas  e  diminuição  das  receitas  apenas  para  os  anos  subsequentes;  

–                                                                                                                                                 ii.            Há  iniciaQva  parlamentar  que  provoca  diminuição  de  despesas  e  aumento  de  receitas  –  a  proposta  é  válida  porque  não  contraria  o  167º,  n.º  2  da  CRP,  mas  ineficaz,  porque  carece  da  iniciaQva  governamental  para  inscrição  no  OE,  que  é  exclusiva.  

•     

ConsQucionalização  do    Equilíbrio  Orçamental  

•  Proposta  de  Merckel  e  Sarkosy  •  A  questão  da  consQtucionaliação  de  limites  orçamentais  e  a  necessidade  de  avaliar  as  variáveis  cíclicas  

•  Hierarquia  das  Leis  e  o  Direito  Europeu  •  O  modelo  do  arQgo  135º  da  ConsQtuição  espanhola  aprovado  no  dia  2  de  Setembro  de  2011  

As  alterações  orçamentais    •  –  esquema  do  regime  legal  (arts.  49º  e  ss  da  LEO)  •     •     •  As  alterações  orçamentais  –  existem  dois  Qpos  de  alterações  

orçamentais:  •  As  alterações  do  orçamento  das  receitas;  •  As  alterações  do  orçamento  das  despesas.  •  Não  confundir  as  alterações  orçamentais  com  o  direito  de  iniciaQva,  

conferido  exclusivamente  ao  Governo,  e  com  o  direito  de  emenda,  conferido  exclusivamente  à  AR.  Assim,  mesmo  que  estejamos  perante  alterações  orçamentais  da  competência  da  AR,  é  sempre  da  competência  do  Governo  a  iniciaQva  em  apresentar  propostas  de  alteração.  A  intervenção  da  AR  apenas  vem  garanQr  a  transparência  e  a  clareza  financeira  e  nunca  poderá  por  em  causa  a  estabilidade  da  lei  orçamental.  

Alterações  ao  OE  •  Regra  básica  -­‐    art.  50-­‐A  º  da  LEO:  •  Competem  à  AR  todas  as  alterações  dos  mapas  orçamentais  de  

base,  salvas  as  excepções  previstas  por  lei  (arts.  49º  a  52º  da  LEO)  

•  Competem  ao  Governo,  desde  que  as  regras  gerais  fiquem  definidas  por  Decreto-­‐Lei:  –  i.            Alterações  dos  desenvolvimentos  orçamentais  que  não  impliquem  alterações  dos  mapas  orçamentais  de  base;  

–  ii.            As  alterações  do  mapas  derivados;  –  iii.            Alterações  referentes  a  transições  de  saldos;  –  iv.            As  demais  alterações  permiQdas  por  lei  (arts.49º  a  52º)  

Alteração  do  Orçamento  das  receitas:    Situações  possíveis:  

Modificação  dos  mapas  das  receitas:  1.              mapas  orçamentais  de  base  –  da  competência  da  AR;  2.            mapas  derivados  –  da  competência  do  Governo;  3.            desenvolvimentos  orçamentais  –  da  competência  do  Governo,  desde  que  não  impliquem  alteração  dos  mapas  orçamentais  de  base.    

 Mudança  dos  serviços  de  um  Ministério  para  o  outro  –  transferências:  1.              são  da  competência  da  AR,  se  implicarem  uma  alteração  dos  mapas  orçamentais  de  base;  2.            são  da  competência  do  Governo,  nos  restantes  casos.    

   Criação  de  novas  receitas  a  serem  arrecadadas  pelo  Estado:  1.              Receitas  de  direito  privado  –  o  Governo  é  competente  para  alterar;  2.            Receitas  coacQvas,  sempre  da  competência  da  AR,  desde  que  sejam  determinadas  por  alterações  dos  respecQvos  orçamentos  das  despesas  da  competência  da  AR  (art.  50º-­‐A  da  LEO)  

a.            Criação  de  impostos  e  taxas;  b.            Criação  de  receitas  consignadas.  

3.            Aumento  do  défice  orçamental,  é  da  competência  da  AR,  desde  que  no  orçamento  das  receitas  esteja  em  causa  um  acréscimo  dos  respecQvos  limites  do  endividamento  líquido  fixados  na  LOE  respecQva  (art.  51º,  n.º  1,  alínea  b)  da  LEO).  4.            Restantes  verbas  –  o  Governo  é  competente  –  art.  51º  da  LEO.  

   

O  Orçamento  das  despesas:    É  um  sistema  de  alterações  mais  rígido  –  em  causa  está  a  unidade  orçamental  

fundamental,  delimitada  pelo  orçamento  por  programas  e  pelo  orçamento  por  acQvidades:  

i.            No  orçamento  por  programas,  o  programa  é  o  limite  de  intervenção  do    Governo,  o  que  quer  significar  que  a  AR  tem  a  competência:  1.              para  criar  novos  programas;  2.            para  aumentar  o  montante  total  das  despesas  de  cada  programa;  3.            para  transferir  verbas  entre  programas,  com  as  limitações  previstas  no  art.  51º,  n.º  5  da  LEO.  

ii.            No  orçamento  por  acQvidades:  1.              o  capítulo  (desagregação  própria  da  classificação  orgânica)  é  o  limite  da  intervenção  do  Governo;  2.            a  função  (desagregação  própria  da  classificação  funcional)  é  o  limite  da  intervenção  do  Governo.  

Assim,  o  aumento  ou  a  diminuição  dos  poderes  conferidos  ao  Governo,  passaria,  respecQvamente,  por  criar  muitos  capítulos  dentro  de  um  programa  ou  por  criar  muitos  programas  dentro  de  um  capítulo.  

   

Aleração  da  despesa  •  A  AR  apenas  tem  a  competência  para  alterar/transferir  verbas  que  se  reportem  a  montantes  

globais  inseridos  em  programas,  capítulos  e  funções,  salvo:  

•  i.            No  orçamento  dos  serviços  integrados  (art.  50-­‐Aº  da  LEO):  –  1.              Criação  de  verbas:  

•  a.            que  impliquem  uma  diminuição  total  do  montante  de  cada  capítulo;  •  b.            que  impliquem  um  aumento  total  de  cada  capítulo  ou  alterações  funcionais,  

desde  que  as  verbas  tenham  contraparQda:  –  i.            em  aumento  de  receitas  consignadas;  –  ii.            em  saldos  de  dotações  de  anos  anteriores  cuja  uQlização  seja  permiQda  

   por  lei;  –  iii.            em  reforço  ou  inscrição  de  receitas  de  transferências  provenientes  dos  

   serviços  e  fundos  autónomos  ou  do  orçamento  da  segurança  social;  –  iv.            na  dotação  provisional.  

–  2.            Transferência  de  verbas:  •  a.            Transferências  entre  capítulos,  desde  que  decorrentes  das  modificações  das  

leis  orgânicas  do  Governo  ou  dos  Ministérios  ou  da  transferência  ou  sucessão  de  competências  entre  diferentes  serviços;  

•  b.            Transferências  entre  capítulos  ou  de  natureza  funcional  desde  que  tenham  contraparQda  na  dotação  provional.  

•  c.            Transferências  entre  rubricas  do  mapa  da  classificação  económica  das  despesas  (mapa  derivado).  

Alterações  orçamentais    

ArQgo  49º  Regime  geral  

1  —  As  alterações  ao  Orçamento  do  Estado  obedecem  ao  disposto  no  presente  capítulo.  2  —  Sem  prejuízo  do  disposto  no  número  anterior,  o  arQculado  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  pode  esta-­‐  belecer  as  regras  complementares  a  que  se  subordinarão  as  alterações  do  orçamento  em  causa.  

Leis  de  alteração  orçamental    

ArQgo  50º  Leis  de  alteração  orçamental  

1  —  A  estrutura  e  o  conteúdo  das  leis  de  alteração  or-­‐  çamental  obedecem  ao  disposto  no  capítulo  II  do  �tulo  III,  cujas  normas  são  aplicáveis  com  as  necessárias  adaptações.  2  —  O  Governo  poderá  definir  por  decreto-­‐lei  as  re-­‐  gras  que  entender  necessárias  à  aplicação  do  disposto  no  número  anterior.  3  —  As  leis  de  alteração  orçamental  entram  em  vigor  na  data  da  sua  publicação,  salvo  disposição  em  contrário  delas  constante.  

Alterações  orçamentais  da  competência  do  AR  

 ArQgo  50º-­‐A  Alterações  orçamentais  da  competência  da  Assembleia  da  República  

Competem  à  Assembleia  da  República  as  alterações  orçamentais  que:  a)  Consistam  na  inscrição  de  novos  programas;  b)  Consistam  num  aumento  do  montante  total  das  des-­‐  pesas  de  cada  programa  aprovadas  no  mapa  XV  da  lei  do  Orçamento;  c)  Consistam  em  transferências  de  verbas  entre  programas;  d)  Consistam  numa  alteração  do  orçamento  das  receitas  dos  serviços  integrados,  do  orçamento  dos  serviços  ou  fundos  autónomos  ou  da  segurança  social  determinadas  por  alterações  dos  respecQvos  orçamentos  das  despesas,  da  competência  da  Assembleia  da  República;  e)  Envolvam  um  acréscimo  dos  respecQvos  limites  do  endividamento  líquido  fixados  na  lei  do  Orçamento  do  Estado;  f)  Consistam  num  aumento  do  montante  total  das  despesas  do  orçamento  da  segurança  social,  com  excepção  das  referidas  a  prestações  que  consQtuam  direitos  dos  beneficiários  do  sistema  de  segurança  social;  g)  Envolvam  transferências  de  verbas  do  orçamento  da  segurança  social  entre  diferentes  grandes  funções  ou  funções  no  respeito  pela  adequação  selecQva  das  fontes  de  financiamento  consagradas  na  Lei  de  Bases  do  Sistema  de  Segurança  Social.  

Alterações  orçamentais  da  competência  do  Governo  

 ArQgo  51º  1  —  No  âmbito  da  execução  dos  programas  orçamentais,  competem  ao  Governo  as  alterações  orçamentais  não  referidas  no  arQgo  anterior.  2  —  Competem  ao  Governo  as  alterações  orçamentais  que  consistam  num  aumento  do  montante  total  das  des-­‐  pesas  de  cada  programa  aprovadas  no  mapa  XV  da  lei  do  Orçamento  do  Estado,  quando  as  mesmas  resultem:  

 a)  De  saldos  de  gerência  ou  dotações  de  anos  anteriores  cuja  uQlização  seja  permiQda  por  lei;  

 b)  Da  dotação  provisional.  3  —  As  alterações  efectuadas  nos  termos  do  número  anterior  devem  constar  do  relatório  de  execução  dos  pro-­‐  gramas  a  que  se  refere  o  arQgo  72º-­‐A.  

Publicação  das  alterações  orçamentais    

Nos  casos  em  que  a  respecQva  publicidade  não  seja  assegurada  através  da  obrigatoriedade  da  publicação  no  Diário  da  República  dos  actos  que  as  aprovam,  as  alte-­‐  rações  orçamentais  são  divulgadas  através  da  publicação  no  mesmo  Diário  dos  mapa  da  lei  do  Orçamento  do  Estado  modificados  em  virtude  das  alterações  neles  introduzidas  durante  o  trimestre  em  causa:  

 a)  Até  ao  final  do  mês  seguinte  a  cada  trimestre,  no  caso  dos  três  primeiros  trimestres  do  ano  económico;  

 b)  Até  final  do  mês  de  Fevereiro,  no  caso  do  4º  trimestre.  

Vinculações  externas  do  OE    

O  OE  é  elaborado  de  acordo  com  as  GOP  (Grandes  Opções  do  Plano),  as  obrigações  decorrentes  de  lei  e  de  contrato;  Art.  105º/2  da  CRP  Art.  16º  (despesas  obrigatórias)  e  17º  (vinculações  externas)  da  LEO    Modelo  de  vinculação  em  cascata:  a)  Convergência  e  Estabilidade  da  UE  –  Pacto  de  Estabilidade  e  

Crescimento  e  demais  compromissos  no  ambito  do  Semestre  Europeu;  

b)  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  c)  Plano;  d)  Programação  financeira;  e)      Orçamento.  

Vinculações  externas  do  OE  •  Plano:  •  Natureza  do  Plano  –  é  um  acto  sui  generis,  que  contém  preceitos  

de  opQmização,  não  define  os  actos,  mas  como  agir;  •  Instrumento  jurídico  com  reduzido  alcance  práQco;  •  Vinculação  do  Orçamento  e  não  apenas  da  proposta  de  lei,  como  

resultava  do  regime  anterior  (art.  9º  da  LEO91);  •  É  obrigatória  a  votação  da  LOE  depois  da  votação  das  GOP’s  (como  

resulta  do  art.  222º  do  Regimento  da  AR).  •  Acordo  com  a  Troika  •  Outros  relaQvos  ao  semestre  Europeu  e  ao  governo  da  zona  euro  

(Consleho  especial  para  governo  economico  da  europa,  um  orgão  intergovernamental  proposto  pelo  eixo  fraco  alemão  da  UE)  

Vinculações  externas  do  OE  •  Lei  e  contrato:  •  Vinculação  do  Orçamento  e  não  apenas  da  proposta  de  lei,  como  resultava  do  

regime  anterior  (art.  9º  da  LEO91);  •  Outras  fontes  de  obrigações:  lei,  contrato,  actos  administraQvos,  sentenças  

judiciais,  e  outros  factos  geradores  de  obrigações  de  despesa;  •  Reconhecimento  da  existência  de  despesas  obrigatórias;  •  Reconhecimento  das  obrigações  decorrentes  do  Tratado  da  União  Europeia:  

–                                                                                                                             i.            É  irrelevante  saber  quem  deve  aprovar  os  planos  de  convergência  e  de  estabilidade;  

–                                                                                                                         ii.            O  modelo  consQtucional  português  não  prevê  a  intervenção  do  parlamento  nos  assuntos  comunitários;  

–                                                                                                                     iii.            Os  Planos  de  Convergência  e  de  Estabilidade  são  um  mero  documento  administraQvo  ou  políQco  –  a  LOE  não  está  assim  subordinada  a  um  parâmetro  que  não  tem  estatuto  jurídico  definido:  •  1.            os  indicadores  de  convergência  não  se  reportam  apenas  a  agregados  orçamentais;  •  2.            os  agregados  são  definidos  em  termos  de  contabilidade  nacional  e  não  contabilidade  pública;  

•  3.            respeitam  a  todo  o  sector  público  administraQvo  e  não  apenas  à  Administração  Central  do  Estado.  

Vinculações  externas  do  OE  iv.            Melhor  solução  –  uma  lei  de  programação  financeira  plurianual  :  1.            Tipo  de  avaliação  –  dos  critérios  empíricos    (avaliação  directa,  penúlQmo  exercício,  corrigido  ou  não,  e  média  dos  úlQmos  exercícios)  aos  critérios  económicos  (modelos  de  previsão  –  projecção  no  tempo  dos  dados  –  e  de  decisão  –  consequência  –  )  2.            decorrência  lógica  dos  compromissos  do  Estado  português  perante  a  UE;  3.            é  um  quadro  geral  de  orientação  que  permite  disciplinar  o  orçamento  anual;  4.            é  um  instrumento  de  racionalização  da  decisão  financeira  –  o  que  se  quer  saber  é  se  o  orçamento  equilibrado  ou  deficitário  corporiza  uma  decisão  racional,  o  que  torna  a  gestão  financeira  flexível;  5.            É  diferente  do  Plano  –  trata-­‐se  agora  de  racionalizar  a  tomada  de  decisão  financeira  e  de  disciplinar  as  FP  (estabelecer  pressupostos  e  cenários,  avaliando  as  repercussões  sobre  as  receitas  e  despesas);        

Vinculações  do  OE  6.            É  um  mero  documento  administraQvo,  se  bem  que  seria  vantajoso  conferir  o  estatuto  de  lei,  na  maior  parte  dos  orçamentos,  mas  que  autovincula  as  Administrações  –  dois  modelos:  

a.              PerspecQvas  rígidas  –  programação  financeira  para  eliminação  gradual  do  défice  até  uma  determinada  data  (modelo  francês);  b.            PerspecQvas  deslizantes  (entre  3  a  5  anos)  –  por  exemplo  estabelece-­‐se  todos  os  anos  para  os  próximos  4  anos  (em  cada  ano  há  um  ano  novo  que  entra  e  outro  que  sai  da  análise)  –  modelo  norte-­‐americano,  italiana,  sueco,  dinamarquês.  

7.            Âmbito  –  central,  regional  e  local  (do  vinculaQvo  ao  esQmaQvo,  indicaQvo)  a.              Vinculação  –  depende  de  serem  aprovadas  como  lei  as  perspecQvas,  mas  seria  de  aplicar  apenas  relaQvamente  ao  ano  1  e  deveria  respeitar  apenas  a  alguns  agregados  de  despesas/endividamento  –  com  possibilidade  de  revisão  –  no  Ordenamento  português  a  programação  não  vincula,  mas  faria  senQdo  aproximá-­‐lo  

i.            do  modelo  italiano  –  do  orçamento  trienal  dezlizante;  ii.            do  modelo  anglo-­‐saxónico  –  minuciosa  programação  plurianual  das  despesas  públicas  de  todos  os  sectores  da  Adminitração  Central.  

b.            EsQmaQva  –    nos  restantes  anos.  

Fragilidades  do  Processo  Orçamental  Português  

•  O  processo  orçamental  português  apresenta  importantes  fragilidades.  Em  termos  genéricos,  o  processo  é  caracterizado  por  mecanismos  de  planeamento  assentes  numa  lógica  de  fluxos  de  caixa,  anualidade  e  ausência  de  enfoque  nos  resultados  a  alcançar.  Por  seu  turno,  os  mecanismos  de  controlo  e  prestação  de  contas  são  muito  detalhados,  baseados  na  legalidade  e  regularidade  da  despesa,  com  elevada  carga  burocráQca.    

•  As  mais  importantes  fragilidades  do  sistema  são  a  elevada  fragmentação  do  processo  orçamental,  a  ausência  do  quadro  orçamental  plurianual  para  ancorar  a  despesa  e  a  existência  de  um  sistema  contabilísQco  incompleto  (e,  de  forma  mais  genérica,  a  ausência  de  um  sistema  de  suporte  à  avaliação  do  desempenho).  

Fragmentação  do  processo  orçamental  •  A  fragmentação  do  processo  orçamental  manifesta-­‐se  em  dois  planos  disQntos:  

•  Num  primeiro  plano,  há  a  considerar  as  diferenças  de  metodologia  entre  a  ópQca  da  contabilidade  nacional  e  ópQca  da  contabilidade  pública.  A  coexistência  destas  duas  ópQcas  traduz-­‐se  em  diferenças,  que  nos  úlQmos  anos  têm  assumido  parQcular  expressão,  quer  ao  nível  do  universo  das  enQdades  que  fazem  parte  do  sector  público  quer  ao  nível  do  apuramento  da  receita  e  despesa  do  ano.  Estas  diferentes  abordagens  afetam  a  transparência  das  contas  públicas  e  dificultam  o  controlo  orçamental  em  “tempo  real”.  

•  Num  segundo  plano,  há  a  considerar  a  fragmentação  orgânica  dentro  da  própria  contabilidade  pública.  A  Administração  Central  é  consQtuída  por  mais  de  500  enQdades,  reparQdas  em  serviços  integrados  (sem  autonomia  financeira  e  financiados  essencialmente  pelo  Orçamento  do  Estado)  e  Fundos  e  Serviços  Autónomos  (que  são  financiados  por  transferências  do  Orçamento  do  Estado  e  por  receitas  próprias  e  detêm  autonomia  financeira).  A  elaboração  e  execução  do  orçamento  e  a  prestação  de  contas  não  são  centralizados  a  nível  dos  Ministérios,  o  que  obriga  o  Ministério  das  Finanças  a  manter  várias  centenas  de  interlocutores,  tornando  divcil  manter  “em  tempo  real”  uma  visão  global  e  analíQca  do  orçamento  e  impedindo  um  controlo  orçamental  eficaz.  Esta  situação  é  agravada  pelo  facto  das  regras  relaQvas  à  elaboração  e  execução  do  orçamento  assentarem  em  detalhe  e  complexidade  excessivos.  

Ausência  de  um  quadro  orçamental  plurianual  

•  O  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  (PEC)  tem  sido  o  único  instrumento  de  programação  orçamental  de  médio-­‐prazo.  O  PEC  apresenta  as  intenções  de  políQca  orçamental  do  Governo  e  define  objeQvos  orçamentais  para  um  horizonte  de  4  anos  a  um  nível  bastante  agregado.  Tipicamente  as  medidas  apresentadas  para  aQngir  os  objeQvos  orçamentais  definidos  são  insuficientemente  detalhadas,  calendarizadas  e  quanQficadas.  A  experiência  passada  revela  que  os  objeQvos  definidos  são  largamente  incumpridos,  não  havendo  qualquer  mecanismo  endógeno  que  permita  a  correção  de  desvios  (ver  quadro  16  no  fim  do  ppt)  

Sistema  contabilísQco  incompleto  •  Os  sistemas  contabilísQcos  e  de  informação  disponíveis  deverão  ser  melhorados  de  forma  a  fornecer  informação  para  uma  boa  gestão  e  uma  prestação  efeQva  de  contas.    

•  O  facto  de  a  informação  sobre  a  execução  orçamental  ser  ainda  em  larga  medida  baseada  numa  óQca  de  caixa,  impede  um  conhecimento  atempado  da  totalidade  dos  compromissos  assumidos.    

•  Por  seu  turno,  a  complexidade  e  fragmentação  do  orçamento  dificultam  a  obtenção  de  informação  consolidada  sobre  a  posição  financeira  do  sector  público.  

Programa  Execução  Orçamental  Aspectos  gerais  O  regime  da  contabilidade  pública  Princípios  de  execução  do  orçamento  de  despesas  Princípios  de  execução  do  orçamento  de  receitas  As  alterações  orçamentais  A  fiscalização  da  execução  orçamental.  Remissão  Controlo  e  Responsabilização  Financeira    SECÇÃO  I:  Controlo  Interno  e  Controlo  Externo  Razões  da  autorização  do  capítulo  O  controlo  financeiro  como  desenvolvimento  da  tradicional  fiscalização  financeira  As  tentaQvas  de  integrar  o  controlo  financeiro  numa  função  autónoma    do  Estado,  ou  de  autonomizar  a  função  de  controlo  financeiro  SenQdo  e  extensão  do  controlo    A  importância  das  experiências  estrangeiras  O  sistema  nacional  do  controlo  financeiro  

Controlo  interno.  Critério  e  órgãos  O  Conselho  Coordenador  do  Sistema  de  Controlo  Interno  O  controlo  externo  

Do  controlo  externo  em  especial  Sistemas  de  controlo  externo  

 

Programa  SECÇÃO  II:  Do  Tribunal  de  Contas  em  Especial  •  LEI  Nº  5/96  Orgânica  do  Tribunal  de  Contas  •  DECRETO  Nº  23/01  Aprova  o  Regulamento  do  Tribunal  de  Contas  •  DECRETO  Nº  24/01  Aprova  o  Regime  e  a  Tabela  de  Emolumentos  Do  Tribunal  de  Contas  

   O  Tribunal  de  Contas.  Aspectos  gerais  Breve  resenha  histórica:  o  modelo  britânico  do  auditor  O  Tribunal  de  Contas,  a  ConsQtuição  de  1976  e  a  legislação  subsequente  A  fiscalização  prévia  A  fiscalização  concomitante  A  fiscalização  sucessiva  O  parecer  sobre  a  Conta  Geral  do  Estado  em  especial  Responsabilidade  financeira  

A  importância  e  problemas  Modalidades  de  responsabilidade  financeira  

Outras  formas  de  responsabilização  A  criminalização  das  irregularidades  financeiras  e  a  problemáQca    da  corrupção  Conselho  de  Prevenção  da  Corrupção  

 Lei  nº  54/2008  de  4  de  Setembro    Regulamento  de  Organização  e  Funcionamento  do  Conselho  de  Prevenção  da  Corrupção  (CPC)      de  3  de  Dezembro  de  2008  

 SECÇÃO  III:  Do  Conselho  das  Finanças  Públicas  Recuperação  do  modelo  do  auditor,  coexisQndo  com  o  modelo  francês  do  TC    

Execução  Orçamental  •  Princípios    •  1.            Duodécimos:  

–  1.            regra  de  disciplina  e  de  gestão  orçamental;  –  2.            tem  excepções  –  que  a  LEO  remete  para  a  execução  orçamental  (não  só  no  OE,  como  na  

prorrogação  da  vigência  do  OE  anterior);  –  3.            regime  da  libertação  dos  créditos  (legislação  da  contabilidade  pública)  –  necessidade  de  

jusQficação  da  libertação  +  vinculo  da  realização  das  despesas  dos  créditos  libertados.  •     2.            Gestão  flexível  –  dois  instrumentos:  

–  1.            congelamento  e  caQvação  de  verbas  –  não  tem  cobertura  na  LEO  –  gestão  restriQva;  –  2.            Fundo  de  estabilização  conjuntural  –  crédito  condicional  que  poderá  ser  inscrito  no  OE,  

tratar-­‐se-­‐á  de  uma  dotação  que  apenas  poderá  ser  uQlizada  se  a  conjuntura  assim  o  permiQr/obrigar  –  gestão  expansionista.  

•  3.            Período  complementar  –seria  vantajoso  que  a  LEO  mencionasse  de  forma  expressa  o  período  complementar,  mas  é  o  DEO  que  o  fixa,  em  detrimento  da  disciplina  orçamental.  

Execução  Orçamental  •  4.            Segregação  de  funções  (exisQa  no  anQgo  art.  39º/1  da  LEO)  –  disQnção  entre  o  ordenador  e  o  

pagador  de  diferentes  serviços  –  é  um  mecanismo  fundamental  de  controlo  –  1.            orçamento  das  receitas  –  quem  tem  interesse  na  liquidação  (reparQção),  não  deve  ter  

interesse  em  cobrar;  –  2.            orçamento  das  despesas  –  ordenador  é  diferente  do  pagador  –  abandono  do  controlo  

prévio  judicial  e  administraQvo  em  Portugal,  seria  preferível  um  sistema  de  heterocontrolo  interno,  simples  e  leve  por  recurso  ao  sistema  informáQco.  

•  5.            Contabilidade  de  compromissos  (e  não  apenas  contabilidade  de  caixa  –  montante  global  dos  créditos  libertados)  –  resulta  do  RAFE  (DL  155/92,  de  28/7)  –  art.  10º:  –  1.            primeiros  movimentos  assumidos  pelo  estado  e  discriminados  por  aQvidade,  com  

indicação  da  rubrica  de  classificação  económica  insQtuída;  –  2.            encargos  assumidos  durante  a  gestão;  –  3.            encargos  assumidos  nos  anos  anteriores.  

•  6.            Mora  nos  pagamento  do  Estado  –  e  se  Estado  não  procede  ao  pagamento  das  dívidas  atempadamente?  Faria  senQdo  impôr  ao  Estado  o  pagamento  dos  juros  legais  a  contar  de  um  determinado  período  de  não  pagamento  (45º  da  Lei  General  Pressupuestaria  espanhola).  

•  A  Troika  veio  exigir  ao  estado  portugues  que  regularizasse  os  pagamentos  ate  um  maximo  de  30  dias  conforme  decorria  aliás  do  entendimento  anterior  do  PEC  IV  (OE  para  2011).  

Decreto-­‐Lei  de  Execução  (art.  42º  da  LEO)    

•  E  enquanto  não  for  aprovado  o  DEO?  Aplicação  do  DEO  do  ano  anterior,  à  semelhança  do  caso  previsto  no  Orçamento  provisório.  

•  Decreto  –lei  de  Execução  orçamental  –  xi.            Sujeito  a  apreciação  parlamentar?  169º,  n.º  1  da  CRP  e  199º,  n.º  1,  alínea  b)  

(competência  administraQva  e  não  legislaQva);  –  xii.            Faria  senQdo  sustentar  o  conteúdo  regulamentar  da  execução  orçamental;  

•  Unidade  –  um  único  decreto  contendo  SI,  SFA  e  SS  (salvo  quando  se  jusQfique  o  contrário,  exemplos:  alterações  orçamentais);  

•  Conteúdo  do  DLE  –  i.            Indicação  das  dotações  não  submeQdas  ao  regime  dos  duodécimos;  –  ii.            Indicação  das  dotações  caQvas  ou  condicionadas;  –     iii.            Indicação  das  despesas  que  dependem  da  intervenção  dos  serviços  

centrais;  –  iv.            Prazos  para  autorização  de  despesas;  –  v.            Demais  normas  necessárias  –  exemplo:  período  complementar.  

•  Publicação  até  ao  final  do  mês  seguinte  ao  da  entrada  em  vigor  do  OE  (final  de  Fevereiro).  

Execução  Orçamentos    •  Receitas:  

–  i.            Tipicidade  qualitaQva  –  necessidade  de  inscrição  e  classificação  (39º/3),  autorização  para  aquele  ano  

–     ii.            Operações:  •  1.            Liquidação  –  determinação  do  montante  concreto  que  o  Estado  tem  a  receber  de  outrem  –  serviços  liquidadores  de  receitas  –  DGCI  e  DGAIEC;  

•  2.            Arrecadação  e  cobrança  –  entrada  efecQva  dos  montantes  nos  cofres  do  Estado  –  cabe  ao  Tesouro  (DGT).  

Execução  Orçamentos    •  Despesas  (art.  42º  LEO)  

•  i.            Tipicidade  quanQtaQva  –  vinculação  relaQvamente  à  inscrição  e  ao  limite  dos  montantes  inscritos;  •  ii.            Requisitos  :  

–  1.            legalidade  –  nos  termos  da  lei;  –  2.            inscrição  prévia  e  cujo  montante  não  exceda  cumulaQvamente  o  que  está  previsto  

(cabimentação);  –  3.            princípio  da  execução  estrita  –  respeito  rigoroso  das  regras  de  execução,  as  verbas  não  podem  

ter  aplicação  diversa;  –  4.            duodécimos;  –  5.            OE  condiciona  encargos  assumidos  pela  Administração;  –  6.            Economicidade  e  prévia  jusQificação  (eficácia,  eficiência  e  economia)  –  análise  custo-­‐benevcio.  

•  iii.            Fases  da  realização  da  despesa:  –  1.            autorização  pela  autoridade  competente;  –  2.            processamente  –  Qtulação  numa  folha  de  crédito;  –  3.            verificação  –  legalidade  e  cabimento;  –  4.            liquidação  –  determinação  do  montante  exacto;  –  5.            autorização  de  pagamento  –  declaração  dirigida  ao  cofre  público  para  que  pague;  

•  6.            pagamento  da  despesa  –  é  o  acto  de  despesa.  

Execução  orçamental    ArQgo  42º  

Princípios  1  —  As  operações  de  execução  do  orçamento  das  receitas  e  das  despesas  obedecem  ao  princípio  da  segregação  das  funções  de  liquidação  e  de  cobrança,  quanto  às  primeiras,  e  de  autorização  da  despesa,  de  autorização  de  pagamento  e  de  pagamento,  quanto  às  segundas.  2—A  segregação  de  funções  a  que  se  refere  o  número  anterior  pode  estabelecer-­‐se  entre  diferentes  serviços  ou  entre  diferentes  agentes  do  mesmo  serviço.  3  —  Nenhuma  receita  pode  ser  liquidada  ou  cobrada,  mesmo  que  seja  legal,  sem  que,  cumulaQvamente:  a)  Tenha  sido  objecto  de  correcta  inscrição  orça-­‐  mental;  b)  Esteja  adequadamente  classificada.  4  —  A  liquidação  e  a  cobrança  podem,  todavia,  ser  efectuadas  para  além  dos  valores  previstos  na  respecQva  inscrição  orçamental.  5  —  As  dotações  constantes  do  orçamento  das  des-­‐  pesas  consQtuem  o  limite  máximo  a  uQlizar  na  realização  destas.  

6  —  Nenhuma  despesa  pode  ser  autorizada  ou  paga  sem  que,  cumulaQvamente:  a)  O  facto  gerador  da  obrigação  de  despesa  respeite  as  normas  legais  aplicáveis;  b)  A  despesa  em  causa  disponha  de  inscrição  orçamental,  tenha  cabimento  na  correspondente  dotação,  esteja  adequadamente  classificada  e  obedeça  ao  princípio  da  execução  do  orçamento  por  duodécimos,  salvas,  nesta  úlQma  matéria,  as  excepções  previstas  na  lei;  c)  A  despesa  em  causa  saQsfaça  o  princípio  da  economia,  eficiência  e  eficácia.  7  —  Salvo  disposição  legal  em  contrário,  o  cabimento  a  que  se  refere  a  alínea  b)  do  número  anterior  afere-­‐se  pelas  rubricas  do  nível  mais  desagregado  da  classificação  económica  e  respeitando,  se  aplicável,  o  cabimento  no  programa,  projecto  ou  acQvidade.  8  —  O  respeito  pelos  princípios  da  economia,  eficiên-­‐  cia  e  eficácia,  a  que  se  refere  a  alínea  c)  do  n.o  6,  deverá  ser  verificado,  em  parQcular,  em  relação  às  despesas  que,  pelo  seu  elevado  montante,  pela  sua  conQnuidade  no  tempo,  uma  vez  iniciadas,  ou  por  qualquer  outro  moQvo  envolvam  um  dispêndio  significaQvo  de  dinheiros  públicos.  9  —  Para  além  dos  requisitos  exigíveis,  a  realização  de  qualquer  despesa  à  qual  esteja  consignada  determinada  receita  fica  também  condicionada  à  cobrança  desta  receita  em  igual  montante.  

Competência/Decreto  Lei  de  Execução  Orçamental    1  —  O  Governo  define,  por  decreto-­‐lei,  as  operações  de  execução  orçamental  da  competência  dos  membros  do  Governo  e  dos  dirigentes  dos  serviços  sob  sua  direcção  ou  tutela.  2  —  Em  cada  ano,  o  Governo  estabelece,  por  decreto-­‐lei,  as  disposições  necessárias  à  execução  da  lei  do  Orçamento  do  Estado,  incluindo  o  da  segurança  social  res-­‐  peitante  ao  ano  em  causa,  sem  prejuízo  da  aplicação  imediata  das  normas  desta  lei  que  sejam  exequíveis  por  si  mesmas.  3  —  Para  efeitos  do  disposto  no  número  anterior,  o  Governo  deve  aprovar  num  único  decreto-­‐lei  as  normas  de  execução  do  Orçamento  do  Estado,  incluindo  as  rela-­‐  Qvas  ao  orçamento  dos  serviços  integrados,  aos  orça-­‐  mentos  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  ao  orçamento  da  segurança  social.  4  —  O  disposto  no  número  anterior  não  impede  que,  durante  o  ano  económico,  sejam  aprovados  outros  decretos-­‐leis  de  execução  orçamental,  sempre  que  tal  se  jusQfique.  5  —  O  decreto-­‐lei  relaQvo  à  execução  do  orçamento  dos  serviços  integrados,  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  do  orçamento  da  segurança  social  contém:  a)  A  indicação  das  dotações  orçamentais  em  rela-­‐  ção  às  quais  não  será  aplicável  o  regime  dos  duodécimos;  b)  Aindicaçãodasdotaçõesorçamentaisqueficam  caQvas  e  das  condições  a  que  fica  condicionada  a  sua  uQlização,  total  ou  parcial;  c)  A  indicação  das  despesas  ou  pagamentos  cuja  autorização  depende  da  intervenção  dos  servi-­‐  ços  centrais  incumbidos  de  coordenar  e  con-­‐  trolar  globalmente  a  execução  do  orçamento  dos  serviços  integrados  e  dos  orçamentos  dos  ser-­‐  viços  e  fundos  autónomos  e  a  do  orçamento  da  segurança  social;  d)  Os  prazos  para  autorização  de  despesas;  e)  As  demais  normas  necessárias  para  execução  do  Orçamento  do  Estado  e  de  cada  um  dos  orçamentos  por  ele  abrangidos.  6—O  decreto-­‐lei  a  que  se  referem  os  n.os  2  e  5  é  publicado  até  ao  final  do  mês  seguinte  ao  da  entrada  em  vigor  da  lei  do  Orçamento  do  Estado.  

Decreto-­‐Lei  de  Execução    (art.  43º  da  LEO)  

 •  E  enquanto  não  for  aprovado  o  DEO?  Aplicação  do  DEO  do  ano  anterior,  à  semelhança  do  caso  

previsto  no  Orçamento  provisório.  

•  Decreto  –lei  de  Execução  orçamental  –  i.            Sujeito  a  apreciação  parlamentar?  169º,  n.º  1  da  CRP  e  199º,  n.º  1,  alínea  b)  

(competência  administraQva  e  não  legislaQva);  –  ii.            Faria  senQdo  sustentar  o  conteúdo  regulamentar  da  execução  orçamental;  

•  Unidade  –  um  único  decreto  contendo  SI,  SFA  e  SS  (salvo  quando  se  jusQfique  o  contrário,  exemplos:  alterações  orçamentais);  

•  Conteúdo  do  DLE  –  i.            Indicação  das  dotações  não  submeQdas  ao  regime  dos  duodécimos;  –  ii.            Indicação  das  dotações  caQvas  ou  condicionadas;  –  iii.            Indicação  das  despesas  que  dependem  da  intervenção  dos  serviços  centrais;  –   iv.            Prazos  para  autorização  de  despesas;  –     v.            Demais  normas  necessárias  –  exemplo:  período  complementar.  

•  Publicação  até  ao  final  do  mês  seguinte  ao  da  entrada  em  vigor  do  OE  (final  de  Fevereiro)).  

Regimes  de  execução    1  —  A  execução  do  orçamento  das  despesas  subordina-­‐se  ao  

regime:  a)  De  autonomia  administraQva,  na  parte  respeitante  ao  orçamento  dos  serviços  integrados;  b)  De  autonomia  administraQva  e  financeira,  na  parte  res-­‐  peitante  aos  orçamentos  dos  serviços  e  fundos  autónomos;    c)  Especial  de  execução  do  orçamento  da  segurança  social.  2  —  O  disposto  no  presente  capítulo  é  aplicável  a  to-­‐  dos  os  regimes  de  execução  orçamental  a  que  se  refere  o  número  anterior.  3  —  A  Lei  de  Bases  da  Contabilidade  Pública  estabelece  as  bases  dos  regimes  de  execução  orçamental,  de  acordo  com  o  disposto  na  presente  lei.  

Assunção  de  compromissos    ArQgo  45º  

1  —  Apenas  podem  ser  assumidos  compromissos  de  despesa  após  os  competentes  serviços  de  contabilidade  exararem  informação  prévia  de  cabimento  no  documento  de  autorização  da  despesa  em  causa.  2  —  Os  compromissos  que  dêem  origem  a  encargos  plurianuais  apenas  podem  ser  assumidos  mediante  prévia  autorização,  a  conceder  por  portaria  conjunta  dos  Ministros  das  Finanças  e  da  tutela,  salvo  se,  alternaQvamente:  a)  Respeitarem  a  programas,  medidas,  projectos  ou  acQvidades  constantes  do  mapa  XV  da  lei  do  Orçamento  do  Estado,  que  sejam  consistentes  com  o  quadro  plurianual  de  programação  orçamental  a  que  se  refere  o  arQgo  12.o-­‐D;  b)  Os  respecQvos  montantes  não  excederem,  em  cada  um  dos  anos  económicos  seguintes,  os  limites  e  prazos  estabelecidos,  para  este  efeito,  na  lei.  3  —  O  primeiro  ano  da  execução  das  despesas  respei-­‐  tantes  aos  compromissos  plurianuais  deve  corresponder  àquele  em  que  é  assumido  o  compromisso  em  causa,  com  as  excepções  legalmente  previstas.  

Execução  Orçamentos    Receitas:  

       i.            Tipicidade  qualitaQva  –  necessidade  de  inscrição  e  classificação  (39º/3),  autorização  para  aquele  ano        ii.            Operações:  

1.            Liquidação  –  determinação  do  montante  concreto  que  o  Estado  tem  a  receber  de  outrem  –  serviços  liquidadores  de  receitas  –  DGCI  e  DGAIEC;  2.            Arrecadação  e  cobrança  –  entrada  efeQva  dos  montantes  nos  cofres  do  Estado  –  cabe  ao  Tesouro  (DGT).  

Despesas    i.            Tipicidade  quanQtaQva  –  vinculação  relaQvamente  à  inscrição  e  ao  limite  dos  montantes  inscritos;  ii.            Requisitos  (39º/5):  

1.            legalidade  –  nos  termos  da  lei;  2.            inscrição  prévia  e  cujo  montante  não  exceda  cumulaQvamente  o  que  está  previsto  (cabimentação);  3.            princípio  da  execução  estrita  –  respeito  rigoroso  das  regras  de  execução,  as  verbas  não  podem  ter  aplicação  diversa;  4.            duodécimos;  5.            OE  condiciona  encargos  assumidos  pela  Administração;  6.            Economicidade  e  prévia  jusQificação  (eficácia,  eficiência  e  economia)  –  análise  custo-­‐benevcio.  

   iii.            Fases  da  realização  da  despesa:  1.            autorização  pela  autoridade  competente;  2.            processamente  –  Qtulação  numa  folha  de  crédito;  3.            verificação  –  legalidade  e  cabimento;  4.            liquidação  –  determinação  do  montante  exacto;  5.            autorização  de  pagamento  –  declaração  dirigida  ao  cofre  público  para  que  pague;  

6.            pagamento  da  despesa  –  é  o  acto  de  despesa.  

Execução  dos  Orçamentos    •  (Lei  de  Bases  da  Contabilidade  Pública  e  RAFE  –  DL  155/92)  •  DGT  –  DL  186/98,  de  7  de  Julho  –  art.  1º,  n.º  2  –  tem  como  missão:  

i.            assegurar  a  administração  da  tesouraria  central    do  Estado;  ii.            prestação  de  serviços  conexos  a  enQdades  do  SPA;  iii.            operações  de  intervenção  financeira  do  Estado;  iv.            estudo,  preparação  e  acompanhamento  das  matérias  respeitantes  ao  exercício  da  tutela  financeira  sobre  o  SPA;  v.            accionista;  

               vi.            Equilíbrio  da  tesouraria  do  Estado  –  DGT  arQcula  as  suas    funções  com  o  InsQtuto  de  Gestão  do  Crédito  Público  –  accionamento    de  sistemas  de  financiamento  de  curto  prazo  (art.  3º  do  RTE).  

DL  191/99,  de  5  de  Junho  –  Regime  da  Tesouraria  do  Estado:    i.            Unidade  de  tesouraria  –  art.  2º  -­‐  DGT  –  executar  o  orçamento  dos  SI  e  assegurar  aos  SFA  a  

prestação  de  serviços  equiparados  aos  de  acQvidade  bancária  (através  de  contas  abertas  na  DGT).  ii.            Extensão  da  unidade  de  tesouraria  –  RA  e  Autarquias  locais  –  possibilidade  de  contas  abertas;  iii.            As  contas  abertas  são  remuneradas.  iv.            Entrada  e  saída  de  fundos  

1.            Entrada:  a.              Cobrança  efectuada  por  serviços  públicos  com  funções  de  caixa  (art.  7º  -­‐  DGT,  Tesourarias  da  Fazenda  Pública  e  outros  serviços  públicos  autorizados);  b.            Cobrança  efectuada  por  outras  enQdades  colaboradoras  (art.  8º)  –  prestação  de  serviços  de  cobrança;  c.              DUC    -­‐art.  11º  -­‐  obrigação  pecuniária  entre  o  Estado  e  devedor  d.            Pagamento  –  15º  (meios)  –  moeda  corrente  a  outros  meios  de  pagamento  com  as  caracterísQcas  dos  uQlizados  pelos  bancos.  e.              Pagamento  efectuado  nos  termos  previstos  na  lei  consQtui  efeito  liberatório  (art.  20º).  

2.            Saída:  a.              Realização  com  os  meios  de  pagamento  do  tesouro  (art.  24º)  –  e  estes  obedecem  à  lei  geral  –  ver  art.  15º  -­‐  remissão;  b.            Autorização  –  Director  Geral  (art.  25º);  c.              ResQtuições  e  reembolsos  (art.  26º)  –  cálculo  do  imposto  ou  receita  indevidamente  cobrada.  

 

NOVO  REGIME  DE  ADMINISTRAÇÃO  FINANCEIRA  DO  ESTADO.  

 INSTRUÇÕES:As  que,  a  seguir,  se  transmitem,  aprovadas  por  despacho  o  Secretário  de  Estado  do  Orçamento.  I  INTRODUÇÃO  1.  A  úlQma  revisão  da  ConsQtuição  da  República  Portuguesa  introduzida  pela  Lei  nº  1/89  de  1  de  Janeiro  permiQu,  no  seu  arQgo  108º,  a  formalização  e  apresentação  do  Orçamento  do  Estado  por  Programas.  A  publicação  da  Lei  de  Bases  da  Contabilidade  Pública  (Lei  nº.8/90,  de  20  de  Fevereiro)  estabeleceu  as  bases  contabilísQcas  e  os  regimes  aplicáveis,  tendo  o  Decreto-­‐Lei  nº  155/92,  de  28  de  Julho  definido  as  regras  orientadoras  do  Novo  Regime  de  Administração  Financeira  do  Estado.  2.  A  Reforma  da  Administração  Financeira  do  Estado,  pelas  suas  con-­‐sequências,  é  uma  das  mais  importantes  reformas  estruturais  que  o  País  pretende  concreQzar,  num  enorme  esforço  de  modernização  técnica  e  tecnológica,  a  fim  de  obter  a  informação  aos  mais  diversos  níveis  para  melhor  gerir  os  recursos  existentes  na  Administração  Pública.  

3.  A  Direcção-­‐Geral  da  Contabilidade  Pública  (DGCP),  dando  resposta  aos  conceitos  expendidos  pelo  legislador  (artº  17º  da  referida  Lei  nº  8/90),  conceptualizou  um  Sistema  de  Informação  para  a  Gestão  Orçamental  (SIGO),  cujo  escopo  e  preocupação  fundamental  se  baseiam  nas  seguintes  vertentes:    •  da  gestão  económica  -­‐  consubstanciada  na  relevação  das  acQvidades  e  dos  programas,  quer  em  

termos  de  custos  e  de  despesas  efectuadas,  quer  em  termos  de  objecQvos  a  aQngir.  A  contabilidade  analíQca  de  gestão  é  também  um  instrumento  que  potencia,  quer  um  adequado  conhecimento  da  incidência  da  despesa  e/ou  da  receita,  quer  dos  resultados  a  aQngir;  

•  da  gestão  financeira  -­‐  assente  num  adequado  controlo  orçamental  de  receitas  (liquidações,  anulações,  cobranças  e  reembolsos)  e  despesas  (cabimentos  prévios,  compromissos  e  pagamentos).  A  reforma  orçamental  consubstancia  um  novo  Qpo  de  pagamento  das  despesas  públicas  -­‐  a  Transferência  Electrónica  Interbancária  (TEI),  que  tem  a  sua  origem  no  sistema  de  informação  contabilísQca.  Todo  este  sistema  é  o  garante  do  cumprimento  das  "regras  de  ouro"  da  contabilidade  pública.  Assim,  o  controlo  do  acQvo  realizável  e  do  passivo  exigível,  juntamente  com  as  previsões  de  tesouraria  elaboradas  pelos  diferentes  Serviços  e  Organismos,  permite  quer  uma  gestão  orçamental  mais  adequada  e  consentânea  com  uma  economia  em  mudança  estrutural,  quer  uma  gestão  financeira  mais  conforme  com  uma  gestão  opQmizada  da  dívida  pública;  

•  da  gestão  de  recursos  humanos  -­‐  a  construção  de  uma  base  de  dados  com  as  caracterísQcas  inerentes  e  necessárias  à  gestão  desta  problemáQca,  permite  aos  Serviços  um  conhecimento  atempado  de  todas  as  situações  necessárias  à  gestão  dos  respecQvos  meios  humanos  e  à  aplicação  do  algoritmo  para  cálculo  dos  abonos  e  descontos;  

•  da  gestão  patrimonial  -­‐  a  "performance"  do  sistema  conduzirá  a  um  elevado  grau  de  desburocraQzação  e  normalização  de  procedimentos,  a  par  do  conhecimento  dos  bens  inventariáveis,  da  gestão  dos  aprovisionamentos  do  parque  automóvel  e  da  posição  de  terceiros.  

Execução  dos  Serviços  Integrados  Os  Serviços  Integrados  i.            Art  46º  da  LEO  ii.            Autonomia  administraQva  –  regime  regra  –  práQca  de  actos  próprios  no  âmbito  da  gestão  corrente  –  art.  3º  do  RAFE.  iii.            Duplo  cabimento  –  art.  20º  do  RAFE  

1.            receitas  consignadas;  2.            pagamento  a  efectuar  por  conta  destas;  3.            ficam  condicionados  ao  montante  da  receita  arrecadada  e  dos  créditos  inscritos  no  OE.  

iv.            Especificação  e  dotação  provisional  (8º/5  da  LEO)      1.            uQlizada  para  cobrir  os  pagamentos  dos  vencimentos  da  função  pública,  na  parte  correspondente  aos  aumentos  anuais  acordados  com  os  sindicatos  depois  de  iniciado  o  ano  económico;  2.            uQlizada  para  fazer  face  ao  pagamento  de  indemnizações  a  que  o  Estado  é  condenado  (calamidade  pública  e  visitas  de  representantes  estrangeiros  do  Estado);  3.            função  de  “guardião  do  tesouro”  do  MF  –  só  liberta  as  verbas  se  os  reforços  de  verbas  não  puderem  ser  assegurados  através  de  alterações  com  contraparQdas  noutras  verbas  dos  orçamentos  dos  mesmos  serviços.  

4.            o  art.  8º/5  não  é  feliz  –  o  que  são  despesas  imprevisíveis  e  inadiáveis?  Talvez  fizesse  senQdo  disQnguir  as  previstas  no  OE  (com  aplicação  na  dotação  provisional)  das  não  prevista  no  OE  (nestas  úlQmas  talvez  fizesse  senQdo  criar  créditos  provisionais  ou  globais  –  ex:  no  ME  é  inscrito  uma  “dotação  a  desagregar”  pelas  várias  Universidades,  esta  desagregação  está  dependente  de  autorização  administraQva.  

v.            O  problema  do  princípio  da  segregação  de  funções  –  o  RAFE  suprimiu  o  princípio  da  segregação  de  funções  entre  ordenador  e  pagador  de  diferentes  serviços  –  só  a  circular  da  DGO  é  que  determinam  tal  princípio  –  impondo  que,  dentro  de  cada  serviço,  as  funções  de  ordenador  e  pagador  sejam  desempenhadas  por  diferentes  agentes  (Circulares  da  DGCP,  Série  B,  n.º  968,  de  21  de  Maio  de  1993  e  Série  A,  n.º  1225,  de  4  de  Março  de  1994)  -­‐    a  LEO  voltou  a  recebê-­‐lo  no  art.  39º/1.  vi.            Serviços  integrados  –  as  operações  do  Tesouro:  1.            Operações  orçamentais:  

a.              Previstas  no  orçamento;  b.            Sujeitam-­‐se  aos  processos  próprios  de  execução  dos  orçamentos  de  receitas  e  despesas;  c.              Estão  sujeitas  ao  controlo  administraQvo;  d.            Dão  origem  à  inscrição  definiQva  na  CGE;  e.              Provocam  saída  irreversível  de  fundos  dos  cofres  públicos.  

 

2.            Operações  de  tesouraria  (Operações  específicas  do  Tesouro  –  OET)  –  para  suprir  dificuldades  na  execução  do  orçamento:  a.              Realizadas  à  margem  do  OE;  b.            Movimentam  fundos  que  revertem  na  afectação  normal  da  execução  do  orçamento;  c.              Não  estão  sujeitas  à  regra  da  anualidade;  d.            São  imprescri�veis;  e.              Essas  saídas  de  fundos  darão  origem  a  uma  nova  entrada  nos  cofres  até  à  concordância  do  crédito.  

3.            Tipos:  a.              antecipação  de  receitas  do  Estado;  b.            gestão  de  liquidez  ou  valorização  dos  recursos  de  curto  prazo  –  colocar  junto  de  insQtuições  bancárias  de  eventuais  disponibilidades  de  tesouraria;  c.              gestão  de  caixa  de  curto  prazo    -­‐  gestão  de  fundos  a  cargo  do  Tesouro.  

4.            Regime:  a.              documentação  obrigatória;  b.            precedência  de  ordens  de  pagamento  relaQvamente  às  operações  de  tesouraria  acQva;  c.              fiscalização  do  TC;  d.            inclusão  na  CGE  e  nas  contas  mensais  próprias  do  Tesouro.  

5.            Funções  principais:  a.              antecipação  de  receitas  e  despesas  –  saQsfação  oportuna  de  encargos  orçamentais  (art.  30º,  n.º  1  b)  do  RTE)  –  deve  ser  efectuada  por  via  orçamental  –  por  conta  do  ano  económica  em  que  Qverem  lugar;  b.            antecipação  fundos  do  Orçamento  da  UE  (art.  30º,  n.º  1  c)  do  RTE)  –  até  ao  fim  do  período  complementar;  c.              antecipação  fundos  das  autarquias  locais  e  RA  (art.  30º,  n.º  1  d)  do  RTE)  –  até  ao  fim  do  período  complementar;  d.            colocação  junto  de  insQtuições  de  disponibilidades  em  excesso;  e.              gestão  de  fundos;  

6.            uQlização  de  instrumentos  de  políQca  monetária  –  regulando  a  oferta  e  procura  de  moeda  –  possível  nos  casos  dos  Bilhetes  do  Tesouro  –  ver  noção  de  operações  de  mercado  aberto.  

Execução  do  orçamento  dos  serviços  integrados  

 ArQgo  46º  1  —  A  execução  do  orçamento  dos  serviços  integrados  é  assegurada:  a)  Na  parte  respeitante  às  receitas,  pelos  serviços  que  as  liquidam  e  que  zelam  pela  sua  cobrança,  bem  como  pela  rede  de  cobranças  do  Tesouro;  b)  Na  parte  respeitante  às  despesas,  pelos  membros  do  Governo  e  pelos  dirigentes  dos  serviços,  bem  como  pelo  sistema  de  pagamentos  do  Tesouro.  2  —  A  lei  define,  em  função  das  suas  caracterísQcas  ou  montantes,  as  operações  de  execução  orçamental,  desig-­‐  nadamente  as  autorizações  de  despesa  que  incumbem  aos  membros  do  Governo.  3  —  No  âmbito  da  gestão  corrente  dos  serviços  integrados,  incumbem  aos  respecQvos  dirigentes  e  responsáveis  pelos  serviços  de  contabilidade  as  operações  de  execução  orçamen-­‐  tal,  cabendo  especialmente  aos  dirigentes  a  práQca  dos  actos  de  autorização  de  despesa  e  de  autorização  de  pagamento.  

Execução  do  orçamento  dos  serviços  e  fundos  autónomos  

Os  Serviços  e  Fundos  Autónomos  i.            47º  da  LEO  ii.            Autonomia  administraQva  e  financeira  art.  6º  da  Lei  8/90,  de  20/2,  receitas  próprias  num  mínimo  de  2/3  das  despesas  totais  +  jusQficação  para  a  adequada  gestão  –  necessidade  de  DL  ou  Lei,  salvo  imperaQvo  consQtucional  (exemplo  Universidades)  /44º  do  RAFE  –  personalidade  jurídica  e  de  autonomia  adm.,  financeira  e  patrimonial  –  InsQtutos  Públicos  –  contabilidade  digráfica  (patrimonial),  são  disposições  muito  escassas:  

1.            é  necessário  o  estabelecimento  de  um  regime  jurídico-­‐financeiro  claro;  2.            há  que  encontrar  formas  de  controlo  e  de  acompanhamento  da  execução  orçamental  destes  serviços;    3.            há  que  encontrar  formas  que  assegurem  a  gestão  de  tesouraria  mais  racional  –  e    encontrar  uma  forma  de  compensar  a  regra  da  unidade  de  tesouraria  –  reforçar  as    transferências  do  Estado  para  estes  serviços.  

•  iii.            Categorias:  •  1.            De  carácter  administraQvo  •  2.            De  carácter  comercial,  industrial  e  financeiro  •  iv.            Abandono  das  regras  da  contabilidade  pública  e  adopção  da  contabilidade  digráfica  

(primeiros  IACEP,  IAPMEI  e  INE):  •  v.            Planos  de  contabilidade  sectoriais  –  a  consolidação  tornou-­‐se  divcil  e  muito  pouco  fiável;  •  vi.            Problema  resolvido  pela  aprovação  do  POCP  –  e  definição  das  passagens  entre  os  diversos  

planos;  •   vii.            Todos  os  SFA  estão  obrigados  a  uma  elaboração  de  uma  contabilidade  pública  –  em  nome  

da  consolidação  orçamental:  •  1.            acatamento  das  regras  de  execução  orçamental?  Cabimento  e  duodécimos?  •  2.            acatamento  das  regras  de  elaboração  do  orçamento  na  lógica  da  contabilidade  pública?  •  viii.            As  contas  de  ordem  •  1.            Obrigatoriedade  de  inscrição  das  verbas  em  contas  de  ordem  –  porquanto  não  há  unidade  de  

tesouraria;  •  2.            ConsQtui  uma  forma  de  as  verbas  dos  SFA’s  transitarem  pela  tesouraria  do  Estado;  •  3.            Contas  de  ordem  ou  unidade  de  tesouraria?  Nem  sempre  consQtuem  as  contas  de  ordem  uma  

forma  de  colmatar  a  falta  de  unidade  de  tesouraria,  dadas  as  múlQplas  derrogações  casuísQcas;  •  4.            Contas  de  ordem  ou  plenitude  orçamental?  Não  há  conflito  principalmente  porque  há  

previsão  das  verbas  dos  SFA’s  nos  mapas  orçamentais;  •  5.            Há  alguma  relutância  em  os  SFA’s  manterem  os  depósitos  no  Tesouro:  •  6.            aos  depósitos  seguem-­‐se  sempre  os  levantamentos;  •  7.            os  depósitos  não  são  remunerados  –  faria  senQdo  criar  remunerações?  É  um  problema  de  

incenQvo...  

 ix.            Apresentação  dos  projectos  de  orçamentos    1.            Obrigatoriedade  de  apresentação  do  orçamento:    2.            sanção  pecuniária  para  os  dirigentes  dos  serviços;    3.            sanção  aos  SFA’s  –  impedir  o  levantamento  de  transferências  do  OE  enquanto  não  for    apresentado  o  orçamento  para  o  ano  seguinte.  

x.            Execução  dos  orçamentos    1.            Regime  pouco  claro  –  baseia-­‐se  na  contabilidade  digráfica;    2.            Compensação  da  unidade  de  tesouraria  –  reforço  das  transferências  para  estes    serviços;    3.            Reforço  dos  mecanismos  de  autocontrolo  –  obrigatoriedade  de  parQcipação  nos    órgãos  da  direcção  destes  serviços  –  de  um  representante  do  MF;    4.            Mandato  dos  representantes  da  Fazenda  Pública  deve  estar  limitado  temporalmente.  

xi.            Reposição  de  saldos  1.            Saldos?  

a.              Receita  própria  dos  SFA?  b.            Financiamento  de  despesas  de  carácter  reproduQvo  (despesas  de  invesQmento)?  

2.            Há  normas  que  permitem  a  transição  de  saldos  de  um  ano  para  o  outro  –  sectores  da  saúde  e  educação;  3.            Noutros  casos  (IFADAP  e  IAPMEI)  –  há  uma  obrigação  de  reposição  dos  saldos  de  gerência  aos  cofres  do  Estado  embora  voltem  a  receber  –  isto  chama-­‐se  de  controlo  de  verbas  à  saída;  4.            Noutros  casos  ainda  –  há  a  regra  de  reposição  dos  saldos  de  gerência.  5.            Solução  adoptada  –  deverá  obrigar-­‐se  os  SFA’s  a  repor  (transferir  os  excedentes  para  o  Estado?  Repare-­‐se  o  que  sucede  com  o  ISP  –  DL  156/83,  de  14/4  –  obrigatoriedade  de  repor  a  diferença  entre  receitas  e  despesas  após  aprovação  das  contas.  Isso  passa  por  uma  redefinição  das  funções  do  Tesouro  –  de  gerar  excedentes  de  tesouraria.  

Execução  do  orçamento  dos  serviços  e  fundos  autónomos  

 ArQgo  47.o  1  —  A  execução  dos  orçamentos  dos  serviços  e  fundos  autónomos  incumbe  aos  respecQvos  dirigentes,  sem  prejuízo  das  autorizações  de  despesas  que,  nos  termos  da  lei,  devam  ser  concedidas  pelos  membros  do  Governo.  2  —  A  realização  das  despesas  com  a  aquisição  de  bens  e  serviços  ou  a  realização  de  empreitadas  pelos  serviços  e  fundos  autónomos  fica  sujeita  ao  regime  da  contratação  pública,  salvas  as  excepções  previstas  nas  normas  comu-­‐  nitárias  e  na  lei.  3  —  Os  serviços  e  fundos  autónomos  uQlizam  priorita-­‐  riamente  as  suas  receitas  próprias  não  consignadas  por  lei  a  fins  específicos  para  a  cobertura  das  respecQvas  despesas.  4  —  Só  nos  casos  em  que  as  receitas  próprias  a  que  se  refere  o  número  anterior  se  revelem  insuficientes,  os  fundos  e  serviços  autónomos  procederão  à  cobertura  das  respecQvas  despesas  através  das  transferências  que  recebam  do  orçamento  dos  serviços  integrados  ou  dos  orçamentos  de  outros  serviços  ou  fundos  autónomos.  

Execução  do  orçamento  da    segurança  social  

 A  execução  da  Segurança  Social    i.            48º  da  LEO  ii.            Regime  especial  de  execução  

1.            aplicação  supleQva  do  regime  geral  da  execução  do  OE;  2.            regras  especiais  que  respeitem  à  execução  do  orçamento  da  SS  3.            Orçamento  das  receitas  

a.              Contribuições  depositadas  à  ordem  do  IGFSS  (são  receita  do  InsQtuto);  b.            O  IGFSS  alimenta  e  financia  outras  insQtuições  de  SS,  com  base  em  orçamentos  de  tesouraria,  conforme  se  prevê  no  DEO;  c.              45º/5  da  LEO  -­‐  IGFSS  (plano  de  tesouraria)  +  outras  insQtuições  (que  têm  os  seus  planos  de  tesouraria)  –  na  ópQca  do  TC  a  práQca  do  IGFSS  viola  a  Lei  de  Bases  da  SS,  porque  tais  verbas  deveriam  estar  em  poder  dos  Centros  Regionais  da  SS  –  assim  os  centros  ficam  impedidos  de  gerirem  autonomamente  as  dotações  orçamentais;    

Execução  do  orçamento  da    segurança  social  

d.            Unidade  de  tesouraria    -­‐  pertencente  ao  IGFSS,  em  nome  da  racionalidade  na  realização  das  despesas  absolutamente  essenciais,  além  disso  as  receitas  dos  Centros  Regionais  são  insignificantes  face  ao  montante  global  das  receitas  (comparQcipações  dos  utentes  dos  serviços  de  saúde,  venda  de  impressos  e  multas).  e.              Origem  da  unidade  de  tesouraria  (1977  e  1978)  -­‐  18  Centros  Regionais  (cada  um  deles  é  um  distrito)  –  quatro  excedentários  (Lisboa,  Porto,  Aveiro  e  Braga),  os  restantes  deficitários  –  daí  a  razão  de  ser  da  unidade  de  tesouraria  do  IGFSS;  f.                Hoje  em  dia:  

i.            IGFSS;  ii.            5  Centros  Regionais  (Norte,  Centro,  Lisboa  e  Vale  do  Tejo,  Alentejo  e  Algarve);  

                                                                   iii.            Serviços  sub-­‐regionais  da  SS  –  subdivisões  dos  Centros  Regionais.  

Execução  do  orçamento  da    segurança  social  

 4.            Orçamento  das  despesas  a.              Não  faz  senQdo  a  aplicação  do  regime  duodecimal  –  prestações  sociais  –  aspecto  contemplado  no  DOE  (40º/5  a)  da  LEO).  b.            Não  há  período  complementar  –  o  sistema  de  contabilidade  digráfica  da  SS  não  é  compa�vel  com  a  existência  de  período  complementar  –  numa  ópQca  de  tesouraria,  ou  de  caixa  todos  os  movimentos  realizados  a  parQr  de  1  de  Janeiro  pertencem  ao  novo  ano:  

i.            Pagamentos  depois  de  31/12  são  do  ano  seguinte;  ii.            Pagamentos  que  transitam  de  um  ano  para  o  outro  –  surgem  no  balanço  do  ano  anterior  como  responsabilidades  (relaQvas  a  prestações  não  pagas  até  31/12)  –  a  orientação  do  TC  é  diferente  –  há  que  voltar  a  orçamentar  essas  verbas  no  ano  posterior  e  proceder  ao  processamento  dessas  despesas.  iii.            Saldos  –  serão  uQlizados  mediante  prévia  autorização  a  conceder  pelo  Governo,  através  de  despacho  conjunto  do  MF  e  do  Trabalho    e  Solidariedade.  

   

Execução  do  orçamento  da    segurança  social  

 ArQgo  48.o  1  —  Incumbe  ao  InsQtuto  de  Gestão  Financeira  da  Segurança  Social  a  gestão  global  da  execução  do  orçamento  da  segurança  social,  no  respeito  pelo  disposto  na  presente  lei  e  nas  normas  especificamente  aplicáveis  no  âmbito  do  sistema.  2  —  O  InsQtuto  de  Gestão  Financeira  da  Segurança  Social  só  pode  realizar  operações  de  financiamento  mediante  autorização  do  Governo,  a  conceder  através  de  despacho  conjunto  dos  Ministros  das  Finanças  e  do  Trabalho  e  da  Solidariedade.  3  —  Os  saldos  de  gerência  do  orçamento  da  segurança  social  serão  uQlizados  mediante  prévia  autorização  a  conceder  pelo  Governo,  através  de  despacho  conjunto  dos  Ministros  das  Finanças  e  do  Trabalho  e  da  Solidariedade.  4  —  As  cobranças  das  receitas  e  os  pagamentos  das  despesas  do  sistema  de  segurança  social  são  efectuados  pelo  InsQtuto  de  Gestão  Financeira  da  Segurança  Social,  que  as-­‐  sume  as  competências  de  tesouraria  única  do  sistema  de  segurança  social  em  arQculação  com  a  Tesouraria  do  Estado.  5  —  A  execução  do  orçamento  do  sistema  de  segurança  social  tem  por  base  os  respecQvos  planos  de  tesouraria,  elaborados  pelo  InsQtuto  de  Gestão  Financeira  da  Segurança  Social.  6  —  As  entradas  e  saídas  de  fundos  do  sistema  de  segurança  social  são  efectuadas  através  do  InsQtuto  de  Gestão  Financeira  da  Segurança  Social,  directamente  ou  por  intermédio  de  enQdades  colaboradoras,  onde  se  mantêm  depo-­‐  sitados  os  seus  excedentes  e  disponibilidades  de  tesouraria.  

A  Responsabilidade  financeira    

   O  que  gera  a  práQca  de  actos  financeiros  ilegais  e  irregulares?  A  práQca  de  actos  financeiros  ilegais  e  irregulares  podem  acarretar  dois  Qpos  de  consequências:  

A.            No  plano  do  valor  jurídico  do  acto  financeiro  (inexistência,  invalidade,  ineficácia  ou  irregularidade):  

1.  no  plano  administraQvo  a.  operações  orçamentais                                                                                                                                                                                                                                                  

i.arrecadação  de  receitas                                                                                                                                                                          ii.  realização  de  despesas  

b.            operações  específicas  do  tesouro  c.              actos  de  gestão  patrimonial,  acQvos  e  passivos.  

 

2.            no  plano  jurisdicional  a.              visto  do  Tribunal  de  Contas  –  determina  a  ineficácia  do  acto  (poderia  determinar  inexistência  e  invalidade);  

i.            O  visto  do  Tribunal  de  Contas  1.                Âmbito  (44º,  n.º  1)  –  actos,  contratos  ou  outros  instrumentos  geradores  de  despesa  ou  representaQvos  de  responsabilidades  financeiras  directas  ou  indirectas;  2.                Incidência  (art.  46º)  

a.                Actos  no  qual  resulte  um  aumento  da  dívida  pública  fundada  dos  serviços  e  fundos  autónomos  e  demais  enQdades  RA,  AL,  InsQtutos  Públicos  e  insQtuições  de  SS  –  excepto  (art.  47º)                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                

 i.            actos  e  contratos  praQcados  pelas  enQdade  do  art.  2º,  n.º  2  e  3;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ii.            actos  do  Governo  e  do  governo  regional  que  não  determinem  encargos    orçamentais  ou  de  tesouraria  e  se  relacionem  exclusivamente  com  a  tutela  e    gestão  dessas  enQdades;                                                                                                                                                                                            iii.            �tulos  definiQvos  de  contratos  precedidos  de  minutas  visadas;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    iv.            contratos  de  arrendamento,  fornecimento  de  água,  gás  e  electricidade  ou    afins  (limpeza,  segurança,  assistência  técnica);                                                                                                                                                                                                                                                                                                      v.            contratos  de  recuperação  de  créditos  do  Estado;                                                                                                                                                                                                                                                                                            vi.            outros  actos  previstos  na  lei.  

b.                Contratos  escritos  de  obras  públicas,  aquisição  de  bens  e  serviços,  bem  como  aquisições  patrimoniais  que  impliquem  despesa;  c.                Minutas  dos  contratos  fixados  em  valor  igual  ou  superior  aos  fixados  nas  leis  do  orçamento  nos  termos  do  art.  48º  -­‐  celebrados  por  escritura  pública  e  com  encargos  a  serem  saQsfeitos  no  acto  da  sua  celebração.  

 Recusa  e  efeitos:  do  VISTO    a.                Fundamentos:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      i.            Nulidade;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                ii.            encargos  sem  cabimento  em  verba  própria  ou  violação  directa  de  normas        financeiras;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              iii.            ilegalidade  que  altere  ou  possa  alterar  o  resultado  financeiro.  

   b.                Efeitos:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            i.            ineficácia  a  parQr  da  data  da  noQficação  da  decisão  aos  serviços  e  organismos        interessados;                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              ii.            os  trabalhos  realizados  ou  bens  adquiridos  poderão  ser  pagos  até  à  data  da        recusa.  

 b.            fiscalização  concomitante  ou  sucessiva.      B.            No  que  se  refere  ao  agente  que  o  praQcou,  ou  a  outros  relacionados  e  à  licitude  do  acto  –  sujeição  a  diversas  sanções  ou  invesQdo  em  obrigações  diversas,  resultantes  da  violação  da  lei  –  a  isto  chamamos  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros.      Valor  Juridico  dos  atos  praQcados  pelo  TC      

Direito  ConsQtucional  Financeiro  

ArQgo  107.º  da  CRP  Fiscalização  

A  execução  do  Orçamento  será  fiscalizada  pelo  Tribunal  de  Contas  e  pela  Assembleia  da  República,  que,  precedendo  parecer  daquele  tribunal,  apreciará  e  aprovará  a  Conta  Geral  do  Estado,  incluindo  a  da  segurança  social.  

Controlo  orçamental  e  responsabilidade  financeira  

 ArQgo  58º  

Controlo  orçamental  1  —  A  execução  do  Orçamento  do  Estado  fica  sujeita  a  controlo,  nos  termos  da  LEO  e  da  demais  legislação  aplicável,  o  qual  tem  por  objecto  a  verificação  da  legalidade  e  da  regularidade  financeira  das  receitas  e  das  despesas  públicas,  bem  como  a  apreciação  da  boa  gestão  dos  dinheiros  e  outros  acQvos  públicos  e  da  dívida  pública.  

2  —  A  execução  do  Orçamento  do  Estado  é  objecto  de  controlo  administraQvo,  jurisdicional  e  políQco.  3  —  O  controlo  orçamental  efectua-­‐se  prévia,  concomitante  e  sucessivamente  à  realização  das  operações  de  execução  orçamental.  

Controlo  administraQvo  •  4  —  O  controlo  administraQvo  compete  ao  próprio  serviço  

ou  insQtuição  responsável  pela  respecQva  execução,  aos  respecQvos  serviços  de  orçamento  e  de  contabilidade  pública,  às  enQdades  hierarquicamente  superiores,  de  superintendência  ou  de  tutela  e  aos  serviços  gerais  de  inspecção  e  de  controlo  da  Administração  Pública.  

•  5  —  Os  serviços  ou  insQtuições  responsáveis  pela  exe-­‐  cução  orçamental  e  os  respecQvos  serviços  de  orçamento  e  de  contabilidade  pública  elaboram,  organizam  e  mantêm  em  funcionamento  sistemas  e  procedimentos  de  controlo  interno  das  operações  de  execução  do  Orçamento,  os  quais  poderão  envolver,  nos  casos  em  que  tal  se  jusQfique,  o  recurso  a  serviços  de  empresas  de  auditoria.  

Controlo  administraQvo    

•  ArQgo  67.o-­‐A  •  Informação  a  prestar  por  outras  enQdades  pertencentes  ao  sector  público  administraQvo  

•  As  enQdades  referidas  no  n.o  5  do  arQgo  2.o  remetem  ao  Ministério  das  Finanças  os  elementos  informaQvos  definidos  no  decreto-­‐lei  de  execução  orçamental.  

O  controlo  interno    

O  DL  n.º  166/98,  de  25  de  Junho  contem  os  primeiros  princípios  orientadores,  referentes,  quer  à  organização,  arQculação  e  funcionamento  de  todo  o  sistema  de  controlo  interno,  quer  os  domínios  de  controlo,  quer  às  modalidades,  quer  aos  seus  métodos  e  técnicas,  quer  à  sua  planificação,  quer  aos  resultados;  e  isto  ao  nível  da  globalidade  da  acQvidade  de  gestão  orçamental,  financeira  e  patrimonial  pública.  

Organização  do  controlo  interno  relaQvo  à  execução  do  OE  

                   A  organização  do  controlo  financeiro  interno  para  efeitos  de  controlo  da  execução  do  OE  limita-­‐se  apenas  à  Administração  Central,  incluindo  os  FSA  e  às  InsQtuições  da  Segurança  Social,  pois  como  sabemos  a  Administração  Regional  e  Local  e  o  SPE  gozam  de  independência  orçamental  relaQvamente  ao  OE  e  só  na  medida  em  que  este  preveja  transferências  da  Administração  Central  para  aquelas  Administrações  ou  para  Empresas  do  Estado  poderá  controlar-­‐se  a  execução  de  tais  transferências.                    O  primeiro  controlo  é  o  “auto-­‐controlo  pelos  órgãos  competentes  dos  próprios  serviços  e  organismos”,  ou  seja,  o  controlo  de  1.º  nível;  segundo,  pelo  controlo  interno  sucessivo  e  sistemáQco  da  gestão,  designadamente  através  de  auditorias  a  realizar,  isto  é,  o  controlo  interno  de  2.º  e  alto  nível.  Enquanto  o  controlo  de  1.º  nível  é  feito  pelos  próprios  serviços  com  autonomia  administraQva,  através  dos  seus  serviços  de  contabilidade  e  pelos  FSA  através  dos  meios  de  fiscalização  interna,  o  controlo  de  2.º  nível  é  feito  pelas  várias  delegações  do  DGO,  seja  através  dos  pedidos  mensais  de  libertação  de  créditos  orçamentais,  que  até  podem  ser  recusados;  seja  através  do  exame  de  mapas  mensais  e  trimestrais  referentes  às  respecQvas  contas  de  execução  orçamental  e  que  os  FSA  são  obrigados  a  remeter  à  DGO.  

O  sistema  de  controlo  externo.    

 São  quatro  as  enQdades  que  detêm  poderes  e  competências  de  controlo  financeiro  externo:  a  Assembleia  da  República,  o  Conselho  das  Finanaçs  Públicas,  o  Tribunal  de  Contas  e  o  Tribunal  de  Contas  Europeu.              

Controlo  jurisdicional    •  controlo  jurisdicional  da  execução  do  Orçamento  do  Estado  compete  ao  Tribunal  de  Contas  e  é  efectuado  nos  termos  da  respecQva  legislação.  

•  O  controlo  jurisdicional  de  actos  de  execução  do  Orçamento  e  a  efecQvação  das  responsabilidades  não  financeiras  deles  emergentes  incumbem  também  aos  demais  tribunais,  designadamente  aos  tribunais  administraQvos  e  fiscais  e  aos  tribunais  judiciais,  no  âmbito  das  respecQvas  competências.  

O  controlo  externo  do  Tribunal  de  Contas  Português  

                       O  TC  é  um  órgão  de  soberania  e  o  órgão  supremo  de  controlo  financeiro  externo  no  plano  técnico  e  no  jurisdicional.  Rege-­‐se  pela  Lei  n.º  98/97,  bem  como  pela  Lei  14/96,  manQda  em  vigor  pela  primeira.  Esta  lei  foi  republicada  em  2006  pela  Lei  48/2006  de  29  de  Agosto  e  alterada  depois  pela  Lei  35/2007  de  13  de  Agosto  (apenas  o  arQgo  65º).                    Estão  confiadas  ao  TC,  para  além  do  visto  prévio,  duas  missões  fundamentais:  de  auditor  financeiro  público,  tanto  do  SPE  e  de  outras  enQdades  de  direito  privado  e  a  de  julgamento  e  efecQvação  das  responsabilidades  financeiras  dos  gestores  públicos,  mas  apenas  do  SPA.                    O  tribunal  controla  a  legalidade  e  a  regularidade  das  receitas  e  das  despesas  públicas  e  aprecia  a  economia,  a  eficiência  e  a  eficácia  da  gestão  financeira  pública,  podendo  ainda  realizar  auditorias  de  qualquer  Qpo,  bem  como  avaliar  o  controlo  interno    Junto  TC  foi  criado  o  Conselho  de  Prevenção  da  Corrupção  em  2008  •  Lei  n.º  54/2008,  de  4  de  Setembro  -­‐  Cria  o  Conselho  de  Prevenção  da  Corrupção,  

enQdade  administraQva  independente  a  funcionar  junto  do  Tribunal  de  Contas    

 O  Tribunal  exerce  controlo  à  priori,  isto  é  prevenQvo  e  à  posteriori,  ou  seja,  sucessivo  e  a  qualquer  momento,  durante  o  exercício,  isto  é  concomitante.                    Organiza-­‐se  em  três  secções  especializadas:  a  1.º  secção  encarregada  do  visto  prévio;  a  2.ª  secção  encarregada  da  fiscalização  concomitante  e  sucessiva  de  verificação,  controlo  e  auditoria;  e  a  3.º  secção  encarregada  do  julgamento  de  verificação  dos  processos  de  efecQvação  de  responsabilidades  e  multa;  para  as  questões  mais  importantes  funciona  em  Plenário  (um  presidente  e  18  juízes).                    O  controlo  prévio  tem  por  fim  essencial  verificar  se  os  instrumentos  geradores  de  despesa  ou  representaQvos  de  responsabilidades  financeiras,  directas  ou  indirectas,  estão  conformes  coma  lei  e  têm  cabimento  orçamental.                    O  controlo  à  posteriori  tem  por  finalidades  pronunciar-­‐se  sobre  a  execução  orçamental  do  OE  e  dos  Orçamentos  das  Regiões  Autónomas,  mediante  a  elaboração  de  pareceres  sobre  as  respecQvas  contas  (obrigatório  o  parecer  para  a  Conta  Geral  do  Estado,  mas  não  é  vinculaQvo),  desQnados,  respecQvamente,  ao  Parlamento  e  às  Assembleias  LegislaQvas;  avaliar  os  sistemas  de  controlo  interno;  proceder  a  auditorias  de  contas  e  ainda  a  auditorias  de  qualquer  Qpo  ou  natureza,  designadamente  auditorias  de  gestão.                    O  Tribunal  pode  ainda  desenvolver  o  controlo  da  acQvidade  financeira  pública,  antes  do  encerramento  da  respecQva  gerência;  é  a  chamada,  pela  Lei  de  Bases  do  TC,  fiscalização  concomitante.  

As  modalidades  de  controlo  do  TC    

                 As  modalidades  �picas  de  controlo  financeiro  a  que  pode  proceder  o  Tribunal,  de  acordo  com  a  sua  lei  orgânica,  são:  o  controlo  à  priori,  ou  prévio,  o  controlo  à  posteriori  ou  sucessivo  e  o  que  a  lei  designa  por  fiscalização  concomitante  e  que  mais  não  será  do  que  o  controlo  que  pode  ter  lugar  antes  do  encerramento  do  exercício.                    O  controlo  à  priori  corresponde  ao  conhecido  “visto”  do  TC,  que  se  consubstancia  na  verificação  da  conformidade  legal  e  do  cabimento  orçamental  de  despesas  ou  responsabilidades  financeiras  geradas  por  determinados  actos,  contratos  ou  outros  instrumentos  competentes  para  aqueles  efeitos.  

Tipos  de  Controlo  do  Tribunal  de  Contas    -­‐  Controlo  à  posteriori,  que  é  o  que  tem  lugar  após  terminado  o  exercício  ou  gerência  e  elaboradas  as  contas  anuais.  Trata-­‐se  de  uma  apreciação  que  dá  origem  a  um  relatório  e  parecer,  do  qual  podem  constar  juízos  de  valor  sobre  a  legalidade  e  a  correcção  financeira  das  operações  examinadas,  ou  seja,  sobre  a  economia,  eficiência  e  eficácia  da  gestão  e  sobre  a  fiabilidade  dos  sistemas  de  controlo  interno;  note-­‐se  que  estamos  aqui  no  domínio  exclusivo  do  controlo  da  execução  orçamental  do  OE.  -­‐    Controlo  à  posteriori  do  TC  pode  consubstanciar-­‐se  na  auditoria  de  contas  ou  auditoria  financeira,  não  de  todas  as  enQdades  do  SPA  que  as  elaboram,  mas  daquelas  que  o  tribunal  decide  examinar  em  cada  ano;  esta  auditoria  tem  fundamentalmente  por  fim  apreciar  a  fidedignidade  e  a  integralidade  das  contas  e  das  demonstrações  financeiras,  bem  como  a  situação  financeira  e  patrimonial  da  enQdade  a  que  elas  respeitam.  No  fundo  aprecia  a  boa  gestão  financeira,  se  isto  acontecer  poderemos  então  falar  em  auditoria  integrada  –  legalidade  e  boa  gestão.  -­‐  Controlo  sucessivo  pode  consubstanciar-­‐se  na  auditoria  do  desempenho  ou  na  auditoria  de  resultados  ou  na  auditoria  da  gestão,  nos  termos  mais  amplos  e  completos.  -­‐  Controlo  ex-­‐post  do  Tribunal  pode  consubstanciar-­‐se  no  que  a  lei  chama  “verificação  interna  da  contas”,  a  qual  consiste  na  “análise  e  conferência  da  conta,  nas  instalações  do  Tribunal  e  apenas  para  demonstração  numérica  das  operações  que  integram  o  débito  e  o  crédito  de  gerência  com  evidência  dos  saldos  de  abertura  e  encerramento,  “deve  ser  homologada  pela  2.º  Secção”.  

Conselho  das  Finanças  Públicas    

ArQgo  12º-­‐I  1  —  É  criado  um  órgão  independente,  o  conselho  das  finanças  públicas,  cuja  missão  consiste  em  pronunciar-­‐se  sobre  os  objecQvos  propostos  relaQvamente  aos  cenários  macroeconómico  e  orçamental,  à  sustentabilidade  de  longo  prazo  das  finanças  públicas  e  ao  cumprimento  da  regra  sobre  o  saldo  orçamental,  prevista  no  arQgo  12.o-­‐C,  da  regra  da  despesa  da  administração  central,  prevista  no  arQgo  12.o-­‐D,  e  das  regras  de  endividamento  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais  previstas  nas  respecQvas  leis  de  financiamento.  2  —  O  conselho  deve  integrar  personalidades  de  reco-­‐  nhecido  mérito,  com  experiência  nas  áreas  económica  e  de  finanças  públicas.  3  —  A  composição,  as  competências,  a  organização  e  o  funcionamento  do  conselho,  bem  como  o  estatuto  dos  respecQvos  membros,  são  definidos  por  lei.  

Controlo  Jurisdicional  Europeu  •                 O  Tribunal  de  Contas  Europeu  (TCE)  exerce  igualmente  uma  função  de  controlo  externo  porquanto  as  suas  competências  e  poderes  de  controlo  estão  definidos  nos  Tratados,  podem  ser  autónoma  e  directamente,  exercidos  no  território  português,  no  tocante  a  toda  a  receita  e  despesa,  respecQvamente,  desQnada  ou  oriunda  do  Orçamento  da  União.  O  TCE  deve  não  só  elaborar  anualmente  uma  declaração  de  fiabilidade  sobre  as  contas  da  União  Europeia,  como  examinar  a  legalidade,  a  regularidade  e  a  boa  gestão  financeira  das  receitas  e  despesas  comunitárias  e  das  operações  subjacentes.  

Controlo  políQco    1  —  A  Assembleia  da  República  exerce  o  controlo  políQco  sobre  a  execução  do  Orçamento  do  

Estado  e  efecQva  as  correspondentes  responsabilidades  políQcas,  nos  termos  do  disposto  na  ConsQtuição,  no  Regimento  da  Assembleia  da  República,  na  presente  lei  e  na  demais  legislação  aplicável.  2  —  No  exercício  das  suas  funções  de  controlo  da  execução  do  Orçamento  do  Estado,  compete  à  Assembleia  da  República,  designadamente,  tomar  a  Conta  do  Estado  e  acompanhar  a  execução  orçamental,  nos  ter-­‐  mos  do  disposto  na  presente  lei.  3  —  O  Governo  envia  tempesQvamente  à  Assembleia  da  República  todos  os  elementos  informaQvos  necessários  para  a  habilitar  a  acompanhar  e  controlar,  de  modo  efecQvo,  a  execução  do  Orçamento  do  Estado,  designadamente  relatórios  sobre:  a)  A  execução  do  Orçamento  do  Estado,  incluindo  o  da  segurança  social;  b)  A  execução  do  orçamento  consolidado  das  insQtuições  do  sector  público  administraQvo;  c)  As  alterações  orçamentais  aprovadas  pelo  Governo;  d)  As  operações  de  gestão  da  dívida  pública,  o  recurso  ao  crédito  público  e  as  condições  específicas  dos  emprésQmos  públicos  celebrados  nos  termos  previstos  na  lei  do  Orçamento  do  Estadoe  na  legislação  relaQva  à  emissão  e  gestão  da  dívida  pública;    e)  Os  emprésQmos  concedidos  e  outras  operações  acQvas  de  crédito  realizadas  nos  termos  previstos  na  lei  do  Orçamento  do  Estado;    f)  As  garanQas  pessoais  concedidas  pelo  Estado  nos  termos  previstos  na  lei  do  Orçamento  do  Estado  e  na  legislação  aplicável,  incluindo  a  relação  nominal  dos  beneficiários  dos  avales  e  fianças  concedidas  pelo  Estado,  com  explicita-­‐  ção  individual  dos  respecQvos  valores,  bem  como  do  montante  global  em  vigor;    g)  Os  fluxos  financeiros  entre  Portugal  e  a  União  Europeia.  

Controlo  PolíQco  4  —  Os  elementos  informaQvos  a  que  se  refere  a  alínea  a)  do  número  anterior  são  enviados,  pelo  Governo,  à  Assembleia  da  República  mensalmente  e  os  restantes  trimestralmente,  devendo,  em  qualquer  caso,  o  respec-­‐  Qvo  envio  efectuar-­‐se  nos  60  dias  seguintes  ao  período  a  que  respeitam.  5  —  O  Tribunal  de  Contas  envia  à  Assembleia  da  República  os  relatórios  finais  referentes  ao  exercício  das  suas  competências  de  controlo  orçamental.  6  —  A  Assembleia  da  República  pode  solicitar  ao  Governo,  nos  termos  previstos  na  ConsQtuição  e  no  Regimento  da  Assembleia  da  República,  a  prestação  de  quaisquer  informações  suplementares  sobre  a  exe-­‐  cução  do  Orçamento  do  Estado,  para  além  das  previstas  no  n.o  1,  devendo  essas  informações  ser  prestadas  em  prazo  não  superior  a  60  dias.  

Controlo  PolíQco  7  —  A  Assembleia  da  República  pode  solicitar  ao  Tribunal  de  Contas:  a)  Informações  relacionadas  com  as  respecQvas  funções  de  controlo  financeiro,  a  prestar,  nomeadamente,  mediante  a  presença  do  pre-­‐  sidente  do  Tribunal  de  Contas  ou  de  relatores  em  sessões  de  comissão,  nomeadamente  de  inquérito,  ou  pela  colaboração  técnica  de  pes-­‐  soal  dos  serviços  de  apoio  do  Tribunal;  b)  Relatórios  intercalares  sobre  os  resultados  do  controlo  da  execução  do  Orçamento  do  Estado  ao  longo  do  ano;  c)  Quaisquer  esclarecimentos  necessários  à  apre-­‐  ciação  do  Orçamento  do  Estado  e  do  parecer  sobre  a  Conta  Geral  do  Estado.  8  —  Sempre  que  se  jusQfique,  o  Tribunal  de  Contas  pode  comunicar  à  Assembleia  da  República  as  infor-­‐  mações  por  ele  obQdas  no  exercício  das  suas  compe-­‐  tências  de  controlo  da  execução  orçamental.  

Controlo  PoliQco  aposteriori  

•  ArQgo  72.o-­‐A  •  Relatório  com  indicadores  de  resultados  •  O  Governo  envia  à  Assembleia  da  República,  até  31  de  Março,  um  relatório  da  execução  dos  programas  orçamentais  no  ano  anterior,  explicitando  os  resultados  obQdos  e  os  recursos  uQlizados.  

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

 Tipos:  i.            Responsabildade  políQca  –  através  da  CGE  e  algumas  disposições  consQtucionais.    i.            Responsabilidade  criminal  –  associados  à  práQca  de  diversos  crimes  relacionados  com  a  acQvidade  financeira:  

1.            crimes  de  responsabilidade  a.              corrupção  acQva  e  passiva  –  arts.  16º  a  19º  da  Lei  34/87,  de  16/7.  b.            violação  de  normas  de  execução  orçamental  –  art.  14º  da  Lei  34/87,  de  16/7.  

2.            crimes  financeiros:  a.              peculato  (simples,  de  uso  ou  por  erro  de  outrem);  b.            recebimento  de  contribuição  não  devida;  c.              recebimento  de  emolumentos  não  devidos;  d.            aceitação  de  interesses  parQculares  em  serviço  público;  e.              abuso  de  confiança.  

   iii.            Responsabilidade  disciplinar  –  quando  comeQda  por  funcionário  ou  agente  administraQvo  ou  outra  enQdade  sujeita  a  poder  disciplinar  –  o  poder  disciplinar  é  um  poder  discricionário  e  as  sanções  são  a�picas  –  por  vezes  é  a  lei  financeira  que  disciplina  e  qualifica  directamente  certos  comportamentos.  iv.            Responsabilidade  civil  –  os  prejuízos  causados  pela  práQca  de  acto  financeiro  ilegal  são  indemnizáveis,  como  quaisquer  outros  prejuízos  –  consagração  de  responsabilidade  civil  para  o  Estado?  Art.  36º  do  Decreto  n.º  22257,  de  25  de  Fevereiro  de  1933.    v.            Responsabilidade  financeira  –  que  interessa  destrinçar  à  frente.  

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

 Caracteres  das  várias  responsabilidades:  i.            Carácter  cumulaQvo  –  porquanto  não  excluem  umas  das  outras.    Responsabilidade  financeira:  i.            As  enQdades  são  responsáveis  pela  reintegração  dos  fundos,  valores  ou  dinheiros  públicos;  ii.            As  sanções  são  de  dois  Qpos:  multas  ou  reposições  (daí  a  disQnção  entre  responsabilidade  financeira  reintegratória  e  sancionatória);  

1.            Fundamento  da  responsabilidade:  reintegração  da  Fazenda  Nacional  por  valores;  2.            Objecto:  valores  objecto  de  lesão  e  não  o  prejuízo  causado.  3.            Dois  Qpos  de  sanções:  multa  ou  reposição.  

iii.            A  responsabilidade  financeira  é  pessoal  –  solidária  ou  subsidiária  -­‐    e  nunca  dos  órgãos,  organismos  ou  serviços  (que  estão  adstritos  ao  dever  de  prestar  contas)  iv.            DisQngue-­‐se  da  responsabilidade  civil  –  é  independente  do  prejuízo  efecQvo  da  Administração  –  pode  ser  cumulada  com  a  indemnização  –  é  uma  pura  responsabilidade  objecQva,  com  excepção  nos  casos  em  que  há  imputação  por  culpa;  v.            É  efecQvada  pelo  Tribunal  financeiro  competente  e  nunca  pelo  Tribunal  judicial;  vi.            Decorre  da  própria  lei,  independentemente  da  averiguação  de  quaisquer  prejuízos;  vii.            Feição  prevenQva  e  puniQva  em  face  da  responsabilidade  civil  –  pode  de  certa  forma  subsQtuir  a  responsabilidade  civil.  

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

 Responsabilidade  reintegratória  i.            Obrigação  ex  lege  (art.  59º,  n.º  1  da  LOPTC):  

1.            alcance  –  as  contas  dos  responsáveis  dos  serviços  públicos  são  organizadas  na  forma  de  conta  corrente:  

a.              se  no  saldo  final  o  crédito  for  igual  ao  débito  –  o  responsável  é  declarado  quite  –  e  ilibado  de  responsabilidade  financeira;  b.            se  no  saldo  final  o  crédito  for  superior  ao  débito  –  é  credor  da  Fazenda;  c.              se  no  saldo  final  o  crédito  for  inferior  ao  débito  –  está  o  infractor  em  alcance  –  esta  situação  gera  responsabilidade  financeira  desde  que:  

i.            houver  atraso  na  entrega  de  fundos;  ii.            subtracção  de  valores;  iii.            omissão  de  receitas;  iv.            qualquer  falta  no  cofre,  erro  de  cálculo  ou  outras  causas  que  não  possam  atribuir-­‐se  a  infidelidade  do  agente,  arrebatamento,  perda,  destruição  de  valores  e  dinheiros  públicos  e  outros  casos  de  força  maior;  v.            quando  o  tesoureiro  da  Fazenda  Pública  não  tenha  em  cofre  quanQa  que  devia  estar  nele  em  função  da  escrita.  

2.            desvio  de  dinheiros  e  outros  valores  –  perda,  absoluta  ou  relaQva  por  acto  intencional  do  infractor;  3.            pagamentos  indevidos  –  pagamento  efectuado  contra  lei  ou  regulamento.  

 

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

 Responsabilidade  reintegratória    ii.            O  âmbito  da  obrigação  abrange  apenas  “as  importâncias  abrangidas  pela  infracção”;      iii.            A  efecQvação  da  responsabilidade  é  por  sentença  (art.  94º  da  LOPTC  

 1.            o  juiz  não  está  vinculado  ao  montante  indicado  no  requerimento  do  MP  –  pode  condenar  em    quanQa  inferior  ou  superior;    2.            o  juiz  poderá  avaliar  a  culpa  –  ver  art.  64º  da  LOPTC  –  em  caso  de  negligência  pode  reduzir  ou    relevar  a  responsabilidade  em  que  Qver  incorrido  o  infractor  –  devendo  jusQficar  a  respecQva    decisão.  

   

 iv.            Quem  são  os  responsáveis?  É  necessária  a  mera  culpa  (art.  61º,  n.º  5  da  LOPTC):    1.            Agente  ou  agentes  de  facto  (art.  61º,  n.º1  da  LOPTC)  –  é  responsabilidade  directa.    2.            Subsidiária  (permissão,  indicação  ou  nomeação,  ou  pelas  funções  de  fiscalização  –  art.  62º,  n.º    3  da  LOPTC),  e  solidária  (art.  63º  da  LOPTC),  se  exisQrem  vários  responsáveis:  

 a.              Gerentes  ou  membros  de  conselhos  administraQvos  (art.  61º,  n.º  3  da  LOPTC);      b.            Funcionários  que  nas  suas  relações  com  os  agentes  administraQvos,  não  esclareçam  os      assuntos  da  sua  competência  de  harmonia  com  a  lei.  

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

 Responsabilidade  sancionatória  (art.  65º  nº  3  da  LOPTC)  i.            Fundamentos  ii.            Tipos  

1.            Infracções  financeiras  a.              Não  liquidação,  cobrança  ou  entrega  nos  cofres  do  Estado  de  receitas  devidas;  b.            Violação  das  normas  de  elaboração  e  execução  do  orçamento,  assunção,  autorização  ou  pagamento  de  despesas  públicas;  c.              Falta  de  efecQvação  ou  retenção  indevida  dos  descontos  legalmente  obrigatórios  a  efectuar  ao  pessoal;  d.            Falta  de  apresentação  de  contas  nos  prazos  legais;  e.              Adiantamento  por  conta  de  pagamentos  não  previstos  na  lei;  f.                UQlização  de  emprésQmos  públicos  em  finalidade  diversa  da  legalmente  prevista;  g.              UQlização  indevida  de  fundos  movimentados  por  operações  de  tesouraria  para  financiar  despesas  públicas.  

.  

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

 2.            Infracções  processuais  financeiras  (art.  66º  da  LOPTC):  

 a.              Falta  de  prestação  de  informações  pedidas;    b.            Introdução  nos  processos  ou  contas  de    elementos  suscep�veis  de  introduzirem  o    Tribunal  

em  erro;    c.              Falta  de  apresentação  tempesQva  de  

documentos  que  a  lei  obrigue  a  remeter.    3.            Infracções  alheias  ao  domínio  da  responsabilidade  financeira  –  sobre  quem  impenda  o  dever  de  colaboração.  

A  responsabilidade  pela  práQca  de  actos  financeiros  

       iii.            Medida  legal  das  penalidades:  1.            graduação  em  função  (art.  67º,  n.º  2  da  LOPTC)  

a.              gravidade  do  acto;  b.            consequências;  c.              grau  de  culpa;  d.            nível  hierárquico;  e.              situação  económica;  f.                antecedentes;  g.              montante  material  dos  valores  públicos.  

2.            Limites  das  infracções  financeiras:  a.              Limite  mínimo  –  metade  do  vencimento  líquido  mensal;  b.            Limite  máximo  –  vencimento  líquido  anual  dos  responsáveis  ou,  caso  não  aufira  vencimento,  o  correspondente  ao  Director-­‐Geral.  c.              Casos  especiais:  

i.            Dolo  –  limite  mínimo  é  igual  a  1/3  do  limite  máximo;  ii.            Negligência  –  limite  máximo  é  reduzido  a  metade.  

•     

3  —  Para  cumprimento  do  disposto  nos  números  anteriores,  o  Governo  apresenta  à  Assembleia  da  República,  até  30  de  Abril,  além  das  Grandes  Opções  do  Plano,  um  relatório  contendo,  designadamente:  a)  As  orientações  gerais  de  políQca  económica  e,  em  especial,  as  orientações  de  finanças  públicas  específicas  para  Portugal  no  âmbito  da  União  Europeia;  b)  A  avaliação  da  consolidação  orçamental  no  contexto  da  União  Europeia;  c)  A  evolução  macroeconómica  recente  e  as  pre-­‐  visões  no  âmbito  da  economia  nacional  e  da  economia  internacional;  d)  A  evolução  recente  das  finanças  públicas,  com  destaque  para  a  análise  das  contas  que  serviram  de  base  à  úlQma  noQficação  relaQva  aos  défices  excessivos;  e)  A  execução  orçamental  no  1º  trimestre  do  res-­‐  pecQvo  ano;  f)  A  evolução  das  finanças  públicas  e  a  orientação  da  despesa  pública  a  médio  prazo,  incluindo  as  projecções  dos  principais  agregados  orçamen-­‐  tais  para  os  próximos  três  anos.  4  —  O  debate  de  orientação  da  políQca  orçamental  é  sujeito  a  perguntas  dos  grupos  parlamentares  e  inclui  um  debate  generalizado,  encerrado  pelo  Governo.  

Apreciação  da  revisão  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  

 1  —  O  Governo  submete  à  apreciação  da  Assembleia  da  República  a  revisão  anual  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento,  efectuada  de  acordo  com  a  regulamentação  comunitária.  2  —  A  Assembleia  da  República  procede  à  apreciação  a  que  se  refere  o  número  anterior  no  prazo  de  10  dias  úteis  a  contar  da  data  da  apresentação  na  Assembleia.  3  —  O  Governo  envia  à  Assembleia  da  República  a  revisão  final  do  Programa  de  Estabilidade  e  Cresci-­‐  mento,  antes  de  o  entregar  definiQvamente  ao  Conselho  e  à  Comissão.  

Controlo  da  despesa  pública    •  ArQgo  62º  

1  —  As  despesas  dos  organismos  referidos  no  n.o  1  do  arQgo  2.o  deverão  ser  sujeitas  a  auditoria  externa,  pelo  menos  de  oito  em  oito  anos,  abrangendo  a  avaliação  da  missão  e  objecQvos  do  organismo,  bem  como  a  economia,  eficiência  e  eficácia  da  despesa  correspondente.  2  —  O  sistema  e  os  procedimentos  de  controlo  interno  das  operações  de  execução  do  Orçamento  a  que  se  refere  o  n.o  5  do  arQgo  58.o  devem  ser  sujeitos  a  auditoria  no  quadro  do  funcionamento  do  Sistema  de  Controlo  Interno  (SCI),  à  luz  dos  respecQvos  princípios  de  coor-­‐  denação  e  tendo  presentes  os  princípios  de  auditoria  internacionalmente  consagrados.  3  —  O  Governo  informará  a  Assembleia  da  República  dos  programas  de  auditorias  que  promoverá  por  sua  iniciaQva  no  ano  em  curso,  para  efeitos  de  cumprimento  do  disposto  nos  n.os  1  e  2,  acompanhados  dos  respecQvos  termos  de  referência.  4  —  Em  acréscimo  ao  disposto  no  número  anterior,  a  Assembleia  da  República  determinará  em  cada  ano  ao  Governo  duas  auditorias  suplementares  para  os  efeitos  previstos  no  n.o  1  e  solicitará  ao  Tribunal  de  Contas  a  auditoria  de  dois  organismos  do  Sistema  de  Controlo  Interno  (SCI),  para  os  efeitos  previstos  no  n.o  2.  5  —  Os  resultados  das  auditorias  a  que  se  referem  os  n.os  3  e  4  devem  ser  enviados  à  Assembleia  da  Repú-­‐  blica  no  prazo  de  um  ano,  prorrogável  até  18  meses,  por  razões  devidamente  jusQficadas.  6  —  O  Governo  responde  em  60  dias  às  recomendações  da  Assembleia  da  República  que  incidirem  sobre  as  auditorias  referidas  nos  n.os  4  e  5.  

•  Chegou  a  estar  acordado  entre  o  PS  e  o  PSD  no  ambito  do  PEC  IV  a  criação  de  uma  comissão  técnica  de  auditoria  no  Parlamento  para  evitar  novos  recursos  ao  Banco  de  Portugal.  É  este  o  modelo  de  fiscalização  permanente  da  despesa  pública    

Sistemas  e  procedimentos    do  controlo  interno  

 •  ArQgo  63º  •  O  Governo  envia  à  Assembleia  da  República,  acompanhando  o  relatório  da  Conta  Geral  do  Estado,  uma  informação  sobre  os  resultados  do  funcionamento  do  sistema  e  dos  procedimentos  do  controlo  interno  das  operações  de  execução  do  orçamento  a  que  se  refere  o  n.o  5  do  arQgo  58.o,  especificando  o  respecQvo  impacte  financeiro.  

ArQgo  65º  Cooperação  entre  as  instâncias  de  controlo  

 Sem  prejuízo  das  respecQvas  competências  fixadas  na  ConsQtuição  e  na  lei,  os  órgãos  e  serviços  encarregados  do  controlo  interno  e  externo  da  execução  do  Orçamento  do  Estado  cooperam  entre  si,  tendo  em  vista  o  melhor  desempenho  das  suas  funções.  

Informação  a  prestar  pelos  municípios  e  Regiões  Autónomas  

 Com  o  objecQvo  de  permiQr  uma  informação  con-­‐  solidada  do  conjunto  do  sector  público  administraQvo,  os  municípios  e  as  Regiões  Autónomas  devem  remeter  ao  Ministério  das  Finanças,  nos  termos  e  com  a  perio-­‐  dicidade  a  definir  no  decreto-­‐lei  de  execução  orçamen-­‐  tal,  os  seguintes  elementos:  a)  Orçamentos,  contas  trimestrais  e  contas  anuais;    b)  Informação  sobre  a  dívida  contraída  e  sobre  os  

acQvos  expressos  em  �tulos  da  dívida  pública.  

Sistemas  de  Informação  •  A  Unidade  de  Missão  Inovação  e  Conhecimento  (UMIC,  2006),  refere  que  

“um  dos  objecQvos  do  desenvolvimento  da  Sociedade  da  Informação  é  o  de  contribuir  para  a  modernização,  racionalização,  responsabilização  e  revitalização  da  Administração  Pública  (AP).  Um  sistema  integrado  que  permita  a  implementação  do  Plano  Oficial  de  Contabilidade  Pública  (POCP),  no  Sector  Publico  AdministraQvo  (SPA),  afigura-­‐se  como  uma  medida  de  grande  relevo  para  se  aQngir  aquele  desiderato”.  Neste  contexto,  tal  como  no  sector  privado,  estes  sistemas  assumem-­‐se  como  a  ferramenta  indutora  da  aplicação  das  técnicas  e  processos  em  uso  neste  sector,  ao  SP.  

•  Em  Portugal,  a  prossecução  dos  objecQvos  da  Reforma  da  Administração  Financeira  do  Estado  (RAFE)  e  a  implementação  do  POCP,  induziram  e  aceleraram  a  adesão  aos  sistemas  ERP,  como  se  infere  da  existência  de  dois  grandes  projectos  em  curso:  a  Rede  Integrada  de  Gestão  Orçamental  e  dos  Recursos  do  Estado  (RIGORE)  da  responsabilidade  do  Ministério  das  Finanças  e  da  Administração  Pública  (MFAP)  e  o  Sistema  Integrado  de  Gestão  do  Ministério  da  Defesa  Nacional  (SIG/MDN).  

Responsabilidade  pela  execução  orçamental  

 ArQgo  70º  1  —  Os  Qtulares  de  cargos  políQcos  respondem  polí-­‐  Qca,  financeira,  civil  e  criminalmente  pelos  actos  e  omis-­‐  sões  que  praQquem  no  âmbito  do  exercício  das  suas  funções  de  execução  orçamental,  nos  termos  da  Cons-­‐  Qtuição  e  demais  legislação  aplicável,  a  qual  Qpifica  as  infracções  criminais  e  financeiras,  bem  como  as  respec-­‐  Qvas  sanções,  conforme  sejam  ou  não  comeQdas  com  dolo.  2  —  Os  funcionários  e  agentes  são  responsáveis  dis-­‐  ciplinar,  financeira,  civil  e  criminalmente  pelos  seus  actos  e  omissões  de  que  resulte  violação  das  normas  de  execução  orçamental,  nos  termos  do  arQgo  271.o  da  ConsQtuição  e  da  legislação  aplicável.  

Responsabilidade  financeira    

ArQgo  71º  Sem  prejuízo  das  formas  próprias  de  efecQvação  das  restantes  modalidades  de  responsabilidade  a  que  se  refere  o  arQgo  anterior,  a  responsabilidade  financeira  é  efecQvada  pelo  Tribunal  de  Contas,  nos  termos  da  respecQva  legislação.        ArQgo  72º  Remessa  do  parecer  do  Tribunal  de  Contas  Para  efeitos  da  efecQvação  de  eventuais  responsa-­‐  bilidades  financeiras  ou  criminais  decorrentes  da  exe-­‐  cução  do  Orçamento  do  Estado,  o  Plenário  da  Assem-­‐  bleia  da  República  pode  deliberar  remeter  às  enQdades  competentes  o  parecer  do  Tribunal  de  Contas  sobre  a  Conta  Geral  do  Estado,  quer  esta  seja  ou  não  aprovada.  

Contas    ArQgo  73.o  

Conta  Geral  do  Estado  1  —  O  Governo  deve  apresentar  à  Assembleia  da  República  a  Conta  Geral  do  Estado,  incluindo  a  da  segurança  social,  até  30  de  Junho  do  ano  seguinte  àquele  a  que  respeite.  2  —  A  Assembleia  da  República  aprecia  e  aprova  a  Conta  Geral  do  Estado,  incluindo  a  da  segurança  social,  precedendo  parecer  do  Tribunal  de  Contas,  até  31  de  Dezembro  seguinte  e,  no  caso  de  não  aprovação,  deter-­‐  mina,  se  a  isso  houver  lugar,  a  efecQvação  da  corres-­‐  pondente  responsabilidade.  3  —  O  parecer  do  Tribunal  de  Contas  será  acompa-­‐  nhado  das  respostas  dos  serviços  e  organismos  às  ques-­‐  tões  que  esse  órgão  lhes  formular.  4  —  A  Conta  Geral  do  Estado  inclui  o  relatório,  os  mapas  contabilísQcos  gerais,  os  agrupamentos  de  contas  e  os  elementos  informaQvos.  

Programa  •  DAS  DESPESAS  E  RECEITAS  PÚBLICAS  EM  ESPECIAL  •     •  Despesas  Públicas  •  Noção  de  despesas  públicas  •  Classificação  e  Qpologia  das  despesas  públicas  •  Aspectos  políQcos  da  despesa  pública  •  Aspectos  económicos  da  despesa  pública.  Remissão  •  Aspectos  jurídicos  da  despesa  pública.  Remissão  •  Tendências  históricas  da  despesa  pública  

–  A  lei  de  Wagner  –  A  contestação  da  lei  de  Wagner  –  Aumento  real  e  aumento  aparente  da  despesa  

•  A  Despesa  Pública  em  Portugal  –  A  estrutura  da  despesa  –  Comparações  internacionais  

•     •  Receitas  Tributárias  •  SECÇÃO  I:  Impostos  e  Demais  Figuras  Tributárias  •  O  Estado  Fiscal  •  As  receitas  tributárias  e  a  sua  importância  no  financiamento  público  •  Modalidades  de  receitas  tributárias  

–  Os  impostos  –  As  taxas    –  As  contribuições  especiais  –  Dificuldades  da  construção  de  um  regime  jurídico  unificado    

dos  tributos  •  A  problemáQca  comunitária  na  caracterização  da  taxa  •  A  influência  comunitária  na  caracterização  da  taxa  •  Classificação  de  impostos  

Programa  SECÇÃO  II:  Sistemas  Fiscais  A  noção  de  Sistema  Fiscal  e  as  suas  diversas  acepções  Tipologia  dos  sistemas  fiscais  A  ideia  de  Sistema  Fiscal  Ideal  

Princípios  inspiradores  do  sistema  fiscal  Breve  excurso  histórico  

JusQça  Eficiência  Transparência  

Do  princípio  da  jusQça  em  especial  Diferentes  concepções  de  jusQça  O  princípio  do  benevcio  e  o  da  capacidade  contribuQva  A  tributação  do  rendimento  A  tributação  do  consumo  A  tributação  do  património  A  generalidade  e  igualdade  As  dificuldades  de  concreQzação  

Do  princípio  da  eficiência  Eficiência  na  ópQca  da  receita  Eficiência  na  ópQca  económica  A  curva  de  Laffer  

Eficiência  na  ópQca  social  Sistema  Fiscal  Português.  Breve  análise  e  remissão  

Programa  SECÇÃO  III:  A  ConsQtuição  Fiscal  A  ConsQtuição  Fiscal  ConsQtuição  Fiscal  na  teoria  e  na  práQca  A  ConsQtuição  formal  

O  princípio  da  igualdade  Concepção  inicial  Evolução  posteriores  

Princípio  da  legalidade  e  erosão  da  soberania  fiscal.  Primeiras  noções  Os  contratos  fiscais  A  irretroacQvidade  fiscal  A  anualidade  ConsQtuição  material.  Aspectos  essenciais  Do  princípio  da  igualdade  em  especial  

Igualdade  horizontal  e  igualdade  verQcal  Os  benevcios  fiscais  O  princípio  da  jusQça  O  princípio  da  eficiência  

A  tributação  do  rendimento  A  tributação  do  consumo  A  tributação  do  património  A  fiscalidade  infra-­‐estadual  A  fiscalidade  local  A  fiscalidade  regional  A  ConsQtuição  Fiscal  e  a  ConsQtuição  Fiscal  Comunitária  

Harmonização  comunitária  Concorrência  fiscal  prejudicial  

Outras  condicionantes  da  ConsQtuição  Fiscal  Aspectos  internacionais  da  fiscalidade      

Programa  Dívida  Pública  Fixação  terminológica  e  opção  pelo  conceito  de  dívida  pública  Os  grandes  problemas  da  dívida  pública  Efeitos  económicos,  políQcos  e  sociais  da  dívida  pública  A  questão  do  ónus  intergeracional  em  especial  Dívida  Pública  e  redistribuição  de  riqueza  Dívida  Pública  e  ilusão  financeira  Breve  referência  histórica  A  dívida  pública  na  ConsQtuição  de  1976  

Os  poderes  da  Assembleia  da  República,  do  Governo    e  do  InsQtuto  de  Gestão  do  Crédito  Público  A  dívida  pública  na  práQca  

O  novo  regime  jurídico  da  dívida  pública  Natureza  jurídica  do  contrato  de  emprésQmo  público  A  gestão  da  dívida  pública  

Órgãos  Princípios  Do  InsQtuto  de  Gestão  do  Crédito  Público  em  especial  

Modalidades  de  emprésQmos  públicos  EmprésQmos  públicos  e  valores  mobiliários  A  evolução  da  dívida  pública  e  a  União  Económica  e  Monetária  O  regime  de  concessão  de  garanQas  pessoais  pelo  Estado      

Mercados  financeiros  •  Os  mercados  financeiros  são  aqueles  em  que  se  negoceiam  �tulos  

que  implicam  compromissos  futuros  de  pagamento.  O  mais  conhecido  pela  sua  radiante  actualidade  é  o  mercado  de  dívida  pública.  

•  O  mercado  de  dívida  pública  é  o  mercado  onde  se  encontram,  por  um  lado,  os  países  que  precisam  de  financiamento  e,  por  outro,  os  invesQdores  que  estão  dispostos  a  proporcionar-­‐lhes  esse  financiamento.  Já  sabemos  que  quando  um  Estado  tem  défice  (menores  rendimentos  do  que  gastos)  precisa  de  pedir  prestado  e  uma  das  formas  para  o  fazer  é  emiQr  �tulos  de  dívida  pública.  Esses  �tulos  que  emite  são  comprados  por  invesQdores  que  o  que  fazem  na  realidade  é  emprestar  ao  Estado  esse  dinheiro  em  troca  de,  num  prazo  de  tempo  determinado,  o  Estado  lhes  devolver  esse  dinheiro  juntamente  com  uma  percentagem  de  juros.  À  percentagem  de  juros  chama-­‐se  rentabilidade.  

•  O  sistema  de  venda  de  �tulos  é  por  leilões  

O  Crédito  Público  e  a  Dívida  Pública    

•  Crédito  público  –  corresponde  à  existência  de  uma  situação  em  que  se  verifica  uma  dilação  temporal  entre  duas  prestações  que  deveriam  ser  simultâneas,  derivando  daí  um  benevcio  para  um  dos  sujeitos  da  operação:  

•  Elemento  subjecQvo  –  o  ente  público  é  Qtular  da  posição  jurídica  passiva  na  relação  de  crédito  (não  confundir  com  a  noção  de  crédito  interpúblico  –  operações  entre  duas  enQdades  públicas  (ex.  Estado  e  Regiões  Autónomas)  –  ou  com  a  noção  de  crédito  das  enQdades  públicas  -­‐    em  que  o  Estado  empresta  e  provoca,consequentemente,  despesa);  

Dívida  Externa  Bruta/PIB  

Crédito  público    –  corresponde  à  existência  de  uma  situação  em  que  se  verifica  uma  dilação  temporal  entre  duas  prestações  que  deveriam  ser  simultâneas,  derivando  daí  um  benevcio  para  um  dos  sujeitos  da  operação:    Elemento  subjecQvo  –  o  ente  público  é  Qtular  da  posição  jurídica  passiva  na  relação  de  crédito  (não  confundir  com  a  noção  de  crédito  interpúblico  –  operações  entre  duas  enQdades  públicas  (ex.  Estado  e  Regiões  Autónomas)  –  ou  com  a  noção  de  crédito  das  enQdades  públicas  -­‐    em  que  o  Estado  empresta  e  provoca,consequentemente,  despesa);    Elemento  objecQvo:  

i.            Créditos  e  dívida  principais  –  o  Estado  é  devedor  de  uma  determinada  quanQa;  ii.            Créditos  e  dívida  acessórios  –  em  que  o  Estado  responde  subsidiariamente;  iii.            Créditos  e  dívida  efecQvos  –  o  Estado  é  devedor  a  outra  enQdade  estranha  ao  sector  

 público;  iv.            Créditos  e  dívida  fic�cios  –  o  Qtular  do  crédito  é  também  o  próprio  Estado,  através,  

 por  exemplo,  dos  serviços  e  fundos  autónomos;  v.            Dívida  corrente  ou  administraQva    -­‐  o  Estado  é  devedor  devido  a  uma  espera  de  

 preços,  forçada  ou  voluntária,  de  algum  dos  seus  credores;  vi.            Crédito  e  dívida  vitalícia    -­‐  atribuição  pelo  Estado  a  enQdades  do  direito  a  prestações  

 sem  base  financeira,  em  virtude  da  práQca  de  serviços  considerados  excepcionais,    relevantes  ou  disQntos  (ex.  pensões  de  sangue);  

vii.            Crédito  e  dívida  empresarial  –  resultam  da  acQvidade  empresarial  das  pessoas    colecQvas  públicas  e  nela  se  integram;  

 viii.            Divida  pública  aquisiQva  –  recurso  ao  financiamento  privado  –  resultado  da  aquisição      de  bens  pelo  recurso  ao  leasing  ou  por  project  finance;  

Dívida  pública    –  contraparQda  do  crédito  público,  que  engloba  o  conjunto  das  dívidas  do  Estado  que  representam  uma  rubrica  do  passivo    i.            Representa  todas  as  situações  passivas  de  que  o  Estado  é  Qtular;  ii.            Abrange  todo  o  conjunto  de  situações  derivadas  do  recurso  ao  emprésQmo  público  como  de  todas  as  outras  operações  de  crédito:  

1.            Dívida  principal  ou  directa  –  operações  de  crédito  praQcadas  no  interesse  do  Estado;  2.            Dívida  acessória  –  operações  de  crédito  em  que  o  Estado  é  sujeito  acessório,  como  garante  de  outros  sujeitos  públicos  ou  privados.  

iii.            Dívida  Pública  financeira  (é  diferente  da  dívida  nacional,  porquanto  esta  representa  todas  as  dívidas  da  comunidade  nacional  a  todos  os  outros  países  ou  insQtuições  internacionais  de  crédito)  –  o  Estado  é  devedor  em  virtude  de  uma  operação  financeira,  pela  qual  lhe  foram  prestados  aQvos  financeiros,  devendo  reembolsá-­‐los  e  pagar  juros  ou  rendas:  

1.            Dívida  Pública  flutuante  –  aquela  em  que  o  período  de  vencimento  é  inferior  a  um  ano  –  resultante  do  crédito  de  curto  prazo;  2.            Dívida  Pública  fundada  –  de  duração  superior  a  um  ano,  resultante  do  crédito  a  longo  prazo:  

a.              Perpétua  ou  consolidada  (ou  apenas  consolidados)  –  sem  prazo  de  reembolso  (remível,  se  há  lugar  a  reembolso,  ou  irremível,  se  não  há  lugar  a  reembolso)  –  em  Portugal  todos  os  consolidados  são  remíveis  a  10  anos;  b.            Temporária  –  com  prazo  de  reembolso:  

   i.            Vencimento  em  momento  incerto;  ii.            Vencimento  em  momento  certo  (amorQzável).  

 

Órgãos  de  gestão  da  dívida  pública:    

•  Junta  dos  Juros  (1797);  •  Junta  da  Administração  das  Rendas  (1846);  •  Junta  do  Crédito  Público  (Lei  1933,  art.  1.º)  •  InsQtuto  de  Gestão  do  Crédito  Público  (a  parQr  de  1997  –  regulado  

pelo  DL  160/96,  de  4  de  Setembro)  –  corresponde  ao  modelo  mais  actualizado  de  gestão  da  dívida  pública  –  Portugal  foi  o  4º  país  no  mundo  a  criar  este  InsQtuto  (à  semelhança  da  Nova  Zelândia  e  Irlanda)  e  tem  como  principais  funções  a  gestão  da  dívida  pública  funcionando  como  uma  insQtuição  bancária,  com  as  vantagens  das  decisões  poderem  ser  mais  especializadas  e  menos  dispersas  em  termos  políQcos.  

•  A  DGT  gere  a  dívida  flutuante  –  ver  o  conceito  de  operações  específicas  do  Tesouro  (OET’s).  

EmprésQmo  Público    •  EmprésQmo  Público  –  é  o  acto  pelo  qual  o  Estado  beneficia  de  uma  

transferência  de  meios  de  liquidez,  consQtuindo-­‐se  na  ulterior  obrigação  de  reembolsar  e  pagar  juros  (é  mais  amplo  que  o  crédito  privado,  pois  pelo  menos  este  não  abrange  consolidados):  

•  EmprésQmos  forçados  e  voluntários  –                                                                                                                             i.            Forçado  –  caracteriza-­‐se  por,  no  momento  da  contracção  do  

emprésQmo,  o  devedor  público  praQcar  um  acto  unilateral  de  autoridade,  impondo  um  sacrivcio  que  consiste  na  privação  de  determinados  bens.  É  diferente  do  imposto,  porquanto  no  emprésQmo  forçado  há  direito  a  reembolso  –  no  emprésQmo  público  não  falamos  em  emprésQmo  forçado;  

–                                                                                                                         ii.            Voluntário  –  acto  jurídico  bilateral  –  o  Estado  recolhe  fundos  comprometendo-­‐se  a  realizar  em  contraparQda  diversos  Qpos  de  prestações  correlaQvas  (reembolso  e  pagamento  de  juros  ou  de  rendas):  •  1.            patrióQcos  –  emiQdos  em  situações  de  grave  crise  nacional.  

•  2.            voluntários  s.s.  –  emiQdos  em  quaisquer  circunstâncias.  

EmprésQmo  Público    

EmprésQmos  perpétuos  e  temporários  •  i.            Perpétuo  –  em  relação  ao  qual  se  não  contrata  a  resQtuição  do  capital,  mas  apenas  o  pagamento  pelo  Estado  de  juros  ou  rendas;  

•  ii.            Temporário  –  são  aqueles  em  que  existe  um  prazo  certo  para  o  reembolso  final,  que  põe  termo  ao  emprésQmo.  

EmprésQmo  Público    i.            Curto  prazo  –  vencimento  no  período  orçamental  1.            Saque  ao  abrigo  da  conta-­‐corrente  do  Estado  junto  do  Banco  Central;  2.            Suprimentos  junto  de  insQtuições  bancárias  e  de  crédito;  3.            Bilhetes  do  Tesouro  –  são  �tulos  a  curto  prazo  que  o  Estado  lança  nos  mercados  monetários  (políQcas  de  mercado  aberto)  –  são  lançados  bilhetes  do  Tesouro  até  90  dias  –  em  nome  da  regularização  do  mercado  monetário;  4.            Contratos  de  dívida  flutuante  com  o  Banco  de  Portugal  –  quando  é  insuficiente  o  limite  da  conta  corrente  gratuita.  

EmprésQmo  Público    ii.  Longo  prazo  –  vencimento  para  além  do  período  orçamental:  1.  Consolidados  –  conferem  ao  credor  o  direito  de  receber  juros  sem  limite  temporal,  embora  nunca  haja  reembolso  de  capital  –  úlQmo  caso  em  Portugal  –  “os  consolidados  dos  centenários”  em  1940  –  para  absorver  a  liquidez  excessiva  da  economia  e  relançar  a  dívida  pública;  2.            Rendas  perpétuas  –  são  espécies  idênQcas  aos  consolidados  –  consQtuem  formas  de  aplicação  obrigatória  de  dinheiros  de  certas  pessoas  colecQvas  perpétuas  de  uQlidade  pública  recebendo,  em  troca  rendas  anuais  3.  Rendas  vitalícias  (curto  prazo)  –  até  à  morte  do  prestamista:  

a.              Individuais  b.            ColecQvas  (tonQnas  –  introduzidas  pelo  banqueiro  italiano  Lorenzo  TonQ)  –  vão  acumulando  até  à  morte  do  úlQmo  prestamista;  

4.    Obrigações  –  emprésQmo  amorQzável  �pico  a.              Anuidades  termináveis  ou  obrigatórias  –  pagamento  de  prestações,  com  juros  e  amorQzação  do  capital  (prevê  encargos  da  dívida  pública):  

     i.            Anuidade  constante  ii.            Anuidade  variável  

b.            Sistemas  de  caixas  de  amorQzação  –  criação  de  um  InsQtuto,  com  direito  a  verba  fixa,  desQnado  à  aquisição  de  �tulos,  para  destruir  ou  conservar.  c.              Sistema  de  saldos  orçamentais  –  amorQzação  é  feita  pelos  excedentes  orçamentais  que  se  consigam  acumular  –  é  um  sistema  irregular;  d.            AmorQzação  por  sorteio  –  todos  os  anos  o  Estado  reembolsa  um  determinado  número  de  �tulos,  determinados  por  sorteio,  por  forma  a  que  o  emprésQmo  seja  totalmente  amorQzado  num  determinado  prazo;  e.              Reembolso  simultâneo  –  o  Estado  amorQza  todo  o  emprésQmo  numa  determinada  data;  

5.  CerQficados  de  aforro  –  �tulos  vencíveis  a  médio  prazo,  desQnados  à  captação  de  pequenas  poupanças  e  fortemente  personalizados;  6.  Promissórias  de  Fomento  Nacional  (anQgas)  –  forma  de  regular  as  reservas  de  caixa  dos  bancos  e  insQtuições  de  crédito;  7.  Abertura  de  linhas  de  crédito  –  possibilidade  de  Estado  sacar  sobre  determinadas  insQtuições  de  crédito;  8.  EmprésQmos  consignados  –  emprésQmos  feitos  por  InsQtuições  de  crédito  ao  Estado  para  realização  de  determinados  fins  (ex.  emprésQmos  do  Banco  Mundial).  

A  quem  compete  autorizar  as  operações  da  dívida  pública?    

A  quem  compete  estabelecer  o  regime  da  dívida  pública?    Dois  níveis  diversos  –  o  da  criação  da  dívida  pública  e  o  dos  efeitos  da  criação  da  dívida  pública  A  criação  da  dívida  pública  

i.            Dívida  pública  flutuante  (por  corporizarem  apenas  receitas  de  tesouraria),  renda  vitalícia  e  perpétua  (por  dependerem  da  vontade  do  prestamista  ou  renQsta)  não  dependem  de  autorização  da  AR;  

               ii.            161º,  alínea  h)  da  CRP  –  dívida  pública  fundada  –    já  vem  da      ConsQtuição  de  1822  (art.  102,  n.º  X)  

A  quem  compete  autorizar  as  operações  da  dívida  pública?    

iii.            A  autorização  não  pode  ser  um  cheque  em  branco:    1.            implica  a  definição  das  condições  gerais  –  art.  19º  da  Lei  1933:  

 a.              Montante  a  reembolsar;    b.            Prazo;    c.              Remuneração.  

 2.            Onde  estão  previstas  as  condições  gerais?    a.              Na  LOE  –  o  Governo  está  autorizado;  

   b.            Para  além  dos  limites  da  LOE  –  necessitará  de  lei  habilitante      que  defina  as  condições  gerais.        

 iv.            Publicação  –  o  MF  publica  a  Obrigação  Geral  do  EmprésQmo  que  se  trata  do  reconhecimento  consQtuQvo  da  dívida  de  imposto;    v.            Subscrição  –  o  interessado  adquire  �tulos  do  emprésQmo,  consQtuindo-­‐se  credor  do  Estado  (a  dívida  pode  ser  Qtulada  ou  não  –  entre  nós  a  dívida  é  Qtulada  –  só  a  dívida  flutuante  é  não  Qtulada,  por  uma  questão  de  rapidez  e  liquidez)    

A  quem  compete  autorizar  as  operações  da  dívida  pública?    

Os  efeitos  da  criação  da  dívida  pública  –  art.  105º,  n.º  4  e  Lei  7/98,  de  3  de  Fevereiro,  que  vem  estabelecer  a  gestão  da  dívida  pública,  com  alguns  casos  dignos  de  nota:    i.            Conversão  de  emprésQmos  existentes  (art.  13º)  –  nos  termos  e  condições  da  emissão  e  do  contrato  –  admiQdas  a  voluntária  e  a  facultaQvas  (com  respeito  pela  lei  e  desde  que  tenha  a  mesma  dignidade  formal),  proibida  a  forçada.    ii.            Prescrição  dos  emprésQmos  (art.  14º)  –  rendas  perpétuas  e  vitalícias  –  no  caso  de  o  credor  as  não  exigir  –  5  anos  a  parQr  do  vencimento  e  10  anos  nas  rendas  vitalícias  há  abandono  a  favor  do  Fundo  de  Regularização  da  Dívida  Pública.  

A  quem  compete  autorizar  as  operações  da  dívida  pública?    

O  Aval  do  Estado  em  especial  (Dívida  Pública  acessória)    Aplicação  da  teoria  dos  dois  níveis    Noção  de  aval  –  acto  unilateral,  pelo  qual  o  Estado  garante  o  cumprimento  de  dívidas  de  outras  enQdades,  assumindo,  em  caso  de  incumprimento  as  respecQvas  responsabilidades  perante  os  credores  –  a  noção  de  aval  abrange:  

i.            Aval  cambiário  –  assinatura  pelo  DGT  dos  �tulos  representaQvos  das  operações  de  crédito  avalizadas  –  regulado  na  Lei  112/97,  de  16/9;  ii.            Fiança  -­‐  regulada  na  Lei  112/97,  de  16/9;  iii.            Outorga  de  contratos  relaQvos  às  operações  de  crédito  avalizadas  e  emissão  de  declaração  de  aval  autenQcado  com  o  selo  branco  da  DGT,  desde  que  dentro  dos  limites  definidos  na  LOE  (actual  art.  57.º),  ou  previstos  em  lei  especial  habilitante.  

EnQdade  avalista  i.            Detém  a  responsabilidade  extra-­‐cambiária;  ii.            A  responsabilidade  é  acessória;  

               iii.            A  responsabilidade  é  não  subsidiária.  

A  quem  compete  autorizar  as  operações  da  dívida  pública?    

Regime  ou  efeitos  do  aval  ou  qualquer  garanQa  pessoal    –  regulados  na  Lei  112/97,  de  16/9:    i.            Autorização  do  MF;    ii.            Contém  algumas  garanQas  do  Estado  (arts.  19º  a  22º)  

1.            Entrega  de  comprovaQvos  da  amorQzação;  2.            prestação  de  contas  pelos  beneficiários;  3.            DGT  –  fiscalização;  4.            De  acordo  com  o  art.  22º  o  Estado  detém  um  privilégio  creditório  mobiliário  

 geral  sobre  os  bens  das  enQdade  beneficiárias  das  garanQas;    5.            Prestação  de  contragaranQas  (art.  11º).  

Endividamento  das  regiões  autónomas  e  das  autarquias  locais  

 •  ArQgo  12º-­‐A  1  —  As  regiões  autónomas  não  podem  endividar-­‐se  para  além  dos  valores  inscritos  no  Orçamento  do  Estado,  nos  termos  das  respecQvas  leis  de  financiamento,  sem  prejuízo  do  disposto  no  arQgo  87º  2  —  As  autarquias  locais  só  podem  endividar-­‐se  nos  termos  das  suas  leis  de  financiamento,  sem  prejuízo  do  disposto  no  arQgo  87º  3  —  O  aumento  do  endividamento  em  violação  dos  números  anteriores  origina  uma  redução  das  transferências  do  Orçamento  do  Estado  devidas  nos  anos  subsequentes,  de  acordo  com  os  critérios  estabelecidos  nas  respecQvas  leis  de  financiamento.  

Programa  Receitas  Patrimoniais  e  Outras  Breves  noções  sobre  o  património  do  Estado  O    património  do  Estado  numa  perspecQva  administraQva  e  numa  financeira    O  património  do  Estado  e  a  saQsfação  de  necessidades  públicas  As  receitas  patrimoniais.  Breve  descrição  Das  receitas  das  privaQzações  em  especial  

Regime  jurídico  Efeitos  Modalidades  Balanço  do  processo  de  privaQzações  

Outras  receitas  Das  transferências  em  especial  

Transferências  internas  Transferências  da  União  Europeia    

Teoria  da  tributação  •  Pelo  conceito  da  equidade,  cada  indivíduo  deve  contribuir  com  uma  quanQa  

"justa";  pelo  conceito  da  progressividade,  as  alíquotas  devem  aumentar  à  medida  que  são  maiores  os  níveis  de  renda  dos  contribuintes;  pelo  conceito  da  neutralidade,  a  tributação  não  deve  desesQmular  o  consumo,  produção  e  invesQmento;  e,  por  fim,  pelo  conceito  da  simplicidade,  o  cálculo,  a  cobrança  e  a  fiscalização  relaQva  aos  tributos  devem  ser  simplicados  a  fim  de  reduzir  custos  administraQvos.  

•  Impostos  são  tributos  cobrados  cujo  valor  arrecadado  não  tem  um  fim  específico.  As  contribuições  são  tributos  cujos  recursos  devem  ser  legalmente  desQnados  a  finalidades  pré-­‐estabelecidas.  Taxas  são  tributos  para  manutenção  do  funcionamento  de  um  serviço  dirigido  a  uma  comunidade  de  indivíduos.  

•  O  IRS  e  o  ISC  são  os  impostos  directos  sobre  parQculares  e  empresas.  Sobre  o  patrimonio  recai  o  o  IMI  e  MTI.  

•  Impostos  indirectos  são  o  IVA  ou  sobre  produtos  específicos  (tabaco,  alcool,  gasolina  etc.)  

•  Uma  críQca  constante  aos  impostos  "em  cascata"  ou  "cumulaQvos"  são  a  conseqüente  inibição  à  integração  verQcal  da  produção  e  a  perda  de  compeQQvidade  em  termos  internacionais.  Face  a  isso,  grande  importância  tem  sido  dada  ao  imposto  sobre  o  valor  Acrescentado/adicionado  (IVA)  em  diversas  economias  do  planeta.  Suas  principais  vantagens  são  a  neutralidade,  a  dificuldade  de  sonegação  por  concentrar  a  tributação  no  comercio/atacado,  dentre  outras.  Todavida,  tal  imposto  permaneceria  infringindo  o  conceito  da  progressividade,  como  faz  o  atual  ICMS  (Imposto  sobre  circulação  de  Mercadorias  e  serviços  do  Brasil).    

Despesas  públicas    Tipologia  económica  

•  Despesas  de  inves4mento  e  de  funcionamento:  as  primeiras  são  as  que  contribuem  para  a  formação  de  capital  –  técnico  –  do  Estado;  as  segundas  consubstanciam  os  gastos  necessários  ao  normal  funcionamento  da  máquina  administraQva.  

Despesas  públicas    Tipologia  económica  

•  Despesas  em  bens  e  serviços  e  de  transferência:  As  primeiras  são  as  que  asseguram  a  criação  de  uQlidades,  através  da  compra  de  bens  ou  serviços  pelo  Estado,  enquanto  as  segundas  se  limitam  a  redistribuir  recursos  a  novas  enQdades,  quer  do  sector  público,  quer  do  sector  privado.  

•  As  despesas  de  transferência  podem  agrupar-­‐se  em  transferência  de  rendimentos  (uma  bolsa  de  estudo,  por  exemplo)  e  transferências  de  capital  (uma  subvenção  para  invesQmentos  de  uma  empresa  pública),  sendo  que  as  primeiras  não  alteram  e  as  segundas  alteram  o  património  duradouro  do  Estado.  

•  Podem  também  agrupar-­‐se  em  transferências  directas  (como  é  o  caso  de  pagamento  de  uma  pensão)  e  indirectas  (como  sucede  com  um  subsídio  aos  preços),  consoante  aumentem  directamente  os  rendimentos  disponíveis  ou  promovam  apenas  um  benevcio  indirecto,  consubstanciado  no  aumento  das  possibilidades  de  consumo.  

Despesas  públicas    Tipologia  económica  

•  Despesas  produ4vas  e  reprodu4vas:  As  primeiras  criam  directamente  uQlidades  (como  acontece  com  a  sustentação  da  polícia);  as  segundas  contribuem  para  o  aumento  da  capacidade  produQva,  gerando  pois  uQlidades  acrescidas,  mas  no  futuro  (como  sucede  com  a  construção  de  estradas,  o  financiamento  da  invesQgação  cien�fica,  etc.).  

Despesas  públicas:    uma  classificação  doutrinal  

 •  Despesas  ordinárias  e  extraordinárias:  As  primeiras  são  as  que,  com  grande  verosimilhança,  se  repeQrão  em  todos  os  períodos  financeiros;  são,  por  assim  dizer,  os  encargos  permanentes  do  Estado  (por  exemplo  vencimento  dos  funcionários).  As  segundas  são  as  que  não  se  repetem  todos  os  anos,  são  divceis  de  prever,  não  se  sabendo,  pois,  quando  voltarão  a  repeQr-­‐se  (é  o  caso  dos  subsídios  para  minorar  efeitos  de  catástrofes).  

Despesas  públicas:    uma  classificação  doutrinal  

 •  Despesas  correntes  e  de  capital:  As  primeiras  são  as  que  o  Estado  faz,  durante  o  período  financeiro,  em  bens  consumíveis,  ou  que  se  vão  traduzir  na  compra  de  bens  consumíveis  (exemplo:  vencimentos  de  funcionários,  compra  de  papel,  os  subsídios  a  pobres);  as  segundas  são  a  realizadas  em  bens  duradouros  (por  exemplo  a  construção  de  estradas)  e  no  reembolso  de  emprésQmos.  As  despesas  afectas  aos  bens  duradouros  são,  por  definição,  despesas  de  invesQmento.  

Despesas  públicas:    uma  classificação  doutrinal  

 •  Despesas  efec4vas  e  não  efec4vas:  As  primeiras  são  as  que  se  traduzem,  sempre,  numa  diminuição  do  património  monetário  do  Estado;  implicam  sempre  uma  saída  efecQva  e  definiQva  de  dinheiros  da  tesouraria.  As  segundas  são  as  que,  embora  representem  uma  diminuição  do  património  da  tesouraria,  têm,  como  contraparQda,  o  aparecimento  de  uma  verba  de  idênQco  valor  do  passivo  patrimonial  (por  exemplo  o  reembolso  de  emprésQmos:  sai  dinheiro  da  caixa,  mas  elimina-­‐se  também  uma  dívida).  

Despesas  públicas:    uma  classificação  doutrinal  

 •  Despesas  plurianuais  e  anuais:  As  primeiras  são  aquelas  cuja  efecQvidade  se  prolonga  por  mais  de  um  ano  (é  o  caso  da  generalidade  das  despesas  com  obras  públicas)  e,  as  segundas,  são  as  que  se  não  prolongam  por  mais  de  um  ano.  Note-­‐se  que  no  OE  só  se  inscreve  a  “faQa”  das  despesas  plurianuais  prevista  para  o  ano  a  que  respeita.  

Classificação  orçamental    das  despesas  

•  Orgânica:  nesta  classificação  as  despesas  repartem-­‐se  por  departamentos  da  Administração  (capítulos)  e  por  serviços  (divisões)  e,  eventualmente,  subdivisões;  e,  dentro  de  cada  divisão  ou  subdivisão,  por  arQgos,  números  e,  se  necessário,  alíneas;  

Classificação  orçamental    das  despesas  

•           Económica:  Esta  classificação  disQngue  as  despesas  em  correntes  e  de  capital,  umas  e  outras  descriminadas  por  agrupamentos,  subagrupamentos  e  rubricas;  

Classificação  orçamental    das  despesas  

•  Funcional:  as  despesas  aqui  agrupadas  de  acordo  com  a  natureza  das  funções  exercidas  pelo  Estado.  Esta  classificação  apresenta  vantagens  para  o  contribuinte  que  assim  fica  a  conhecer  a  primazia  que  o  governo  dá  a  cada  função,  ou  por  outras  palavras  as  prioridades  de  acção  dp  Governo,  por  exemplo,  com  a  Segurança  interna,  com  a  Defesa,  com  o  Ensino,  Saúde,  etc.,  podendo  fazer  comparações  com  anos  precedentes.  

Classificação  orçamental    das  despesas  

•  Despesas  por  programa:  um  programa  de  despesas  é  um  conjunto  de  verbas  desQnadas  à  realização  de  determinado  objecQvo,  abrangendo  um  ou  vários  projectos.  

Receitas  públicas    –  sua  Qpologia  económica  

a)          Receitas  patrimoniais:  estas  receitas  são  as  obQdas  pela  exploração  do  património  estadual  (a  venda  de  frutos,  as  rendas  de  prédios,  os  dividendos  de  acções,  o  produto  da  alienação  do  património  imobiliário,  etc.);  trata-­‐se  de  receitas,  hoje  mais  do  que  no  passado,  de  reduzida  importância;  sendo,  porém,  de  destacar  os  dividendos  do  SPE;  b)          Receitas  tributárias:  são  fundamentais  para  o  Estado  moderno  e  provêm  dos  impostos;  c)          Receitas  crediPcias:  são  as  que  resultam  do  recurso  ao  crédito,  maximé  da  contracção  de  emprésQmos  pelo  Estado,  no  interior  ou  no  exterior  do  País.  

Receitas  públicas    –  uma  arrumação  doutrinal  

•  Receitas  ordinárias  e  extraordinárias:  as  primeiras  são  as  que  o  estado  cobra  num  ano  e  voltará  a  cobrar,  com  toda  a  probabilidade,  nos  anos  seguintes.  As  segundas  são  as  que,  tendo  sido  cobradas  num  ano,  não  voltarão  a  ser  cobradas,  com  toda  a  verosimilhança,  nos  anos  seguintes;  

       Receitas  públicas    –  uma  arrumação  doutrinal  

 •  Receitas  correntes  e  de  capital:  as  primeiras  são  as  que  provêm  do  rendimento  do  próprio  período  (impostos);  as  segundas  resultam  do  aforro  (emprésQmos);  

   Receitas  públicas    –  uma  arrumação  doutrinal  

 •  Receitas  obrigatórias  e  voluntárias:  As  primeiras  são  percebidas  pelo  Estado,  em  virtude  de  obrigações  impostas  aos  cidadãos  pela  lei;  são  aquelas  cujo  montante  é  fixado  por  via  da  autoridade;  as  segundas  são  as  que  o  Estado  percebe  em  virtude  de  obrigações  resultantes  de  negócios  jurídicos;  são  aquelas  cujo  montante  é  negocialmente  estabelecido.  

Autonomia  das  Finanças  Locais  o  n.º  1  do  arQgo  6.º  da  ConsQtuição  estabelece  o  princípio  de  que  o  Estado  português  é  unitário  «e  respeita  na  sua  organização  os  princípios  da  autonomia  das  autarquias  locais  e  da  descentralização  democráQca  da  administração  pública».    Como  se  afirma  em  recente  estudo,  a  ConsQtuição  de  1976  reagiu  contra  a  tradicional  centralização  políQca  e  administraQva  do  Estado  na  monarquia  liberal,  na  I  Répública  e  no  Estado  Novo,  reconhecendo  «às  comunidades  locais  uma  verdadeira  autonomia  face  ao  Estado-­‐administração,  erigindo-­‐se  as  autarquias  locais  em  administração  autónoma.    Isto  é,  as  autarquias  locais  existem  não  para  realizarem  interesses  gerais  da  organização  central  do  Estado,  mas  para  prosseguirem  os  interesses  específicos  das  respecQvas  populações  através  de  órgãos  próprios  —  cujos  Qtulares  são  eleitos  pelas  pessoas  residentes  ou  ligadas  à  respecQva  circunscrição  territorial  autárquica»  [J.  Casalta  Nabais,  «A  Autonomia  Local  (Alguns  Aspectos  Gerais)»,  Coimbra,  1990,  separata  do  número  especial  do  BoleGm  da  Faculdade  de  Direito  de  Coimbra  —  Estudos  em  Homenagem  ao  Prof.  Doutor  Afonso  Rodrigues  Queiró  —  1986,  p.  51;  veja-­‐se,  ainda,  Gomes  CanoQlho  e  Vital  Moreira,  ConsGtuição  da  República  Portuguesa  Anotada,  2.º  vol.,  2.ª  ed.,  1985,  pp.  381  e  segs.,  e  a  Carta  Europeia  de  Autonomia  Local  constante  de  convenção  assinada  em  Estraburgo  em  15  de  Outubro  de  1985,  aprovada  para  raQficação  pela  Resolução  da  Assembleia  da  República,  n.º  28/90,  in  Diário  da  República,  I  Série,  n.º  285,  de  23  de  Outubro  de  1990].  O  Título  VII  da  Parte  III  da  ConsQtuição  regula  o  Poder  Local,  dizendo-­‐se  no  n.º  1  do  arQgo  237.º,  norma  que  abre  o  capítulo  I  desse  Título,  que  a  «organização  democráQca  do  Estado  compreende  a  existência  de  autarquias  locais»,  pessoas  colecQvas  territoriais  dotadas  de  órgãos  representaQvos,  que  visam  a  prossecução  de  interesses  próprios  das  populações  respecQvas.    O  arQgo  239.º  da  ConsQtuição  estabelece  que  a  lei  regula  as  atribuições  e  a  organização  das  autarquias  locais,  bem  como  a  competência  dos  seus  órgãos,  «de  harmonia  com  o  princípio  da  descentralização  administraQva».    A  matéria  da  autonomia  financeira  das  autarquias  locais  é  objecto  do  arQgo  240.º  da  ConsQtuição,  subordinado  à  epígrafe  «património  e  finanças  locais».    Transcreve-­‐se  este  arQgo,  que  provém  integralmente  da  versão  originária  da  ConsQtuição:      1  —  As  autarquias  locais  têm  património  e  finanças  próprios.  2  —  O  regime  das  finanças  locais  será  estabelecido  por  lei  e  visará  a  justa  reparQção  dos  recursos  públicos  pelo  Estado  e  pelas  autarquias  e  a  necessária  correcção  de  desigualdades  entre  autarquias  do  mesmo  grau.  3  —  As  receitas  próprias  das  autarquias  locais  incluem  obrigatóriamente  as  provenientes  da  gestão  do  seu  património  e  as  cobradas  pela  uQlização  dos  seus  serviços.    

GaranQa  da  autonomia  financeira    das  autarquias  e  património  próprio  

 A  exigência  consQtucional  de  que  as  autarquias  tenham  património  e  finanças  próprios  traduz  precisamente  a  garanQa  da  autonomia  financeira  desses  entes  territoriais,  pressuposto  dos  próprios  poder  e  autonomia  locais  (sobre  este  ponto,  veja-­‐se  o  Acórdão  n.º  82/86  deste  Tribunal,  in  Diário  da  República,  I  Série,  n.º  76,  de  2  de  Abril  de  1986,  p.  785).    Os  municípios,  mais  importantes  autarquias  locais  presentemente  existentes,  devem  dispor  de  meios  financeiros  suficientes  para  o  exercício  das  competências  que  cabem  nas  suas  atribuições  consQtucionais  e  legais,  devendo  tais  meios  ter  origem  na  lei,  não  podendo,  por  isso,  os  municípios  receber  quaisquer  formas  de  subsídios  ou  comparQcipações  atribuídos  de  forma  individualizada  pela  Administração  Central  (cfr.  o  arQgo  13.º,  n.º  2,  da  Lei  n.º  1/87,  de  6  de  Janeiro,  em  que  se  prevê  à  concessão  excepcional  de  auxílio  financeiro  pelo  Estado,  em  casos  bem  delimitados.    Tal  concessão  de  auxílio  financeiro  acha-­‐se  regulamentada  pelo  Decreto-­‐Lei  n.º  363/88,  de  14  de  Outubro.    Sobre  este  ponto,  veja-­‐se  J.  Casalta  Nabais,  Estudo  cit.,  p.  89).    Como  se  exprime  o  arQgo  9.º,  n.º  2,  da  Carta  Europeia  de  Autonomia  Local,  «os  recursos  financeiros  das  autarquias  locais  devem  ser  proporcionais  às  atribuições  previstas  pela  ConsQtuição  ou  por  lei»,  devendo  ainda  pelo  menos  uma  parte  dos  recursos  financeiros  autárquicos  provir  «de  rendimentos  e  de  impostos  locais»  (n.º  3  do  mesmo  arQgo  9.º).    A  gestão  desses  meios  patrimoniais  há-­‐de  ser  determinada  autonomamente  pelos  órgãos  livremente  eleitos  do  poder  local,  não  podendo  ficar  totalmente  dependente  de  actos  administraQvos  ou  de  instruções  do  Estado,  sem  prejuízo  de  uma  acQvidade  tutelar  deste.  No  que  toca  especialmente  aos  municípios,  além  de  estar  consQtucionalmente  assegurado  que  nas  suas  receitas  próprias  estão  incluídas  obrigatoriamente  as  provenientes  da  gestão  do  seu  património  e  as  cobradas  pela  uQlização  dos  seus  serviços  (arQgo  240.º,  n.º  3,  da  ConsQtuição,  preceito  aplicável  a  todas  as  autarquias  locais),  o  arQgo  254.º  da  Lei  Fundamental  prevê  que  os  mesmos  municípios  «parQcipam,  por  direito  próprio  e  nos  termos  definidos  pela  lei,  nas  receitas  provenientes  dos  impostos  directos»  (sobre  o  senQdo  desta  norma,  vejam-­‐se  J.  Casalta  Nabais,  Estudo  cit.,  p.  91,  nota  191;  Gomes  CanoQlho  e    Vital  Moreira,  ConsGtuição,  cit.,  2.º  vol.,  p.  407;  A.  Sousa  Franco,  Finanças  Públicas,  cit.,  p.  240;  sobre  os  aspectos  gerais  da  autonomia  local,  nos  planos  financeiros  e  administraQvo,  e  sobre  o  carácter  imperfeito  do  nosso  sistema  presente,  veja-­‐se  D.  Freitas  do  Amaral,  Curso  de  Direito  AdministraGvo,  I,  Coimbra,  1986,  pp.  422,  490  e  segs.,  maxime  492).  

Principio  do  equilíbrio  financeiro    entre  o  Estado  e  as  Autarquias  

 O  n.º  2  do  arQgo  240.º  da  ConsQtuição  consQtui  um  preceito  chave  na  estruturação  da  autonomia  financeira  das  autarquias  locais.    Apontam-­‐se,  além  da  reserva  de  lei  (o  regime  de  autonomia  financeira  local  há-­‐de  constar  da  lei  das  finanças  locais),  as  finalidades  que  hão-­‐de  ser  visadas  pela  própria  lei  das  finanças  locais:  a  justa  reparQção  dos  recursos  públicos  pelo  Estado  e  pelas  autarquias  (princípio  da  solidariedade)  e  a  necessária  correcção  de  desigualdades  entre  autarquias  do  mesmo  grau  (princípio  da  igualdade  acGva  —  cfr.  A.  Sousa  Franco,  Sobre  a  ConsGtuição  Financeira  de  1976-­‐1982,  Lisboa,  DGCI,  1983,  pp.  10-­‐11;  do  mesmo  autor,  Finanças  Públicas,  cit.,  p.  189).    Comentando  aquele  preceito  da  ConsQtuição,  escrevem  Gomes  CanoQlho  e  Vital  Moreira:      No  n.º  2  consagra-­‐se  como  princípio  consQtucional  o  equilíbrio  financeiro,  primeiro,  entre  o  Estado  e  as  autarquias  locais  e,  depois,  das  autarquias  locais  entre  si.    No  primeiro  caso,  trata-­‐se  do  equilíbrio  financeiro  verGcal,  porque  através  dele  se  pretende  assegurar  uma  distribuição,  equilibrada  («justa  reparQção»)  das  receitas  entre  o  Estado  e  as  pessoas  colecQvas  territoriais  autónomas.    No  segundo  caso,  trata-­‐se  do  equilíbrio  financeiro  horizontal,  pois  visa-­‐se  corrigir  as  desigualdades  entre  autarquias  do  mesmo  grau.    De  acordo  com  a  lei,  este  equilíbrio  financeiro  —  verQcal  e  horizontal  —  é  realizado  principalmente  através  de  um  fundo  de  equilíbrio  financeiro  (cfr.  Decreto-­‐Lei  n.º  98/84,  arQgos  5.º  e  seguintes),  anualmente  financiado  pelo  orçamento  do  Estado  e  reparQdo  pelos  municípios  de  acordo  com  determinados  critérios.    O  montante  do  financiamento  do  fundo  pelo  Estado  há-­‐de  ser  suficiente  para  alcançar  a  justa  reparQção  das  receitas  públicas  tendo  em  conta,  por  um  lado,  o  volume  das  receitas  próprias  dos  municípios  e,  por  outro  lado,  a  extensão  das  suas  tarefas  e  a  dimensão  das  suas  necessidades  quando  confrontadas  com  as  do  Estado  (ConsGtuição,  cit.,  2.º  vol.,  p.  388;  a  referência  feita  ao  Decreto-­‐Lei  n.º  98/84,  há-­‐de  hoje  ter-­‐se  por  feita  para  os  arQgos  8.º  a  10.º  da  Lei  n.º  1/87,  de  6  de  Janeiro).  

•  Em  especial  no  que  tocava  às  receitas  próprias  das  autarquias  locais,  nota  Sousa  Franco  que,  nas  duas  leis  das  finanças  locais  de  1979  e  de  1984,  se  estabelecia  uma  dependência  global  das  finanças  autárquicas  do  Orçamento  do  Estado,  na  medida  em  que  a  reparQção  das  parQcipações  em  impostos  e  a  própria  parQcipação  na  receita  global  do  Estado  resultava  de  critérios  estabelecidos  anualmente  no  Orçamento  do  Estado  (arQgos  5.º  e  8.º  da  Lei  n.º  1/79,  de  2  de  Janeiro;  arQgos  6.º  e  7.º  do  Decreto-­‐Lei  n.º  98/84,  de  29  de  Março).    Sendo  a  reparQção  dos  recursos  feita  anualmente  pela  Lei  do  Orçamento  do  Estado  «em  termos  largamente  discuQdos  e,  no  passado,  contestados»  (ob.  cit.,  3.ª  ed.,  p.  193),  era  manifesta  essa  dependência  global.    A  anterior  Lei  das  Finanças  Locais,  de  1987,  diminuiu,  em  alguma  medida,  essa  dependência,  pois  que  procurou  quanQficar  os  critérios  de  reparQção  e  consagrá-­‐los  em  normas  gerais  e  abstractas  [cfr.  arQgos  4.º,  n.º  1,  alíneas  a),  b)  e  f),  8.º  a  10.º;  em  matéria  de  FEF,  a  lei  do  Orçamento  do  Estado  limita-­‐se  a  fixar,  em  cada  ano,  as  percentagens  deste  fundo  para  transferências  correntes  e  de  capital,  não  podendo,  porém,  a  percentagem  relaQva  às  transferências  de  capital  ser  inferior  a  40%  —  cfr.  arQgo  10.º,  n.º  2,  da  Lei  n.º  1/87  —    sobre  a  história  deste  preceito,  veja-­‐se  o  Parecer  do  Conselho  ConsulQvo  da  Procuradoria-­‐Geral  da  República  de  3  de  Dezembro  de  1987,  publicado  no  Diário  da  República,  II  Série,  n.º  116,  de  19  de  Maio  de  1988,  pp.  4558-­‐4559].  

Valor  reforçado  da  Lei    das  Finanças  Locais  e  o  FEF  

•  A  questão  de  saber  se  a  lei  das  finanças  locais  poderia  ser  qualificada  como  lei  de  valor  reforçado  em  relação  à  lei  do  orçamento  foi  incidentalmente  abordada  por  este  Tribunal  no  Acórdão  n.º  82/86,  in  Diário  da  República,  I  Série,  n.º  76,  de  2  de  Abril  de  1986,  p.  787,  antes  da  segunda  revisão,  consQtucional.    Nessa  altura,  sustentou-­‐se,  citando  Gomes  CanoQlho,  «A  Lei  do  Orçamento  na  Teoria  da  lei»,  in  Estudos  em  Homenagem  ao  Professor  Teixeira  Ribeiro,  II,  Coimbra,  1979,  pp.  543  e  segs.,  que,  ainda  que  se  pudesse  sustentar  o  valor  reforçado  da  lei  das  finanças  locais,  daí  não  poderia  concluir-­‐se  que  Qvesse  valor  hierárquico  superior  ao  da  lei  do  Orçamento  do  Estado.    Simplesmente  estas  conclusões  teriam  hoje  de  ser  examinadas  à  face  dos  dados  decorrentes  da  segunda  revisão  consQtucional,  em  especial  do  disposto  nos  arQgos  115.º  n.º  2,  e  28.º,  n.º  1,  alínea  b),  da  actual  redacção  da  ConsQtuição].  

•  O  arQgo  240.º,  n.º  2,  da  Lei  Fundamental  estabelece  que  «[o]  regime  das  finanças  locais  será  estabelecido  por  lei  e  visará  a  justa  reparQção  dos  recursos  públicos  pelo  Estado  e  pelas  autarquias  e  a  necessária  correcção  de  desigualdades  entre  autarquias  do  mesmo  grau».    O  FEF  é  uma  imposição  consQtucional  ao  legislador  ordinário,  visto  que  a  justa  reparGção  dos  recursos  públicos  pelo  Estado  e  pelas  autarquias  é  alcançada  pela  atribuição  de  transferências  de  fundos  do  Orçamento  do  Estado  para  as  autarquias.    Embora  a  ConsQtuição  não  diga  como  é  calculado  o  FEF,  há-­‐de  entender-­‐se  que  ele  não  pode  ser  reduzido  a  um  montante  tal  que  impeça  «a  justa  reparQção  dos  recursos  públicos»,  no  plano  verQcal,  isto  é,  que  comprometa  o  núcleo  essencial  da  autonomia  financeira  local.    Mas  não  pode  falar-­‐se  de  um  montante  certo  de  FEF  garanQdo  consQtucionalmente,  em  cada  ano  económico.  

Princípio  da  igualdade  de  tratamento  das  Autarquias  Locais  

•  Entende-­‐se  que  o  Estado  está  vinculado  a  tratar  os  diferentes  municípios  de  forma  não  discriminatória,  tendo  perQnência  a  discussão,  no  caso  concreto,  sobre  se  houve  violação  do  princípio  da  igualdade  decorrente  do  modo  como  foram  feitas  as  retenções  relaQvamente  a  cada  um  dos  municípios.  

•  O  princípio  da  igualdade  funciona  como  limite  objecQvo  da  discricionariedade  legislaGva,  impedindo  que  o  legislador  trace  disQnções  legislaQvas  que  acarretem  uma  discriminação,  uma  desigualdade  de  tratamento  materialmente  infundada,  sem  qualquer  fundamento  razoável.    Como  se  escreveu  no  Acórdão  n.º  39/88  deste  Tribunal,  «|o|  princípio  da  igualdade  não  proíbe,  pois,  que  a  lei  estabeleça  disQnções.    Proíbe,  isso  sim  o  arbítrio;  ou  seja,  proíbe  as  diferenciações  de  tratamento  sem  fundamento  material  bastante,  que  o  mesmo  é  dizer  sem  qualquer  jusQficação  razoável,  segundo  critérios  de  valor  objecQvo,  consQtucionalmente  relevantes.    Proíbe  ainda  a  discriminação;  ou  seja,  as  diferenciações,  de  tratamento  fundadas  em  categorias  meramente  subjecQvas,  como  são  as  indicadas  exemplificaQvamente  no  n.º  2  do  arQgo  13.º  (in  Diário  da  República,  I  Série,  n.º  52,  de  3  de  Março  de  1988;  na  doutrina,  consulte-­‐se  J.  J.  Gomes  CanoQlho,  Direito  ConsGtucional,  Coimbra,  1991.    

American  Job  Act  •  Main  items  in  President  Obama's  nearly  $450  billion  plan  include  extension  and  increase  in  payroll  tax  break  for  workers  ($175  billion);  payroll  tax  cut  for  employers  ($65  billion);  aid  to  states  to  help  prevent  teacher/police  layoffs  ($35  billion);  spending  to  modernize  schools  ($30  billion);  infrastructure  spending  ($50  billion);  investments  in  vacant/foreclosed  properQes  ($15  billion);  summer  jobs/worker  training  ($5  billion);  infrastructure  bank  ($10  billion);  unemployment  extension  ($49  billion);  tax  credits  for  long-­‐term  unemployed  ($8  billion).    

Acordo  com  a  Troika  Enquadramento  

No  sen4do  de  fazer  face  aos  principais  desafios...    -­‐  Consolidação  das  finanças  públicas;  

-­‐  Promoção  do  crescimento  económico  e  correcção  dos  desequilíbrios      macroeconómicos  ;  financiamento  da  economia  portuguesa.  ...  o  Programa  assenta  em  3  pilares  ..1.  Trajetória  de  ajustamento  orçamental  ambiciosa;  2.  Prossecução  da  agenda  de  reformas  estruturais;    -­‐  Reforço  e  dinamização  do  setor  financeiro;  ...  refle4ndo  um  trade-­‐off  apropriado  entre  o  ajustamento  necessário  para  recuperar  a  confiança  dos  mercados  e  as  ações  que  promovam  o  crescimento,  o  emprego,  salvaguardando  a  proteção  dos  grupos  mais  vulneráveis.  

Acordo  com  a  Troika  Cenário  

1  -­‐  Ajustamento  Orçamental    •  Cenário  Macro:  -­‐  Contração  do  PIB  em  cerca  de  2%  em  2011  e  2012;  recuperação  da  aQvidade  

 económica  a  parQr  de  2013  assente  nas  exportações;  -­‐  Correção  dos  desequilíbrios  externos.      •  Metas  orçamentais  :  -­‐  Défice  público  (%PIB):  5,9%  em  2011,  4,5%  em  2012  e  3%  em  2013;    -­‐  Dívida  pública:  estabilização  em  2013.  

•  Estratégia  de  consolidação  orçamental    -­‐  2011:  implementação  rigorosa  do  OE2011  e  das  medidas  anunciadas    na  atualização  anual  do  PEC  (março  2011);  -­‐  2012  e  2013:  medidas  anunciadas  na  atualização  anual  do  PEC  (março  2011),  reforçadas  por  medidas  adicionais  com  claro  enfoque  no  lado  da  despesa.  

Acordo  com  a  Troika  Programa  de  Ajustamento  Económico  e  Financeiro  

•  Programa  de  Ajustamento  Económico  e  Financeiro  •  1  -­‐  Ajustamento  Orçamental  •  •  Enfoque  na  redução  de  despesa  •  Medidas  de  consolidação  orçamental  em  2012  e  2013  %  PIB  •  Redução  de  Despesa  3,4  Aumento  de  Receita  1,7  Impacto  Total  5,1  •  Medidas  de  redução  de  despesa:  •  •  Congelamento  de  salários  na  função  pública  e  de  pensões  até  2013  (exceto  para  

pensões  mais  reduzidas)  e  limitações  nas  promoções;  •  Redução  em  1%/ano  do  no  de  trabalhadores  na  AC  e  em  2%/ano  na  AL  e  nas  Regiões;  •  Contribuição  especial  sobre  pensões  acima  dos  1500  €;  

•  •  Controlo  apertado  dos  custos  na  Saúde,  na  Educação  e  na  Defesa;  •  Redução  de  custos  com  os  sistemas  de  benevcios  de  saúde  na  Administração  Pública;  •  Racionalização  na  Administração  Pública;  •  Redução  da  despesa  com  benevcios  sociais  de  natureza  não  contribuQva;  •  Redução  de  custos  no  SEE  e  Serviços  e  Fundos  Autónomos;  •  Redução  de  transferências  para  autarquias  e  regiões  autónomas;  •  Redução  de  despesas  de  capital.  

Programa  de  Ajustamento    Económico  e  Financeiro  

1  -­‐  Ajustamento  Orçamental  Medidas  de  aumento  da  receita:  1,7%  do  PIB  em  2012  e  2013  •  Congelamento  de  todos  os  benevcios  fiscais;  •  Revisão  e  limitação  dos  benevcios  e  deduções  fiscais  em  sede  de  IRS  e  IRC;  •  Limitação  da  redução  de  impostos  nas  regiões  autónomas;  •  Englobamento  de  rendimentos  (incluindo  prestações  sociais  em  espécie)  para  efeitos  de  aplicação  das  taxas  de  IRS;  conclusão  do  processo  de  convergência  no  regime  de  IRS  de  pensões  e  rendimentos  do  trabalho;  •  Revisão  da  estrutura  de  taxas  do  IVA:  redução  de  isenções  e  alterações  nas  listas  de  bens  e  serviços;  •Revisão  dos  impostos  específicos  sobre  o  consumo  (tabaco,  automóveis,  eletricidade)  e  indexação  à  inflação;  •  Combate  à  informalidade  e  evasão  fiscal;  •  Reavaliação  do  valor  patrimonial  de  imóveis;  redução  das  isenções  temporárias  do  IMI;  reequilíbrio  gradual  da  tributação  sobre  imóveis  (reforço  do  IMI  em  detrimento  do  IMT).  Âmbito  de  aplicação  alargado  –  Administração  Central,  Regional  e  Local  

Programa  de  Ajustamento    Económico  e  Financeiro  

1  -­‐  Ajustamento  Orçamental  Programa  ambicioso  e  alargado  de  privaQzações  •  Transportes,  Energia,  Comunicações,  Seguros,  entre  outros;  avaliação  do  potencial  de  privaQzação.      Administração  Fiscal  (AF):  melhoria  na  eficiência  da  máquina  fiscal  •  Fusão  dos  serviços  da  AF  e  estudo  da  fusão  com  a  Segurança    Social;    •  Racionalização  da  rede  de  reparQções  de  finanças;  •  Reforço  de  recursos  dedicados  à  inspeção  na  AF  e  dos  poderes  de  inspeção  da  AF  central  em  todo  o  território;  •  Interação  com  o  sistema  judicial:  sistema  de  informação  integrado  entre  a  AF  e  tribunais;  criação  de  task  force  de  juízes  para  acelerar  resolução  de  processos  superiores  a  1  M€.  

Programa  de  Ajustamento    Económico  e  Financeiro  

Reformas  Estruturais  Enquadramento  Orçamental  e  Qualidade  das  Finanças  Públicas  Na  sequência  da  revisão  da  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  (LEO)  recentemente  aprovada  pela  Assembleia  da  República:  •  Alargamento  do  âmbito  de  controlo  orçamental,  em  especial  ao  SEE  e  às  PPP,  e  intensificação  dos  mecanismos  de  monitorização/avaliação;  •  Reforço  da  transparência  (informação  adicional  numa  base  regular  e  alargada):  encargos  assumidos  e  não  pagos,  execução  orçamental,  número  de  trabalhadores  na  Administração  Pública;  •  Reforço  dos  poderes  de  controlo  do  Ministro  das  Finanças;  •  Criação  do  Conselho  das  Finanças  Públicas.  A  LEO  conjugada  com  as  medidas  de  reforço  do  quadro  orçamental  e  as  mmedidas  de  consolidação  orçamental  exigem  a  revisão  da  Lei  das  Finanças  Locais  e  da  Lei  das  Finanças  Regionais.  

Programa  de  Ajustamento    Económico  e  Financeiro  

Reformas  Estruturais  Racionalização  da  Administração  Pública:  Melhoria  do  ambiente  de  negócios  ao  nível  central,  local  e  regional  •Redução  de  cargos  dirigentes  e  serviços;  serviços  parQlhados;  mobilidade;  •  Análise  custo/benevcio  de  enQdades  públicas/semipúblicas  (fundações  e  associações,  entre  outras);  idenQficação  de  potencial  duplicação  de  serviços;  •  Reorganização  de  câmaras  municipais  e  freguesias.  Fiscal  devalua4on:  Redução  dos  custos  de  trabalho  e  promoção  da  compeQQvidade  •  Recalibração,  neutral  do  ponto  de  vista  orçamental,  do  sistema  fiscal;  •  Redução  da  taxa  social  única  (TSU)  compensada  por  medidas  fiscais  (em  impostos  que  não  prejudiquem  a  compeQQvidade)  e  por  cortes  permanentes  na  despesa  pública;  •  Especial  atenção  (i)  no  impacto  social  do  aumento  de  impostos;  (ii)  na  garanQa  da  sustentabilidade  do  sistema  de  pensões;  (iii)  nos  mecanismos  dde  transmissão  de  forma  a  garanQr  redução  efeQva  de  preços.  

Acordo  com  a  Troika  Sector  Financeiro  

Reforço  do  Setor  Financeiro  ObjeQvo:  assegurar  que  sistema  bancário  está  em  condições  de  financiar  a  economia.  Medidas  de  precaução  com  vista  a  restaurar  a  confiança  dos  mercados/  proximidade  de  divulgação  dos  stress  tests  –  backstop  facility/garanQr  um  processo  de  desalavancagem  gradual  da  economia.  •  Manutenção  da  Liquidez  do  Sistema:  reforço  do  limite  máximo  para  concessão  de  garanQas  pessoais  do  Estado  ao  setor  financeiro,  de  20  mil  milhões  €  para  35  mil  milhões  €.  bancos  e  elaboração  de  planos  de  financiamento  que  garantam  um  recurso  estável  ao  financiamento  de  mercado,  salvaguardando  o  impacto  na  economia.  •  Requisitos  de  capital:  reforço  dos  rácios  de  capital  core  Tier  1  para  9%  até  final  de  2011  e  10%  até  final  de  2012.  Aumento  do  limite  máximo  previsto  para  recapitalização  pública  das  insQtuições  de  crédito  para  12  mil  milhões€.  

Processo  de  controlo  administraQvo  e  políQco  do  Acordo  com  a  Troika  

•  Resolução  da  Assembleia  da  República  n.º  112/2011    

ConsQtuição  de  uma  comissão  eventual  para  acompanhamento  das  medidas  do  programa  de  assistência  financeira  a  Portugal  •  Resolução  do  Conselho  de  Ministros  n.º  28/2011    Cria  a  estrutura  de  missão  para  o  acompanhamento  da  execução  do  memorando  conjunto  com  a  União  Europeia,  o  Fundo  Monetário  Internacional  e  o  Banco  Central  Europeu    

Documento  de  Estratégia  2011-­‐2015  •  Publicado  pelo  Governo  Português  no  dia  1  de  Setembro  de  2011  •  O  Documento  de  Estratégia  Orçamental  (DEO)  apresenta  as  grandes  linhas  

da  consolidação  orçamental  a  médio  prazo  da  economia  portuguesa,  incluindo  um  cenário  de  finanças  públicas  para  os  próximos  quatro  anos,  compa�vel  com  os  objeQvos  definidos  no  Programa  de  Assistência  Económica  e  Financeira  (PAEF)  acordado  com  a  Comissão  Europeia  (CE),  Fundo  Monetário  Internacional  (FMI)  e  Banco  Central  Europeu  (BCE).  A  elaboração  deste  documento  bem  como  a  data  da  sua  publicação  -­‐  final  de  Agosto  de  2011  -­‐  faz  parte  da  condicionalidade  estrutural  do  memorando  de  políQcas  económicas  e  financeiras  do  PAEF.  A  parQr  do  próximo  ano,  este  documento  será  parte  integrante  do  Programa  de  Estabilidade  e  Crescimento  a  ser  apresentado  até  ao  final  de  Abril,  no  âmbito  do  Semestre  Europeu.  

•  O  Governo  propõe-­‐se  apresentar,  em  simultâneo  com  o  Orçamento  do  Estado  de  2012,  uma  estratégia  de  implementação  dos  novos  procedimentos  da  Lei  de  Enquadramento  Orçamental  (LEO).  Essa  estratégia  deverá  definir  que  o  quadro  orçamental  plurianual  para  a  Administração  Central  previsto  na  LEO  seja  apresentado  em  simultâneo  com  o  PEC,  permiQndo  uma  integração  dos  dois  documentos  a  parQr  do  próximo  ano.  

DiagnósQco  

•  O  DOE  faz  o  diagnósQco  da  situação  portuguesa  

•  Esta  semana  (5  a  10  set  2011)  estão  a  sair  os  números  da  CE,  OCDE  e  FMI  sobre  os  crescimento  económico  

•  (O  FMI  aponta  para  a  possibilidade  de  uma  recessão  global  e  a  CE  admite  que  a  Europa  possa  não  acompanhar  os  EUA  na  dupla  recessão  ou  recessão  em  W)  

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"

Gráfico I.1. PIB Portugal e alguns dos seus parceiros europeus (2000=100)

Fontes: Eurostat e Ministério das Finanças.

O baixo crescimento da produtividade é particularmente preocupante uma vez que, no longo prazo, o

nível da produtividade condiciona o nível dos salários reais e, por conseguinte, o nível de bem-estar

social. A desaceleração da produtividade é em grande parte explicada pelo abrandamento da

acumulação de capital por trabalhador, num quadro de um modelo de desenvolvimento económico pouco

eficaz na captação de investimento direto estrangeiro e relutante à tomada de posições de controlo, por

parte de capital estrangeiro, através da aquisição de posições em empresas cotadas em bolsa.

Ao longo da década de 90, a perspetiva de participação na área do euro e a sua concretização posterior,

constituiu um alargamento de oportunidades para o desenvolvimento da economia portuguesa, que, a

terem sido bem aproveitadas, teriam permitido significativos ganhos ao nível da eficiência e da

produtividade. Por um lado, a estabilidade monetária e financeira contribuiria para condições de

financiamento favoráveis, por outro lado, uma maior integração dos mercados de bens e serviços e do

mercado de capitais geraria ganhos de eficiência, criando condições que promoveriam o crescimento

económico. Porém, o pleno aproveitamento dos benefícios de uma maior integração europeia exigiria a

adoção de políticas económicas que garantissem a estabilidade orçamental e financeira, por um lado, e

favorecessem a concorrência e a abertura da economia, por outro.

A opção por proteger alguns sectores da entrada de novos operadores e de condicionar a aquisição e o

controlo de empresas por capital estrangeiro traduziu-se na falta de concorrência e em baixos níveis de

investimento e de inovação. Em termos de afetação de recursos, esta abordagem favoreceu a

acumulação de capital no sector dos bens e serviços não transacionáveis (como a construção e o

comércio a retalho).

Comparativamente aos parceiros europeus, Portugal apresenta várias debilidades nas condições que

oferece para o desenvolvimento da atividade empresarial, designadamente ao nível da rigidez e

segmentação do mercado de trabalho, do deficiente funcionamento do sistema de justiça e do baixo nível

de qualificações do seu capital humano. Estes fatores têm debilitado a capacidade de atração de capital

estrangeiro e condicionado o investimento nacional dentro do país.

90

100

110

120

130

140

150

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Alemanha IrlandaGrécia EspanhaFrança ItáliaAE -17 Portugal

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!"

I.1.2 Finanças públicas numa trajetória insustentável

Na última década, a política orçamental foi conduzida de forma imprudente

Ao longo da última década, Portugal seguiu uma política orçamental imprudente que conduziu o sector

público a uma situação de endividamento excessivo. O preocupante nível de dívida pública entretanto

atingido deve-se fundamentalmente à acumulação sucessiva de défices orçamentais que resultaram em

grande parte de uma deterioração estrutural das contas públicas.

Desde a entrada na área do euro, Portugal registou défices orçamentais quase sempre acima de 3% do

PIB. De facto, apenas em 1999 (2,7%), 2000 (2,9%) e 2002 (2,9%) o défice orçamental se situou abaixo

do valor de referência de 3,0% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento, que apenas pode

ser ultrapassado em condições excecionais e de forma temporária (Gráfico I.2). Durante este período, o

défice orçamental apresentou um valor médio de 4,6% do PIB.

No período em análise, Portugal foi formalmente sujeito ao Procedimento dos Défices Excessivos por três

vezes. O primeiro episódio decorreu entre 2002 e 2004. O segundo teve lugar entre 2005 e 2008. O

terceiro, que continua aberto, começou em 2009. Adicionalmente, as finanças públicas portuguesas

nunca estiveram numa posição superavitária ou próxima do equilíbrio, conforme previsto nas regras do

Pacto de Estabilidade e Crescimento. Assim, a política orçamental conduzida nos últimos anos levou a

que a dívida pública em percentagem do PIB evoluísse de aproximadamente 50% em 1999 para cerca de

93% em 2010.

Gráfico I.2. Défice e dívida pública (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministério das Finanças.

Ao longo da última década observou-se igualmente um forte incremento do peso do Estado na economia, prosseguindo a tendência crescente evidenciada desde a segunda metade da década de 80. A título de exemplo, o consumo público aumentou de cerca de 14% do PIB, em 1985, para níveis ligeiramente acima de 21% em 2010 (Gráfico I.3). Até meados da década de 90, as despesas com o pessoal deram um forte contributo para o aumento do consumo público. Já na última década, em grande parte devido à empresarialização dos hospitais, as prestações sociais em espécie influenciaram decisivamente a tendência de subida, mais do que compensando a diminuição do peso das despesas com o pessoal.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0123456789

101112131415

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Déf ice orçamental

Dívida pública - eixo dir.

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"

Gráfico I.3. Evolução do Consumo Público (em percentagem do PIB)

Fonte: INE.

Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural, é possível

verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De

1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na

despesa (Gráfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em

1999 para 1,8% em 2008 (Gráfico I.5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável

enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de

5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas

mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.

Gráfico I.4. Receita e Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)

Gráfico I.5. Saldo Corrente Primário Estrutural (em percentagem do PIB)

Fontes: AMECO e Ministério das Finanças.

Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do

euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6

p.p. nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal.

Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um

défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3% do PIB. No conjunto dos países da área do

euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho só

foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de

segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação

02468

1012141618202224

1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009

Consumo PúblicoDespesas com pessoalPrestações sociais em espécieOutros

32

34

36

38

40

42

44

46

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PT - Rec. corrente estrutural AE - Rec. corrente estrutural

PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Portugal Área do euro

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"

Gráfico I.3. Evolução do Consumo Público (em percentagem do PIB)

Fonte: INE.

Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural, é possível

verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De

1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na

despesa (Gráfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em

1999 para 1,8% em 2008 (Gráfico I.5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável

enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de

5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas

mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.

Gráfico I.4. Receita e Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)

Gráfico I.5. Saldo Corrente Primário Estrutural (em percentagem do PIB)

Fontes: AMECO e Ministério das Finanças.

Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do

euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6

p.p. nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal.

Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um

défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3% do PIB. No conjunto dos países da área do

euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho só

foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de

segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação

02468

1012141618202224

1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009

Consumo PúblicoDespesas com pessoalPrestações sociais em espécieOutros

32

34

36

38

40

42

44

46

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PT - Rec. corrente estrutural AE - Rec. corrente estrutural

PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Portugal Área do euro

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"

Gráfico I.3. Evolução do Consumo Público (em percentagem do PIB)

Fonte: INE.

Analisando a evolução da receita corrente estrutural e da despesa corrente primária estrutural, é possível

verificar que a política seguida por Portugal foi diferente da generalidade dos países da área do euro. De

1999 a 2008, ambas as variáveis cresceram significativamente em Portugal, com particular incidência na

despesa (Gráfico I.4). Deste modo, o saldo corrente primário estrutural reduziu-se de 3,3% do PIB em

1999 para 1,8% em 2008 (Gráfico I.5). Na área do euro a receita permaneceu relativamente estável

enquanto a despesa verificou um aumento significativo, o que se traduziu numa redução deste saldo de

5,5% do PIB em 1999 para 3,9% em 2008. Portugal apresentava assim uma posição de finanças públicas

mais frágil do que a média da área do euro no início da crise.

Gráfico I.4. Receita e Despesa Estrutural (em percentagem do PIB)

Gráfico I.5. Saldo Corrente Primário Estrutural (em percentagem do PIB)

Fontes: AMECO e Ministério das Finanças.

Em 2009, o saldo corrente primário estrutural sofreu uma redução tanto em Portugal como na área do

euro. A receita corrente primária caiu em 0,7 p.p. do PIB em Portugal por oposição a um aumento de 1,6

p.p. nos países europeus. Do lado da despesa verificou-se um aumento de 4,1 p.p. do PIB, em Portugal.

Na área do euro observou-se um aumento de 3,3 p.p. Neste contexto, Portugal passou a apresentar um

défice corrente primário estrutural das contas públicas de 3% do PIB. No conjunto dos países da área do

euro, o saldo também diminuiu mas permaneceu positivo em 2,2% do PIB. De facto, tal desempenho só

foi possível pois a maioria dos países participantes na área do euro dispunha de uma margem de

segurança suficientemente grande para amortecer os efeitos da crise, sem colocar em perigo a situação

02468

1012141618202224

1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009

Consumo PúblicoDespesas com pessoalPrestações sociais em espécieOutros

32

34

36

38

40

42

44

46

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PT - Rec. corrente estrutural AE - Rec. corrente estrutural

PT - Desp. corrente prim. estrutural AE - Desp. corrente prim. estrutural-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Portugal Área do euro

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!"

financeira das Administrações Públicas. Pelo contrário, Portugal não tinha condições para reagir ao novo

contexto sem que daí resultasse um grave desequilíbrio estrutural das contas públicas (ver Caixa 1).

As finanças públicas revelam um problema de disciplina orçamental

O setor público tem revelado um grave problema de disciplina orçamental, o que tem fragilizado a

confiança dos agentes económicos no desempenho das contas públicas portuguesas. Esta falta de

disciplina contribuiu para que, entre 1999 e 2008, se verificassem desvios médios do défice orçamental

de 0,8% do PIB face aos valores previstos nas atualizações dos Programas de Estabilidade e

Crescimento (PEC), para os respetivos anos em que foram publicadas. Cumulativamente, este desvio

representou um total de, aproximadamente, 8% do PIB.

De igual modo, as previsões para o saldo orçamental foram tendencialmente otimistas (Gráfico I.6). Com

efeito, os objetivos a médio prazo para o saldo orçamental previstos nas atualizações dos PEC

apontavam geralmente para situações próximas do equilíbrio para o período final coberto pelo Programa.

Porém, o desempenho orçamental observado ficou tipicamente aquém das metas definidas, tendo

Portugal falhado sucessivamente o cumprimento dos ajustamentos orçamentais previstos nos diferentes

programas.

Gráfico I.6. Saldos Orçamentais previstos e observados (em percentagem do PIB)

Fonte: INE e Ministério das Finanças Nota: Os valores apresentados para a previsão correspondem aos valores que foram reportados nas atualizações dos PEC.

Os sucessivos desvios verificados sugerem que as regras orçamentais não são suficientemente fortes

para assegurar que as metas de médio-prazo definidas sejam cumpridas. O problema reside sobretudo

ao nível da capacidade de controlar a execução orçamental e de garantir a realização da estratégia de

consolidação orçamental anunciada.

Existe um elevado nível de dívida não contabilizado nas contas públicas

Para além do endividamento público excessivo, existe um elevado nível de dívida de entidades públicas e

de responsabilidades futuras do Estado que não estão refletidas nas contas das Administrações Públicas.

PEC 1999-2002PEC 2001-2004

PEC 2003-2006

PEC 2005-2009 (Junho)

PEC 2006-2010

PEC 2010-2013

-12

-10

-8

-6

-4

-2

01999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Observado

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

De destacar, por um lado, o Setor Empresarial do Estado (SEE), excluindo o sector financeiro, fortemente

deficitário e, por outro, as Parcerias Público-Privadas (PPP) envolvendo encargos futuros elevados.

O SEE1 tem vindo a acumular um excessivo nível de endividamento, resultado de um fraco desempenho

financeiro. No final de 2010, o valor total da sua dívida bancária rondava os 19% do PIB. Este conjunto de

empresas apresenta uma estrutura financeira frágil, assente num passivo muito elevado, de

mil milhões, e num capital próprio negativo na ordem dos Esta situação de fragilidade

constitui um risco considerável para as contas públicas. Refira-se, a este respeito, a integração de três

das empresas públicas de transportes no perímetro das Administrações Públicas, em contas nacionais,

com um impacto de cerca de 0,4% do PIB no valor do défice orçamental de 2007 e de 0,5% em 2008,

2009 e 2010. Para além deste risco orçamental, existe também um efeito de crowding-out do setor

privado: o elevado nível de endividamento do SEE, designadamente junto dos bancos, absorve uma

fração considerável do crédito que, desta forma, não pode ser destinado ao setor privado, com destaque

para as PMEs e as empresas exportadoras.

À semelhança de outros países, mas numa escala invulgar, as PPP foram um modelo amplamente usado em Portugal para o financiamento de obras públicas, principalmente infraestruturas rodoviárias, ferroviárias e de serviços de saúde. Neste tipo de estruturas contratuais, o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado. A extensiva utilização deste tipo de contratos fez com que o valor das responsabilidades por pagamentos futuros do Estado aos parceiros privados represente hoje cerca de 14% do PIB (considerando o valor atualizado dos cash-flows futuros). Estes compromissos assumidos aumentam a pressão sobre as contas públicas no médio prazo, uma vez que o desembolso anual do Estado atinge o seu máximo em 2016 (Gráfico I.7). A título de exemplo do risco inerente a estas operações, refira-se o impacto no défice orçamental que a revisão da exceção do tratamento a dar a três contratos envolvendo PPP teve no défice orçamental2: 0,1% do PIB em 2009 e 0,5% em 2010.

Gráfico I.7. Encargos Brutos com as Parcerias Público Privadas (em percentagem do PIB)

Fonte: INE e Ministério das Finanças Nota: Encargos das PPP a preços constantes com IVA

1 O Sector Empresarial do Estado considerado na análise engloba todas as Empresas do Sector Público Não Financeiro, incluindo as atualmente abrangidas pelo perímetro de consolidação das Administrações Públicas. 2 No âmbito da revisão de Abril de 2011 da primeira notificação do Procedimento dos Défices Excessivos, por parte do INE.

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046

Rodoviárias Saúde

Ferroviárias Outros

O  endividamento  externo  da  economia  portuguesa  a4ngiu  níveis  muito  elevados  

 

•  Portugal  acumulou  nos  úlQmos  10  anos  um  nível  de  endividamento  excecionalmente  elevado,  quer  quando  comparado  com  a  sua  história  recente,  quer  quando  confrontado  com  os  seus  parceiros  europeus.  A  dívida  externa  bruta,  um  indicador  do  total  das  dívidas  do  setor  público  e  do  setor  privado  ao  estrangeiro,  aumentou  de  cerca  de  100%  do  PIB  em  1999  para  230%  do  PIB  em  2010  (Gráfico  I.8).  Atualmente,  Portugal  encontra-­‐se  entre  os  países  mais  endividados  da  área  do  euro  (Gráfico  I.9).  

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentação do

orçamento dificultam a obtenção de informação consolidada sobre a posição financeira do sector público.

I.1.3 O endividamento externo da economia portuguesa O endividamento externo da economia portuguesa atingiu níveis muito elevados

Portugal acumulou nos últimos 10 anos um nível de endividamento excecionalmente elevado, quer

quando comparado com a sua história recente, quer quando confrontado com os seus parceiros

europeus. A dívida externa bruta, um indicador do total das dívidas do setor público e do setor privado ao

estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Gráfico I.8).

Atualmente, Portugal encontra-se entre os países mais endividados da área do euro (Gráfico I.9).

Gráfico I.8. Dívida externa bruta portuguesa (em percentagem do PIB)

Gráfico I.9. Dívida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI

Nota: No caso da Irlanda a posição da dívida externa refere-se a 30 Junho de 2010

Também em termos líquidos, isto é, descontando a acumulação de ativos financeiros externos por parte

dos agentes económicos residentes, é visível o ritmo de crescimento do endividamento externo da

economia portuguesa ao longo da última década. A posição de investimento internacional agravou-se

significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Gráfico I.10).

Em termos de posição de investimento internacional, Portugal ocupa a posição mais desfavorável de

entre os países da área do euro (Gráfico I.11).

!

"!

#!!

#"!

$!!

$"!

#%%% $!!! $!!# $!!$ $!!& $!!' $!!" $!!( $!!) $!!* $!!% $!#!

0 200 400 600 800 1000 1200

Irlanda

Países Baixos

Bélgica

Portugal

Áustria

França

Finlândia

Grécia

Espanha

Alemanha

Itália

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

atempado da totalidade dos compromissos assumidos. Por seu turno, a complexidade e fragmentação do

orçamento dificultam a obtenção de informação consolidada sobre a posição financeira do sector público.

I.1.3 O endividamento externo da economia portuguesa O endividamento externo da economia portuguesa atingiu níveis muito elevados

Portugal acumulou nos últimos 10 anos um nível de endividamento excecionalmente elevado, quer

quando comparado com a sua história recente, quer quando confrontado com os seus parceiros

europeus. A dívida externa bruta, um indicador do total das dívidas do setor público e do setor privado ao

estrangeiro, aumentou de cerca de 100% do PIB em 1999 para 230% do PIB em 2010 (Gráfico I.8).

Atualmente, Portugal encontra-se entre os países mais endividados da área do euro (Gráfico I.9).

Gráfico I.8. Dívida externa bruta portuguesa (em percentagem do PIB)

Gráfico I.9. Dívida externa bruta em 2010 (em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI

Nota: No caso da Irlanda a posição da dívida externa refere-se a 30 Junho de 2010

Também em termos líquidos, isto é, descontando a acumulação de ativos financeiros externos por parte

dos agentes económicos residentes, é visível o ritmo de crescimento do endividamento externo da

economia portuguesa ao longo da última década. A posição de investimento internacional agravou-se

significativamente tendo passado de 32% do PIB em 1999 para cerca de 108% em 2010 (Gráfico I.10).

Em termos de posição de investimento internacional, Portugal ocupa a posição mais desfavorável de

entre os países da área do euro (Gráfico I.11).

!

"!

#!!

#"!

$!!

$"!

#%%% $!!! $!!# $!!$ $!!& $!!' $!!" $!!( $!!) $!!* $!!% $!#!

0 200 400 600 800 1000 1200

Irlanda

Países Baixos

Bélgica

Portugal

Áustria

França

Finlândia

Grécia

Espanha

Alemanha

Itália

Endividamento  externo  líquido  •  Também  em  termos  líquidos,  isto  é,  descontando  a  acumulação  de  aQvos  financeiros  externos  por  parte  dos  agentes  económicos  residentes,  é  visível  o  ritmo  de  crescimento  do  endividamento  externo  da  economia  portuguesa  ao  longo  da  úlQma  década.  A  posição  de  invesQmento  internacional  agravou-­‐se  significaQvamente  tendo  passado  de  32%  do  PIB  em  1999  para  cerca  de  108%  em  2010  (Gráfico  I.10).  Em  termos  de  posição  de  invesQmento  internacional,  Portugal  ocupa  a  posição  mais  desfavorável  de  entre  os  países  da  área  do  euro  (Gráfico  I.11).  

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!"#

Gráfico I.10. Posição de investimento internacional (em percentagem do PIB)

Gráfico I.11. Posição de investimento internacional em 2010

(em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI

Nota: No caso da Irlanda a posição de investimento internacional refere-se a 30 Junho de 2010

A acumulação de dívida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de

financiamento do setor público e do setor privado não financeiro. Dada a participação limitada do setor

privado não financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram

maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancário português, que por sua vez recorreu à emissão de

dívida junto de não residentes. A concentração de um elevado nível de endividamento externo no setor

público e no sistema bancário, colocou a economia portuguesa numa situação vulnerável a alterações

das condições de liquidez e de perceção de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dívida.

A interligação entre o risco de crédito soberano e o risco de crédito do sistema bancário é muito forte

como demonstrado na atual crise de dívida soberana. A deterioração do mercado da dívida soberana

gera perdas potenciais nas carteiras de dívida pública dos bancos e diminui o valor do colateral e das

garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deteriorações das notações de rating da dívida

soberana são frequentemente seguidas de revisões em baixa do rating dos bancos, determinando um

agravamento das condições de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crédito

bancário afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanças públicas dos

mecanismos de apoio à estabilidade do sistema financeiro. A gestão do risco macro-sistémico impõe a

necessidade de uma margem acrescida de prudência na condução das políticas orçamental e de

supervisão do sistema financeiro.

A entrada de Portugal na área do euro determinou um relaxamento das restrições de liquidez e uma melhoria das condições financeiras dos portugueses

A entrada de Portugal na área do euro determinou uma melhoria das condições de financiamento da

economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos voláteis e do

acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas

condições foram potenciadas por uma avaliação relativamente benigna do risco nos mercados

internacionais, e em particular pela reduzida discriminação de risco de crédito entre os emitentes dos

países da área do euro (Gráfico I.12).

-120

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Administrações PúblicasSector FinanceiroSociedades não Financeiras e ParticularesAutoridades MonetáriasPosição de investimento internacional

-120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60

Bélgica

Alemanha

Países Baixos

Finlândia

Áustria

França

Itália

Espanha

Grécia

Irlanda

Portugal

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!"#

Gráfico I.10. Posição de investimento internacional (em percentagem do PIB)

Gráfico I.11. Posição de investimento internacional em 2010

(em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal Fontes: AMECO, Banco de Portugal e FMI

Nota: No caso da Irlanda a posição de investimento internacional refere-se a 30 Junho de 2010

A acumulação de dívida da economia portuguesa resultou de um aumento das necessidades de

financiamento do setor público e do setor privado não financeiro. Dada a participação limitada do setor

privado não financeiro no mercado de capitais, as suas necessidades de financiamento foram

maioritariamente satisfeitas pelo sistema bancário português, que por sua vez recorreu à emissão de

dívida junto de não residentes. A concentração de um elevado nível de endividamento externo no setor

público e no sistema bancário, colocou a economia portuguesa numa situação vulnerável a alterações

das condições de liquidez e de perceção de risco nos mercados internacionais de instrumentos de dívida.

A interligação entre o risco de crédito soberano e o risco de crédito do sistema bancário é muito forte

como demonstrado na atual crise de dívida soberana. A deterioração do mercado da dívida soberana

gera perdas potenciais nas carteiras de dívida pública dos bancos e diminui o valor do colateral e das

garantias do Estado detidas por estes. Neste contexto, deteriorações das notações de rating da dívida

soberana são frequentemente seguidas de revisões em baixa do rating dos bancos, determinando um

agravamento das condições de financiamento de ambos os sectores. O aumento do risco de crédito

bancário afeta igualmente o risco soberano, designadamente pelos efeitos sobre as finanças públicas dos

mecanismos de apoio à estabilidade do sistema financeiro. A gestão do risco macro-sistémico impõe a

necessidade de uma margem acrescida de prudência na condução das políticas orçamental e de

supervisão do sistema financeiro.

A entrada de Portugal na área do euro determinou um relaxamento das restrições de liquidez e uma melhoria das condições financeiras dos portugueses

A entrada de Portugal na área do euro determinou uma melhoria das condições de financiamento da

economia portuguesa que passou a beneficiar de taxas de juro reais mais baixas e menos voláteis e do

acesso a um mercado alargado de financiamento no exterior sem incorrer em risco cambial. Estas

condições foram potenciadas por uma avaliação relativamente benigna do risco nos mercados

internacionais, e em particular pela reduzida discriminação de risco de crédito entre os emitentes dos

países da área do euro (Gráfico I.12).

-120

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Administrações PúblicasSector FinanceiroSociedades não Financeiras e ParticularesAutoridades MonetáriasPosição de investimento internacional

-120 -100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60

Bélgica

Alemanha

Países Baixos

Finlândia

Áustria

França

Itália

Espanha

Grécia

Irlanda

Portugal

Vulnerabilidade  portuguesa  •  A  acumulação  de  dívida  da  economia  portuguesa  resultou  

de  um  aumento  das  necessidades  de  financiamento  do  setor  público  e  do  setor  privado  não  financeiro.    

•  Dada  a  parQcipação  limitada  do  setor  privado  não  financeiro  no  mercado  de  capitais,  as  suas  necessidades  de  financiamento  foram  maioritariamente  saQsfeitas  pelo  sistema  bancário  português,  que  por  sua  vez  recorreu  à  emissão  de  dívida  junto  de  não  residentes.    

•  A  concentração  de  um  elevado  nível  de  endividamento  externo  no  setor  público  e  no  sistema  bancário,  colocou  a  economia  portuguesa  numa  situação  vulnerável  a  alterações  das  condições  de  liquidez  e  de  perceção  de  risco  nos  mercados  internacionais  de  instrumentos  de  dívida.  

Risco  bancário  e  Risco  soberano  •  A  interligação  entre  o  risco  de  crédito  soberano  e  o  risco  de  

crédito  do  sistema  bancário  é  muito  forte  como  demonstrado  na  atual  crise  de  dívida  soberana.  

•   A  deterioração  do  mercado  da  dívida  soberana  gera  perdas  potenciais  nas  carteiras  de  dívida  pública  dos  bancos  e  diminui  o  valor  do  colateral  e  das  garanQas  do  Estado  deQdas  por  estes.  Neste  contexto,  deteriorações  das  notações  de  raGng  da  dívida  soberana  são  frequentemente  seguidas  de  revisões  em  baixa  do  raGng  dos  bancos,  determinando  um  agravamento  das  condições  de  financiamento  de  ambos  os  sectores.    

•  O  aumento  do  risco  de  crédito  bancário  afeta  igualmente  o  risco  soberano,  designadamente  pelos  efeitos  sobre  as  finanças  públicas  dos  mecanismos  de  apoio  à  estabilidade  do  sistema  financeiro.  A  gestão  do  risco  macro-­‐sistémico  impõe  a  

A  entrada  de  Portugal  na  área  do  euro  determinou  um  relaxamento  das  restrições  de  liquidez    

A  economia  portuguesa  que  passou  a  beneficiar  de  taxas  de  juro  reais  mais  baixas  e  menos  voláteis  e  do  acesso  a  um  mercado  alargado  de  financiamento  no  exterior  sem  incorrer  em  risco  cambial.  Estas  condições  foram  potenciadas  por  uma  avaliação  relaQvamente  benigna  do  risco  nos  mercados  internacionais,  e  em  parQcular  pela  reduzida  discriminação  de  risco  de  crédito  entre  os  emitentes  dos  países  da  área  do  euro  (Gráfico  I.12).  Os  portugueses  passaram  a  ter  mais  liquidez  e  houve  uma  melhoria  do  novel  de  vida  

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Gráfico I.12. Taxas de rendibilidade da dívida pública a 10 anos

(diferenciais face a Alemanha em pontos base)

Fonte: Reuters

Na última década, os rácios de endividamento dos particulares e das sociedades não financeiras

registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da área do euro (Gráfico I.13). No

caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuição significativa da

taxa de poupança em percentagem do rendimento disponível que passou de 10,6% em 2000 para um

mínimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisição de

habitação própria, mas também em despesas de consumo. No caso das empresas, a composição dos

empréstimos bancários sugere uma predominância do financiamento de atividades relacionadas com o

sector imobiliário e serviços.

Gráfico I.13. Dívida dos Particulares e Empresas não Financeiras (em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dívida Financeira.

A expansão do crédito ao setor privado não financeiro foi sustentada pelo sistema bancário que acedia a

financiamento nos mercados de dívida por grosso em condições muito favoráveis. Esta expansão teve

implicações sobre a estrutura de financiamento do sistema bancário, com um aumento significativo do

peso das fontes de financiamento mais voláteis no total de recursos. O rácio de transformação dos

depósitos em crédito aumentou, para a média do sistema bancário português, para valores muito

elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenças significativas entre bancos.

!"##

#

"##

$##

%##

&##

'###

'"##

()*!++

()*!##

()*!#'

()*!#"

()*!#,

()*!#$

()*!#-

()*!#%

()*!#.

()*!#&

()*!#+

()*!'#

/0123) 405)*6)

7809:;)5 <=>)*?)

49@53) A15;32)

7)B=C=DA)3E8= F3*5G*63)

H:=903) F0)*I)

40

60

80

100

120

140

160

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Particulares (*) Empresas não f inanceiras

Endividamento  de  parQculares    e  empresas  (2000-­‐2007)  

•  Na  úlQma  década,  os  rácios  de  endividamento  dos  parQculares  e  das  sociedades  não  financeiras  registaram  aumentos  acentuados,  situando-­‐se  entre  os  mais  elevados  da  área  do  euro  (Gráfico  I.13).    

•  No  caso  dos  parQculares,  o  aumento  do  endividamento  foi  acompanhado  de  uma  diminuição  significaQva  da  taxa  de  poupança  em  percentagem  do  rendimento  disponível  que  passou  de  10,6%  em  2000  para  um  mínimo  de  7,0%  em  2007.  O  endividamento  dos  parQculares  foi  usado  sobretudo  para  aquisição  de  habitação  própria,  mas  também  em  despesas  de  consumo.    

•  No  caso  das  empresas,  a  composição  dos  emprésQmos  bancários  sugere  uma  predominância  do  financiamento  de  aQvidades  relacionadas  com  o  sector  imobiliário  e  serviços.  

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Gráfico I.12. Taxas de rendibilidade da dívida pública a 10 anos

(diferenciais face a Alemanha em pontos base)

Fonte: Reuters

Na última década, os rácios de endividamento dos particulares e das sociedades não financeiras

registaram aumentos acentuados, situando-se entre os mais elevados da área do euro (Gráfico I.13). No

caso dos particulares, o aumento do endividamento foi acompanhado de uma diminuição significativa da

taxa de poupança em percentagem do rendimento disponível que passou de 10,6% em 2000 para um

mínimo de 7,0% em 2007. O endividamento dos particulares foi usado sobretudo para aquisição de

habitação própria, mas também em despesas de consumo. No caso das empresas, a composição dos

empréstimos bancários sugere uma predominância do financiamento de atividades relacionadas com o

sector imobiliário e serviços.

Gráfico I.13. Dívida dos Particulares e Empresas não Financeiras (em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal. Nota: (*) Dívida Financeira.

A expansão do crédito ao setor privado não financeiro foi sustentada pelo sistema bancário que acedia a

financiamento nos mercados de dívida por grosso em condições muito favoráveis. Esta expansão teve

implicações sobre a estrutura de financiamento do sistema bancário, com um aumento significativo do

peso das fontes de financiamento mais voláteis no total de recursos. O rácio de transformação dos

depósitos em crédito aumentou, para a média do sistema bancário português, para valores muito

elevados (cerca de 160%), ainda que com diferenças significativas entre bancos.

!"##

#

"##

$##

%##

&##

'###

'"##

()*!++

()*!##

()*!#'

()*!#"

()*!#,

()*!#$

()*!#-

()*!#%

()*!#.

()*!#&

()*!#+

()*!'#

/0123) 405)*6)

7809:;)5 <=>)*?)

49@53) A15;32)

7)B=C=DA)3E8= F3*5G*63)

H:=903) F0)*I)

40

60

80

100

120

140

160

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Particulares (*) Empresas não f inanceiras

•  A  expansão  do  crédito  ao  setor  privado  não  financeiro  foi  sustentada  pelo  sistema  bancário  que  acedia  a  financiamento  nos  mercados  de  dívida  por  grosso  em  condições  muito  favoráveis.  Esta  expansão  teve  implicações  sobre  a  estrutura  de  financiamento  do  sistema  bancário,  com  um  aumento  significaQvo  do  peso  das  fontes  de  financiamento  mais  voláteis  no  total  de  recursos.  O  rácio  de  transformação  dos  depósitos  em  crédito  aumentou,  para  a  média  do  sistema  bancário  português,  para  valores  muito  elevados  (cerca  de  160%),  ainda  que  com  diferenças  significaQvas  entre  bancos.  

•  A  parQr  de  2008,  e  no  quadro  da  crise  económica  e  financeira  global,  o  sector  privado  iniciou  um  rápido  e  significaQvo  processo  de  ajustamento.  As  necessidades  de  financiamento  do  sector  privado  não  financeiro  caíram  logo  em  2009  para  níveis  semelhantes  aos  mínimos  observados  ao  longo  da  úlQma  década,  tendo  permanecido  relaQvamente  inalteradas  em  2010  (Gráfico  I.14).    

•  Por  seu  turno,  o  sector  financeiro  aumentou  a  poupança  financeira  para  níveis  máximos  dos  úlQmos  15  anos.    

•  Em  contraste,  o  setor  público  aumentou  substancialmente  as  necessidades  de  financiamento  em  2009,  tendo  praQcamente  anulado  o  impacto  do  ajustamento  do  sector  privado  nas  necessidades  de  financiamento  do  total  da  economia.  Desta  forma  as  necessidades  de  financiamento  total  diminuíram  apenas  muito  ligeiramente.  

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!"#

A partir de 2008, e no quadro da crise económica e financeira global, o sector privado iniciou um rápido e

significativo processo de ajustamento. As necessidades de financiamento do sector privado não

financeiro caíram logo em 2009 para níveis semelhantes aos mínimos observados ao longo da última

década, tendo permanecido relativamente inalteradas em 2010 (Gráfico I.14). Por seu turno, o sector

financeiro aumentou a poupança financeira para níveis máximos dos últimos 15 anos. Em contraste, o

setor público aumentou substancialmente as necessidades de financiamento em 2009, tendo

praticamente anulado o impacto do ajustamento do sector privado nas necessidades de financiamento do

total da economia. Desta forma as necessidades de financiamento total diminuíram apenas muito

ligeiramente.

Gráfico I.14. Necessidades de Financiamento por Sectores Institucionais (em percentagem do PIB)

Fonte: Banco de Portugal

As vulnerabilidades associadas ao elevado endividamento externo revelaram-se no quadro da crise da dívida soberana

Os riscos de endividamento excessivo da economia portuguesa materializaram-se recentemente no

quadro da crise da dívida soberana iniciada no Outono de 2009. A avaliação do risco soberano português

foi-se tornando progressivamente mais desfavorável, o que colocou fortes pressões sobre os custos de

financiamento do setor público e sobre o financiamento do sistema bancário, culminando na perda de

acesso a financiamento externo em condições normais de mercado. O Estado substituiu o financiamento

externo por financiamento junto de residentes, sobretudo junto do sistema bancário português. Por sua

vez, os bancos passaram a recorrer extensivamente ao financiamento junto do Eurosistema e tornaram

significativamente mais restritivas as condições de concessão de crédito à economia. O agravamento da

restrição financeira veio expor as debilidades associadas ao endividamento excessivo dos vários sectores

económicos e tornou imperativo o início de um processo de desalavancagem da economia portuguesa.

O elevado nível de dívida externa acumulada coloca um grande desafio em termos de financiamento da

economia portuguesa num quadro em que os credores privados não residentes revelam um apetite

!"#!"$!"%!&!'!#!$%$#'&"%"$"#

"(()

"(('

"((*

"((&

"(((

$%%%

$%%"

$%%$

$%%+

$%%#

$%%)

$%%'

$%%*

$%%&

$%%(

$%"%

,-./012/134-5-67/ 894.-:1;:7</2-15=-1>75/5497:-

8-4792/29?1>75/5497:/? @26757?.:/A=-1;BC074/

As  vulnerabilidades  associadas  ao  elevado  endividamento  externo  revelaram-­‐se  no  quadro  da  crise  da  dívida  soberana  

 Os  riscos  de  endividamento  excessivo  da  economia  portuguesa  materializaram-­‐se  recentemente  no  quadro  da  crise  da  dívida  soberana  iniciada  no  Outono  de  2009.  A  avaliação  do  risco  soberano  português  foi-­‐se  tornando  progressivamente  mais  desfavorável,  o  que  colocou  fortes  pressões  sobre  os  custos  de  acesso  a  financiamento  externo  em  condições  normais  de  mercado.    O  Estado  passou  a  financiar-­‐se  nos  bancos  e  os  bancos  passaram  a  financiar-­‐se  exclusivamente  no  eurosistema  e  tornaram  mais  restriQvas  as  regras  de  acesso  ao  crédito  O  elevado  nível  de  dívida  externa  acumulada  coloca  um  grande  desafio  em  termos  de  financiamento  da  economia  portuguesa  num  quadro  em  que  os  credores  privados  não  residentes  revelam  um  apeQte  limitado  por  instrumentos  de  dívida  emiQdos  por  enQdades  nacionais.  Deste  modo,  e  em  termos  prospeQvos,  é  fundamental  promover  a  diversificação  das  fontes  de  financiamento  da  economia  portuguesa.  Especificamente  é  crucial  subsQtuir  instrumentos  de  dívida  por  invesQmento  de  não  residentes  no  capital  de  empresas  localizadas  em  Portugal.  

ObjecQvo:  desalavancagem  do  sector  financeiro  e  do  sector  público  

•  O  processo  de  desalavancagem  da  economia  portuguesa  é  inevitável  e  desejável,  tendo-­‐se  já  iniciado  de  forma  mais  evidente  no  sector  privado.  Porém,  se  por  um  lado  este  processo  é  desejável,  por  outro  lado  importa  assegurar  que  se  desenvolve  de  uma  forma  ordeira  não  pondo  em  causa  o  financiamento  da  economia  -­‐  em  grande  parte  canalizado  pelo  sector  bancário  -­‐,  e  a  agenda  de  transformação  estrutural  assente  na  promoção  da  iniciaQva  privada  e  da  aQvidade  das  empresas  portuguesas  num  ambiente  concorrencial.  

Transformação  estrutural  do  Estado  •  Esta  agenda  de  transformação  inclui  a  própria  transformação  estrutural  

do  Estado,  que  é  condição  essencial  para  a  sustentabilidade  do  ajustamento  das  administrações  públicas.  Nesse  senQdo,  serão  adotadas  medidas  que  introduzam  melhorias  no  funcionamento  da  administração  pública,  designadamente  por  via  da  eliminação  de  aQvidades  redundantes  e  da  simplificação  e  reorganização  dos  serviços.  Neste  contexto,  serão  reforçados  os  mecanismos  de  controlo  sobre  a  criação  e  o  funcionamento  de  todas  as  enQdades  públicas,  incluindo  empresas  públicas,  fundações  e  associações.  A  forma  e  o  fundamento  da  intervenção  pública  serão  sistemaQcamente  reavaliados.  Proceder-­‐se-­‐á  à  exQnção  de  enQdades  públicas.  

•  A  responsabilidade  financeira  e  de  gestão  das  regiões  autónomas  e  municípios  será  também  fortalecida.  Ao  nível  do  processo  orçamental,  serão  introduzidos  procedimentos  que  simplifiquem  o  processo  de  elaboração  e  execução  do  orçamento  e  que  fortaleçam  os  mecanismos  de  controlo  de  risco  sobre  a  evolução  das  finanças  públicas.    

Agenda  de  privaQzações  •  A  agenda  de  transformação  envolve  também  a  adoção  de  um  

ambicioso  programa  de  reformas  estruturais,  orientadas  para  a  modernização  e  o  reforço  da  compeQQvidade  da  economia  portuguesa.  

•  O  programa  de  privaQzações  é,  neste  contexto,  um  pilar  fundamental,  enquadrando-­‐se  nos  objeQvos  de  redução  do  peso  do  Estado  na  economia  e  de  aprofundamento  da  integração  europeia,  designadamente  por  via  da  abertura  do  capital  das  empresas  ao  invesQmento  estrangeiro.  O  invesQmento  direto  estrangeiro  e  a  tomada  de  parQcipações  por  não  residentes  em  empresas  portuguesas  são  veículos  que  permitem  aceder  a  financiamento  externo  sem  incorrer  em  endividamento  adicional  e  que,  no  médio  e  longo  prazo,  conduzirão  a  um  aumento  da  concorrência  e  da  eficiência.  

Nova  lei  da  concorrência  •  O  aumento  da  concorrência  será  ainda  reforçado  com  a  adoção  de  um  novo  projeto  da  Lei  da  Concorrência  que  separe  de  forma  clara  os  procedimento  de  aplicação  das  regras  da  concorrência  dos  procedimentos  penais,  em  harmonização  com  o  quadro  legal  de  concorrência  da  União  Europeia.  No  final  de  Junho  passado  foi  criado  um  tribunal  especializado  em  matéria  de  concorrência,  regulação  e  supervisão  que  deverá  entrar  em  funcionamento  em  Março  de  2012.  Serão  analisadas  alterações  ao  quadro  regulamentar  no  senQdo  de  reforçar  a  independência  dos  reguladores.  

Desvalorização  Fiscal  •  A  desvalorização  fiscal  consQtui  um  outro  elemento  chave  

na  estratégia  de  aumentar  a  compeQQvidade  da  economia  portuguesa.  O  Orçamento  para  2012  incluirá  uma  medida  da  desvalorização  fiscal.  A  ideia  da  desvalorização  fiscal  é  a  de  diminuir  o  preço  relaQvo  das  exportações  e  aumentar  o  preço  relaQvo  das  importações  através  de  uma  combinação  de  uma  diminuição  nas  contribuições  patronais  para  asegurança  social  (taxa  social  única  –  TSU),  acompanhada  por  um  aumento  do  IVA,  de  forma  a  garanQr  a  neutralidade  orçamental.  Em  termos  gerais  o  aumento  do  IVA  compensa  o  efeito  da  redução  na  TSU  nos  preços  domésQcos  aumentando  o  preço  das  importações.  Desta  forma,  a  desvalorização  fiscal  permite  reproduzir  alguns  efeitos  de  uma  desvalorização  cambial.  

Alterações  nas  profissões  reguladas  

•  Outro  aspeto  fundamental  da  estratégia  do  Governo  são  as  alterações  previstas  no  âmbito  dos  serviços  e  profissões  reguladas,  com  o  objeQvo  de  aumentar  a  concorrência  dentro  destas  profissões.  Será,  nomeadamente,  efetuada  uma  revisão  do  número  de  profissões  reguladas  e  liberalizado  o  acesso  ao  exercício  destas  profissões  por  profissionais  qualificados  e  estabelecidos  na  União  Europeia.  

Reforma  da  JusQça  •  A  reforma  do  sistema  judicial  é  reconhecidamente  urgente  para  o  bom  funcionamento  da  economia,  dado  que  sem  ela  muitas  das  reformas  previstas  nos  outros  sectores  não  verão  o  seu  efeito  totalmente  realizado.  Até  final  de  2011  será  concluída  uma  avaliação  que  visa  acelerar  os  procedimentos  dos  tribunais  e  melhorar  a  sua  eficiência  e  será  também  reforçado  o  quadro  de  resolução  alternaQva  de  li�gios  para  facilitar  o  acordo  extrajudicial.  Pretende-­‐se  igualmente  pôr  em  práQca  um  orçamento  mais  sustentável  e  transparente  para  o  sistema  judicial.  

Flexibilização  laboral  

•  Finalmente  serão  adotadas  medidas  que  promovam  o  bom  funcionamento  do  mercado  de  trabalho,  conferindo-­‐lhe  uma  maior  flexibilidade,  com  o  objeQvo  de  reduzir  o  risco  de  desemprego  de  longa  duração  e  favorecer  a  criação  de  emprego.  

Outras  medidas  previstas  no  DEO  •  Nova  proposta  de  lei  das  Fundações  Nacionais  e  estrangeiras  nao  confecionais  (revolução  do  Estado  Paralelo  com  a  inclusão  na  administração  directa  deste  Qpo  de  organizações).  

•  As  novas  Leis  Orgânicas  dos  Ministérios  preverão  a  redução  de  pessoal.  

 •  Levantamento  das  enQdade  publicas,  ou  quase  públicas  e  mistas    ate  ao  próximo  ano:  

Reforma  administraQva  e  redução  do  peso  do  Estado    Fundações  vão  ter  de  responder  a  quesQonário  para  provarem  a  sua  viabilidade    As  enQdades  públicas  e  quase-­‐públicas  terão,  até  ao  final  do  ano,  de  responder  ao  documento  que  vai  definir  se  são  exQntas,  reorganizadas,  privaQzadas  ou  reintegradas  no  Estado.  Esse  futuro  ser-­‐lhes-­‐á  indicado  até  ao  final  de  2012.  As  fundações  e  as  insQtuições  que  beneficiem  de  transferências  do  Estado  vão  ter  de  responder  obrigatoriamente  a  um  inquérito  para  provarem  que  são  realmente  vitais  ou  se,  pelo  contrário,  poderão  até  vir  a  ser  exQntas.    De  acordo  com  o  Documento  de  Estratégia  Orçamental  divulgado  pelo  Governo,  as  respostas  a  este  inquérito  serão  a  base  da  avaliação  de  cada  uma  das  enQdades  públicas  e  quase-­‐públicas.  As  empresas  têm  de  responder  ao  documento  até  ao  final  de  Dezembro  de  2011.    A  avaliação  do  custo/benevcio  e  da  viabilidade  financeira  das  insQtuições  ficará  a  cargo  dos  serviços  do  Ministério  das  Finanças  (liderado  por  Vítor  Gaspar,  na  foto)  e  dos  ministérios  responsáveis  pelo  sector  de  acQvidade  das  fundações.    Documento  de  Estratégia  Orçamental  define  que  a  avaliação  a  estes  “censos”  estará  concluída  até  ao  final  do  segundo  semestre  de  2012.    Consoante  cada  análise,  a  decisão  pode  passar  pela  “respecQva  manutenção  ou  exQnção,  bem  como  sobre  a  conQnuação  ou  cessação  dos  apoios  financeiros  ou  mesmo  sobre  a  possível  integração  no  âmbito  dos  serviços  sujeitos  à  administração  directa  do  Estado”,  revela  o  documento.    Antes  mesmo  do  final  de  2012,  até  ao  final  do  mês  de  Julho,  “serão  adoptados  novos  regimes  jurídicos  para  os  diferentes  Qpos  de  enQdades,  definindo  as  regras  aplicáveis  à  sua  criação,  funcionamento,  monitorização,  reporte,  avaliação  do  desempenho  e  exQnção,  aumentando  o  controlo  sobre  essas  enQdades”.  

Outras  medidas  concretas  Quanto  ao  Ensino  Pré-­‐Escolar,  Básico  e  Secundário,  em  matérias  relacionadas  com  questões  curriculares  e  de  qualificação  será  apresentado  um  conjunto  de  medidas  com  impacto  significaQvo  na  redução  da  despesa  pública  –  em  parQcular,  ao  nível  da  necessidade  de  contratação  de  recursos  humanos  –,  de  entre  as  quais  merecem  referência  especial  as  seguintes:  •  supressão  de  ofertas  não  essenciais  no  Ensino  Básico;  •  revisão  criteriosa  de  planos  e  projectos  associados  à  promoção  do  sucesso  escolar;  •  reavaliação  e  reestruturação  da  iniciaQva  Novas  Oportunidades;  •  outras  medidas  de  racionalização  de  recursos,  nomeadamente  quanto  ao  número  de  alunos  por  turma,  no  ensino  regular  e  nos  cursos  EFA  (“Educação  e  Formação  de  Adultos”).  

Outras  medidas  concretas  •  Em  conformidade  com  o  estabelecido  no  Programa  do  

Governo  e  no  PAEF,  um  dos  objeQvos  primordiais  do  Governo  para  a  presente  legislatura  é  garanQr,  a  médio  prazo,  a  sustentabilidade  financeira  do  Serviço  Nacional  de  Saúde  (SNS),  assegurando  a  qualidade  e  o  acesso  efeQvo  dos  cidadãos  aos  cuidados  de  saúde.  

•  Para  o  efeito,  foi  delineado  um  conjunto  de  medidas  de  ajustamento  orçamental  norteadas  por  dois  pressupostos  fundamentais:  (i)  reparQção  equitaQva  do  esforço  pelos  diversos  stakeholders  do  sector,  designadamente  organismos  e  insQtuições  do  Ministério  da  Saúde,  profissionais  de  saúde,  sector  convencionado,  fornecedores,  utentes,  entre  outros;  e  (ii)  medidas  com  impacto  orçamental  sustentável  no  médio  e  longo  prazo.  

Outras  medidas  concretas  No  domínio  da  Segurança  Social  coloca-­‐se  o  desafio  de,  por  um  lado,  garanQr  um  nível  adequado  de  proteção  social,  em  parQcular  relaQvamente  às  franjas  da  população  mais  afetadas  pela  atual  crise  económica  e  financeira  e,  por  outro,  assegurar  que  a  despesa  no  domínio  das  prestações  sociais  está  em  linha  com  o  exigente  processo  de  consolidação  orçamental  que  permiQrá  o  cumprimento  dos  objeQvos  em  matéria  de  défice  e  dívida  do  sector  público  definidos  pelo  Governo.  Neste  contexto,  destacam-­‐se  as  seguintes  medidas  a  implementar  num  quadro  de  médio  prazo:  Congelamento  das  pensões  à  exceção  das  pensões  mais  baixas  Em  linha  com  o  proposto  no  PAEF,  a  implementação  desta  medida  implicará  que  apenas  as  pensões  mínimas  sociais  e  rurais  serão  atualizadas  à  taxa  de  inflação  em  2012  e  2013.  As  restantes  pensões  não  serão  atualizadas.  Aplicação  de  uma  contribuição  especial  com  incidência  sobre  as  pensões  acima  de  1500€  Em  linha  com  o  proposto  no  PAEF,  a  introdução  de  uma  contribuição  extraordinária  sobre  as  pensões  pagas  pelo  sector  público  a  parQr  de  2012,  prevista  no  PAEF,  replica  a  redução  salarial  efetuada  através  do  arQgo  19.o  da  Lei  do  Orçamento  do  Estado  para  20111.  Esta  medida  terá  impactos  sobre  as  pensões,  nomeadamente  as  que  são  pagas  pela  Segurança  Social  e  pela  Caixa  Geral  de  Aposentações  e  deverá  implicar  a  eliminação  da  contribuição  extraordinária  de  solidariedade  criada  pelo  arQgo  162.o  da  mesma  lei.  Melhoria  dos  procedimentos  inerentes  à  aplicação  da  condição  de  recursos  no  acesso  a  prestações  sociais.  Pretende-­‐se  com  esta  medida,  em  linha  com  o  proposto  no  PAEF,  a  melhoria  dos  procedimentos  inerentes  à  aplicação  da  condição  de  recurso  no  acesso  a  prestações  sociais  não  contribuQvas  no  senQdo  de  proteger  as  famílias  de  menores  rendimentos,  permiQndo  ao  mesmo  tempo  uma  poupança  na  despesa  inerente  às  referidas  prestações.  O  princípio  seguido  será  o  de  estender  a  aplicação  das  condições  de  recurso  a  outras  prestações  do  regime  não  contribuQvo  e  a  criação  de  regras  nalgumas  prestações  do  regime  contribuQvo,  de  forma  a  garanQr  um  acesso  socialmente  justo  aos  recursos  disponíveis.  

Reforma  dos  Sistemas  de  Prestações  de  Desemprego  Em  linha  com  o  proposto  no  PAEF  e  com  vista  a  combater  o  desemprego  de  longa  duração  e  fortalecer  as  redes  de  apoio  social,  será  apresentado  pelo  Governo  um  conjunto  de  ações,  previamente  discuQdas  com  os  parceiros  sociais  e  envolvendo:  •  A  redução  do  prazo  contribuQvo  para  acesso  ao  Subsídio  de  Desemprego  de  15  para  12  meses;  1  Lei  no  55-­‐A/2010,  de  31  de  Dezembro.  •  A  redução  do  período  máximo  de  concessão  do  Subsídio  de  Desemprego  a  18  meses;    •  A  definição  de  um  limite  máximo  do  valor  da  prestação  de  Subsídio  de  Desemprego  a  2,5  vezes  do  Índice  de  Apoio  Social  (IAS);  •  A  redução  do  valor  da  prestação  de  Subsídio  de  Desemprego  ao  fim  de  6  meses  de  atribuição  (no  mínimo  em  10%);  •  A  majoração  do  subsídio  de  desemprego  a  casais  desempregados  com  filhos  a  cargo;    Reestruturação  Voluntária  das  Dívidas  As  autoridades  tomarão  as  medidas  necessárias  para  autorizar  a  Administração  Fiscal  e  a  Segurança  Social  a  uQlizar  uma  maior  variedade  de  instrumentos  de  reestruturação,  baseados  em  critérios  claramente  definidos  e  rever  a  legislação  com  vista  à  remoção  de  impedimentos  à  reestruturação  voluntária  de  dívidas.  

PolíQca  Fiscal  no  Processo  de  Consolidação  Orçamental  

 •  Como  referido  anteriormente,  e  apesar  da  estratégia  de  consolidação  orçamental  assentar  em  grande  parte  na  redução  da  despesa,  a  situação  das  finanças  públicas  em  Portugal  e  o  cumprimento  do  PAEF  tornam  necessário  proceder  a  um  ajustamento  também  pela  via  fiscal.  A  linha  estratégica  de  consolidação  orçamental  por  esta  via,  no  período  compreendido  entre  2012  e  2014,  compreende  os  seguintes  quatro  vetores:  (i)  ajustamento  fiscal  fundamentalmente  por  via  do  alargamento  da  base  tributável;  (ii)  reforço  do  combate  à  fraude  e  à  evasão  fiscais;  (iii)  reforma  estrutural  da  administração  tributária;  e  (iv)  reforma  do  sistema  fiscal  por  via  da  simplificação  dos  impostos  sobre  o  rendimento.  

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!!"

Quadro III.8 Medidas de consolidação orçamental 2012-2013 Efeito direto em cada ano, face a um cenário de políticas invariantes

Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.

No que se refere às medidas adicionais para 2012, estas têm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execução do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operações com natureza temporária, o saldo de 2011 deverá atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variação da componente cíclica no défice (+0,8 p.p. do PIB) e o acréscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidação, na ordem dos 3,8% do PIB, permitirão cumprir o objetivo de um défice não superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).

!"#! !"#$

%&'&()&*+,-./-%/01/02-- !"# $"#%/01/020-3,'-,-1/00,24 #"% #"%&'()*+,-*(.'/0*/1,+234'1/(,/56(78'/9:;+4<, #"$ #"$=*0678'/0'/(:-*3'/0*/56(<4'(234'1/9:;+4<'1/,.3,>?1/0*/3*1.347@*1/(,1/,0-411@*1/(,/A0-4(41.3,78'/&*(.3,+/*/(,/A0-4(41.3,78'/=*)4'(,+/*/B'<,+"/;*-/<'-'/0*/-*040,1/1*<.'34,41/0*/3*0678'/0*/(:-*3'/0*/<'(.3,.,0'1

#"$ #"$

56/072*8/0-0,3&2&0 #"C #"D&'(.34;6478'/*19*<4,+/,9+4<2>*+/,/.'0,1/,1/9*(1@*1/,<4-,/0*/ED##/*63'1/<'-/3*)3,1/1*-*+F,(.*1/G/3*0678'/0'1/1,+234'1/0,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<,"/*-/$#EE

#"$ #"#

I619*(18'/0,/3*)3,/0*/4(0*J,78'/0,1/9*(1@*1"/*J<+64(0'/,/,<.6,+4K,78'/0,1/9*(1@*1/-,41/;,4J,1 #"% #"%H'69,(7,/(,/0*19*1,/<'-/93*1.,7@*1/1'<4,41/>4,/3*5'37'/0,/,9+4<,78'/0,/<'(0478'/0*/3*<631'1/*/'6.3,1/3*)3,1/0*/*+*)4;4+40,0*

#"E #"E

56/072*8/0-0,3&2&0-/'-/0193&/ #"D #"!=*0678'/0*/0*19*1,/9:;+4<,/<'-/1,:0*"/(,1/23*,1/0'/-*04<,-*(.'"/.,J,1/-'0*3,0'3,1"/16;L141.*-,1/9:;+4<'1/0*/1,:0*/*/9+,('1/0*/3**1.36.63,78'/0'1/F'194.,41

#"D #"!

:,(0)',-&(7/6'9.&, #"M #"%N*040,1/0*/3,<4'(,+4K,78'/0'1/1*3>47'1/*/<'(.3'+'/0*/<61.'1/'9*3,<4'(,41/(,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<, #"% #"!A93'56(0,-*(.'/0,/3,<4'(,+4K,78'/0,/3*0*/*1<'+,3/*/,6-*(.'/0,/*54<4O(<4,/('/,93'>414'(,-*(.' #"$ #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0' #"E #"#;)<0=.&,0 #"E #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/*/('1/I*3>47'1/*/Q6(0'1/A6.R('-'1S/3*>418'/0,1/4(0*-(4K,7@*1/<'-9*(1,.R34,1/*/0'1/<61.'1/'9*3,<4'(,41

#"E #"E

>)762-./01/02-3,66/(7/ #"E #"E=*0678'/0*/.3,(15*3O(<4,1/9,3,/'6.3'1/16;1*<.'3*1/0,1/A0-4(41.3,7@*1/H:;+4<,1 #"E #"#=*0678'/0*/;*(*5T<4'1/1'<4,41/0*/(,.63*K,/(8'/<'(.34;6.4>, #"# #"E?(@/07&'/(7, #"C #"$=*0678'/0,/0*19*1,/0*/<,94.,+ #"$ #"$=*0678'/0,/.3,(15*3O(<4,/9,3,/A6.,3U64,1/*/=*)4@*1/A6.R('-,1 #"E #"#=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/ #"$ #"#A)'/(7,-./-B/3/&72 E"C #"%?'1,07,0-0,<6/-2-16,.)*+, E"# #"$

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

I'-1/63/(72J/'-.,-5?K

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!!"

Quadro III.8 Medidas de consolidação orçamental 2012-2013 Efeito direto em cada ano, face a um cenário de políticas invariantes

Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.

No que se refere às medidas adicionais para 2012, estas têm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execução do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operações com natureza temporária, o saldo de 2011 deverá atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variação da componente cíclica no défice (+0,8 p.p. do PIB) e o acréscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidação, na ordem dos 3,8% do PIB, permitirão cumprir o objetivo de um défice não superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).

!"#! !"#$

%&'&()&*+,-./-%/01/02-- !"# $"#%/01/020-3,'-,-1/00,24 #"% #"%&'()*+,-*(.'/0*/1,+234'1/(,/56(78'/9:;+4<, #"$ #"$=*0678'/0'/(:-*3'/0*/56(<4'(234'1/9:;+4<'1/,.3,>?1/0*/3*1.347@*1/(,1/,0-411@*1/(,/A0-4(41.3,78'/&*(.3,+/*/(,/A0-4(41.3,78'/=*)4'(,+/*/B'<,+"/;*-/<'-'/0*/-*040,1/1*<.'34,41/0*/3*0678'/0*/(:-*3'/0*/<'(.3,.,0'1

#"$ #"$

56/072*8/0-0,3&2&0 #"C #"D&'(.34;6478'/*19*<4,+/,9+4<2>*+/,/.'0,1/,1/9*(1@*1/,<4-,/0*/ED##/*63'1/<'-/3*)3,1/1*-*+F,(.*1/G/3*0678'/0'1/1,+234'1/0,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<,"/*-/$#EE

#"$ #"#

I619*(18'/0,/3*)3,/0*/4(0*J,78'/0,1/9*(1@*1"/*J<+64(0'/,/,<.6,+4K,78'/0,1/9*(1@*1/-,41/;,4J,1 #"% #"%H'69,(7,/(,/0*19*1,/<'-/93*1.,7@*1/1'<4,41/>4,/3*5'37'/0,/,9+4<,78'/0,/<'(0478'/0*/3*<631'1/*/'6.3,1/3*)3,1/0*/*+*)4;4+40,0*

#"E #"E

56/072*8/0-0,3&2&0-/'-/0193&/ #"D #"!=*0678'/0*/0*19*1,/9:;+4<,/<'-/1,:0*"/(,1/23*,1/0'/-*04<,-*(.'"/.,J,1/-'0*3,0'3,1"/16;L141.*-,1/9:;+4<'1/0*/1,:0*/*/9+,('1/0*/3**1.36.63,78'/0'1/F'194.,41

#"D #"!

:,(0)',-&(7/6'9.&, #"M #"%N*040,1/0*/3,<4'(,+4K,78'/0'1/1*3>47'1/*/<'(.3'+'/0*/<61.'1/'9*3,<4'(,41/(,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<, #"% #"!A93'56(0,-*(.'/0,/3,<4'(,+4K,78'/0,/3*0*/*1<'+,3/*/,6-*(.'/0,/*54<4O(<4,/('/,93'>414'(,-*(.' #"$ #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0' #"E #"#;)<0=.&,0 #"E #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/*/('1/I*3>47'1/*/Q6(0'1/A6.R('-'1S/3*>418'/0,1/4(0*-(4K,7@*1/<'-9*(1,.R34,1/*/0'1/<61.'1/'9*3,<4'(,41

#"E #"E

>)762-./01/02-3,66/(7/ #"E #"E=*0678'/0*/.3,(15*3O(<4,1/9,3,/'6.3'1/16;1*<.'3*1/0,1/A0-4(41.3,7@*1/H:;+4<,1 #"E #"#=*0678'/0*/;*(*5T<4'1/1'<4,41/0*/(,.63*K,/(8'/<'(.34;6.4>, #"# #"E?(@/07&'/(7, #"C #"$=*0678'/0,/0*19*1,/0*/<,94.,+ #"$ #"$=*0678'/0,/.3,(15*3O(<4,/9,3,/A6.,3U64,1/*/=*)4@*1/A6.R('-,1 #"E #"#=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/ #"$ #"#A)'/(7,-./-B/3/&72 E"C #"%?'1,07,0-0,<6/-2-16,.)*+, E"# #"$

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

I'-1/63/(72J/'-.,-5?K

DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015

!!"

Quadro III.8 Medidas de consolidação orçamental 2012-2013 Efeito direto em cada ano, face a um cenário de políticas invariantes

Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.

No que se refere às medidas adicionais para 2012, estas têm em vista compensar o desvio, em termos estruturais, de execução do ano anterior. Com efeito, excluindo todas as operações com natureza temporária, o saldo de 2011 deverá atingir cerca de 6,8% do PIB. Adicionando o efeito da variação da componente cíclica no défice (+0,8 p.p. do PIB) e o acréscimo de despesa com juros (+0,6 p.p.), as medidas de consolidação, na ordem dos 3,8% do PIB, permitirão cumprir o objetivo de um défice não superior a 4,5 % do PIB (Quadro III.9).

!"#! !"#$

%&'&()&*+,-./-%/01/02-- !"# $"#%/01/020-3,'-,-1/00,24 #"% #"%&'()*+,-*(.'/0*/1,+234'1/(,/56(78'/9:;+4<, #"$ #"$=*0678'/0'/(:-*3'/0*/56(<4'(234'1/9:;+4<'1/,.3,>?1/0*/3*1.347@*1/(,1/,0-411@*1/(,/A0-4(41.3,78'/&*(.3,+/*/(,/A0-4(41.3,78'/=*)4'(,+/*/B'<,+"/;*-/<'-'/0*/-*040,1/1*<.'34,41/0*/3*0678'/0*/(:-*3'/0*/<'(.3,.,0'1

#"$ #"$

56/072*8/0-0,3&2&0 #"C #"D&'(.34;6478'/*19*<4,+/,9+4<2>*+/,/.'0,1/,1/9*(1@*1/,<4-,/0*/ED##/*63'1/<'-/3*)3,1/1*-*+F,(.*1/G/3*0678'/0'1/1,+234'1/0,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<,"/*-/$#EE

#"$ #"#

I619*(18'/0,/3*)3,/0*/4(0*J,78'/0,1/9*(1@*1"/*J<+64(0'/,/,<.6,+4K,78'/0,1/9*(1@*1/-,41/;,4J,1 #"% #"%H'69,(7,/(,/0*19*1,/<'-/93*1.,7@*1/1'<4,41/>4,/3*5'37'/0,/,9+4<,78'/0,/<'(0478'/0*/3*<631'1/*/'6.3,1/3*)3,1/0*/*+*)4;4+40,0*

#"E #"E

56/072*8/0-0,3&2&0-/'-/0193&/ #"D #"!=*0678'/0*/0*19*1,/9:;+4<,/<'-/1,:0*"/(,1/23*,1/0'/-*04<,-*(.'"/.,J,1/-'0*3,0'3,1"/16;L141.*-,1/9:;+4<'1/0*/1,:0*/*/9+,('1/0*/3**1.36.63,78'/0'1/F'194.,41

#"D #"!

:,(0)',-&(7/6'9.&, #"M #"%N*040,1/0*/3,<4'(,+4K,78'/0'1/1*3>47'1/*/<'(.3'+'/0*/<61.'1/'9*3,<4'(,41/(,/A0-4(41.3,78'/H:;+4<, #"% #"!A93'56(0,-*(.'/0,/3,<4'(,+4K,78'/0,/3*0*/*1<'+,3/*/,6-*(.'/0,/*54<4O(<4,/('/,93'>414'(,-*(.' #"$ #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0' #"E #"#;)<0=.&,0 #"E #"E=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/*/('1/I*3>47'1/*/Q6(0'1/A6.R('-'1S/3*>418'/0,1/4(0*-(4K,7@*1/<'-9*(1,.R34,1/*/0'1/<61.'1/'9*3,<4'(,41

#"E #"E

>)762-./01/02-3,66/(7/ #"E #"E=*0678'/0*/.3,(15*3O(<4,1/9,3,/'6.3'1/16;1*<.'3*1/0,1/A0-4(41.3,7@*1/H:;+4<,1 #"E #"#=*0678'/0*/;*(*5T<4'1/1'<4,41/0*/(,.63*K,/(8'/<'(.34;6.4>, #"# #"E?(@/07&'/(7, #"C #"$=*0678'/0,/0*19*1,/0*/<,94.,+ #"$ #"$=*0678'/0,/.3,(15*3O(<4,/9,3,/A6.,3U64,1/*/=*)4@*1/A6.R('-,1 #"E #"#=*0678'/0*/<61.'1/('/I*<.'3/P-93*1,34,+/0'/P1.,0'/ #"$ #"#A)'/(7,-./-B/3/&72 E"C #"%?'1,07,0-0,<6/-2-16,.)*+, E"# #"$

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

I'-1/63/(72J/'-.,-5?K

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Quadro III.9. Conta das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional 2011-2015

Fonte: Ministério das Finanças. Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.

Pelo lado da despesa, são abrangidas por estas medidas as rubricas que apresentam maior peso na conta das AP: despesas com o pessoal e prestações sociais. No caso da primeira, é de destacar os efeitos das medidas de contenção das despesas com o pessoal, refletindo a política de restrições nas admissões e de congelamento salarial que representarão uma poupança de 0,4% do PIB, quer em 2012, quer em 2013, face a um cenário de políticas invariantes

salarial em linha com a inflação.

Relativamente às prestações sociais, e procurando a repartição equitativa dos esforços de consolidação orçamental, adota-se a suspensão da regra de indexação das pensões, excluindo a atualização das pensões mais baixas (0,4% do PIB face a um cenário de políticas invariantes), a implementação de uma contribuição especial aplicável a todas as pensões acima de 1500 euros, com regras semelhantes ao processo de redução dos salários na função pública realizado em 2011 (0,2% do PIB) e ainda medidas que visam o reforço da aplicabilidade da condição de recursos e outras regras de elegibilidade que deverão contribuir em cerca de 0,1% do PIB para a contenção da despesa pública. Estas medidas, excluindo a contribuição especial sobre as pensões superiores a 1500 euros, deverão permitir uma poupança de igual montante, em 2013.

2010 2011 2012 2013 2014 2015

1. Receitas Fiscais 22.2 23.7 24.4 24.7 24.8 24.9

Impostos s/Produção e Importação 13.4 14.0 14.9 15.1 15.2 15.3

Impostos s/Rendimento e Património 8.9 9.6 9.5 9.6 9.6 9.6

2. Contribuições Sociais 12.2 12.5 12.6 12.4 12.3 12.1

Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 8.9 9.4 9.5 9.5 9.5 9.5

3. Outras Receitas Correntes 4.5 4.6 4.7 4.6 4.8 4.8

4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 38.9 40.7 41.7 41.7 41.8 41.85. Consumo Intermédio 5.1 4.8 4.2 3.9 3.9 3.7

6. Despesas com Pessoal 12.2 11.6 11.4 10.9 10.4 9.9

7. Prestações Sociais 21.8 22.0 21.8 21.4 21.1 20.7

Das quais: Prestações que não em Espécie 17.0 17.3 17.5 17.4 17.1 16.8

8. Juros (PDE) 3.0 4.2 4.8 5.0 5.1 5.0

9. Subsídios 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5

10. Outras Despesas Correntes 2.5 2.2 1.9 1.8 1.7 1.7

11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 45.4 45.4 44.8 43.6 42.7 41.5Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 42.4 41.3 40.0 38.6 37.6 36.4

12. Poupança Bruta (4-11) -6.5 -4.8 -3.1 -1.9 -0.9 0.313. Receitas de Capital 2.6 2.0 1.3 1.3 1.3 1.214. Formação Bruta de Capital Fixo 3.3 2.5 2.0 1.7 1.6 1.5

15. Outras Despesas de Capital 2.0 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6

16. Total Despesas de Capital (14+15) 5.2 3.1 2.6 2.3 2.2 2.117. Total Receitas (4+13) 41.5 42.7 43.0 42.9 43.1 43.018. Total Despesa (11+16) 50.6 48.5 47.4 45.9 44.9 43.5

Da qual: Total Despesa Primária 47.6 44.3 42.6 40.9 39.8 38.519. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -9.1 -5.9 -4.5 -3.0 -1.8 -0.5

20. Dívida Pública 92.9 100.8 106.1 106.8 105.0 101.8

Em % do PIB

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Quanto às taxas de juro de curto prazo, consideraram-se as estimativas usadas pelo Banco de Portugal para 2011 e 2012, mantendo-se constante este último valor para os anos seguintes. Para as taxas de juro de longo prazo considerou-se a taxa de juro de longo prazo da dívida pública estimada no âmbito do PAEF.

Finalmente, em relação à taxa de câmbio foi tida em conta informação disponibilizada pelo BCE, no âmbito do exercício do Eurosistema4, para os anos 2011 e 2012, mantendo-se constante nos três últimos anos do horizonte de previsão.

II.2 Previsões para a Economia Portuguesa e Riscos Inerentes

II.2.1 Previsões

Como referido, o cenário macroeconómico atual reflete, em grande medida, as opiniões das Instituições Internacionais envolvidas no desenho do PAEF e a informação mais recente inerente ao desenvolvimento da atividade económica, tanto nacional como internacional. Nestes termos, prevê-se, para 2011, uma contração real do PIB de 2,2% em termos reais, a qual está associada a uma forte redução da procura interna assente num processo de desalavancagem dos sectores público e privado, ainda que, em parte, compensada pelo contributo positivo esperado da procura externa.

Quadro II.2. Principais Indicadores (taxa de variação, %)

!Legenda: (p) previsão; Fontes: INE e Ministério das Finanças.

Para 2012, prevê-se que o PIB registe uma quebra de cerca de 1,8%, retomando-se, nos anos posteriores, o processo de crescimento económico. Para esta evolução será determinante o contributo

4 Dados usados também pelo Banco de Portugal no Boletim de Verão.

PIB e Componentes da Despesa (em termos reais)PIB 1.3 -2.2 -1.8 1.2 2.5 2.2

Consumo Privado 2.3 -4.4 -3.3 -0.7 0.8 0.8Consumo Público 1.2 -3.2 -6.5 -4.0 -1.0 -2.1Investimento (FBCF) -4.9 -10.6 -5.6 3.9 4.1 3.0Exportações de Bens e Serviços 8.8 6.2 6.4 6.5 6.4 6.3Importações de Bens e Serviços 5.1 -3.9 -1.3 1.6 2.8 2.7

Evolução dos PreçosDeflator do PIB 1.1 1.4 1.4 1.3 1.3 1.4IPC 1.4 3.5 2.3 1.4 1.4 1.5

Evolução do Mercado de TrabalhoEmprego -1.5 -1.5 -1.0 0.3 1.0 1.1Taxa de Desemprego (%) 10.8 12.5 13.2 13.0 12.6 12.3Produtividade aparente do trabalho 2.9 -0.7 -0.8 0.9 1.4 1.1

Saldo das Balanças Corrente e de Capital (em % do PIB)Necessidades líquidas de f inanciamento face ao exterior -8.4 -6.8 -4.3 -2.7 -2.4 -1.2

- Saldo da Balança Corrente -9.8 -8.0 -5.7 -4.0 -3.5 -2.3 da qual Saldo da Balança de Bens -10.0 -8.2 -6.6 -5.1 -4.0 -3.0- Saldo da Balança de Capital 1.4 1.2 1.4 1.3 1.1 1.0

2015(p)2010 2011(p) 2012(p) 2013(p) 2014(p)

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Gráfico II.1. Contributos para a Variação em Volume do PIB (pontos percentuais)

Legenda: (e) estimado; (p) previsão. Fontes: INE e Ministério das Finanças.

O gráfico anterior evidencia a importância do contributo da procura externa líquida para o crescimento do PIB em todo o horizonte de previsão. Embora o contributo da procura interna seja positivo em 2014 e 2015, continuam a ser as exportações o principal determinante do crescimento do PIB. Em 2013, será a menor contração do consumo privado associado à evolução esperada para a procura externa e o investimento que justificam a forte aceleração que se espera para o crescimento do PIB. Em 2014, prevê-se que o contributo do consumo privado seja já positivo e o contributo do consumo público marginalmente negativo.

Quanto ao mercado de trabalho, no 1.º semestre de 2011 a taxa de desemprego situou-se em 12,2% e o emprego total diminuiu 2,4%,5 estimando-se para o conjunto do ano uma taxa de desemprego de 12,5%. Para 2012, estima-se ainda uma deterioração da taxa de desemprego, ano a partir do qual se prevê o início de uma recuperação das condições do mercado de trabalho.

Após a quebra verificada no produto potencial ao longo da primeira década de 2000, estima-se que o produto potencial recupere nos próximos anos, em resultado de um contributo mais positivo da produtividade total dos fatores e um contributo menos negativo quer do fator trabalho quer do fator capital.

5 De referir a alteração metodológica adotada pelo INE nos inquéritos trimestrais ao emprego sobre estas variáveis, que impede a comparabilidade direta com os valores reportados nos anos anteriores.

!"

!#

!$

!%

!&

!'

(

'

&

%

$

&(() &('(*+,-* &(''*+.- &('&*+.- &('%*+.- &('$*+.- &('#*+.-

/012340*56789:0 /012340*5;<=7>0*?18,2@74,1@0 560>369*AB@,619*CDE37:95?F

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Quadro II.3. Crescimento Económico Mundial !"#$#%&'%()'*(+,'-./%)'#01%',%23%

Legenda: (*) com base no PIB avaliado em paridade de poder de compra. ** 2009. Fonte: (P) - Previsão do FMI, World Economic Outlook, Junho de 2011.

Para esta situação tem contribuído, no caso dos EUA, a persistência de elevados desequilíbrios macroeconómicos, a fragilidade da recuperação do mercado de habitação, as restrições inerentes à concessão de crédito e o ainda fraco dinamismo do mercado de trabalho. Este conjunto de fatores tem consequências negativas sobre o desempenho da procura interna privada, também influenciada pelo próprio processo de desalavancagem das famílias.

Já em relação à área do euro, de realçar os receios existentes quanto à sustentabilidade das finanças públicas em alguns dos seus estados membros, bem como as implicações dos atuais processos de ajustamento orçamental sobre o arrefecimento da procura interna e a crise do mercado da dívida soberana com um elevado risco de contágio inerente e com possíveis repercussões na já elevada volatilidade dos mercados financeiros e na diminuição do nível de confiança dos agentes económicos.

Em estreita ligação com estes fatores, são de referir os seguintes riscos potenciais que poderão afetar negativamente a evolução das principais variáveis macroeconómicas:

1. Condições de financiamento mais restritivas na economia portuguesa. Para além da evolução do mercado da dívida soberana na área do euro, analisada no capítulo I do presente texto, e como consequência desta, tem-se vindo a assistir a um aumento progressivo da exigência dos critérios aplicados na concessão de empréstimos a particulares e a empresas. Esta maior restritividade na concessão de crédito estará relacionada, em grande medida, com o aumento do custo de capital e restrições de balanço dos bancos, bem como com uma deterioração das expectativas relativas à atividade económica em geral.

2. Evolução da procura externa relevante para as exportações portuguesas condicionada pelo crescimento económico dos nossos principais parceiros comerciais. Neste contexto, a

(%)

Economia Mundial 100.0 5.1 4.3 4.5 Economias avançadas 52.3 3.0 2.2 2.6 das quais:

EUA 19.7 3.0 2.5 2.7 Área do Euro, da qual : 14.6 1.8 2.0 1.7

Alemanha 4.0 3.6 3.2 2.0 França 2.9 1.5 2.1 1.9 Itália 2.4 1.3 1.0 1.3 Espanha 1.8 -0.1 0.8 1.6

Reino Unido 2.9 1.4 1.5 2.3 Japão 5.8 4.0 -0.7 2.9

Outras economias, das quais : China 13.6 10.3 9.6 9.5 India 5.4 10.4 8.2 7.8 Rússia 3.0 4.0 4.8 4.5 Brasil 2.9 7.5 4.1 3.6

Por memória UE-27 21,3** 1.8 2.0 2.1

Estrutura 2010* 2010 2011P 2012P

Estratégia  Orçamental  

III. ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL

III.1 Desenvolvimentos Recentes das Finanças Públicas: 2007-2011

Em 2011 verificar-se-á a inversão da deterioração acentuada das contas públicas que ocorreu desde 2008 no contexto da crise financeira e económica internacional e com a persistência numa orientação expansionista para a política orçamental, até meados de 2010.

Com efeito, em 2007, o défice orçamental foi reduzido para 3,1% do PIB (Quadro III.1)7, menos 2,8 p.p. relativamente a 2005, enquanto a dívida pública se situava nos 68,3% do PIB.

Quadro III.1. Saldo Orçamental e Dívida Pública (em percentagem do PIB)

Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministério das Finanças. Nota: (a) Saldo corrigido dos efeitos cíclicos e de medidas temporárias.

No final de 2008, em resposta à crise económica e financeira, os países da União Europeia desenvolveram uma estratégia concertada de estímulo orçamental, na qual, o contributo de cada estado-membro deveria ter em conta a sua específica situação orçamental. Esta ação conjunta passava pela

timely-targeted-temporaryou seja, deveriam produzir efeitos rapidamente, servir propósitos pontuais bem determinados e ser facilmente reversíveis.

Portugal, que se encontrava ainda longe do objetivo de médio prazo para o saldo orçamental (-0.5% do PIB), dispunha de uma margem de manobra muito limitada para a política anti-cíclica necessária para fazer face à crise. Não obstante, a opção do Governo português foi a de conduzir uma expansão orçamental muito superior ao valor médio acordado pela União Europeia e a de adoptar medidas com custos de reversão muito elevados. Esta estratégia refletiu-se na degradação da situação orçamental das administrações públicas (AP), cujo défice atingiu, em 2009, o valor histórico de 10,1% do PIB. De igual modo, o défice primário estrutural aumentou, de 1,1% do PIB, em 2007, para cerca de 6,6% do PIB, em 2009 (ver Caixa 1).

A conta das AP, em 2008 e mais acentuadamente em 2009, refletiu não só o efeito dos estabilizadores

automáticos, em particular através da quebra da receita fiscal, mas também o aumento da despesa pública.

7 Na notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), de Março de 2011, o INE procedeu à revisão da conta das Administrações Públicas desde 2007, incluindo, no seu perímetro, na ótica de contas nacionais, três empresas públicas de transporte (REFER, Metropolitano de Lisboa e Metro do Porto, com um impacto de 0,5% do PIB, em 2010) e procedeu à alteração do tratamento dos contratos envolvendo três PPP (0,5% do PIB, em 2010).

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Saldo global -5.9 -4.1 -3.1 -3.5 -10.1 -9.1 -5.9

Saldo primário -3.4 -1.4 -0.2 -0.5 -7.2 -6.1 -1.7

Saldo estrutural(a) -5.5 -4.1 -4.1 -5.1 -9.5 -10.7 -6.2

Var. saldo estrutural : 1.4 0.0 -1.1 -4.4 -1.2 4.5

Saldo primário estrutural(a) -3.0 -1.4 -1.1 -2.1 -6.6 -7.7 -2.0

Dívida Pública 62.8 69.5 68.3 71.6 83.0 92.9 100.8

!"#$%&'()

*)

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

No que respeita à receita fiscal, esta diminuiu de 24% do PIB em 2007 para 21,7% em 2009, resultado não só da quebra real do PIB, mas também de outros fatores, nomeadamente a significativa contração dos preços, a quebra abrupta das vendas de bens duradouros, a contração das importações extra-comunitárias, o aumento da poupança das famílias e a diminuição, em um ponto percentual, da taxa normal do IVA, em Julho de 2008. A quebra na receita fiscal foi, assim, a principal responsável pela redução da receita em 1,4 p.p. do PIB, no período em análise (Quadro III.2).

Quadro III.2. Conta das Administrações Públicas 2007 2011

Fontes: INE e Ministério das Finanças Nota: Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.

Por seu turno, a receita contributiva aumentou 0,9 p.p. do PIB, apesar da redução do emprego e da diminuição da taxa contributiva, no contexto da Iniciativa para o Investimento e o Emprego. Este resultado terá sido justificado, não só pela contenção na redução da base contributiva, como também pelas medidas de combate à evasão e fraude contributiva e ao aumento dos salários acima da inflação, que se registou em 2009 e se refletiu na evolução da despesa pública com pessoal.

No mesmo período (2007-2009), a despesa pública aumentou 5,5 p.p. do PIB, tendo os principais contributos sido dados pelas prestações sociais (+3,4 p.p.) e, em menor grau, pela despesa de capital (+0,8 p.p.), consumo intermédio e despesas com o pessoal (+0,5 p.p. em cada).

2007 2008 2009 2010 2011

1. Receitas Fiscais 24,0 23,8 21,7 22,2 23,7

Impostos s/Produção e Importação 14,5 14,1 12,6 13,4 14,0

Impostos s/Rendimento e Património 9,5 9,7 9,0 8,9 9,6

2. Contribuições Sociais 11,6 11,9 12,5 12,2 12,5

Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 8,5 8,8 9,0 8,9 9,4

3. Outras Receitas Correntes 4,8 4,7 4,6 4,5 4,6

4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 40,4 40,4 38,8 38,9 40,75. Consumo Intermédio 4,4 4,4 4,9 5,1 4,8

6. Despesas com Pessoal 12,1 12,0 12,6 12,2 11,6

7. Prestações Sociais 18,5 19,3 21,9 21,8 22,0

Das quais: Prestações que não em Espécie 14,6 15,1 17,0 17,0 17,3

8. Juros (PDE) 2,9 3,0 2,9 3,0 4,2

9. Subsídios 0,8 0,7 0,8 0,7 0,7

10. Outras Despesas Correntes 2,3 2,2 2,6 2,5 2,2

11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 41,0 41,6 45,7 45,4 45,4Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 38,1 38,6 42,9 42,4 41,3

12. Poupança Bruta (4-11) -0,6 -1,3 -7,0 -6,5 -4,813. Receitas de Capital 0,8 0,7 0,9 2,6 2,014. Formação Bruta de Capital Fixo 2,7 2,9 2,9 3,3 2,5

15. Outras Despesas de Capital 0,6 0,1 1,1 2,0 0,6

16. Total Despesas de Capital (14+15) 3,3 3,0 4,1 5,2 3,117. Total Receitas (4+13) 41,1 41,1 39,7 41,5 42,718. Total Despesa (11+16) 44,3 44,6 49,8 50,6 48,5

Da qual: Total Despesa Primária 41,4 41,6 46,9 47,6 44,319. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -3,1 -3,5 -10,1 -9,1 -5,9

20. Dívida Pública 68,3 71,6 83,0 92,9 100,8

Em % do PIB

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Quadro III.3. Comparação da Conta das AP em 2011 com OE2011

Fonte: Ministério das Finanças. Nota: A comparação por rubrica entre estes dois exercícios deve revestir-se de especial prudência devido ao facto de a estimativa para 2011 apresentada no OE2011 ter algumas alterações metodológicas face à metodologia habitual, afetando, em particular, as rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermédio e prestações sociais, mas sem qualquer impacto no saldo orçamental. Os totais podem não coincidir com a soma das parcelas por questões de arredondamento.

O objetivo de 5,9% para o défice de 2011 é um objetivo central do PAEF. Este valor será respeitado, embora, na ausência de medidas adicionais, se possa identificar um desvio de execução orçamental estimado em 1,1 p.p. do PIB (Quadro III.4). Este desvio decorre fundamentalmente do comportamento de quatro rubricas orçamentais: nas despesas com o pessoal onde eram esperadas reduções significativas no número de efetivos da administração central (quase 4% no ano), contudo, até Junho essa redução terá sido de apenas 0,9%. Por outro lado, o efeito da redução média de 5% na tabela salarial da administração pública foi mitigado por promoções em alguns ministérios. Também ao nível dos consumos intermédios, transferências de capital e da outra receita corrente, a execução orçamental aponta para resultados piores do que o esperado. Importa ainda referir que a execução orçamental do primeiro semestre será substancialmente agravada numa perspetiva de Contas Nacionais, por um lado, porque a evolução da despesa se apresenta menos favorável, por outro, pela inclusão de uma série de efeitos de natureza temporária. No que respeita a estas one- , tratam-se da assunção da dívida de duas empresas da Região Autónoma da Madeira, uma em virtude da concessão de uma garantia e outra

OE DEO DEO-OE1. Receitas Fiscais 23,0 23,7 0,6

2. Contribuições Sociais 12,5 12,5 0,0

3. Outras Receitas Correntes 4,4 4,6 0,1

4. Total Receitas Correntes (1+2+3) 39,9 40,7 0,85. Consumo Intermédio 4,7 4,8 0,1

6. Despesas com Pessoal 10,7 11,6 0,9

7. Prestações Sociais 21,4 22,0 0,6

Das quais: Prestações que não em Espécie 16,9 17,3 0,4

8. Juros (PDE) 3,6 4,2 0,6

9. Subsídios 0,7 0,7 0,0

10. Outras Despesas Correntes 2,1 2,2 0,1

11. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 43,2 45,4 2,2Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 39,6 41,3 1,7

12. Poupança Bruta (4-11) -3,3 -4,8 -1,513. Receitas de Capital 1,1 2,0 0,814. Formação Bruta de Capital Fixo 2,2 2,5 0,3

15. Outras Despesas de Capital 0,3 0,6 0,3

16. Total Despesas de Capital (14+15) 2,5 3,1 0,617. Total Receitas (4+13) 41,1 42,7 1,618. Total Despesa (11+16) 45,7 48,5 2,8

Da qual: Total Despesa Primária 42,1 44,3 2,219. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -4,6 -5,9 -1,2

20. Dívida Pública 87,9 100,8 13,0

Em % do PIB Var. p.p.

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

Neste contexto, a condução de uma política orçamental terá de ser fortemente restritiva, em particular nos primeiros anos do ajustamento, quando a componente cíclica da economia contribuirá mais negativamente para este processo.

As medidas definidas para 2011 deverão permitir atingir neste ano uma redução significativa no défice estrutural mas este, ainda assim, deverá exceder os 6% do PIB, e ficar acima dos valores observados antes da crise económica e financeira (Gráfico III.1). Acresce que o agravamento dos custos de financiamento, impõe agora que a correção no saldo primário estrutural tenha que ser muito forte (atingindo um saldo positivo superior a 4% do PIB) de forma a cumprir o OMP em 2015.

Gráfico III.1. Evolução do Saldo Orçamental

(em percentagem do PIB)

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

Já para 2012, prevê-se que o esforço de consolidação orçamental se consubstancie em medidas com impacto no saldo na ordem dos 3,8% do PIB face ao ano anterior, isto é, cerca de mais 0,8 p.p. do que o previsto no PAEF. Face a um cenário de políticas invariantes, ao incluir-se, nomeadamente, os efeitos do congelamento de salários na função pública e a suspensão da regra de indexação das pensões, excluindo a atualização das pensões mais baixas, estas medidas representam um ajustamento de 4,6 p.p. do PIB (Quadro III.8).

!"#$%&&&

!"%$%&&&

!'$%&&&

!($%&&&

!)$%&&&

!#$%&&&

%$%&&&

#$%&&&

)$%&&&

($%&&&

#%%* #%%' #%%+ #%"% #%"" #%"# #%", #%") #%"-

./012&34567576/0 ./012&869:;692&34567576/0 ./012&<02=/0

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

na despesa pública com saúde e consumos intermédios. Em relação ao SEE, estimam-se para o médio prazo efeitos mais fortes ao nível da redução das suas despesas operacionais e de capital, ao mesmo tempo que se prevê um crescimento do valor das suas vendas.

No entanto, existem alguns fatores que poderão contribuir positivamente para os resultados aqui apresentados. Não se está, por exemplo, a considerar explicitamente o efeito que se espera não despiciendo das reformas estruturais em curso ao nível do crescimento económico. Esta situação permitirá não só reduzir os custos do serviço da dívida pública face às hipóteses subjacentes a este cenário como também impulsionará o contributo do sector privado para o crescimento económico. Nesta perspetiva, algumas das medidas de consolidação orçamental, imprescindíveis no curto prazo, poderão vir a ser retiradas ainda neste horizonte de projeção.

Pelo contrário, num cenário de políticas invariantes já a partir de 2012, a situação de défice orçamental não só não seria corrigida como ainda agravada no curto prazo, tornando a dinâmica da dívida pública claramente insustentável (Gráfico III.2).

Gráfico III.2. Comparação com cenário sem medidas de consolidação 2011-2015 (em percentagem do PIB)

Défice das AP

Dívida das AP

Fonte: Ministério das Finanças.

Neste cenário contrafactual a partir de 2012, estão a retirar-se todas as medidas especificadas no Quadro III.8, e a admitir um cenário de políticas invariantes face ao observado num passado recente: ao nível do

39

41

43

45

47

49

51

2011 2012 2013 2014 2015

Despesa total - sem medidas

Despesa total

Receita total

Receita total - sem medidas

90

95

100

105

110

115

120

125

2011 2012 2013 2014 2015

Dívida - sem medidas Dívida

!DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2011-2015!

!"#

na despesa pública com saúde e consumos intermédios. Em relação ao SEE, estimam-se para o médio prazo efeitos mais fortes ao nível da redução das suas despesas operacionais e de capital, ao mesmo tempo que se prevê um crescimento do valor das suas vendas.

No entanto, existem alguns fatores que poderão contribuir positivamente para os resultados aqui apresentados. Não se está, por exemplo, a considerar explicitamente o efeito que se espera não despiciendo das reformas estruturais em curso ao nível do crescimento económico. Esta situação permitirá não só reduzir os custos do serviço da dívida pública face às hipóteses subjacentes a este cenário como também impulsionará o contributo do sector privado para o crescimento económico. Nesta perspetiva, algumas das medidas de consolidação orçamental, imprescindíveis no curto prazo, poderão vir a ser retiradas ainda neste horizonte de projeção.

Pelo contrário, num cenário de políticas invariantes já a partir de 2012, a situação de défice orçamental não só não seria corrigida como ainda agravada no curto prazo, tornando a dinâmica da dívida pública claramente insustentável (Gráfico III.2).

Gráfico III.2. Comparação com cenário sem medidas de consolidação 2011-2015 (em percentagem do PIB)

Défice das AP

Dívida das AP

Fonte: Ministério das Finanças.

Neste cenário contrafactual a partir de 2012, estão a retirar-se todas as medidas especificadas no Quadro III.8, e a admitir um cenário de políticas invariantes face ao observado num passado recente: ao nível do

39

41

43

45

47

49

51

2011 2012 2013 2014 2015

Despesa total - sem medidas

Despesa total

Receita total

Receita total - sem medidas

90

95

100

105

110

115

120

125

2011 2012 2013 2014 2015

Dívida - sem medidas Dívida

Conclusão  •  A  comparação  entre  estes  dois  cenários  ilustra  bem  a  necessidade  de  prosseguir  com  a  estratégia  orçamental  definida,  sob  pena  de  se  alcançar  rapidamente  uma  situação  de  finanças  públicas  insustentáveis.  Um  cenário  de  ausência  de  correção  dos  desequilíbrios  da  economia  portuguesa  comprometeria  irremediavelmente  o  crescimento  da  economia  e  as  condições  de  vida  das  gerações  futuras,  enquanto  a  implementação  rigorosa,  por  parte  de  todos  os  agentes  económicos,  das  medidas  e  reformas  estruturais  definidas  permiQrá,  pelo  contrário,  retomar  a  trajetória  de  finanças  públicas  sustentáveis  e  potenciadoras  do  crescimento  económico.  

Programa  •  OS  NOVOS  DESAFIOS  DAS  FINANÇAS  PÚBLICAS  •     •  Neo-­‐liberalismo  e  Finanças  Públicas  •  Finanças  Públicas  num  ambiente  neo-­‐liberal  •  Regulação  versus  produção  de  bens  públicos  •  As  formas  de  aproximação  público-­‐privadas  •  A  empresarialização  dos  serviços  públicos  •  Das  parcerias  público-­‐privadas  em  especial  •  O  debate  sobre  o  financiamento  dos  serviços  públicos  

–  Em  especial  os  serviços  de  saúde  e  de  ensino  •  A  Segurança  Social  •     •  A  Fiscalidade  em  Busca  de  Novos  Caminhos  •  As  novas  questões  fiscais  •  O  mal-­‐estar  fiscal  e  a  hipótese  de  regras  fixas  •  O  novo  contexto  das  reformas  fiscais  

–  A  globalização  e  a  liberdade  de  circulação  dos  factores    de  produção  

–  Fiscalidade  e  inovação  tecnológica  •  A  fiscalidade  ecológica  •  Desvalorização  fiscal  e  compeQQvidade  externa    

Programa  •  III.  A  Era  da  Austeridade  •  A  crise  de  Crédito  e  o  mercado  de  dívida  •  O  Aperto  financeiro  europeu  e  os  seus  efeitos  na  economia  africana  •  Do  Estado  Providencia  ao  Estado  Garante:  poliQcas  orçamentais  

orientadas  para  o  reforço  da  confiança  no  sistema  financeiro  mundial  •  Qual  o  maior  problema:  Inflação  ou  deflação  •  O  perfil  da  intervenção  do  FMI  para  a  estabilização  das  Finanças  Públicas.  

Os  casos  da  Islândia,  Irlanda,  Grécia  e  Portugal  •  Programas  de  apoio  •  Falhanço  da  Grécia  e  eventual  saída  do  Euro  •  Que  nova  ordem  financeira  mundial?  •  As  nova  era  das  nacionalizações  e  a  consolidação  do  sistema  bancário  :  

UQlização  do  FEEF  para  financiar  os  bancos  para  além  das  dividas  soberanas.  

•  O  Impacto  da  crise  soberana  europeia  e  americana  na  economia  mundial    

Acordo  de  21  de  Julho  no  CE  •  O  acordo  de  21  de  Julho  no  Conselho  Europeu  tornou  a  vida  mais  segura  

para  Espanha  e  Itália?    •  A  ideia  de  fornecer  o  EFSF  com  mais  flexibilidade  é  boa.  As  mudanças  de  

regras  são  de  longe  os  aspectos  mais  interessantes  do  acordo.    •  Actualmente,  a  EFSF  só  pode  conceder  créditos.  Sob  as  novas  regras,  será  

capaz  de  agir  prevenQvamente.  Como  o  Fundo  Monetário  Internacional,  que  terá  uma  linha  de  crédito  flexível.  Será  capaz  de  comprar  �tulos  em  mercados  secundários,  e  será  capaz  de  recapitalizar  os  bancos.  Ele  pode  fazer  todas  estas  para  qualquer  país  da  zona  do  euro,  mesmo  aqueles  que  não  fazem  parte  de  um  programa  de  EFSF  comum.  

•  Mas  há  um  porém.  O  Conselho  Europeu  não  elevou  o  teto  de  emprésQmo  ao  EFSF  de  €  440  mil  milhões.  E  portanto  não  dinheiro  para  socorrer  bancos  ou  a  Espanha  e  a  Italia.  

•  Ha  ainda  as  dificuldades  das  regras  internas  do  EFSF  como  as  da  unanimidade  e  a  da  parQcipação  do  sector  privado  no  resgate  dos  países  e  dos  bancos.  

•  Foi  bom  para  adiar  tudo  para  depois  das  ferias…  a  caminho  de  um  grande  ajustamento  já  para  Outubro.  

Conclusão  A  Origem  da  atual  crise  

•  As  políQcas  postas  em  práQca  para  resolver  esses  dois  eventos  -­‐  o  primeiro,  a  acumulação  dramáQca  de  reservas  cambiais  dos  países  asiáQcos  para  fortalecer-­‐se  contra  futuras  crises,  e,  em  seguida,  a  flexibilização  monetária  aplicada  pelo  Federal  Reserve  para  lidar  com  as  consequências  do  boom  da  Internet  -­‐  levaram  diretamente  ao  colapso  bancário  e  hoje  conQnua,  rolando  a  série  de  crises  da  dívida  soberana.  

•  No  entanto,  esses  eventos  foram  apenas  o  começo.  O  que  realmente  definiu  o  futuro  foi  a  resposta  políQca  a  11/09,  a  série  chocante  de  ataques  terroristas  que  têm  seu  10  º  aniversário  neste  fim  de  semana.  Nem  nos  seus  sonhos  mais  delirantes  poderiam  Osama  bin  Laden  teria  imaginado  o  dano  a  longo  prazo  as  suas  atrocidades  desencadeariam  nas  economias  ocidentais.(  

Conclusão  •  O  11/9  custou  à  América  mais  do  que  Bin  Laden  previu.  A  

esQmaQva  de  Joseph  SQglitz  aponta  para  3000-­‐5000  biliões  de  dolares  o  custo  total.  Mas  teve  outras  consequências,  para  além  de  duas  guerras  baseadas  em  informações  falsas:  o  despres�gio  moral  dos  militares  americanos  com  a  negação  do  habeas  corpus  e  com  a  tortura  aos  presos,  para  além  da  morte  de  mais  de  um  milhão  de  iraquianos  e  130  mil  afegãos,  bem  como  1,8  milhões  refugiados  e  1,7  milhões  de  deslocados.  Além  disso,  provocou  mais  de  600  mil  Veteranos  de  Guerra  deficientes  que  terão  de  ser  tratados  nos  hospitais  americanos  e  receber  pensões  para  o  resto  das  suas  vidas,  para  além  do  fato  dramáQco  de  18  veteranos  do  Iraque  e  do  Afeganistão  se  suicidarem  por  dia  nos  EUA  como  efeito  colateral  das  guerras.    

Conclusão  •  Do  ponto  de  vista  económico  a  guerra  tem  efeitos  duradouros  e  

prova  ainda  os  limites  da  iniciaQva  pública  mal  dirigida:  esta  foi  também  a  primeira  guerra  americana  integralmente  financiada  com  recrso  ao  crédito,  o  que  a  juntar  à  descida  dos  impostos  feitas  por  G.  W.  Bush  conduziu  aos  actuais  problemas  orçamentais  dos  EUA.    

•  Em  vez  de  consumirem  os  seus  produtos  e  manterem  a  sua  economia,  os  americanos  viram  o  seu  dinheiro  e  o  crédito  do  governo  serem  desviados  para  armas  o  que  deprimiu  a  Economia.  Em  resposta  e  para  mascarar  a  situação  as  autoridades  monetárias  imprimiram  moeda  provocando  o  irresponsável  endividamento  das  famílias  e  o  bolha  imobiliária  que  levará  muitos  anos  para  ser  absorvida.  As  familias  viram  a  sua  dívida  aumentar  para  17000  dolares  per  capita  e  provavelmente  mais  metade  disso  ainda  se  as  conQgências  futuras  acontecerem...    

Conclusão  •  A  herança  do  11/9  não  foi  toda  negaQva  contudo:  permiQu  que  a  América  e  o  mundo  tomassem  consciência  que  a  dívida  não  é  o  caminho  do  desenvolvimento,  nem  provoca  crescimento  económico  e  mais  uma  vez,  que  as  soluções  keynesianas  estão  erradas.  Infelizmente,  quer  na  Europa,  quer  nos  EUA  (com  o  pacote  dos  American  Job  Act  por  exemplo  anunciado  em  8/SET/11  por  Obama)  a  ilusão  keynesiana  conQnua  a  estar  presente  na  governação  dos  EUA,  mesmo  sabendo  que  não  resulta.  

•  Mas  isso  não  tem  que  ver  com  as  Finanças  Públicas  mas  com  a  Economia  PolíQca  e  com  o  sequestro  da  decisão  pública  por  grupos  minoritários...  

   

Em  todas  as  grandes  catástrofes,  os  danos  a  longo  prazo  tendem  a  ser  infligidos  não  pelo  evento  em  si,  mas  pela  resposta  ao  mesmo.  

 FIM