UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

GLICIA THALLITA TELES REIS

UM OLHAR SOBRE O IMPEACHMENT

E O CASO DILMA ROUSSEF

NITERÓI

2016

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GLICIA THALLITA TELES REIS

UM OLHAR SOBRE O IMPEACHMENT E O CASO DILMA ROUSSEF

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Orientadora: Prof. Dr. Cassio Luís Casagrande

Niterói, RJ 2016

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Universidade Federal Fluminense Superintendência de Documentação Biblioteca da Faculdade de Direto

R375 Reis, Glicia Thallita Teles. Um olhar sobre o impeachment e o caso Dilma Rousseff / Glicia Thallita Teles Reis. – Niterói, 2016. 82 f.

Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Direito) – Universidade Federal Fluminense, 2016.

1. Impeachment. 2. Responsabilidade presencial. 3. Presidência da República. 4. Política e governo. I. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Direito, Instituição responsável. II. Título.

CDD 341.2

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GLICIA THALLITA TELES REIS

UM OLHAR SOBRE O IMPEACHMENT E O CASO DILMA ROUSSEF

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito.

Aprovada em de 2016.

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Cassio Luis Casagrande – Orientador Universidade Federal Fluminense

Convidado(a)

Convidado(a)

NITERÓI 2016

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AGRADECIMENTOS

Ao meu pai, que com o seu amor me apoiou e me incentivou durante todos os percalços da trajetória acadêmica.

Á minha mãe e meu padrasto que foram imprescindíveis no decorrer da minha graduação, me proporcionando todo o suporte necessário e mesmo á distancia, nunca se fizeram ausentes, sempre me aconselhando e ajudando da melhor maneira possível.

Ás minhas amigas e companheiras de turma, por terem sido como uma família para mim, cu-rando minhas angústias e saudades de casa.

Ao professor e orientador Cassio Luís Casagrande, pela orientação e principalmente pelo seu papel inspirador a todos seus alunos na Faculdade de Direito da Universidade Federal Flumi-nense.

Por fim, aos demais profissionais que laboram na Faculdade de Direito que me incentivaram e fizeram dessa instituição meu segundo lar.

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"Quando for dito em qualquer país do mundo: 'Meu povo está feliz’ minhas prisões estão vazias, nada falta aos idosos, os impostos não são opressivos'; então poderá esse país gabar-se de sua constituição e de seu governo”.

Thomas Paine (1737-1809), Inglaterra

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RESUMO

O presente trabalho busca analisar o instituto do impeachment bem como suas nuances e par-

ticularidades ao ser empregado no direito brasileiro. Para tanto, utilizar-se-á do método de

pesquisa bibliográfica, análise de dados e consulta a pereceres jurídicos, para abordar os

icônicos casos em que o instituto fora aplicado, perpassando primeiramente por uma análise

histórica do instituto para, então, adentrar na aplicação específica do processo no ordenamen-

to jurídico brasileiro. Destarte, após tratar da génesis do instituo na Inglaterra e seu desen-

volvimento nos Estados Unidos a ênfase do estudo recairá precipuamente na legitimidade da

aplicação do processo em face da presidente Dilma Vana Roussef, abordando suas controvér-

sias diante da situação política e econômica brasileira. O trabalho examinará os crimes de re-

sponsabilidade imputados a presidente, ponderando os argumentos contrários e a favor do im-

peachment. Por fim, concluirá a característica que está predominando na sua atual aplicação,

se jurídica ou política, bem como o impacto deste mecanismo à ordem constitucional.

Palavras chave: impeachment; responsabilidade presidencial; controle político ; democracia.

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ABSTRACT

This monograph focuses on the mechanism called impeachment and his application in the

Brazilian legal system. To comprehend this institute we will use bibliographical research, le-

gal advices and data analyze. Them we go through past cases of impeachment to be aware of

the essence of the procedure. Furthermore, in order to fully understand the subject we needed

first to study his historical bases, in the United States and England, them we went to the ap-

plication in the Brazilian law. After the analysis of the begging of the impeachment, we will

focuses in the case of the president Dilma Vana Roussef, passing through her committed

crimes. Concluding if this atual procedure is more political or juridical. And al least, the im-

pact of this mechanism for the brazilian democracy.

Keywords: impeachment ; political responsibility; political control ; democracy.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 11 .......................................................................................................................

CAPÍTULO 1 - IMPEACHMENT 13 ........................................................................................

1.1. ETIMOLOGIA DA PALAVRA 13 .....................................................................................

1.2. CONCEITO 13 ...................................................................................................................

1.3. CONTEXTO HISTÓRICO 15 ...........................................................................................

1.4. IMPEACHMENT NO DIREITO AMERICANO 17 .........................................................

1.5. RECALL E VOTO DE DESCONFIANÇA 19 ..................................................................

CAPÍTULO 2 - IMPEACHMENT NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO 22

2.1. CRIMES DE RESPONSABILIDADE 25 ..........................................................................

2.2. PROCEDIMENTO 28 ........................................................................................................

2.3. NATUREZA JURÍDICA DO IMPEACHMENT 30 ..........................................................

2.4. CASO VARGAS 33 ............................................................................................................

2.5. CASO COLLOR 34 ............................................................................................................

CAPÍTULO 3 - IMPEACHMENT: CASO DILMA 38 ............................................................

3.1. CONJUNTURA POLÍTICA E SOCIAL 38 .......................................................................

3.2. BREVE RESUMO DO PROCESSO 41 ............................................................................

3.3. CONTROVÉRSIAS A RESPEITO DO IMPEACHMENT 46 ..........................................

3.3.1 Responsabilidade por condutas do primeiro mandato 47 .............................................

3.3.2 ADPF 378 e o Rito a ser seguido no impeachment 50 .................................................

3.3.3 Pedaladas Fiscais 55 .....................................................................................................

3.3.4 Da abertura de créditos suplementares 62 ....................................................................

3.3.5 Sobre o rompimento da ordem constitucional 66 .........................................................

3.3.6 Judicialização do Impeachment 70 ...............................................................................

CONCLUSÃO 74 .........................................................................................................................

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 78.................................................................................

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INTRODUÇÃO

Antes de 1992 a população brasileira quase que desconhecia a palavra impeachment,

desde então o verbete tornou-se popular e muitos passaram a ter um conhecimento, ainda que

superficial, acerca deste instituto que mescla o Direito e Política.

O presente trabalho cuidará da análise deste do Impeachment, abordando desde a sua

origem, perpassando pela sua evolução para, em seguida, adentrar na sua aplicação ao sistema

pátrio vigente.

O estudo foca inicialmente na aplicação do impeachment nos ordenamentos jurídicos

que o geraram, quais sejam o sistema norte-americano e no sistema inglês. Em seguida o in-

stituto será analisado de acordo arcabouço jurídico brasileiro.

Contudo, recairá precipuamente sobre a utilização do Impeachment ao mandato de

Dilma Vana Roussef. Para uma melhor avaliação, passaremos brevemente pelos antecedentes

que o ordenamento brasileiro possui: os casos dos presidentes Getúlio Vargas e Fernando Col-

lor de Melo.

O trabalho será, então, elaborado a partir de pesquisas bibliográficas, pareceres ju-

rídicos e análise de dados sociológicos, que buscam a compreendê-lo como instituto e proced-

imento democrático, inserido em uma conjuntura social. Assim, não obstante a análise jurídi-

ca, será realizado também um olhar sociológico sobre o tema, a fim de contextualizar os ele-

mentos que constituíram o momento de sua aplicação. Neste ponto o estudo será realizado

levando em consideração o contexto político e econômico, para poder, ao fim, chegar às con-

clusões almejadas.

Será, destarte, analisado o fato de o processo de impeachment da presidente Dilma

surgir na conjuntura de uma crise econômica, má gestão administrativa e inabilidade política,

cabendo ressaltar ainda crimes envolvendo membros do próprio governo e diversos person-

agens do alto escalão político e empresarial.

Por oportuno, cabe citar as palavras de Alexander Hamilton, um dos criadores da

Constituição dos Estados Unidos, que já previa que o processo de impeachment “dificilmente

deixaria de agitar as paixões de toda a sociedade e de dividi-la em partidos mais ou menos

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amistosos ou hostis em relação ao acusado”. “Em muitos casos, o processo de impeachment

se conectará com as facções preexistentes e mobilizará todas as animosidades, parcialidades,

influências e interesses de um lado e de outro”. 1

Cretella Junior compartilhava do mesmo posicionamento ao afirmar que “Nas as-

sembléias de Representantes do Povo, fervem as paixões políticas, quando se trata do im-

peachment, razão por que se recomenda cautela, equilíbrio, ponderação, no emprego deste

instituto(…)”. 2

E de outro modo não poderia ter ocorrido nos dias atuais. O impeachment surgiu

invocando as paixões e ideologias da população brasileira. Sendo assim, em meio a dicotomia

dos discursos, se analisará o os seus fundamentos jurídicos do procedimento, os quais foram

objeto de controvérsias tanto na comunidade jurídica, como também para o cidadão comum,.

Ressalvando que, ilustres juristas defendem teses contrárias, de modo que neste trabalho bus-

co examiná-las e, por fim, enquadrá-las ao caso concreto.

Diante da polarização dos debates que dividem a sociedade brasileira, hodierna-

mente, se questiona principalmente acerca da legitimidade do procedimento, considerando a

finalidade precípua do instituto e buscando respostas a indagações como: Foi o impeachment

um instrumento que traduziu a perda do apoio popular e político? Quais foram os crimes de

responsabilidade que fundamentaram o processo? E mais: estaria o impeachment rompendo

com a ordem constitucional?

É diante deste panorama que este estudo se justifica, buscando elucidar as hipóteses

de aplicação de um recurso constitucional que acima de tudo, busca proteger a população e

assegurar um Estado Democrático de Direito.

HAMILTON, 1755-1804 apud ROMANO, R. T. Uma decisão que foge à razoabilidade jurídica. Disponível 1

em: <https://jus.com.br/artigos/48851/uma-decisao-que-foge-a-razoabilidade-juridica>. Acesso em: 16 jun. 2016.

CRETELLA JUNIOR, José. Do Impeachment. 1. ed. São Paulo: RT, 1992. p. 18.2

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CAPÍTULO 1 - IMPEACHMENT

1.1. ETIMOLOGIA DA PALAVRA

A priori, cabe esclarecer a origem etimológica do instituto em comento. O significa-

do da palavra impeachment descende do latim, do verbete impedimentum que por sua vez im-

plica em proibir a entrada com os pés, representando a ideia de não pôr os pés. Assim sendo,

podemos correlacionar o verbete inglês de peachment com pedimentum, que se traduz por pé,

e o prefixo "em" ao "in" do latim, resultando mais uma vez no significado já aventado:

proibição de entrar.

Hoje, com a evolução natural da linguagem, o termo “to impeach” se relaciona com

o ato de acusar, pôr em dúvida, depreciar ou mesmo incriminar com o objetivo de impedir que

o indivíduo em razão do cargo que exerce aja contra o interesse público.

Nessa linha, baseado na obra de Homby Gatemby, Cretella Junior assevera que:

O verbo cognato de impeachment é to impeach, que tem o sentido de “in-criminar ou acusar” (de crime ou de mau procedimento) para fim de impedir a pessoa criminosa: principalmente incriminar um funcionário de Estado de traição ou má conduta durante seu tempo de serviço, como impedir um juiz que aceitou suborno. 3

Por fim, Cretella , em sua obra conclui que o termo mais adequado a fazer jus ao 4

significado da palavra inglesa seria “proibição de entrar”.

1.2. CONCEITO

WAKEFIELD, Hornby-Gatenby. The advanced learner’s dictionary of current English. Londres: Oxford 3

University Press, 1974. apud. CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 3. Texto original: “to charge or accuse [of crime or wrong doing,] as to impeach a person of (with) a crime; esp. to charge an officer of estate with treason or misconduct during his term of office, as to impeach a judge for taking a bride”

JUNIOR, J.C. O rito politico-administrativo do impeachment. Disponivel em: <http://www.revista4 -justitia.com.br/revistas/85446d.pdf>. Acesso em: 3 de jun de 2016.

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O impeachment é, sobretudo, um instrumento de responsabilidade a fim limitar o

poder. Nesse processo o poder Legislativo vai apurar a conduta do agente político- sujeito a

esse procedimento - submetendo-o a destituição do cargo e impondo-lhe pena de caráter

político. Reza Sergio Resende de Barros : 5

Processo destinado a apurar e punir condutas antiéticas graves, instaurado, processado e julgado por um órgão legislativo, contra um agente público, para impedi-lo de continuar no exercício da função pública, mediante sua remoção do cargo atual e inabilitação para qualquer outro cargo ou função por um certo tempo. Processo jurídico-político previsto na Constituição Fe-deral, pelo qual altas autoridades políticas podem ser processadas e julgadas pelos chamados crimes políticos ou de responsabilidade, passíveis de aplica-ção de penas políticas, as quais são: a perda do cargo ou função e a inabilita-do durante um certo tempo, oito anos, para exercer qualquer outro cargo pu-blico ou função.

O ilustre autor aborda neste conceito algumas nuances do tema. Qualifica os tipos de

conduta que podem ensejar a invocação do instituto, quais sejam os crimes de responsabili-

dade, bem como identifica o órgão responsável pelo julgamento do agente político, altas au-

toridades políticas. Esclarece, ainda, a racio acendi do processo, que se pauta no afastamento

do infrator para que este seja impedido de continuar o exercício da função pública. Por fim,

elenca as penas políticas passíveis de aplicação: perda do cargo ou função e a inabilitação,

durante oito anos, para exercer qualquer outro cargo ou função.

De Plácido e Silva , leciona que impeachment é: 6

Expressão inglesa, que se traduz impedimento, obstáculo, denúncia, acusa-ção pública; indica o procedimento parlamentar, cuja finalidade é a de apurar a responsabilidade criminal de qualquer membro do governo instituído, apli-cando lhe a penalidade de destituição do cargo ou função.

Já Paulo Brossard de Souza Pinto , autor da obra O impeachment: aspectos da re7 -

sponsabilidade política do Presidente da República, leciona: o impeachment é um instituto

com feição política, e instaurado e julgado segundo critérios de ordem política e tem por fi-

nalidade resultados políticos. Aduz também que o impeachment é apenas uma fase do proces-

BARROS, Sergio Rezende. Noções sobre impeachment. Disponível em: <http://www.srbarros.com.br/5

pt/nocoes-sobre--i-impeachment--i-.cont>. Acesso em: 03 mar. 2016.

SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 28ª. Ed. Rio de Janeiro-RJ. Forense, 2009, p.7066

BROSSARD, Paulo. O Impeachment. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1992. p. 75.7

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so de responsabilidade, e se restringe a etapa em que há o afastamento provisório do agente

processado. Nesse sentido o autor atribui ao instituto características exclusivamente políticas.

Por sua vez, José Cretella Junior afirma que Impeachment é o procedimento jurídi8 -

co-político de direito público, tendente a afastar do cargo público de governança aquele que

cometeu crimes de responsabilidade capitulados taxativamente na Constituição ou em lei es-

pecial, regulamentadora do Texto Constitucional.

Por fim, Antonio Riccitelli afirma que:

(…) a finalidade principal do impeachment é impedir a permanência no po-der daquele que desmereceu a confiança popular. O processo de impeach-ment apenas arreda de cargos públicos o homem nocivo; afasta do Governo ou da judicatura suprema quem não se compenetra das suas altas responsabi-lidades como depositário de grande parcela de autoridade. 9

Desta feita, o impeachment se caracteriza como um instituto destinado a apurar a re-

sponsabilidade, de agentes políticos ou jurídicos, e afastar do múnus publico aquele que não

agiu conforme demandam os preceitos de legais e constitucionais que regem a governança

pública.

1.3. CONTEXTO HISTÓRICO

No que tange à sua origem, o instituto deve ser analisado a partir de dois enfoques

distintos: a espécie criminal ou monárquica e a espécie política ou republicana. A primeira,

espécie criminal, nasceu no direito medieval inglês concomitante ao surgimento das classes

políticas dos nobres feudais e dos novos burgueses. Em um segundo momento, o impeach-

ment se desenvolveu nos Estados Unidos perdendo seu o caráter criminal, tornando-se um

procedimento de caráter exclusivamente político e utilizado da maneira em que o concebemos

hodiernamente.

O instituto de raízes penais, inglês, nasceu em meados do século XIII e era utilizado

a fim de garantir a punição de nobres e frequentadores da corte, quando acusados pelo clamor

CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 10.8

RICCITELLI, Antonio. Impeachment à brasileira: instrumento de controle parlamentar. 1. ed. São Paulo: 9

Manole, 2006. p.4.

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popular o que acarretava a abertura de investigação por uma das casas parlamentares, a qual

se responsabilizava por apurar os fatos e realizar as investigações necessárias.

(…) o impeachment teve suas raízes na Inglaterra a partir do século XIII, quando foi utilizado como alternativa para garantir a punição, em geral de nobres e freqüentadores da corte, acusados pelo clamor popular, ensejando a abertura de investigação por uma das casas parlamentares. 10

Cabe lembrar que durante o absolutismo, predominava o princípio do “The King can

do no wrong” o qual salvaguardava o rei da responsabilidade pelos seus atos transmitindo-os

aos ministros e conselheiros. Partia-se do pressuposto que o monarca estava não só acima da

lei, mas acima de todos e portanto não seria passível de cometer erros, assim sendo, a respon-

sabilidade cairia sob seus conselheiros e ministros pois o haviam aconselhado mal.

Durante o processo do impeachment, a casa dos Lordes, funcionava como tribunal

judiciário e por simples maioria poderia condenar a penas como multas, confisco de bens,

desonra, exílio e até mesmo a execução do indiciado. Todas estas penas implicavam conse-

quentemente no afastamento do cargo político eventualmente ocupado pelo réu.

Importante destacar, que desde a sua origem o instituto necessitava do apoio popular,

a chamada, vox populi, para sua efetivação.

O impeachment despontou como meio de instaurar um processo penal aten-dendo ao clamor público. Clamor este que, para Barros , significa a alavan11 -ca que impulsiona o ritmo do processo de impeachment, o termômetro do impeachment é a voxpopuli: “Sem a voz do povo, o impeachment é um insti-tuto mudo ou tartamudo. Ela o exige, o impulsiona, o dispensa.

Contudo, devido a sua complexidade de processo penal com procedimento político,

resguardando a ampla defesa e o contraditório, o procedimento acabava ocasionando extensos

e desgastantes debates sem falar na morosidade do procedimento o que gerou sua substituição

por um instituto mais célere.

Segundo Borja, com a evolução das instituições inglesas e a sedimentação do regime

de gabinete, evoluiu-se de uma alternativa inicial de repressão para uma alternativa de proces-

RICCITELLI, 2006. p. 5.10

BARROS, Disponível em: <http://www.srbarros.com.br/pt/nocoes-sobre--i-impeachment--i-.cont>. apud 11

RICCITELLI, 2006, p. 6.

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so preventivo, que mais a frente vai consolidar o voto de confiança , ou desconfiança, que o

Parlamento dá a seus ministros. 12

1.4. IMPEACHMENT NO DIREITO AMERICANO

Nos Estados Unidos, ao contrário da Inglaterra que adota sistema parlamentarista e

monárquico, foi implementada uma República presidencialista. Seu presidencialismo é mar-

cado pela maior independência entre os 3 poderes, bem como por um sistema de freios e con-

trapesos.

Por se apresentar como uma República, o Estado Americano se preocupou desde

sempre com o abuso de poder político. Assim sendo, seu sistema de freios e contrapesos apre-

senta uma função dúplice: propicia certo grau de independência entre os poderes e concomi-

tantemente se preocupa de forma acentuada com os abusos de poder cometidos no exercício

da função. Partindo deste enfoque, os Estados Unidos desenvolveram um processo de respon-

sabilização denominado impeachment, que apesar da mesma denominação inglesa apresenta

natureza jurídica distinta. Enquanto o procedimento inglês é criminal, o americano é exclusi-

vamente político.

Quanto a esta diferença do instituto Paulo Brossard expõe que: 13

(…) a diferença básica entre o impeachment inglês e o norte-americano está em que , na Grã- Bretanha, a Câmara dos Lordes julga a acusação dos Co-muns com jurisdição plena, impondo livremente a sorte das penas, até a pena capital, ao passo que o Senado americano julga a acusação da Câmara com jurisdição limitada, não podendo impor outra sanção que a perda do cargo, com ou sem inabilitação para exercer outro, relegado o exame da criminali-dade do fato, quando ele tiver tal caráter à competência do Poder Judiciário.

Para Tocqueville o fim principal do julgamento político nos Estados Unidos é retirar

o poder das mãos do que fez mau uso dele, e de impedir que tal cidadão possa ser reinvestido

de poder no futuro. Como se vê, é um ato administrativo ao qual se deu a solenidade de uma

sentença. 14

BORJA, Sérgio. Impeachment. Porto Alegre: Ortiz, 1992, p.1312

BROSSARD, 1992, p. 22.13

TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América. Leis e Costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1998, 14

apud Ibid., p. 77.

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No mesmo sentido, Brossard sustenta que o procedimento do impeachment norte

americano é exclusivamente político, que mais visa proteger o estado do que a punir o de-

linqüente. 15

O impeachment está previsto na Carta Americana no art. 1, Secção 3, Item VI. Na

obra Impeachment à brasileira, o mestre e doutor Antonio Riccitelli afirma sobre o procedi16 -

mento que:

Só o senado poderá julgar os crimes de responsabilidade (impeachment). Reunidos para este fim, os senadores prestarão juramento ou compromisso. O julgamento do Presidente dos Estados Unidos será presidido pelo Presi-dente da Suprema Corte. E nenhuma pessoa será condenada a não ser pelo voto de dois terço dos membros presentes.

Ressalte-se que o julgamento será realizado pelo Senado, pois de acordo com Hamil-

ton, esta casa é a mais idônea na consecução desta tarefa:

Segundo me parece, a convenção considerou o Senado como depositário mais idôneo desta importante missão. Os que melhor discirnam a dificuldade intrínseca do problema serão os mais cautelosos em coordenar essa opinião, e os mais inclinados a conceder a devida importância aos argumentos que podemos supor, a produziram. 17

Desde a promulgação da Constituição em 1787 até o presente momento, foram in-

staurados apenas 17 processos deste tipo no ordenamento jurídico americano, sendo somente

2 contra presidentes, nos quais nenhum dos presidentes chegou a ser condenado.

Talvez, este exíguo número de processos, se dê em razão da importância com que os

Estados Unidos trata o instituto e a natureza do crime a ensejar um processo impeachment, o

professor Laurence H. Tribe de Direito Constitucional da Havard University assevera que:

Um crime (objeto de impeachment) é aquele que, em sua natureza ou con-seqüências, se revele subversivo para algum princípio fundamental ou essen-cial de governo ou altamente prejudicial ao interesse público, o que pode consistir numa violação da Constituição, da lei, de um juramento oficial, ou de um dever, por ação ou omissão, ou, mesmo sem violar uma norma positi-

BROSSARD, 1992, p. 31.15

RICCITELLI. Antonio. Impeachment à brasileira: instrumento de controle parlamentar. 1°. Ed. Manole. Baru16 -eri-SP. 2006, p. 83.

HAMILTON, A.; MADISON, J.; JAY, J. O Federalista. (trad.) MORAES, Reggy Zacconi. nº 65. Rio de Ja17 -neiro: Editora Nacional de Direito, 1959. p. 262-263.

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va, revelar abuso dos poderes discricionários por motivos ou para fins im-próprios . 18

O caso mais recente e polêmico foi o impeachment do presidente Bill Clinton. Os

fundamentos do seu processo não se deram no âmbito de abuso de poder no que tange a ma-

nipulação da opinião pública ou mesmo contra seus adversários políticos, mas se referiu a

questões de natureza privada. Clinton foi processado por cometer perjúrio e por obstrução de

justiça, quando acusado de assédio sexual por uma estagiária. Impende destacar que o presi-

dente foi absolvido de ambas as acusações e voltou ao exercício da presidência.

Acerca do tema Riccitelli afirmou que o impeachment:

(…) envolvendo o então presidente Bill Clinton, foi uma demonstração inequívoca da importância do instituto para o direito norte-americano. O im-peachment apresentou-se como eficiente remédio constitucional de controle parlamentar. 19

1.5. RECALL E VOTO DE DESCONFIANÇA

- Voto de desconfiança

Assim como o impeachment, o voto de desconfiança nasceu no Reino Unido, em

meados do século XVIII. Se caracteriza como regime próprio do sistema parlamentarista. Isto

porque no parlamentarismo o chefe de governo, responsável por planejar e executar as políti-

cas públicas, é escolhido entre os próprios parlamentares ou pelo chefe de Estado.

Devido a forma de configuração do parlamentarismo, o voto de desconfiança, encon-

tra-se sempre a disposição do parlamento, como um mecanismo para manter a governabili-

dade. Pois quando o bloco de oposição entende que o primeiro-ministro está fragilizado po-

liticamente coloca-se em pauta para votação uma moção, na qual os parlamentares manifes-

tarāo confiança ou desconfiança ao governo.

TRIBE, Laurence H. American Constitucional Law. 2. ed. Mineola/NY: The Fundation Press, 1988. p. 291. 18

Texto original: An impeachable high crime or misdemeanor is one in its nature or consequences subversive of some fundamental or essential principle of government of highly prejudicial to the public interest, and this may consist of a violation of the Constitution, of law, of an official oath, or of duty, by an act committed or omitted, or, without violating a positive law, by the abuse of discretionary powers from improper motives or for an im-proper purpose.

RICCITELLI, 2006, p. 86.19

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Caso o voto de desconfiança vença, o primeiro-ministro se vê em uma situação

política complicada e sua renúncia é a saída mais apropriada. Geralmente, nestes casos, novas

eleições gerais são convocadas.

Mister frisar, que o voto de desconfiança prescinde de conduta dolosa ou qualquer

irregularidade de âmbito jurídico por parte do primeiro-ministro. É um instituto puramente

político, utilizado para gerenciar crises políticas de maneira rápida e eficaz.

Aníbal Perez-liñan diferencia o voto de confiança do impeachment na medida em

que “o voto de censura é um procedimento normal no sistema parlamentar. O impeachment é

um procedimento extraordinário no sistema presidencial, e é traumático para o país.” 20

- Recall

Apesar de não apresentarem no seu ordenamento jurídico o instituto do “voto de de-

sconfiança”, presente no direito inglês, os americanos possuem um referendo revogatório

chamado recall.

Cuida-se de uma revogação de mandatos eletivos de forma antecipada, quando o

eleitores sentem-se insatisfeitos com as condutas dos agentes públicos e pretendem vê-los fora

do exercício da sua função. Através deste instituto é possível a revogação individualizada de

mandatos eletivos.

Para a consecução do instituto é necessária a realização de uma petição pública assi-

nada por um percentual mínimo de cidadãos do lugar - geralmente em torno de 10 % do

eleitorado- acusando o agente político de má conduta que não precisa necessariamente ser

uma conduta típica ou ato ilícito. Em seguida, convoca-se um referendo para que o eleitorado

possa se manifestar aprovando a revogação do mandato ou rejeitando o recall e neste caso

mantém-se o agente político no seu cargo.

Este instituto pode ser previsto nos Municípios e Estados, contudo, está vedado na

esfera da federal.

Em entrevista ao jornal Estadão. Disponível em: <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,impeachment-20

nao-encerra-a-crise,10000049877>. Acesso em: 15 jun. 2016.

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O que se justifica na medida em apesar de os Estados Unidos apresentarem um fede-

ralismo cooperativo, os Estados mantiveram sua autonomia política inalterada, podendo se

autodeterminar do modo que melhor lhes convier, desde que respeitados os princípios básicos

da Federação americana. Com base nisso, organizaram seus sistemas eleitorais, criando seus

próprios códigos eleitorais, permitindo, por exemplo, mecanismos de democracia semidireta.

Sobre o tema Caio Avilla assevera que:

(…) desde a instauração do recall no começo do século XX até os dias de hoje, o recall nacional (para as autoridades federais) é ocasionalmente suge-rido, principalmente quando ocorrem escândalos, como, por exemplo, na época do Watergate , mas pouco se fez nesse sentido, apesar de a ideia con21 -tar com a simpatia da opinião pública.22

Portanto, enquanto não previsto na Constituição Americana o recall encontra-se

vedado em âmbito federal.

O caso Watergate foi o escândalo político que levou à renúncia do presidente Nixon. Watergate é o nome do 21

complexo que funciona como sede do partido democrata. O caso começou com a prisão de cinco homens, que foram pegos instalando equipamentos de espionagem e fotografando documentos na sede democrata. A prisão aconteceu durante a campanha eleitoral que levou Richard Nixon, do partido republicano, ao poder. Mais infor-mações em: Watergate e Impeachment de Nixon. Disponível em: <http://educacao.globo.com/artigo/wa-tergate-e-o-impeachment-de-nixon.html>. Acesso em 23 jul. 2016.

ÁVILA, Caio Márcio de Brito. Recall – A revogação do mandato político pelos eleitores: Uma proposta para 22

o sistema jurídico brasileiro. São Paulo, 2009. Tese (Doutorado em “Direito do Estado”), - USP, 2009. p. 78.

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CAPÍTULO 2 - IMPEACHMENT NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

A primeira Constituição da República, em 1891, introduziu o instituto do impeach-

ment no ordenamento jurídico brasileiro. Em verdade, a Constituição do período imperial, de

1824, já previa mecanismos legais de responsabilização dos ministros de Estado, resguardan-

do-se as devidas diferenças, posto que na época vigia o princípio da irresponsabilidade do

monarca (the king can do no wrong).

Naquele período, o Chefe de Estado era vitalício, insubstituível e irresponsável, po-

liticamente . Conforme preconizava o artigo 38 da Carta Magna de 1824, cabia à Câmara 23 24

dos Deputados decretar e suscitar a acusação dos ministros e conselheiros de Estado, e ao

Senado julgá-los. As sanções a serem cominadas iam desde a inabilitação para o exercício da

função publica a penas corporais como por exemplo prisão e condenação à morte, o que con-

feria uma feição político-criminal ao procedimento.

Por seu turno, a Constituição de 1891 foi amplamente influenciada pelo constitu-

cionalismo norte-americano, desde a nomenclatura do Estado brasileiro (República dos Esta-

dos Unidos do Brasil ) a incorporação de institutos como o do impeachment.

Nesta Carta, previa-se que a Câmara dos Deputados conservaria as atribuições do

juízo de admissibilidade e de pronúncia no que diz respeito aos crimes de responsabilidade,

pois quanto aos crimes comuns a atribuição passou a ser do Supremo Tribunal Federal. Os

BORJA, 1992, p. 23.23

Art. 38. E' da privativa attribuição da mesma Camara decretar, que tem logar a accusação dos Ministros de 24

Estado, e ConseIheiros de Estado.

!23

crimes de responsabilidade foram definidos no art. 54 da Constituição e uma legislação es25 -

pecial foi criada para regulamentar o processo específico do impeachment.

A Constituição de 1934 inaugurou o constitucionalismo social e foi acrescentado, à

parte que organizava o poder, a forma de Estado e de governo, um capítulo inovador, que di-

zia respeito às garantias sociais e econômicas. 26

Seguindo o contexto, foram acrescentados dois tipos de crimes de responsabilidade,

que atentavam contra os direitos sociais e econômico os que não respeitassem o cumprimento

das decisões judiciárias. Esta Constituição também realizou uma mudança no que concerne ao

processo de recebimento da denúncia, na instrução e no julgamento. O rito do processo de

impeachment, nesta época, assemelhava-se aos moldes da Dinamarca, Alemanha e Noruega

sob a influência da Constituição de Weimar.

Em 1937, o Brasil sofreu um golpe de Estado e foi outorgada uma nova Carta políti-

ca para o país, a qual restringia as possibilidades dos crimes de responsabilidade passíveis de

serem imputados ao presidente. Nesse período, temos o presidente como uma figura quase

sagrada, praticamente inviolável. Semelhante ao que acontecia com os reis e imperadores. 27

A Constituição de 1946 recuperou as tradições iniciadas em 1891. Manteve a técnica

de definição dos crimes políticos e regulamentou o processo e julgamento do impeachment

por meio de lei ordinária. O juízo de admissibilidade permaneceria na Câmara dos Deputados,

e o Senado Federal seria competente para realizar o julgamento.

Art 54 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente que atentarem contra: 25

1º) a existência política da União; 2º) a Constituição e a forma do Governo federal; 3º) o livre exercício dos Poderes políticos; 4º) o gozo, e exercício legal dos direitos políticos ou individuais; 5º) a segurança interna do Pais; 6º) a probidade da administração; 7º) a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos; 8º) as leis orçamentárias votadas pelo Congresso. § 1º - Esses delitos serão definidos em lei especial. § 2º - Outra lei regulará a acusação, o processo e o julgamento. § 3º - Ambas essas leis serão feitas na primeira sessão do Primeiro Congresso.

Ibid., p. 25.26

BORJA, 1992, p. 26.27

!24

Sob a égide desta Constituição foi promulgada a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950,

que desdobra os crimes políticos e também preleciona os sujeitos passivos a eventual respon-

sabilização.

Já a Constituição de 1967 realizou algumas mudanças significativas que evidenci28 -

avam o momento político vivido pelo Brasil, na época. Esta aumentou o quórum, de maioria

absoluta para dois terços, do juízo de admissibilidade da Câmara dos Deputados e limitou em

sessenta dias o prazo para julgamento, sob pena de arquivamento caso não concluído neste

período.

A Carta Política atual regula o procedimento nos artigos 51, I, e 52, I e parágrafo

único, bem como os artigos 85, 86 e 102, I, b. É, outrossim, regulado infraconstitucionalmen-

te pela Lei nº 1.079/50. Desta feita, quando ocorrido crime de responsabilidade, poderá ser

ensejada a responsabilização do agente público, que , ao cabo acarretará a perda do cargo e a

inabilitação para funções públicas por 8 anos.

Importante distinguir, no ordenamento jurídico brasileiro, os crimes comuns dos

crimes de responsabilidade, pois apenas este segundo pode dar margem ao impeachment.

Apesar de o vocábulo 'crime' ser utilizado em ambos os casos, os crimes de responsabilidade

não se caracterizam por condutas típicas, necessariamente, previstas no Código Penal, se

tratam, sobretudo, de infrações político-administrativas com penalidades essencialmente

políticas.

Enquanto nos crimes comuns o acusado é condenado com base nas legislação penal

comum e submetido a dosimetria da pena, oportunidade em que se cumpre todas as nuances

referentes a atenuantes, agravantes, etc. Nos julgamento dos crimes de responsabilidade não

Esta Carta procurou institucionalizar o regime ditatorial, ampliando os poderes do Executivo em detrimento do 28

Legislativo e Judiciário, engendrando uma organização hierárquica constitucional. O Poder Executivo exercia, com caráter exclusivo, a prerrogativa de criar emendas constitucionais, sem a anuência do Poder Judiciário e legislativo. Mais sobre o assunto em: Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_-link=artigos_leitura_pdf&artigo_id=4037>. Acesso em: 20 jul. 2016.

!25

há necessidade do cumprimento de tais formalidades, isto porque a própria Constituição já 29

estabelece a pena a ser suportada e o procedimento a ser utilizado.

2.1. CRIMES DE RESPONSABILIDADE

Crime de responsabilidade é ato praticado pelo presidente da República- ou ministro

de Estado, no exercício do cargo que afete a própria estrutura do regime ou os preceitos fun-

damentais da Constituição. 30

Nesta esteira, a Carta Magna brasileira de 1988 elenca em seu texto uma seção desti-

nada aos crimes de responsabilidade. Sendo estes, na dicção do art.85, configurados pelos

atos que atentem contra:

I - a existência da União;

II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV - a segurança interna do País;

V - a probidade na administração;

VI - a lei orçamentária;

VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: 29

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natu-reza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99). II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Fede-ral, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.

CAVALCANTI, Temístocles Brandão. A constituição federal comentada. 3. ed.. Rio de Janeiro: Konfino, 30

1956. apud CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 40.

!26

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabele-cerá as normas de processo e julgamento.

Segundo Eugenio Paccielli , o que, aqui, está se exercitando é uma jurisdição políti31 -

ca- que é responsável pelo processo e julgamento de infrações políticas, ou seja, infrações re-

alizadas por agentes políticos do Poder Público, no exercício de suas funções. Tais infrações

referidas alhures, ainda que denominadas de crimes de responsabilidade, não constituem nec-

essariamente infrações penais abarcadas pelo Direito Penal.

Para explicar esta celeuma Cretella Junior diferencia três espécies legislativas: a 32

Lei Geral, Lei Especial e a Lei Singular. E afirma que os crimes de responsabilidade tem de

ser definidos em lei singular, pertinente ao Presidente, ou a quem pratique crime conexo com

o dele. A singularidade neste caso é objetiva, ratione materiae, que é enumerada pelo artigo

referido alhures, e subjetiva, racione personae , porque o sujeito passivo do delito é o Presi-

dente da República, tão-só, ou quem cometa crime conexo com o do Presidente. A mais

ninguém se aplica a Lei Singular. Destarte, para o autor, os crimes definidos e enumerados na

lei singular, não podem ser incluídos no Código Penal, pois este é Lei Geral.

Assim confirma o ilustre Paulo Brossard “o crime de responsabilidade, embora 33

assim chamado, infração penal não o é, pois só se qualificam como entidades delituosas os

atos ilícitos de cuja pratica decorra sanção criminal.”

E enfatiza:

Se o crime de responsabilidade não é sancionado com pena criminal como delituoso não se pode qualificar o fato ilícito assim denominado, pois, o que distingue o crime dos demais atos ilícitos é, justamente, a natureza da sanção abstratamente cominada.

À guisa de exemplificação, podemos citar o art. 9, item 7 da Lei nº.1.079/50, que

preconiza ser crime de responsabilidade do Presidente da República o “proceder de modo in-

compatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo”. A partir dessa norma podemos

abstrair que não há nenhum dos atributos mínimos do Direito Penal, uma vez que deixa ao

OLIVEIRA, Eugênio Paccelli de. Curso de Processo Penal. 18.ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2013,p.124.31

CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 38.32

BROSSARD, 1992, p. 69.33

!27

juízo do Senado da República a fixação dos critérios de comportamento do Chefe da Repúbli-

ca.

Para Carlos Ayres Britto, ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, a configuração

do crime de responsabilidade deve se dar perante a desobediência da lei infraconstitucional,

mas, sobretudo, também contra a Constituição. Nas suas palavras : 34

(…)não basta agir em desconformidade com esse ou aquele preceito da Constituição, nem da lei, mesmo que da lei de improbidade administrativa ou então da lei orçamentária, para que se tenha como automaticamente de-flagrada a hipótese do crime de responsabilidade do presidente da República. Assim como não basta desatender uma decisão judicial, topicamente consi-derada, ou negar esse ou aquele direito individual, ou social, ou político, ou ainda que o presidente da República incorra em atos que também impliquem, pontualmente, um abaixar a cabeça da União em face de pressões advindas dos Estados-membros, para que se tenha como rotundamente materializadas as respectivas hipóteses de incidências do crime em foco. Não é bem isso. É preciso, para que se dê como ocorrida qualquer das pressuposições de apli-cabilidade dos incisos I a VII do artigo constitucional 85, que os atos impu-tados ao presidente da República atentem contra a ideia em si ou o núcleo duro conceptual de institutos. (grifo nosso)

Destarte, com o respaldo dos autores citados podemos sustentar a tese de que os

crimes de responsabilidade não são ilícitos penais propriamente ditos, são na verdade, crimes

políticos e se enquadram mais adequadamente na alçada do direito constitucional.

Ainda sobre os crimes de responsabilidade, Alexandre de Moraes , preleciona: 35

crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas definidas na legislação federal, cometidas no desempenho da função, que atentam con-tra a existência da União, o livre exercício dos Poderes do Estado, a segu-rança interna do País, a probidade da Administração, a lei orçamentária, o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais e o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Friso que mesmo com natureza política, o crime de responsabilidade não exime a

tipificação da conduta pelo ordenamento jurídico, faz-se mister que estas remetam a uma

ofensa constitucional de um bem jurídico que o Estado visa proteger. Pode-se dizer que o

caráter político do crime de responsabilidade é, mormente, evidenciado pela sanção a ser

cominada bem como pelo julgamento a ser realizado pelas Casas Legislativas.

BRITTO, Carlos Ayres. Crimes de responsabilidade do Presidente. 2016. Disponível em: <http://www.con34 -jur.com.br/2015-set-01/ayres-britto-crimes-responsabilidade-presidente>. Acesso em: 5 de junho 2016.

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 18 ed. São Paulo: Atlas, 2005, p.458. 35

!28

Por fim, cabe salientar o posicionamento dos professores Geraldo Prado e Juarez

Tavares a respeito do crime de responsabilidade e sua aplicação no sistema presidencialista.,

os quais asseveram para a interrupção de um mandato sob fundamento de cometimento do

crime de responsabilidade, é mister que este esteja taxativamente previsto na Constituição :

que no sistema presidencialista os fatos de instabilidade governamental (“instabilidade presidencial”) somente poderão dar azo ao término anteci-pado do mandato por motivos alheios à vontade do governante em hipóte-ses taxativas, definidas na Constituição, de violação de normas que caracterizam crime de responsabilidade.Em situação análoga, para ilus-trar, eventual magistrado do Supremo Tribunal Federal não poderá ser afas-tado do exercício das funções porque sistematicamente decide em sentido contrário às posições jurídicas defendidas pelos demais membros da corte. Por este ângulo, o caráter de taxatividade do “crime de responsabili-dade” é simétrico ao dos delitos comuns, uma vez que cumpre a função de garantia consistente em separar os atos atentatórios à probidade administrativa, característicos do “crime de responsabilidade”, por exemplo, daqueles que sob determinada ótica implicam “má gestão” ou escolhas políticas em torno das quais não haja consenso na sociedade (juízo de conveniência do governante). 36

2.2. PROCEDIMENTO

Nos casos referentes especificamente aos crimes de responsabilidade cometido pelo

Presidente da República o arcabouço jurídico brasileiro é regulado pela Lei nº. 1.079 de 1950.

Esta traz consigo o procedimento a ser utilizado no processo de responsabilidade.

O processo inicia-se com a acusação, a qual poderá ser realizada por qualquer

cidadão e na hipótese de aceita a denúncia, será formada uma Comissão Especial para sua 37

apreciação.

O cidadão deverá apresentar a acusação munido dos documentos que a comprovem,

ou contendo a indicação do local onde possa ser encontrado, como dispõe o art. 16, da lei nº.

1.079/1950, verbis:

Art. 16. A denúncia assinada pelo denunciante e com a firma reconhecida, deve ser acompanhada dos documentos que a comprovem, ou da declaração de impossibilidade de apresentá-los, com a indicação do local onde possam ser encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a denúncia deve-rá conter rol das testemunhas, em número de cinco no mínimo.

JUAREZ, Tavares; PRADO, Geraldo. Parecer Jurídico. 2015. Disponível em: <http://d2f17dr7ourrh3.cloud36 -front.net/wp-content/uploads/2015/12/Juarez-Tavarez.pdf> Acesso: 20 de jul 2016

Art. 14, da lei 1.079: É permitido a qualquer cidadão denunciar o Presidente da República (...) por crime de 37

responsabilidade, perante a Câmara dos Deputados.

!29

A denúncia passa primeiramente pelo juízo prévio de admissibilidade do Presidente

da Câmara, podendo este rejeitar preliminarmente caso julgue que o pedido encontra-se inep-

to ou que não apresente justa causa. Nesse sentido, posiciona-se o STF:

(…) a competência do Presidente da Câmara dos Deputados e da Mesa do Senado Federal para recebimento, ou não, de denúncia no processo de impe-achment não se restringe a uma admissão meramente burocrática, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de rejeitá-la, de plano, acaso entendam ser paten-temente inepta ou despida de justa causa.(...) STF. Plenário. MS 30672 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 15/09/2011.

De acordo com o art.19 da Lei 1079/50 , após o recebimento da denúncia, esta deve 38

ser lida na sessão seguinte, onde será eleita uma Comissão Especial para a análise do pedido

formulado na acusação.

Assim que houver a instalação da Comissão especial, o Presidente da República terá

o prazo de 10 sessões para a elaboração da sua defesa. Uma vez que esta é apresentada a

comissão especial terá o prazo de 5 sessões para a apresentação de parecer sobre a procedên-

cia ou não das alegações.

Em seguida, o processo necessitará ainda da autorização do plenário da Câmara com

um quórum de 2/3 dos votos de seus membros, caso alcance este quórum, o processo segue

para a Casa do Senado Federal, onde necessitará apenas da maioria absoluta.

Uma vez instaurado o processo, o presidente será suspenso de suas funções por 180

dias. Os dispositivos constitucionais que regulam o procedimento são os seguintes:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I - autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Esta-do;

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos cri-mes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandan-tes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza

Art. 19. Recebida a denúncia, será lida no expediente da sessão seguinte e despachada a uma comissão especi38 -al eleita, da qual participem, observada a respectiva proporção, representantes de todos os partidos para opinar sobre a mesma.

!30

conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)

Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois ter-ços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Sena-do Federal, nos crimes de responsabilidade.

§ 1º O Presidente ficará suspenso de suas funções:

I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Se-nado Federal.

§ 2º Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo.

§ 3º Enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão.

§ 4º O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.

Destaca-se a possibilidade de rejeição da denúncia pelo Senado Federal, mesmo após

o juízo de admissibilidade realizado pela Câmara dos Deputados, pois o Senado funciona

também como um juízo de pronúncia deste procedimento. Desta feita, o efetivo afastamento

do presidente se realizará somente após o recebimento da denúncia pelo Senado. Entendimen-

to que se deu na decisão da ADPF 378, a qual será analisada, pormenorizadamente, em capit-

ulo posterior.

2.3. NATUREZA JURÍDICA DO IMPEACHMENT

A natureza jurídica do impeachment é alvo de grandes divergências doutrinárias. Não

é à toa a dificuldade em atingir-se o consenso, pois ao analisar o instituto cada doutrinador

baseia sua tese no atributo que lhe pareça de maior predominância no instituto.

!31

Parte da doutrina sustenta que o impeachment tem natureza eminentemente política,

dado que seus cuidados foram delegados ao Congresso Nacional, em um procedimento bi-

cameral, onde cabe primeiramente um juízo de admissibilidade pela Câmara dos deputados, e

em sendo aceito, a acusação seguirá para o Senado, o qual dará a palavra derradeira acerca da

admissão do processo. 39

Como já explanado, a decisão sobre o impeachment é de competência do Congresso

Nacional e o julgamento será realizado pelo Senado. Casas que apresentam atribuições preci-

puamente legislativas, e portanto políticas. Ademais, sustentam que a própria motivação dos

parlamentares pode se pautar nas suas convicções político-partidárias. Diante disso, alguns

juristas argumentam no sentido de que o processo é essencialmente político. O ilustre Paulo

Brossard apoia esta tese quando afirma que o "Instituto tem feição política, objetiva resulta-

dos políticos, é instaurado sob considerações de ordem política e julgados segundo critérios

políticos”. 40

José Cretella Junior, por sua vez, assevera que o impeachment é uma:

(…) medida de natureza político-administrativa que objetiva desinvestir todo membro do Governo que perdeu a confiança do povo, em virtude de ter pra-ticado algum crime de responsabilidade nas suas funções públicas.

E quanto a natureza do instituto, afirma:

Não há menor dúvida de que o impeachment, medida excepcional, é instituto de caráter político, mas adstrito a rito, por excelência jurídico, no qual o acu-sado tem a mais ampla defesa, com base no contraditório. Devem os julga-dores zelar para que esteja presente o Due Process of Law. 41

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 86. Brasília, Distrito 39

Federal: Senado, 1988.

BROSSARD, 1992, p. 75.40

CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 1541

!32

Noutro giro, há quem discorde que o julgamento do impeachment seja predominan-

temente político . Esta tese, apoia-se no fato de que embora a decisão se dê no Congresso 42

Nacional, esta tem que observar as normas jurídicas que permeiam o processo, quais sejam: a

Constituição da República, a Lei nº.1.079 de 10 de abril de 1950, e subsidiariamente o Código

de Processo Penal. Assim sendo, os defensores do caráter jurídico-político do instituto reba-

tem a opinião da corrente favorável à natureza exclusivamente política do impeachment, ar-

gumentando:

Se fosse unicamente político, não existiria uma Lei (1.079/50) disciplinando o procedimento, mas sim, um ato resolutivo das Câmaras Julgadoras, orde-nando a tramitação do impeachment, e ademais, na fase de julgamento pelo Senado, tem a dirigi-lo o Presidente do Supremo Tribunal Federal, e final-mente, além da destituição do cargo, o acusado fica suspenso do exercício de qualquer função pública por determinado prazo (pena esta insculpida no Có-digo Penal). 43

Outro elemento nodal para compreendermos a complexidade da natureza jurídica é o

fato de que nos encontramos em um “Estado democrático de direito” o qual está marcado pelo

princípio da legalidade, no plano formal, de modo que os três poderes devem se sujeitar ao

império das leis.

Assim, o entendimento preponderante na doutrina segue no sentido de que o im-

peachment possui natureza mista: política e jurídica. Isto porque, embora o processo e julga-

mento caibam ao Congresso Nacional, este deve observar os princípio constitucionais, as leis

e as normas pertinentes a matéria, como todo e qualquer processo no “Estado democrático de

direito”.

Nessa linha, Charles Wiggins assevera que: 44

Por exemplo Pontes de Miranda em comentários a Constiruicao de 1967, assevera que: Não há julgamento 42

político ao arbítrio dos julgadores: há aplicação de regras de direito material, por corpo político homogêneo ou misto. O que se tem por corpo político, homogêneo ou misto. O que se tem por fito, com o impeachment brasi-leiro, inconfundível com o dos outros Estados, é ao mesmo tempo punir-se o dirigente e dar-se-lhe foro especial durante a permanência do cargo. MIRANDA. Pontes. Comentários à Constituição Federal de 1967. 2. ed. São Paulo: RT, 1973. p. 385.

ALMEIDA. A. A nação e o impeachment. 1ª Ed. Saraiva, São Paulo 1992, p.427 apud RICCITELLI, 2006, p. 43

28.

OS ARTIGOS federalistas (1787/1788): James Madison, Alexander Hamilton, John Jay. Ed. integral. Tradu44 -ção: Maria Luiza X. de A. Borges. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1993. Texto original : Impeachement is a hy-brid process. It has many of the hallmarks of a judicial proceeding. But it is clearly something more. It also re-sembles the legislative-investigative function, and yet that image is imperfect as well. In the final analysis, impe-achement appears to be an amalgam of traditional legislative and judicial functions designed, as Hamilton cor-rectly observed, «as a method of National Inquest into the conduct of public men.

!33

Impeachement é um processo híbrido. Tem muito do fundamental de um processo judicial. Mas é claramente algo mais. Parece muito com a função legislativa de investigação, mas esta imagem também é imperfeita. Em aná-lise final, o impeachement parece ser um amálgama das funções legislativas e judiciais tradicionais destinadas a ser, como o disse Hamilton, "um método de investigação nacional sobre a conduta dos homens públicos.

A natureza de caráter jurídico-político, justifica sua posição na fundamentação de

totais e amplas garantias ao acusado, princípio que, segundo os defensores, foi:

insculpido na própria Declaração Universal dos Direitos do Homem, e con-substanciado neste princípio do due process of law (devido processo legal) originado do constitucionalismo americano, e albergado no nosso texto cons-titucional vigente, e no qual se projeta, mormente no procedimento do impe-achment, que o Presidente (acusado) seja por razões e injunções, unicamente políticas, condenado sem obedecer às Casas Julgadoras (Câmara dos Depu-tados e Senado) os procedimentos da ampla defesa, dos prazos, da análise das provas, enfim, um correto e equânime processo de julgamento. 45

É certo que todo julgamento tem, inegavelmente, um viés político, pois em toda de-

cisão o julgador exara um pouco de subjetivismo e de discricionariedade. Máxime em um jul-

gamento realizado por Casas legislativas.

Entretanto, apesar do julgamento atípico realizado pelas Casas Legislativas, o im-

peachment requer a presença dos princípios constitucionais da ampla defesa, contraditório, da

legalidade e taxatividade.

Desta feita, a feição política do impeachment não obsta seu caráter jurídico, o qual é

responsável por dar embasamento a acusação, que se pautará no crime de responsabilidade.

2.4. CASO VARGAS

A primeira vez que se usou a Lei do Impeachment (Lei nº.1.079/1950) foi no ano de

1953, contra o presidente Getúlio Vargas.

A tentativa de impeachment se deu no âmbito da CPI da Última Hora, em 1953,

quando Vargas foi acusado de favorecer Samuel Wainer na obtenção de financiamentos junto

ao Banco do Brasil para o jornal Ultima hora. . 46

ALMEIDA,1992 , p. 429-430 apud RICCITELLI, 2006, p. 28.45

Mais sobre o assunto, disponível em: <http://www.portalan.arquivonacional.gov.br/Media/Arquivocomple46 -to.pdf>. Acesso: 17 jul. 2016

!34

O autor da proposta de impeachment foi Wilson Leite Passos, partidário da UDN -

União Democrática Nacional, proposta esta que foi recebida no ano de 1953 e votada em 16

de junho de 1954, numa sessão com a participação de 211 deputados. Na oportunidade, 136

votaram contra, 35 a favor e 40 se abstiveram. Assim, sem o quorum necessário o pedido de

impeachment foi rejeitado pela Câmara.

2.5. CASO COLLOR

No ano de 1989, Fernando Collor derrotou seu adversário Luiz Inácio Lula da Silva,

no segundo turno e foi eleito com 35 milhões de votos. Na sua campanha investiu na imagem

de “caçador de marajás” . Esta, foi a primeira eleição direta depois de o país atravessar o 47

mais longo período ditatorial.

Na época, a população clamava por respostas aos problemas econômicos e deposita-

va no presidente eleito democraticamente as esperanças para a solução.

Sobre o aquele momento político, Brasilio Sallum e Guilherme Stolle Paixão e Casa-

rões asseveram que: 48

(…) na análise do processo político ocorrido ao longo do governo Collor, se identifica, em seu início, um período de “ditadura romana”, no qual a legiti-midade da eleição direta para a Presidência, a iminência da hiperinflação (a inflação corria a 80% ao mês) e a catástrofe que ocorreria em caso de desa-provação das medidas anti-inflacionárias propostas tornaram o Congresso Nacional refém do Executivo e “afrouxaram” os requisitos de constituciona-lidade das medidas apresentadas”.

A fim de solucionar os problemas econômicos, Collor, adotou medidas que geraram

intensa polêmica, como por exemplo, limitou os saques de poupança a um montante de 50 mil

cruzados novos, realizou privatizações, extinguiu órgãos e empresas estatais e congelou

salários.

Collor, implantou dois planos econômicos, denominados Collor I e Collor II, que

tentavam basicamente controlar a inflação. Estes, em um primeiro momento surtiram efeito,

Referia-se ao combate aos altos salários entre os servidores públicos.47

SALLUM, B.; PAIXÃO E CASARÕES, G. S. O impeachment do presidente Collor: a literatura e o processo. 48

In: ______. São Paulo: Revista de Cultura e Política, 2011 p.163-200. 2011, p. 175.

!35

contudo, não serviram para controlá-la a longo prazo, o que somado ao confisco do dinheiro

da população nos bancos provocou grande insatisfação popular.

Desta feita, Collor falhava ao administrar a economia e para agravar a conjuntura

política-social, passava por uma investigação, decorrente de uma denúncia do seu irmão à 49

Revista Veja, destrinchando o esquema de corrupção do presidente com o tesoureiro da sua

campanha Paulo Cesar Farias (PC farias).

A delação acarretou a investigação de membros do mais alto escalão do governo, por

uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, composta por Deputados Federais e

Senadores. Tal comissão, ao longo de meses analisou os documentos que embasavam a

acusação e após encontrados indícios que fundamentavam a justa causa, se deu prosseguimen-

to à denúncia.

Dada tal conjuntura, a população clamava pela destituição presidencial, envolveram-

se também entidades socialmente respeitadas como a Associação Brasileira de Imprensa -

ABI- e a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB- apoiando o impeachment do presidente. A

denúncia foi apresentada no dia 1 de Setembro de 1992, e dentre outros pleitos formulou o

seguinte:

(...) pleiteou-se, a decretação de impeachment da autoridade denunciada, com o fim de levá-la a julgamento perante o Senado Federal, em virtude da prática das infrações políticas previstas nos artigos 8º, 7 – considera “crime de responsabilidade” contra a segurança nacional o ato de “permitir, de for-ma expressa ou tácita, a infração de lei federal de ordem pública” – e 9º, 7 – o qual tipifica como “crime de responsabilidade” contra a probidade na ad-ministração o ato de “proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo” – ambos da Lei nº 1.079 de 1950. 50

Cabe relembrar que o país havia recentemente saído de um regime de exceção, sendo

Collor o primeiro presidente eleito através do voto direto depois de quase 40 anos. Não ob-

stante tantos temores, o impeachment foi instaurado na Câmara e denúncia no STF (referente

aos crimes comuns) .Pode-se dizer que:

Mais informações sobre a denuncia disponível em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD0349 -SET1992SUP.pdf>.

TOLOMEI, Fernando Soares. Do Julgamento Do Presidente Da República Por Crimes De Responsabilidade. 50

Presidente Prudente: Faculdade de Direito de Presidente Prudente, 2010. p. 144.

!36

O caso Collor é emblemático e ilustra bem o significado político do impea-chment, pois, não apenas o rito processual seguiu todos os trâmites previstos pela Constituição Federal e pela Lei 1.079/50, como o resultado demonstra claramente a diferença entre crime de responsabilidade e crime comum, ou seja, o julgamento político e o julgamento penal. 51

No decorrer do processo o presidente impetrou vários Mandados de Segurança, ques-

tionando diversos procedimentos. Obteve êxito somente no que tange ao prazo disponibiliza-

do a realização da sua defesa, e sob o fundamento do devido processo legal e da ampla defesa,

foi ampliado de 5 para 10 sessões o prazo referido. Nessa mesma oportunidade, o plenário do

STF também entendeu pela recepção do art.23 da Lei nº.1.079/50, que previa a votação aberta

e nominal nas sessões deliberativas do impeachment.

Por oportuno, seguem excertos do acordão da decisão no MS 21.564: 52

Ementa:

CONSTITUCIONAL. "IMPEACHMENT". PROCESSO E JULGAMEN-TO: SENADO FEDERAL. ACUSAÇÃO: ADMISSIBILIDADE: CÂMARA DOS DEPUTADOS. DEFESA. PROVAS: INSTÂNCIA ONDE DEVEM SER REQUERIDAS. VOTO SECRETO E VOTO EM ABERTO. RECEP-ÇÃO PELA CF/88 DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI 1079/50. REVOGAÇÃO DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE PELA EC 4/61. REPRISTINAÇÃO EXPRESSA PELA EC N. 6/63. C.F., ART. 5., LV; ART. 51, I; ART. 52, I; ART. 86, "CAPUT", PAR.1., II, PAR.2.; EMENDA CONSTITUCIONAL N. 4, DE 1961; EMENDA CONSTITUCIONAL N. 6, DE 1.963. LEI N. 1.079/50, ART. 14, ART. 23.

(1) IV. - RECEPÇÃO, PELA CF/88, DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI 1079/50. VOTAÇÃO NOMINAL, ASSIM OSTENSIVA (RI/CÂ-MARA DOS DEPUTADOS, ART. 187, PAR.1. VI)

(2) VI. - MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO, EM PARTE, PARA O FIM DE ASSEGURAR AO IMPETRANTE O PRAZO DE DEZ SES-SÕES, PARA APRESENTAÇÃO DE DEFESA. (grifo nosso)

Em 29 de Setembro foi aprovada a autorização pela Câmara dos deputados, para que

o presidente fosse processado, foram 441 votos favoráveis a abertura do processo, 38 con-

trários e uma abstenção.

LIMA, Ivanedma Velloso Meira. O crime de responsabilidade do presidente da república e o Senado enquanto 51

tribunal.Universidade do Legislativo brasileiro.2005,p. 18.

Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=85552>. Acesso em: 52

22 jun. 2016.

!37

O Senado instaurou o processo por crime de responsabilidade no dia 1 de outubro, e,

o presidente Color foi suspenso de suas funções a partir do dia 2 de outubro. E diante de todo

o conjunto fático probatório, a defesa do presidente restringiu-se a responsabilizar seu

tesoureiro Paulo Cesar Farias como único operador dos delitos. Contudo a partir da análise de

documentos pôde-se comprovar o benefício pessoal do presidente:

A análise dos documentos encaminhados pela “CPMI do PC Farias”, especi-almente o rastreamento dos cheques, comprovavam que os valores usados nas despesas presidenciais ou de seus familiares eram provenientes de cor-rentistas fictícios ou das empresas Brasil Jet e EPC, ambas de propriedade do empresário Paulo César Farias, comprovando assim a denúncia de tráfico de influência e de beneficiamento pessoal apresentada junto à Câmara dos Deputados. 53

Em 29 de dezembro, prevendo uma condenação perante o Senado Federal, o presi-

dente Collor renunciou, horas antes da sessão de julgamento, para que assim evitasse a sus-

pensão dos seus direitos políticos pelo período de 8 anos.

Não obstante sua tentativa de eximir-se da acusação, o Senado o condenou, por 76

votos favoráveis e 3 contrários, e suspendeu os direitos políticos de Fernando Affonso Collor

de Mello, durante os anos de 1993 e 2000.

LIMA, 2005, p. 22.53

!38

CAPÍTULO 3 - IMPEACHMENT: CASO DILMA

3.1. CONJUNTURA POLÍTICA E SOCIAL

Antes de adentrar no processo de impeachment da presidente Dilma é válida uma

análise da conjuntura política e social do Brasil uma vez que este procedimento não pode ser

entendido dissociado da situação vivenciada pelo país.

É assente na classe política que os governos anteriores ao da presidente Dilma, foram

marcados por relativa bonança econômica e estabilidade política.

Após o impeachment de Fernando Collor, sobreveio o governo de Itamar Franco, que

assumiu com presteza e propiciou a transição à estabilidade monetária e controle de inflação.

Em seguida, os dois governos de Fernando Henrique Cardoso implantaram mudanças rele-

vantes na estrutura do Estado brasileiro e iniciaram os programas sociais de combate à miséria

e distribuição de renda, os quais foram continuados nos dois governos de Luis Inacio Lula da

Silva.

Contudo, o Governo de Dilma não logrou o mesmo êxito. Foi eleita pela primeira

vez em 2010, sob a influencia da grande popularidade do seu antecessor, Lula; ocorre que, ao

contrário deste, a presidente não conseguiu manter o país nos mesmos níveis econômicos e

para agravar a situação, sua gestão administrativa se mostrou centralizadora; some-se a isto o

fato de que Dilma passou por sérios problemas de negociação com o Congresso Nacional.

Árdua, foi sua reeleição em 2014, uma vez que até mesmo os setores que a apoiaram

inicialmente estavam, nesse segundo momento, insatisfeitos. Esta eleição fora marcada pela

polarização da sociedade, a qual continuou mesmo após sua vitória. Demais, a popularidade

da presidente despencou com a utilização de políticas públicas que contrariavam seu discurso

político. Para completar o caos político-institucional as investigações da Operação Lava Jato 54

se engendraram por diversos segmentos da classe política e empresarial, deixando à mostra a

corrupção e a má utilização dos recursos públicos.

Mais sobre o assunto em: <http://lavajato.mpf.mp.br/atuacao-na-1a-instancia/denuncias-do-mpf>. Acesso em: 54

07 jun. 2016.

!39

A propósito, cite-se as palavras do cientista político o Dr. Antônio Celso Alves Perei-

ra , sobre a situação política do pais em 2015: 55

O país está paralisado(…). Os sucessivos erros cometidos pelo Governo le-varam a esta situação em que a temperatura política está muito aquecida – e deverá ficar ainda mais na próxima semana com a volta aos trabalhos do Congresso Nacional após o recesso parlamentar de julho – e a economia pas-sa por grandes dificuldades. A Presidenta Dilma errou na condução da eco-nomia, e os fatos políticos, com as sucessivas denúncias de corrupção, abala-ram o seu governo.

Por oportuno, impende trazer também á colação um gráfico demonstrando a popu56 -

laridade da presidente no mesmo ano de 2015, antes da deflagração do processo de impeach-

ment:

Grafico 1 – Fonte: Data Folha.

Disponivel em: <http://br.sputniknews.com/brasil/20150728/1696413.html#ixzz4Au2VTppF>. 55

Acesso em: 07 jun. 2016.

Disponível em: <http://www.pragmatismopolitico.com.br/2015/03/governo-dilma-bate-recorde-de-reprova56 -cao-diz-datafolha.html>. Acesso em: 07 jun. 2016.

!40

Fato que se justifica, ao analisarmos também a inflação e o crescimento do PIB na

mesma época:

Grafico 2 - Fonte: IBGE. 57

Representando o aumento da inflação pelo Índice de preços ao Consumidor Amplo -

IPCA:

Gráfico 3 – Fonte: <http://pepasilveira.blogspot.com.br/> 58

Conforme demonstrado por meio dos gráficos, a popularidade da presidente caiu ver-

tiginosamente durante o ano de 2015. O produto interno bruto do país - PIB , teve queda de 59

Disponível em: <http://spotniks.com/wp-content/uploads/2015/06/brazil-gdp-growth-annual.png>. Acesso em: 57

2 jul. 2016

Disponivel em: <http://pepasilveira.blogspot.com.br/2015/02/juros-correm-atras-da-inflacao-o.html>. Acesso 58

em: 2 jul. 2016.

DATAFOLHA. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/03/1745810-pib-cai-38-59

em-2015-o-pior-resultado-desde-1996.shtml>. Acesso em: 2 jul. 2016.

!41

3,8% neste ano, sendo o pior resultado desde 1990. E a inflação não ficou atrás, obtendo o

maior índice desde 2002, o que afetou, consequentemente, o custo de vida do brasileiro.

Para completar o quadro social, uma pesquisa realizada , em 2015, pelo jornal Folha

de Sao Paulo demonstrou que: “Quase dois terços dos brasileiros (63%) afirmam que, con60 -

siderando tudo o que se sabe até agora a respeito da Operação Lava Jato, deveria ser aberto

um processo de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff”.

Ressalte-se que apesar de a presidente não ser alvo de investigações na Operação

Lava Jato, o cientista político Pedro Floriano Ribeiro , da Universidade Federal de Sao Car61 -

los, analisa este comportamento da população afirmando que:

É natural que o presidente funcione como um para-raio, pois no sistema pre-sidencialista ele acaba encarnando toda a classe política. E como há uma aversão muito grande e generalizada à classe política, e não só no Brasil, é normal que a população jogue toda a sua 'raiva' contra a figura do presidente.

É em meio a este panorama de recessão financeira e falta de apoio popular que se dá

a instauração do impeachment de Dilma Vana Roussef.

3.2. BREVE RESUMO DO PROCESSO

O processo iniciou transcorrido menos de um ano do seu segundo mandato. Em 17

de Setembro de 2015 os juristas Hélio Bicudo, Miguel Reale e Janaína Paschoal assinaram

juntos o pedido de impeachment contra a presidente.

Disponivel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/04/1615424-maioria-quer-impeachment-de-dilma-60

e-nao-conhece-vice.shtml>. Acesso em: 5 jul. 2016.

NEHER, Clarissa. Por que Dilma é alvo central dos Protestos. Carta Capital. 2016. Disponível em: <http://61

www.cartacapital.com.br/politica/por-que-dilma-e-o-alvo-central-dos-protestos-6099.html>. Acesso em: 5 jul. 2016.

!42

A peça foi fundada no art. 85 da Carta Magna , que define como crime de responsa62 -

bilidade os atos do presidente que atentem contra a probidade na administração e a lei orça-

mentária, bem como no art. 4, V e VI, da Lei nº 1.079/50, que define os tipos de crime de res-

ponsabilidade e regula o respectivo julgamento. 63

As condutas que ensejaram a acusação foram: o atraso em repasses aos cofres públi-

cos, que segundo os autores pretendia maquiar os déficits nas contas públicas; bem como a

abertura de decretos suplementares sem o devido aval do Legislativo.

Trago à lume excertos da peça de ingress: 64

22. Passando agora ao objeto inicial desta representação, qual seja, o suposto atraso, por parte da União, nos repasses de valores destinados ao pagamento de benefícios de programas sociais, subsídios e subvenções de sua responsa-bilidade, restou confirmado nos autos que: i) despesas concernentes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono foram pagas pela Caixa: ii) subsí-dios do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV vêm sendo financia-dos pelo FGTS; e iii) subvenções econômicas, sob a modalidade de equali-zação de taxas de juros, vêm sendo bancadas pelo BNDES ou pelo Banco do Brasil.

23. No caso das despesas referentes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono salarial, verificou-se que, ao longo de 2013 e dos sete primeiros meses de 2014 (jan. a jul./2014), abrangidos na fiscalização, a Caixa Econômica Federal utilizou recursos próprios para o pagamento dos benefí-cios de responsabilidade da União. Na verdade, conforme demonstram as

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição 62

Federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucio-nais das unidades da Federação; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança interna do País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais. Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julga-mento.

Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição 63

Federal, e, especialmente, contra: I – A existência da União: II – O livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados; III – O exercício dos direitos políticos, individuais e sociais: IV – A segurança interna do país: V – A probidade na administração; VI – A lei orçamentária; VII – A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos; VIII – O cumprimento das decisões judiciárias (Constituição, artigo 89).

Disponível em: <http://www.migalhas.com.br/arquivos/2015/9/art20150901-04.pdf>. Acesso em: 5 de jul. 64

2016.

!43

tabelas constantes do relatório de fiscalização, as contas de suprimento des-ses programas na Caixa passaram a disponibilizar um crédito assemelhado ao cheque especial, porquanto seus saldos, ao longo do período fiscalizado, foram quase sempre negativos. (…)

Com efeito, consta que, no final de 2014, quatorze decretos não numerados foram editados, abrindo créditos suplementares de valores muito elevados, sem a autorização do Congresso Nacional. Em tabela anexa à presente, se-guem discriminados tais decretos. 65

Pois bem, em 7 de Outubro o Tribunal de Contas da União, rejeitou por unanimidade

as contas da presidente do ano de 2014.

Impende salientar, aqui, que para propiciar o julgamento das contas referentes ao 66

mandato da presidente Dilma, a Câmara dos Deputados analisou pela primeira vez, a contar

de 1992, a gestão dos presidentes anteriores. Nessa oportunidade, foram julgadas as contas

presidenciais desde o Governo de Itamar Franco ao Governo de Luis Inácio Lula da Silva.

Ainda em referência às contas do ano 2014 o relator, Augusto Nardes, indicou 15

indícios de irregularidades, dentre estes, se encontrava as “pedaladas fiscais” configuradas

pelo adiamento de repasses aos bancos públicos em razão do pagamento de benefícios sociais,

conduta, segundo tribunal, vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, e que acabou corrobo-

rando com a tese de impeachment peticionada em setembro.

Concomitante ao processo de impeachment, tramitava no Conselho de ética da Câ-

mara dos Deputados o pedido de cassação, por razões de falta de decoro parlamentar, do

mandato do presidente da Câmara, Eduardo Cunha. Lembre-se que para ser obstado este pe-

dido, se fazia necessário o apoio do partido dos Trabalhadores (PT) - partido da presidente

Dilma. Contudo, no dia 2 de Dezembro o líder do PT na Câmara - Sibá Machado- anunciou

que o partido votaria a favor da admissibilidade do processo de cassação.

Ainda no mesmo dia, 2 de Dezembro, o presidente da Câmara dos deputados Eduar-

do Cunha (PMDB), deflagrou o processo de impeachment. Insta ressaltar que Cunha negou

qualquer motivações políticas para o acolhimento do processo.

Mais informações sobre a íntegra do processo em: <http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/a-integra-do-65

pedido-de-impeachment-de-dilma-apoiado-pela-oposicao/>.

O GLOBO. Câmara aprova contas dos ex-presidentes Itamar Franco e Lula. Disponível em: <http://66

g1.globo.com/politica/noticia/2015/08/camara-aprova-contas-dos-ex-presidentes-itamar-franco-e-lula.html>. Acesso em: 15 jul. 2016.

!44

Na sequência, 3 de Dezembro, Eduardo Cunha realizou medida oficial para a instau-

ração do procedimento e procedeu a leitura em plenário de sua decisão, deflagrando o proces-

so. Aduziu em um dos trechos que a conduta da presidente ensejava inegavelmente crime de

responsabilidade e portanto determinou a criação de uma Comissão especial para a análise do

pedido.

No dia 8 de dezembro foi votada a Comissão Especial. Esta, seria criada a partir da

indicação nominal e proporcional de cada partido e bloco parlamentar. Contudo, o presidente

da Câmara decidiu pela possibilidade de Chapas alternativas e optou pelo voto secreto para a

escolha da Comissão. Nessa conjuntura, foi criada uma chapa alternativa contendo apenas

deputados da oposição, a qual sagrou-se a vencedora.67

Dando seguimento a análise temporal, no dia 17 de Dezembro o Supremo Tribunal

Federal julgou a liminar na ADPF 378, na qual se discutiu a validade de dispositivos da Lei nº

1.079/1950 que regulamenta o processo de impeachment.68

Após o recesso parlamentar e três meses após a decisão do Supremo Tribunal Feder-

al, houve uma nova votação aberta em que a Câmara elegeu a Comissão para o impeachment

composta por indicados dos líderes das bancadas.

Uma vez formada a Comissão, em 17 de março, procedeu-se a notificação da presi-

dente e a partir de então iniciou-se a contagem do prazo para a apresentação da sua defesa.

Em 4 de abril foi entregue sua defesa pelo então advogado-geral da União, José Ed-

uardo Cardozo, aduzindo, em suma, que não houve a caracterização de crime de responsabili-

dade, alegou ainda que a abertura do processo de impeachment foi um ato de vingança do

presidente da Câmara, Eduardo Cunha, como consequência da falta de apoio do Partido Tra-

balhista na representação do Conselho de Ética.

O processo de votação das Chapas será, oportunamente, tratado em capítulo seguinte. 67

Por maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou parcialmente procedente a Arguição de 68

Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 378, que discute a validade de dispositivos da Lei 1.079/1950 que regulamentam o processo de impeachment de presidente da República. Com o julgamento, fir-mou-se o entendimento de que a Câmara dos Deputados apenas dá a autorização para a abertura do processo de impeachment, cabendo ao Senado fazer juízo inicial de instalação ou não do procedimento, quando a votação se dará por maioria simples; a votação para escolha da comissão especial na Câmara deve ser aberta, sendo ilegíti-mas as candidaturas avulsas de deputados para sua composição; e o afastamento de presidente da República ocorre apenas se o Senado abrir o processo.

!45

Em seguida, 6 de abril o relator do processo, Jovair Arantes (PTB- GO) deu parecer

favorável ao impeachment e seguindo seu posicionamento a Comissão especial votou a favor

do afastamento da presidente prosseguindo o processo para votação.

No dia 14 de abril, o Supremo Tribunal Federal, analisou em sessão extraordinária as

açōes relativas à ordem de votação em que se daria o procedimento. Em um primeiro mo69 -

mento, o presidente da Câmara determinou que a votação começaria pelos estados do Sul e

terminariam com os estados do Norte. Considerando esta ordem, as ações pleiteavam pela al-

teração do procedimento de votação no plenário. Os autores, sustentavam que a votação deve-

ria se dar individualmente, por Deputado, e não por estado, e mais, que a ordem deveria se dar

alternadamente, chamando um estado do Norte e outro do Sul.70

Na tarde do dia 14, o presidente da Câmara, Eduardo Cunha, informou ao STF que

havia mudado o rito da votação e esta seria realizada de forma alternada, devendo começar

pelos deputados de um estado do Norte, seguindo por deputados de um estado do Sul.

O entendimento exarado pelo STF foi no sentido de manter o rito definido pela Câ-

mara, de modo que a votação se deu nominalmente, com a alternância de estados do Norte e

estados do Sul.

Em 17 de abril, o processo foi votado na Câmara dos Deputados, onde a abertura do

processo de impeachment é aprovada pelo placar de 367 votos favoráveis contra 137, con-

tendo apenas 7 abstenções e 2 faltas. Assim sendo, o processo seguiu seu rito para o Senado,

oportunidade em que a Casa elegeu comissão pada analisar se deveriam ou não acolher o pe-

dido. E por derradeiro, o parecer para o afastamento da presidente foi aprovado.

Neste ínterim, o Supremo Tribunal Federal julgou a AC 4070 , proposta pelo Procu-

rador Geral da República, requerendo o afastamento do presidente da Câmara. A Corte acol-

heu os argumentos e aprovou o afastamento do presidente da Câmara, sob o fundamento de:

(...) que Eduardo Cunha estaria “utilizando do cargo de Deputado Federal e da função de Presidente da Câmara dos Deputados em interesse próprio e ilícito, qual seja, evitar que as investigações contra si tenham curso e che-

ADIn 5.498; MS 34.127; MS 34.128; MS 34.130 e MS 34.131. Mais informacoes sobre os processos em: 69

<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=314494>.

Os impetrantes preocupavam-se com a formação de votos em cascatas.Partindo deste pressuposto o Advogado 70

do PCdoB - partido que impetrante- afirmou durante a sessão do STF que a ordem de votação estabelecida por Eduardo Cunha poderia criar um "efeito cascata", o que violaria gravemente o princípio da legalidade. Mais in-formações sobre a sessão em: <http://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI237662,61044-STF+mantem+sessao+e+ordem+de+votacao+do+impeachment>.

!46

guem a bom termo, bem como reiterar as práticas delitivas, com o intuito de obter vantagens indevidas. 71

Segue trecho do fundamento do voto, in verbis:

20. Os elementos fáticos e jurídicos aqui considerados denunciam que a permanência do requerido, o Deputado Federal Eduardo Cunha, no livre exercício de seu mandato parlamentar e à frente da função de Presidente da Câmara dos Deputados, além de representar risco para as investigações pe-nais sediadas neste Supremo Tribunal Federal, é um pejorativo que conspira contra a própria dignidade da instituição por ele liderada. Nada, absoluta-mente nada, se pode extrair da Constituição que possa, minimamente, justi-ficar a sua permanência no exercício dessas elevadas funções públicas. Pelo contrário, o que se extrai de um contexto constitucional sistêmico, é que o exercício do cargo, nas circunstâncias indicadas, compromete a vontade da Constituição, sobretudo a que está manifestada nos princípios de probidade e moralidade que devem governar o comportamento dos agentes políticos.

(…)

21. Decide-se aqui uma situação extraordinária, excepcional e, por isso, pon-tual e individualizada. A sintaxe do direito nunca estará completa na solidão dos textos, nem jamais poderá ser negativada pela imprevisão dos fatos. Pelo contrário, o imponderável é que legitima os avanços civilizatórios endossa-dos pelas mãos da justiça. Mesmo que não haja previsão específica, com assento constitucional, a respeito do afastamento, pela jurisdição criminal, de parlamentares do exercício de seu mandato, ou a imposição de afastamento do Presidente da Câmara dos Deputados quando o seu ocupante venha a ser processado criminalmente, está demonstrado que, no caso, ambas se fazem-claramente devidas. A medida postulada é, portanto, necessária,adequada e suficiente para neutralizar os riscos descritos pelo Procurador-Geral da Re-pública. 72

Por fim, no dia 11 de maio, no Senado, foi realizada a votação a respeito da admissi-

bilidade do processo de impeachment o qual foi aprovado e consequentemente resultou no

afastamento de Dilma Roussef por até 180 dias enquanto se procede o seu julgamento por

crime de responsabilidade.

3.3. CONTROVÉRSIAS A RESPEITO DO IMPEACHMENT

Segundo notítica do Supremo Tribunal Federal. Disponivel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/no71 -ticiaNoticiaStf/anexo/AC4070.pdf>. Acesso em: 7 jul. 2016.

Mais informações sobre o processo em: <http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 10910299>.72

!47

3.3.1 Responsabilidade por condutas do primeiro mandato

A primeira controvérsia a respeito do impeachment repousou sobre a responsabili-

dade da presidente por atos e fatos ocorridos durante mandato anterior. A denúncia engloba

desde os atos do ano 2014 aos atos do ano de 2015, referentes ao mandato que estava em an-

damento.

Nem a Constituição, nem tampouco a lei nº. 1.079/50 prevêem especificamente esta

possibilidade, contudo, também não a vedam. Vejamos a dicção constitucional sobre o tem:

Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois ter-ços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Sena-do Federal, nos crimes de responsabilidade.

§ 4º - O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.

Por sua vez, a Lei nº. 1.079/ 50 disciplina que:

Art. 15. A denúncia só poderá ser recebida enquanto o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.

Com efeito, resta claro que o requisito para a aceitação da denúncia é a permanência

do denunciado no cargo. Ocorre que á época de sua edição a reeleição presidencial ainda não

estava prevista o que ocasiona o impasse em questão.

O cerne da controvérsia, então, é se há comunicabilidade entres os mandatos presi-

denciais para efeito de crime de responsabilidade.

Sobre este ponto há bons argumentos de renomados juristas nos dois sentidos. Sus-

tentando a possibilidade da implicação, temos Gustavo Badaró sob o fundamento de que: 73

se o presidente foi reeleito, e ainda não deixou o cargo no segundo mandato, não me parece haver um óbice para o processo de impedimento, mesmo que tenha sido por ato praticado no exercício da função no primeiro mandato”, uma vez que “a lei não veda tal possibilidade.

BADARÓ, 2016. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-31/gustavo-badaro-impeachment-ato-73

mandato-anterior-resposta-lenio-streck>. Acesso em: 7 jun. 2016.

!48

Ressalta ainda que “a impossibilidade de impeachment por ato do primeiro mandato

significaria na prática que haveria um ‘bill de indenidade’ para os atos nos momentos derra-

deiros, mas decisivos do mandato, pois não haveria um processo de impedimento”. Essa im-

possibilidade, portanto, implicaria uma situação de poder sem responsabilidade, algo incom-

patível com o Estado de Direito. Conclui seu posicionamento, afirmando:

não existe poder sem responsabilidade pelo exercício do mandato. Se assim não fosse, ao final do mandato, e no período em que concorresse à reeleição, o ocupante do cargo estaria no poder, mas sem responsabilidade, porque qualquer crime de responsabilidade que viesse a cometer não seria passível de processo de impedimento por absoluta falta de tempo para sua instaura-ção e conclusão. 74

Noutro giro, o constitucionalista Pedro Estevam Serrano prevê outro desfecho para a

questão e reconhece a impossibilidade do impeachment uma vez que:

(...) o crime de responsabilidade deve ser compreendido à luz do princípio republicano, o qual é assinalado pela eletividade, pela responsabilidade e, essencialmente, pela periodicidade dos mandatos. Nesse cenário, não há pos-sibilidade de impeachment do presidente da República por ato praticado no exercício do mandato anterior. 75

No mesmo sentido defende o ex-ministro do STF, Ayres Britto, sustentando uma in-

terpretação conforme da Constituição, buscando a separação dos mandatos nos casos de crime

de responsabilidade, o que a seu ver não ocorreria nos casos de crime comum ou ainda crime

eleitoral. Vejamos : 76

É preciso ver como a Constituição fala do impeachment. À luz da Constitui-ção, os mandatos não se intercalam. Os dois mandatos presidenciais se inter-valam, para fim de crime de responsabilidade. Não para fim de crime eleito-ral, não para fim de infração penal comum. Mas, para crime de responsabili-dade, cada mandato novo é uma nova história. O mandato velho é uma pági-na virada. Não tem serventia para crime de responsabilidade

BADARÓ, 2016. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2015/08/1672125-presidente-74

reeleito-pode-sofrer-impeachment-por-ato-realizado-em-mandato-anterior-sim.shtml>. Acesso em: 7 jun. 2016

SERRANO, Pedro Estevam. 2016. Disponível em: < h t t p : / / w w w 1 . f o l h a . u o l . c o m . b r / o p i n i a o /75

2015/08/1672129-presidente-reeleito-pode-sofrer-impeachment-por-ato-realizado-em-mandato-anterior-na-o.shtml>. Acesso em: 7 jun. 2016.

BRITTO, 2016, Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-set-01/ayres-britto-crimes-responsabilidade-76

presidente>. Acesso: 7 jun. 2016

!49

O ilustre constitucionalista Lenio Streck também defende a impossibilidade de im77 -

peachment por crime de responsabilidade de mandato anterior. Além dos argumentos já cita-

dos, sustenta que o mandato presidencial é de 4 anos e não de 8, portanto seria equivocado

imputar atos do primeiro mandato ao segundo, uma vez que estes não se comunicam.

Conclui seu posicionamento exarando a impossibilidade de uma analogia in malam

partem, ressaltando que na dúvida se deve buscar a vontade popular, tendo em vista que foi o

povo que conferiu o mandato, segue o trecho in verbis:

As regras de interpretação – sobre as quais não existe uma taxonomia – apontam para algumas questões básicas: quando se trata de Direito Penal, não pode haver analogia in malam partem. E quando está em jogo a coisa mais sagrada da democracia – que é a vontade do povo — também não se podem fazer pan-hermeneutismos, a partir de analogias e/ou interpretações extensivas. Parece-me que qualquer interpretação sempre deverá ser in dubio pro populo. In dubio pro vontade popular. Foi o povo que conferiu um novo mandato. Um mandato termina. Outro começa. Há posse. Não há um dia de vacância. Autoridades presentes. O mandatário eleito promete cumprir a Constituição. Fosse uma mera continuidade, porque fazer toda a churumela cerimonial, com gastos desnecessários? Parece-me elementar: uma coisa é o primeiro mandato; outra é o segundo. A Constituição não pode ser lida con-tra ela mesma. Se a opção foi pelo Presidencialismo – gostemos ou não – essa opção acarreta compromissos e sérios ônus políticos. Não dá para pen-sar em tirar o mandatário porque “está indo mal”.

Assim sendo, diante de tantas controvérsias o então presidente da Câmara, Eduardo

Cunha, optou por rejeitar as denúncias referentes ao mandato de 2014, cingindo-se tão so-

mente ás acusações referentes aos atos do mandato em curso do ano de 2015. Nas suas

palavras: 78

Quanto aos crimes eventualmente praticados pela DENUNCIADA contra a lei orçamentária, sobre os quais os DENUNCIANTES fazem remissão reite-rada ao recente julgamento das contas de 2014 do governo pelo Tribunal de Contas da União, é de se notar que a decisão acerca da aprovação ou não dessas contas cabe exclusivamente ao Congresso Nacional, tendo a Corte de Contas apenas emitido parecer prévio, a ser submetido ao crivo do Congres-so Nacional, a quem cabe acolhe-lo ou rejeita-lo.

Além disso, os fatos e atos supostamente praticados pela DENUNCIADA em relação a essa questão são anteriores ao atual mandato. Assim; com todo

STRECK, Lenio Luiz. Constituicao é contra impeachment de Dilma por fato do mandato anterior, 2015. 77

Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-ago-24/lenio-streck-constituicao-impeachment-mandato-ante-rior>. Acesso em: 7 jun de 2016.

Mais informações sobre o processo em: <http:/ /www.camara.gov.br/ internet/agencia/pdf/Decis78

%C3%A3o_sobre_impeachment_CD.pdf>. Acesso em: 16 Jun. 2016.

!50

respeito ás muitas opiniões em sentido contrario, considero inafastável a aplicação do 4 do artigo 86 da Constituição Federal, o qual estabelece não ser possível a responsabilização da Presidente da República por atos anteriores ao mandato vigente. (Grifo nosso)

3.3.2 ADPF 378 e o Rito a ser seguido no impeachment

A ADPF 378 foi ajuizada para questionar a adoção do rito seguido por parte da Pre-

sidência da Câmara dos Deputados e teve como objeto a busca da compatibilidade do rito do

impeachment da Presidente da República, previsto na Lei nº. 1.079 de 1950, com a Constitui-

ção de 1988.

Nesta ação, foram decididos diversos pontos de extrema importância para o proces-

so, como por exemplo no que diz respeito a votação (se secreta ou aberta), ao tipo de candi-

datura dos membros da Comissão Especial (se indicada pelo líder ou candidatura avulsa) na

Câmara dos Deputados e ainda sobre o procedimento e julgamento no Senado Federal.

O cerne da questão surgiu quando foi designada a escolha dos Deputados Federais

que deveriam formar a comissão especial para analisar o pedido de impeachment.

Em um primeiro momento, ficou acertado que os líderes dos partidos políticos iriam

designar os representantes da agremiação para formar a comissão. Ocorre que, após a for-

mação desta Comissão -“chapa"- a oposição alegou que tal chapa estava contemplando ape-

nas Deputados ligados ao governo, de modo que deveria ser lançada uma nova “chapa”, e,

assim o fizeram.

Ressalta-se que, neste segundo momento, a votação para a escolha dos representantes

da comissão foi por meio de voto secreto, tendo como base o Regimento Interno da Câmara,

pois a Constituição Federal é omissa quanto ao assunto. Este foi mais um ponto a ensejar dis-

cordâncias : de um lado os governistas alegavam que a votação deveria ser aberta, pois esta

era a regra geral, em contrapartida, os deputados da oposição afirmavam que diante do silên-

cio da Constituição a votação deveria seguir o rito presente no Regimento Interno da Casa e

portanto poderia ser secreta.

A ADPF 378, como já mencionado alhures, requereu a ilegitimidade constitucional

de alguns dispositivos e interpretações da Lei nº. 1.079/50. Foram 6 os principais pedidos:

!51

O primeiro pedido requeria que fosse concedido à presidente a possibilidade de apre-

sentar defesa preliminar, argumentando que, ainda que não houvesse previsão na Lei n

1079/50, a lei por ser anterior a Carta brasileira, deveria sofrer uma interpretação conforme.

Na sequência, requereu a anulação da escolha da comissão especial, tendo em vista

que esta se deu a partir de uma votação por escrutínio secreto e mediante a apresentação de

uma chapa avulsa, contrariando as decisões tomadas anteriormente pelos líderes partidários.

Com base na Constituição, no seu art. 85, parágrafo único , que exige lei especial 79

para a regulamentação do processo e julgamento do Presidente nos casos de crime de respon-

sabilidade, o impetrante alegou a ilegitimidade do artigo 38 da Lei nº 1.079, o qual determi80 -

na a utilização dos Regimentos da Câmara e do Senado Federal, subsidiariamente, nos casos

de lacuna da lei,uma vez que estes não respeitam a forma prescrita pela Carta Magna.

Outrossim, pugnou pela possibilidade de o Senado rejeitar a denúncia, mesmo após a

autorização pela Câmara dos Deputados, sem que, todavia, a Presidente seja afastada e conse-

quentemente se obste o prosseguimento do processo.

Foi requerida ,ainda, a suspeição do Presidente da Câmara, Eduardo Cunha, sob a

alegativa de que, o parlamentar não teria imparcialidade para o processo, posto que era alvo

de representação por cometimento de falta ética.

Por fim, como último pedido, aqui citado, pleiteou pela interpretação conforme a

constituição dos dispositivos da Lei n 1.1079/50 que versam sobre o processamento do im-

peachment, para que este se adeque a Constituição Federal.

Atendidos os pressupostos de admissibilidade, a ADPF foi conhecida e julgada pelo

Supremo. Sigo com a decisão do STF, que estabeleceu o rito do impeachment e esclareceu

questões essenciais do processo. Assim se pronunciou a Corte:

Art. 85 ,Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo 79

e julgamento.

Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da República e dos Ministros de Estado, serão subsidiários 80

desta lei, naquilo em que lhes forem aplicáveis, assim os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como o Código de Processo Penal.

!52

Quanto ao pedido de concessão de prazo para a apresentação de defesa previa o

STF negou tal possibilidade antes do recebimento da denúncia pelo Presidente da Câmara: 81

A apresentação de defesa prévia não é uma exigência do princípio constitu-cional da ampla defesa: ela é exceção, e não a regra no processo penal. Não há, portanto, impedimento para que a primeira oportunidade de apresentação de defesa no processo penal comum se dê após o recebimento da denúncia.

No que concerne a eleição da comissão especial do impeachment e ao voto secreto, o

STF decidiu no sentido de que os representantes dos partidos políticos ou bloco parlamentares

a compor a “chapa”devem obrigatoriamente ser indicados pelos líderes, de acordo com o pre-

conizado no art. 58 da Constituição Federal. Negando, destarte, a possibilidade de apresen82 -

tação de chapas avulsas para a formação da Comissão Especial.

4. NÃO É POSSÍVEL A APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS OU CHAPAS AVULSAS PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL (CAUTELAR INCIDENTAL): É incompatível com o art. 58 e § 1º da Cons-tituição que os representantes dos partidos políticos ou blocos parlamentares deixem de ser indicados pelos líderes, na forma do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, para serem escolhidos de fora para dentro, pelo Ple-nário, em violação à autonomia partidária.

Assim sendo, uma vez formada a comissão por meio da indicação dos líderes, esta

única chapa será submetida à votação pela respectiva Casa, através do voto aberto, para maior

transparência, tendo em vista a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabili-

dade do Presidente da República.

A VOTAÇÃO PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL SOMEN-TE PODE SE DAR POR VOTO ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL): No processo de impeachment, as votações devem ser abertas, de modo a permitir maior transparência, accountability e legitimação. No silêncio da Constituição, da Lei 1.079/1950 e do Regimento Interno sobre a forma de votação, não é admissível que o Presidente da Câmara dos Deputados possa, por decisão unipessoal e discricionária, estender hipótese inespecífica de votação secreta prevista no RICD, por analogia, à eleição para a comissão especial de impeachment. Além disso, o sigilo do escrutínio é incompatível com a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em processo de tamanha magnitude, que pode levar o Presidente a ser afastado e perder o mandato, é preciso garantir o maior grau de transparência e publici-

Mais informações sobre o processo em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticianoticiastf/anexo/81

adpf__378__ementa_do_voto_do_ministro_roberto_barroso.pdf>. Acesso em: 20 jun. 2016.

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma 82

e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 1º Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação propor-cional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa.

!53

dade possível. Nesse caso, não é possível invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de garantir a liberdade e independência dos con-gressistas, afastando a possibilidade de ingerências indevidas. Se a votação secreta pode ser capaz de afastar determinadas pressões, ao mesmo tempo, ela enfraquece a possibilidade de controle popular sobre os representantes, em violação aos princípios democrático, representativo e republicano. Por fim, a votação aberta (simbólica) foi adotada para a composição da comissão especial no processo de impeachment de Collor, de modo que a manutenção do mesmo rito seguido em 1992 contribui para a segurança jurídica e a pre-visibilidade do procedimento.

Com este posicionamento, a Corte Suprema encerrou os questionamentos estipulou a

formação de uma nova Comissão, que atendesse aos requisitos de chapa única, de indicação

dos líderes partidários e que fosse realizada por meio do voto aberto. Tendo como único obje-

to da votação a aprovação ou não da chapa.

Quanto a possibilidade de aplicação subsidiária dos Regimentos Internos da Câmara

e do Senado ao processamento e julgamento do Impeachment o STF decidiu pela não vio-

lação da reserva de lei especial imposta pelo art.85 da Carta Magna. Exigiu somente a com-

patibilidade das normas regimentais com os preceitos legais e constitucionais pertinentes.

É POSSÍVEL A APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DOS REGIMENTOS IN-TERNOS DA CÂMARA E DO SENADO (ITEM “B”): A aplicação subsi-diária do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e do Senado ao pro-cessamento e julgamento do impeachment não viola a reserva de lei especial imposta pelo art. 85, parágrafo único, da Constituição, desde que as normas regimentais sejam compatíveis com os preceitos legais e constitucionais per-tinentes, limitando-se a disciplinar questões interna corporis.

Todavia, uma das decisões mais importantes da ADPF 378 girou em torno do papel

da Câmara e do Senado no processo de impeachment. Questionou-se se a decisão da Câmara

poderia vincular o Senado, bem como se uma vez autorizado o impeachment pela Câmara era

obrigatório o processamento e julgamento.

A doutrina predominante, defendia a vinculação do Senado no sentido de que uma

vez autorizado pela Câmara o processo de impeachment deveria, obrigatoriamente, ser instau-

rado no Senado pois não caberia a esta casa rejeitar a denúncia. Sua função cingir-se-ia ao

processamento e julgamento da ação. Fazendo uma analogia com o tribunal do juri, seria a

Câmara o tribunal de pronúncia e o Senado o tribunal de julgamento.

Contudo, o STF decidiu que cabe também ao Senado realizar um juízo inicial de in-

stauração do processo, cabendo-lhe decidir a respeito do recebimento ou não da denúncia.

!54

Neste caso, a atuação da Câmara deve ser entendida não como um procedimento de pronún-

cia, mas como um procedimento pré-processual e anterior a instauração do processo no Sena-

do.

1.1. Apresentada denúncia contra o Presidente da República por crime de responsabilidade, compete à Câmara dos Deputados autorizar a instauração de processo (art. 51, I, da CF/1988). A Câmara exerce, assim, um juízo emi-nentemente político sobre os fatos narrados, que constitui condição para o prosseguimento denúncia. Ao Senado compete, privativamente, “processar e julgar” o Presidente (art. 52, I), locução que abrange a realização de um juízo inicial de instauração ou não do processo, isto é, de recebimento ou não da denúncia autorizada pela Câmara. (grifo nosso)

O que fez desta decisão ser um dos pontos de maior relevância pode ser explicado

pelo art. 86, § 1º, II, que aduz ao momento em que o Presidente deve ser afastado, in verbis:

Art 86, § 1º - O Presidente ficará suspenso de suas funções:

(...)

II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração do processo pelo Senado Federal. (grifo nosso)

Sendo assim, uma vez instaurado o processo no Senado deve-se dar o afastamento do

Presidente, portanto, o momento desta instauração se faz tão importante. Caso a decisão da

Câmara fosse considerada vinculante, no momento em que o processo chegasse ao Senado o

Presidente ja deveria ser afastado de suas funções, pois a instauração do processo de im-

peachment no Senado se daria automaticamente pela aprovação da Câmara.

Ocorre que, com a decisão do STF, quando o processo chegou no Senado, este teve a

liberdade decisional quanto a instauração ou não da denúncia e portanto quanto ao momento

de afastamento do Presidente.

Quanto a alegação de suspeição do Presidente da câmara, Eduardo Cunha, o STF de-

cidiu que não é possível decidir por meio de ADPF a suposta parcialidade do parlamentar,

tampouco determinar seu afastamento.

(…) não há lacuna na referida lei acerca das hipóteses de impedimento e suspeição dos julgadores, que pudesse justificar a incidência subsidiária do Código. A diferença de disciplina se justifica, de todo modo, pela distinção entre magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e parla-

!55

mentares, que podem exercer suas funções, inclusive de fiscalização e jul-gamento, com base em suas convicções político-partidárias, devendo buscar realizar a vontade dos representados. Improcedência do pedido.

Assim sendo, a própria Lei nº 1.079/50 estipula as hipóteses em que os parlamentares

estarão impedidos de participar do impeachment. Logo, não há que se falar em lacuna da lei

que justifique incidência do CPP subsidiariamente.

3.3.3 Pedaladas Fiscais

As pedaladas fiscais constituíram o fundamento basilar para a rejeição das contas do

Governo pelo Tribunal de Contas da União e consequente pedido de impeachment. Para ex-

plicar o que são as “pedaladas" trago os ensinamentos do professor de direito tributário da

UERJ, Ricardo Lodi Ribeiro: 83

As chamadas pedaladas fiscais nada mais são do que o apelido dado ao sis-temático atraso nos repasses de recursos do Tesouro Nacional para que o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal paguem benefícios sociais como o Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, seguro desemprego, crédito agrícola etc. Como as instituições financeiras pagam em dia os benefícios, o atraso no repasse dos recursos públicos gera contratualmente o pagamento de juros pelo governo aos bancos públicos. De fato, a conduta, que visa a dar certa aura de equilíbrio às contas públicas em momentos de aperto de caixa, não é boa prática de Finanças Públicas.

A denúncia vazou os seguintes argumentos, in verbis:

(I) o inadimplemento financeiro da União com o Banco do Brasil S/ A em virtude do atraso no pagamento de subvenções econômicas no âmbito do crédito rural, inadimplemento esse que não se caracteriza como mútuo, fi-nanciamento ou operação de crédito para efeitos da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Para enquadrar as pedalas fiscais como crime de responsabilidade, os autores do im-

peachment alegaram que a medida seria, na verdade, uma operação de crédito entre a União e

os Bancos Federais, portanto, vedado pela Lei Complementar 101/2000, a LRF, que em seu

art. 36 reza:

RIBEIRO, Ricardo Lodi. Pedaladas hermenêuticas no pedido de impeachment de Dilma Roussef, 2015. 83

Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2015-dez-04/ricardo-lodi-pedaladas-hermeneuticas-pedido-impea-chment>14 jun de 2016.

!56

É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do emprésti-mo.

No entanto, há controvérsias doutrinárias a respeito da tipificação das pedaladas fis-

cais como crime de responsabilidade, principalmente porque esta é uma prática corriqueira na

gestão dos governos federais e ocorre desde á época de Fernando Henrique Cardoso. 84

Para os defensores de que tal ato constitui crime de responsabilidade, este se config-

urou na medida em que feriu-se a racio acendi da LRF que busca o equilíbrio orçamentário,

um vez que utilizou-se de bancos públicos para cobrir gastos do governo.

O professor José Marcos Domingues defende que o saldo negativo em conta cor85 -

rente bancaria se configura como operação de crédito, apesar de não haver o repasse direto,

diz ele:

Lembre-se que o saldo negativo em conta corrente bancária configura opera-ção de crédito, tanto que o IOF incide nas operações de crédito feitas por instituições financeiras com a “entrega do respectivo valor ou sua colocação à disposição do interessado (...) com base no valor global dos saldos das ope-rações de empréstimo, de abertura de crédito, e de desconto de títulos, apu-rados mensalmente” (Lei 5143/66, artigos 1º e 2º), havendo o artigo 3º do Decreto 6306/2007 esclarecido que o fato gerador do IOF ocorre, entre ou-tros, “na data do adiantamento a depositante, assim considerado o saldo a descoberto em conta de depósito”, aliás, na linha do previsto no artigo 63, I, do Código Tributário Nacional. Semelhantes disposições traziam as leis do IPMF e da CPMF, cobrando-se esses tributos em caso de saldo devedor nas contas dos depositantes em bancos. O fato de a União não ser contribuinte a si própria desse tipo de tributo não infirma a lógica legal das finanças públi-cas de que saldo a descoberto em conta de depósito é operação de crédito, proibida pela ordem jurídica em defesa da seriedade orçamentária e da eco-nomia nacional.

Segue afirmando que a Caixa Econômica, o Banco do Brasil e o BNDES são institu-

ições financeiras que custeiam recursos federais em contas correntes e uma vez que configu-

rado um eventual saldo devedor expressivo e de longa duração está firmada a operação finan-

ceira de empréstimo bancário.

Mais informações em: <http://www.brasil247.com/pt/247/midiatech/178472/Folha-'pedaladas-fiscais'-v84

%C3%AAm-desde-a-era-FHC.htm>. Acesso em: 14 jun. 2016

DOMINGUES, José Marcos. Pedaladas fiscal é crime de responsabilidade. Disponível em: http://www.con85 -jur.com.br/2016-abr-06/jose-domingues-pedalada-fiscal-crime-responsabilidade. Acesso: 14 jun. 2016.

!57

Por outro lado, os contrários a caracterização das "pedalas fiscais" como crime de

responsabilidade defendem que não houve a configuração de uma operação de crédito. De-

mais, que não se pode confundir uma infração a LRF com uma infração a Lei do Impeach-

ment (Lei 1.079 de 1950).

Kiyoshi Harada, reconhece que o fato de não repassar a dotação orçamentária devida

aos Bancos públicos equivale matematicamente a uma realização de crédito. Contudo, não

pode ser assim reconhecida no âmbito jurídico, pois não se deve reconhecer um instituto ju-

rídico pelos seus efeitos. Assim leciona: 86

De fato, o efeito é o mesmo: a União faz uma operação de crédito de 200 milhões, por exemplo, com a CEF e traz para o Tesouro a referida importân-cia, ou ela não faz a operação de crédito com a CEF, mas ela, deixa de repas-sar os mesmos 200 milhões devidos a CEF na forma da lei orçamentária sob execução. Em termos matemáticos, isso está correto. Dois mais dois é igual a quatro, tanto quanto dois mais três, menos um.

Só que uma categoria jurídica não pode ser definida ou identificada pelos seus efeitos. Se assim fosse o suicídio seria a mesma coisa que o homicídio, porque em ambas as hipóteses é inafastável o evento morte: não há suicídio sem morte, nem há homicídio sem que alguém tenha morrido. Mas, se são duas categorias jurídicas distintas é porque a causa de um e de outro evento não é a mesma.

No caso sob exame, a União não firmou e nem pretendeu firmar com as ins-tituições bancárias oficiais qualquer contrato de operação creditícia, o que basta para afastar, ipso facto, a incidência do art. 36 da LRF.

O tributarista afirma, ainda, que a União não foi e nem será a única devedora em re-

lação Bancos Públicos e nenhuma das demais unidades orçamentárias destinatárias de verbas

elencadas na LOA. Ressalta que as receitas disponíveis no Tesouro são, na realidade, para

servir á sociedade.

No mesmo sentido se posiciona Ricardo Lodi Ribeiro, e defende que o nosso direito

financeiro estabelece como operação de crédito quando no polo passivo se encontram pessoas

HARADA,Kiyoshi. Pedaladas Fiscais ensejam impeachment. Disponível em:<http://www.harada86 -advogados.com.br/pedaladas-fiscais-ensejam-impeachment/>. Acesso: 5 jun. 2016.

!58

jurídicas de direito público, operação prevista no art. 3 da Resolução 43/2001 do Senado 87

Federal.

De acordo com a própria Resolução supracitada, não se pode ampliar o termo oper-

ações de crédito para abarcar também a dívida oriunda do inadimplemento das prestações so-

ciais pagas pelos bancos públicos, conclui Ribeiro : 88

Não se pode confundir operação de crédito, que tem um regramento jurídico próprio, inclusive quanto à vedação contida no artigo 36 da LRF, com o nas-cimento de um crédito em decorrência de um inadimplemento contratual, que, obviamente, não sofre as mesmas restrições.

Por fim, explana que uma violação às normas da LRF não ensejam crime de respons-

abilidade. Podem, contudo, ensejar uma transgressão contra as finanças públicas, conforme as

tipificações da Lei n 10.028 de 2000, que trata dos crimes contra as finanças públicas, disci-

plinados pelo art. 359-A do Código Penal. 89

Art. 3º Constitui operação de crédito, para os efeitos desta Resolução, os compromissos assumidos com credo87 -res situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arren-damento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. § 1º Equiparam-se a operações de crédito: (Renumerado do parágrafo único pela Resolução n.º 19, de 2003) I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; II - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito; III - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços. § 2º Não se equiparam a operações de crédito: (Incluído pela Resolução n.º 19, de 2003). I - assunção de obrigação entre pessoas jurídicas integrantes do mesmo Estado, Distrito Federal ou Município, nos termos da definição constante do inciso I do art. 2º desta Resolução; (Incluído pela Resolução n.º 19, de 2003). II - parcelamento de débitos preexistentes junto a instituições não-financeiras, desde que não impliquem eleva-ção do montante da dívida consolidada líquida. (Incluído pela Resolução n.º 19, de 2003).

RIBEIRO, Ricardo Lodi. Pedaladas hermenêuticas no pedido de impeachment de Dilma Roussef, 2015. 88

Disponível em:http:<//www.conjur.com.br/2015-dez-04/ricardo-lodi-pedaladas-hermeneuticas-pedido-impeachment> Acesso em: 14 jun de 1016.

Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização le89 -gislativa: (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000) Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000) Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito, interno ou externo: (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000) I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal; (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000) II – quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por lei. (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000) Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar (Incluído pela Lei nº 10.028, de 2000)

!59

Ademais, cabe lembrar que a Lei do Impeachment (Lei 1079/50) preza pela obser-

vação da lei orçamentária, assim, os autores, acima citados, defendem que as “pedaladas fi-

cais” são um afronta a LRF, todavia, não violam propriamente a Lei Orçamentária Anual

(LOA).

Esta última é a norma que prevê todas as receitas e despesas da União. É aqui que as condutas comissivas e dolosas do presidente da República pode-rão ensejar, em tese, o crime de responsabilidade. Já a LRF é norma geral de Direito Financeiro que orienta a elaboração, controle e fiscalização da LOA, mas que não faz qualquer previsão de receitas e despesas e com a lei de normas gerais não se confunde. 90

Em conclusão, Ribeiro assevera que a violação das normas da LRF não caracteriza o

crime de responsabilidade, como podem supor alguns estudiosos. A afronta às normas da LRF

pode caracterizar infração contra as finanças públicas, conforme as tipificações da Lei nº

10.028 de 19 de outubro de 2000, mas isto por si só não caracteriza o crime de responsabili-

dade, e não é correto supor que onde haja infração a LRF, necessariamente haverá crime de

responsabilidade. 91

Há ainda um terceiro argumento a ser analisado, os que defendem que as pedalas dão

ensejo ao crime de responsabilidade alegam que qualquer violação a lei orçamentária seria

apta a ensejar crime de responsabilidade. No entanto, Ricardo Lodi Ribeiro reza que este 92

tipo de interpretação deve ser evitada.

O professor alega que deve-se, sobretudo, apreciar o grau de lesão que a conduta

considerada isoladamente geraria ás finanças públicas, associado ainda a intenção do Chefe

do Executivo em lesar o patrimônio público.

Por derradeiro, Lodi, afirma que a as pedaladas são uma prática utilizada cor-

riqueiramente pelos governos desde a introdução da LRF, e sempre foram acolhidas tanto pelo

TCU como pelo Congresso há mais de 10 anos e portanto não caberia enquadrar tal conduta

aceita costumeiramente como crime de responsabilidade.

RIBEIRO, Ricardo Lodi. Pedaladas hermenêuticas no pedido de impeachment de Dilma Roussef, 2015. 90

Disponível em:<http://www.conjur.com.br/2015-dez-04/ricardo-lodi-pedaladas-hermeneuticas-pedido-impeach-ment> Acesso em: 14 jun de 1016.

HARADA,Kiyoshi. Pedaladas Fiscais ensejam impeachment. Disponível em:<http://www.haradaadvoga91 -dos.com.br/pedaladas-fiscais-ensejam-impeachment/>. Acesso: 5 jun. 2016.

Disponivel em: <http://www.conjur.com.br/2015-dez-04/ricardo-lodi-pedaladas-hermeneuticas-pedido-impe92 -achment>. Acesso em: 13 jun. 2016.

!60

No que concerne ao processo, além dos argumentos supra elencados, a defesa da 93

Presidente alegou a inexistência de ato da Chefe do Executivo na operação:

(…) inexiste ato da Sra. Presidenta da República nessa operacionalização. Além disso, ainda que houvesse qualquer conduta passível de ser atribuída a Sra. Presidenta da República, o que inexiste na prática, apontar-se-á a total atípicidade da conduta, já que as medidas analisadas não são verdadeiras operações de crédito.

(…)

O Banco do Brasil não desembolsa/libera recursos para cobrir despesas da União. O produtor rural, beneficiário da subvenção, não recebe recursos re-lativos à subvenção e sim acessa um financiamento rural com condições subsidiadas. A instituição financeira registra nas demonstrações financeiras o valor da subvenção relativa aos contratos que realiza com os produtores ru-rais.

Não há mútuo porquanto não há transferência de dinheiro do Banco do Bra-sil para a União. A operacionalização do mecanismo da subvenção econômi-ca constitui-se em modalidade de prestação de serviço por uma instituição financeira instituída, regulamentada e amparada por Leis e Portarias. O que caracteriza uma operação de crédito é a existência de um compromisso fi-nanceiro assumido em razão de um CONTRA TO, mas não em decorrência de Lei.

Para dirimir as inconsistências sobre o tema, foi realizada, a pedido da defesa uma

perícia a fim de averiguar a participação da Presidente em tais condutas. O resultado do laudo

veio a público no dia 27 de Junho, concluindo que não foi identificada ação da presidente no

que concerne as pedaladas fiscais.

Abaixo segue trecho do laudo pericial : 94

11. Os atrasos nos pagamentos devidos ao Banco do Brasil constituem ope-ração de crédito, tendo a União como devedora, o que afronta ao disposto no art. 36 da LRF. Essa conclusão é extraída a partir do cotejamento entre a na-tureza desse passivo e os seguintes dispositivos, todos da LRF: art. 29, inciso III e §1º; art. 35, caput.

12. Pela análise dos dados, dos documentos e das informações relativos ao Plano Safra, não foi identificado ato comissivo da Exma. Sra. Presidente da

Disponivel em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/93

55a-legislatura/denuncia-contra-a-presidente-da-republica/documentos/outros-documentos/manifestacao-da-de-nunciada/ManifestaodaDenunciada.PDF>. Acesso em: 15 Jun. 2016.

Disponivel em: <https://www.scribd.com/doc/316851663/Relatorio-da-Pericia-do-Senado-Processo-de-impe94 -achment-de-Dilma-Rousseff>. Acesso em: 28 jun. 2016.

!61

República que tenha contribuído direta ou imediatamente para que ocorres-sem os atrasos nos pagamentos.

Por fim, o Ministério Público Federal também se pronunciou quanto ao tema e, em

suma, determinou o arquivamento das investigações sob o fundamento de que não houve

crime nas “pedaladas fiscais” e portanto, as pedaladas não se enquadram na tipificação do art.

359-A do Código Penal. Por oportuno, exponho as razões que fundamentaram o pedido de

arquivamento:

1. Atipicidade em razão da ausência do elemento típico’ operação de crédito', no caso dos atrasos por parte da União nos repasses de valores devidos ao BNDES (decorrentes da devida equalização da taxa de juros no âmbito do Plano de Sustentação do Investimento – PSI), ao Banco do Brasil (decorren-tes da devida equalização da taxa de juros no âmbito do Plano Safra) e aos estados da federação e ao Distrito Federal (nos repasses dos 'royalties pela exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de gera-ção de energia elétrica e de recursos minerais' e do valor do 'salário educa-ção');

2. Atipicidade em razão da ausência do elemento típico ‘sem prévia autori-zação legislativa', no caso dos atrasos por parte da União nos repasses de valores devidos ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS decor-rentes de valores arcados por esse no âmbito do Programa Minha Casa Mi-nha Vida;

3. Atipicidade em razão da ausência de dolo, no caso dos atrasos por parte da União nos repasses de valores devidos à CEF decorrentes de valores arcados por essa no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro Desemprego, do Abono Salarial e das taxas decorrentes dessas operações.

Ressalte-se que apesar do pedido de arquivamento da investigação, o seguimento do

processo de impeachment no Senado não foi prejudicado.

Antes de concluir trago as palavras de Eduardo Duviver a respeito do impeachment,

quando este assevera que o procedimento traz:

maior garantia para o acusado, porque não basta que este contrarie a política do Congresso, que também não o pode derrubar por maioria ocasional, mas preciso é que ele ofenda a lei e que essa ofensa seja verificada na forma e nas garantias de um processo judicial (…). 95

DUVIVER, Eduardo.Defesa do Ex-presidente da República Dr. Washington Luiz Pereira de Souzano caso de 95

Petrópolis. Rio de Janeiro, 1931 apud BROSSARD, 1992, p. 33.

!62

Diante de todo o exposto passo às seguintes conclusões. Este primeiro argumento

que embasou a denúncia do processo de impeachment encontra-se em uma zona de incerteza,

uma verdadeira zona grísea. Isto porque, pairam dúvidas por todos os lados: primeiramente

em relação a realização de uma operação de crédito e em segundo lugar quanto a própria con-

duta da Presidente nesta operação.

É imperioso destacar que como ventilado por Duviver o processo impeachment pres-

supõe uma violação ao ordenamento jurídico. Sendo assim, caso esta violação ao ordenamen-

to jurídico seja descaracterizada o processo de responsabilidade do agente político, a meu

ver, restaria prejudicado.

3.3.4 Da abertura de créditos suplementares

Antes de demarcarmos o que são os créditos suplementares, é necessário explicar a

Lei Orçamentária Anual e a sua finalidade. Segundo o portal de planejamento do governo: 96

É no Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) que o governo define as pri-oridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A LOA disciplina todas as ações do Governo Federal. Nenhuma despesa pú-blica pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo Go-verno Federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e Municípios. No Congresso, deputados e senadores discutem, na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias por meio das emendas e votam o proje-to. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei.

A lei orçamentária anual, quando aprovada, conterá os denominados créditos iniciais,

que serão distribuídos conforme estabelecido nos programas de trabalho que compõem o

Orçamento Geral da União.

A importância desta Lei se dá na medida em que a fixação de suas dotações orça-

mentárias representam a vontade popular, exarada pelo Congresso Nacional que votou e

aprovou a norma orçamentária.

Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/servicos/faq/orcamento-da-uniao/leis-e-principios-orca96 -mentarios/o-que-e-lei-orcamentaria-anual-loa>. Acesso em: 17 de jun de 2016.

!63

Entretanto, nem sempre a LOA prevê a realização de determinados dispêndios, ou

mais, não dispõe dos recursos necessários para sua implementação no momento em que deve-

riam estar sendo realizados.

A fim de solucionar estes casos, adota-se o mecanismo dos créditos adicionais, que

funcionam como ajustes orçamentários e buscam atender situações, v.g, falhas da LOA, situ-

ações emergenciais imprevistas e ainda mudanças nas políticas públicas. Sao três os tipos de

créditos adicionais: créditos suplementares, créditos especiais e créditos extraordinários.

Nesta esteira, os professores Jorge Porcaro e Reynaldo Lopes, doutrinam acerca dos

créditos suplementares:

Créditos suplementares: ocorrem quando a estimativa inicial do gasto não corresponde à real necessidade de recursos. A despesa está fixada na LOA, mas o crédito orçamentário não é suficiente para concluir o objeto. É o caso da ponte, que está prevista na LOA, mas necessitará de recursos a mais na ordem de 10% para ser executada. O crédito suplementar (de 10%, no nosso exemplo) serve para complementar um gasto já previsto. Ele pode ser autori-zado em uma nova lei, que precisa ser aprovada pelo Legislativo, ou já vir aprovado na própria LOA. 97

O crédito suplementar, portanto, tem o condão de reforçar dotação orçamentária já

existente e será utilizado quando os créditos orçamentários, destinados a realização de um

programa de governo, se mostrarem insuficientes. Sua abertura está condicionada a previsão

na LOA ou autorização por meio de lei, lembrando é claro que dependerá da existência prévia

de recursos para a efetivação da despesa.

Luís Roberto Barroso e Eduardo Mendonça sustentam sobre a abertura de crédito

suplementar que:

Os créditos suplementares destinam-se a reforçar dotações existentes. Sao abertos por decreto do Poder Executivo, mas dependem de autorização legis-lativa e da indicação da origem dos recursos. A Constituição, em seu art. 165, 8, permite que tal autorização seja concedida no orçamento anual e essa se tornou, de fato, uma praxe, constando nas sucessivas leis orçamentárias, acompanhada de condições e limites. Apesar da aparente rigidez, tais regras tem conferido ao Poder executivo considerável liberdade no remanejamento de verbas, por meio da utilização de excessos de arrecadação ou mesmo pela anulação total ou parcial de outras dotações.

PORCARO, Jorge; LOPES, Reynaldo. AFO-Administracao financeira e orçamentária para concursos 97

Cespe-JUSPODIVM -3 ed. 2014. pg.34

!64

Ainda que seja possível criticar o grau de liberdade conferido pela autoriza-ção genérica concedida nas leis orçamentárias, a figura do crédito suplemen-tar atende a uma necessidade relevante. A possibilidade de suplementar verbas que se mostram insuficientes pode evitar que obras e projetos sejam abandonados por impasses políticos entre a Administração e o Poder Legis-lativo. O abandono de programas inclusos e obras públicas é uma das formas mais lamentáveis de desperdício do dinheiro público, uma vez que investi-mentos terão sido realizados sem a produção de qualquer utilidade para a população. O mecanismo de suplementação pode evitar também que os re-cursos necessários para a conclusão do projeto tornem-se moeda de troca em negociações entre os Poderes. Por tudo isso, afigura-se justificável a facul-dade concedida à Administração para realizar, sponte propria, a comple-mentação de recursos para concluir projeto iniciado, observados limites ra-zoáveis fixados pelo legislador. 98

Pois bem, alumiado tenuamente esse assunto voltemos a questão processual do im-

peachment. A denúncia contra a Dilma Roussef diz respeito, também, a abertura de crédito

suplementares sem o devido aval do Congresso Nacional. Abaixo o excerto da acusação:

(II) edição de seis decretos não-numerados nos meses de julho e agosto, to-dos fundamentados no art. 38 da Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 - LDO de 2015) e no art. 4º da Lei nº 13.115, de 20 de abril de 2015 (Lei Orçamentária Anual de 2015)

Neste argumento, questionou-se a edição de decretos para a abertura de créditos su-

plementares, sem a aprovação do Congresso. Por essa linha de raciocínio e de acordo com a

legislação vigente, tal conduta se caracteriza como crime de responsabilidade fiscal.

Segundo os articuladores da acusação, este ato vai de encontro ao art. 10, inciso 4, da

Lei 1079/50 , bem como o caput do art. 85 da Constituição Federal, já citado, que preconiza 99

como crime de responsabilidade os atos que atentam contra a Lei Orçamentária Anual.

Segundo a denúncia, modificar a Lei Orçamentária por meio decreto, configura na

verdade uma manipulação orçamentária que fere não somente a vontade popular mas também

o sistema de checks and balances entre o legislativo e executivo.

MENDONCA, Eduado; BARROSO,Luís Roberto. O sistema constitucional orçamentário. In: Ives Gandra da 98

Silva Martins, Gilmar Ferreira Mendes e Carlos Valder do Nascimento (orgs.) Tratado de Direito Financeiro, v. 1, São Paulo: Saraiva, 2013, p.251 e 252.

Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária: 99

1- Não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois me-ses de cada sessão legislativa; 2 - Exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento; 3 - Realizar o estorno de verbas; 4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

!65

Por seu turno, a defesa da presidente Dilma alegou que os decretos não devem ser

interpretados como uma afronta a LOA, tendo em vista que não houve aumento de despesa.

Os decretos tiveram apenas o condão de remanejar os recursos. Nas palavras do ex-Advogado

- Geral da União José Eduardo Cardozo: 100

Em termos simplificados, pode-se dizer que os denominados créditos suple-mentares servem para atender políticas públicas (ações) já existentes na Lei Orçamentária Anual, mas que não possuem recursos suficientes para serem executadas. Esses ajustes se fazem necessários devido ao lapso de tempo entre o envio do PLOA, até 31 de agosto do ano anterior e a efetiva execu-ção das despesas aprovadas na LOA.

(…)

O orçamento seria uma espécie de "lista de compras’, que fica limitada a determinados produtos, como maçãs, cenouras e uvas. Para fazer uma altera-ção das alternativas de compra nessa lista, é necessário um crédito suple-mentar (mais uvas, por exemplo). Essa alteração possibilita um outro "miX' de produtos (comprar mais uvas e menos cenouras), mas a quantidade de recursos que o cidadão tem, ou seja, o dinheiro no seu bolso (parte financei-ra) permaneceria a mesma.

A perícia, já referida em tópico precedente e requerida pela defesa da presidente,

constatou que três dos quatro decretos assinados pela presidente foram incompatíveis com a

meta fiscal vigente a época de sua edição, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Contudo, os peritos atentaram para duas observações a respeito dos decretos suple-

mentares. A primeira consistiu no fato de que estes descumpriam a meta inicial da Lei de Di-

retrizes Orçamentárias. Porém, esta meta inicial fora revisada pelo PLN 5/ 2015 , o qual foi 101

convertido em lei pelo Congresso em 3 de Dezembro de 2015, sendo esta a meta a ser consid-

erada na época. Segundo o laudo da comissão:

a meta considerada à época, inclusive para fins de definição e operacionali-zação das limitações de empenho e movimentação financeira foi a constante no PLN5.

Disponivel em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/100

especiais/55a-legislatura/denuncia-contra-a-presidente-da-republica/documentos/outros-documentos/manifesta-cao-da-denunciada/ManifestaodaDenunciada.PDF>. Acesso em: 15 Jun. 2016.

PLN5 - Alterou os dispositivos que menciona da Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015, que dispõe sobre as 101

diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015. Disponível em: <http://www.camara.-gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1594497>. Acesso em: 23 jul. 2016.

!66

A segunda observação, consistiu no fato de que não houve qualquer sinalização no

processo de formalização dos decretos a serem assinados pela presidente a respeito de incom-

patibilidade com a meta fiscal, conforme as informações apresentadas pela Secretaria de

Orçamento Federal (SOF).

7. Segundo as informações apresentadas pela SOF (DOC 121 e seus anexos), nos processos de formalização dos Decretos não houve alerta de incompati-bilidade com a meta fiscal.

8. Há ato comissivo da Exma. Sra. Presidente da República na edição dos Decretos, sem controvérsia sobre sua autoria.

Pelo exposto, podemos fazer a seguinte conclusão: com a alteração da meta, a poste-

riori, pelo PLN5, aprovado pelo próprio Congresso Nacional, resta prejudicada a alegação de

que os decretos atentam contra a Lei Orçamentária Anual. Demais, a meta é anual, e as contas

referentes ao ano de 2015 sequer foram julgadas.

Assim sendo, creio que esta acusação é temerária e encontra-se pautada em argumen-

tos controversos.

3.3.5 Sobre o rompimento da ordem constitucional

Há uma discussão em curso acerca da constitucionalidade desse processo de imped-

imento. De um lado, os que enxergam um verdadeiro golpe de estado, opondo-se àqueles que

entendem que o impeachment está perfeitamente comportado dentro da constituição.

Cabe primeiramente elucidar os possíveis significados da palavra golpe, para então

prosseguirmos sobre os acontecimentos do impeachment, a respeito da semântica do verbete o

professor Marcus Fabiano , sustenta que: 102

A palavra “golpe” nos chega pelo latim vulgar colpus, anteriormente grafada colaphus, “bofetada, soco, murro”, originando-se, por sua vez, do grego ká-laphos (κάλαφος), “tapa na cara, pancada na face”. Ou seja: a partir da ana-logia que se procura nesse gesto, compreende-se o “golpe” como uma medi-da enérgica e repentina desferida contra certa ordem estabelecida.

O Dicionário de Política de Norberto Bobbio, conceitua golpe como ato repentino:

GONCALVES, M .F. A retorica do “golpe de estado”no impeachment de Dilma Roussef. 2016. Disponivel 102

em: <https://marcusfabiano.wordpress.com/>. Acesso em: 22 jun. 2016.

!67

Na grande maioria dos casos, o Golpe de Estado moderno consiste em apo-derar-se, por parte de um grupo de militares ou das forças armadas em seu conjunto, dos órgãos e das atribuições do poder político, mediante uma ação repentina, que tenha uma certa margem de surpresa e reduza, de maneira geral, a violência intrínseca do ato com o mínimo emprego possível de vio-lência física. 103

O professor Marcus Fabiano, segue sustentando que o objetivo de todo e qualquer

golpe seria a instauração de uma nova ordem jurídica. Em suas palavras:

Golpe de Estado é, um atentado à ordem instituída caracterizado por um procedimento de tomada do poder rápido, vigoroso e perpetrado ao arrepio da lei e da Constituição, via de regra mercê do emprego da força militar coa-tiva.

Com efeito, o golpe de estado acontece quando um governo firmado democratica-

mente é derrubado de modo inconstitucional, contudo não necessita obrigatoriamente do uso

da forca, apesar deste ser comum na historia para remover o poder já constituído.

Há que se ressaltar que existem outras formas de golpe possíveis, como por exemplo

pelo uso indevido da Justiça para incriminar pessoas no poder - utilizando da justiça de modo

ilegal. Ainda que mais sutil, esta também é uma forma de golpe, pois produz o mesmo resul-

tado: a deposição de um governo eleito democraticamente por vias que desrespeitam o Estado

Democrático de Direito.

Outra forma de golpe é a aquele utilizado pelo próprio governo que se encontra no

poder, quando este se recusa a passar a governança em situações previstas legalmente. Esta

permanência, impedindo a alternância governamental, romperia, pois, com os preceitos con-

stitucionais.

Como em vários temas associados ao impeachment, neste também há uma grande

polarização. Os que defendem a inexistência de golpe sustentam que: todas as medidas contra

o governo foram realizadas dentro da legalidade e fazem parte do um jogo democrático. As-

severam que o processo de impeachment esta previsto na constituição e seu intuito é a re-

moção de governos corruptos e incompetentes, no qual o governo de Dilma se enquadraria.

Defendem, ainda, que a crise econômica suportada pelo país foi resultado de uma

sucessão de erros do governo, acarretando a insatisfação popular. Destarte, o processo além de

BOBBIO, 1998 apud GONCALVES, Disponivel em: <https://marcusfabiano.wordpress.com/>.103

!68

se dar conforme preconizado pela constituição não foi marcado por nenhum elemento surpre-

sa, tampouco se utilizou de forcas políticas hostis ou militares.

Esta corrente, alega que não houve a quebra da ordem constitucional, bem como não

houve a instauração de nenhum projeto visando a sua reforma

E por fim, o argumento mais disseminado contra o suposto “golpe” constituiu no fato

de que a presidente teve seu direito a ampla defesa assegurado, resguardado os respectivos

prazos e procedimentos. E uma vez que o procedimento poderia ser revertido por meio de

votação na Câmara ou mesmo no Senado não caberia denominá-lo de golpe, pois resta patente

seu contorno constitucional. O ministro Celso de Mello aduz que chamar o impeachment de

golpe é apenas uma estratégia de defesa e reforça que o procedimento observou os ditames

constitucionais, in verbis:

Eu digo que é um gravíssimo equívoco falar-se em golpe. Falar-se em golpe é uma estratégia de defesa, e uma estratégia de defesa que, até o presente momento, ficou claro no julgamento dos plenários do Supremo Tribunal Fe-deral (STF), que na verdade é um grande equívoco reduzir-se o procedimen-to constitucional de impeachment à figura do golpe de Estado.

Noutro giro, contra estes argumentos os defensores da existência do "golpe" susten-

tam que o impeachment da presidente é injustificado. Primeiro porque não houve, de fato, a

configuração de crime de responsabilidade. Reforçam que o processo foi instaurado como

forma de represália política em resposta a possível cassação do então presidente da Câmara,

Eduardo Cunha.

Outrossim, defendem que os atos praticados por a Presidente Dilma não diferem de

atos praticados por governos anteriores e que não sofreram qualquer reprimenda jurídica de

órgãos de controle.

Asseveram ainda que, apesar de seguirem o rito constitucional, visto que apresentam

todos os pressupostos elencados na constituição, o procedimento se qualifica como golpe, nas

palavra de José Eduardo Cardozo:

É fato que está na Constituição. Mas, se esses pressupostos não forem 104

atendidos, se não houver um atentado à Constituição, um ato imputado à

Refere-se aos crimes de responsabilidade, desqualificando, os atos imputados a Presidente como passíveis 104

para ensejar a responsabilidade e consequente Impeachment.

!69

presidenta, uma ação dolosa, se essa ação não for tipificada, a tentativa de impeachment é golpe de Estado, sim. 105

O renomado jurista Celso Antonio Bandeira de Mello também se posiciona contra o

impeachment. Sustenta que: "Pelo que tudo indica, e o que a gente vê na imprensa, a razão foi

exclusivamente política, sem nenhum embasamento na lei”, afirma. 106

Nesse sentido cabe trazer, também, o posicionamento de Luis Felipe Miguel, profes-

sor de Ciências Políticas da Universidade de Brasília:

Se faltasse algum elemento para definir o caráter golpista do impedimento pretendido, ele seria fartamente suprido pela condução do processo pelo pre-sidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha. Desde que foi alçado ao cargo, em fevereiro passado, ele se notabilizou pela truculência com que tor-cia os procedimentos regimentais a fim de alcançar os resultados que preten-dia – invariavelmente ligados a uma agenda ultraconservadora, de restrição dos direitos dos trabalhadores, das mulheres, da população negra, dos gays e das lésbicas, ou então em favorecimento de grupos empresariais específicos. No caso do impeachment da presidente Dilma Rousseff, Eduardo Cunha fez do processo uma arma em defesa de seu próprio mandato parlamentar, ame-açado de cassação desde que surgiram evidências incontestáveis de corrup-ção. Evidentemente, a destituição de uma presidente eleita pelo voto popular é um ato de tamanha gravidade que não poderia ser liderado por alguém que não desfruta de mínima credibilidade e que, apenas por sua presença em tal posição, coloca em xeque todo o trâmite.

Acredito que, como explanado, o léxico “golpe” comporte várias acepçōes, podendo

ser cometido, por exemplo, por meio da permanência de um governo no poder, sem que entre-

tanto este se utilize de forças militares ou de qualquer elemento surpresa. Para que o “golpe”

se efetive é necessário, tão-somente, uma ruptura institucional que contrarie a normalidade da

lei.

No caso em apreço, creio que caminha-se para um julgamento de apreciação exclusi-

vamente política, sem preocupação com a questão jurídica, qual seja, a configuração do crime

de responsabilidade. Se, ao cabo, o julgamento for realmente este, estaremos diante de um

processo de impeachment sui generis e injusto, e que pode, sim, se qualificar como golpe, vez

que contraria pressupostos constitucionais de instauração.

CARDOZO, José Eduardo. Carta Capital. Disponível em: <http://www.cartacapital.com.br/politi105 -ca/impeachment-entenda-os-argumentos-pro-e-contra>. Acesso em: 28 jun. 2016.

MELLO, 2015. Disponivel em: <http://www.brasil247.com/pt/247/brasil/207849/Bandeira-de-Mello-impe106 -achment-%C3%A9-uma-palha%C3%A7ada.htm>. Acesso em: 28 jun. 2016.

!70

Por fim, utilizo-me das palavras de Rafael Martinez, quando este assevera que o im-

peachement, está sendo hoje utilizado na América Latina como um instrumento para a conse-

cução de "golpes de estado encobertos”. 107

3.3.6 Judicialização do Impeachment

É patente que a Constituição Federal prevê como garantia fundamental a inafasta108 -

bilidade de jurisdição. Nos seus termos a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário

lesão ou ameaça a direito.

Por meio deste princípio o Judiciário é o único capaz de atribuir às suas decisões, o

poder da da Coisa Julgada.

Nesta perspectiva o Ministro da Suprema Corte, Marco Aurélio Mello , defende 109

que o Supremo é sempre a derradeira “trincheira da cidadania”, e portanto entende caber ao

Excelso Pretório a “última palavra” na hipótese de o Senado aprovar o impeachment.

Da mesma forma opina o presidente do Supremo Tribunal Federal, Ricardo

Lewandowski ,o qual afirmou que o STF “não fecharia as portas para uma eventual con110 -

testação no que diz respeito à tipificação dos atos imputados a senhora presidente no momen-

to adequado”.

Noutro giro, há os que defendem a impossibilidade de apreciação pelo Supremo Tri-

bunal, pautando-se na máxima de Montesquieu da Separação dos poderes, em O espírito das

leis (1748). 111

MARTINEZ, Rafael. El juicio político em América Latina: um golpe de estado encubierto. Disponível em: 107

<http://www.condistintosacentos.com/el-juicio-politico-en-america-latina-un-golpe-de-estado-encubierto/>. Acesso em: 13 jul. 2016.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Art. 5. XXXV. Brasília, 108

Distrito Federal: Senado, 1988.

MELLO, 2016. Judicialização do Impeachment. Disponível em: <http://www.cartacapital.com.br/revista/109

896/judicializacao-do-impeachment>. Acesso em: 13 jul. 2016

LEWANDOWSKI,2016. STF está de portas abertas para discutir tipificacao dos atos imputados a Dil110 -ma diz Lewandowski.Disponível em : <.http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,stf-esta-de-portas-abertas-para-discutir-tipificacao-dos-atos-imputados-a-dilma--diz-lewandowski> . Acesso em 13 jul. 2016

MONTESQUIEU, Charles Secondat, Baron de. O Espírito das leis. Tradução de Cristina Murachco. 111

São Paulo: Martins Fontes, 1996.

!71

Assim se posiciona o jurista Carlos Mário da Silva Velloso , o qual defende que o 112

caso em apreço cuida-se de julgamento político de competência exclusiva no Senado Federal,

logo, com base no princípio da Separação dos Poderes, é vedada a apreciação, a posteriori,

por parte do Supremo Federal.

Thomas da Rosa Bustamante , quando questionado sobre a apreciação por parte da 113

Suprema Corte em parecer, estipula que:

(…) cabe ao Supremo Tribunal Federal realizar um controle sobre o Devido Processo Legal, mas não sobre o mérito da decisão político-jurídica da Câ-mara ou do Senado Federal, com isso se está afirmando que não é possível à Corte rever o conteúdo jurídico ou político da decisão, e com isso substituir os critérios adotados pelas Casas do Poder Legislativo para julgar como “crime de responsabilidade” um determinado ato praticado pela Presidente da República no exercício de seu cargo.

Não cabe à Corte – como reiteramos várias vezes ao longo deste Parecer – dizer se esse juízo foi “certo” ou “errado”, nem mesmo para a verificação do cumprimento do requisito da justa causa.

Nesse mesmo sentido, Gilmar Mendes é categórico ao afirmar a impossibilidade 114

de análise do mérito da matéria:

Do mérito, não sei como que se faz, não tem jurisprudência no Supremo a propósito disso. (…) O tribunal jamais disse isso na decisão e tudo. O que se pode sempre é discutir procedimentos, e isso o tribunal sempre esteve aber-to. Discutir mérito nunca se admitiu em matéria de impeachment (…).

Compartilhando deste mesmo entendimento, o ministro Teori Zavaski afirma que: 115

(...) não há base constitucional para qualquer intervenção do Poder Judiciário que, direta ou indiretamente, importe juízo de mérito sobre a ocorrência ou não dos fatos ou sobre a procedência ou não da acusação.

VELLOSO, Carlos Mario da Silva. Judicialização do Impeachment. Disponível em: http://www.cartacapi112 -tal.com.br/revista/896/judicializacao-do-impeachment>. Acesso em: 13 jul. 2016

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!72

Zavaski sustenta, como já explanado pelo jurista Calos Mario, que:

O juiz constitucional dessa matéria é o Senado Federal, que, previamente autorizado pela Câmara dos Deputados, assume o papel de tribunal de ins-tância definitiva, cuja decisão de mérito é insuscetível de reexame, mesmo pelo Supremo Tribunal Federal.

Cabe ressaltar, que a respeito da questão em comento, Thomas Bustamante, apesar

de defender a impossibilidade de reanálise do mérito pelo STF, prevê uma hipótese específica

para a revisão:

(…) uma hipótese plausível para tal revisão, que tem lugar quando houver prova inequívoca, pré-constituída e robusta de que a decisão estaria contaminada por abu-so de poder.

Na hipótese de desvio de finalidade, que se materializaria, entre outras situações análogas, quando uma denúncia é – de acordo com prova robusta, pré-constituída e inequívoca – fruto de crimes como extorsão e ameaça, é possível se anular uma de-cisão do Presidente da Câmara ou um Relatório da Comissão Especial que autorize ou recomende a autorização de instauração de processo de apuração de crime de responsabilidade contra o ocupante do cargo de Presidente da República. Proteger o Presidente da República contra esse tipo de violência institucional é um dever que o Judiciário tem para proteger a democracia.

Desta feita, pode-se inferir o grau de complexidade da matéria. Trata-se de uma

questão que demanda a reflexão sobre impasses principiológicos, onde estão em conflito a

Separação dos Poderes e Inafastabilidade de jurisdição.

A meu ver, o constituinte originário estabeleceu que a Casa Legislativa, Senado, seria

o juiz da causa no processo de Impeachment; visando, sobretudo, a manutenção do princípio

democrático.

Sendo assim, não cabe ao Supremo Tribunal Federal o reexame do mérito da matéria,

cabendo-lhe, tão somente, conhecer de questionamentos acerca do procedimento.

Tomando como exemplo os nossos vizinhos americanos, cito uma decisão foi pro-

ferida na Corte Suprema do Estado de Oklahoma, a qual sustenta que:

(…) as ações do Senado e da Câmara, no exercício desta jurisdição, não es-tão sujeitas a revisão ou ingerência dos tribunais.(…) a Constituição confere à legislatura jurisdição exclusiva e define atribuições de cada Casa nos casos de impeachment.

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Assim sendo, pode-se concluir que na ausência de provisão contrária os tribunais não

possuem jurisdição sobre os casos de impeachment e tampouco possuem o poder para inter-

ferir nos mesmos. 116

Isto posto, pode-se dizer que a Constituição, implícita e explicitamente, repele a pos-

sibilidade de interferência do Poder Judiciário em assuntos de impeachment, seja por via de

recurso, seja através de revisão. 117

AMERICAN LAW REPORTS ANNOTED, v. XXX, 1924 apud BROSSARD, 1992., p. 149. 116

BROSSARD, 1992, p. 152.117

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CONCLUSÃO

Diante do exposto, após sucessivas pesquisas, foi possível chegar a algumas con-

clusões sobre o impeachment. As quais destaco a seguir.

O procedimento que teve origem na Inglaterra e nasceu sob o prisma criminal, hoje,

muito se modificou. Manteve, todavia, seu espírito, a limitação do poder de agentes públicos

que não comportaram de forma adequada suas responsabilidades. Em relação as mudanças

estruturais sofridas pelo instituto, estas se deram buscando a adequá-lo às formas de governo

adotadas em cada país e assim, resguardar sua legitimidade.

O impeachment, consolidou-se no sistema jurídico americano, utilizado como uma

figura de controle político, sua utilização é marcada pela possível separação do âmbito políti-

co de responsabilização do Estado da efetiva pretensão punitiva criminal. Inspirado na apli-

cação do instituto americano o Brasil incorporou o procedimento para o ordenamento jurídico

pátrio.

Ao longo da história do país o instituto se solidificou na Carta Política, lembrando

que sua utilização em 1992, representou o ápice do princípio democrático. Urge ressaltar as-

pectos próprios do instituto, como a sua instauração mediante crime de responsabilidade, e

caso condenado o agente, cumprirá pena estritamente política.

Não obstante o caráter político de sua sanção, a natureza jurídica do impeachment é

mista, isto porque faz-se mister que a conduta do agente político vá de encontro, concomitan-

temente, com os preceitos constitucionais e lei infraconstitucionais que regulam a matéria que

regulam o procedimento.

O impeachment visa, sobretudo, remover a autoridade infratora do cargo exercido,

com a finalidade maior de proteger o Estado. E deve ser aplicado com a máxima cautela, e

somente nos casos de extrema necessidade, quando as provas do crime são insofismáveis a

fim de que o instituto não caia em descredito pelo abuso que dele se fizer. 118

Quanto ao procedimento, destaca-se a mudança efetivada pela ADPF 378 no que diz

respeito ao momento da instauração da denúncia no Senado Federal que difere do primeiro

CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 17118

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processo realizado no Brasil, no mais o instituto guardou semelhanças com a forma emprega-

da em 1992.

Salta aos olhos a particularidade do instituto que consiste na inversão dos papéis en-

tre legislativo e judiciário, uma vez que o legislativo, aqui, manifesta sua função judiciária

atípica, em nome do princípio democrático.

É, com intuito de resguardar a boa democracia que julgamento do processo de im-

peachment é realizado pelas Casas Legislativas em detrimento da Corte Suprema porque,

diferentemente da Corte que é composta por indicação do chefe do Executivo, os parla-

mentares foram eleitos pela população, sendo esta a razão maior para que o processamento se

dê nestas casas.

O impeachment é, sobretudo, uma medida excepcional e remédio para horas críti-

cas e sua utilização deve observar as garantias fundamentais do acusado, portanto os 119

princípios do contraditório e ampla defesa devem se fazer presentes, isto em nome do Due

Process of Law, que permeia todos os processo, sob pena de afronta a legalidade do procedi-

mento. Ressalta-se ainda que a discricionariedade política se dará se, e somente se, o elemen-

to jurídico for, a priori, reconhecido, pois mister se faz a efetiva presença de um elemento ju-

rídico.

Isto porque, a legislação constitucional brasileira, não adotou a alternativa ameri-

cana, que caracterizava tanto o crime, como o processo, com atributos essencialmente dis-

cricionários e políticos. 120

Quanto ao plano sociológico e ao caso Dilma em particular me utilizo das análises de

Aníbal Pérez-Liñán, cientista político, que em seu livro , assevera que as crises políticas at121 -

ualmente são resolvidas não pela deposição a partir de intervenções militares, mas por meio

de um conjunto de fatores que englobam a : maior capacidade dos meios de comunicação para

investigar e documentar casos de corrupção, presença de escândalos políticos , somados ainda

a perda de apoio parlamentar.

CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 17.119

BORJA, 1992, p. 65.120

Título original: Presidencial Impeachment and the New political Instability in Latin America.121

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O autor, afirma que as lições políticas provenientes das dramáticas experiências mil-

itares dos anos 60 e 70 , fizeram com que as elites buscassem mecanismos constitucionais- o

impeachment - para destituir presidentes que não são mais do seu agrado. Diz ele: 122

O processo impeachment emergiu como o meio mais efetivo para gerenciar a queda de um representante eleito, ao mesmo tempo que protege a ordem democrática cons-titucional, contudo, geralmente falha na prevenção de um novo ciclo de domínio presidencial e colapso de governo. Governos militares podem ser o drama do passa-do, mas há motivos para acreditar que crises sem ruptura da ordem constitucional serão o drama da America Latina nos anos que virão. (tradução livre)

Como explanado anteriormente, pode-se observar, que o processo de Impeachment

da presidente Dilma Rouseff apresentou denúncias temerárias e de controversa moldagem aos

crimes de responsabilidade. O que aponta para a inclinação política que o processo tem apre-

sentado.

Como já asseverava Cretella Junior, "o impeachment é procedimento político, inspi-

rado por motivos políticos e, não raro, por isso mesmo, desvirtuado e distorcido". 123

Ressalto que o impeachment no ordenamento jurídico brasileiro possui natureza ju-

rídico-política. Sendo assim, o fato de o julgamento ser político não implica na irrelevância

dos fundamentos jurídicos. Pode-se dizer que até o presente momento, foram observados os

ditames constitucionais que permeiam o processo, no entanto, caso atestada a ausência de

pressuposto legal, os crimes de responsabilidade, se incorreria em uma afronta a finalidade

precípua do instituto e quizás a legitimidade de sua aplicação.

Neste caso, estaríamos diante de um procedimento alheio ao Direito brasileiro, um

instrumento sui generis, que prescinde de conduta típica para a retirada do agente público,

bastando para isso, que o representante perca o apoio popular e político.

America is confronting a distinctive pattern of political instability, one that represents a break from the past. 122

As in previous decades, democratically elected governments continue to fall, but in contrast to previous decades, democratic regimes do not break down. Several reasons explain this para-dox of democratic regime stability in the midst of government instability. Among them are the end of the Cold War, changes in U.S. foreign pol-icy, the political lessons derived from the dramatic experience of military dictatorships in the 1960s and the 1970s, and the new role of internationalinstitutions. Because in this context civilian elites cannot invoke a mili-tary intervention, they have been forced to find constitutional mechanisms tosolve their disputes. Presidential impeachment has emerged as the most powerful instrument to displace “undesirable” presidents without destroy-ing the constitutional order.

CRETELLA JUNIOR, 1992, p. 61.123

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O Estado democrático de direito foi uma árdua conquista para a sociedade brasileira.

Por isso, faz-se necessário honrar a história do país, buscando sempre preservar as instituições

e mecanismos constitucionais, principalmente em períodos de crises políticas e sociais.

Destarte, é mister que mecanismos terminais como o impeachment sejam utilizados em cir-

cunstâncias limítrofes e com fundamentos jurídicos sólidos.

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