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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
JOSÉ MARIA DA SILVA JÚNIOR
A GESTÃO DE CONTROLE INTERNO ADMINISTRATIVO NO INCRA-RN: UMA AVALIAÇÃO BASEADA NO MÉTODO COSO I
NATAL 2018
JOSÉ MARIA DA SILVA JÚNIOR
A GESTÃO DE CONTROLE INTERNO ADMINISTRATIVO NO INCRA-RN: UMA AVALIAÇÃO BASEADA NO MÉTODO COSO I
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade do Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito para obtenção do título de Mestre em Gestão Pública. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Pamela de Medeiros Brandão.
NATAL 2018
JOSÉ MARIA DA SILVA JÚNIOR
A GESTÃO DE CONTROLE INTERNO ADMINISTRATIVO NO
INCRA-RN: UMA AVALIAÇÃO BASEADA NO MÉTODO COSO I
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade do Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), como requisito para obtenção do título de Mestre em Gestão Pública.
Aprovada em: _____/_____/_____.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________________________
Profª. Dr.ª Pamela de Medeiros Brandão – PPGP/UFRN Orientadora
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Hironobu Sano – PPGP/UFRN Membro Examinador
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Paulo Ricardo da Costa Reis – Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Membro Examinador
AGRADECIMENTOS
Sou imensamente grato ao poderoso criador por ter me reservado tantas chances de ter
uma educação e experiências enriquecedoras. Obrigado meu bom DEUS! Por ter me
presenteado com boas oportunidades profissionais, uma família especial e principalmente por
meus pais maravilhosos, José Maria da Silva e Vera Lúcia de Melo Silva, que sempre me
deram apoio, incentivo para estudar, e conselhos sobre que direção tomar em minha vida.
Sou grato a minha esposa, Vanessa Angélica Borges de Oliveira Silva, e ao meu filho,
Matheus de Oliveira Silva, meus eternos anjos da guarda, que mais de perto não deixaram que
eu desistisse nos momentos mais difíceis, sendo sentido principalmente pelas ausências
durante o decorrer do curso.
Aos demais membros da minha família: irmão, cunhados e sobrinha, sogro e sogra,
que nas lutas da vida são meus pilares; nas derrotas meus ombros consoladores; e nas vitórias,
os meus mais ardentes torcedores. O estímulo e o carinho de vocês foram as armas desta
conquista.
Agradeço a todos os professores da UFRN, pois não seria possível realizar este
trabalho sem os conhecimentos transmitidos por tantos mestres e doutores da instituição, em
especial a minha orientadora, Professora Dr.ª Pamela de Medeiros Brandão, por sua
eficiência, generoso empenho, compreensão e sensibilidade.
Aos amigos que fiz na instituição, os quais serão sempre lembrados por mim, pois
contribuíram muito para o meu aprendizado. E através da troca de conhecimentos e
experiências me fizeram crescer.
Aos amigos do INCRA/RN, que fazem parte da luta diária em prol da Reforma
Agrária no estado do RN, principalmente aos amigos: Erlon Fernandes, Gleidson Silva,
Jailson Vicente, Mário Moacir, Rubens Spinola, Vinícius Ferreira e Yuri Arcanjo.
A todos que aqui citei e me apoiaram tanto e sempre, só a gratidão seria pouca. A
vocês, o meu afeto e amor.
Muito obrigado.
RESUMO
Esta dissertação avalia a Gestão de Controle Interno Administrativo da Superintendência Regional do INCRA no estado do Rio Grande do Norte, baseado no Método COSO I, na percepção dos gestores. Para tanto, descreve o ambiente de controle interno da Superintendência Regional do INCRA; identifica os procedimentos adotados pela Superintendência para gerenciar e avaliar os riscos; verifica as atividades de controle estabelecidas por meio de políticas e procedimentos para a mitigação de riscos; descreve o processo de comunicação e informações de apoio ao funcionamento do controle interno; e identifica as atividades de monitoramento de riscos realizadas pela Superintendência. Baseando-se na literatura sobre controle interno na Administração Pública e sobre a avaliação da gestão de controle interno administrativo, foi desenvolvido um estudo exploratório-descritivo com abordagem qualitativa. Metodologicamente, foi adotado como estratégia de pesquisa o estudo de caso e utilizadas entrevistas e pesquisa documental como técnicas de coleta de dados. Após a análise dos dados, por meio do método de análise descritivo-avaliativo, foram propostas melhorias na Gestão do Controle Interno Administrativo do INCRA/RN, tais como: criação de planejamento estratégico, reposição do efetivo; criação de plano de capacitação de servidores; formalização e normatização dos procedimentos de controle e gestão de risco; criação de setor de controle interno; criação de política institucional direcionada ao controle interno; criação de setor de comunicação no INCRA/RN, dentre outras proposições. Conclui-se assim, que o Controle Interno Administrativo no INCRA/RN ocorre de forma descentralizada no âmbito das divisões, porém carece ser formalmente instituído através de um setor específico com o objetivo de atuar de forma mais contínua em toda a organização, inclusive sendo avaliado de forma regular. Neste sentido, é preciso envolver todos os membros da autarquia, com o desenvolvimento de uma Política Institucional direcionada para o fortalecimento das atividades de controle interno. Palavras-chaves: Controle Interno. Gestão de Controle Interno Administrativo. Método COSO I. INCRA.
ABSTRACT
This dissertation evaluates the Management of Internal Administrative Control of the Regional Superintendence of INCRA in the state of Rio Grande do Norte, based on the COSO I method, in the perception of the managers. To do so, it describes the internal control environment of the INCRA Regional Superintendence; identifies the procedures adopted by the Superintendence to manage and evaluate risks; verifies the control activities established through policies and procedures to mitigate risks; describes the communication process and information to support the operation of internal control; and identifies the risk monitoring activities carried out by the Superintendence. Based on the literature on internal control in the Public Administration and on the evaluation of management of internal administrative control, where an exploratory-descriptive study with a qualitative approach is developed. Methodologically, it adopts as a research strategy the case study and uses interviews and documentary research as techniques of data collection. After analyzing the data, through the descriptive-evaluative analysis method, improvements were proposed in the Management of the Internal Administrative Control of INCRA/RN, such as: creation of strategic planning, replenishment of staff; creation of a server training plan; formalization and standardization of risk control and management procedures; creation of Internal Control Sector; Creation of Institutional Policy directed to Internal Control; Creation of Communication Sector in INCRA/RN, among other propositions. It is concluded that Internal Administrative Control in INCRA / RN occurs in a decentralized manner within the scope of the divisions, but it needs to be formally instituted through a specific Sector with the objective of acting more continuously in every organization, including being evaluated way. In this sense, it is necessary to involve all the members of the municipality, with the development of an Institutional Policy directed to the strengthening of Internal Control activities. Keywords: Internal Control. Administrative Internal Control Management. COSO Method I. INCRA.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
QUADROS:
Quadro 1 – Atuação do controle interno da sede de acordo com o regimento interno ....... 13
Quadro 2 – Objetivos específicos, modelo e princípios operacionais ................................. 22
Quadro 3 – Gestores do INCRA/RN de 2003 até 2018 ....................................................... 42
Quadro 4 – Avaliação dos elementos de controles internos do INCRA/RN ....................... 66
Quadro 5 – Dimensões, limitações e avaliação ................................................................... 68
Quadro 6 – Ambiente de controle interno – limitações e melhorias ................................... 71
FIGURAS:
Figura 1 – Organograma das unidades do INCRA .............................................................. 14
Figura 2 – Cubo Coso I ....................................................................................................... 39
LISTA DE SIGLAS
AG Auditoria Geral AGU Advocacia Geral da União ATER Assistência Técnica e Extinção Rural CDR Comitê de Decisão Regional CF Constituição Federal CREA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia CGU Controladoria Geral da União CPI Comissão Parlamentar de Inquérito CONFEA Conselho Federal de Engenharia e Agronomia COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Comitê
das Organizações Patrocinadoras da Comissão Treadway) GD Gratificação de Desempenho GDARA Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária GDAPA Gratificação de Desempenho da Atividade de Perito Federal Agrário DA Diretoria de Gestão Administrativa DAS Direção e Assessoramento Superior DD Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamentos DE Diretoria de Gestão Estratégica (DE) DF Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária (DF) DT Diretoria de Obtenção de Terras e Implantação de Assentamentos (DT) FCPE Funções Comissionadas do Poder Executivo IBRA Instituto Brasileiro de Reforma Agrária IN Instrução Normativa INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INDA Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário INTOSAI Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores LC Lei Complementar LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário MIRAD Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário MPF Ministério Público Federal PEN Processo Eletrônico Nacional PPA Plano Plurianual RG Relatório de Gestão SEI Sistema Eletrônico de Informações SIR Sistema de Informação Rural SR Superintendência Regional TCU Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 10
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA .......................................................... 10
1.2 OBJETIVOS ............................................................................................................ 18
1.2.1 Objetivo geral ......................................................................................................... 18
1.2.2 Objetivos específicos .............................................................................................. 18
1.3 JUSTIFICATIVA .................................................................................................... 19
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ............................................................ 21
2 GESTÃO DO CONTROLE INTERNO E SUA AVALIAÇÃO ........................ 25
2.1 CONTROLE INTERNO ......................................................................................... 25
2.2 AVALIAÇÃO DA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO
ADMINISTRATIVO, CRITÉRIOS AVALIATIVOS E MÉTODO COSO I ........ 32
3 DIAGNÓSTICO DA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO DA
SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO INCRA/RN ..................................... 41
3.1 AMBIENTE DE CONTROLE INTERNO ............................................................. 41
3.2 PROCEDIMENTOS ADOTADOS PELA SUPERINTENDÊNCIA PARA
GERENCIAR E AVALIAR OS RISCOS ............................................................... 49
3.3 ATIVIDADES DE CONTROLE PARA A MITIGAÇÃO DE RISCOS ................ 53
3.4 PROCESSOS DE COMUNICAÇÃO E INFORMAÇÕES DE APOIO AO
FUNCIONAMENTO DO CONTROLE INTERNO ............................................... 55
3.5 ATIVIDADES DE MONITORAMENTO DE RISCOS ......................................... 59
4 AVALIAÇÃO E RECOMENDAÇÕES PARA MELHORIA NA GESTÃO
DE CONTROLE INTERNO NO ÂMBITO DA SUPERINTENDÊNCIA
DO INCRA/RN ...................................................................................................... 65
4.1 AVALIANDO O CONTROLE INTERNO E APONTANDO SEUS LIMITES .... 65
4.2 PROPONDO MELHORIAS NA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO NO
ÂMBITO DA SUPERINTENDÊNCIA DO INCRA/RN A PARTIR DAS
LIMITAÇÕES DIAGNOSTICADAS PELO MÉTODO COSO I .......................... 71
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 75
REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 78
APÊNDICES .......................................................................................................... 84
10
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
No Brasil, a questão da reforma agrária é marcada historicamente por conflitos de
interesses e contradições que envolvem a luta pela terra entre trabalhadores rurais e os
grandes latifundiários (D’AQUINO, 1991). Ao longo da história a terra significou muitas
coisas, significou riqueza ou pobreza, vida ou morte, poder político e condição social ou
marginalização, tendo um valor para cada pessoa ou grupo social (GANCHO, 1995).
Nessa disputa o governo teve que assumir o seu papel, se colocando na quase
totalidade das vezes em favor do grande proprietário de terras e das grandes estruturas
oligárquicas que manipulavam o poder, pouco centrando força em favor dos pequenos
trabalhadores rurais, em que pese ocorrer profundas modificações na legislação, nas estruturas
e, nas formas de exploração, porém, os latifúndios permaneceram (PAZ, 1998).
Outro fator que dever ser destacado é o fortalecimento e atuação dos movimentos
sociais que passaram a reivindicar uma ação governamental, exercendo constantes pressões e
fazendo com que a elite brasileira a revisão de muitos conceitos e pré-conceitos em relação à
questão agrária no Brasil. Importante ressaltar o papel dos movimentos campesinos até a
primeira metade do século XX e mais tarde, segunda metade do século, o fortalecimento dos
movimentos sociais organizados dos trabalhadores Sem Terras (DUTRA, 2001).
Assim, em resposta aos movimentos sociais, coube ao governo organizar a estrutura
fundiária por meio de regulamentos e órgãos, tais como: criação dos Tribunais Rurais em
1922 (São Paulo); criação do Estatuto da Lavoura Canavieira em 1941 (Decreto-Lei 3855);
criação da Superintendência de Reforma Agrária (SUPRA) em 1962 (Lei Delegada nº 11, de
11 de outubro de 1962); Estatuto do Trabalhador Rural (ETR), criado pela Lei nº. 4.214
(1963), e, posteriormente, a Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, o chamado Estatuto da
Terra (CARRION, 1998), com vigência até os dias atuais.
Com a edição do Estatuto da Terra são criados o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária
(IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA), em substituição à SUPRA
(INCRA, 2017). O IBRA, com característica mais de planejamento, tem a finalidade de
promover a realização de estudos para o zoneamento do país em regiões homogêneas do ponto
de vista sócio-econômico e das características da estrutura agrária, visando definir regiões
críticas para reforma agrária, ofertando assistência adequada por meio de programas de
desbravamento, povoamento e colonização. E o INDA, com característica maior de execução de
11
ações, como planejar, programar, orientar, promover e fiscalizar atividades relativas ao
cooperativismo e associativismo rural e extensão rural, colabora com a colonização e
recolonização. A este órgão cabe atuar no desenvolvimento do meio rural, não somente com
relação às condições físicas, como é o caso da eletrificação rural, mas também na execução dos
programas de desenvolvimento rural nos setores da colonização, extensão rural, cooperativismo
e demais atividades de sua atribuição em parcerias com diversos entes da federação.
Esses órgãos foram fundidos pelo Decreto nº 1.110, de 09 de julho de 1970, resultando
na criação do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, “uma autarquia
federal cuja missão prioritária é executar a reforma agrária e realizar o ordenamento fundiário
nacional” (INCRA, 2017). Inicialmente, o INCRA esteve direcionado a colonização da
Amazônia, um dos maiores objetivo da época, o que remonta até hoje o nome do órgão, que é
“Colonização e Reforma Agrária” (grifo nosso).
No final da década de 80, diante de um intenso debate político e ideológico em torno
da reforma agrária na Assembléia Nacional Constituinte, o INCRA foi marcado por profundas
mudanças, tais como: aprovação do I Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA);
contratação de 1.250 profissionais com modificação na estrutura organizacional; e ainda,
extinção do Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins (GETAT), transferindo suas
competências para o INCRA.
Essas mudanças resultaram na extinção do INCRA no ano de 1987, passando suas
atribuições para o Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário (MIRAD) por força
do Decreto-lei nº 2.363 (21/10/87). Porém, através do Decreto Legislativo nº 2, de 29 de
março de 1989, que extinguia o Decreto-Lei nº 2.363, de 21 de outubro de 1987, o Congresso
Nacional recriou o INCRA e passou a responsabilidade pela reforma agrária para o Ministério
da Agricultura (INCRA, 2017).
Na segunda metade da década de 90, a questão agrária foi vinculada diretamente à
Presidência da República com a criação, em 29 de abril de 1996, do Ministério Extraordinário
de Política Fundiária, ao qual imediatamente se incorporou o INCRA. Apenas em 14 de
janeiro de 2000, por meio do Decreto nº 3.338, foi criado o Ministério do Desenvolvimento
Agrário (MDA). No ano de 2016, através do Decreto nº 8.865, de 29 de setembro de 2016, o
INCRA novamente fica vinculado à Casa Civil da Presidência da República, permanecendo
até os dias atuais.
Essas mudanças ministeriais denotam que a questão da reforma agrária, embora presente
dentro da agenda governamental, ocupa espaços distintos a depender das conjunturas políticas,
mesmo diante das instabilidades decorrentes dessas mudanças de direcionamento, o INCRA
12
vem trabalhando para cumprir as suas atribuições regimentais na realização de políticas públicas
de fixação do homem do campo na zona rural, desenvolvendo ações desde a criação de novos
Projetos de Assentamentos de Reforma Agrária até o seu desenvolvimento com ações que
visam à subsistência da família e a autonomia do agricultor em relação ao estado, com a
finalização dos trabalhos com a titulação dos mesmos (INCRA, 2017).
Além de promover a desconcentração e democratização da estrutura fundiária, a
reforma agrária tem como objetivos a produção de alimentos básicos, geração de ocupação e
renda, combate à fome e à miséria, interiorização dos serviços públicos básicos, redução da
migração campo-cidade, promoção da cidadania e da justiça social, diversificação do
comércio e dos serviços no meio rural (INCRA, 2017).
Em quase meio século de existência o INCRA vem atuando para cumprir esses
objetivos e garantir que a terra cumpra sua função social1, conforme preconiza o Estatuto da
Terra (Lei nº. 4.504, de 30-11-1964) e a Constituição Federal de 1988, por meio do
desenvolvimento de inúmeras ações2, tais como: cadastramento e seleção de famílias para o
PNRA (através do Contrato de Concessão de Uso – CCU), aplicação dos novos créditos que
objetivam o desenvolvimento e a consolidação dos Projetos, desenvolvimento de atividades
agrícola (agricultura e pecuária), prestação de serviço de assistência técnica para as famílias,
desenvolvimento do Programa de Educação no Campo através do PRONERA, dentre
inúmeras outras atividades (INCRA, 2017).
Para tanto, o INCRA encontra-se implantado em todo o território nacional por meio de
30 (trinta) Superintendências Regionais, possuindo sedes em todas as unidades da federação,
porém em algumas unidades da federação possui mais de uma unidade como é o caso de
Pernambuco (SR19 – Médio São Francisco e SR 03 – Pernambuco), Pará (SR 01-Belém,
SR27 – Marabá e SR30 – Santarém) e no Distrito Federal (SR-28 DF e Entorno do DF e a
Sede do INCRA). Na estrutura do INCRA ainda existem unidades descentralizadas em caráter
transitório que atuam como Unidades Avançadas, existindo em diversos estados da federação,
exemplo deste contexto é o Maranhão, Pará e Amazonas (INCRA, 2017).
As Superintendências Regionais possuem diversas atribuições, sendo órgãos
descentralizados de atuação que compete a coordenação e execução em cada jurisdição 1 A Constituição Federal de 1988, no artigo Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (BRASIL, 1988).
2 O INCRA atua também com Cadastro Rural, Certificação de Imóveis Rurais, Emissão e Consulta de autenticidade de Certificado de Cadastro de Imóvel Rural (CCIR), Estatísticas Cadastrais, Titulação, Gestão Ambiental, dentre outras que pode variar de acordo com a região do país.
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(estados da federação), na sua área de atuação, as atividades homólogas às dos órgãos
seccionais e específicos relacionadas ao planejamento, programação, orçamento, informática,
modernização administrativa e garantir a manutenção, fidedignidade, atualização e
disseminação de dados do cadastro de imóveis rurais e sistemas de informações do INCRA,
conforme destaca o Regimento da Instituição e designação de prioridades da Sede e
Presidência da República (INCRA, 2017).
Na sua estrutura organizacional se encontra o Presidente da Autarquia e 5 (cinco)
Diretorias que dão suporte ao mesmo (INCRA, 2017), sendo a Diretoria de Obtenção de
Terras e Implantação de Assentamentos (DT), Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de
Assentamentos (DD), Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária (DF), Diretoria de
Gestão Administrativa (DA) e a Diretoria de Gestão Estratégica (DE). Destas diretorias
derivam inúmeras coordenações derivadas de cada uma delas, com responsabilidades e
atribuições específicas (ver Apêndice A).
Nessa estrutura, o Controle Interno ocorre de forma descentralizada nas mais diversas
Diretorias e Coordenações existentes e que fazem parte da estrutura organizacional da
instituição, como visualizado no Quadro 1:
Quadro 1 – Atuação do controle interno da sede de acordo com o regimento interno: SETOR ATRIBUIÇÕES
AUDITORIA INTERNA – AUD
(Art. 54 do RI)
Desenvolve ações de forma mais especifica no cumprimento dos objetivos institucionais: a) Avaliar o nível de segurança e qualidade dos controles, processos, sistemas e
gestão; b) Atua no apoio aos órgãos de controle interno e externo da União; c) No planejamento, acompanhamento e controle do desenvolvimento de auditorias
preventivas e corretivas, inclusive nos órgãos e unidades descentralizadas do INCRA;
d) Atuando na proposição de padrões, sistemas e métodos de avaliação e acompanhamento da qualidade e produtividade das atividades do INCRA e nas ações voltadas para a modernização institucional.
CORREGEDORIA-GERAL – CGE
(Artigo 55)
Desenvolve ações principalmente com medidas que visem à: a) Na definição, padronização, sistematização e normatização dos procedimentos
operacionais atinentes à atividade de correição, processos internos e correição e aprimoramento das atividades relacionadas às sindicâncias e aos processos administrativos.
DIRETORIA DE GESTÃO
ESTRATÉGICA – DE (Artigo 56)
Inserem suas atribuições mais dinâmicas, relacionadas a várias atribuições, como: a) Planejamento e programação orçamentária; b) Atuação nos planos relativos às políticas de reforma agrária; c) Desenvolve atividades na compatibilização das diretrizes estratégicas da
Autarquia com os projetos de desenvolvimento de recursos humanos; d) Na formulação e avaliação orçamentária, gestão da informação e programas de
avaliação do desempenho gerencial. Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
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Já nas Superintendências Regionais estão divididos de forma mais simplificada que o
INCRA/Sede, possuindo atuação mais direcionada com a necessidade do estado, sendo: I –
Gabinete da Superintendência Regional – G: Sala da Cidadania; Planejamento e Controle;
Comunicação Social; e Ouvidoria Agrária; II – Funções vinculadas às Divisões nas
Superintendências Regionais: a) Divisão de Administração – A; Divisão de Ordenamento da
Estrutura Fundiária –F; Divisão de Obtenção de Terras –T; Divisão de Desenvolvimento – D;
III – Procuradorias Federais Especializada da AGU. Conforme se observa na Figura 1.
Figura 1 – Organograma das Unidades Regionais.
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Nessas unidades regionais, as funções de Planejamento e Controle Interno são
inseridas com atividades vinculadas diretamente ao Gabinete de Unidade, com se percebe do
inciso II do artigo 111 do Regimento Interno3, sendo destacada uma gama de atribuições
como exemplo pode-se citar:
a) coordenar e acompanhar as unidades da Superintendência Regional, na elaboração dos seus planos, programas, ações e metas, dentro da filosofia e preceitos de planejamento compartilhado;
b) coordenar e acompanhar a aplicação das diretrizes estratégicas e elaboração dos planos de curto, médio e longo prazo das ações de reforma agrária e ordenamento da estrutura fundiária;
c) coordenar, orientar e supervisionar a elaboração do Plano Regional de Reforma Agrária da Superintendência Regional;
d) disseminar, no âmbito de sua competência, as orientações emanadas do órgão central;
3 Regimento Interno do INCRA, aprovado pela Portaria/INCRA/P/Nº. 49 de 2017, Brasília, de 31 de janeiro
de 2017.
15
e) coordenar e supervisionar a elaboração e detalhamento da Programação Operacional e suas reformulações;
f) coordenar a elaboração de análises gerenciais e disponibilização de informações referentes à evolução da aplicação dos recursos orçamentários e metas físicas, visando dar suporte ao processo decisório na Superintendência Regional;
g) coordenar o monitoramento da execução e desempenho das atividades finalísticas das Unidades Regionais;
h) coordenar, orientar e supervisionar a elaboração dos relatórios mensais e anuais de gestão da Superintendência Regional;
i) realizar gestão da infraestrutura da rede de comunicação de dados, voz e imagem, inclusive políticas e normas de segurança;
j) propor os projetos básicos ou termos de referência definindo os critérios de aceitação dos serviços ou produtos relativos à infraestrutura de rede no âmbito da Regional;
k) gerenciar os contratos de prestação de serviços e controlar a qualidade dos produtos ou serviços relacionados à infraestrutura de rede no âmbito da Regional;
l) promover a capacitação técnica dos usuários quanto ao uso dos sistemas de informação;
m) prestar assistência técnica aos usuários da rede local, de forma remota ou presencial, incluindo a instalação e configuração de softwares e componentes físicos nas estações de trabalho e respectivos periféricos;
n) manter controle dos softwares adquiridos, no âmbito da Regional, incluindo as respectivas mídias, bem como controlar a instalação dos mesmos de acordo com o número de licenças adquiridas;
o) realizar inventários nos computadores da Superintendência Regional, visando controlar a configuração de componentes instalados e o uso de produtos homologados;
p) dar suporte às demandas da Auditoria Interna do INCRA; e q) outras atividades compatíveis com suas atribuições (INCRA, 2017, p. 46-47).
Percebe-se assim, que a Gestão do Controle Interno no INCRA é realizada de formas
distintas e complementares, pelo INCRA/Sede e nas Superintendências Regionais. No
INCRA/Sede é realizada de forma descentralizada, ocorrendo por diversas áreas que compõe a
estrutura organizacional de acordo com o Regimento Interno, sendo verificadas ações por parte
da Auditoria Interna (AUD), da Corregedoria-Geral (CGE) e, das Diretorias (destacando a
Diretoria de Gestão Estratégica (DE)) são órgãos seccionais que auxiliam ao Presidente da
Autarquia, e ainda, de todas as Coordenações em cada uma destas Diretorias (INCRA, 2017).
Nas Superintendências Regionais4 o órgão de Planejamento e Controle Interno está
inserido como instrumento de Assessoria da Gestão, atuando diretamente com os
Superintendentes Regionais, conforme Regimento Interno da Instituição (INCRA, 2017).
Quando se comenta sobre atuação complementar, verifica-se que existem demandas
emanadas do INCRA/Sede; ou orientações do Controle Interno da Sede; ou órgãos de
Controle Externo em situações de rotina que ocorre anualmente, de acordo com áreas
previamente definidas pelos mesmos (ex.: fiscalização dos processos de créditos, fiscalização
dos processos de compras e convênios, fiscalização dos processos de desapropriação de
imóveis rurais) que são padronizadas e realizadas simultaneamente em todas as Unidades,
4 Quando se tratar de Unidades Regionais, entendam-se também Superintendências Regionais como sinônimo,
não existindo distinção entre os mesmos.
16
com exemplo pode-se citar o cumprimento do Acórdão 775/2016, que identificou 578 mil
indícios de irregularidades em projetos de assentamento no cadastramento de famílias, e
obrigou uma revisão dos cadastros dos beneficiários em todos os estados da federação, fato já
em execução, tendo sido resolvido quase que a totalidade dos casos detectados.
Em que se pese a existência de normatização do controle interno no INCRA Nacional
e em suas superintendências, Acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU) continuamente
vem apontando fragilidade no sistema de controle interno do órgão, com exemplo se pode
citar os seguintes acórdãos:
a) Acórdão 577/2010 – Plenário (Plenário: 007.591/2009-8), que trata a necessidade
de realização de trabalhos de avaliação do sistema de controles internos do INCRA e
implementação de medidas administrativas que propiciem melhor desempenho da Unidade de
Auditoria Interna (TCU, 2017);
b) Acórdão 391/2004 – Plenário (Processo nº 012.256/2003-4), que trata da
necessidade de uma comunicação do grupo de auditoria com a Secretaria de Controle Interno,
para acompanhar as implementações recomendadas pelo TCU e o alcance dos indicadores de
desempenho (TCU, 2017);
c) Acórdão 753/2008 – Plenário (Processo: 007.766/2007-0), decisão em que se
constata que o INCRA não possui procedimentos de prevenção a fraudes, o que pode ser
percebido pela a ausência de trilhas de auditoria em alguns sistemas corporativos, assim,
determina ao INCRA que elabore parecer a respeito da confiabilidade dos dados presentes no
sistema e para os demais sistemas informatizados (TCU, 2017);
d) Acórdão 753/2008 – Plenário (Processo: 007.766/2007-0), que demanda do órgão
o melhoramento dos indicadores, destacando a deficiência em Indicadores de Desempenho e
Prestação de Contas do órgão (TCU, 2017).
Nas decisões do TCU elencadas, como exemplo, fica evidenciada a necessidade de
melhoramento das rotinas internas de controle, carecendo de uma melhor normatização e
efetividade das rotinas existentes na instituição, seja do INCRA nacional, seja nas suas
Superintendências Regionais, que tendem a caminhar na mesma direção, tal como exemplifica
o estudo de Silva (2014) realizado na Superintendência do Paraná (SR-09).
[...] fica evidenciado a necessidade de uma revisão pormenorizada do sistema do controle interno sob o enfoque do seu alcance aos requisitos da eficiência, eficácia e efetividade, sendo enfatizado que deve-se identificar e documentar todos os atos realizados na atividade administrativa, avaliar o setor de controle interno existente e adequar seus procedimentos aos objetivos pretendidos e analisar as informações relativas aos resultados alcançados no exercício do controle, identificando as falhas e irregularidades existentes e indicando suas correções (SILVA, 2014, p. 71-72).
17
Nesse estudo, realizado na Superintendência Regional do Paraná, destaca-se a
necessidade de “criar uma cultura para elaborar relatórios gerenciais de controle que
permitam a análise das deficiências do controle ou o benefício que proporcionou ao trabalho
controlado” (SILVA, 2014, p. 72). Ainda na Superintendência Regional do Paraná, Nunes
(2005), em seu estudo sobre o controle interno no INCRA, concluiu que sem controle não há
e nem poderia haver responsabilidade pública, uma vez que esta depende de uma fiscalização
eficaz dos atos de quem responde pelo Estado, sendo esta uma ferramenta de importante para
a eficiência e efetividade da administração pública.
Subtende-se que a situação desta Superintendência seja similar em outros estados da
federação, já que não existe uma composição obrigatória que trate diretamente de
Planejamento e Controle, como no caso da Superintendência Regional do INCRA no estado
do Rio Grande do Norte5 (SR19) que assim como as demais não possui uma estrutura
operacional (física e humana) especifica para as atribuições de controle interno, como pode
ser observado no próprio Regimento Interno, em seu inciso II do artigo nº 111 que trata de
diversas obrigações e responsabilidades.
A Superintendência Regional do INCRA no estado do Rio Grande do Norte
atualmente possui 105 (cento e cinco servidores) e 13 (treze) Funções Comissionadas do
Poder Executivo, sendo: 1 (um) FCPE 101.4, e 6 (seis) FCPE 101.2, mais 6 (seis) FCPE
101.1, todos estes ocupados por servidores da autarquia, e por fim, somente 01(um) cargo de
Direção e Assessoramento Superior (DAS 101.1), onde é ocupante por não servidor da
autarquia. A SR-19(RN) possui atuação em todo o estado do Rio Grande do Norte, possuindo
atualmente 298 Projetos de Assentamentos Federais, sendo 15 já titulados e 283 passiveis de
titulação, no exercício 2017, a meta era emitir 1500 títulos, sendo reduzido através de
repactuação de metas, permanecendo a emissão de pouco mais de 800 títulos no exercício,
número destacado como sendo a principal meta da unidade.
Desde a sua implantação, a SR-19 vem atuando em diversas áreas, desde programas de
educação no campo, como políticas de inclusão social como é o caso da Assistência Técnica,
que objetivam o melhoramento da condição de vida do assentado da reforma agrária, como
também na sua vida como é com incentivo a produção e aumento da renda familiar.
Atualmente, a prioridade da Superintendência Regional é o processo de consolidação dos
projetos de Assentamento com a posterior titulação dos mesmos, sendo este procedimento a
5 A Superintendência Regional do Incra no estado do Rio Grande do Norte se encontra localizada atualmente na
Rua Potengi, nº. 612, bairro Petrópolis, CEP: 59.020-030, Natal/RN inaugurada em 21-02-1968, com sede (nova) em fase de construção na rua Dr. Nilo Bezerra Ramalho, s/n, bairro Morro Branco, Natal/RN, CEP: 59.015-300.
18
ultima fase de responsabilidade da autarquia, carecendo de atuação importante da Gestão de
Controle Interno Administrativo do INCRA/RN para o seu contínuo melhoramento.
A existência de um sistema de controle interno eficaz e aplicável a essas atividades
pode assumir um papel importante na entidade, principalmente quando se fala em governança,
maior confiança no atingimento dos objetivos, e ainda, em um maior entendimento da
necessidade de possuir um sistema eficaz de controle interno na estrutura do órgão com
atuação permanente (COSO, 2013).
Diante desse contexto, esse projeto de dissertação responde o seguinte problema de
pesquisa: Como é realizada a Gestão de Controle Interno Administrativo da
Superintendência Regional do INCRA no estado do Rio Grande do Norte?
Para responder essa pergunta, o método utilizado foi o COSO I (2004), modelo de
referência adotados por pesquisadores e por organizações para implementar ou avaliar o
Controle Interno nas mais diversas instituições. Inclusive, trata-se de um modelo reconhecido
e utilizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em suas avaliações de controle interno e
em suas normas (TCU, 2012). O Modelo COSO I se baliza em cinco componentes, a saber:
ambiente de controle, avaliação de risco, atividades de controle, informação e comunicação e
atividade de monitoramento. Intenciona-se que a partir da aplicação desse método permitiu-
se responder o problema de pesquisa e direcionar uma reflexão sobre melhorias no sistema de
controle interno via propostas de encaminhamento a que foram formuladas no final do
trabalho (COSO, 2013).
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
Avaliar a Gestão de Controle Interno Administrativo da Superintendência Regional do
INCRA no estado do Rio Grande do Norte, baseado no método COSO I, na percepção dos
gestores.
1.2.2 Objetivos específicos
− Descrever o ambiente de controle interno da Superintendência Regional do
INCRA;
19
− Identificar os procedimentos adotados pela Superintendência para gerenciar e
avaliar os riscos;
− Verificar as atividades de controle estabelecidas por meio de políticas e
procedimentos para a mitigação de riscos;
− Descrever o processo de comunicação e informações de apoio ao funcionamento
do controle interno;
− Identificar as atividades de monitoramento de riscos realizadas pela
Superintendência; e
− Propor melhorias na Gestão de Controle Interno no âmbito da Superintendência do
INCRA/RN a partir das limitações diagnosticadas pelo método COSO I.
1.3 JUSTIFICATIVA
A Gestão de Controle Interno no setor público, tema dessa dissertação, especialmente a
partir da década de 1990 tem se destacado no âmbito acadêmico e profissional. No âmbito
acadêmico a temática da Fiscalização e do Controle tem sido objeto de estudos em diversas áreas
de conhecimento (como administração, contabilidade, ciências política, direito, dentre outras);
tanto na esfera municipal (CAVALCANTE; MACHADO; PETER, 2011; CAVALHEIRO;
FLORES, 2007), estadual (SOUZA, 2014, GRANDE JÚNIOR, 2005) ou federal (ALENCAR;
FONSECA, 2016; NAKANO, 2009, CALIXTO; VELÁSQUEZ, 2008).
No campo da administração pública o controle interno vem sendo investigado em
perspectivas de gerenciamento, planejamento, accountability, ferramenta de controle,
mecanismo de promover economia na administração, dentre outras, evidenciando sua
amplitude. Estudos evidenciam a importância do controle interno como instrumento para
assegurar o bom gerenciamento dos negócios públicos (JOSÉ FILHO, 2008); como
ferramenta para economicidade de processos (CARDIN et al., 2015); como ferramenta de
controle financeiro (PEREIRA, 2010); como modelo de gestão pública gerencial (CASTRO,
2014); bem como, como ferramenta de accountability (PAIVA, 2015).
Outros estudos (PEREIRA, 2010, CARDIN et al. 2015., PAIVA, 2015) têm realizado
avaliações do controle interno no intuito de aperfeiçoar o seu funcionamento e assim
contribuir para a melhoria da administração pública brasileira, o que demonstra uma forma de
evitar a corrupção, desvios de recursos públicos, praticas que provoquem danos ao patrimônio
público e a má gestão dos recursos públicos, tema de grande evidencia na atualidade. Nestas
20
avaliações, o Método COSO I (2004) tem sido destaque nas metodologias utilizadas
(CASTRO, 2014; FARIAS; DE LUCAS; MACHADO, 2009; PAIVA, 2015), confirmando a
adequação metodológica desse projeto de dissertação.
Dentre as diversas instituições de estudos que têm sido realizados, as intuições da área
da Reforma Agrária, especialmente o INCRA, também têm sido estudadas na temática de
Controle Interno, embora que timidamente, com destaque em setores específicos do órgão. O
estudo de Silva (2014), que destaca os recorrentes de ressalvas do controle interno do
INCRA/RN (SR-09) na aplicação dos créditos instalação dos beneficiários da reforma agrária
no estado do Paraná, e o estudo de Nunes (2005), sob o enfoque de Controle Interno em
Auditoria Contábil também na unidade do Paraná (SR-09). Assim, estudar o Controle Interno
no INCRA/RN é importante por possibilitar a compreensão dos gestores quanto aos
procedimentos adotados no cotidiano e possibilitar a aperfeiçoamento das praticas quando da
gestão dos processos internos afeitos numa organização da Reforma Agrária.
Assim, além de coadunar com os interesses acadêmicos, esse estudo também coaduna
com as preocupações profissionais que atuam no setor. No âmbito, profissional, essa temática
vem se destacando nas organizações demonstrando a necessidade continua de melhoramento e
utilização do controle interno no âmbito da instituição pública, a ser uma ferramenta para as
boas práticas, transparência, eficiência, eficácia, de "boa governança", de accountability, ou
mesmo democracia (OSZLAK, 2003).
Tratar o controle interno em organizações públicas também se alinha aos anseios da
sociedade brasileira que demanda por uma gestão publica eficiente, transparente, e com
controle dos gastos públicos. A sociedade espera efetividade dos programas públicos,
especialmente dos programas sociais que vem sendo contestados em épocas de crise, sendo
considerada como um ampliador de gasto público, como no caso do INCRA.
O INCRA precisa demonstrar a efetividade das políticas públicas desenvolvidas pela
instituição, vez que a caracterização desta importância não é unânime, tanto no âmbito da
sociedade quanto governamental. Tornando-se necessário realizar uma gestão que contribua
no cumprimento dos interesses da instituição e da constituição federal quando destaca a
função social da terra. Nesse sentido, o controle interno apresenta-se como uma ferramenta
gestão gerencial que permite na perspectiva de Paiva (2015) o melhoramento da estrutura
organizacional processos e procedimentos, vigilância, fiscalização e verificação das ações
propostas pelas instituições públicas, já que visa prever, observar, dirigir ou governar os
eventos que possam impactar na consecução dos seus objetivos.
21
Portanto, a avaliação da Gestão de Controle Interno da Superintendência Regional do
INCRA no estado do Rio Grande do Norte permitiu conhecer como essa está sendo realizada,
bem como diagnosticar possíveis limites para um controle interno adequado. Desta maneira,
permitiu-se igualmente, a partir da avaliação realizada, propor ações direcionadas a melhoria
dos processos da Gestão de Controle Interno desta Superintendência.
Os dados e informações dessa pesquisa contribui no despertar organizacional para um
processo reflexivo de suas práticas, bem como para a implementação de mudanças nos
procedimentos de Controle Interno do INCRA/RN que podem ser realizadas pela gestão atual
ou futura via realização de processo de intervenção.
Cabe ressaltar que durante a experiência profissional por mais de 10 anos nessa
autarquia, inclusive atuando por diversas vezes no atendimento de demandas de Controle
Externo, principalmente da Controladoria Geral da União (CGU), Tribunal de Contas da
União (TCU) e Ministério Público Federal (MPF) percebe-se a emergência de adotar um
modelo de gestão de controle interno que melhor permita atender as demandas
organizacionais e do controle externo.
A parceria do INCRA com o Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da
UFRN apresentou-se como um caminho para a confirmação das percepções cotidianas dessa
emergência, por meio de uma base teórica e metodológica sólida. E gerou conhecimentos
capazes de dar subsídios para a melhoria e efetividade do trabalho desenvolvido pela
Superintendência Regional do INCRA no estado do Rio Grande do Norte. É nesse intuito que,
enquanto pesquisador e servidor do INCRA, se escolheu a temática e o lócus de investigação
dessa pesquisa.
1.4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
De acordo com os objetivos deste trabalho e os critérios de classificação propostos por
Gil (1994), este estudo se classifica como sendo exploratório-descritivo. E de acordo com a
natureza dos dados como sendo uma pesquisa qualitativa, adotando como estratégia de
pesquisa o estudo de caso (YIN, 1994).
O presente estudo foi realizado na Superintendência Regional do INCRA no estado do
Rio Grande do Norte para avaliar a sua Gestão de Controle Interno, baseado no método COSO
I, na percepção dos gestores. A população investigada foi composta por 09 servidores dessa
Superintendência responsáveis pela direção da unidade, visto que não existe instituído um setor
responsável pela Gestão do Controle Interno, sendo este realizado de forma descentralizado
22
pelos chefes das Divisões e Superintendente Regional. Assim, foi composta pelo
Superintendente Regional da Unidade; Chefe da Divisão de Administração; Chefe da Divisão
de Obtenção de Terras; Chefe da Divisão de Ordenamento Fundiário; Chefe da Divisão de
Desenvolvimento; e pelos 04 substitutos legais das respectivas divisões. Para efeito das análises
foram preservadas as identidades dos sujeitos e as unidades também foram codificadas.
O plano de coleta de dados para o alcance dos objetivos dessa pesquisa encontra-se
diretamente alinhado ao Método COSO I que norteou a avaliação da gestão de controle interno
administrativo adotado pela Superintendência Regional do INCRA/RN, objeto desse estudo.
O Método COSO I é composto por cinco componentes, a saber: ambiente de controle,
avaliação de risco, atividades de controle, informação e comunicação e atividade de
monitoramento. Associado a cada componente, o modelo aponta princípios operacionais que
servirão para nortear os objetivos específicos desta dissertação, conforme mostra o Quadro 2.
Quadro 2 – Objetivos específicos, modelo e princípios operacionais. Objetivo
Específico Componentes do Modelo COSO I
Princípios Operacionais
Descrever o ambiente de
controle por meio do mapeamento do
conjunto de normas, processos e estruturas utilizadas
pela Superintendência
para a condução do controle interno;
Ambiente de controle
1. A organização demonstra ter comprometimento com a integridade e os valores éticos.
2. A estrutura de governança demonstra independência em relação aos seus executivos e supervisiona o desenvolvimento e o desempenho do controle interno.
3. A administração estabelece, com a suspensão da estrutura de governança, as estruturas, os níveis de subordinação e as autoridades e responsabilidades adequadas na busca dos objetivos.
4. A organização demonstra comprometimento para atrair, desenvolver e reter talentos competentes, em linha com seus objetivos.
5. A organização faz com que as pessoas assumam responsabilidade por suas funções de controle interno na busca pelos objetivos.
Identificar os procedimentos adotados pela
Superintendência para gerenciar e avaliar os riscos;
Avaliação de riscos
6. A organização especifica os objetivos com clareza suficiente, a fim de permitir a identificação e a avaliação dos riscos associados aos objetivos.
7. A organização identifica os riscos à realização de seus objetivos por toda a entidade e analisa os riscos como uma base para determinar a forma como devem ser gerenciados.
8. A organização considera o potencial para fraude na avaliação dos riscos à realização dos objetivos.
9. A organização identifica e avalia as mudanças que poderiam afetar, de forma significativa, o sistema de controle interno.
Verificar as atividades de
controle estabelecidas por
meio de políticas e procedimentos para
a mitigação de riscos;
Atividades de controle
10. A organização seleciona e desenvolve atividades de controle que contribuem para a redução, a níveis aceitáveis, dos riscos à realização dos objetivos.
11. A organização seleciona e desenvolve atividades gerais de controle sobre a tecnologia para apoiar a realização dos objetivos.
12. A organização estabelece atividades de controle por meio de políticas que estabelecem o que é esperado e os procedimentos que colocam em prática essas políticas.
23
Continuação do Quadro 2... Objetivo
Específico Componentes do Modelo COSO I
Princípios Operacionais
Descrever o processo de
comunicação e informações,
originadas tanto de fontes internas
quanto externas, a fim de apoiar o
funcionamento do controle interno;
Informação e comunicação
13. A organização obtém ou gera e utiliza informações significativas e de qualidade para apoiar o funcionamento do controle interno.
14. A organização transmite internamente as informações necessárias para apoiar o funcionamento do controle interno, inclusive os objetivos e responsabilidades pelo controle.
15. A organização comunica-se com os públicos externos sobre assuntos que afetam o funcionamento do controle interno.
Identificar as atividades de
monitoramento de riscos realizadas
pela Superintendência.
Atividades de monitoramento
16. A organização seleciona, desenvolve e realiza avaliações contínuas e/ou independentes para se certificar da presença e do funcionamento dos componentes do controle interno.
17. A organização avalia e comunica deficiências no controle interno em tempo hábil aos responsáveis por tomar ações corretivas, inclusive a estrutura de governança e alta administração, conforme aplicável.
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Para operacionalizar a avaliação de cada uma dessas dimensões, foram realizadas
entrevistas com gestores utilizando-se de roteiro semi-estruturado composto por perguntas
baseadas nos princípios operacionais do método COSO I. Além das entrevistas, foram
utilizados dados provenientes de documentos pertinentes ao funcionamento da instituição, tais
como: Regimento Interno, Relatório Interno de Gestão, expedientes com demandas de órgãos
externos de Controle, dentre outros documentos que foram solicitados durante as entrevistas
com dados da reforma agrária. Este procedimento permitiu uma maior confiabilidade dos
dados coletados e criticidade nas suas interpretações.
Os dados coletados foram analisados e avaliados por meio do método descritivo com
foco em compreender as dimensões do Método COSO I, e assim diagnosticado os limites a
serem superados.
A partir desse diagnóstico e de fontes de evidencias coletadas através da observação
participante foram avaliados os elementos do Sistema de Controle Interno do INCRA/RN, a
saber: o ambiente de controle, o gerenciamento e avaliação dos riscos, as atividades de
controle, comunicação e informações e as atividades de monitoramento do INCRA/RN.
Essa avaliação foi realizada com base no modelo do Conselho Federal de Engenharia e
Agronomia (CONFEA, 2014), que foi aprovado pela Decisão Plenária 0077/2014, sendo o
modelo utilizado pelo Sistema CONFEA, Conselho Regional de Engenharia e Agronomia
(CREA) e pela Caixa de Assistência de Profissionais do CREA/MÚTUA para elaboração de
Relatório de Gestão e prestação de contas no exercício de 2014. Tal modelo é composto por
24
30 (trinta) questões e o avaliador indicou um valor na escala de 1 a 5, tudo isso, baseado no
método COSO I.
Para fins de posicionamento da opinião na escala de valores, o INCRA/RN foram
consideradas o seguinte:
1. Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente não
observado no contexto do INCRA/RN.
2. Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente
observado no contexto do INCRA/RN, porém, em sua minoria.
3. Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não
observado no contexto do INCRA/RN.
4. Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente
observado no contexto do INCRA/RN, porém, em sua maioria.
5. Totalmente válida. Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente
observado no contexto do INCRA/RN.
Com base na avaliação desses elementos, foi realizada uma análise crítica, sendo,
por fim, apresentadas as proposições para a melhoria na Gestão de Controle Interno
Administrativo no âmbito da Superintendência do INCRA/RN, com base na literatura
pertinente.
25
2 GESTÃO DO CONTROLE INTERNO E SUA AVALIAÇÃO
2.1 CONTROLE INTERNO
Um grande marco da Administração Pública Brasileira paira no contexto pós anos 90,
destacado por Pereira (2001, p. 49) que “[...] quando, nos anos 90, se verificou a inviabilidade
da proposta conservadora de Estado mínimo, estas reformas revelaram sua verdadeira
natureza: uma condição necessária da reconstrução do Estado [...]”. A ideia do gerencialismo
é marcada pela adoção dos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços
públicos, abrindo espaço para uma maior participação dos agentes privados e das
organizações da sociedade civil, neste contexto a noção de eficiência é um valor inerente a
qualquer ideia de boa administração.
Conforme Pereira (2002, p. 30-31) destaca a “Nova Gestão Pública” como sendo uma
resposta às duas grandes forças que definiram as últimas duas décadas do século XX (e às
demandas nelas envolvidas): a globalização (“o fato de o capitalismo haver-se tornado
dominante, e os mercados terem sido abertos para a competição capitalista em todo o
mundo”) e a democracia (burguesa).
Segundo Sano (2003), as melhorias no aparelho estatal, e a nova gestão pública
necessitam uns mecanismos essenciais, assim: uma administração voltada para resultados,
com metas e indicadores bem definidos, possibilitando um maior controle para os cidadãos e
inserção de novos instrumentos de accountability; a necessidade da contratualidade,
demandando a existência de diversos provedores e várias formas de contrato em estruturas
estatais e não estatais; e ainda, necessidade de flexibilização da gestão burocrática e
necessidade de melhoramento dos mecanismos existentes e criação de novos mecanismos
para o funcionamento da máquina.
Ao observar as mudanças ocorridas neste período, verifica-se que as transformações
não ocorreram somente no campo estrutural, mas bastante conceitual e comportamental, onde
o modelo antigo de administração, eminentemente burocrática, em que o controle
concentrava-se nos processos para evitar abusos de seus agentes de alto escalão, que por vezes
esquecia a missão básica de servir à sociedade. A criação e manutenção do Sistema de
Controle Interno ao longo dos últimos anos vêm sendo uma prática mundial, sendo
implantada em todas as unidades da administração pública, se tornando uma necessidade
imperiosa (CASTRO, 2014).
26
A cobrança parte não somente das mudanças provenientes da administração pública
nesse momento, mas a busca pela eficiência e o controle desdobrando-se na cobrança de
direitos civis e participação social, que fortalecem o papel da cidadania cada vez mais, como
destaca Carvalho (2001, p. 9), “o cidadão pleno seria aquele titular dos 03 direitos: civis,
políticos e sociais, onde emana uma maior exigência por parte da sociedade”.
Diante do contexto apresentado, e verificando a necessidade de aprimoramento e
melhoramento dos mecanismos de controle na administração pública, passo o controle,
juntamente com a necessidade de planejamento se inserir na agenda pública como um desafio
de cunho não somente social, mas, também sendo financeiro, político e econômico como
destaca Castro (2014).
Sendo o controle atividade inerente ao estado, na Constituição Federal de 1988,
ganhou destaque mais pontualmente nos artigos 31, 70, 73 e 74 quando se trata mais
precisamente de Controle Interno6.
A Emenda Constitucional n° 19, de 04 de junho de 1998 – reforma constitucional
conhecida como “Reforma Administrativa”, introduziu a gestão gerencial no serviço público,
orientada predominantemente pelos valores da economicidade, eficiência, eficácia e qualidade
na prestação de serviços públicos, pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial, com
utilização de técnicas gerenciais modernas no processo de redesenho da estrutura do Estado
(CASTRO, 2014).
José Filho (2008) ressalta que as Constituições Federais de 1967 e 1988 ratificaram os
fundamentos já dispostos na Lei 4.320/64, vez que bipartiram o controle na Administração
Pública, dividindo em Controle Interno, que é exercido por cada poder, e o Controle Externo,
6 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades
da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
27
que é exercido pelo Poder Legislativo, sendo no caso do Executivo, este controle exercido
com apoio do TCU.
Com relação ao normativo infracontitucinoal citado, Silva (2017) destaca que o
fundamento do controle interno na Administração Pública Brasileira estabelece que o Poder
Executivo exerça os três tipos de controle da execução: o da legalidade dos atos que no
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; na fidelidade funcional dos agentes da
administração responsáveis por bens e valores públicos; ou ainda, no cumprimento do
programa de trabalho expresso em termos originários das obrigações.
Noutra parte, existe o controle externo da administração pública delineado no artigo
71 da Constituição Federal, onde diz que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Nesta esteira, conforme ensina
Di Pietro (2004), compreende-se primeiramente o controle parlamentar direto, o controle
pelo tribunal de contas e por fim o controle jurisdicional (grifo nosso).
Como ensina Mello (2009), o Controle Externo direto exercido pelo Congresso
Nacional exercido por intermédio do Tribunal de Contas, que realiza de maneira sistemática e
minuciosa de acordo com demandas do parlamento, sendo da administração direta ou indireta;
e o Controle Jurisdicional é utilizado mais precisamente em demandas de Direito ou atuação
em um caso concreto em que pode controlar, in concreto, a legitimidade dos comportamentos
da Administração Pública, anulando condutas consideradas ilegítimas.
Reportando-se prioritariamente aos conceitos de controle interno, observa-se que o
mesmo pode variar de acordo com a acepção emanada de cada órgão ou área de conhecimento,
como o caso da administração, direito, políticas públicas e ciências sociais, porém, em todos os
casos verifica-se que a ideia de controle encontra-se vinculada ao poder. Segundo Castro
(2014), a necessidade de controlar o poder, decorre em última análise pelo mau uso.
Nessa perspectiva, Gomes e Salas (2001) ressaltam uma distinção de duas perspectivas
claramente diferenciadas que deve ser levada em consideração, a primeira elenca uma
perspectiva limitada do que significa o controle na organização, baseado normalmente em
aspectos financeiros, e a segunda surge uma perspectiva claramente em sentido mais amplo
no que pertine o significado do controle, levando em consideração as mais diversas variáveis
e contextos em que ocorrem as atividades, e em particular, os aspectos ligados à estratégia,
estrutura organizacional, comportamento individual, cultural organizacional e ao contexto
social e competitivo com dito pelos autores.
28
Nessa ideia, insere-se o conceito de Controle Interno segundo os diversos órgãos e
autores, já que contempla diversas dimensões a depender da perspectiva ou de referencial, ou
ainda, contexto determinado, conforme se verifica.
A Controladoria Geral da União (CGU), na Instrução Normativa SFC 1/2001
(BRASIL, 2001, p. 67), destaca que:
Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público.
O TCU, na IN nº 63/2010 (BRASIL, 2010), insere no art. 1º, inciso X, o seguinte
conceito:
Controles internos: conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados.
O Controle Interno, conforme o COSO (1992), é assim definido:
É um processo realizado pela diretoria, por todos os níveis de gerência e por outras pessoas da entidade, projetado para fornecer segurança razoável quanto à consecução de objetivos nas seguintes categorias: eficácia e eficiência das operações; confiabilidade de relatórios financeiros; cumprimento de leis e regulamentações aplicáveis (COSO, 1992, p. 13).
A própria Intosai, quando da revisão das Diretrizes para as Normas de Controle
Interno do Setor Público (INTOSAI, 2004), alinhando-as ao COSO no ano de 2004, propôs a
seguinte definição quanto ao Controle Interno.
Controle Interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados: execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; cumprimento das obrigações de accountability; cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano (INTOSAI, 2004, p. 6).
O TCU no Glossário de Termos de Controle Externo e nas Diretrizes para Normas de
Controle Interno do Setor Público emitidas pela Intosai, define da seguinte forma:
29
Processo efetuado pela administração e por todo o corpo funcional, integrado ao processo de gestão em todas as áreas e todos os níveis de órgãos e entidades públicos, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que, na consecução da missão, dos objetivos e das metas institucionais, os princípios constitucionais da administração pública serão obedecidos e os seguintes objetivos gerais de controle serão atendidos: I. Eficiência, eficácia e efetividade operacional, mediante execução ordenada, ética
e econômica das operações; II. Integridade e confiabilidade da informação produzida e sua disponibilidade para
a tomada de decisões e para o cumprimento de obrigações de accountability; III. Conformidade com leis e regulamentos aplicáveis, incluindo normas, políticas,
programas, planos e procedimentos de governo e da própria instituição; IV. adequada salvaguarda e proteção de bens, ativos e recursos públicos contra desperdício, perda, mau uso, dano, utilização não autorizada ou apropriação indevida (BRASIL, 2010).
Alguns Tribunais de Contas materializam a definição de controle interno com
conceitos próprios, como é o caso do Tribunal de Contas Estadual de Minas Gerais, através da
Resolução nº. 10, de 10 de dezembro de 1998, onde define que:
O sistema de controle interno compreende as políticas e procedimentos estabelecidos pela Administração de um órgão/entidade para ajudar a alcançar os objetivos e metas propostas e assegurar, em quanto for praticável, o desenvolvimento ordenado e eficiente das operações, incluindo a adesão às políticas e procedimentos administrativos, a salvaguarda dos ativos, a prevenção e identificação de fraudes e erros, o registro completo e correto das transações.
Alguns autores do direito administrativo definem o Controle Interno, como é o caso de
Meirelles (1990, p. 572), que destaca como sendo “todo aquele realizado pela entidade ou
órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração”. Segundo
Rocha (2001, p.125), destaca o conceito de controle administrativo direto ou controle interno
como sendo:
Todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
Para uma melhor compreensão com relação ao Controle Interno é necessário distinguir
o controle interno avaliativo, a cargo dos órgãos de controle interno, do controle interno
administrativo , de responsabilidade dos gestores (ROCHA, 2001) (grifo nosso).
Nesse ponto, quando se trata de Controle Interno Avaliativo no executivo, constata-se
a existência do Sistema de Controle Interno do Executivo Federal, onde nos termos do artigo
30
8º do Decreto nº. 3591/2000, posteriormente alterado pelo Decreto nº 4.113/2002, que destaca
os órgãos que compõe o conjunto de atividades avaliativas, assim:
Art. 8o Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema; (Redação dada pelo Decreto nº 4.304, de 2002); II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais; III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa (BRASIL, 2000; BRASIL, 2002).
Como dispõe no normativo, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
compreende o conjunto das atividades relacionadas à avaliação, verificando desde o
cumprimento de metas previstas no Plano Plurianual, da execução dos programas de governo
e dos orçamentos da União e à avaliação da gestão dos administradores públicos federais, bem
como, outras a verificação de outras operações como é o caso, do controle das operações de
crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União.
Nessa questão, é importante esclarecer que o conjunto de atividades avaliativas e de
órgãos de controle interligados, que formam o Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, não se confunde com o controle interno ou com o sistema de controle
interno de cada órgão ou entidade, denominado pela CGU de Controle Interno
Administrativo , que é o foco principal deste trabalho. Nota-se que o próprio Decreto
3.591/2000 elucida este ponto no artigo 17 a seguir (grifo nosso):
Art. 17. A sistematização do controle interno, na forma estabelecida neste Decreto, não elimina ou prejudica os controles próprios dos sistemas e subsistemas criados no âmbito da Administração Pública Federal, nem o controle administrativo inerente a cada chefia, que deve ser exercido em todos os níveis e órgãos, compreendendo: [...] (BRASIL, 2000).
O Sistema de Controle Interno Administrativo é realizado em várias perspectivas,
devendo ser destacado que, embora de responsabilidade do gestor, o mesmo não é realizado por
único ator, gerente, chefe ou superior hierárquico, mas por todas as pessoas que compõem a
estrutura operacional, cada uma com sua parcela de responsabilidade e de forma
permanentemente, de maneira ampla, não se limitando de forma restrita, adequando as
condições de forma variada, atendendo tanto a parte da cultura da organização como estrutura
31
da entidade e processos, buscando o aperfeiçoamento de pessoas e processos (GOMES;
SALAS, 2001).
Na execução do Sistema de Controle Interno da Administração Pública existe uma
grande quantidade de orientações normativas e técnicas voltadas à verificação da legalidade
do ato e da conformação da conduta do agente com os princípios da sociedade, que balizam os
comportamentos dos gestores e são norteadores da conduta dos membros que compõe a
administração, seja alto ou baixo escalão (CASTRO, 2014).
Nessa perspectiva, a existência de um conjunto complexo e organizado de regras e normas
que norteia as atividades da administração, ressalta a existência de inúmeros princípios (ex.
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), de métodos e procedimentos
orientadores, na maioria das vezes são eminentemente internos coordenados entre si, que possui
com finalidade precípua a realização da avaliação continua da gestão pública, o acompanhamento
dos programas de governo, bem como comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à
eficácia, eficiência e economicidade de gestão (FERNANDES, 2016).
Quanto aos benefícios advindos de um sistema de controle interno integrado e atuando
com excelência são imensuráveis, não somente quanto ao prisma do custo, mas como
ferramenta para assegurar ao máximo os níveis de eficiência da administração, o melhor
emprego dos recursos, mecanismo de prevenir ou reduzir fraudes, desperdícios ou abusos,
contribuindo assim para o cumprimento da missão do órgão público, e servindo de subsidio
para decisão do gestor, conforme Silva (2017).
O controle interno deve ser considerado parte integrante do sistema de controle
interno, sendo considerada limitada, tendo em vista a grande quantidade de procedimentos
possíveis dentro do sistema de controle interno, sendo ressaltada a responsabilidade do
administrador da coisa pública e deriva do dever-poder que a Administração detém de rever
seus próprios atos e conduta dos agentes (CASTRO, 2014).
O controle administrativo é preconizado em diversos instrumentos normativos e
jurídicos também, sendo objeto inclusive de súmula do STF (nº. 473), quando indica que a
administração pública possui amplos poderes, inclusive de anular seus próprios atos, quando
venha a prejudicar a administração, possuindo vícios, ou revogá-los por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitando os direitos adquiridos e ressalvados, em todos os
casos a apreciação judicial (FERNANDES, 2016).
Importante verificar que o controle pode ocorrer de diversas formas e intensidade, sendo
muito ou pouco formalizado, é fundamental para assegurar que as atividades da organização,
instituição ou empresa, sendo de grande importância que possua atuação de todos os membros
32
da instituição que estão no comando, já que influenciará na manutenção e melhoria da mesma,
influenciando na posição competitiva e a consecução das estratégias previamente definidas
através dos diversos planos, programas e operações (GOMES; SALAS, 2001).
2.2 AVALIAÇÃO DA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO ADMINISTRATIVO,
CRITÉRIOS AVALIATIVOS E MÉTODO COSO I
No Brasil, a avaliação do controle interno em instituições públicas tornou-se um
procedimento realizado pelos órgãos de controle externo, como o Tribunal de Contas da
União. Esta avaliação tem sido utilizada para conhecer e avaliar a eficácia dos controles
internos de uma entidade pública (CARVALHO NETO; PAPARIELLO, 2012), como
verificado no relatório do Acórdão TCU 1074/2009-Plenário:
A avaliação de controles internos é um processo mediante o qual se procura conhecer e avaliar a eficácia dos controles internos de uma entidade quanto à sua capacidade para evitar ou reduzir o impacto ou a probabilidade da ocorrência de eventos de risco na execução de seus processos e atividades, que possam impedir ou dificultar o alcance de objetivos estabelecidos (BRASIL, 2009, p.7).
Essa avaliação permite a melhoria dos diversos processos organizacionais da
instituição e o melhoramento dos processos organizacionais visando mitigar riscos e fortalecer
o controle interno que é exercitado pela instituição (TCU, 2009).
Em entendimento similar, Carvalho Neto e Papariello (2012) afirmam que a avaliação
de controle interno administrativo necessita ser realizada de forma continua, pois permite
agregar o valor para os processos organizacionais da instituição; direcionar e determinar a
extensão de procedimentos do cotidiano da unidade e os exames de auditoria com mais
precisão; e embasar as recomendações e determinações de planos de ação para melhoria dos
processos organizacionais.
Esses mesmos autores afirmam ainda que durante o processo avaliativo do controle
interno é possível investigar o desenvolvimento das atividades cotidianas, seus processos e
operações específicas em níveis de ações da instituição. Ao permitir avaliar a instituição em
níveis de ações pode-se verificar se essas ações estão sendo executadas de forma eficaz,
eficiente e com efetividades (CARVALHO NETO; PAPARIELLO, 2012).
Assim, a avaliação de controles internos administrativo deve ser entendida como uma
necessidade permanente e de comprometimento de toda a instituição, sendo necessário que se
estabeleça e se mantenha uma estrutura eficaz, com regras claras e bem definidas, e um
33
quadro pessoal comprometido e imparcial (CASTRO, 2014). De tal modo que essa avaliação
apresenta-se como um instrumento gerencial para proporcionar razoável segurança de que os
objetivos da direção superior serão atingidos (INTOSAI GOV 9100, 2004).
Com o intuito de estabelecer uma estrutura eficaz e a definição de regras claras para a
avaliação do controle interno existem normativas orientadoras, tais como Normas
Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), a Norma INTOSAI GOV
9100 e Normas do Instituto dos Auditores Internos que ressaltam a importância de se avaliar.
As Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), que são
desenvolvidos pela Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI), destacam em diversos normativos a necessidade e importância da avaliação do
funcionamento do sistema de controle interno, bem como a comunicação das
inconsistências verificadas à administração (INTOSAI GOV 9100, 2004).
Para essa organização, a norma INTOSAI GOV 9100 (2004, p. 46) avaliação do
auditor sobre o controle interno envolve: determinar a significância e a sensibilidade do risco
para os quais os controles estão sendo dirigidos; avaliar a suscetibilidade de mau uso de
recursos, as deficiências para alcançar objetivos relacionados à ética, economia, eficiência e
eficácia ou falhas no cumprimento das obrigações de accountability e não conformidades com
leis e regulamentos; e ainda, relatar sobre as avaliações do controle interno e discutir as ações
corretivas necessárias.
As normas emanadas do Instituto dos Auditores Internos (The Institute of Internal
Auditors) quando trata de avaliação, é ressaltada a necessidade de verificação quanto à
eficácia e eficiência e da promoção de melhorias contínuas trazidas pelo controle interno da
organização, neste caso, dever abranger vários outros itens, como a governança, as operações
e os sistemas de informação da organização (TCU, 2012).
Além dessas normas, no Brasil seguem-se as orientações do Manual do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal aprovado através da Instrução Normativa n.º 01,
de 06 de abril de 2001. Essa Instrução Normativa estabelece a avaliação dos controles
internos administrativos como sendo um dos objetivos fundamentais das instituições públicas
(BRASIL, 2001), podendo ser realizada por auditoria interna ou proveniente do controle
externo quando realizada pelos Tribunais de Contas.
A auditoria interna é uma unidade administrativa de assessoramento da própria
organização pública, vinculada à cúpula da alta administração (conselho de administração,
conselho diretor, dirigente máximo), que tem sob sua responsabilidade a avaliação das
operações contábeis, financeiras, operacionais e de outras naturezas, incluindo-se, dentre suas
34
atribuições, a de medir e avaliar a eficiência e eficácia de outros controles da organização.
(CARVALHO NETO; PAPARIELLO, 2012, p. 21).
Essa avaliação é realizada por auditores internos, que são profissionais que fazem
parte do corpo funcional da organização pública, sendo um importante agente na estrutura de
governança corporativa e tem como competência principal avaliar o funcionamento dos
sistemas de controles internos das organizações e se os regulamentos, instruções e políticas
estão sendo observadas, de modo a auxiliar essas organizações a alcançarem suas missões
institucionais. (TCU, 2001) Os auditores internos desempenham um papel importante na
avaliação do controle interno e em seu monitoramento (COSO, 1992, p.7), assumindo um
caráter mais preventivo na medida em que inibe ocorrência de erros e riscos para instituição.
A auditoria emanada pelo controle externo assume uma vertente avaliativa,
normalmente é realizada por Tribunal de Contas, essa “auditoria” tem, dentre as suas
obrigações, a avaliação do funcionamento do sistema de controle interno e a comunicação dos
achados à administração da instituição auditada. Conforme delineado na norma INTOSAI
GOV 9100 (2004, p. 46):
Pode assumir um caráter de recomendação ou determinação de melhorias de procedimentos realizados, quando avaliada a suscetibilidade de mau uso de recursos; as deficiências para alcançar objetivos relacionados à ética, economia, eficiência e eficácia ou falhas no cumprimento das obrigações de accountability; e não conformidades com leis e regulamentos.
A auditoria interna e a atuação do controle externo, embora com atuação distinta, possuem
uma relação complementar. Essa complementariedade evidencia-se na medida em que a auditoria
interna fornece subsídios para os controles externos, resultando no melhoramento dos serviços
públicos prestados, que é a finalidade precípua da Administração Pública. Destaca-se que os
resultados advindos das atividades da auditoria interna e atuação do controle externo no âmbito
das organizações públicas desempenham um importante papel nas relações entre Estado e
sociedade, contribuindo para a garantia do regime democrático (ROCHA, 2002).
Para garantir o atendimento aos Princípios da Administração Pública, auxiliar a
fiscalização do Tribunal de Contas e consequentemente promover a eficiência e transparência da
Gestão Pública, torna-se importante à constituição e a gestão de um Sistema de Controle Interno.
O Sistema de Controle Interno é uma expressão que esta disposta nos artigos 70 e 747
da CF/99, é mais abrangente, englobando tanto o controle interno avaliativo (atividades
7 Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:
35
exercidas pelos órgãos de controle interno), quanto o controle interno administrativo.
(BRASIL, 1988) Nesta linha de pensamento, Fernandes (2006) aduz que o Sistema de
Controle Interno nas organizações públicas compõe-se de diversas funções, como
planejamento, execução, direção e controle, tendo a função precípua de avaliação ao que foi
planejado com relação às ações de controle, e ainda, possibilitando comparar os resultados.
Em nível institucional, portanto, revela-se a importância de instituir uma unidade
administrativa que seja responsável por gerir o processo de controle interno administrativo, e
realize a avaliação continua das ações, comparado inclusive com os resultados almejados pela
organização pública.
Assim, pode-se dizer que a Gestão, segundo Ferreira (2017, p. 35), “é o ato de gerir é
um ato de execução de ações pré-determinadas por um administrador”. Assim, em linhas
gerais, a gestão do controle interno pode ser conceituada como a realização da gestão dos atos
de controle que são realizadas no âmbito da organização pública com o objetivo de promover
a realização do controle e acompanhamento das ações, embora sendo uma ação coordenada,
envolvem vários atores para consecução da mesma.
A gestão do controle interno administrativo envolve diferentes atores e atribuições
dentro do contexto organizacional. Por exemplo, controle interno exercido no setor de
almoxarifado que não é o mesmo realizado pelo setor de finanças, mesmo que se
complementem ou se integrem entre si.
Por essa razão, à gestão do controle interno administrativo cabe integrar os demais
controles realizados em níveis setoriais com a finalidade de melhorar o funcionamento de
processos e procedimentos da instituição como um todo, podendo vislumbrar inclusive ao nível
da entidade como um todo, ou ainda, para cada parte que a compõe, observa-se que pode se
verificado (TCU, 2009, p. 13) como exemplo: “os objetivos, riscos e controles da organização
como um todo, ou; objetivos, riscos e controles de uma divisão, unidade de negócio,
departamento ou seção da organização; ou ainda, objetivos, riscos e controles de um
macroprocesso, processo ou de uma atividade” (grifo nosso).
Como visto as atribuições da Gestão do Controle Interno no âmbito da organização
pública, envolve diversas etapas que podem variar de acordo com o ambiente a ser realizado o
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
36
controle interno até as etapas de atuação do controle para mitigar risco ou dano aos objetivos
estabelecidos na instituição (TCU, 2009).
Salienta-se que não existe uma sequência definida e imutável para realização da gestão
do controle interno, podendo sofrer variações de acordo com cada caso ou situação
encontrada no momento da verificação, dependo da atuação do controle, inclusive podendo
ocorrer uma atuação em caráter mais subjetivo, quando atuação no ambiente de controle, ou
em caráter mais objetivo, incluindo a realização de novos procedimentos operacionais que
caracterizam as atividades de controle, o gerenciamento e avaliação dos riscos, informação e
comunicação, o monitoramento.
A equipe responsável pela gestão do controle interno administrativo necessita criar um
ambiente organizacional que permita o desenvolvimento de ações direcionadas a pratica do
controle interno, que consiga mobilizar o corpo técnico para o papel de cada um na
organização pública, sendo um papel inicial e importante que pode não estar presente em
todas as fazes de realização do controle, quando necessitar ações para mitigação mais
urgentes por parte da organização pública (LUCAS et al., 2009).
Deve-se também adotar procedimentos para gerenciar e avaliar os riscos; Planejar
e executar atividades de controle por meio de políticas e procedimentos para a mitigação
de riscos; implementar um processo de comunicação e informações de apoio ao
funcionamento do controle interno; e realizar atividades de monitoramento de riscos.
Observa-se que esses possuem um caráter mais objetivo, envolvendo ações mais praticas
por parte da organização pública (grifo nosso).
O Manual COSO I (2004, p. 2), destaca que:
É o processo conduzido em uma organização pelo Conselho de Administração, pela diretoria executiva e pelos demais funcionários, aplicado no estabelecimento de estratégias formuladas para identificar, em toda a organização, eventos em potencial, capazes de afetar a referida organização, e administrar os riscos para mantê-los compatíveis com o seu apetite ao risco e possibilitar garantia razoável de cumprimento dos objetivos da entidade.
Outro elemento destacado na realização do controle interno são as atividades de
controle, como destaca Lucas et al. (2009, p. 66) que:
Prevê atividades de controle com atuação em toda organização, pressupondo que todos os funcionários são responsáveis pelos seus processos e devem ser treinados para o exercício de suas funções, ressaltando o nivelamento de informações proposto pela organização com a difusão da informação e a comunicação entre todos que compõe a mesma.
37
Uma das fases mais atuantes na gestão do controle interno é justamente o
monitoramento das ações, avaliando continuamente a realização do mesmo. Sendo assim,
TCU (2012, p. 41) define da seguinte forma: “o monitoramento consiste em controles que
monitoram outros controles” (grifo nosso), o que destaca a atuação em dois modos, ou até
mesmo se combinando entre ambos.
No primeiro momento destaca-se o monitoramento como realizado pelo próprio corpo
gerencial da organização pública, não se confundindo com a avaliação das operações, que é
realizada através da autoavaliação ou por unidade de controle interno ou responsável que
instituiu o processo. Assim:
O primeiro modo consiste na identificação mais apurada de informações que irão indicar se o processo de gestão de riscos e controles internos está funcionando eficazmente, por meio de análises de variância, comparações de informações provindas de fontes diversas etc. No segundo modo, o monitoramento é realizado mediante autoavaliação, pela própria equipe responsável pelo processo (process owner ou risk owner3 ) ou por unidade de controle interno, podendo ainda ser executado por auditoria interna ou externa, nesta última incluídas as EFS e as auditorias ou controladorias de Poder (TCU, 2012, p. 41).
Quando se trata do monitoramento realizado mediante a autoavaliação de controles
(também conhecida como control self-assessment – CSA), conforme destaca Pereira (2006),
embora bastante usada por instituições financeiras, é uma metodologia que pode ser utilizada
em diversas esferas para avaliação do controle interno, ou na revisão dos principais objetivos
de ações da organização, dos riscos envolvidos na busca de atingir esses objetivos, sendo
realçada a verificação da eficácia dos controles internos adotados para administrar os riscos.
Para avaliar a gestão do controle interno administrativo, como todo processo avaliativo,
devem-se determinar os critérios de julgamento, que podem variar de acordo com cada
organização e seus interesses. Na avaliação da gestão de controle os critérios de avaliação
necessitam estar alinhados com os objetivos e atribuições dessa gestão (LUCAS et al., 2009).
No caso dessa proposta de pesquisa, esses critérios estão incorporados no Método
COSO8 I, referência mundial em controle interno. Este método uniformiza as definições sobre
8 O Método COSO I surgiu nos Estados Unidos da América nos anos 80, onde no ano de 1985 a National Comissio
on Fraudlent Financial Reporting, possuindo representantes de diversos institutos, tais como: American Accounting Association, American Institute of Certified Public Accountants, Financial Executives Internationl, Institute of Managements Accountants e pelo Institute of Internal Auditors, tendo por finalidade o estudo das principais fraudes financeiro-contábil inicialmente (PAIVA, 2015). A comissão desenvolveu vários trabalhos ao longo do estudo, destacando-se no ano de 1992 o trabalho considerado referencia para o respectivo método COSO, que foi o Internal Control – Integrated Framework (Controle Interno – Um modelo Integrado), sendo mundialmente referendado o estudo de controle interno, unificando inclusive o controle interno, sendo referência em atender necessidades diversas. Posteriormente em vez de comissão passa a ser considerado o Comitê de Organizações Patrocinadas (COSO) (PAIVA, 2015). O COSO é uma entidade sem fins lucrativos, onde dedica
38
o controle interno, definindo de forma integrada diversos conceitos, componentes, objetivos e
objetos. Delineia ainda papéis e responsabilidades em diversos níveis da administração,
estabelecendo padrões que possibilitem a implementação e validação de rotinas de trabalho, e
mecanismos de monitoramento, avaliação e acompanhamento dos controles internos (PAIVA,
2015) (grifo nosso).
O Método COSO I mostra-se como adequado para avaliar a gestão do controle
interno administrativo, na medida em que entende o controle interno como um processo
conduzido pela diretoria, presidência ou chefia de uma entidade ou administração, gestão ou
pessoa, destinado a fornecer uma garantia razoável quanto à concretização dos objetivos
organizacionais previamente definidos, tais como a efetividade e eficiência nas operações, a
confiabilidade nos relatórios financeiros da entidade, e o atendimento às leis e regulamentos
aplicáveis a cada caso, de acordo com os normativos existentes e regem a situação
(MANUAL COSO, 2013) (grifo nosso).
De acordo com o modelo COSO I o controle interno administrativo, ou seja, aquele
estabelecido pela Diretoria ou Conselho de Administração de uma instituição, considera
componentes que se encontram integrados com o processo de gestão organizacional, a saber:
ambiente de controle; avaliação de risco; procedimentos de controle; informação e
comunicação; e monitoramento (MANUAL COSO, 2013) (grifo nosso), conforme estão
ilustrados na Figura 2.
em seus estudos na melhoria dos relatórios financeiros através da ética, efetividade dos controles internos e adoção das melhores práticas de governança corporativa, o principal objetivo do COSO é auxiliar de forma permanente as entidades (públicas ou privadas) e demais organizações a avaliar e aprimorar seus sistemas de controle interno, atuando de forma permanente (MANUAL COSO, 2013). No Brasil, o Institute of Internal Auditors, ao qual está ligada a AUDIBRA – Instituto dos Auditores Internos do Brasil, através da FLAI – Federação Latino-americana de Auditores Internos promoveu a tradução do COSO – Gerenciamento de Riscos Corporativos – Estrutura Integrada, em parceria com a Pricewaterhouse Coopers, no objetivo de divulgar o respectivo modelo da forma mais fidedigna possível, abalizado pelo próprio comitê, auxiliando os mais diversos profissionais de auditoria (interna e externa), controles internos dos órgãos e o gerenciamento de riscos. (MANUAL COSO, 2013). O Banco Mundial, a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTORSAI, o Parlamento Norte-Americano no exercício do controle interno, a U. S Governenment Accontability Office (GAO), Tribunal de Contas da União Brasileiro revisaram o documento e utilizam o método COSO em suas rotinas de fiscalização de controle interno cotidiano (PAIVA, 2015).
39
Figura 2 – Cubo COSO I.
Fonte: Manual COSO (2013).
Quando demanda cada um dos componentes, observa-se que o primeiro componente,
que é o Ambiente de Controle, é considerado o mais subjetivo, sendo caracterizado como a
base para os demais componentes na medida em que possibilita verificar o comprometimento
dos membros com a integridade e os valores éticos da instituição, assim, são verificados a
existência de talentos na instituição para atrair novos integrantes e desenvolver novas
atividades e responsabilidades no controle interna da Instituição (MANUAL COSO, 2013).
O segundo componente que é destacado diz respeito à Avaliação de Riscos, que seria
justamente o processo de identificação e análise dos riscos relevantes para a consecução dos
objetivos, que devem ser especificados com clareza, já que são impreteríveis para
identificação e avaliação dos riscos associados aos objetivos da instituição. Neste contexto,
destaca-se a existência do COSO II, que trata mais fortemente na gestão de riscos nas
organizações (MANUAL COSO, 2013).
O terceiro componente, que trata das Atividades de Controle, que se refere às políticas
e procedimentos para assegurar que as diretrizes sejam seguidas, principalmente contribuindo
para redução, em níveis aceitáveis, dos riscos à realização dos objetivos elencados pela
organização. Assim, são estabelecidas atividades de controles por meio de políticas que
estabelecem o que é esperado e os procedimentos que colocam em prática essas políticas
(MANUAL COSO, 2013).
40
O quarto componente, que é a Informação e Comunicação, atua com todo o conjunto
de informações que a organização obtém ou gera e utiliza internamente para apoiar o
funcionamento do controle interno, inclusive enfatizando os objetivos e responsabilidades do
controle interno e de cada um dos responsáveis pelo acompanhamento do mesmo (MANUAL
COSO, 2013).
O quinto componente, que é o Monitoramento é considerado justamente o momento
de avaliação da qualidade do desempenho dos controles internos, na medida em que atua
continuamente, certificando a presença e pleno funcionamento dos outros componentes do
controle interno da organização. Neste componente, nos seus conceitos fundamentais é
evidenciada a necessidade não somente de avaliar, mas também comunicar em tempo hábil os
responsáveis para tomar ações corretivas e as providências necessárias, inclusive pelo alto
escalão da organização (MANUAL COSO, 2013).
41
3 DIAGNÓSTICO DA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO DA SUPE RINTENDÊNCIA
REGIONAL DO INCRA/RN
3.1 AMBIENTE DE CONTROLE INTERNO
As organizações públicas no Brasil têm enfrentado uma série de desafios decorrentes
do contexto econômico e político contemporâneo que tem sido caracterizado por um
contingenciamento de recursos na área, como determina a recente da Medida Provisória nº
805, de 30 de outubro de 2017, que posterga ou cancela aumentos remuneratórios para os
exercícios dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas
federais, e modifica a alíquota da contribuição social do servidor público e a outras questões.
(BRASIL, 2017).
Os cortes de gastos públicos e a redução de mão de obra, decorrentes dessas medidas,
têm afetado o ambiente organizacional e do controle interno, na medida em que impõe limites
aos gestores e servidores públicos para o efetivo implemento das suas ações. Esses limites são
ampliados principalmente quando atuam com questões sociais, como é o caso do INCRA.
As constantes trocas de ministério e o contingenciamento de despesas por parte do
Governo Federal têm atingido o funcionamento diário e consequentemente o
comprometimento dos servidores do INCRA, ocasionando um esvaziamento de atividades e
atribuições ao longo dos anos. As atribuições dessa Autarquia ao longo dos últimos 5 (cinco)
anos ocorreram muitas modificações, o que repercute de forma clara no ambiente
organizacional, sendo um órgão em que suas atividades estão concentrada muito fortemente
no campo, enfrentando as dificuldades dos assentados da reforma agrária, sendo a grande
maioria do público atendido pela mesma.
Essas modificações ministeriais na qual o INCRA é subordinado vêm gerando, por
exemplo, desconfiança na Superintendência Regional do INCRA/RN, quando do inicio de
uma nova atividade ou ação desenvolvida pelo órgão, ficando a incógnita de até quando vai
durar tal atividade ou ação, principalmente pela constante falta de recursos para o
incremento das ações.
Além disso, a Superintendência vem passando por constantes modificações dos
gestores máximos da regional, no caso o Superintendente Regional, tendo em vista as
mudanças propostas por sucessões de governo. Entre os anos de 2011 e 2017, ocorreram
cinco mudanças de superintendes, conforme mostra o Quadro 3.
42
Quadro 3 – Gestores do INCRA/RN de 2003 até 2018. Gestor Entrada Saída
Cesar José de Oliveira 2003 Abr/2005 Paulo Sidney Gomes Silva Abr_2005 Jan/2011 Mário Moacir de Almeida (Interino ) Jan/2011 Jun/2011 Valmir Alves da Silva Jun/2011 Abr/2014 Ibero Christiano Pereira Hipólito (Interino ) Abr/2014 Ago/2014 Vinicius Ferreira de Araújo Ago/2014 Jul/2016 José Leonardo Guedes Bezerra Jul/2016 Em exercício
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
Essas mudanças por vezes ocasionaram prejuízos com a continuidade das ações que
foram iniciadas pelo gestor anterior, como exemplo, importante citar a renovação dos
contratos de Assistência Técnica e Extinção Rural (ATER), ou ainda, contratos de cunho
administrativo, como telefonia móvel, locação de carros, conclusão de obras da sede e etc. A
continuidade dessas ações, para além das mudanças de gestão da Superintendência, foram
resultantes do contexto sociopolítico do país e das condições do ambiente interno do
INCRA/RN, que na perspectiva dos entrevistados influenciaram no comprometimento e
motivação dos servidores públicos.
Dentre as condições do ambiente interno do INCRA/RN destacam-se as precárias
condições do ambiente de trabalho e desvalorização profissional, principalmente em termos
salariais, sendo o órgão um dos mais deficitários do Poder Executivo. Quanto às condições do
ambiente de trabalho, os entrevistados 03 e 04 destacam a falta de investimentos em
equipamentos, que estão obsoletos, tanto para a sede do INCRA, quanto para a modernização
do parque tecnológico. Estes problemas são decorrentes da limitação de recursos destinados
ao funcionamento do INCRA e desenvolvimento das suas ações, como afirma o Entrevistado
09: “o grande o problema hoje é limitação de recursos. Recursos financeiros para poder
atender a toda demanda. Nós temos um passivo aí bastante grande e o fundamental, o
principal é a falta de recursos”.
Essas limitações orçamentárias são intensificadas ainda pelas liberações tardias dos
recursos, fazendo com que as atividades tenham sido paralisadas por meses em 2017,
conforme o Entrevistado 03 relata: “[...] os recursos agora que foram liberados, mas realmente
o recurso nos fez parar quase três meses”.
Tratando da execução das ações decorrentes do PNRA, destaca-se que as atividades
são desenvolvidas de forma parcialmente independentes pela organização, principalmente
quando se trata das Divisões da Instituição, cada um com um percentual de atribuição ou
metas para cumprir, tendo obrigações legais de acordo com sua área de atuação. Realça-se
que as metas são definidas para cumprimento por parte de toda a autarquia, e repercute para
43
toda instituição, tanto no âmbito nacional, quanto no âmbito regional, como é o caso do
INCRA/RN, refletindo inclusive nos salários dos servidores.
Frisa-se que maior parte do salário dos servidores é contabilizada por Gratificações,
com é o caso da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária (GDARA) e
da Gratificação de Desempenho da Atividade de Perito Federal Agrário (GDAPA), que são
mensuradas de acordo com o cumprimento das metas dispostas pela Unidade, como afirma o
Entrevistado 05:
Hoje é praticamente mais de 50% da remuneração é gratificação. Então veja bem, eu vejo assim: as experiências não daqui de pouco tempo, mas das outras áreas, outras superintendências que eu trabalhei, o próprio chefe fica receoso de avaliar criteriosamente o servidor em razão dessa questão salarial. Porque se ele for muito, digamos assim, impactar bastante na avaliação, vai diminuir e ele e vê a questão familiar, leva em consideração isso.
Essa política salarial somada à percepção de descrença da sociedade sobre a
efetividade e importância do PNRA tem suscitado um sentimento de desvalorização
profissional nos servidores do INCRA/RN, que podem influenciar nos seus desempenhos.
Além disso, como pondera o Entrevistado 05 tem influenciado na avaliação de desempenho
dos servidores feita pelos gestores. Esta postura, embora compreensível, tende a onerar o
Estado e afetar a qualidade dos serviços públicos realizados pelo INCRA.
A avaliação de desempenho não pode ser concebida como uma forma de prejudicar o
servidor, mas de direcionar as ações da gestão, inclusive em termos de desenvolvimento de
competências por meio, por exemplo, da promoção de treinamentos e capacitações. No
INCRA/RN observa-se que existem poucos programas de qualificação, não havendo incentivo
por parte da Unidade Sede, nem a descentralização de recursos suficientes para que seja
providenciado por parte da Unidade local, um fato destacado por todas as áreas da Unidade
através dos seus Gestores, se restringindo em palestras ou cursos promovidos de forma gratuita
da Escola de Administração Fazendária (ESAF) e outras instituições de ensino similares.
Quando se tratou sobre a temática de cursos e capacitação, o Entrevistado 01 enfatizou
de forma contundente o cenário descrito acima:
Com relação a esse aspecto que você falou aí, eu diria para você que cursos no âmbito do INCRA/RN, não sei a nível nacional, em nível de outra superintendência, mas a nível de nossa superintendência deixa muito a desejar. Reuniões com palestrantes, com pessoas que possam dar injeção de ânimo aos servidores, de integração e fornecimento de tudo isso para o crescimento profissional de cada servidor, isso tem sido um fator negativo. Porque, de fato, nós praticamente não temos isso, especialmente na última década.
44
Sendo ressaltado pelo Entrevistado 08, que expressa: “em questão de gestão de
pessoas, eu sinto que falta muito do INCRA oferecer um incentivo aos seus funcionários.
Como cursos, ou capacitação que é muito pouco aqui na SR”.
Outro fato importante com relação ao desenvolvimento de competências no
INCRA/RN é o pequeno efetivo em processo de qualificação atualmente em execução por
parte de servidores, quando trata de cursos de longa e média duração (mestrado e doutorado),
atualmente somente 04 servidores que estão cursando, sendo todas as capacitações oferecidas
pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte e concentrado nas seguintes áreas: 01 em
Direito, 01 em Arquitetura e Urbanismo e 02 em Gestão Pública.
Uma das ações inovadoras realizadas nos últimos anos, voltada para a capacitação foi
Parceria do Mestrado Profissional entre INCRA/RN, PPGP e UFRN, formalizado por através do
Convenio INCRA/RN/Nº 8.000/2015 e Processo Administrativo nº. 54330.001093/2014-91, na
qual procedeu à abertura para 02 (duas) vagas em nível de mestrado, sendo de grande importância
da instituição, bem como outras instituições que aderiram à parceria, como é o caso da própria
UFRN, Assembleia Legislativa do RN, Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia da
Paraíba (IFPB) e Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (IFS).
Atualmente somente 02 servidores do INCRA/RN estão em processo de formação
com duração de 24 meses (inicio em fevereiro de 2016 e encerramento previsto para o mês
fevereiro de 2018). Realça-se, contudo, que não ocorreu a renovação da Parceria do
Mestrado Profissional entre INCRA/RN, PPGP e UFRN, inexistindo assim, novas entradas
nos anos subsequentes, diferentemente de todos os outros órgãos citados, que realizaram a
prorrogação da parceria.
Nesse ponto, importante enfatizar que o órgão não possui qualquer Gratificação por
Qualificação (GQ) em seu Plano de Carreira, o que reflete em falta de incentivo para o
aperfeiçoamento e qualificação profissional por parte da própria autarquia, o que ocasiona
inclusive, uma grande evasão dos quadros da instituição, sendo um dos principais motivos,
como relata o Entrevistado 07:
De uma experiência pessoal, quando eu entrei aqui, em 2006, nós tínhamos 163 servidores. Posso dizer isso com muita propriedade porque eu fui acolhida no serviço de desenvolvimento humano, que é um serviço cartorial, então a gente sabia de toda a vida cartorial do servidor. Hoje nós temos apenas 106, então você imagina que a gente perdeu mais de 50 servidores ao longo de 11 anos. A reposição desses servidores não foi no mesmo compasso, tanto que houve dois concursos depois e só foi aberta uma vaga para cá. Não houve a mesma reposição das nossas perdas.
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Além da evasão dos servidores, a política de gratificação também tem influenciado na
estrutura de governança, responsável por executar as ações dispostas pela instituição. Embora
essa estrutura seja avaliada como adequada em termos de hierarquização de atribuições e
definições de responsabilidades, verifica-se uma sobrecarga de responsabilidades em poucos
servidores. O Entrevistado 02 destaca a existência de grande quantidade de obrigações sem
qualquer retribuição, “E fora isso também tem muitas pessoas que desenvolvem algumas
atividades e não tem gratificação, o número de gratificações é muito pequeno e isso causa um
desestímulo grande dentro da divisão”.
Tem-se ainda, que apenas dois dos gestores por cada divisão recebem gratificação por
ocupar cargos de gestão. A grande ocupação de cargos por parte do quadro efetivo da
organização, já que atualmente quase todos os cargos de gestão são ocupados por servidores
de carreira9, porém, é ressaltada pelos gestores do INCRA/RN a necessidade de gratificação
das subchefias, tendo em vista o pequeno quantitativo de Funções Comissionadas do Poder
Executivo (FCPE) existente, mesmo diante da existência de inúmeras responsabilidades,
como coordenar determinado programa ou atividade, todavia, não existe qualquer tipo de
gratificação para tal atividade, como ressalta o Entrevistado 01:
No entanto, só existe disponibilidade de recursos para gratificação de uma chefia ficando duas chefias sem remuneração. Parafraseando o que eu já vi um militar falando: "na área militar a hierarquia se baseia na patente, mas se baseia também no soldo", portanto aqui nós diríamos o seguinte, que nós estamos com dois serviços sem chefias e se alguém está assumindo heroicamente o papel de chefe sem nomeação e sem soldo, logicamente essas pessoas não tem o papel efetivo de comando, apenas um papel colaborativo (grifo nosso).
Existe assim, uma centralização de cobranças na figura do Chefe ou Gestor e
substituto legal, já que inexistem subchefias nas Divisões da unidade (Coordenações de
Setores), ocorrendo de certa forma, uma descaracterização as ações desenvolvidas pelo órgão,
quando não se pode cobrar por um responsável legal pelas ações, mas centralizando na figura
de dois personagens, no caso o Chefe e o substituto legal, como destaca o Entrevistado 04:
“Acho que só precisava valorizar alguém naquele setor especificamente, seja da forma que for
possível para que a gente tivesse ele como uma referência e não uma referência hoje imposta
pelo dia a dia, mas fosse imposta pela própria estrutura”.
Como salienta na entrevista existe de fato uma estrutura de governança no órgão, tanto
no âmbito nacional como no regional, com todos os papéis definidos, porém, é importante notar
que a estrutura de governança da Autarquia em âmbito Nacional sofreu algumas modificações 9 Atualmente existe somente um DAS ocupado por pessoa não funcionaria da autarquia.
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ao longo do tempo, conforme se atualiza o Regimento Interno da Instituição. Entretanto, a
estrutura de governança existente nas Superintendências Regionais nos Estados, pouco tem sido
modificado, fato perceptível pelos gestores da organização, como é destacado pelo Entrevistado
01 que existiam mais gratificações, o que proporcionava um incentivo para melhor integração
dos servidores, bem como na divisão de responsabilidades “[...] antigamente na estrutura nós
tínhamos as divisões e tínhamos os grupos e grupamentos, os grupamentos tinham as suas
chefias, e os grupos também tinham as suas chefias, todos remunerados [...]”.
Apesar disso, verifica-se um bom desenvolvimento de interação entre os membros da
autarquia, desde os Chefes e seus subordinados, ou entre os Chefes ou Gestores que compões
o núcleo atual de Coordenação do INCRA/RN. No entanto, cabe ressaltar que existem
variações nessas interações de acordo com o perfil de cada gestor, algumas mais constantes e
formalizadas, inclusive para decidir as divisões de atribuições, discussão de assuntos de cunho
técnico ou interno do setor, e ainda, como um momento de interação por parte do Gestor das
demandadas requisitadas pelos membros (servidores) que compõe a divisão, no caso os
servidores subordinados ao mesmo, e de outro, se verifica estruturas menos formalizadas.
No primeiro tipo de estrutura, se pode citar como exemplo o funcionamento da
Câmara Técnica na Divisão de Obtenção de Terras do INCRA/RN na qual decide diversos
assuntos de cunho administrativo e técnico, principalmente as demandas referentes aos
procedimentos de desapropriação de áreas da Unidade, sendo caracterizada uma estrutura bem
hierarquizada, cada um com sua competência especifica.
Como enfatiza em sua fala o Entrevistado 01, assim:
A nossa divisão é a que possui a câmara técnica. Na câmara técnica nós debatemos o assunto da divisão extrapolando até para a participação de outras divisões, da superintendência como um todo. Mas de uma forma mais efetiva, os assuntos técnicos aqui são discutidos na câmara técnica e uma forma mais específica com relação a cada trabalho de vistoria e avaliação, principalmente avaliação no grupo técnico em que participa o presidente da comissão de vistoria, mais um membro da comissão e com a participação de mais duas outras pessoas que não são efetivamente da comissão de vistoria. Então o grupo técnico discute o laudo de vistoria e avaliação, mas o assunto técnico de um modo geral é discutido no âmbito da câmara técnica.
Diferentemente deste modelo, existem atuações menos formalizadas, que não possui
definição quanto ao funcionamento, dependendo do perfil do Gestor da Divisão para a
realização de reuniões e definições quanto dos encaminhamentos necessários para o
funcionamento da mesma, não existindo um grupo ou reuniões ordinárias para tomada de
decisões, centrando mais na figura do Chefe e seu substituto legal, como destaca o
Entrevistado 07: “[...] Porque os chefes conversam com os seus servidores nas suas divisões,
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com seus servidores, com seus terceirizados, e eles tomam pequenas decisões que vão
modificar toda a rotina do INCRA [...]”.
Quando se fala em relações entre os gestores da autarquia, verifica-se que ocorrem de
forma constante, como destacado por todos os entrevistados, ocorrendo uma interação
provocada semanalmente, sendo destacada a segunda-feira de cada semana, para ser debatidos
assuntos da instituição e ser deliberado entre os membros da organização conforme pode ser
observado pelas reuniões realizadas pelo Comitê de Decisão Regional10, órgão consultivo e
deliberativo, existente no âmbito de todas as Superintendências Regional do INCRA,
inclusive no INCRA/RN.
Sendo inclusive bastante ressaltado nos comentários, mesmo diante de todas as
dificuldades da administração pública, existe uma interação semanal, como destaca o Entrevistado
05, enfatizando situações diversas encontradas em outras experienciais de trabalho:
Aqui eu até vou fazer um adendo, porque eu já trabalhei em outra superintendência, mas aqui no Rio Grande do Norte eu percebo que há um envolvimento saudável entre todos os setores, entre todas hierarquias, há um bom convívio entre a gestão. Talvez isso seja fruto de que hoje as nossas chefias, nossos setores estão sendo dirigidos, acredito que a maioria na sua totalidade, por servidores da casa.
Destacado sua ocorrência como um procedimento formalizado, ocorrendo de forma
semanal e sendo registrado em atas, como cita o Entrevistado 07:
A gente tem tentado estabelecer esse diálogo de maneira formal nas reuniões de CDR, que são ordinárias, semanalmente ocorre com registro em atas, como de maneira informal. Se ocorrer alguma alteração daquilo que foi pensado para a semana, os chefes procuram de maneira informal à chefia da divisão administrativa.
Nas pautas do CDR são consignados assuntos pertinentes à rotina da instituição, como
também deliberação para tomada de decisão do gestor, discussão sobre as metas ou
procedimentos que carecem de decisão do órgão colegiado, principalmente quando se trata de
decisão em segunda instância em Processos Administrativos, formalização de convênios de
grande vulto ou parcerias importantes, remoção de servidores, dentre diversas outras pautas
que entram no colegiado que fazem referencia ao Ambiente Interno da Unidade do cotidiano.
É nesse ambiente da Superintendência do INCRA/RN que o controle interno se
desenvolve. De tal modo que se refletem os mesmos desafios enfrentados por essa unidade,
10 Destaca-se a participação do servidor das reuniões do CDR, no período de 2011 até setembro de 2017 na
qualidade de ocupante de função de assessoria de gabinete (FCPE 102.1), e que essa participação forneceu fontes de evidencia para as analises realizadas.
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inclusive as ações de controle são realizadas pelos mesmos atores que compõe a estrutura de
governança desta Superintendência, não havendo um órgão específico para essa função.
Assim, destaca-se a necessidade de criação imediata de Setor de Controle Interno
Estruturado no INCRA/RN, com a nomeação de servidor habilitando, disposição de condições
físicas e humanas suficientes para atender a demanda, e ainda, promover a destinação de
Gratificação para o responsável legal, tendo em vista o grande número de atribuições contidas
no inciso II do artigo 111 do RI.
A implementação do Setor de Controle Interno necessita ser realizada com
mobilizações do toda organização, destacando a importância e o verdadeiro papel no controle
interno, e a necessidade de mudança cultural da organização com a realização de atividades
continuas em médio e longo prazo de sensibilização. Tornando-se fundamental a realização de
um aperfeiçoamento gradual e iminente, vez que se constata problemas de diversas ordens,
como descontinuidade de ações realizadas pela unidade, necessidade de reposição do efetivo
para atuar nas áreas de Reforma Agrária no estado do RN, melhorias nas condições de
trabalho, e a necessidade de capacitação permanente dos servidores para melhor prestação de
serviços para sociedade.
Para isso, recomenda-se a elaboração de um Planejamento Estratégico, com a
finalidade de mitigar constantes modificações de gestores; proceder a reposição do efetivo,
promover melhorias imediatas com relação às condições da instituição, com possível
mudança para sede que se encontram em construção há mais de 10 (dez) anos; promover
melhor qualificação com implantação imediata de incentivos a qualificação (ex. Gratificação
de Qualificação) e regulamentação da promoção; criação de equipe multidisciplinar para
avaliar as condições de trabalhos dos servidores (principalmente com relação a doenças
relacionadas ao álcool e drogas) que afetem as condições de trabalho.
Como enfatiza o Entrevistado 01, a necessidade de realização de Planejamento não é
dos dias atuais, mas uma carência que aflige o órgão de muito tempo, não atendendo no
âmbito do INCRA/RN as expectativas existentes de um Setor com tal importância, portanto:
O planejamento no âmbito do INCRA, sempre foi uma divisão ou uma subdivisão em que é historicamente conhecida como de pequena abrangência em termo do cumprimento da sua efetiva função, no âmbito da autarquia e principalmente das superintendências, sendo muito mais um departamento ligado a questão de controle orçamentário, mas que de planejamento propriamente dito nunca foi entendido, como de efetivo cumprimento da sua função de planejamento. Portanto, eu acredito que se houvesse a efetiva valorização desse setor de planejamento na autarquia, logicamente com toda a sua estruturação, inclusive com o número adequado de servidores o que nunca existiu, eu falo considerando que possa haver raras exceções, mas pelo menos no âmbito da nossa instituição local no Rio Grande do Norte, nunca
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existiu um setor de planejamento efetivamente satisfatório e que fosse entendido por todos como um setor que efetivamente cumpria a expectativa esperada para o planejamento da superintendência.
O Planejamento emana uma série de necessidades que podem ocorrer em diferentes
prazos, assim, curto, médio e longo prazo, bem como, de ações que introduzam essa
cultura no órgão, sendo uma importante ferramenta o mecanismo da capacitação do corpo
técnico da autarquia.
Importante nesse ponto específico, que seja criado um Plano de Capacitação para
promover um planejamento quanto à temática, bem como, a formalização de novas parcerias e
renovação da parceria realizada em nível de Mestrado Profissional entre INCRA/RN, PPGP e
UFRN, formalizado inicialmente através do Convenio INCRA/RN/Nº 8.000/2015 e Processo
Administrativo nº. 54330.001093/2014-91.
As modificações necessárias no ambiente interno, principalmente, quanto a cultura do
Gestor e servidores para melhor planejar suas ações certamente podem refletir em melhores
resultados institucionais e melhor avaliação da sociedade, principalmente os assentados da
Reforma Agrária.
Torna-se importante que sejam realizadas ações que demonstrem a efetividade dos
serviços prestados nos últimos anos, podendo ser confeccionadas cartilhas ou material similar
de divulgação que possibilite o acesso às informações, principalmente através de um balanço
anual de ações, como já realizado em outras gestões. Tal atitude pode trazer esclarecimentos ao
público que utiliza os serviços públicos prestados pelo órgão, mitigando eventual descrença da
sociedade sobre a efetividade e importância das atividades desenvolvidas pelo INCRA/RN.
Nesse ponto, poderá ser incrementado o sítio local do INCRA/RN, possibilitando
verificar as atividades que estão sendo realizadas por região em tempo real, facilitando a
comunicação entre as equipes que se encontram na região e resolução de demandas, que por
diversas vezes são consideradas semelhantes (ex.: emissão de declaração, atualização do
cadastro, recebimento de documentos ou esclarecimento de dúvidas).
3.2 PROCEDIMENTOS ADOTADOS PELA SUPERINTENDÊNCIA PARA GERENCIAR
E AVALIAR OS RISCOS
Tratando-se de procedimentos adotados pelo INCRA/RN para gerenciar e avaliar os
riscos, verifica-se uma série de procedimentos que certamente auxiliam com relação ao
mesmo, como é o caso de realização continua de reuniões por parte dos gestores (reuniões do
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CDR), sendo realizada semanalmente e a informatização dos processos através de SEI, dentre
outras ações de podem auxiliar no gerenciamento.
No entanto, o gerenciamento e avaliação dos riscos que tratem diretamente do controle
interno da instituição, envolvem uma estrutura que deve ser considerada permanente, com
objetivos e proposições que devem ser conduzidas através de uma rotina adotada pela
administração, devendo ser tratado diariamente, e não de formas esporádicas, ainda que
tratado da temática em ambientes diversos da instituição, como no caso do INCRA/RN.
Em que pese se constatar a realização de diversos procedimentos de auxiliam no
controle da instituição, como destaca o Entrevistado 07:
Existem vários tipos de controle. Não existe uma instituição pública sem os seus controles. Se é um controle externo, que é natural que a gente seja vigiada por todas as instituições públicas, como os controles internos, para a gente poder respaldar os controles externos. De controle interno, o que a gente tem aqui? A gente tem o nosso planejamento e controle, que é a divisão pensada para isso. De controle interno nós temos uma auditoria, que qualquer situação externa ele vem e nos coloca.
Porém, é verificado que o gerenciamento e avaliação dos riscos no âmbito do
INCRA/RN não são realizados de forma formalizada, não existindo o funcionamento do Setor
ou Comissão instituída que discuta de forma mais aprofundada a temática, sendo verificadas
algumas atividades que auxiliam a realização do gerenciamento e avaliação do risco.
Na realidade, o tema é algo que se encontra pautado em discussões incipientes,
estando em fase de implantação inclusive no INCRA Sede (Brasília-DF), com a criação de
comissão para elaborar a Política de Gestão de Riscos no ano de 2015, porém não foi
concluído e implantado nas Unidades Regionais, não ocorrendo uma continuidade das ações
nesta área, onde até a presente data não foi derivado qualquer relatório ou conclusão dos
trabalhos e divulgado para utilização como piloto para implantação pelas Unidades Regionais,
como no INCRA/RN.
Dessa forma, embora existam normas que orientam como deve ser realizada a gestão e
avaliação dos riscos, como é o caso da NBR ISSO 31000, é muito insipiente no serviço
público brasileiro, sendo uma pratica bastante comum na administração privada das empresas,
principalmente porque eventual falha ou erro pode decorrer muito prejuízo, principalmente do
ponto de vista econômico e financeiro.
No âmbito da INCRA Sede ou INCRA/RN não existe normatização própria que trate
da temática, normalizando processos ou procedimentos específicos para atuação na área por
51
parte dos responsáveis legais ou funcionamento desse tema ou que trate de Gestão e
Avaliação de Riscos.
Quando se fala em gerenciar e avaliar os riscos no âmbito da instituição é necessário a
realização do planejamento das ações através de um plano de ações que seja exequível quanto
aos possíveis entraves que possam impactar no cumprimento de metas e objetivos da
instituição. Contudo, atualmente as atividades de Planejamento e Controle de forma mais
instituída estão se resumido no preenchimento de Planilha de Monitoramento de Ações do
INCRA Sede11 e da área finalistica o Sistema de Informações Rurais do Instituto (SIR) como
destaca o Entrevistado 01 quando enfatiza que nunca existiu um Setor de Planejamento
efetivamente satisfatório no INCRA/RN.
Como não existe um Setor especifico ou Grupo de trabalho que trate Controle
Interno, Planejamento ou Gestão de Risco, atualmente é realizado por um único servidor
que é responsável pelo preenchimento da Planilha de Monitoramento das Ações. Além
disso, o respectivo servidor desenvolve outras atividades que certamente emanam tempo e
novas obrigações, o que sobrecarrega o serviço e dificulta o acompanhamento das ações
do modo devido, não sendo realizado qualquer debate ou atividade que possa avaliar os
impactos ou possíveis riscos que dificultam ou impossibilitam o cumprimento das metas e
objetivos no INCRA/RN.
Na área de gerenciamento e avaliação de risco é muito difícil de ser realizada nas
atividades meio do órgão, que são realizadas no ambiente físico da própria estrutura da
organização, se imagine, a atuação nas áreas finalisticas, que ocorrem no campo, contando
com mais imprevistos e dificuldades que decorrem do deslocamento e da distancia das
informações (já que sua maioria se concentra na sede através de processos físicos).
Algumas dificuldades que podem ser verificadas na área finalistica, como exemplo,
citam-se problemas de acesso a determinada área de assentamento; falta de mobilização ou
desinteresse em determinada áreas por ações específicas que foram pensadas para todo o
estado do RN; contingenciamento orçamentário e necessidade de maximizar ações e tentar
reduzir custos das ações, dentre diversas outras que são atividades rotineiras de atuação.
No decorrer das entrevistas, fica evidenciado que atualmente eventuais impactos são
analisados somente em reuniões do Comitê de Decisão Regional (CDR), que embora tenha
certa regularidade de realização (no caso as segundas feiras da semana), dependendo da
11 A planilha de monitoramento citada é o instrumento de controle interno para as metas físicas da instituição,
sendo utilizada para avaliar de forma quantitativa as ações de cada unidade, tais informações, são repassadas ao INCRA/Sede de acordo com prazos previamente estabelecidos.
52
mudança ou conflito que possa causar tal decisão, imprevistos ou retardamento na realização
do CDR poderá acarretar prejuízos irreversíveis para instituição, como enfatiza o Entrevistado
07, que tem a seguinte percepção:
Porque o que eu percebo, que é tomada a decisão e os servidores só vão conhecer essa decisão quando o processo está sendo encaminhado. Não é que aquela decisão tenha sido boa ou ruim, mas ela não foi divulgada a tempo de todo mundo conhecer e saber que aquilo vai ser efetivado, aí fica meio nuclealizada a decisão.
Como exemplo de uma situação que causou bastante ponderação com relação aos
impactos que poderiam causar, cita-se a implantação do ponto eletrônico na Superintendência
Regional do RN, em que poderia impactar em todas as divisões da Unidade, objeto de
profundos debates sobre as consequências advindas da implantação por diferentes motivos.
O primeiro, que não existe regulamentação por parte do INCRA Sede ou Ministério do
Planejamento; e segundo, pois não existe implantação no INCRA Sede em Brasília, o que
ocasionaria uma inversão de hierarquia, já que a Unidade controladora das outras, não possui
o controle através de relógio de ponto.
Em situações especificas ou que afetem somente as Divisões/Setores do INCRA/RN,
cada gestor analisa o impacto de eventual decisão ou mudança, verificando as possíveis
consequências ou prejuízos para as ações desenvolvidas por cada uma delas dentro das suas
atribuições regimentais, em algumas situações os setores mais formalizados como já ilustrado,
como é o caso da Divisão de Obtenção através da Câmara Técnica, e os outros, atuam menos
formalizados, quando verificado situação pontual em cada Divisão (Divisão de
Administração, Divisão de Desenvolvimento de PA e a Divisão de Regularização Fundiária),
sendo a prática de atuação das outras divisões.
Assim, é importante a realização do estudo de impacto da tomada de decisão
preteritamente a ocorrência dos fatos, ou em ultimo caso, que seja concomitantemente com as
atividades de gestão e avaliação de riscos do INCRA/RN.
Por tais constatações é evidenciado que, embora existam procedimentos de Gestão e
Avaliação de Risco não formalizados, mas que atuam diretamente na Superintendência do
INCRA/RN, torna-se necessária a regulamentação e uniformização de procedimentos por
parte de toda organização, o que deveria ser realizado pelo INCRA Sede, quando
formalizou comissão Nacional, todavia não difundido os ensinamentos e percepções para
outras Unidades Regionais.
53
Tais limitações são constatas pela ausência de procedimentos padrões para realização
do Controle Interno, normatização de cunho interno principalmente através de Instruções
Normativas, Normas de Execução ou Memorandos Circulares que tratem do tema.
Por fim, para a melhor realização de Planejamento, objetivando a realização de ações
dentro da realidade ou estrutura existente na unidade, principalmente levando em conta a
existência de mecanismos de gerenciamento e avaliação dos riscos durante a execução de
tais ações.
3.3 ATIVIDADES DE CONTROLE PARA A MITIGAÇÃO DE RISCOS
As atividades de controle para mitigação dos riscos podem ocorrer de modo
formalizado e centralizado em um Setor especifico, ou então, pode ocorrer de forma
descentralizada, como atuação em diferentes instâncias da organização, sem a existência de
um setor ou coordenação específica, como é mais verificado no INCRA/RN.
As atividades de Controle realizadas no âmbito da Unidade Regional do RN são
atividades pouco formalizadas, sendo exercido por cada Divisão em uma perspectiva bastante
sui generis de acordo com o perfil do gestor da divisão e a necessidade de controle existente,
cada um com sua especificidade ou utilidade que reflete mais no âmbito da Divisão, do que da
própria organização como um todo.
Nessa esteira, tem o condão de auxiliar na gestão das atividades de responsabilidade
da Divisão, como exemplo: o controle financeiro ou controle de pessoal na Divisão de
Administração, a realização do controle de processos de aplicação de créditos pela Divisão de
Desenvolvimento de Projetos etc., apresentam-se com o uma espécie de controle informal da
Divisão como destaca o Entrevistado 07:
Nós temos várias ferramentas de gestão ordinárias, que corrige as atividades corriqueiras que você tem desenvolvido. Na SR 19, por exemplo, nós temos, ainda, um sistema de acompanhamento de processo, o SAP, que foi criada especificamente para a nossa gestão. Hoje nós estamos começando a trabalhar com o SEI, que é uma ferramenta de controle, é uma ferramenta de gestão e é uma ferramenta de atividade. Nós temos o (SIR), que é a ferramenta de controle de metas e de orçamento, além de outros sistemas que são os sistemas de controle, como o (SIAF), como o (SIAP), controle pessoal, controle de administração financeira e, além desses controles, que eu chamo de controle informal, que é a nossa própria reunião de CDR.
Recentemente, por iniciativa própria e local foi implantado o Sistema de
Acompanhamento de Processos (SAP), que concentrou basicamente no recebimento de
demandas da população pela Sala da Cidadania do INCRA/RN e distribuição para cada uma
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das Divisões de acordo com sua responsabilidade regimental, no fito de acelerar a resposta as
demandas da sociedade e possibilitasse o monitoramento das demandas por parte do Gestor da
Unidade, no caso local o Superintendente Regional do INCRA/RN.
Tal iniciativa teve a função precípua no cumprimento da Lei de Acesso a Informação
instituída através da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (BRASIL, 2011), e
regulamentada pelo Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012 (BRASIL, 2012).
Uma inovação que se pode destacar com relação às atividades de controle no exercício
de 2017, são os processos administrativos do INCRA/RN que estão sendo realizado através
do meio eletrônico a partir de 2 de outubro de 2017, sendo uma pratica que é obrigatória para
todas as Unidades do Brasil por demanda do INCRA Sede, sendo parte do projeto do
Processo Eletrônico Nacional (PEN)12.
Assim, todos os novos processos administrativos estão sendo implantados no Sistema
Eletrônico de Informações (SEI), e os processos antigos, formalizados em papel estão em fase
de migração para o respectivo sistema, neste ponto será eliminado absolutamente o uso do
papel no âmbito de toda autarquia, sendo uma ação de inovação por parte da gestão.
Todavia, embora existam algumas atividades realizadas quanto ao controle no
INCRA/RN, não existe uma Política Institucional direcionada para as atividades de Controle
Interno, nem mesmo no âmbito Nacional, já que não existe normatização de cunho interno (e
geral sobre o tema) que emane orientações especificas para cada Unidade Regional.
As orientações que são geridas pelo INCRA Sede normalmente ocorrem após
constatação de falha em processo ou procedimento em alguma Unidade da Federação e a
Auditoria Interna do INCRA Sede proceda alguma recomendação, com objetivo de evitar a
repetição em outras Unidades da autarquia, em alguns casos sendo informados através de
memorandos circulares ou instrumentos similares.
No âmbito local, no caso do INCRA/RN, verifica-se que não existe sequer um setor
especifico que atue diretamente com a realização do Controle Interno da Unidade, com um
perfil determinado de atuação, com procedimentos normatizados, buscando verificar possíveis
falhas no atingimento dos objetivos e metas da Unidade, assim, não existe estrutura física
destinada para tal finalidade, como: sala, equipamentos de informática, cadeiras, birôs,
telefones etc.
12 O Processo Eletrônico Nacional (PEN) é uma iniciativa conjunta de órgãos e entidades de diversas esferas da
administração pública, com o intuito de construir uma infraestrutura pública de processos e documentos administrativos eletrônicos, objetivando a melhoria no desempenho dos processos do setor público, com ganhos em agilidade, produtividade, transparência, satisfação do usuário e redução de custos (BRASIL, 2017).
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Um fator destacado ao longo das entrevistas, onde se acentuam as Entrevistas 1 e 7, é
a amplitude do controle e planejamento em um órgão que não atual essencialmente com
atividades burocráticas, mas que atual no seu cotidiano com atividades que repercute no meio
social, influenciando na vida de milhares de pessoas beneficiaria do PNRA, sendo um desafio
realizar um planejamento e controle de atividades que repercutem fora da instituição, tendo
impacto direto em contextos sociais diferentes, com o acesso as políticas públicas, conforme
comenta o Entrevistado 01:
É justamente a questão de identificação dos riscos, você já pode estar com isso apontando um dos itens relativos a falta de um setor de planejamento estruturado. Porque se você for ver, nós temos já cerca de 200 projetos de assentamento, que implica em torno de 20 mil famílias, de uma certa forma, se não tuteladas, mas semi-tuteladas a instituição. Hoje que nós estamos ouvindo falar de um processo mais audacioso de titulação, que vai gerar a emancipação de famílias. Mas ao longo de muito tempo essas famílias, não só no Rio Grande do Norte como em todo o Brasil, tem sido de uma certa forma tuteladas e aí riscos? Quem planeja o risco e invasão de assentamentos? Quem planeja os riscos de existir um ambiente salutar nessas comunidades? Quem analisa os riscos sociais, os riscos relativos a falta de saúde, educação, promoção social dessas famílias? Então o INCRA não tem braços para abarcar esse problema, portanto eu não sei nem se mesmo com um setor de planejamento e controle efetivamente implantado ele teria condições de atender esses desafios. Ou seja, os desafios da autarquia são muito grandes em função dos seus desafios institucionais.
Em síntese, com relação às atividades de controle se constata a existência de
atividades autônomas e não centralizadas, realizadas com certo grau de autonomia entre os
gestores que compõe a organização, com pouco uso de tecnologia, sendo um pratica bastante
nova e em grau que possa repercutir em toda organização, como é o uso do SEI, pensar
atividades de Controle que possua grande amplitude na organização é um verdadeiro desafio
posto para a gestão atual e futura.
Sendo enfatizada primordialmente a necessidade instituição de uma Política Nacional
que institucionalize as Atividades de Controle Interno incentivada pelo INCRA Sede, e ainda,
implantação de Setor que atue exclusivamente com Atividades de Controle Interno para
mitigar os riscos existentes.
3.4 PROCESSOS DE COMUNICAÇÃO E INFORMAÇÕES DE APOIO AO
FUNCIONAMENTO DO CONTROLE INTERNO
O processo de comunicação existente no INCRA/RN é realizado por diversos canais,
existindo atualmente alguns canais que são considerados meios formais de comunicação,
existente em toda administração pública em geral, principalmente quando se fala em
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comunicação interna da unidade, que é realizada através de reuniões, memorandos, normas
internas e de execução, podendo ser considerada, a comunicação que é realizada através de
processos internos, sendo a vista mais burocrática.
Destacam-se também, a existência os canais internos de informação através de e-mail
institucional ou informativos diários realizados pelo INCRA/RN ou INCRA Sede através do
INCRANET, sendo o mecanismo privativo de uso dos servidores e colaboradores
(terceirizados) da autarquia.
Existindo outros canais de comunicação internos realizados informalmente entre os
servidores e gestores que compõe a autarquia, sendo utilizado para troca de informações e
atualização quanto à modificação de procedimentos que impactem no funcionamento da
unidade e para informações em gerais, sendo realizado inclusive através de grupos de
mensagens via telefone móvel (whatsapp, messenge etc.).
Em que pese esse último ser considerado canal informal de comunicação, é verificada
grande amplitude de informação e a rapidez com que chega aos interlocutores que interagem
no uso dessas novas tecnologias, principalmente através do uso de celulares, tablet e
notebook.
Quando da necessidade de comunicação no âmbito do órgão é realizada normalmente
pela rede privativa do INCRA, com uso exclusivo dos servidores e colaboradores
terceirizados, chamado de INCRANET, na qual é realizado de forma mais corriqueira no
âmbito da instituição, sendo um canal utilizado para repassar informações de todas as
unidades regionais, principalmente quanto ao cumprimento de metas ou reportagem de cunho
positivo para instituição (grifo nosso).
As informações que tratam da organização da instituição ou normativo normalmente
são difundidas pelo INCRANET, sobretudo quando ocorre alguma modificação na legislação,
procedimentos internos através de Normas de Execução ou Instruções Normativas, porém não
é possível verificar se somente as informações repassadas pelo mesmo, são suficientes para
que todos os servidores assimilem de forma análoga.
Quanto aos mecanismos de comunicação externa, quando se verifica a comunicação
oficial com outros órgãos da administração pública, seja: Federal, Estadual ou municipal,
ocorrendo através de Ofícios ou Notificações, inclusive ocorrendo com diversos órgãos de
controle, quando da ocorrência de pedido de esclarecimento perante o órgão de suas
atividades ou eventuais denuncias que são apuradas, como do caso da CGU, TCU e MPF.
Existem outras formas de Comunicação Externa que são realizadas para o público
externo, atendendo principalmente agricultores do PNRA e proprietários rurais, sendo a Sala
57
da Cidadania, instalada em todas as unidades da federação, considerada a porta de entrada das
demandas provindas pela população, ocorrendo desde o pedido de informações gerais de
funcionamento do PNRA ou atualização de informações pessoais, como informa o
Entrevistado 07:
No final de 2016, foi concretizado um antigo sonho do INCRA, que era a Sala da Cidadania Digital. O que é isso? Qualquer assentado que tem acesso a qualquer mídia social, abre a página do INCRA e deposita o seu requerimento, que pode ser desde uma solução de união, o nascimento de um filho, deposita isso e o INCRA vai homologar ou negar aquela situação. A ferramenta é perfeita, é ótima, se todos conhecessem.
A Sala da Cidadania proporciona aproximação da sociedade ao órgão, principalmente
em nível de acesso de informações, doutro modo, no âmbito da Unidade Regional do
INCRA/RN é importante anotar que não existe Setor de Comunicação no órgão desde o
ano de 2014 (ano em que a servidora responsável foi exonerada para assumir outro concurso
público), não existindo nenhum servidor com habilitação para tal finalidade no INCRA/RN,
sendo considerado um dos setores mais deficitários do órgão, informação destacada por todos
os Entrevistados (grifo nosso).
Nesse ponto, é importante dizer que o instrumento da Sala da Cidadania e Sala da
Cidadania Digital não pode ser considerado como únicos instrumentos de atuação, embora
seja um instrumento de grande desempenho, existem problemas de ordem técnica, como por
exemplo, a falta de acesso a internet ou funcionamento deficitário que podem influenciar na
atuação das mesmas, dificultando inclusive o atendimento das demandas, motivo pelo qual é
importante a atuação direta do INCRA nos assentamentos do PNRA.
O processo de Comunicação e Informações quando da atuação para o público externo
é efetivado de maneira bastante fragilizada, sendo realizado pelo grupo de Tecnologia da
Informação (TI) que replica ou confecciona textos informativos semanalmente, ou ainda,
existe a necessidade de buscar auxilio das Unidades Regionais vizinhas, mais
corriqueiramente o estado da Paraíba (SR-18).
Como informa o Entrevistado 09, destacando em sua entrevista que: “[...] nós não
temos uma assessoria de comunicação e dependemos de outro estado, então deixa a
desejar a comunicação”. Tal afirmação é confirmada pelo Entrevistado 07, que enfatiza
justamente este aspecto:
58
Primeiro, devo realçar que o Rio Grande do Norte não tem uma comunicação social, então toda comunicação que é feita, tanto com os setores externos como ao público interno ainda é feita de uma forma não profissional. Ela é feita de uma forma onde o chefe ou o superintendente acha que aquela informação é melhor, ou seja, são dados que ainda não são tratados e eu penso muito mais, aí desculpe a palavra, que eles são vomitados do que informados. A gente precisa ter uma comunicação profissional, efetiva, que ele pegue todos os dados, todas as decisões e ele saiba repassar aos dois públicos, que é o nosso público interno, que precisa entender o porquê da decisão e onde a gente quer chegar com aquela decisão, e o público externo.
Nos últimos anos o Setor de Comunicação13 em nível local não consegue funcionar
satisfatoriamente por diversos fatores, principalmente pela carência de servidor ou
profissional habilitado em comunicação e a inexistência de investimentos para no Setor, desde
estrutura física adequada, onde praticamente inexiste, até a existência de recursos para
confecção de cartilhas, folder ou informativos que trate dos acontecimentos relacionados a
questões agrárias no estado do RN, o que ocasiona a difusão das informações tão somente nos
meios digitais, principalmente o sitio do INCRA, onde pequena parcela de trabalhadores
rurais possui acesso, estando situados no meio rural, sendo verificado pelo Entrevistado 01,
onde destaca a carência ou escassez de recurso para o Setor:
A questão da divulgação do trabalho do INCRA e de outras instituições federais através da mídia, eu não sei se por uma economia de recurso, talvez até por uma economia de recursos, nos últimos anos não acontece de uma forma um pouco mais abrangente como acontecia antigamente, acredito que por uma questão de contenção de recursos.
Assim, como não há um Setor de Comunicação formalmente constituído, bem como
não há uma gestão da comunicação integrada que permita oferecer apoio ao funcionamento do
controle interno da Instituição, o que pode ocasionar no retardamento da informação no
âmbito da instituição, principalmente quanto à difusão de informação e o acesso da
informação por parte dos demandantes, podendo ocasionar no descumprimento da Lei de
Acesso da Informação.
O Controle Interno da Instituição ou até mesmo as atividades de controle são
desconhecidas, inclusive, pelo maior público atendido pelo órgão, que são os beneficiários da
reforma agrária, confundindo-se com a figura única e exclusive do Superintendente Regional,
como destaca o Entrevistado 07:
13 Quando se fala em atuação do Setor de Comunicação é importante destacar sua importância principalmente
para informação do público externo, não refletindo diretamente no Controle Interno da instituição, mas sendo uma ferramenta que auxilia a realização do controle.
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O público externo não sabe o que é o nosso controle interno. Principalmente os assentados, que é o nosso cliente, acham que tudo só pode ser resolvido por um superintendente, então eles fazem fila, se submetem a situações penosas para conversar com um superintendente, quando muitas vezes é fácil ser resolvido em uma salada cidadania, em uma conversa com o servidor.
O desconhecimento do público externo é significativo e a necessidade de prestar
informações claras e suficientes é uma obrigação do órgão, principalmente como a
informação vai chegar ao público, o que deve ocorrer de forma clara e inelegível, sempre
adaptando ao contexto do público da reforma agrária, que deve ser utilizado uma linguagem
de fácil acesso e que facilite a compreensão.
Nesse ponto, é lembrado pelo Entrevistado 03, o desconhecimento e a falta de
sistematização das informações:
Para o público geral não existem grandes divulgações. As divulgações das atividades de controle interno do órgão, geralmente os organismos externos ao órgão, são organismos governamentais que solicitam de ofício as informações que são prestadas. Mas, sistematicamente, as informações de controle do órgão são pouco divulgadas ao público geral.
A carência de informação sistematizada é decorrente em muitas vezes da insuficiência
do uso de programas ou tecnologias que facilitem a utilização da mesma, alguns em fase de
implantação para uso interno da instituição, porém, as informações de utilização do publico
externo devem ser realizados através de plataforma que identifique a necessidade dos mais
diversos públicos, como por exemplo: os assentados da reforma agrária e os proprietários
rurais, tais informações devem ser transmitidas com transparência, motivo pelo qual se sugere
uma melhor utilização da plataforma do INCRA/RN.
Por fim, sublinha-se que o principal entrave para o regular funcionamento dos
processos de comunicação e informação é a inexistência de servidor habilitado que possa
reativar o Setor de Comunicação contribuindo no apoio as atividades do Controle Interno do
INCRA/RN.
3.5 ATIVIDADES DE MONITORAMENTO DE RISCOS
As atividades de monitoramento de riscos são atividades que ocorrem de forma
centralizada na figura de um Gestor ou Setor especifico da instituição, ou ainda, em
atividades que são desempenhadas de forma descentralizada, de acordo com as obrigações
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institucionais de cada Divisão ou Setor do INCRA/RN como é designado na estrutura
contida no Regimento Interno.
As principais atividades de monitoramento são realizadas através do controle de ações
pactuadas com o INCRA Sede, principalmente com relação às metas institucionais e os
recursos financeiros que são descentralizados para o cumprimento das mesmas, atualmente,
estão concentrando-se no preenchimento de Planilha de Monitoramento de Ações que são
realizadas ao longo de um exercício, ou seja, os 12 (doze) meses do ano, como enfatizam os
Entrevistados 01, 02, 05, 07 e 09.
Enquanto atividades de monitoramento são focadas somente na questão de metas
físicas, como afirma o Entrevistado 05: “todavia, muito do que existe de controle é o
monitoramento das atividades físicas. É o quantitativo. E isso existe, é uma política que tem
um órgão específico para esse controle de acompanhamento”. Nesta linha de pensamento o
Entrevistado 03 comenta que:
No âmbito da regional, esse monitoramento não existe. Existe no âmbito nacional o monitoramento das informações. De forma muito fraca. De certa forma, muito limitada. O monitoramento da regional, o maior problema verificado, de certa forma de primeira mão, é a falta de pessoal e de treinamento. Existe uma cultura do órgão de pouca informação. Também não existe uma comissão específica para o assunto.
Apesar de reconhecido pelos gestores citados a fragilidade do monitoramento ao longo
dos últimos anos, poucas melhorias ocorreram, principalmente a formalização de um Setor de
Controle e Monitoramento que possa auxiliar aos Gestores e atuar mais fortemente em toda a
organização, principalmente na tentativa de padronizar e conscientizar da necessidade de
realização do controle e fiscalização em busca de uma melhor eficiência quanto aos serviços
prestados pelo órgão.
As atividades de monitoramento de riscos possuem um caráter mais complexo,
exigindo uma estrutura diferenciada, e carecendo que seja realizado de forma ampla,
abrangendo o acompanhamento de todas as atividades realizadas pela autarquia, o que deveria
abranger a competência de um Setor especifico para tal finalidade, com estrutura humana e
física satisfatória, diante da complexidade de ações tratadas no inciso II do artigo 111 do
Regimento Interno do INCRA.
Atualmente as atividades de monitoramento realizadas repercutem positivamente na
avaliação, embora careçam de melhorias, a utilização de ferramentas de controle, como o
preenchimento de planilhas de ações, informatização dos processos através do SEI, utilização
61
do SIPRA, dentre outras atividades realizadas que facilitam o monitoramento da instituição,
principalmente no domínio das Divisões.
Embora verifique a existência do monitoramento de algumas ações, não podem ser
considerados únicos mecanismos a ser realizado sem a sistematização de informação para
melhor compreensão de toda a estrutura da organização, contendo informações de todas as
Divisões, o que infelizmente não se verifica no INCRA/RN, como dito pelo Entrevistado 05,
existe um controle de monitoramento das atividades, meramente quantitativo, sendo uma
espécie de política do órgão.
Todos os entrevistados, sem exceção, destacam a implantação do SEI como uma
ferramenta que vem modificar expressivamente o cotidiano do órgão, sendo um instrumento
bastante inovador por parte do INCRA Sede, porém sendo muito incertos os resultados
advindos do mesmo, não podendo ser aferido se será utilizado de modo que economizará o uso
do papel, já que os processos serão totalmente digitais, ou será utilizado como instrumento de
monitoramento de uso contínuo pela Gestão, servidores e colaboradores, servido de subsídios
para tomada de decisão. Não sendo possível mensurar o êxito do SEI, vez que se encontra em
fase inicial de implantação, só sendo possível avaliar em estudo posterior.
Apesar de se reconhecer que a utilização de ferramentas e novas tecnologias possibilitam
uma melhor compreensão do processo de monitoramento da Instituição, existe a necessidade de
outras ações, como é o caso da institucionalização do monitoramento mais amplo e o
cumprimento dessa obrigação em caráter contínuo por parte de todos os setores do órgão.
Neste caso, reafirma-se que seria necessário minimamente o funcionamento de uma
estrutura, para que em momento posterior fossem realizadas avaliações contínuas e/ou
independentes que certifiquem a presença e o funcionamento dos componentes do controle
interno da Instituição, conforme orienta o método COSO I, servindo como importante
ferramenta para decisões do gestor, concedendo inclusive maior segurança para tal.
Observa-se que o monitoramento é uma ferramenta que pode ser utilizada até mesmo
pelo Planejamento Estratégico da Instituição, sendo bastante interessante tal prática. Contudo,
destaca-se que para implantação deste ultimo é necessário o comprometimento de toda
instituição, desde: o Presidente da Autarquia e os Diretores lotados no INCRA Sede
(Brasília); o Superintendente Regional e Chefes de Divisão, e até; os servidores e
colaboradores terceirizados, cada uma na medida de sua competência legal.
62
Outro meio que pode auxiliar as atividades de monitoramento do INCRA/RN,
embora bastante incipiente pela sua pequena estrutura14, conforme instituído através no
artigo 54 do Regimento Interno, é a Auditoria Interna15, possuindo inclusive a obrigação
legal de realizar o planejamento, acompanhamento e controle do desenvolvimento de
auditorias preventivas e corretivas, com inclusão das unidades descentralizadas do
INCRA, nesse ultimo caso, as Superintendências Regionais, atuando principalmente na
comunicação de possíveis falhas ou deficiência para que sejam tomadas as medidas
corretivas necessárias no intuito de corrigir as mesmas.
Quando se trata da comunicação das deficiências, principalmente quanto verificado
em concomitância com o monitoramento, sendo uma ferramenta que pode dar subsídio ao
gestor quando da ocorrência de informação de eventual deficiência ou problema que venha a
comprometer a atuação da Unidade, principalmente tratando-se do cumprimento de metas.
Nesse caso, o ideal seria realizar as comunicações diretamente ao Controle Interno
para que possa tratar a informação, sugerindo o melhor direcionamento para tomada de
decisão do gestor, porém, no INCRA/RN na maior parte das vezes fica a cargo do
Superintendente Regional, já eu não existe o pleno funcionamento da estrutura de Controle
Interno na Unidade, o que dificulta inclusive na prestação da informação ou resposta, como
destaca o Entrevistado 8, onde diz “Apesar dessa informação chegar em tempo hábil, o
retorno, a resposta não é tão ágil assim não”.
Feito isso, como não existe Setor de Controle Interno instalado no INCRA/RN, as
informações que podem afetar o controle interno da instituição passam diretamente para o
responsável da unidade, no caso o Superintendente Regional, que toma a decisão de forma
individual ou coletiva, através do Comitê de Decisão Regional como destaca o Entrevistado 5,
não existindo um tratamento das informações por parte de um Setor competente, que poderia
opinar sobre a correção dos processos e procedimentos identificados de forma mais ampla,
pautado principalmente em informações técnicas confiáveis.
Nesse ponto, é importante registrar que a mesma falha em um processo ou
procedimento pode ocorrer de forma semelhante em diversos setores da Instituição, porém
14 A Auditoria Interna da Autarquia, centralizada na Sede em Brasília, e com atuação no INCRA Sede e nas Unidades
Regionais, no caso INCRA/RN possui na sua composição somente 3 (três) Funções de Confiança do Poder Executivo (FCPE), sendo 1 Auditor-Chefe (FCPE 101.4), 1 Assistente FCPE (102.2) e 1 Assistente Técnico (FCPE 102.1), quantidade muito aquém da estrutura necessária para atuar em todas as Unidades Regionais e INCRA Sede, conforme demonstrado no Decreto nº 8.955, de 11 de janeiro de 2017 (BRASIL, 2017).
15 Art. 54. À Auditoria Interna (AUD) compete assessorar o Conselho Diretor quanto à realização e acompanhamento das atividades e dos programas de trabalho, orientando e fiscalizando as diversas unidades organizacionais do INCRA quanto à exatidão e correção das medidas técnicas, administrativas, financeiras e contábeis (BRASIL, 2017).
63
não existindo um tratamento semelhante para cada caso, já que são tratados por gestores
diferentes, não sendo uniformizado o procedimento pelo Setor de Controle do INCRA/RN.
Como não existe o funcionamento de Controle Interno instituído formalmente na
Unidade fica difícil a contratação de profissional ou empresa especializada em controle ou
auditoria independente, como destaca o Entrevistado 09, quando diz que: “pelo menos aqui, a
nível regional, não há nenhuma contratação de empresa terceirizada para acompanhar e fazer
o controle interno. Então é feito pelos servidores do INCRA”.
Nesse sentido, o Entrevistado 07 aponta que mesmo existindo monitoramento
continuo de ações (somente das metas da unidade) (grifo nosso), até o momento não existiu
uma padronização de ações e contratação de auditoria independente para auxiliar na gestão da
informação no INCRA/RN, ressaltando:
Nunca nos foi informado, mas a gente percebeu que o monitoramento é contínuo. Não existe, na SR 19, nenhuma perspectiva de contratação de uma empresa de consultoria que nos ajude a trabalhar essas questões de clima organizacional, de gestão de informações, de tratamento de dados. Não existe perspectiva, não existe esse pensamento, nem de forma incipiente a gente ouvir falar isso, em qualquer reunião de gestão na sede, isso não existe e não creio que vá existir nesse momento (grifo nosso).
Informação também dita pelo Entrevistado 03, corroborando tal informação:
No âmbito da regional, não existe uma avaliação externa contratada dos dados de informações da superintendência. No âmbito nacional, os controles externos existentes geralmente são demandados por atividades específicas - ou a controladoria geral da união, ou o tribunal de contas da união que fiscaliza o INCRA externamente por demandas específicas (grifo nosso).
Avalia-se a situação disposta, que a deficiência quanto à padronização das Atividades
de Monitoramento dos Riscos na Unidade do INCRA/RN, decorre não somente pela
inexistência de funcionamento do Setor de Controle, mas também: pela falta de pessoal
qualificado (não podendo restringir-se na figura de uma ou duas pessoas); falta de incentivo
remuneratório para que seja assumido o encargo e o desafio para iniciar um trabalho de
implantação do Controle Interno no INCRA/RN; a falta de estrutura física adequada para que
seja realizado o monitoramento das ações desenvolvidas pela unidade, e ainda; necessidade de
realização de atividades de mobilização que busquem modificar continuamente a cultura do
órgão com relação às atividades de monitoramento, bem como, o planejamento e o controle.
Nesse sentido, confirmando essa informação, foi destacado pelo Entrevistado 03,
quando evidencia as principais deficiências para implantação do Monitoramento de Riscos no
64
INCRA/RN: “o monitoramento da regional, o maior problema verificado, de certa forma de
primeira mão, é a falta de pessoal e de treinamento. Existe uma cultura do órgão de pouca
informação. Também não existe uma comissão específica para o assunto”.
A inexistência de servidores suficientes para atendimento das demandas do órgão não
é o único problema, sendo outro dificultador também a mobilização dos servidores existente
para incorporar na cultura do órgão a maior necessidade de maior controle interno eficiente.
A mobilização é uma tarefa bastante difícil em um órgão que aproximadamente um
terço do quadro é formado por servidores que se encontram com todos os requisitos para
aposentadoria, recebendo abono permanência, o que dificulta a inserção de novas obrigações
ou introdução desses servidores em atividades que não estão afeitos no seu cotidiano.
Por fim, é importante conferir que algumas ações carecem de mobilização por parte do
INCRA Sede, necessitando a atuação em conjunto, vez que dependem da atuação da mesma
já que responsável pela padronização de ações da autarquia, como é o caso: da ampliação da
atuação da auditoria interna do INCRA; realização de descentralização de recursos para
estruturação do Setor de Controle Interno nas Unidades Regionais, como no caso do
INCRA/RN; a criação de normativos que tratem sobre alguns temas específicos do Controle
Interno e Monitoramento de Ações ou delegação de competência para que as Unidades
descentralizadas o façam, dentre outros.
Mesmo reconhecendo os esforços realizados pelo INCRA/RN para desenvolver e
fortalecer o monitoramento destaca-se que o aprimoramento contínuo desta ferramenta
somente visa fortalecer as ações da autarquia, e consequentemente das políticas públicas
desenvolvidas e o seu papel de atuação nas atividades de desenvolvimento da reforma agrária
no estado do RN.
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4 AVALIAÇÃO E RECOMENDAÇÕES PARA MELHORIA NA GESTÃO DE
CONTROLE INTERNO NO ÂMBITO DA SUPERINTENDÊNCIA DO I NCRA/RN
4.1 AVALIANDO O CONTROLE INTERNO E APONTANDO SEUS LIMITES
Diante do diagnóstico realizado da Gestão do Controle Interno da Superintendência do
INCRA/RN, avalia-se que a gestão do controle interno nessa unidade como sendo
insatisfatória, visto que o controle interno não se encontra estruturado e formalizado, sendo
realizado pelos atores que compõe a estrutura de governança do INCRA/RN.
A definição de uma equipe específica para a gestão do controle interno é de
fundamental importância o desenvolvimento de ações direcionadas a pratica do controle
interno. Essa equipe, de acordo com Lucas et al. (2009) seria um dos fatores necessários para
a mobilização de um corpo técnico para a realização dos procedimentos para gerenciar e
avaliar os riscos; Planejar e executar atividades de controle por meio de políticas e
procedimentos para a mitigação de riscos; implementar um processo de comunicação e
informações de apoio ao funcionamento do controle interno; e realizar atividades de
monitoramento de riscos.
Sem essa mobilização, a gestão do controle interno fica inviável de ser realizada nos
moldes definidos pela legislação e pelas Normas de Controle Interno do Setor Público
(INTOSAI, 2004), que preconizam que seja um processo integrado realizado pela diretoria,
por todos os níveis de gerência e por outras pessoas da entidade (COSO, 1992).
A ausência de equipe para a gestão do controle interno no INCRA/RN, bem como um
setor especifico e com funções estruturadas impedem uma avaliação mais fidedigna da Gestão
do Controle Interno nessa unidade. No entanto, considerando que mesmo assim o controle
interno vem sendo realizado de forma descentralizada, avalia-se a Gestão do Controle Interno
INCRA/RN como sendo insatisfatória.
Essa avaliação é realizada com base nos elementos que compõe o Sistema de Controle
Interno, adaptado do Conselho Federal de Engenharia e Agronômica (CONFEA) (CONFEA,
2014), que também se baseia no método COSO I16.
16 A atribuição de valores nesse instrumento foi realizada com base nas informações apresentadas no Capitulo 3.
66
Quadro 4 – Avaliação dos elementos de controles internos do INCRA/RN. ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS A SEREM AVALIADOS VALORES
Ambiente de Controle 1 2 3 4 5 1. A alta administração percebe os controles internos como essenciais à consecução dos
objetivos da unidade e dão suporte adequado ao seu funcionamento. X
2. Os mecanismos gerais de controle instituídos pelo INCRA/RN são percebidos por todos os servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura da unidade. X
3. A comunicação dentro do INCRA/RN é adequada e eficiente. X 4. Existe código formalizado de ética ou de conduta. X 5. Os procedimentos e as instruções operacionais são padronizados e estão postos em
documentos formais. X
6. Há mecanismos que garantem ou incentivam a participação dos funcionários e servidores dos diversos níveis da estrutura do INCRA/RN na elaboração dos procedimentos, das instruções operacionais ou código de ética ou conduta.
X
7. As delegações de autoridade e competência são acompanhadas de definições claras das responsabilidades. X
8. Existe adequada segregação de funções nos processos e atividades da competência do INCRA/RN. X
9. Os controles internos adotados contribuem para a consecução dos resultados planejados pelo INCRA/RN. X
Avaliação de Risco 1 2 3 4 5 10. Os objetivos e metas da unidade jurisdicionada estão formalizados. X 11. Há clara identificação dos processos críticos para a consecução dos objetivos e metas da
unidade. X
12. É prática da unidade o diagnóstico dos riscos (de origem interna ou externa) envolvidos nos seus processos estratégicos, bem como a identificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e a consequente adoção de medidas para mitigá-los.
X
13. É prática da unidade a definição de níveis de riscos operacionais, de informações e de conformidade que podem ser assumidos pelos diversos níveis da gestão. X
14. A avaliação de riscos é feita de forma contínua, de modo a identificar mudanças no perfil de risco do INCRA/RN ocasionadas por transformações nos ambientes interno e externo. X
15. Os riscos identificados são mensurados e classificados de modo a serem tratados em uma escala de prioridades e a gerar informações úteis à tomada de decisão. X
16. Não há ocorrência de fraudes e perdas que sejam decorrentes de fragilidades nos processos internos da unidade. X
17. Na ocorrência de fraudes e desvios, é prática da unidade instaurar sindicância para apurar responsabilidades e exigir eventuais ressarcimentos. X
18. Há norma ou regulamento para as atividades de guarda, estoque e inventário de bens e valores de responsabilidade da unidade. X
Procedimentos de Controle 1 2 3 4 5 19. Existem políticas e ações, de natureza preventiva ou de detecção, para diminuir os riscos
e alcançar os objetivos do INCRA/RN, claramente estabelecidas. X
20. As atividades de controle adotadas pelo INCRA/RN são apropriadas e funcionam consistentemente de acordo com um plano de longo prazo. X
21. As atividades de controle adotadas pelo INCRA/RN possuem custo apropriado ao nível de benefícios que possam derivar de sua aplicação. X
22. As atividades de controle adotadas pelo INCRA/RN são abrangentes e razoáveis e estão diretamente relacionadas com os objetivos de controle. X
Informação e Comunicação 1 2 3 4 5 23. A informação relevante para o INCRA/RN é devidamente identificada, documentada,
armazenada e comunicada tempestivamente às pessoas adequadas. X
24. As informações consideradas relevantes pelo INCRA/RN são dotadas de qualidade suficiente para permitir ao gestor tomar as decisões apropriadas. X
25. A informação disponível para as unidades internas e pessoas do INCRA/RN é apropriada, tempestiva, atual, precisa e acessível. X
26. A informação divulgada internamente atende às expectativas dos diversos grupos e indivíduos do INCRA/RN, contribuindo para a execução das responsabilidades de forma eficaz. X
27. A comunicação das informações perpassa todos os níveis hierárquicos do INCRA/RN, em todas as direções, por todos os seus componentes e por toda a sua estrutura. X
67
Continuação do Quadro 4... ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS A SEREM AVALIADOS VALORES
Monitoramento 1 2 3 4 5 28. O sistema de controle interno do INCRA/RN é constantemente monitorado para avaliar
sua validade e qualidade ao longo do tempo. X
29. O sistema de controle interno do INCRA/RN tem sido considerado adequado e efetivo pelas avaliações sofridas. X
30. O sistema de controle interno do INCRA/RN tem contribuído para a melhoria de seu desempenho. X
Escala de valores da Avaliação: (1) Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente não observado no contexto
do INCRA/RN. (2) Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto do
INCRA/RN, porém, em sua minoria. (3) Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não observado no contexto do
INCRA/RN. (4) Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto do
INCRA/RN, porém, em sua maioria. (5) Totalmente válida. Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente observado no contexto do
INCRA/RN. Fonte: Adaptado pelo autor com base no CONFEA -2014 (2018).
No Quadro 4 tem-se que a maioria dos elementos do Sistema foram considerados como
totalmente invalida ou parcialmente invalida, revelando que o controle interno dessa unidade
ainda precisa ser estruturado diante das fragilidades detectadas na ficha avaliativa, deste modo,
emana melhor estruturação através da formalização de Setor de Controle Interno especifico, bem
como, a necessidade de institucionalização por parte do INCRA Sede (grifo nosso).
Em que pese existir inúmeras ações de Controle Interno no INCRA/RN, que auxiliam
cotidianamente o gestor, buscando o melhoramento dos processos e procedimentos da
organização como ensina Paiva (2015), a título de exemplo na unidade verifica-se a
implantação recente do SEI, e cosequentemente no melhoramento da fiscalização das ações da
instituição. È evidenciado através do Quadro 4 inúmeras fragilidades no Controle Interno da
unidade, desde fragilidades no ambiente de Controle Interno da Unidade até os mecanismos
de monitoramento utilizados atualmente.
Contudo, percebe-se que a falta de estruturação do Setor de Controle Interno embora
não comprometa o desempenho quantitativo das metas da instituição, sua implantação
imediata poderá ser um instrumento que auxiliará não somente o desempenho quantitativo,
mas certamente qualitativo das ações, com avaliações continuas das ações, comparado
inclusive com os resultados almejados pela organização pública (Pereira, 2006). Em suma,
fortalecerá a realização dos procedimentos de forma mais estruturada e institucionalizada.
A avaliação do Controle Interno é importante para identificar os limites e auxiliar
na gestão de riscos de uma organização, ou na revisão dos principais objetivos de ações da
organização, dos riscos envolvidos na busca de atingir esses objetivos, sendo realçada a
68
verificação da eficácia dos controles internos adotados para administrar os riscos como
ensina Pereira (2006), e ainda, uma ferramenta de Planejamento dentro da organização
como aparta Fernandes (2006) dentre as funções do Controle Interno (planejamento,
execução, direção e controle).
A importância do Controle Interno, juntamente com a necessidade de Planejamento
consolidado em informações seguras, deve-se cada vez mais se inserir na agenda pública
como um desafio de cunho não somente social, mas, também sendo financeiro, político e
econômico como destaca Castro (2014).
Diante da avaliação demonstrada no Quadro 4, aponta-se no Quadro 5 as principais
limitações com relação ao Controle Interno do INCRA/RN, as quais assumem um papel
importante para mudança na instituição, emanando limitações que ressaltam desde a
necessidade de maior planejamento frente às constantes modificações (atribuições legais do
órgão e mudanças constantes de gestores); no esvaziamento da instituição por parte dos
servidores; na restrição orçamentária agravada pela crise político-econômica atual; até na
inexistência de Setor de Planejamento e Controle Interno na unidade.
Quadro 5 – Dimensões, limitações e avaliação. DIMENSÕES COSO I LIMITAÇÕES
AMBIENTE DO CONTROLE INTERNO
• Constantes modificações por parte do gestor máximo da regional; • Existência de um pequeno efetivo de servidores; • Esvaziamento da instituição (exonerações e aposentadorias); • Tensões resultantes do contexto sociopolítico e econômico; • Precarização do ambiente de trabalho (principalmente o físico); • Desvalorização do trabalho, principalmente em termos salariais; • Inúmeras modificações nas atribuições do Instituto através de modificação de
competência para execução; • Restrição ou contenção orçamentária; • Comprometimento dos servidores; • Insuficiência no desenvolvimento de competências (aperfeiçoamento e
capacitação); • Descrença da sociedade sobre sua efetividade e importância das atividades
desenvolvidas pela Autarquia; PROCEDIMENTOS ADOTADOS PELA
SUPERINTENDÊNCIA PARA GERENCIAR E AVALIAR OS RISCOS
• Existência de Procedimentos informais; • Inexistência de Normativos Internos sobre o tema; • Inexistência de setor de controle interno estruturado; • Carência quanto ao Planejamento da Instituição.
ATIVIDADES DE CONTROLE PARA MITIGAÇÃO DOS
RISCOS
• Existência de atividades de Controles desenvolvidas de forma autônoma e não centralizada;
• Autonomia do Gestor para proceder com atividades específicas no Setor sem padronização de atividades internas;
• Pouco uso de tecnologias por parte da Unidade, o Sistema Eletrônico de Informações – SEI encontra-se em fase de implantação (desde 02/10/2017);
• Inexistência de Remuneração ou Gratificação para o responsável (DAS ou FCPE) pelas atividades de Controle;
• Inexistência de Política Institucional direcionada para as atividades de Controle Interno.
69
Continuação do Quadro 5... DIMENSÕES COSO I LIMITAÇÕES
PROCESSO DE COMUNICAÇÃO E INFORMAÇÕES DE
APOIO AO FUNCIONAMENTO DO CONTROLE INTERNO
• Inexistência de Setor de Comunicação ou profissional habilitado no órgão local desde o ano de 2014 (ano em que a servidora responsável foi exonerada para assumir outro concurso público);
• Atividades que depende do apoio de outras Unidades Regionais ou de Profissionais não habilitados;
• Melhorias no acesso da informação do órgão; • Inexistência de Integração da Comunicação e Controle Interno da instituição.
ATIVIDADES DE MONITORAMENTO DE
RISCOS
• Existência de procedimentos informais; • Inexistência de padronização das atividades de monitoramento dos riscos; • Inexistência de Normativos Internos sobre o tema; • Inexistência de setor de controle interno estruturado que possa realizar o
monitoramento de riscos; • Pequena atuação da Auditoria Interna na Superintendência Regional do RN; • Inexistência de Planejamento Estratégico para planejar em longo prazo.
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
Ao analisar cada uma das dimensões, inicialmente o Ambiente de Controle Interno,
se percebe que existem limitações de cunho regional, carecendo de melhor organização por
parte do INCRA/RN, e ainda, outras que carecem de participação do INCRA Sede,
necessitando da cobrança da postura por parte desta, devendo assumir o papel principalmente
de regulamentação e instruções para realização de um planejamento e controle idêntico em
todas as unidades do INCRA em nível de Brasil (grifo nosso).
Tratando dos procedimentos adotados pela Superintendência para gerenciar e
avaliar os riscos fica evidenciado a necessidade de atitude mais proativa por parte da gestão,
em que pese existir problemas que afetam o Ambiente de Controle Interno do INCRA/RN,
não se pode aguardar a tomada de ações somente por parte do INCRA Sede (grifo nosso).
Importante anotar, que os reflexos da inexistência de procedimentos podem afetar de
maneira negativa as ações desenvolvidas atualmente nos projetos de assentamento, e
atividades em médio e longo prazo que devem ser melhores Planejadas pela Gestão, inclusive
sendo objeto de verificação por parte dos órgãos de controle.
Nesta mesma esteira se encontram as Atividades de Controle para mitigação dos
riscos, onde sua não realização por motivos diversos, os quais se destacam: a falta de mão de
obra qualificada, a falta de ações centralizadas na figura do Controle Interno; inexistência de
uma política institucional que trate da temática de forma mais ampla e detalhada, e ainda; o
pouco uso de tecnologia para apoiar o controle interno do INCRA/RN pode refletir de
diversas formas (grifo nosso).
Primeiro, na falta das Atividades de Controle para mitigação dos riscos da organização
podendo ocasionar o não cumprimento de metas e ações que serão executadas, e segundo, na
responsabilização do gestor por não realizar um controle das ações, dificultando inclusive na
70
prestação de informação para os órgãos de controle, principalmente TCU, CGU e MPF, sendo
os órgãos que demandam mais informações nos últimos anos.
O Processo de Comunicação e Informações de apoio ao funcionamento do controle
interno é afetado principalmente pela inexistência de Setor de Comunicação em atuação do
INCRA/RN, pela falta de profissional habilitado na área, sendo realizada de forma pouco
profissional na Unidade, sendo caracterizado pela inexistência de atividade que fortaleça o
Controle Interno do INCRA/RN. Registra-se que esse é um problema que afeta diretamente o
INCRA/RN, necessitando de atitudes mais proativas por parte da gestão (grifo nosso).
Por fim, quando se trata de monitoramento das ações frisa-se o caráter mais amplo
que emana da própria terminologia, devendo atender todas as atividades afeitas ao órgão,
devendo ser verificado principalmente: a padronização do modelo em toda a unidade; a
formalização do monitoramento da Unidade; a estruturação do Setor de Controle Interno para
realização de monitoramento mais amplo, e ainda; a realização de Planejamento Estratégico
que pense em ações em médio longo prazo (grifo nosso).
Observa-se que todas as dimensões verificadas no Método COSO I decorrem
obrigações de inúmeros atores que compõe o INCRA/RN, cada um em sua medida de
competência legal, as limitações verificadas partem desde situações que carecem de atuação
do INCRA/RN, com melhorias na atuação em processos e procedimentos, bem como,
aperfeiçoamento no comportamento dos gestores, servidores e colaboradores do órgão.
Importante observar que em algumas proposições, carece também de atuação por parte
do INCRA Sede, na qual deve ser reivindicado por parte da Gestão do INCRA/RN um maior
comprometimento, já que impreterível a participação da mesma no processo de modernização
assumido pela Administração Pública ao longo dos últimos anos, e evidentemente do INCRA
nas atividades de cunho agrário e de responsabilidade social que insurge em suas competências.
Inclusive, comprometimento de toda a instituição para a realização de avaliações
permanentes do controle interno, se estabelecendo uma estrutura eficaz, com regras claras e
bem definidas, e um quadro pessoal comprometido e imparcial, conforme enfatiza Castro
(2014). E que essa avaliação seja utilizada como um instrumento gerencial para em busca dos
objetivos do INCRA, como normatiza o INTOSAI GOV 9100 (2004).
E por fim, é importante destacar a necessidade maior participação social em todas as
atividades afeita a Reforma Agrária, onde o êxito dessas depende circunstancialmente da
participação dos beneficiários, que certamente possui seu papel de reivindicar o
melhoramento da prestação de serviço, na busca de direitos sociais e exercendo seu papel de
71
cidadania como ensina Carvalho (2001), e consequentemente, refletirá no aperfeiçoamento
dos processos e procedimentos necessários para realização das mesmas.
4.2 PROPONDO MELHORIAS NA GESTÃO DE CONTROLE INTERNO NO ÂMBITO
DA SUPERINTENDÊNCIA DO INCRA/RN A PARTIR DAS LIMITAÇÕES
DIAGNOSTICADAS PELO MÉTODO COSO I.
A partir das limitações diagnosticadas pelo método COSO I na secção anterior,
apresentam-se no Quadro 6 proposições para melhorias na gestão de controle interno no
âmbito da Superintendência do INCRA/RN.
Quadro 6 – Ambiente de controle interno – limitações e melhorias.
AMBIENTE DE CONTROLE INTENO LIMITAÇÕES MELHORIAS PRAZO RESPONS.
1. Constantes modificações por parte do gestor máximo da regional; 2. Esvaziamento da instituição (exonerações e aposentadorias); 3. Más condições do ambiente de trabalho; 4. Desvalorização do trabalho, principalmente em termos salariais; 5. Insuficiência no desenvolvimento de competências (aperfeiçoamento e capacitação);
1. Criação de Planejamento Estratégico, no desígnio de abrandar as constantes modificações por parte do Gestor, quando da realização de planejamento a médio e longo prazo, com metas e fases que devem ser seguidas pode ter o condão de inibir modificações no âmbito da regional que possam avocar a responsabilização pelas mudanças introduzidas pelos novos gestores. 2. Reposição do efetivo através de concurso público, carecendo atuação do INCRA Sede, podendo ser apresentado estudos regionais que constatem a necessidade das funções almejadas para o melhoramento do INCRA/RN; 3. Melhorias nas condições de trabalho da instituição, sendo priorizada a mudança para nova Sede em caráter prioritário, já que tal construção se prolonga há mais de 10 (dez) anos, podendo proceder a aquisição de equipamentos novos (computadores, notebook, impressoras e etc.), criação de ambientes de interação como refeitório que comportem todos os servidores e sala de recreação; 4. Busca de apoio por parte do INCRA Sede e criação de incentivos como a Gratificação de Qualificação e Promoção no órgão, este último nunca foi regulamentado pela Autarquia, devendo ser cobrado pelos gestores que são servidores da instituição;
5. Criação de um Plano de Capacitação dos Servidores no INCRA/RN devendo proceder ao planejamento da temática em todo exercício, buscando o aperfeiçoamento e atualização dos servidores, e ainda, a renovação imediata da Parceria do Mestrado Profissional entre INCRA/RN, PPGP e UFRN, formalizado inicialmente através do Convenio INCRA/RN/Nº 8.000/2015 e Processo Administrativo nº. 54330.001093/2014-91;
CURTO
MÉDIO
CURTO
CURTO/ MÉDIO
CURTO
SR-19
INCRA-SEDE
SR-19
INCRA-SEDE
SR-19
72
Continuação do Quadro 6 ... 6. Inexistência de setor de controle interno estruturado;
6. Criação imediata de Setor de Controle Interno Estruturado, com a nomeação de servidor habilitando, dispor de condições físicas e humanas suficientes para atender a demanda e destinação de Gratificação para o responsável legal, tendo em vista o grande número de atribuições contidas no inciso II do artigo 111 do RI. A citada implementação deverá ser realizada com mobilizações do toda organização, destacando o papel no controle e necessidade de mudança cultural da organização;
CURTO
SR-19
AVALIAÇÃO DE RISCO LIMITAÇÕES MELHORIAS PRAZO RESPONS.
7. Existência de Procedimentos informais; 8. Inexistência de Normativos Internos sobre o Controle Interno do INCRA; 9. Carência quanto ao Planejamento da Instituição;
7. Formalização de Procedimentos de Controle Interno no INCRA/RN, devendo ser normatizado os procedimentos por parte do INCRA/RN ou demandado providências para o INCRA Sede, no fito de padronizá-los e formalizá-los em toda organização. Neste ponto, sugerimos alterações no seu Regimento Interno, para detalhar as novas competências impostas pelo Controle Interno, tendo em vista sua importância para organização. 8. Criar Normativos próprios de tratem de Risco, Monitoramento e Informação, possibilitando uma maior gestão e planejamento por parte do INCRA/RN, caso, não seja possível normatizar através de Normas de Execução ou Instruções Normativas, que seja demandado junto ao INCRA Sede, pedindo que o faça ou delegue competência para que seja realizado;
9. Criação de Planejamento Estratégico do INCRA/RN, sendo proposto atuação e avaliação das ações em períodos previamente definidos no mesmo, podendo coincidir com a legislatura do executivo federal, ou seja, a cada 4 (quatro) anos;
CURTO/ MÉDIO
CURTO/ MÉDIO
CURTO
INCRA-SEDE
INCRA-SEDE
SR-19
PROCEDIMENTOS DE CONTROLE LIMITAÇÕES MELHORIAS PRAZO RESPONS.
10. Pouco uso de tecnologias por parte da Unidade, o Sistema Eletrônico de Informações – SEI encontra-se em fase de implantação (desde 02/10/2017); 11. Inexistência de Remuneração ou Gratificação para o responsável (DAS ou FCPE);
12. Inexistência de Política Institucional direcionada para as atividades de Controle Interno;
10. Incremento de tecnologia local, tendo em vista existência de Setor de Tecnologia da Informação local pouco demandado; Acelerar ao máximo a implantação do SEI, tendo um caráter prioritário em toda organização local, podendo ser criado acompanhamentos em caráter complementar ao mesmo, já que o mesmo possibilita uma melhor gestão principalmente no fluxo dos processos internos; 11. Criar Setor e propor remuneração especifica para tal finalidade através de Gratificação, sendo possível utilizar o DAS ou FCPE, tendo em vista a responsabilidade e grande quantidade de atribuições dispostas no RI; 12. Criação de uma Política Institucional direcionada para atividades de Controle Interno, caso não possa fazer no âmbito local, demandar e cobrar implementação por parte do INCRA Sede (Presidência do INCRA e Diretorias) ou delegação de competência para fazê-lo;
MÉDIO
MÉDIO/ LONGO
CURTO/ MÉDIO
SR-19
INCRA-SEDE
INCRA-SEDE
73
Continuação do Quadro 6 ... INFORMAÇÕES E CONTROLE
LIMITAÇÕES MELHORIAS PRAZO RESPONS. 13. Inexistência de Setor de Comunicação ou profissional habilitado no órgão; 14. Inexistência de Integração da Comunicação e Controle Interno da instituição;
13. Que seja demandado expediente para todas as unidades do INCRA no Brasil, destacando existência de vaga ou carência no setor, o qual deverá ser priorizado a remoção de eventual interessado, e acompanhando tal procedimento, devendo buscar o apoio do INCRA Sede (Presidência do INCRA e Diretorias) para resolver esta demanda com a criação do Setor de Comunicação; 14. Após a criação de Setor de Comunicação, promover mecanismos que integrem as informações, fazendo uso de tecnologia local, carecendo de atuação em parceria destes setores, já que a integração dos mesmos é impreterível para o melhoramento dos processos e procedimentos na regional, atuando em caráter complementar para a melhoria dos mesmos;
CURTO
MÉDIO/ LONGO
SR-19
SR-19
MONITORAMENTO LIMITAÇÕES MELHORIAS PRAZO RESPONS.
15. Inexistência de padronização das atividades de monitoramento dos riscos; 16. Pequena atuação da Auditoria Interna na Superintendência Regional do RN.
15. Padronização das atividades de monitoramento dos riscos na Unidade, devendo ser criado Setor de Controle Interno com atuação na esfera de toda a organização de forma mais continua e com organização para melhorar os índices de cumprimentos de metas institucionais, melhor utilização de recursos, e ainda, evitar eventuais prejuízos ao erário; 16. Pedido que seja realizada capacitação do INCRA/RN no fito de atuar em parceria com as atividades desenvolvidas pela Auditoria Interna do INCRA Sede, podendo ser criado grupos de auditorias nas regionais ou nas regiões dos estados, facilitando a realização das ações com certa periodicidade.
MÉDIO/ LONGO
MÉDIO
SR-19
SR-19
Fonte: Elaborado pelo autor (2018).
Essas proposições não objetivam resolver por definitivo as situações verificadas, mas visa
amenizar os problemas relatados para fortalecer a estrutura do Controle Interno do INCRA/RN
existente, e melhorar os serviços públicos prestados na unidade, não somente aos beneficiários do
PNRA, mas aos proprietários de terra que utilizam os serviços para a atualização cadastral de
terras rurais, e ainda, daqueles que buscam qualquer informação da autarquia.
Tais proposições realizadas visam tornar a atividade de Controle Interno do
INCRA/RN mais eficiente e eficaz nos dispêndios dos gastos públicos, visando à melhor
aplicação dos recursos públicos, principalmente no período de crise econômica-politica que se
vive atualmente, nesse sentido, Paiva (2015) relata que o melhoramento da estrutura
organizacional processos e procedimentos, vigilância, fiscalização e verificação das ações
propostas pelas instituições públicas possui inúmeras importâncias, dentre as quais, de
contribuir na prevenção e no combate da corrupção que assolam o estado Brasileiro.
74
Por sua vez, Castro (2014) destaca o Controle Interno como sendo uma ferramenta que
almeja o melhoramento e a eficiência na administração pública e possibilita uma grande
quantidade de verificação de procedimentos, sendo ressaltada inclusive a responsabilidade do
administrador da coisa pública. Nesta esteira, Fernandes (2016) ressalta a responsabilidade
principalmente no acompanhamento dos programas de governo, e em comprovar a legalidade
e avaliar os resultados quanto à eficácia, eficiência e economicidade de gestão.
Em suma, Silva (2017) diz que o Controle Interno possui importância não somente do
ponto de vista financeiro, mas de forma ampla em assegurar ao máximo os níveis de
eficiência da administração e no cumprimento da missão do órgão público.
75
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta dissertação objetivou avaliar a Gestão de Controle Interno da
Superintendência Regional do INCRA no estado do Rio Grande do Norte. Após a
realização de um diagnóstico baseado no Método COSO I, avaliou-se a gestão do controle
interno nesta unidade como sendo insatisfatória, visto que o controle interno não se
encontra estruturado, sendo realizado pelos atores que compõem a estrutura de
governança, ressaltando-se a existência de processos informais de controle, os quais
precisam ser padronizados, ou mais bem avaliados o seu funcionamento, bem como a
necessidade do que deve ser priorizado ou não pela gestão da unidade.
A inexistência desse órgão e de servidores com funções específicas de controle
interno, bem como limites no ambiente interno – notadamente no que se refere às condições
do ambiente de trabalho e desvalorização profissional, limitações orçamentárias, insuficiente
incentivo aos seus funcionários e pequeno efetivo em processo de qualificação – tem
dificultado a realização do controle interno das ações do INCRA/RN e de sua gestão,
principalmente pela necessidade de padronização de rotinas e ações.
Quando se abordou sobre a padronização de ações no âmbito do controle interno foi
percebida a existência de inúmeras atividades que podem influenciar diretamente no
funcionamento do mesmo, com é o caso de melhorias no processo de capacitação interna dos
servidores e colaboradores e a realização de palestras periódicas para melhor descrever a
necessidade de aperfeiçoamento de toda instituição, e assim, servidores e colaboradores.
As condições políticas e econômicas do Brasil nos últimos anos, especialmente com as
medidas adotadas pelo Governo Temer, apresentam-se como um dos principais fatores que
influenciam nas condições do ambiente interno da autarquia. É verdade que as condições
avaliadas como insuficientes vem sendo impactadas por políticas de governos anteriores, no
entanto, foram intensificadas no ano de 2017, com as constantes mudanças ministeriais e
arrefecimento dos recursos financeiros que refletiram no reduzido número de servidores para
o desenvolvimento das ações do INCRA/RN, bem como para a sua gestão.
No INCRA/RN os procedimentos de controle interno são realizados de forma
incipiente, não havendo uma Polícia Institucional na autarquia. As atividades desenvolvidas
pela mesma através de Atividades de Controle são consideradas insatisfatórias, conforme
destacado no ambiente de controle, sendo identificados os procedimentos e atividades de
controle, e demonstrada a fragilidade dos processos de comunicação e do monitoramento da
instituição, o que culminou na proposição de melhorias na Gestão de Controle Interno no
76
âmbito da Superintendência do INCRA/RN, tudo isso com base no Método COSO I,
conforme proposto inicialmente.
A escolha metodológica pelo Método COSO I permitiu realizar uma avaliação que
possibilitou conhecer os problemas, avaliar o controles interno administrativo e recomendar ações
de melhoria, conforme previa a literatura, como Carvalho Neto e Papariello (2012).
A pesquisa realizada permitiu diagnosticar diversos problemas, dentre os quais se
destacam: a ausência de atividades contínuas de controle interno; a deficiência nas atividades de
controle interno e de auditoria; a inexistência de Plano Estratégico e de um Manual de Controle
Interno, o pequeno efetivo de servidores, a inexistência do Setor de Comunicação, e, a
inexistência de uma política institucional direcionada às atividades de Controle Interno.
Para amenizar os problemas diagnosticados, foram sugeridas propostas de melhoria da
Gestão do Controle Interno INCRA/RN (SR-19), ressaltando-se que as proposições apresentadas
requerem o comprometimento não apenas da gestão da Superintendência investigada, mas,
sobretudo, de uma ação articulada com o INCRA/Sede, principalmente quando se trata de
regulamentação e condições financeiras para realização das ações de fortalecimento e estruturação
do Setor de Controle Interno, principalmente com a necessidade de padronização das ações de
controle.
Quanto às propostas sugeridas para o melhoramento do Controle Interno do
INCRA/RN, sugere-se em caráter prioritário: a padronização das ações de controle no âmbito
de toda unidade, acrescentando-se a necessidade de normatização das atividades do Setor de
maneira mais detalhada, carecendo modificação do Regimento Interno, sendo de competência
primeira do INCRA Sede em Brasília nesse sentido, bem como, sendo de responsabilidade do
INCRA/RN a realização de Planejamento permanente (Planejamento Estratégico pensado
para um quadriênio), e a criação de Setor de Controle Interno do INCRA/RN com servidores
que possua competência para desenvolver tais atividades (capacitados e em quantidade
suficiente), e ainda, destinação de FCPE para o Coordenador do mesmo, no intuito de atuar
nas ações que careçam de um maior domínio por parte da gestão.
Ressalta-se que as propostas realizadas possuem o intuito de fortalecer a gestão do
Controle Interno do INCRA/RN e melhorar os processos organizacionais que visem mitigar
riscos conforme predispõe o TCU (2009). No entanto, a efetivação dessas propostas depende
de uma conjuntura de ordem legal, política, econômica, orçamentária e financeira, em
diversos momento alheios as competências do INCRA/RN, como dito, é necessário a atuação
e envolvimento de toda organização.
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Em que se pesem o esforço empreendido na realização desta dissertação, reconhece-se
os limites deste trabalho, especialmente por se propor analisar a gestão de um controle interno
ainda não efetivado no âmbito da Superintendência do INCRA/RN. No entanto, a pesquisa
permitiu diagnosticar os limites enfrentados, bem como entrever possíveis ações a serem
desenvolvidas para um efetivo controle interno, o que uma vez realizadas possuem perspectiva
de contribuir na gestão do controle interno, e de forma consequente na gestão pública.
Destaca-se que os resultados apresentados refletem a perspectiva dos gestores do
INCRA/RN sobre a gestão do controle interno, por meio da realização de entrevistas, mas
também se fundamenta em pesquisas documentais e na observação participante. A estratégia
de observação participante realizada durante a pesquisa bem como a atuação profissional no
INCRA por mais de uma década, atrelada a uma fundamentação teórico-metodológica
permitiu uma melhor compreensão e interpretação do funcionamento da Superintendência do
INCRA/RN, especificamente no que se refere ao âmbito do controle interno. Fato que alcança
os objetivos de formação em um mestrado profissional na perspectiva de que esse processo
formativo reflita na melhoria da atuação profissional e da gestão pública.
No entanto, faz-se importante reconhecer que a proximidade com o objeto de estudo,
pode caracterizar essa avaliação como interna, uma vez que contou com fontes de informação
de atores internos a instituição. Desta forma, recomenda-se de forma complementar a
realização de uma auditoria externa e independente, ou de uma avaliação mista.
Além disso, como estudos futuros recomendam-se realizar outras avaliações de forma
contínua, que permita agregar, direcionar e determinar a extensão de procedimentos do
cotidiano da unidade e assim, embasar a elaboração de planos de ação para melhoria dos
processos organizacionais, como preconiza Carvalho Neto e Papariello (2012).
Recomenda-se, ainda, que essa avaliação seja feita de forma participativa envolvendo
outros atores que atuam na Superintendência, bem como seus beneficiários. Outro estudo que
pode ser realizado refere-se a uma investigação do desenvolvimento das atividades cotidianas,
seus processos e operações específicas em níveis de ações do controle interno para verificar a
eficiência, efetividade e eficácia dessas ações.
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REFERÊNCIAS
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79
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APÊNDICES
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APÊNDICE A
Figura 01: Organograma do INCRA.
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
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APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA
NOME: __________________________________________________________________________________ CARGO/FUNÇÃO: ________________________________________________________________________ TEMPO DE SERVIÇO: _____________________________________________________________________ Esta pesquisa tem como objetivo geral Avaliar a Gestão de Controle Interno da Superintendência Regional do INCRA no Estado do Rio Grande do Norte, baseado no método COSO I, na percepção dos gestores, desenvolvida por José Maria da Silva Júnior no Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, sob a orientação da professora Pamela de Medeiros Brandão Para o levantamento dos dados necessários ao trabalho é que solicitamos a colaboração de V.S.ª em me conceder esta entrevista, que tem duração estimada de 60 (sessenta) minutos.
PERGUNTAS 1. Quais os valores e objetivos de atuação da Superintendência do INCRA/RN (SR-19)?
2. Como você avalia o comprometimento dos funcionários da Superintendência do INCRA/RN (SR-19), sob sua coordenação, com os valores e objetivos de atuação da Instituição?
3. Quais os principais entraves que dificultem o comprometimento dos mesmos?
4. Como você autoavalia o seu comprometimento com os valores e objetivos de atuação da Instituição?
5. Quais os principais entraves que dificultam o seu comprometimento?
6. A Superintendência do INCRA/RN (SR-19) estabelece na sua estrutura de governança, níveis de subordinação e as autoridades e responsabilidades?
7. Como você avalia o funcionamento da estrutura de governança da SR-19?
8. Em sua opinião, o formato da estrutura de governança existente tem contribuído para o cumprimento dos objetivos de atuação da Superintendência do INCRA/RN (SR-19)? Você teria alguma sugestão de mudança desse formato?
9. Como são estabelecidas as relações entre a estrutura de governança da SR-19 e seus funcionários/servidores? (Ex. hierarquizada ou democrática, centralizada ou descentralizada, formal ou informal, entre os servidores)
10. Como é realizada a supervisão do desenvolvimento das atividades (CARGOS/FUNÇÕES) e o desempenho dos funcionários da SR-19?
11. Sua coordenação dialoga com os outros Setores/Divisões do INCRA/RN (SR-19)? Acha que ocorre de forma suficiente para o atendimento dos objetivos da Instituição?
12. O que a Superintendência do INCRA/RN (SR-19) tem realizado para desenvolver ou estimular o desenvolvimento de competências em seu quadro funcional? (Tipo: cursos, capacitações, mestrado, doutorados, condições adequadas de trabalho, ambiente harmonioso, remuneração diferenciada e etc.)
13. Você tem percebido uma evasão no quadro de funcionários do INCRA/RN (SR-19)? Quais seriam as possíveis causas? O que tem sido realizado para estimular a manutenção dos mesmos?
14. Existe algum tipo de Controle Interno realizado no âmbito do INCRA/RN (SR-19)? Se sim, responda os itens abaixo.
Se sim, seguem questões complementares: 14.1 Quais os tipos de controle interno realizado pela Divisão (Setor ou Gabinete) na busca dos objetivos
da instituição, sendo o mesmo de caráter formal ou informal?
14.2 Como você avalia o funcionamento do Controle Interno realizado pelo INCRA/RN?
14.3 Que ações você recomendaria para a melhoria no funcionamento deste Controle Interno? (Ex. criação de comissão, aumento de pessoal, melhores estruturas etc.)
14.4 Como o INCRA/RN (SR-19) especifica os objetivos do controle interno aos membros da organização?
14.5 Se não, quais os fatores que impedem a realização do mesmo?
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15. O INCRA/RN (SR-19) identifica os riscos para a realização de seus objetivos? Se existe identificação, responda os itens abaixo? Se não, quais os entraves que implicam na não identificação dos riscos? Se identificar, responda as questões abaixo: 15.1 Como é realizada a avaliação de riscos identificados?
15.2 Essa avaliação de riscos é utilizada no seu gerenciamento para fins de cumprimento de objetivos institucional?
15.3 È considerado algum tipo de potencial para fraude na avaliação dos riscos à realização dos objetivos?
16. O INCRA/RN (SR-19) identifica os impactos das mudanças provenientes da tomada de decisão por parte da gestão?
Se sim, responda a questão abaixo:
16.1 Quais as principais mudanças e impactos identificados?
16.2 Essas mudanças em sua opinião tem afetado o sistema de Controle Interno da SR-19?
Se não, responda a questão abaixo:
16.3 quais os entraves que implicam na não realização do estudo deste impacto?
17. O INCRA/RN (SR-19) desenvolve alguma atividade de controle para apoiar a realização dos objetivos? Quais? (Ex. grupo de acompanhamento local ou sede, ferramenta de gestão, ferramenta de tecnologia etc.)
18. O INCRA/RN (SR-19) utiliza algum tipo de tecnologia que atue como ferramenta que possa apoiar as atividades de controle interno da instituição? Quais? (Ex: tecnologia já implantada ou em fase de implantação)?
19. No INCRA/RN (SR-19) existe uma Política Institucional direcionada as atividades de controle? Se sim, nessa política são estabelecidos objetivos e procedimentos para sua aplicação?
20. Como é realizada a busca ou geração de informações no âmbito da INCRA/RN (SR-19)? (Ex. Existe difusão das informações significativas e de qualidade que possam apoiar no atingimento dos objetivos).
21. As informações de cunho organizacional ou normativo são difundidas por todo o INCRA/RN (ex. modificação de legislação, normativos, procedimento e etc.)? Se sim, como (ex: seminários, site, cursos de formação, grupos de discussão)? Se não, quais os fatores que impedem a difusão da informação?
22. Como INCRA/RN (SR-19) tem se comunicado com os públicos externos sobre assuntos que afetam o funcionamento da instituição? (disponibilizando informações no site, promovendo eventos, participando de fóruns, canais de interação, consultas públicas, a comunicação é de via-dupla)
23. Como você avalia essa comunicação? Quais as principais dificuldades enfrentadas para uma comunicação mais efetiva?
24. O INCRA/RN (SR-19) comunica-se com os públicos externos sobre assuntos que afetam o funcionamento do controle interno da instituição? Se sim, de que forma? Se não, o que impede a realização da mesma.
25. Existe algum tipo de atividade de monitoramento do funcionamento do controle interno realizado no âmbito do INCRA/RN (SR-19)? Se sim, como é realizado? Se não, o que impede a realização do mesmo?
26. O INCRA/RN (SR-19) realiza avaliações contínuas e/ou independentes do funcionamento dos componentes do controle interno?
27. Enquanto gestor, ao perceber algumas deficiências na organização você comunica-as ao controle interno?
Se sim, responda a questão abaixo:
27.1 Como é realizada essa comunicação de deficiências (formalmente ou informalmente)?
27.2 O Controle interno avalia as deficiências encaminhadas e comunica em tempo hábil aos responsáveis por tomar ações corretivas, inclusive à estrutura de governança e alta administração?
Se não, qual o entrave para tal realização desse procedimento? Fonte: Elaborado pelo autor (adaptado ao modelo COSO I) (2017).
Muito obrigado pelas respostas!
José Maria da Silva Júnior
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APÊNDICE C – FICHA AVALIATIVA DO SISTEMA DE CONTROL ES INTERNOS – CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA – CONF EA (2014)
Situação em 31/12/2014
ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS A SEREM AVALIADOS VALORES Ambiente de Controle 1 2 3 4 5
1. A alta administração percebe os controles internos como essenciais à consecução dos objetivos da unidade e dão suporte adequado ao seu funcionamento.
2. Os mecanismos gerais de controle instituídos pela UJ são percebidos por todos os servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura da unidade.
3. A comunicação dentro da UJ é adequada e eficiente. 4. Existe código formalizado de ética ou de conduta. 5. Os procedimentos e as instruções operacionais são padronizados e estão postos em
documentos formais.
6. Há mecanismos que garantem ou incentivam a participação dos funcionários e servidores dos diversos níveis da estrutura da UJ na elaboração dos procedimentos, das instruções operacionais ou código de ética ou conduta.
7. As delegações de autoridade e competência são acompanhadas de definições claras das responsabilidades.
8. Existe adequada segregação de funções nos processos e atividades da competência da UJ. 9. Os controles internos adotados contribuem para a consecução dos resultados planejados
pela UJ.
Avaliação de Risco 1 2 3 4 5 10. Os objetivos e metas da unidade jurisdicionada estão formalizados. 11. Há clara identificação dos processos críticos para a consecução dos objetivos e metas da
unidade.
12. É prática da unidade o diagnóstico dos riscos (de origem interna ou externa) envolvidos nos seus processos estratégicos, bem como a identificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e a consequente adoção de medidas para mitigá-los.
13. É prática da unidade a definição de níveis de riscos operacionais, de informações e de conformidade que podem ser assumidos pelos diversos níveis da gestão.
14. A avaliação de riscos é feita de forma contínua, de modo a identificar mudanças no perfil de risco da UJ ocasionadas por transformações nos ambientes interno e externo.
15. Os riscos identificados são mensurados e classificados de modo a serem tratados em uma escala de prioridades e a gerar informações úteis à tomada de decisão.
16. Não há ocorrência de fraudes e perdas que sejam decorrentes de fragilidades nos processos internos da unidade.
17. Na ocorrência de fraudes e desvios, é prática da unidade instaurar sindicância para apurar responsabilidades e exigir eventuais ressarcimentos.
18. Há norma ou regulamento para as atividades de guarda, estoque e inventário de bens e valores de responsabilidade da unidade.
Procedimentos de Controle 1 2 3 4 5 19. Existem políticas e ações, de natureza preventiva ou de detecção, para diminuir os riscos
e alcançar os objetivos da UJ, claramente estabelecidas.
20. As atividades de controle adotadas pela UJ são apropriadas e funcionam consistentemente de acordo com um plano de longo prazo.
21. As atividades de controle adotadas pela UJ possuem custo apropriado ao nível de benefícios que possam derivar de sua aplicação.
22. As atividades de controle adotadas pela UJ são abrangentes e razoáveis e estão diretamente relacionadas com os objetivos de controle.
Informação e Comunicação 1 2 3 4 5 23. A informação relevante para UJ é devidamente identificada, documentada, armazenada e
comunicada tempestivamente às pessoas adequadas.
24. As informações consideradas relevantes pela UJ são dotadas de qualidade suficiente para permitir ao gestor tomar as decisões apropriadas.
1. A informação disponível para as unidades internas e pessoas da UJ é apropriada, tempestiva, atual, precisa e acessível.
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2. A informação divulgada internamente atende às expectativas dos diversos grupos e indivíduos da UJ, contribuindo para a execução das responsabilidades de forma eficaz.
3. A comunicação das informações perpassa todos os níveis hierárquicos da UJ, em todas as direções, por todos os seus componentes e por toda a sua estrutura.
Monitoramento 1 2 3 4 5 4. O sistema de controle interno da UJ é constantemente monitorado para avaliar sua
validade e qualidade ao longo do tempo.
5. O sistema de controle interno da UJ tem sido considerado adequado e efetivo pelas avaliações sofridas.
6. O sistema de controle interno da UJ tem contribuído para a melhoria de seu desempenho. Análise Crítica e Comentários Relevantes:
Escala de valores da Avaliação: (1) Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente não observado no contexto da UJ. (2) Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto da UJ, porém, em sua minoria. (3) Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não observado no contexto da UJ. (4) Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto da UJ, porém, em sua maioria. (5) Totalmente válida. Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente observado no contexto da UJ.
O QUADRO ELEMENTOS DO SISTEMA DE CONTROLES INTERNOS A SEREM AVALIADOS visa avaliar o funcionamento do sistema de controles internos administrativos da unidade jurisdicionada. ORIENTAÇÕES PARA PREENCHIMENTO: • Para cada afirmativa dentro de cada elemento, a UJ deverá indicar um valor na escala de 1 a 5, assinalando um
“X” na coluna “VALORES” de acordo com a percepção dos avaliadores e com base na situação do final do exercício de referência do Relatório de Gestão. Para fins de posicionamento da opinião na escala de valores, a UJ deve considerar o seguinte:
1. Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente não observado no contexto da UJ. 2. Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto da UJ,
porém, em sua minoria. 3. Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é ou não observado no contexto da UJ. 4. Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é parcialmente observado no contexto da UJ,
porém, em sua maioria. 5. Totalmente válida. Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente observado no contexto da UJ. • A UJ deve indicar valor para todas as afirmativas, sendo que, conforme já dito, caso uma determinada
afirmativa não seja passível de avaliação no âmbito da UJ, deve ser indicado o valor 3 (significando posição neutra em relação à afirmação);
• Para analisar as afirmativas constantes do quadro, devem-se reunir pessoas que representem as áreas estratégicas da unidade, podendo, inclusive, participar representantes da unidade de auditoria interna, caso exista na estrutura do órgão, desde que a participação da auditora interna não interfira na sua independência para avaliar a gestão.
• Com base nas informações do Quadro, a UJ deve fazer análise concisa dos pontos que considerar de maior relevância no seu contexto ou merecerem explicações adicionas. Na análise, a UJ deve contemplar, também, a descrição da metodologia utilizada para analisar os quesitos e as áreas envolvidas no processo de avaliação. A análise crítica poderá ser feita na forma de texto adicional, preferencialmente fora do Quadro de Avaliação.
Fonte: Elaborado pela CONFEA (2014).