DEMOCRACIA, AVALIAÇÃO E

ACCOUNTABILITY: a avaliação de políticas

públicas como instrumento de controle

democráticoRicardo Ceneviva e Marta Ferreira

Santos Farah

UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC.CENTRO DE CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO – CCA/ESAG.

CURSO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.DISCIPLINA: SISTEMAS DE ACCOUNTABILITY.

PROFESSORA: PAULA SCHOMMER.ACADÊMICAS: CHAIANE DAL MAGO, DAIANA PRIGOL BONETTI E MAIARA LAIS MARCON.

QUALIDADE DA DEMOCRACIARelação entre a qualidade das ações do

governo e os controle e incentivos a que estão submetidos os governantes

e a burocracia

Guilherme O’Donnell: “déficit de accountability dos sistemas políticos”

CONTROLE

RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS A PARTIR DE SUAS

INTERSECÇÕES COM A REFORMA DO ESTADO

Importância da criação de novos mecanismos de controle das

ações do Poder Público:

Deficiência do processo eleitoral como mecanismo de

responsabilização dos governantes;

Papel fundamental que estes instrumentos de fiscalização e controle democrático podem

desempenhar na qualidade da gestão pública.

Formas de controle democrático não-eleitoral:

• Mecanismos de controle social;• Mecanismos de controle da administração pública pelos

resultados das políticas e dos programas governamentais.

A avaliação de políticas públicas e programas governamentais é vista não apenas como um instrumento

de gestão, mas sobretudo como um meio para auferir o desempenho e estabelecer os parâmetros para a prestação

de contas da burocracia e dos governantes.

Preocupação central do artigo:

Investigar e descrever como a implantação e a institucionalização do Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do Estado de São Paulo e do

Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa de Doenças Sexualmente Transmissíveis e AIDS da Secretaria de

Saúde do Estado de São Paulo têm contribuído para a criação ou para

ampliação de mecanismos de responsabilização dos agentes públicos – sejam estes governantes ou burocratas –

pelos seus atos ou omissões na condução das políticas e programas

governamentais.

Pergunta orientadora:

A introdução desses instrumentos de avaliação tem gerado maior difusão de

informações e contribuído para a adoção de procedimentos de prestação

de contas e responsabilização? Ou ainda, tais instrumentos são

utilizados para o estabelecimento de meios de controle externo na gestão

dessa políticas e programas no Estado de São Paulo?

- Analisar de maneira comparada as contribuições que a implantação do SARESP e do SMA do programa DST/AIDS

tem trazido para o incremento da transparência administrativa e para o estabelecimento ou ampliação dos

mecanismos de responsabilização dos agentes públicos incumbidos da política de educação fundamental e do

programa DST/AIDS no Estado de São Paulo.- Caráter eminentemente exploratório e descritivo, tendo

como objetivo o desenvolvimento de hipóteses e proposições a respeito da relação entre avaliação e

accountability – ESTUDOS DE CASO!- Ambos os programas são analisados como políticas

públicas em si e não como apenas uma etapa de um policy cycle.

Metodologia utilizada:

A hipótese defendida é que a ampliação da transparência administrativa e a responsabilização dos agentes públicos não

apenas relacionam-se com as características próprias da avaliação, sobretudo com as formas de apresentação e divulgação dos dados e dos resultados das avaliações, mas também dependem da atuação

dos atores interessados na sua gestão e nas políticas públicas a que se referem os sistemas de avaliação.

Casos que atendessem as seguintes condições:

1. Sistemas de avaliação de políticas ou programas públicos permanentes e institucionalizados;

2. Sistemas de avaliação que fosse, metodologicamente, semelhantes um ao outro, principalmente no que concerne ao objeto da avaliação, ao agente avaliador e ao uso da avaliação;

3. A política ou programa avaliado deveria, imperiosamente, gozar de um caráter suprapartidário, mas dispor de status de “política de Estado”;

4. Deu-se preferência a políticas ou programas governamentais que partilhassem arranjos institucionais não muito dessemelhantes.

Embora os sistemas de avaliação apresentem uma série de

semelhanças metodológicas, administrativas e institucionais, quando se

analisa o seu papel no aumento da transparência e no fortalecimento

de mecanismo de accountability, percebe-se que seus efeitos são bastante diversos.

Os autores defendem que a ampliação da transparência dos atos do poder público e a accountability dos governantes e burocratas, via

implantação dos sistemas de avaliação, depende, sobretudo, da atuação dos atores interessados nas políticas, mas também, e de forma

importante, de características próprias dos sistemas de avaliação, principalmente das formas de apresentação e divulgação dos resultados

das aferições dos referidos sistemas.

ATORES: apropriação e uso das informações geradas com base nas avaliações e o uso dado a essas informações pelos diferentes atores envolvidos

INSTITUIÇÕES: utilização das informações oriundas das avaliações nas arenas decisórias de cada uma das políticas

analisadas e buscou-se verificar se a utilização dessas informações por grupos específicos alterou a correlação de forças que existia nessas arenas antes da implementação dos sistemas

de avaliação.

Se os resultados da avaliação estão integrados às práticas de gestão e ao processo de tomada de

decisão.

Accountability como variável dependente

Consenso:

Accountability se refere, basicamente ao controle e responsabilização dos

agentes públicos.

• Noção mais abrangente: mecanismos de controle e fiscalização do poder público institucionais e não institucionais.

• Transparência relacionada apenas à prestação de contas e não necessariamente à responsabilização dos agentes públicos.

Transparência Governamental

Condição para ativar o funcionamento dos mecanismos de responsabilização;

Norberto Bobbio: o regime democrático como o governo do visível.

Presente trabalho: - Operacionalização da accountability em

duas dimensões distintas e complementares:1) transparência dos atos governamentais

ou a difusão da informação gerada com base nas avaliações;

2) ativação de mecanismos de responsabilização política dos agentes públicos.

Perspectiva orientada pela teoria do agente-principal

Análise das relações entre políticos, burocratas e cidadãos ou usuários;

Problema da assimetria de informações;

Difusão de informações da avaliação de políticas e programas públicos pode se constituir num importante mecanismo para minorar este problema

Análise do quadro comparativo dos casos – SARESP x SMA (DST/AIDS)

- Igual finalidade: aprimorar as políticas governamentais; - Diferença na forma de divulgação dos resultados:

- Programa de DST/AIDS – relatórios de resultados destacam-se pela ampla e quase irrestrita divulgação. Acesso facilitado pela internet; materiais bastante didáticos; fácil leitura e compreensão.

- SARESP – relatório geral limita-se a descrever dados incluídos em quadros gráficos ou tabelas; não há análise ou interpretação destes dados.

- Quem avalia?• DST/AIDS - avaliação é predominantemente interna, conduzida pela própria

equipe do Programa.• SARESP - avaliação é externa- Foco dos sistemas de avaliação: ambos procuram aferir resultados.- Informação usada para o aprimoramento do programa

O Sistema de Monitoramento e Avaliação do Programa DST /AIDS em SP

Portaria 2313 de dezembro de 2002 - Ministério da Saúde– Descentralização e desconcentração do Programa Nacional de

DST/AIDS.– Maior autonomia de gestão dos programas dentro da estrutura da

Secretaria de Saúde (do estado ou município).– A padronização dos instrumentos de planejamento e programação de

ações e metas para aperfeiçoar os processos de gestão das políticas públicas para HIV/AIDS e outras DSTs.

– Permitir o monitoramento e o acompanhamento sistematizados das ações de enfrentamento da epidemia nas três instâncias de governo.

– Capacitar os gestores locais em planejamento focalizado em metas e ações, mas também contribuiu para uma maior aproximação das OSC com as burocracias das Secretarias de Saúde.

Descentralização do Programa

Portaria 2313 que institui os Planos de Ações e Metas traz como diretriz:

Os coordenadores dos programas locais devem promover a participação das OSC no processo de planejamento anual e no estabelecimento de metas e ações para o programa, principalmente, no que diz respeito à aplicação de recursos para os projetos desenvolvidos em parceria com as OSC.

Resultados da instituição do SMA do Programa de DST/AIDS

Controle mais efetivo da burocracia que gere o Programa; Coordenadores do programa estadual com maior autonomia de

gestão Mecanismo de controle dos resultados Reduziu significativamente a assimetria de informações que

limitava um controle mais efetivo da burocracia Relatórios e dados sobre o Programa com acesso facilitado e fácil

compreensão Possibilitou às OSC e às associações de usuários acompanhar o

desempenho das burocracias encarregadas da condução da política de AIDS e outras DST no estado

Mudança qualitativa no tipo de controle social posto em prática pelas OSC e pelas associações de pessoas vivendo com HIV/AIDS.

Obrigatoriedade de apresentação dos resultados alcançados no ano aos conselhos de saúde;

Com relação à responsabilização das autoridades políticas - esta institucionalização do controle social passou a assegurar um controle mais efetivo de suas ações;

As OSC passaram a atuar ativamente dentro do Conselho Estadual de Saúde fiscalizando não apenas matérias e assuntos mais específicos e urgentes, como por exemplo a distribuição de medicamentos e preservativos, mas também todo o processo de programação e execução dos planos anuais.

Ampliação da responsabilização dos agentes públicos Aprimoramento das políticas e dos programas em curso Monitorar o alinhamento das metas e ações dos programas subnacionais a

seu plano estratégico. O SMA tem funcionado como uma ferramenta muito útil para capacitar

esses gestores em planejamento focalizado em metas e ações,

Sistema de Avaliação de Rendimento Escolar do

Estado de São Paulo

ESTUDO DE CASO

Iniciativas para reestruturar o papel

do Estado.

Eixos:-Descentralização rede de ensino;

- Implantação de Sistema de Avaliação de Redes Escolares;

OBJETIVOS

- Implementar sistema de avaliação para

conhecer perfil alunos;

- Verificar fatores que incidem na qualidade

do ensino;

- Controle escolas e monitoramento funcionários =>

mecanismos avaliação desempenho escolar;

- Fluxo informações; - Identificação pontos

fortes e fracos;

MUDANÇAS

MUDANÇAS

A PRIORI

A POSTERIORI

Maior tomada de decisão pela

administração das escolas facilita e

agrega maior legitimidade às

propostas;

PONTOS POSITIVOS:

PONTOS NEGATIVOS

- Ainda há muita distância entre família-escola;

- Pouca preocupação em prestar contas com os usuários mais próximos;

- Poucas explicações nos quadros e tabelas – consideram “auto explicativos”;

- Não permite comparação com diferentes unidades do estado

(visa evitar competição e evitar que escolas se sintam

ameaçadas);

COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL O

PONTENCIAL DO SARESP É LIMITADO.

- Controle pelas autoridades educacionais, mas pouco

controle dos agente públicos.- Mudanças de pouca

importância.

PONTOS NEGATIVOS

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A responsabilização dos agentes públicos

está diretamente relacionada não

apenas a características

próprias da avaliação, mas

também à atuação dos agentes interessados

(stakeholders).

Atuação stakeholders depende de regras de fiscalização via

participação social, isso sim, constrange agente públicos a

prestar contas e responsabilizar-se por suas ações ou omissões.

COMPARAÇÃO

- Envolvimento de muitos atores gerou responsabilização

gestores.

- Desempenho institucional garantiu e

aperfeiçoou participação social.

DST / AIDS

SARESP

- Não se verifica o mesmo.

- Apenas Controle

Administrativo.

1) Transparência dos atos do poder público2) Incorporação de regras e procedimentos de

fiscalização via participação social;

- A implementação não deve ser de maneira insulada pela burocracia e sim também pela demanda da população e comprometimento dos governantes;

Êxito da avaliação de políticas públicas como um

mecanismo de controle passa por duas condições: