UNIVERSIDADE DO CONTESTADO - UnC

MARCELO DALTON DALMOLIN

FEDERALISMO FISCAL ANÁLISE DAS PARTICIPAÇÕES NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS ESTADOS BRASILEIROS

CANOINHAS

2016

MARCELO DALTON DALMOLIN

FEDERALISMO FISCAL ANÁLISE DAS PARTICIPAÇÕES NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS ESTADOS BRASILEIROS

Dissertação apresentada como exigência para obtenção de Título de Mestre no Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional, ministrado pela Universidade do Contestado – UnC, Campus Canoinhas, sob Orientação do Professor Doutor Carlos Eduardo Carvalho.

CANOINHAS

2016

FEDERALISMO FISCAL ANÁLISE DAS PARTICIPAÇÕES NAS TRANSFERÊNCIAS PARA OS ESTADOS BRASILEIROS

MARCELO DALTON DALMOLIN

Este trabalho de Conclusão de Curso foi submetido ao processo de avaliação

pela Banca Examinadora para a obtenção do Título de:

Mestre em Desenvolvimento Regional

E aprovada na sua versão final em 31de Maio de 2016, atendendo às normas

da legislação vigente da Universidade do Contestado e Coordenação do Programa

de Mestrado em Desenvolvimento Regional.

____________________________________________ Prof. Argos Gumbowsky

Coordenador do Programa de Mestrado em Desenvolvimento Regional

BANCA EXAMINADORA:

____________________________________________ Prof. Carlos Eduardo Carvalho

(Orientador)

____________________________________________ Prof. Silvio Santos Júnior

(Avaliador Externo)

____________________________________________

Prof. Reinaldo Knorek (Avaliador Interno)

____________________________________________

Prof. Sandro Luiz Bazzanella (Avaliador Interno)

À República, instituição tão antiga, tão

mal compreendida, e que tanto fez pela

humanidade.

AGRADECIMENTOS

.

À minha esposa Luciana, e aos meus filhos Alexandre e Rafaela, pelo tempo

furtado de seu convívio para que pudesse cursar e concluir o programa de mestrado.

Aos nossos professores, sempre ciosos em nos indicar o caminho da ciência e a

separá-la do senso comum. Aos meus colegas no programa por terem a gentileza de

sempre rirem de meus comentários e piadas mesmo quando eram repetidas, e por

suportarem os barulhos repetitivos que uma pessoa semi-hiperativa começa a fazer

depois de meia hora sentado no mesmo lugar.

“Há uma grande diferença entre tratar as pessoas igualmente e tentar torná-las iguais. A primeira é condição de uma sociedade livre, a segunda significa uma nova forma de servidão”

Friedrich August Hayek

RESUMO

Esta pesquisa se propõe a analisar as instituições formais em geral e as instituições que conformam o modelo do pacto federativo fiscal brasileiro e seus efeitos nos orçamentos estaduais em particular. Partindo da análise neo-institucionalista sobre o discurso do desenvolvimento, e das regras constitucionais e infraconstitucionais que deram forma ao pacto federativo, à distribuição de competências tributárias e à repartição das receitas tributárias vigentes na República Federativa do Brasil, passou-se à analise das informações constantes nos orçamentos dos Estados brasileiros de 2002 a 2013. Desta forma procurou-se identificar os impactos deste modelo institucional, nos orçamentos dos entes subnacionais do país, agrupados nas regiões geopolíticas do Brasil, de forma geral, e no Estado do Paraná em particular, cotejando-se a estrutura da carga tributária brasileira, o volume de receitas públicas disponíveis para os Estados e Municípios. Em seguida foram analisadas as fontes de recursos orçamentários dos Estados classificando as receitas tributárias e as decorrentes das transferências. Esses valores foram então comparados com os principais escaninhos das despesas públicas, divididos em dois grupos: serviços orientados ao modelo de Estado de Bem Estar e serviços de fomento à atividade econômica. Por fim foram comparados os tributos federais arrecadados em cada unidade federativa, comparando-os com o volume de receitas disponíveis e o volume de gastos dos Estados, para comparar o volume de tributos federais e estaduais arrecadados em comparação com o volume de despesas estaduais.

Palavras-Chave: Instituições, Pacto Federativo, Competências Tributárias, Repartição das Receitas Tributárias.

ABSTRACT

This research aims to analyze the formal institutions in general and the institutions which are conformed to the model of the Brazilian fiscal federal pact and its effects on state budgets in particular. From the neo-institutionalist analysis of the development discourse, and constitutional and ordinary rules that have shaped the federative pact, the distribution of tax powers and allocation of tax revenue in force in the Federative Republic of Brazil, it went on to analyze the information contained in the budgets of Brazilian states from 2002 to 2013. In this way it was tried to identify the impacts of this institutional model, the budgets of the subnational entities of the country, grouped in the geo-political regions of Brazil in general, and in the State of Parana particularly, comparing the structure of the Brazilian tax burden, the volume of public revenues available to states and municipalities. Then it was analized the sources of budgetary funds from the States classifying the tax revenues and the ones decurring from tranfers. Those values were then compared to the main bins of public expenses, divided into two groups: services oriented to the model of the welfare state and fomentation services to economic activity. Finally it was compared the federal taxes collected in each state, comparing them with the volume of available income and the volume of states spending, to compare the amount of federal and state taxes collected compared to the amount of state spending.

Keywords: Institutions, Federative Pact, Tax Powers, Sharing of Tax Revenue.

LISTA DE QUADROS

Quadro 01 – Tributos de competência da União ....................................................... 59

Quadro 02 – Tributos de competência dos Estados .................................................. 60

Quadro 03 – Tributos de competência dos Municípios .............................................. 61

Quadro 4 - Evolução da Participação dos Entes Federados na arrecadação total de

2008 a 2013 .............................................................................................................. 73

Quadro 5 – Impostos Partilhados pela União e percentuais destinados aos fundos de

participação de Estados e Municípios ....................................................................... 73

Quadro 6 – Tributos Estaduais e Federal partilhados com os municípios. ................ 74

Quadro 7 – Receita Pública Disponível dos Entes Federados após a repartição das

receitas tributárias ..................................................................................................... 74

Quadro 08 – Série histórica da participação dos Estados e Distrito Federal no PIB

Nacional. ................................................................................................................... 77

Quadro 09 – PIB em Reais dos Estados e Distrito Federal entre 2002 e 2012 ........ 78

Quadro 10 – PIB em Reais e em participação percentual, população residente e PIB

per capita dos Estados e do Distrito Federal para o ano de 2013. ........................... 80

Quadro 11 – Comparação do PIB estadual e a arrecadação de ICMS nos Estados. 83

Quadro 12 – Comparação do Volume de gastos em serviços de Bem Estar Social

em relação às transferências correntes .................................................................... 93

Quadro 13 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e

estaduais cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2002. 100

Quadro 14 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e

estaduais cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2013. 101

Distrito Federal ........................................................................................................ 101

Quadro 15 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e

estaduais cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de

2002. ....................................................................................................................... 102

Quadro 16 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e

estaduais cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de

2013. ....................................................................................................................... 103

Quadro 17 – Ranking do Produto Interno Bruto per capita dos Estados Brasileiros

para o ano de 2013. ................................................................................................ 108

Quadro 18 – Ranking da arrecadação de tributos federais nos Estados Brasileiros

em Reais nos anos de 2002 e 2013. ....................................................................... 109

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 01 – Participação das Transferências correntes no total das Receitas

Correntes por Região. ............................................................................................... 84

Gráfico 02 – Participação do ICMS no total das Receitas Correntes por Região. ..... 86

Gráfico 03 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das

Receitas Correntes por Região para o ano de 2002 ................................................. 87

Gráfico 04 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das

Receitas Correntes por Região para o ano de 2013 ................................................. 88

Gráfico 05 – Percentual das receitas correntes dispendidas em investimentos por

Região. ...................................................................................................................... 89

Gráfico 06 – Percentual das receitas correntes dispendidas em pagamento de juros

por Região. ................................................................................................................ 91

Gráfico 07 – Percentual das receitas correntes dispendidas nos serviços de

Educação, Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região. ................... 92

Gráfico 08 – Percentual das transferências correntes dispendidas nos serviços de

Educação, Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região. ................... 93

Quadro 12 – Comparação do Volume de gastos em serviços de Bem Estar Social

em relação às transferências correntes .................................................................... 93

Gráfico 09 – Percentual das receitas correntes dispendidas em Ciência e Tecnologia

por Região. ................................................................................................................ 94

Gráfico 10 – Percentual das transferências correntes dispendidas na Indústria por

Região. ...................................................................................................................... 96

Gráfico 11 – Percentual das receitas correntes dispendidas na constituição ou

aumento de capital de empresas por Região. ........................................................... 97

Gráfico 12 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos

gastos em incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou

aumento de capital de empresas públicas por Região em 2002 ............................... 98

Gráfico 13 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos

gastos em incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou

aumento de capital de empresas públicas por Região em 2013. .............................. 98

Gráfico 14 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2002. 104

Gráfico 15 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2013. 105

Gráfico 16 – Comparação da relação entre o volume de tributos federais e estaduais

cobrados no Estado do Paraná, na Média Nacional e em cada região, e a respectiva

despesa estadual total no ano de 2013. .................................................................. 112

LISTA DE ABREVIATURAS E/OU SIGLAS

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

PIB – Produto Interno Bruto

CF – Constituição Federal

LC – Lei Complementar

CTN – Código Tributário Brasileiro

CTB – Carga Tributária Brasileira

SICONFI – Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro

INSS – Instituto Nacional do Seguro Social

ICMS – Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços

SUMÁRIO

1 - INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 16

1.1 – APRESENTAÇÃO DO TEMA ........................................................................... 16

1.3 – PROBLEMA ..................................................................................................... 18

1.4 - OBJETIVOS ...................................................................................................... 19

1.5 - HIPÓTESE ........................................................................................................ 20

1.6 - JUSTIFICATIVA ................................................................................................. 20

1.7 – ESTRUTURA CAPITULAR ............................................................................... 21

2 REFERENCIAL TEÓRICO ............................. ........................................................ 23

2.1 AS INSTITUIÇÕES E O DESENVOLVIMENTO .................................................. 23

2.2 A TEORIA NEOCLÁSSICA E OS CUSTOS DE TRANSAÇÃO ............................ 28

2.3 DIREITOS DE PROPRIEDADE .......................................................................... 31

2.4 INSTITUIÇÕES CORPORATIVISTAS ................................................................. 34

2.5 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS E INSTITUIÇÕES EXTRATIVISTAS .................... 36

2.6 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS ............................................................................. 39

2.7 INSTITUIÇÕES POLITICAMENTE INCLUSIVAS................................................ 41

2.8 NÍVEIS DE INSTITUIÇÕES: INFORMAIS E FORMAIS. .................................... 44

2.9 O ESTADO COMO INSTITUIÇÃO FORMAL ...................................................... 51

2.10 A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E O PACTO FEDERATIVO ................... 52

2.11O PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO E A ESTIPULAÇÃO DAS

COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS ............................................................................. 57

3 MATERIAIS E MÉTODOS ............................. ........................................................ 62

3.1 CARACTERÍSTICAS DA PESQUISA .................................................................. 62

3.2 NATUREZA E TIPO DA PESQUISA .................................................................... 62

3.3 DELIMITAÇÃO DA ANÁLISE DA PESQUISA ...................................................... 64

3.4 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO E PERÍODO DAS INFORMAÇÕES

LEVANTADAS ........................................................................................................... 65

3.5 CRITÉRIOS DA AMOSTRAGEM ........................................................................ 66

3.6 INFRAESTRUTURA, COLETA E ANÁLISE DE DADOS ..................................... 67

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ......................... .................................................. 70

4.1 A REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS ............................................... 70

4.2 – A EVOLUÇÃO DO PRODUTO INTERNO BRUTO DOS ESTADOS. ............... 76

4.3 OS ORÇAMENTOS FISCAIS DOS ESTADOS ................................................... 80

4.4 O ORÇAMENTO FISCAL DO ESTADO DO PARANÁ ...................................... 107

4.5 A CRISE DO PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO .............................. 112

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................ ..................................................... 115

REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 118

16

1 - INTRODUÇÃO

1.1 – APRESENTAÇÃO DO TEMA

Douglass North, em seu livro:“Institutions, Institutional Change and Economic

Performance”(1990), investiga a diferença de desenvolvimento entre os países, e

aponta as Instituições como variável determinante das performances dos Estados,

mensuradas no desenvolvimento dos conceitos de custos de transação e direitos de

propriedade. Argumenta que a sofisticação e especialização das economias

modernas exige uma estrutura institucional que suporte o incremento progressivo da

complexidade nas interações entre os agentes econômicos. Tais Instituições podem

ser analisadas em quatro níveis:

O primeiro nível contém as instituições informais, constituídas pelos costumes, pelas tradições e pelas normas religiosas. Em conjunto, formam o enraizamento (embeddedness) cultural da sociedade. O segundo nível contém o ambiente institucional formal da sociedade, que é constituído por normas constitucionais e pelas demais leis positivadas pelo Estado. Entram aqui as estruturas de divisão de poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), bem como a determinação e tutela de direitos individuais e coletivos. (...) no terceiro nível, encontram-se os mecanismos de governança, que consistem em um esforço para criar ordem, mitigar conflitos e possibilitar ganhos mútuos (...) (...) Por fim, o quarto nível, em que se dá a análise econômica neoclássica de alocação e emprego (CAVALLI, 2013, p. 3).

As instituições também são o fio de Ariadne com que Aron Acemoglu e James

Robinson (2012) analisam a diferença de desenvolvimento econômico ao redor do

globo desde o Império Romano, identificando que Estados com instituições políticas

e econômicas inclusivas se desenvolvem mais e melhor do que aqueles que adotam

instituições políticas restritivas e instituições econômicas extrativistas. Edmund

Strother Phelps (2013) identifica instituições que premiem a inovação e o

empreendedorismo e instituições conformadas na defesa de interesses corporativos,

como os contrapontos entre Estados que alcançam maior ou menos prosperidade e

qualidade de vida.

Sob esses aspectos, pode-se perquirir acerca da natureza das instituições

brasileiras, a começar pelo Estado e a conformação que recebeu pela Constituição

Federal de 1988. De acordo com o contido na Constituição Federal de 1988, o

17

Estado Brasileiro é constituído sob a forma de uma república federativa, formada

pela União indissolúvel de Estados, Municípios e Distrito Federal, da qual resulta o

critério de distribuição das competências públicas (FACCHIN, 2103). Contém uma

particularidade incomum no direito comparado, que é a atribuição da característica

de Ente Federado aos municípios brasileiros. Porém, o modelo vigente no Brasil é

de matriz centralizadora e tem suas raízes em seu passado Monárquico.

Salvar a República de seus primeiros passos implicou em tornar a nova ordem senão semelhante, pelo menos respeitosa com relação ao passado monárquico. [...] Assim, o arranjo federativo brasileiro encontra seu funcionamento mais regular a partir da retomada de elementos da Monarquia, tornando o Executivo Federal ainda mais forte e contribuindo para o aprofundamento do desequilíbrio entre os poderes federais já existente no texto constitucional (MOTTA; FERREIRA, 2010, pag. 225).

O grau de Centralização na Federação Brasileira, enfeixados na mão da

União, reflete-se em todos os seus aspectos políticos e jurídicos, pela utilização de

um sistema jurídico isonômico para todo o Estado e com uma Constituição extensa e

detalhista, que impede a flexibilização das normas e instituições de acordo com as

especificidades regionais ao longo de todo o país. Esse modelo decorre do esforço

desenvolvido durante a consolidação do Brasil como Estado independente, para a

manutenção da integridade territorial do país. (BRESSER PEREIRA, 2009)

Por ser organizado na forma de uma república federativa, o Brasil é formado

pela União, pelos Estados Membros e pelos Municípios, além do Distrito Federal,

sendo que cada um desses entes possui competência e atribuições próprias, sendo

assegurado pela Constituição Federal aos Estados, Distrito Federal e Municípios

autonomia política e administrativa. Ao par dessa autonomia política e administrativa,

a Constituição também prevê atribuições, serviços públicos a serem mantidos por

cada uma das esferas, sendo alguns de responsabilidade da União, outras dos

Estados e do Distrito Federal e outras dos Municípios. Por conta disso, cada um

desses entes federados tem competências distintas para legislar sobre

determinadas matérias. E também por conta disso esses entes também tem de ter

asseguradas suas fontes de financiamento próprias. É o chamado Pacto Federativo.

Essas fontes de financiamento provém de seus tributos próprios e na

participação no volume dos tributos da União, no caso de Estados Membros e do

Distrito Federal. Os Municípios por sua vez além dos tributos próprios recebem uma

parte dos tributos dos Estados além de uma parte dos tributos da União. Esses

18

desdobramentos decorrentes do modelo de Estado Federativo, em matéria tributária

e de repartição das receitas tributárias é que são definidos como os aspectos fiscais

do Pacto Federativo, ou simplesmente de Pacto Federativo Fiscal.

A previsão constitucional das competências para instituir e cobrar tributos, e

os critérios de repartição das receitas tributárias, ao par da participação de cada

ente federativo nas despesas públicas, tem refletido assim, no caso brasileiro, o viés

econômico desta centralização, cuja consequência mais visível seja a aparente

concentração da capacidade de investimentos públicos na esfera Federal de

Governo, e as diferenças regionais entre o total da imposição tributária sofrida pelos

cidadãos e o volume de recursos públicos disponíveis nestes diferentes Estados.

Como as instituições podem ser caracterizadas como limitadoras ou fomentadoras

de desenvolvimento, essas diferenças entre os Estados podem apontar também se

as estruturas institucionais vigentes acarretam diferenças no fomento ou limitação do

crescimento verificáveis entre os Estados.

Cumpre portanto cotejar esse modelo de pacto federativo fiscal e sua

estrutura constitucional de fixação de competências e repartição de receitas

tributárias com a ideia de Desenvolvimento Regional, analisado por meio da

influência dessas instituições fiscais e constitucionais nas contas públicas dos

Estados da Federação em geral e do Paraná em particular, mas notadamente pela

análise da relação entre a imposição tributária e o volume das despesas públicas

dispendidas para o custeio dos serviços públicos prestados ao cidadão paranaense.

1.3 – PROBLEMA

O problema que o tema apresenta perquire se os custos suportados pelo

contribuinte para a manutenção dos serviços públicos prestados pelo Estado ao

Cidadão Paranaense, em uma equação que pondere o total da imposição tributária e

o volume das receitas públicas disponíveis nos entes subnacionais em geral e no

Estado do Paraná em particular, representam um estímulo ou um desestímulo ao

desenvolvimento econômico do Estado do Paraná em comparação aos demais

Estados?

Essas aproximações são possíveis utilizando-se dados disponibilizados pelo

Tesouro Nacional, pela Receita Federal, pelo IBGE e pelo portal da transparência da

União, que contém um conjunto de bancos de dados tabulados de mesma forma

19

metodológica. O Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público

Brasileiro (SICONFI), contém um resumo da execução orçamentária dos Estados da

Federação desde 1995 até 2013, incluindo-se todos os ingressos e saídas de

receitas. Para o cômputo das receitas optou-se pela utilização dos dados do

SICONFI ao invés de dados retirados dos portais de transparência dos Estados por

uma questão de homogeneidade de metodologia e tratamento de dados. Do portal

de transparência da União foram utilizados os dados de repasses para Estados e

Municípios. Porém a tabulação dos dados para fins de comparação com outros

indicadores sempre foi efetuada tomando-se por base os dados do SICONFI, uma

vez que as transferências correntes ali constantes englobam outros valores além

dos relativos ao Fundo de Participação dos Estados (transferências constitucionais)

constantes do portal da transparência da União, englobando também as

transferências voluntárias.

1.4 - OBJETIVOS

A presente pesquisa tem como objetivo geral identificar se a carga tributária

federal e estadual suportadas pelo contribuinte representam um estímulo ou

desestímulo ao desenvolvimento econômico do Estado do Paraná em comparação

aos demais Estados,

Especificamente, passa a relacionar as instituições e o desenvolvimento

econômico, através do cotejo entre os direitos de propriedade, os custos de

transação e a manutenção de sistemas eficientes e ineficientes do ponto de vista do

crescimento econômico, bem como com o ponto de equilíbrio entre as repartições

dos ganhos de produtividade entre os particulares e o Estado.

Analisa a justificativa da prestação dos serviços públicos pelo Estado quando

a economia de escala e o sistema de imposição tributária representam um custo de

serviços públicos menor do que o que seria obtido pelo contribuinte ao contratar

individualmente o mesmo serviço.

Estuda as características do modelo federativo fiscal do Estado Brasileiro e

suas consequências na Repartição das Receitas Tributárias e na composição dos

recursos públicos disponíveis aos Estados Federados.

Analisa a composição das receitas públicas disponíveis dos Entes Federados

e a participação das receitas próprias e das transferências da União no seu volume

20

total e Compara os volumes de gastos públicos dos entes subnacionais em

despesas de capital e despesas de custeio relativamente ao volume total de gastos.

Comparar os dados da Carga Tributária Brasileira, do PIB per capta médio do

Brasil e do Estado do Paraná, com a repartição das Receitas Tributárias, o montante

de receitas públicas disponíveis ao Estado do Paraná e sua relação com o

investimento público e o crescimento econômico.

Por fim, analisa se o custo para os contribuintes das regiões produtoras em

geral e do Paraná em particular, no esforço de transferência dos tributos federais

partilháveis para as regiões com menor participação no PIB Nacional vem

aumentando ou diminuindo.

1.5 - HIPÓTESE

A hipótese a ser verificada é de que o custo dos serviços públicos colocados à

disposição do cidadão paranaense representado pelo total da imposição tributária

federal paga e sua relação com o montante de despesas públicas representam a

manutenção de uma instituição limitadora do desenvolvimento, quando comparada

com demais Estados da Federação. A procura de confirmação dessa hipótese foi

estruturada a partir dos objetivos divididos nos capítulos segundo e quarto da

dissertação.

1.6 - JUSTIFICATIVA

Tem uma justifica teórica, posto que a pesquisa propõe uma análise da

influência do pacto federativo fiscal no discurso do desenvolvimento regional,

através do cotejo da estrutura tributária e financeira do Estado Brasileiro e suas

escolhas constitucionais de fixação de despesas obrigatórias, dentro de uma

perspectiva econômica do desenvolvimento, em cotejo com as definições

institucionalistas já delimitadas: custo de transações, direitos de propriedade, níveis

de instituição, instituições políticas pluralistas e exclusivistas, instituições

econômicas inclusivas e extrativistas, modelos de proteção a interesses corporativos

e de fomento à inovação e investimento, bem como o custo dos serviços públicos

quando custeados por meio de tributos.

21

A justificativa prática apresenta-se pela produção de dados quantitativos

acerca dos efeitos das instituições positivadas nos princípios políticos e jurídicos

constitucionais da esfera tributária: na relação final do custo ao contribuinte dos

serviços públicos colocados à disposição do Cidadão em geral e do Estado do

Paraná, no volume final da proporção entre o total de recursos públicos

definitivamente expatriados e o produto interno bruto do Estado, e na evolução da

participação do montante de receitas próprias no total geral de receitas públicas

disponíveis aos entes federados.

1.7 – ESTRUTURA CAPITULAR

No capítulo referente aos conceitos teóricos foram efetuadas aproximações

entre as instituições e o discurso do desenvolvimento econômico, por meio do cotejo

entre a análise neoclássica e os custos de transação decorrentes da maior ou menor

garantia dos direitos de propriedade. Foram então aproximados os conceitos de

direitos de propriedade e instituições inclusivas e extrativistas, apontando-se que o

próprio Estado ou sua classe dirigente podem limitar aos jurisdicionados seus

direitos de propriedade, inclusive com a tributação excessiva dos ganhos de

produtividade. Essa apropriação via tributos dos ganhos de produtividade foram

então aproximados ao conceito de interesses corporativos, que podem tanto atuar

na defesa de padrões mínimos de consumo quanto inibindo a inovação e a

destruição criativa, ponderando-se o ponto de equilíbrio entre as repartições dos

ganhos de produtividade entre os particulares e o Estado e a justificativa da

prestação dos serviços públicos pelo Estado quando a economia de escala e o

sistema de imposição tributária representam custos de serviços públicos menores do

que o que seria obtido pelo contribuinte ao contratar individualmente o mesmo

serviço.

Partindo das instituições em geral, passa-se a analisar o próprio Estado

enquanto instituição, suas escolhas políticas e jurídicas de forma de Estado, suas

escolhas políticas e jurídicas, e no caso brasileiro, seu modelo federativo, as

características desse modelo federativo em matéria fiscal, seu sistema de fixação

das competências para instituir e cobrar tributos e seu sistema de distribuir os

recursos assim obtidos mediante a tributação.

22

Vencida a delimitação dos materiais, métodos e fontes de análise no terceiro

capítulo, o capítulo quarto passa a verificar o impacto desse conjunto de

arrecadação de tributos no Produto Interno Bruto e, uma vez repartidas as

competências e receitas quanto do volume tributário tributal é alocado para cada tipo

de ente federativo relativamente ao Produto Interno Bruto Nacional. Em seguida

passa-se à análise das informações constantes no Sistema de Informações

Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro, nos Estudos Tributários da Receita

Federal e do Portal da Transparência da União. Com base nesses dados pode-se

estabelecer a relação entre o PIB dos Estados e o PIB nacional, e a evolução dos

PIBs e PIBs per capita dos Estados.

Infere-se então o impacto da repartição de receitas tributárias na delimitação

do montante de receitas públicas disponíveis para os Estados em geral e para o

Estado do Paraná em particular, em relação ao total arrecadado, e a participação

das receitas próprias e das transferências da União no total das receitas públicas

estaduais. Pode-se também comparar os volumes de gastos públicos dos entes

subnacionais em despesas de capital e despesas de custeio relativamente ao

volume total de gastos, classificados em dois grandes grupos: investimentos e

despesas de Bem Estar Social. Por fim pode-se comparar a carga tributária federal e

estadual somadas, seu custo proporcional ao PIB imposto ao contribuinte pelas

despesas públicas orçadas, o grau de dependência dos Estados em relação às

transferências do Poder Central, e sua influência como fator restritivo ou estimulante

do desenvolvimento econômico comparativamente entre os Estados.

23

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 AS INSTITUIÇÕES E O DESENVOLVIMENTO

Douglas North1, em seu livro: “Institutions, Institutional Change and Economic

Performance”, (1990), examina a natureza das instituições e sua influência na

performance econômica e social. Conceitua as instituições de uma sociedade como

as “regras do jogo”, sejam elas formais, informais, ou códigos de comportamento.

Podem ser instituições criadas ou instituições que evoluem ao longo do tempo 2, que

estruturam a forma das relações sociais, políticas e econômicas, estabelecendo

mecanismos de incentivo positivo e negativo nos comportamentos das pessoas, dos

governos e dos agentes econômicos ao longo do tempo, delimitando e definindo o

conjunto de escolhas possíveis a esses indivíduos. Explica de que forma as

escolhas já tomadas e as estruturas existentes no passado moldam o presente e o

futuro.

Tem como objeto principal investigar a diferença de desenvolvimento

econômico entre os países avançados e os subdesenvolvidos ao longo do tempo,

ponderando que os preceitos neoclássicos ao propor que todos os países, em

adotando seus fundamentos convergiriam a um mesmo nível de renda, não

explicava o agudo desequilíbrio entre as nações. Procura demonstrar que a variável

determinante do desenvolvimento não é a geografia, nem os recursos naturais nem

tampouco a tecnologia, mas sim as instituições adotadas por cada sociedade para

diminuir os seus custos de transação e garantir os direitos de propriedade.

Semelhante abordagem é adotada por Daron Acemoglu e James Robinson no livro:

“Porque as Nações Fracassam: as origens da riqueza, da prosperidade e da

pobreza” (2012).

1 Douglass Cecil North recebeu o Premio Sveriges Riksbank de Ciências Económicas em Memória de Alfred

Nobel em 1993. 2 Existem dois modelos de direito estatal vigentes no Ocidente. O positivo e o consuetudinário. Os países cujo

arcabouço jurídico remonta à tradição romano-germânica utilizam um sistema de direito estatal de matriz positivista, ou seja, fortemente alicerçado em leis e códigos. Muito embora seja influenciado por axiomas valorativos, essa influência é mitigada relativamente aos países que adotam a tradição anglo-saxã. Nestes, o sistema de direito estatal é de matriz consuetudinária, regem-se basicamente pelos costumes e precedentes, e onde a influência de valores e conceitos morais é mais relevante (BONAVIDES, 2001). Quando fala em instituições criadas North refere-se às leis e códigos. Quando fala em instituições que evoluíram ao longo do tempo trata de costumes e precedentes.

24

Acemoglu e Robinson (2012) argumentam que a manutenção de instituições

que garantem privilégios e riqueza para uma pequena elite, que organizam o Estado

e a Sociedade em função de seus próprios interesses em detrimento do restante da

população é que encontra-se na raiz dos problemas de países com baixos índices

de desenvolvimento, e não fatores como a geografia, recursos naturais, clima,

características culturais, ou mesmo políticas e estratégias econômicas equivocadas.

Apontam que os países que prosperaram estabeleceram uma sociedade em que os

direitos políticos são distribuídos de forma mais igualitária, um Estado em que este,

bem como seus governantes, são responsáveis perante o povo, uma parcela maior

da população estava em condições de aproveitar as oportunidades econômicas, e

onde o direito de propriedade não é vulnerável nem em relação aos outros agentes

econômicos nem em relação ao Estado.

Edmund Strother Phelps3, no livro: “Mass Flourishing: how grassroots

innovation created jobs, challenge, and change”, (2013) aborda o que identifica

como motores do crescimento econômico: a inovação e o empreendedorismo.

Demonstra o que entende como principal ameaça ao crescimento econômico:

instituições que protegem interesses corporativos, mais preocupadas em garantir um

nível médio de renda e consumo do que garantir o contínuo avanço da inovação.

Essa garantia viria de um lado pela regulamentação da atividade econômica e

proteção de determinados mercados e serviços, e de outro pela derivação de parte

dos ganhos de produtividade para a manutenção de serviços sociais. Tais modelos

de instituições dirigiriam para o Estado os ganhos de produtividade decorrentes da

inovação e do empreendedorismo, para a manutenção da proteção dos diversos

interesses corporativos, implicando em um desestímulo ao investimento, necessário

à inovação, e ao empreendedorismo, convergindo à ideia de necessidade de

proteção ao direito de propriedade como imprescindível ao incentivo à poupança e

ao investimento.

Tais considerações, remetem a um complexo conjunto de variáveis

interdependentes entre si. Conquanto identificadas as instituições como

3 Edmund Strother Phelps recebeu o Prêmio Sveriges Riksbank de Ciências Económicas em Memória de Alfred

Nobel de 1996, e é reconhecido por sua teoria non-accelerating inflation rate of unemployment. Muito embora não seja incluído entre os economistas institucionais, a partir dos anos 90 passa a estudar a diferença entre os países, identificando melhores instituições nos países com taxas de crescimento maiores. Suas conclusões sobre cultura econômica e instituições formais vão ao encontro das definições de Douglas North acerca das instituições de primeiro e segundo níveis.

25

determinantes do sucesso econômico de uma sociedade, existem diferentes

aspectos, econômicos, políticos, sociais e jurídicos que as caracterizam. Todavia, a

abordagem institucionalista demonstra que fundamentalmente é a garantia dos

direitos de propriedade que diferencia o nível de desenvolvimento dos países. Essa

garantia refere-se tanto à exclusividade de apropriação dos ganhos de produtividade

decorrentes da inovação, da garantia da fruição dos rendimentos decorrentes do

investimento e do empreendedorismo, quanto à proteção dos ganhos de

produtividade e do resultado da iniciativa privada contra o próprio Estado. Ou seja, a

propriedade deve ser protegida inclusive de excessiva tributação por parte do

Estado, sob pena de configurar-se em uma instituição que desestimule a inovação, o

investimento e o empreendedorismo.

Acemoglu e Robinson (2012) apontam que além da diferença de

desenvolvimento entre os países, endogenamente diferentes regiões de um país

também apresentam grau diferente de desenvolvimento. Isso porque os Estados

podem ser organizados sob diversas formas, com maior ou menor isonomia de

instituições formais entre seus entes subnacionais, além de que países de grandes

dimensões territoriais inevitavelmente terão instituições informais e códigos de

conduta diferentes entre seus entes subnacionais. No ano de 2013, o Estado do

Paraná, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

divulgados em 19 de Novembro de 2015, alcançou o 4º lugar nas economias dos

estados brasileiros, respondendo por 6,3% da economia nacional. Seu Produto

Interno Bruto (PIB) per capita alcançou o valor de (R$ mil) 30,26. Ainda em 2013, o

PIB per capita do Distrito Federal foi de (R$ mil) 62,86, enquanto o do Piauí registrou

(R$ mil) 9,81. Tais dados preliminares nos permitem apontar uma aguda diferença

entre as regiões do Brasil, permitindo perquirir acerca das diferenças das instituições

dos entes subnacionais.

Cumpre portanto uma análise das características destas instituições e de que

forma elas influenciam as escolhas dos indivíduos inseridos no tecido social que

regulam. As modernas economias capitalistas de massa e de consumo necessitam

de um inédito arcabouço institucional, em face da crescente complexidade das

relações sociais e econômicas alavancada pelo desenvolvimento tecnológico sem

par em nenhum outro período histórico da humanidade, de tal sorte que usos e

costumes sociais milenares vão sendo paulatinamente substituídos por

procedimentos padronizados, positivos e onde as trocas econômicas entre as

26

pessoas abandona seu caráter pessoal, carecendo de regulamentação a fim de

manter os níveis de confiança entre os agentes econômicos, inclusive para a

proteção do sistema de acúmulo de ativos.

Nas sociedades marcadas pelas trocas pessoais, onde todos se conhecem, o

grau de confiança mútuo e a predisposição à cooperarem entre si, faz com que os

custos de transação sejam baixos (NORTH, 1990) Porém, como não há divisão do

trabalho e especialização, os custos de produção são mais altos. Já em sociedades

marcadas pelas trocas impessoais, a magnitude dos custos de transação é variável,

podendo ser maiores ou menores. Serão determinados por três dimensões

principais: a) frequência; b) incerteza; e c) especificidade dos ativos (FIANI, 2003). É

importante a distinção entre economias de trocas pessoais e de trocas impessoais

para aquilatar a grande importância que se atribui ao Estado ao moldar suas

Instituições, e por conseguinte a economia, visto que quanto mais complexas e

impessoais são as sociedades, mais sofisticadas terão que ser as instituições que a

regulam, e portanto mais determinantes de seu sucesso ou insucesso econômico,

pela direta influência nos referidos custos de transação e nos direitos de

propriedade.

É a partir dessa premissa que North (1990) analisa os motivos das

desigualdades entre os países, partindo do pressuposto de que nos países

subdesenvolvidos se mantém direitos de propriedade ineficientes. A sofisticação e

especialização das economias modernas exige uma estrutura institucional que

suporte o incremento progressivo da complexidade nas interações entre os agentes

econômicos. Nesse movimento de substituição dos sistemas de trocas econômicas

pessoais pelo sistema de trocas impessoais, reguladas por contratos e regras mais

rígidas de controle e execução, distribui-se de forma desigual o poder coercitivo do

Estado, oportunizando que grupos com maior articulação organizem o estado, as

instituições e as normas regras4, e convergindo ao raciocínio de Acemoglu e

Robinson, que essa organização possa se dar em seu próprio benefício, em

detrimento de outras formas institucionais que beneficiem o conjunto da nação.

Instituições melhores para o crescimento econômico e o bem estar das pessoas

4 Norma regra é um termo utilizado por Roque Antonio Carraza (CARRAZA, 2015) ao diferenciar normas

principiológicas de normas comuns. Segundo Carraza, os princípios de direito devem ser obrigatoriamente observados para a elaboração, interpretação e aplicação de qualquer norma. Os últimos classifica de normas principiológicas, que tem a função de informar todo o sistema legal. Normas regras seriam as normas influenciadas por esses princípios, e que regulam situações específicas.

27

podem ser preteridos, em favor de instituições melhores para quem detém o controle

político, ou até mesmo para a manutenção deste controle político. (Acemoglu e

Robinson, 2012).

As atuais sociedades ocidentais, de economias massificadas e impessoais,

em função do conseqüente esgarçamento das relações sociais, adotaram a partir da

segunda metade do século XX, em maior ou menor grau, um modelo estatal de

welfare state5, e ao par do desenvolvimento de instituições sofisticadas que

permitam a diminuição das incertezas, implementaram um sistema de proteção

social e corporativismo preocupados em garantir um nível de renda e consumo para

todos. (PHELPS, 2015). Porém a dimensão dos recursos necessários à manutenção

desse modelo pode implicar, pela via inversa, em um desestímulo ao

empreendedorismo e investimento, visto que grande parte dos ganhos de

produtividade daí decorrentes acabam sendo apropriados pelo Estado para a

manutenção do sistema de proteção social. Igualmente podem configurar-se em

instituições inibidoras da inovação, no intuito de garantir ocupações e atividades

econômicas já estabelecidas e protegidas.6

O alcance das garantias do direito de propriedade (aqui considerada inclusive

em oposição ao Estado ou a determinados grupos hegemônicos dentro do Estado) e

as instituições determinantes dos custos de transação de um lado, e o sistema de

proteção social e das corporações adotadas por um Estado de outro, vão determinar

no longo prazo os incentivos à inovação, ao investimento e ao empreendedorismo.

Quanto maior esse incentivo, maiores os ganhos de produtividade e o acumulo de

ativos. Tais variáveis explicam a diferença de desenvolvimento entre os países e as

regiões, passando inclusive pela análise da motivação dos agentes políticos ou

econômicos em manter uma determinada conformação das instituições. Sem a

consideração dessas variáveis, e apenas com os conceitos da economia

neoclássica não há como explicar tais diferenças, perfeitamente aquilatáveis entre

as nações e mesmo entre regiões diferentes em uma mesma nação.

5 Estado Social, ou Estado de Bem Estar Social.

6 Phelps utiliza como exemplo de proteção corporativista a reação ao redor do mundo ao aplicativo UBBER de

compartilhamento de veículos, que enfrenta forte resistência de taxistas. Isso porque os ganhos de produtividade decorrentes de seu uso (que aumenta a utilização dos veículos já em circulação, com um custo financeiro e ambiental significativamente menor do que o dos táxis) atingem o faturamento de uma categoria expressiva, pois os ganhos de produtividade decorrentes de seu uso (do Ubber) é diretamente proporcional à diminuição do faturamento dos táxis, expressando perfeitamente o conceito de destruição criativa. Entrevista feita à Revista VEJA edição 2448 – ano 48 - # 42 em 21 de Outubro de 2015

28

2.2 A TEORIA NEOCLÁSSICA E OS CUSTOS DE TRANSAÇÃO

O neoclassicismo econômico ao analisar a atuação dos agentes econômicos,

parte do que North (1990) chama de suposições comportamentais, que os levariam

às escolhas de máxima racionalidade. Não porque dada uma série de escolhas

possíveis, todos os agentes optassem por aquela de maior eficiência na

maximização dos ganhos de produtividade. Mas porque, em um processo evolutivo

de mercado competitivo, de escassez e concorrência, os atores econômicos que

sobrevivem e prosperam são aqueles que adotam escolhas semelhantes ou muito

semelhantes ao optar por uma escolha dentre um feixe de possibilidades. Apenas

aquelas escolhas que levem à maximização dos ganhos de produtividade é que

permitem a sobrevivência de tais agentes, sendo esse o comportamento de

escolhas observado ao longo do tempo.

Em uma escala macroeconômica, de acordo com a teoria neoclássica 7, um

sistema de competição levaria as nações, ao longo do tempo, a adotar os

fundamentos da teoria econômica, notadamente a especialização e a divisão do

trabalho, como resultantes do mesmo mecanismo descrito. Somente sobreviveriam

enquanto nações aquelas que adotassem as escolhas que maximizem a

produtividade. De tal sorte que a aplicação contínua de escolhas de máxima

racionalidade objetivamente faria com que todas convergissem para um patamar

semelhante de renda e consumo, condicionado todavia à existência de um sistema

competitivo equilibrado e à aprendizagem dos fundamentos econômicos por parte

dos agentes promotores das trocas econômicas e da acumulação e investimento de

ativos.

North (1990) aponta como deficiências do modelo de escolha racional ao

explicar a diferença de desenvolvimento entre indivíduos, empresas ou países, além

dos reconhecidos pela teoria neoclássica, dois aspectos do comportamento humano:

a capacidade de decifrar o ambiente e a motivação, em clara crítica à proposição de

máxima racionalidade nas escolhas dos agentes em vistas à maximização dos

ganhos de produtividade, pela desconsideração destas incertezas. Conceição (2007)

7 Economia Neoclássica é a denominação dada ao conjunto de correntes de pensamento econômico de viés

liberal, fortemente embasada nos mecanismos de oferta e demanda dos mercados. Seu maior expoente foi Milton Friedman.

29

exemplifica essa dicotomia, pela verificação que o desenvolvimento dos direitos de

propriedade ao longo do tempo no mundo ocidental, não é resultante de uma

relação custo benefício dimensionado pela densidade populacional, e sim pelas

especificidades de cada nação. Tais especificidades são decorrentes das diferentes

instituições presentes, que ao regular os direitos de propriedade, influenciam os

diferentes custos de transação decorrentes das incertezas.

Incertezas são definidas tanto como informação e capacidade de

processamento imperfeitos quanto como uma situação de realidades mutáveis.

Destas realidades mutáveis decorrem os custos de measurement e enforcement8.

“Uncertainties arise from incomplete information with respect to the behavior of other individuais in the process of human interaction. The computational limitations of the individual are determined by the capacity of the mind to process, organize, and utilize information. From this capacity taken in conjunction with the uncertainties involved in deciphering the environment, rules and procedures evolve to simplify the process. The consequent institutional framework, by structuring human interaction, limits the choice set, of the actors9.(NORTH, 1990, p. 25)

Enquanto informação imperfeita, afeta a racionalidade e dificulta a opção pela

“escolha ótima”. por ex: uma empresa que se empenha em obter a maximização de

seus lucros. A obtenção e processamento de informações necessárias a essa

maximização (measurement), bem como a elaboração de contratos sofisticados que

dêem conta de todas as variáveis, é escassa, custosa, do que decorre que sua

utilização é cara. Por isso os agentes limitam o uso da cognição, do que decorre que

suas decisões não necessariamente serão as que tomariam em um estado de

racionalidade plena. Em vez de uma decisão ótima, o agente contenta-se com uma

decisão satisfatória (VASCONCELOS, 2007).

Já a Incerteza enquanto decorrente de realidades mutáveis refere-se à

legitimidade das transações, à propriedade e ao possível oportunismo de um dos

agentes (enforcement). Tanto os custos relacionados à obtenção e processamento

da informação, quanto os custos relacionados à precaução quanto às intenções e

8 Os termos measurement e enforcement significam, respectivamente, mensuração e execução.

9Incertezas surgem a partir de informações incompletos em relação ao comportamento dos outros indivíduos

no processo de interação humana. As limitações cognitivas do indivíduo são determinadas pela capacidade da mente para processar, organizar, e utilizar informações. Desta capacidade, conjuntamente com as incertezas envolvidas em decifrar o ambiente, as regras e procedimentos evoluem para simplificar o processo . A estrutura institucional resultante, através da estruturação da interação humana, limita o conjunto de escolha dos atores.

30

motivações dos demais agentes econômicos são variáveis e determinados

justamente pelo modelo das instituições que regem tais trocas econômicas. Quanto

maior for a incerteza relativamente à troca a ser realizada, maior será o custo da

transação, tanto quanto à mensuração da troca econômica quanto à garantia de sua

execução. Dados tais custos de Mensuração e Efetivação das transações, serão

eles que definirão o alcance dos ganhos com as trocas econômicas.

Wallis and North (1986), measuring the size of transaction costs that go through the market (such as costs associated with banking, insurance, finance, wholesale, and retail trade; or, in terms of occupations, with lawyers, accountants, etc.) in the U.S. economy found that more than 45 percent of national income was devoted to transacting and, moreover, that this percentage had increased from approximately 25 percent a century earlier. Thus the resources of the economy consumed in transacting are of considerable magnitude and growing. Because transaction costs are a part of the costs of production, we need to restate the traditional production relationship as follows. The total costs of production consist of the resource inputs of land, labor, and capital involved both in transforming the physical attributes of a good (size, weight, color, location, chemical composition, and so forth) and in transacting - defining, protecting, and enforcing the property rights to goods (the right to use, the right to derive income from the use of, the right to exclude, and the right to exchange)10. (NORTH, 1990, p.28).

Os custos totais do ciclo econômico compõe-se portanto da soma dos

recursos de terra, capital e trabalho envolvidos na transformação, e dos custos

envolvendo a transação, ou seja, dos custos de definição (measurement) e de

efetivação dos direitos de propriedade (enforcement). Quanto menores forem os

custos envolvidos na transação, maiores serão os ganhos nas trocas econômicas,

pela maior eficiência alcançada, pois a economia como um todo despenderá menos

recursos para efetivar suas transações. Dessa forma, a diminuição dos custos de

transação igualmente proporcionam ganhos de produtividade, aptos a serem

reinvestidos. E nos mercados de massa, os custos relacionados à garantia, proteção

10

Wallis e North (1986), avaliando o alcance dos custos de transação que passam pelo mercado (tais como os custos bancários, de seguros, financeiros, relativos ao comércio atacadista ou varejista, ou, em termos de ocupações, com advogados, contadores, etc.) na economia Americana, descobriu que mais de 45 por cento da renda nacional foi destinada a transações e, além disso, que esta percentagem tinha aumentado de cerca de 25 por cento desde o século anterior. Assim, os recursos da economia consumidos na transação são de magnitude considerável e crescente. Porque os custos de transação são uma parte dos custos de produção, precisamos reafirmar a relação tradicional de produção da seguinte forma. Os custos totais de produção consistem das entradas de recursos de terra, trabalho e capital envolvido tanto em transformar os atributos físicos de um bem (tamanho, peso, cor, localização, composição química, e assim por diante) e em transacionar - definindo, protegendo e fazendo cumprir os direitos de propriedade sobre os bens (o direito de utilizar, o direito de obter renda a partir do uso, o direito de excluir, e o direito de trocar). (North, 1990, p.28)

31

e efetivação dos direitos de propriedade é que são os mais relevantes dentre os

custos de transação.

Um sistema tributário complexo e pulverizado importa em aumento dos custos

de mensuração. Um sistema jurídico em que o direito de propriedade e a autonomia

da vontade são relativizados aumenta os custos de enforcement. O alcance da

carga tributária representa uma maior ou menor mitigação do direito de propriedade

e sua derivação para o Estado. Um sistema de repartição das receitas tributárias

redistributivo, que direciona recursos de um segmento a outro da sociedade,

incrementa o preço dos serviços públicos, também aumentando os custos de

transação. Pode ou não caracterizar uma economia extrativista, na medida de

quanto derive para a proteção dos interesses corporativistas, e da relação final entre

os serviços públicos ofertados e a carga tributária necessária para mantê-los. Se as

instituições são a regra do jogo, as organizações são os jogadores. E é de se

esperar que os jogadores mais poderosos tentem estabelecer regras a seu favor

(NORTH, 1992).

Um fator relevante para que os custos de transação sejam baixos é que haja

homogeneidade de ideologia dos agentes, ideologia entendida como simetria de

interpretação da realidade. Tal simetria diminui as incertezas e aumenta o grau de

confiança entre os agentes econômicos. (NORTH, 1990) Mas, na transição de um

modelo de trocas pessoais para um modelo de trocas impessoais, o

compartilhamento de experiências e valores (que torna viável o estabelecimento de

um ponto focal coordenando as ações dos agentes), se torna restrito. Por fim, com o

estabelecimento do Estado a instituição de regras torna-se resultado do processo de

barganha política, sem que, como visto, necessariamente seja em vistas à eficiência

econômica, podendo proteger os interesses do próprio Estado, de sua classe

dirigente, de um modelo político de manutenção de níveis mínimos de renda e de

consumo ou ainda de grupos com forte poder de pressão política. (ACEMOGLU e

ROBINSON, 2012)

2.3 DIREITOS DE PROPRIEDADE

Os direitos de propriedade podem ser mais ou menos definidos e garantidos

pelas instituições. Quanto mais garantidos, menores os custos de transação e maior

a eficácia das trocas econômicas. Em sentido inverso, quanto menos garantidos,

32

maiores os custos de transação e menos eficazes as trocas econômicas. Os direitos

de propriedade são definidos, e necessitam de garantia em face às incertezas, as

quais podem ser decorrentes de informação imperfeita (measurement) ou da

motivação dos outros agentes (enforcement). North (1990) constrói sua teoria

analisando de que forma as instituições garantem os direitos de propriedade em

relação a tais incertezas e qual o volume dos custos de transação (trocas

econômicas) necessários para essas garantias. Mas, exclui de sua teoria a

motivação e a intenção do próprio Estado enquanto também um agente econômico,

em sua relação com os demais agentes econômicos, a motivação dos agentes

políticos, bem como a motivação e o interesse de grupos regionais ou corporativos

detentores de influência sobre os agentes políticos.

Isso porque a base de sua análise parte da economia norte-americana,

classificada por Phelps (2013) como relativamente capitalista. Os serviços típicos

dos Estados de modelo de Bem Estar Social são menos presentes nos Estados

Unidos do que na maioria dos Estados da Europa Ocidental por exemplo, o que

pode ser a razão pela qual não aborda fatores como a intenção deliberada de

manutenção de instituições, que, na abordagem de Acemuglu e Robinson (2012)

representam interesses dos agentes políticos, ou de agentes econômicos com muita

influência junto aos agentes políticos. Phelps (2013) aprofunda essa discussão

demonstrando a suscetibilidade dos Estados e Agentes Políticos às pretensões não

somente de agentes econômicos, mas também de pretensões de interesses

corporativos e de demandas de segmentos e regiões influentes da sociedade.

Nos Estados que adotam o modelo estatal de welffare state, inúmeros

serviços públicos são prestados não pela iniciativa privada, mas pelo próprio Estado.

E esses serviços não são custeados por preços, e sim por tributos, alterando

drasticamente os custos de transação envolvidos em toda troca econômica e

tornando impossível aos demais agentes econômicos qualquer tipo de escolha na

obtenção desses serviços prestados pelo próprio ente estatal. Igualmente, não há

possibilidade de escolha quanto ao volume e alcance de serviços públicos não

relacionados ao mercado, como assistência social, segurança interna, externa e

administração da Justiça. North (1990) não coloca em sua equação portanto a

definição e garantia dos direitos de propriedade em relação ao Estado, em relação

aos preços praticados pelo próprio Estado e sua influência nos demais custos de

33

transação, nem tampouco em relação ao conjunto de atores sociais que detém o

domínio político deste.

E em estados complexos, a repartição das atribuições, das competências, da

representação política, a definição do tamanho e funções do estado tem ainda de

equacionar as questões relativas à participação econômica e à carga tributária

relativa de cada um dos entes subnacionais que os compõem. Isso porque o peso

da imposição tributária de cada país, e dentro de cada país que adota um modelo de

Estado Complexo em cada um dos entes subnacionais não pode ser comparada

sem que sejam comparados os serviços públicos mantidos pela tributação. A

proporcionalidade entre o total da imposição e o volume dos serviços públicos

postos à disposição dos cidadãos é que vai determinar a carga tributária relativa de

cada ente analisado, bem como o custo global dos serviços públicos colocados à

disposição de seus cidadãos.

Acemoglu e Robinson apontam que Estados podem adotar Instituições que

não garantam os direitos de propriedade, no interesse da parcela da população que

detém o domínio político e econômico. Retorna-se portanto a um dos pontos

afirmados por North para explicar porque não são tomadas as escolhas mais

racionais do ponto de vista do desenvolvimento, e que não é considerada pela

economia neoclássica – a motivação (embora North trate da motivação dos

indivíduos, mas não aprofunde a motivação dos agentes políticos). E essa

motivação influencia os direitos de propriedade e consequentemente a eficácia do

sistema de trocas econômicas. Ao passo que North analisa a motivação humana, no

nível dos agentes econômicos, Acemoglu e Robinson analisam a motivação de

agentes e grupos políticos, ao adotar instituições que assegurem seu

empoderamento:

Não é necessário que uma sociedade desenvolva ou adote as instituições que são melhores para o crescimento econômico ou o bem-estar de seus cidadãos porque outras instituições podem ser ainda melhores para aqueles que detêm o controle da política e das instituições políticas. Os poderosos e o restante da sociedade com frequência vão divergir quanto a quais instituições devem permanecer e quais devem ser modificadas. (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012. p. 41)

Se a ideia de que os agentes econômicos sempre irão adotar as escolhas

ótimas ou o mais próximo de ótimas que suas informações e capacidade de

processamento permitirem revela falhas e não consegue explicar as diferenças de

34

desenvolvimento e prosperidade entre as nações, igualmente não pode-se admitir

que os agentes políticos irão adotar as escolhas ótimas ou o mais próximo de

ótimas, em função de sua motivação e do próprio conflito de interesses verificado

entre os agentes políticos e os entes jurisdicionados ao Estado. Segundo Phelps

(2013), além do conflito de interesses entre os agentes políticos e os entes

jurisdicionados, apontados por Acemoglu e Robinson, pode ocorrer ainda um conflito

de interesses entre categorias dos próprios agentes econômicos, aí incluídos

inclusive interesses regionais ou subnacionais, aos quais os agentes políticos,

necessitando de sustentação política, aquiescem.

2.4 INSTITUIÇÕES CORPORATIVISTAS

Categorias que Phelps (2013) chama de corporativistas, pressionam os

agentes políticos para que adotem normas que protejam os seus próprios

interesses. Quando maior for a representatividade de cada categoria, maior poder

político ela tem para influenciar as tomadas de decisões, as normas (e por

conseguinte as instituições) em seu benefício. A proteção desses interesses pode

resultar na imposição de barreiras à inovação. Se um determinado avanço

tecnológico ou de governança permite a diminuição dos recursos necessários à

elaboração de um produto ou prestação de um serviço (no processo que

Schumpeter classifica de destruição criativa), isso afetará os agentes econômicos

envolvidos naquela cadeia produtiva. Se estes agentes tiverem influência política

poderão conseguir que os agentes políticos imponham barreiras àquela inovação.

Phelps define os grupos com interesses comuns de Corporativos. Tais instituições,

ao impor barreiras à inovação, e consequentemente barreiras à diminuição de

custos de produção e de transação, configuram-se como instituições limitadoras do

desenvolvimento. Ao limitar duas das facetas do direito de propriedade 11, o uso e a

fruição da inovação, limita-se igualmente o direito de propriedade sobre a inovação.

Por outro lado, interesses corporativos também podem efetuar pressão sobre

os agentes políticos, para a manutenção de programas de garantia de níveis

mínimos de renda e consumo. Isso demanda maior tributação da iniciativa privada, e

igualmente importa na mitigação do direito de propriedade ao par do respectivo

11

O Código Civil Brasileiro atribui três direitos ao conceito de propriedade: usar e gozar, fruir e dispor)

35

aumento dos custos de transação decorrente da tributação. Phelps (2013) ainda

aponta que os países que adotaram um modelo de Estado de Bem Estar Social,

relativamente corporativistas, após a segunda guerra mundial, apresentam

performances de participação dos trabalhadores na renda, inclusão social e

indicadores de produtividade menores do que os dos países que adotaram um

modelo relativamente capitalista.12

Isso por lhes faltar instituições e cultura13 para permitir, estimular e incentivar

a experimentação, a exploração, o investimento e o empreendedorismo. Phelps

destaca um conjunto de atitudes, normas de comportamento e suposições acerca de

negócios, trabalho, governança, repercussão social, que afetam a geração de

recompensas não materiais, indiretamente pela influência das instituições e políticas

e diretamente pela sua influência nos motivos e expectativas dos participantes. O

conjunto das recompensas não materiais está ligado portanto à homogeneidade de

pensamento e às causas culturais, classificadas por North (1990) como instituições

de primeiro nível, e às causas institucionais, classificadas por North como

instituições de segundo nível.

Phelps (2013), ao analisar as disparidades entre as modernas economias

relativamente capitalistas e as modernas economias relativamente corporativistas,

enumera as causas institucionais e as causas culturais destas disparidades. Entre

as causas institucionais cita os direitos de propriedade, estruturas jurídicas e

políticas que garantam esses direitos de propriedade, e o estabelecimento e

regulação das instituições financeiras, englobando tanto o mercado financeiro

quanto o de valores mobiliários. Cita como causas culturais os valores associados

ao interesse pelo trabalho, aceitação de novas ideias, desejos e iniciativas pessoais,

disponibilidade e aceitação de mudanças e a vontade e aceitação da competição. O

conjunto de tais causas institucionais e culturais define como representativas dos

valores das modernas economias relativamente capitalistas.

Aquilo que identifica como variáveis determinantes do sucesso econômico

dos países, e que chama de causas culturais e causas institucionais, pode-se

assumir de forma genérica como instituições (de primeiro e segundo nível [North,

1990]). E, sob essa ótica, o tipo de instituições que favorecem o desenvolvimento 12

Phelps classifica as economias ocidentais em relativamente socialistas-corporativistas e relativamente capitalistas. 13

O que Phelps classifica como cultura e instituições, são classificados por North respectivamente como instituição de primeiro grau e instituições de segundo grau.

36

são aquelas que premiem a inovação, o investimento e o empreendedorismo. Com

relação às instituições de segundo nível, sua principal característica são os direitos

de propriedade e as garantias a esses direitos, os quais tem o escopo de estimular o

investimento e o empreendedorismo, e assegurar as recompensas materiais

(notadamente a acumulação de ativos) e não materiais daí decorrentes. Já as

instituições de primeiro nível tem como características o incentivo à inovação, à

destruição criativa, e o progresso tecnológico e ganhos de produtividade daí

decorrentes.

Para North (1990), o fator determinante do desenvolvimento de um país

portanto é a qualidade de suas instituições, que devem proporcionar um ambiente

jurídico que favoreça a eficiência econômica pela diminuição dos custos de

transação das trocas econômicas: Ao definir e garantir direitos de propriedade

adequados, arranjos institucionais eficientes levarão organizações e indivíduos a

investir em atividades economicamente produtivas, notadamente na acumulação de

capital e conhecimento (GALÍPOLO, GALA, FERNANDES, 2008). Acemoglu e

Robinson (2012), bem como Phelps (2013) assinalam ainda que as Instituições

devem ser de tal modo arranjadas, que os ganhos de produtividade obtidos com as

trocas econômicas não podem ser excessivamente tributadas, para que não seja

desestimulado o investimento nem a inovação, nem se conformem como instituições

extrativistas. Isso porque as instituições de uma nação podem ser configuradas para

gerar desenvolvimento e riqueza, mas não necessariamente de forma sustentada e

para todos.

2.5 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS E INSTITUIÇÕES EXTRATIVISTAS

Para Acemoglu e Robinson (2012), o crescimento econômico necessita em

um primeiro momento de um grau de centralização política que permita a

estabilidade de um conjunto mínimo de instituições. Mas, ao par da centralização

política, podem haver instituições com maior ou menor concentração de poder

político. Quanto maior for a distribuição desse poder político, maiores as chances de

que as instituições econômicas permitam que um maior número de pessoas tenham

oportunidade de aquisição e acumulação de ativos. Tais instituições são

classificadas por Acemoglu e Robinson como inclusivas. Ao contrário, quando o

poder político é concentrado, e utilizado para derivar para um grupo ou grupos

37

sociais, detentores desse poder político, os benefícios do desenvolvimento

econômico, as instituições que permitem a manutenção de tal concentração de

poder e riqueza são classificadas de Extrativistas.

Instituições econômicas extrativistas apresentam como características

cruciais uma estrutura que permite a uma parcela da sociedade, via de regra aquela

que concentra o poder político ou com influência sobre os poderes políticos

instituídos, extrair recursos da maioria da população economicamente ativa e um

sistema ineficiente de proteção dos direitos de propriedade, dificultando a

acumulação de ativos por parte significativa dessa população. Dessas duas

características decorrem duas outras, quais sejam o baixo incentivo ao investimento

e à atividade econômica, e o baixo incentivo à inovação e ausência da chamada

destruição criativa. Essa ausência de destruição criativa por sua vez encontra-se

relacionada à manutenção de direitos corporativos, pela forte pressão que os

segmentos econômicos regulamentados mantém sobre a classe detentora do poder

político para o fim de manter inalterados determinados segmentos da atividade

econômica.

Esses aspectos também são identificados por Phelps (2013) quando trata das

diferenças de desempenho econômico entre economias relativamente capitalistas e

economias relativamente socialistas. Muito embora sua abordagem trate da

inovação e da destruição criativa como contrárias aos interesses corporativos, e

centralize sua análise nas economias da América do Norte e Europa Ocidental, ela

permite igualmente verificar naquelas economias relativamente socialistas

características identificadas por Acemoglu e Robinson (2012) nas economias que

identificam como extrativistas: derivação de ativos de uma parcela da população

para outra com forte influência política, e o desestímulo à inovação por parte dos

detentores do poder político, a fim de evitar a destruição criativa e

consequentemente manter o status quo. O grau de estímulo ou desestímulo à

inovação, e o grau de apropriação de ganhos dos cidadãos é que posiciona, para

Phelps, a economia de um Estado como relativamente capitalista ou relativamente

socialista, centrando seu estudo na inovação e nos interesses corporativos.

North (1990) também aponta um conjunto de características nas instituições

que, segundo sua teoria, limitam o desenvolvimento econômico. As duas

características principais encontradas em Estados com instituições limitadoras do

desenvolvimento seriam direitos de propriedade ineficientes e um conjunto de

38

normas de primeiro e segundo nível que importassem em altos custos de transação.

A presença dessas características influenciaria negativamente a atividade produtiva

e os meios de acumulação de ativos em duas frentes: a uma pela ineficiência

econômica inerente ao aumento dos custos de transação, que tornam os produtos e

serviços mais caros e menos competitivos, e a duas pela influencia negativa na

intenção dos agentes econômicos em investir e inovar.

O crescimento econômico em países com instituições extrativistas se dá pelo

sistema de transferência de renda de uma parcela da população para outra. No caso

do pacto federativo brasileiro, o sistema de repartição de receitas tributárias

configura-se, subnacionalmente como uma instituição com a característica de

direcionar recursos públicos de um recorte territorial para outro. Caracteriza-se

também pela discrepância de rendimento verificada entre os trabalhadores que

desenvolvem sua atividade na iniciativa privada e aqueles empregados no serviço

público. Uma das consequências dessa diferença reflete-se no contínuo

encaminhamento ao serviço público dos alunos com maior aproveitamento

econômico, que preferem a estabilidade do serviço público ao risco de dedicar-se à

iniciativa privada.

Essas tendências não significam que o extrativismo das instituições econômicas e políticas seja inconsistente com o crescimento econômico. Pelo contrário, é do maior interesse de toda e qualquer elite estimular ao máximo o crescimento, de modo a ter mais a extrair. As instituições extrativistas que alcançam um grau mínimo de centralização política em geral conseguem gerar algum crescimento. O crucial, porém, é que o crescimento sob instituições extrativistas não será sustentado, por duas razões principais. Primeiro: para ser sustentado, o crescimento econômico requer inovação; esta, por sua vez, não pode ser dissociada da destruição criativa, que não só vem substituir o velho pelo novo no âmbito econômico como também desestabiliza as relações estabelecidas de poder na esfera política. Dado o temor que as elites que dominam as instituições extrativistas têm da destruição criativa, elas vão resistir, e qualquer crescimento que eventualmente venha a ocorrer sob instituições extrativistas está fadado a ter vida curta. Em segundo lugar, a capacidade que têm aqueles que dominam as instituições extrativistas de beneficiar-se imensamente, em detrimento do resto da sociedade, implica que o poder político, sob instituições extrativistas, é um bem cobiçado, o que leva inúmeros grupos e indivíduos a disputá-lo. Por conseguinte, emergem forças poderosas que empurram as sociedades sob instituições extrativistas para a instabilidade política. (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012.P. 404)

O conceito de instituições extrativistas utilizadas por Acemoglu e Robinson

(2012), enumera características que vem ao encontro de algumas das

características utilizadas por North (1990) ao conceituar instituições limitadoras do

39

desenvolvimento, bem como com algumas características utilizadas por Phelps

(2013) ao conceituar instituições de natureza corporativa.

2.6 INSTITUIÇÕES INCLUSIVAS

Por sua vez, o que Acemoglu e Robinson (2012) classificam como instituições

econômicas inclusivas, são aquelas verificadas nos países que permitem e

fomentam a participação da maioria da população em atividades econômicas de

produção de ativos que permitam às pessoas escolherem livremente qual atividade

econômica desempenhar, para o fim de permitir a essas pessoas dedicarem-se

àquelas que potencializem seus talentos e habilidades. Relativamente à acumulação

de ativos, as instituições econômicas definidas como inclusivas garantem aos seus

cidadãos direitos à propriedade. Como corolários dessas características, ao

contrário de países que adotam instituições extrativistas, os direitos de propriedade

assegurados representam um forte estímulo ao investimento e à atividade

econômica. Como consequência final, decorrente do investimento, a inovação

também é estimulada, mesmo gerando resistência quando esta resulta em

destruição criativa.

As instituições econômicas inclusivas fomentam a atividade econômica, o aumento da produtividade e a prosperidade da economia. Os direitos de propriedade são cruciais, uma vez que somente quem os tiver assegurados vai se dispor a investir e aumentar a produtividade. Quem acreditar que corre o risco de ter sua produção roubada, expropriada ou exageradamente tributada terá pouco incentivo para trabalhar, e muito menos para investir e inovar. E tais direitos devem estar garantidos para a maior parte da sociedade. (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012. p. 70)

Phelps (2013), ao comparar o desenvolvimento entre os países ocidentais,

trata apenas de Estados em que são verificadas as características de instituições

políticas inclusivas. E identifica entre Estados com semelhante grau de pluralismo

político duas variáveis que determinam um melhor ou pior grau de desempenho

econômico e níveis médios de renda e consumo: Instituições e políticas que

incentivem a atividade econômica, a inovação e o empreendedorismo, em oposição

às Instituições e políticas destinadas à proteção dos interesses corporativos.

Também aponta que o conflito no século XXI não é mais entre capitalismo e

socialismo, mas entre os valores da livre iniciativa e da inovação e os valores do

corporativismo, diferenciando-o do socialismo. O corporativismo não pretende que

40

os meios de produção sejam de propriedade do Estado, tal qual o socialismo. O que

pretende é um grau considerável de controle da atividade econômica pelo Estado.

North (1990), também identifica o papel central da inovação, ao delimitar que

o emprego da tecnologia concomitantemente à existência de instituições que

favoreçam o desenvolvimento pela garantia dos direitos de propriedade, aumentam

a eficiência econômica pela sucedânea diminuição dos custos de produção e de

transação:

lt takes resources to define and protect property rights and to enforce agreements. Institutions together with the technology employed determine those transaction costs. lt takes resources to transform inputs of land, labor, and capital into the output of goods and services and that transformation is a function not only of the technology employed, but of institutions as well.14. (North, 1990. P. 61)

Instituições economicamente inclusivas somente alcançam viabilidade em

Estados que mantém instituições políticas igualmente inclusivas. Elas surgem no

curso de acontecimentos críticos que tem como resultado o enfraquecimento do

poder das elites, dificultando a usurpação do poder por parte de indivíduos ou

grupos e instalando um pluralismo político e um Estado de Direito. O princípio mais

básico de um Estado de Direito é o de que a lei é igual para todos, sejam eles

governados, governos ou governantes, nem podem ser utilizadas por uma parte da

sociedade para violar os direitos da maioria. O pluralismo político demanda mais do

que eleições, visto que um sistema pode ser formalmente democrático, mas não ser

inclusivo, quando garante a manutenção no poder de uma elite que concentra o

poder político por meio de compra de votos e favores, apadrinhamento, loteamento

da máquina e gastos públicos, tudo financiado pela corrupção (ACEMOGLU E

ROBINSON, 2012).

O Estado de Direito por sua vez nasce dentro de um processo de limitação do

poder político de uma determinada elite, pela coalização dos outros setores da

sociedade. Quando são vários os atores sociais limitando ou dividindo entre si o

poder originalmente enfeixado nas mãos de uma elite, o consenso torna natural

estabelecer leis e mecanismos que limitem o exercício do poder, inclusive dos

diversos setores envolvidos no processo. Isso para que nenhum dos segmentos

envolvidos acumule poder a ponto de poder subjugar os demais. Decorre disso a 14

Definir e proteger os direitos de propriedade e fazer cumprir os acordos custam recursos. Instituições em conjunto com a tecnologia empregada determinam os custos de transação. Transformar entradas de terra, trabalho e capital para a produção de bens e serviços custam recursos e essa transformação é uma função não apenas da tecnologia empregada, mas também das instituições.

41

ideia de que a limitação dos poderes do Governo e dos Governantes sejam

intrínsecas ao pluralismo político. O Estado de Direito não só mantém o absolutismo

à distância, como permite o desenvolvimento de um circulo virtuoso, em que as leis

aplicam-se igualmente a todos e a atividade econômica seja inclusiva, aprofundando

por sua vez o pluralismo político.(ACEMOGLU E ROBINSON, 2012).

2.7 INSTITUIÇÕES POLITICAMENTE INCLUSIVAS

Do raciocínio de Acemoglu e Robinson (2012), de que instituições

econômicas inclusivas são sustentadas por instituições políticas configuradas de

forma a promover ampla distribuição do poder político, alcançando o maior número

possível de cidadãos, mas que por outro lado alcançam algum grau de centralização

política, decorre uma definição de distribuição de poder político e administrativo que

vem ao encontro da definição de Alexis de Toqueville, quando em sua obra “A

Democracia na América” (2005) diferencia os conceitos de descentralização

administrativa de centralização governamental:

A centralização é uma palavra que se repete sem cessar nos dias de hoje e cujo sentido ninguém, em geral, procura precisar. Existem contudo duas espécies de centralização muito distintas e que importa conhecer bem. Alguns interesses são comuns a todas as partes da nação, como a formação das leis gerais e as relações do povo com os estrangeiros. Outros interesses são específicos de certas partes da nação, como, por exemplo, os empreendimentos comunais. Concentrar num mesmo lugar ou numa mesma mão o poder de dirigir os primeiros é fundar o que chamarei centralização governamental. Concentrar da mesma maneira o poder de dirigir os segundos é fundar o que chamarei de centralização administrativa. Há pontos em que essas duas espécies de centralização vêm confundir-se. Mas, tomando em seu conjunto os objetos que recaem mais particularmente no domínio de cada uma delas, conseguimos facilmente distingui-las. Compreende-se que a centralização governamental adquire uma força imensa quando se soma à centralização administrativa. Dessa maneira, ela habitua os homens a fazerem abstração completa e contínua de sua vontade; a obedecerem, não uma vez e num ponto, mas em tudo e todos os dias. Não apenas ela os doma então pela força, mas também os agarra por seus hábitos; ela os isola e os pega em seguida um a um na massa comum. Essas duas espécies de centralização prestam-se um auxílio mútuo, atraem-se reciprocamente; mas eu não poderia crer que sejam inseparáveis. Sob Luís XIV, a França conheceu a maior centralização governamental que se pôde conceber, pois o mesmo homem fazia as leis gerais e tinha o poder de interpretá-las, representava a França no exterior e agia em seu nome. O Estado sou eu, dizia ele, e tinha razão. No entanto, sob Luís XIV, havia muito menos centralização administrativa do que em nossos dias. Em nosso tempo, vemos uma potência, a Inglaterra,

42

onde a centralização governamental é levada a um altíssimo grau: lá o Estado parece mover-se como um só homem, mobiliza a sua vontade massas imensas, reúne e leva aonde bem entender todo o esforço da sua potência. A Inglaterra, que fez tão grandes coisas nos últimos cinquenta anos, nâo possui centralização administrativa. Quanto a mim, não conseguiria conceber que uma nação seja capaz de viver nem, sobretudo, de prosperar sem uma forte centralização governamental. Mas penso que a centralização administrativa só serve para debilitar os povos que a ela se submetem, porque tende sem cessar a diminuir entre eles o espírito de cidadania. A centralização administrativa, é verdade, consegue reunir em determinada época e em certo lugar todas as forças disponíveis da nação, mas é nociva à reprodução das forças. Ela a faz triunfar no dia do combate, mas diminui com o correr do tempo sua potência. Portanto, pode contribuir admiravelmente para a grandeza passageira de um homem, mas não para a prosperidade duradoura de um povo. (TOCQUEVILLE, 2005. P. 97-99)

Os conceitos de centralização governamental e descentralização

administrativa de Tocqueville (2005) convergem às características das Instituições

políticas definidas por Acemoglu e Robinson (2012) fomentadoras de um círculo

virtuoso: Uma centralização política que permita a imposição da lei e da ordem, ou

seja, que permitam o florescimento do Estado de Direito (melhor definidos por

Tocqueville quanto a sua natureza, uma centralização de governo e a existência de

uma única jurisdição efetivamente soberana em um dado recorte territorial), ao par

de um pluralismo político, que permitam o estabelecimento de procedimentos

decisórios coletivos, a participação de uma maioria no processo de tomadas de

decisões. Até o conceito de que é possível crescimento econômico por algum tempo

em Estados com instituições extrativistas, mas que somente Estados com

instituições inclusivas conseguem alcançar um processo de desenvolvimento

sustentado, ressoa na afirmação de Tocqueville de que a centralização

administrativa pode surtir efeitos passageiros, mas não a prosperidade duradoura de

um povo.

Acemoglu e Robinson (2012) tratam do pluralismo político e pode-se, como

visto, identificar dentro das características do pluralismo político o conceito de

descentralização administrativa de Tocqueville. Todavia, ao passo que aprofundaram

a análise da natureza das instituições pluralistas relativamente à participação de

diversos segmentos da sociedade nas decisões políticas, passam ao largo da

análise da participação política e da participação dos vários recortes territoriais de

um Estado, visto que analisam as instituições e sua evolução em dezenas de

países, com os mais diversos formatos de organização territorial, desde Estados

43

unitários, com pequena dimensão territorial, até a análise da trajetória de Estados

formados por grandes extensões territoriais, como China, Estados Unidos, Rússia e

Brasil. Porém, quando se analisa um Estado em particular, como o caso do Brasil,

deve-se incluir na análise da natureza das instituições políticas e do alcance da

pluralização das tomadas de decisões, a participação dos entes subnacionais

nessas tomadas de decisões e sua relação com o Governo Central.

Acemoglu e Robinson, (2012) igualmente identificam nos Estados com

instituições políticas consideradas inclusivas um crescimento econômico sustentável.

Essa característica de sustentabilidade seria decorrente do incentivo à inovação,

pela possibilidade, por parte do inovador, de acumulação de grande parte dos ativos

decorrentes da inovação, o que seria garantido em última análise pela garantia dos

direitos de propriedade. Identificam também que instituições econômicas

consideradas inclusivas não restringem a destruição criativa. Phelps (2013)

igualmente afirma que os Estados que tem melhor desempenho econômico e cujos

cidadãos tem maior nível de renda e consumo são aqueles cujas instituições e

políticas incentivam a inovação, e em que o Estado não se aproprie em excesso dos

ganhos de produtividade derivados desta inovação.

Por outro lado, ressoando os conceitos de Acemoglu e Robinson (2012)

acerca das instituições extrativistas, que derivariam para uma parte da sociedade os

ativos produzidos pelo conjunto do Estado, Phelps (2013) identifica as instituições

corporativas como aquelas que ao invés da competição, elegem a coordenação e o

controle da atividade econômica por parte do Estado, gerando fortes vínculos entre o

Estado e os agentes econômicos, notadamente o grande capital. Instituições de

natureza corporativa fazem com que boa parte da atividade econômica dependa do

Estado e não da lógica do mercado. O Estado consegue determinar qual setor da

economia vai crescer, mediante a utilização de subsídios, incentivos fiscais e

operações financeiras. Identifica ainda como característica de instituições

corporativas políticas de proteção, tanto para o setor produtivo quanto para os

diversos grupos sociais organizados.

Para Phelps (2013) ambas as formas de proteção inibem os incentivos à

inovação e à busca de competitividade. A inovação acaba sendo obliterada onde as

instituições garantam uma reserva de mercado para determinadas atividades, visto

que sem necessidade de melhoria constante de seus métodos, processos e

produtos e serviços, os mesmos acabam por restar obsoletos. Por sua vez a

44

proteção de grupos sociais (notadamente aqueles com forte influencia política)

depende de uma carga tributária relativamente alta, único modo de viabilizar a

redistribuição de parcela dos ativos produzidos para os referidos grupos. Tal

mecanismo, ao depender de uma alta carga tributária, mitiga o direito de

propriedade dos agentes econômicos, desestimula a inovação e a competição, e

inibe a destruição criativa no afã de manter a ordem e o status quo.

Instituições econômicas inclusivas garantem aos agentes econômicos os

direitos de propriedade, conformando-se como importante estímulo à atividade

econômica pela possibilidade de acumulação de ativos. Por outro lado, instituições

econômicas extrativistas, ao apropriarem-se de parte considerável dos ativos

produzidos, atribuindo-os a um ou alguns grupos sociais, compostos pela elite ou

por grupos com forte influência política, não garantem de forma eficaz os direitos de

propriedade. Essa apropriação dos ganhos de produtividade da atividade econômica

pode se dar pela expropriação pura e simples, pela subavaliação de ativos

econômicos, ou então pela tributação excessiva. Nas modernas economias, o meio

mais sofisticado (e justificável sob o discurso da manutenção dos direitos e

garantias) é a tributação: “Quem acreditar que corre o risco de ter sua produção

roubada, expropriada ou exageradamente tributada terá pouco incentivo para

trabalhar, e muito menos para investir e inovar”. (ACEMOGLU E ROBINSON,

2012,p. 70)

2.8 NÍVEIS DE INSTITUIÇÕES: INFORMAIS E FORMAIS.

Ao tratar das instituições como determinantes do desenvolvimento

econômico, Douglas North (1990) identifica duas espécies de instituições, as formais

e as informais. Reconhece que é muito mais fácil descrever e quantificar as regras

formais de uma sociedade do que as informais, e que, não obstante essa

dificuldade, as restrições informais de comportamento de uma determinada

sociedade são muito importantes e igualmente determinantes de seu desempenho

econômico, agindo, tanto quanto as instituições formais no estímulo ou desestímulo

à atividade econômica e nos meios e garantias de acumulação de ativos. As

instituições informais são um aspecto da herança cultural de uma sociedade,

transmitidos de uma geração a outra, sendo inclusive determinantes da eficácia ou

não na adoção de regras de comportamento formais.

45

As instituições formais por sua vez, encampam todo o ordenamento jurídico,

desde as normas constitucionais no ápice, às demais regras infraconstitucionais,

notadamente as leis ordinárias, até o primeiro degrau, que são os contratos, que

fazem lei entre as partes (NORTH, 1990). Dentro dessa hierarquia, as normas

hierarquicamente inferiores devem obediência às superiores, até culminar no texto

constitucional. Por isso que quanto mais alta for a hierarquia de uma norma, maiores

são as exigências para a sua alteração. No Brasil, de matriz jurídica romano-

germânica e de caráter positivista, determinadas normas constitucionais não podem

ser objetos sequer de emendas à constituição, sendo denominadas de cláusulas

pétreas15. A Constituição Federal Brasileira de 1988 encerra normas principiológicas

e normas regras. As normas principiológicas encerram as escolhas mais

elementares da sociedade ao contratualizar o seu modelo de Estado, e por isso

mesmo encontram-se em posição hierarquicamente superior às normas regras

constitucionais. Devem ser observadas na produção, interpretação e aplicação de

todas as demais normas, inclusive as disposições da própria constituição

(CARRAZZA, 2015). Segundo José Joaquim Gomes Canotilho (1993) tais normas

principiológicas dividem-se em princípios políticos e princípios jurídico

constitucionais.

Os princípios políticos constitucionais são definidos como os princípios

estruturantes do Estado, que definem a forma do Estado, a forma e regimes de

governo, a separação e competência dos poderes constituídos. “Designam-se por

princípios politicamente conformadores os princípios constitucionais que explicitam

as valorações políticas fundamentais do legislador constituinte” (CANOTILHO, 1993.

P. 172). Já os princípios jurídico constitucionais são aqueles que, decorrendo

diretamente dos princípios políticos, são informadores do sistema jurídico adotado

pela Constituição, sendo o fundamento para a interpretação, integração,

conhecimento e aplicação do direito positivo, limitando os poderes do Estado de um

lado e informando a atuação estatal de outro (CANOTILHO, 1993)

15

CF/88 - Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: ... § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.

46

Em Estados organizados economicamente sob a forma de economias de

mercado, a opção política constitucional exige que seja assegurada a livre iniciativa

e a propriedade privada, previstos, na Constituição Federal Brasileira de 1988 nos

artigos 1º e 5º respectivamente16. Ao delegar aos agentes econômicos privados a

atividade de produção, troca e acumulação de ativos, o Estado, para custear os

serviços públicos a seu encargo, definidos nos princípios jurídico constitucionais,

necessita tributar parte desta atividade.. As escolhas sobre a forma de exploração da

atividade econômica, se pela iniciativa privada ou se pelo Estado, e a existência ou

não de propriedade privada são exemplos de escolhas políticas constitucionais. As

limitações constitucionais ao poder de tributar, são exemplos de princípios jurídicos

constitucionais, pois, decorrentes diretos de uma escolha política, vão informar de

que forma o ordenamento jurídico limitará o poder do Estado ao apropriar-se de

recursos dos agentes privados na forma de tributos.

As necessidades públicas compreendem as necessidades de recursos por

parte do Estado, para suprir os serviços a seu encargo, previstos no bojo de suas

instituições formais em geral, e na Constituição Federal de 1988 em particular, no

caso do Brasil. Isso porque o alcance dos serviços aos quais o Estado se obriga

perante os seus cidadãos irão determinar de forma fundamental a natureza das

instituições do Estado, bem como suas características: se mais orientadas às

políticas inclusivas, ou se ao contrário, mais orientadas para políticas extrativistas,

corporativas ou mesmo inibidoras do desenvolvimento.

Tratam-se de necessidades escolhidas entre aquelas que alcançam todo a

sociedade, (denominadas de coletivas), e que, justamente por serem assumidas

pelo Estado são classificadas de públicas, pois demandarão a concorrência de todos

para sua satisfação por parte do Estado. De acordo com Aliomar Baleeiro, “a

atividade financeira consiste, portanto, em obter, criar, gerir e despender o dinheiro

indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu

16

CF/88: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: ... IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; ... Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

47

àqueloutras pessoas de direito público” (BALEEIRO, 1978, p. 18). Esses serviços

podem ser divididos em duas categorias: aqueles serviços essenciais de Estado,

necessários à existência de um governo centralizado (ASSEMOGLU E ROBINSON,

2012), quais sejam a segurança interna, a segurança externa e a administração da

justiçae aqueles serviços escolhidos, pela própria sociedade, para serem supridos

pelo esforço coletivo, seja a intervenção na economia, a redistribuição de ativos ou a

prestação de serviços relacionados aos direitos sociais, como saúde, educação e

previdência social.

Colocados em uma escala, os serviços essenciais de Estado relativos à

segurança interna, externa e à administração de justiça compõe os serviços típicos

de países com arranjo econômico liberal. Os demais serviços sociais, de

redistribuição de ativos e dirigismo econômico são relacionados aos Estados

organizados sob a forma de Estados de Bem Estar Social. A natureza e alcance dos

serviços prestados pelo Estado, e o volume de recursos necessários para a

manutenção desses serviços é que vão definir o grau de dependência que a

iniciativa privada e o grande capital em especial vão ter em relação ao Estado e o

volume da carga tributária necessária para a manutenção destes serviços.

(PHELPS, 2013)

Em economias de mercado, os meios de produção e a propriedade em geral

são privados. A atividade econômica é deixada ao cargo da livre iniciativa, sendo um

dos princípios basilares a ideia de que qualquer pessoa é livre para dedicar-se à

atividade econômica que lhe aprazar, e para a qual entenda que possui melhor

aptidão ou condições (ACEMOGLU E ROBINSON, 2012). Nesse tipo de economia,

o Estado não desenvolve nenhuma atividade econômica, nem detém qualquer meio

de produção. Assim, seja qual for a natureza dos serviços prestados, ou o seu

volume, invariavelmente o Estado necessitará tributar as empresas e as pessoas a

fim de angariar os recursos necessários ao cumprimento dos serviços a seu cargo

(BALEEIRO, 1978). Contrariamente, quando é o Estado quem detém os meios de

produção (caso das economias planificadas de modelo socialista), o próprio Estado

se financia para o cumprimento de suas finalidades

Do ponto de vista da natureza dos tributos pelos quais o Estado irá se

financiar, pode-se identificar uma primeira separação entre os tipos de serviços que

serão mantidos. O Código Tributário Nacional estabelece uma distinção básica entre

impostos e taxas. Impostos são os tributos cobrados por fatos geradores

48

relacionados a alguma situação jurídica ou atividade do contribuinte. Ou seja, são

cobrados independentemente de qualquer contraprestação específica ao

contribuinte. Isso porque, para aquelas necessidades públicas gerais, que são de

todo o corpo social, e que não podem ser especificados em relação a cada um dos

contribuintes. Para a manutenção de tais necessidades, o contribuinte não paga

tributos de acordo com os serviços prestados pelo Estado para si, mas sim em razão

de sua capacidade pessoal para contribuir com a sociedade. Já as taxas são

cobradas em razão do custo de algum serviço prestado pelo Estado. Ou seja, para

aqueles serviços que é perfeitamente possível determinar quem é o beneficiário do

serviço, e qual o custo aproximado para a consecução deste serviço, o tributo é

cobrado somente do beneficiário do mesmo.

Porém, muito embora não exista na relação entre o Estado e o contribuinte,

no caso do pagamento de impostos, direito a uma contraprestação específica,

bilateral, relacionada ao montante pago individualmente, a própria vedação de

confisco e a garantia do direito de propriedade previstos no texto constitucional

brasileiro por exemplo, exigem que a imposição tributária exigida de toda a

sociedade se dê dentro de limites aceitáveis, e uma relação de equivalência entre a

totalidade dos serviços prestados e o total da imposição tributária, o que pode ser

analisado pela relação entre o total da arrecadação e o total do Produto Interno

Bruto, e pela análise do sacrifício de cada contribuinte relativamente ao PIB, de

forma per capita. Igualmente, esse sacrifício financeiro dos contribuintes se dará

somente nos limites para o cumprimento daquelas despesas referentes a serviços

eleitos para serem supridos e dentro de uma autorização orçamentária outorgada

pelo povo, sendo que novamente no caso brasileiro, essa autorização se dará

mediante representação ao poder legislativo, sob pena de a imposição tributária

caracterizar-se como extrativista, nos termos de Acemoglu e Robinson (2012)

Na competição dos interesses dos agentes jurisdicionados, os agentes

econômicos e o Estado, e mesmo entre os grupos postulantes ao poder, ou entre

Estados competindo pela influência, infere um ponto de equilíbrio portanto entre as

repartições dos ganhos de produtividade, que deveriam ser de tal forma repartidos,

que ao mesmo tempo que ainda estimulassem a acumulação de capital do

particular, permitam que estes reconheçam que o valor pago pelos serviços públicos

seja menor que o valor que pagariam privadamente para a realização do mesmo

serviço, pela economia de escala do Estado ao efetuar o serviço (NORTH, 1990). Do

49

ponto de vista econômico, cumpre então separar os serviços públicos essenciais de

Estado, sem os quais não haveria a centralização governamental necessária à

própria existência do Estado, daqueles direitos de segunda geração (chamados de

direitos sociais) eleitos pelo Estado dentre as necessidades coletivas para serem

supridas. Estes últimos serviços associados aos direitos sociais, compõe o núcleo

das atribuições de um Estado classificado como um Estado de Bem Estar Social

(welfare state).

O Estado, ao suprir essas últimas necessidades através dos serviços

públicos, obtém ganho de escala no custo dos mesmos, pelo volume prestado.

Assim, do ponto de vista econômico, ao cidadão é mais vantajoso sofrer a imposição

tributária do Estado para ver satisfeitas essas necessidades (além daquelas

essenciais de Estado) do que adquiri-las pessoalmente, quando o valor pago na

forma de tributos é menor do que o valor que despenderia para obter

individualmente o mesmo serviço. Contrário sensu, se o volume da imposição

tributária representa um custo total superior ao que o cidadão despenderia para

obter os mesmos serviços individualmente, isso representa um incremento nos

custos de transação e violação ao seu direito de propriedade pela expropriação

exacerbada de seus ganhos de produtividade, características próprias de instituições

classificadas por Acemoglu e Robinson (2012) como extrativistas e por Phelps

(2013) como corporativas.

A efetiva garantia dos direitos de propriedade (acumulação de ativos) são

identificados tanto por North, quanto por Acemoglu e Robinson, como por Phelps,

como necessários ao estímulo à atividade econômica e à inovação. Uma tributação

em níveis aceitáveis, que garanta que a repartição dos ganhos de produtividade se

dê em um ponto de equilíbrio é necessária (embora não suficiente) para a garantia

dos direitos de propriedade, para a garantia de que o Estado não vai se apropriar da

maior parte dos ganhos da atividade econômica. Mas além da relação entre o

volume total dos ganhos com as trocas econômicas e o alcance da carga tributária,

há que se analisar outra variável para determinar se essa carga tributária não

represente uma instituição extrativista, não influencia demasiadamente e

negativamente os custos de transação e em última análise não mitigue os direitos de

propriedade: a relação entre o total do sacrifício financeiro representado pela carga

tributária e o volume e custo dos serviços prestados.

50

Isso porque se, o volume de serviços públicos eleitos além dos necessários à

manutenção da centralização governamental do Estado, postos à disposição do

contribuinte, custa, mediante os tributos pagos para a sua manutenção, mais do que

o que custaria se o contribuinte adquirisse individualmente o mesmo serviço, essa

carga tributária pode configurar-se como de natureza extrativista, na definição de

Acemoglu e Robinson (2012), visto que a diferença entre o custo efetivo dos

serviços prestados e o total da imposição tributária seria apropriada da população

em benefício de uma parcela da população, identificada como a elite. Sob a análise

de North (1990) importaria em uma estrutura institucional que majorasse em

demasia os custos de transação. Analisado sob os argumentos de Phelps (2013)

importaria numa estrutura de proteção de interesses corporativos.

Todas as três análises, ao contrário de significarem interpretações distintas,

convergem para uma mesma conjuntura, explicando o mesmo fenômeno em três

momentos distintos da cadeia produtiva. Do ponto de vista do agente econômico que

vê apropriada uma parte significativa de seus ganhos com as trocas econômicas, em

descompasso com o volume dos serviços públicos ofertados, essa apropriação

representa uma mitigação de seu direito de propriedade e de acumulação ou

consumo dos ativos decorrentes de sua atividade. Quanto ao aspecto dos direitos de

propriedade, North, Phelps e Acemoglu e Robinson são uníssomos. Do ponto de

vista microeconômico das trocas econômicas em si, uma tributação assim

configurada importaria em uma majoração dos custos de transação, diminuindo a

eficácia das trocas econômicas (NORTH, 1990).

Do ponto de vista da alocação desses recursos assim apropriados, importaria

na manutenção de direitos corporativos de alguns setores privilegiados da atividade

econômica, cujo sucesso passa a depender não da lógica do mercado, mas da

atuação estatal mediante subsídios, incentivos fiscais e operações financeiras, bem

como de grupos sociais e atividades organizadas e articuladas na proteção de seus

interesses em detrimento da inovação (PHELPS, 2013). Do ponto de vista da

atividade financeira do Estado, importaria em uma estrutura institucional extrativista,

que faria convergir para as elites detentoras ou influentes junto ao poder político

parte dos ganhos obtidos na atividade econômica (ACEMOGLU E ROBINSON,

2012).

51

2.9 O ESTADO COMO INSTITUIÇÃO FORMAL

Apesar de Estado e Sociedade serem comumente entendidos como entes

apartados, distintos um do outro, o Estado é justamente a materialização da vontade

de um povo, e não existe fora da sociedade, muito menos para além da sociedade. A

partir deste conceito de fundo Hegeliano, Luiz Carlos Bresser Pereira (2009) afirma

que a sociedade é composta pelo Estado e pela sociedade civil, esta entendida

como a parcela da sociedade não envolvida diretamente na condução do Estado.

Essa sociedade, ao se organizar politicamente, é regulada por uma série de normas

e procedimentos de conduta, que definem as “regras do jogo” em uma sociedade de

trocas pessoais e materiais, estabelecidas em sua base por dois grandes níveis de

instituições: formais e informais (NORTH, 1990).

As instituições formais, decorrentes da crescente complexidade das

sociedades, acabam por culminar na produção das constituições, e incluem normas

políticas, jurídicas e econômicas entre outras (NORTH, 1990). As constituições por

sua vez, como ápice do sistema jurídico de direito positivo, encerram

obrigatoriamente escolhas políticas, que dizem respeito à escolha de como será

regido o Estado, e que no caso brasileiro, já se vislumbram na nomenclatura do

país: República Federativa do Brasil, uma vez que evidenciam que entre as escolhas

políticas estão a adoção do tipo republicano de governo e a adoção do modelo de

Estado Federativo (CANOTILHO, 1993). Entre as escolhas políticas adotadas pelo

poder constituinte encontra-se ainda a escolha de matriz econômica, em que o Brasil

adota uma atividade econômica levada a cabo pela livre iniciativa, e a garantia do

direito de propriedade.

Decorrentes das escolhas políticas, estão previstas na Constituição Federal

escolhas jurídicas, como por exemplo a escolha jurídica de tributar a propriedade

privada e as atividades econômicas dos cidadãos, decorrente da escolha política de

livre iniciativa econômica e propriedade privada, visto ser a única forma do Estado,

em não sendo detentor de meios de produção nem da propriedade, financiar suas

atividades fins. Nas sociedades democráticas, as constituições buscam a

complementaridade entre o princípio da liberdade e o princípio da igualdade, que

ensejam que os cidadãos dessas sociedades desenvolvam a necessidade de serem

vistos como livres e iguais. O ponto de equilíbrio entre estas liberdades individuais e

os direitos sociais escolhidos para serem supridos é que determinará a orientação,

52

dentro do espectro do capitalismo, de um Estado: se mais aproximada ao cunho

liberal ou de bem estar social.

O ápice das Instituições portanto é o Estado, e as escolhas políticas e

jurídicas constantes em suas constituições que dão forma ao próprio Estado e seu

governo, e que tem o condão de influenciar negativamente, ou positivamente o

desenvolvimento econômico de um Estado-Nação e os níveis de renda e consumo

de seus cidadãos. Os países em suas escolhas político constitucionais podem se

organizar na forma de um Estado Unitário ou um Estado Composto. O Brasil é

constituído, entre outras características como um Estado composto, sob a forma de

uma República Federativa (CANOTILHO, 1993). O federalismo por sua vez é um

modelo de Estado composto, formado pela união de entes políticos dotados cada

um de personalidade jurídica própria e que sobrepõe-se em competências,

prerrogativas e atribuições em um mesmo território, e cujos elementos infranacionais

são dotados de autonomia política, administrativa e financeira, dentro de um escopo

de descentralização política/administrativa em que se equilibram as vontades

parciais dos entes federados e as vontades gerais da União, atribuindo-se aos

primeiros sua própria auto-organização, do que decorre a descentralização

político/administrativa, que tem de ser garantida constitucionalmente (NOVELINO,

2013)

2.10 A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO E O PACTO FEDERATIVO

Os Estados organizados sob a forma de federações, quanto a sua origem

podem ser resultado da agregação de Estados Nacionais que abrem mão de sua

soberania ou de parte de sua soberania para a formação de outro ente, tendo em

troca os benefícios próprios dessa União, ou podem ser resultantes de um processo

de descentralização de um Estado Unitário, com a dissociação para vários entes do

objeto que antes compunha um só ente político/administrativo. Já no tocante ao

exercício de poder, as constituições podem atribuir seu exercício

predominantemente ao poder central, ou ao contrário atribuir maior autonomia

financeira e político/administrativo aos Estados Membros preservando o poder a si

atribuído em reação à tendência centralizadora dos poderes centrais. De toda forma

os Estados Federais podem ser caracterizados como mais ou menos

concentradores de poder político, mais ou menos concentradores de capacidade

53

financeira, ou mais ou menos concentradores de atribuições administrativas, sem

necessariamente que haja equivalência entre suas competências e

atribuições.(NOVELINO, 2013).

A exemplo do que ensinam as regras de experie ncia, em que o possuidor do todo tende a ser extremamente comedido ao atribuir uma parte a terceiros, também no federalismo é verificada a tendencia de os Estados soberanos preservarem uma considerável parcela de poder ao se integrarem ao Estado federal, o mesmo ocorrendo com o Estado unitário ao conferir autonomia política às partes que o integram, permitindo a formacão da Federac ão (GARCIA 2008, p. 504).

A essa organização em unidades com certo grau de autonomia e diferentes

atribuições de competências dá-se o nome de Pacto Federativo, podendo as

federações ser mais ou menos concentradas (BRESSER PEREIRA, 2009), tanto em

seus aspectos políticos quanto no alcance da autonomia dos entes federados, de

acordo com o grau de liberdade e autonomia que experimentam em cada modelo de

Estado-Nação, o que exige a eleição de algum critério para a determinação do grau

de autonomia na consideração dos entes federados de um Estado Nacional. Esse

grau de autonomia portante tem de ponderar de um lado as atribuições ao encargo

de cada ente, e de outro os meios de que dispõe para suprir tais atribuições, bem

como a capacidade de auto gerir-se.

De uma parte, a descentralização cada vez mais assinalada em determinados Estado unitários, como no caso da Itália, com a figura jurídica das Regiões (criação constitucional de pós-guerra), e doutra parte os progressivos movimentos centralizadores que se observam contemporaneamente em todas as formas conhecidas de Estado federal, vêm acarretando consideráveis dificuldades doutrinárias à fixação dos critérios distintivos entre o Estado unitário descentralizado e o Estado federal de tendências centralizadoras (BONAVIDES, 2001, pág. 199).

Nas complexas economias de trocas capitalistas ocidentais, a justificativa de

validade e legitimidade para a cobrança de tributos para além da manutenção dos

serviços essenciais de Estado relativos à segurança interna, externa e à

administração da justiça (sem os quais não há centralização governamental

necessária à própria existência do Estado) reside na suposta economia de escala

obtida pelos entes estatais ao prestar serviços públicos, o que resulta em uma

relação de custo benefício mais vantajosa do que o cidadão teria se adquirisse por

conta própria tais serviços. A análise do grau de autonomia de um ente federado

passa pela verificação das atribuições quanto à prestação dos serviços públicos, A

54

capacidade de investimento e o volume de receitas disponíveis para a realização

destes serviços, critério utilizado para esta pesquisa, o que decorre diretamente do

alcance das competências tributárias de cada ente federado e de sua participação

da receita pública disponível após a repartição das receitas tributárias recebidas

pelos entes federados, o que, por sua vez, decorre do próprio processo histórico de

formação de cada Estado Federal.

Segundo Alexis de Tocqueville (2005), na América do Norte a União cuidava

apenas dos interesses comuns, das relações internacionais e da fixação de políticas

gerais, deixando a cargo de cada estado e condado a gestão de seus próprios

negócios, aí incluídos o direito de requisitar impostos e de fixar os investimentos. A

constituição dos Estados Unidos, em comparação com a formação dos outros

Estados Nacionais consolidados durante o mesmo período, é profundamente mais

complexa, uma vez que em sua gênese no século XVIII regulava na verdade duas

sociedades e dois governos distintos e com características próprias: um habitual e

cotidiano, voltado para os assuntos locais e a vida individual das pessoas, e outro

excepcional que só se aplicava a certos interesses gerais. Esse modelo identificado

por Tocqueville (1995) ressoa com a idéia de pluralismo político de Acemoglu e

Robinson (2012).

Eram 24 pequenos Estados-Nação que formavam a União, criada durante o

processo da Revolução de Independência. Nesse contexto o Governo Federal

aparecia como uma exceção e o Governo dos Estados a regra comum, de onde

nasceram os princípios políticos que regem a sociedade americana. Para a análise

dos efeitos políticos desta descentralização, Toqueville (2005) diferenciou o que

fosse descentralização administrativa de centralização governamental, essa

associada aos interesses comuns a todas as partes da nação, como as leis gerais e

as relações internacionais. Concentrar a direção de tais interesses seria

Centralização Governamental. Concentrar a resolução de interesses específicos de

cada parte da nação seria Centralização Administrativa. Nos Estados Unidos afirma:

“não existe centralização administrativa, mal se encontrando o indício de uma

hierarquia”(TOQUEVILLE, 2005, p. 195). “Mas há uma Centralização Governamental

em seu mais alto grau”. (TOQUEVILLE, 2005, p. 197).

O modelo de Estado-Nação legado por Portugal ao Brasil manteve mesmo na

República características essencialmente patrimonialistas e centralizadoras, sendo

mantidas as Províncias com o mesmo grau de autonomia política e administrativa

55

existentes durante o período imperial. O Brasil, enquanto Estado independente,

encontrou no regime de governo Monárquico, centralizador, o único meio viável de

manter sua hegemonia e integridade territoriais, mantidas não por um sentimento de

forte identidade nacional, mas pelo Poder de Império do Estado, e em última análise,

pelo monopólio do uso da força pelo Estado:

Durou quase meio século o Segundo Reinado (1840-1889). Pedro II, também da Casa de Braganc a, foi seu único soberano. O braço armado do Duque de Caxias controlou ou aplastou levantes e convulsões sociais, como na Rege ncia, e atuou na campanha contra o Paraguai, dentre outras intervenc ões. Acima das estruturas jurídico-políticas, da ac ão dos juízes, dos juristas e da lei, foi a espada de Caxias que moldou o novo Estado-Nação, a partir da repressão aos movimentos regionais, alguns de cunho republicanista, em que se destacaram revolucionários como Teófoli Ottoni, em Minas. Juristas e políticos liberais tiveram suas ações e teorias sistematicamente bloqueadas, o que abriria um fosso entre o estamento militar e as lideranças da precária “sociedade civil”, que, com intensidade variada, passaram a se antagonizar, desde então até recentemente.(MOTA, CARLOS. 2010, pág. 17)

Na substituição do modelo Monárquico pelo Republicano, outra mudança

operou-se, numa tentativa de descentralização: a adoção da Federação. Porém na

virada do século XIX para o século XX, cria-se uma simbiose entre os governos dos

Estados e o da União em torno do qual as oligarquias passaram a orbitar, simbiose

essa em que os primeiros garantem sustentação e unidade ao último, e este

empenhava seu apoio à facção política local dominante (MOTA CARLOS, 2010).Tal

arranjo foi determinado em grande medida pela absoluta dependência do Tesouro da

União, neste momento, da economia do café do interior paulista, e na consolidação

e institucionalização do pacto oligárquico o que se busca evitar é o ambiente caótico

dos anos iniciais da república, o que resulta na volta aos mecanismos políticos do

império espelhada no mecanismo da política dos governadores, cujo empenho:

“obedece a um complexo de inspirações: o federalismo mitigado, capaz de barrar o

caminho ao poder de São Paulo agrícola” (FAORO, 2001, p. 603).

O governo provisório, na sua fase militar, nas idéias do grupo que lhe dirige as finanças, preocupa-se em deter "o movimento centrífugo, que a exageração das reivindicações da autonomia local podia imprimir ao país", com "a concentração das emissões num grande estabelecimento de crédito nacional". (FAORO, 2001, p. 604)

Na comparação dos processos históricos analisados, da construção do

modelo federativo nos Estados Unidos da América e no Brasil, ambos países com

56

muitas similaridades, verifica-se que a formação histórica dos dois é diversa, com

uma tendência descentralizadora nos Estados Unidos e uma tendência

centralizadora na República Federativa do Brasil.

A Constituição Federal de 1988 reproduz o modelo federativo inaugurado no

Brasil com a proclamação da República, introduzindo um terceiro elemento

equiparado à União e aos Estados Federados: o Município, como verifica-se no texto

do seu artigo 1º: “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel

dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático

de Direito e tem como fundamentos: ...”. Passando ao largo da discussão da

antinomia entre a indissolubilidade do pacto federativo prevista no artigo 34, inciso

I17 e a obrigatoriedade de obediência ao princípio da autodeterminação dos povos

previsto no artigo 4º, inciso III18, a forma federativa do Estado Brasileiro é uma

escolha político constitucional salvaguardada pela chamada cláusula pétrea prevista

no artigo 60, inciso III19 da Constituição.

Sua previsão constitucional encontra-se no artigo 18: “A organização político-

administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.

Assim, tratam-se de entes autônomos e independentes entre si, havendo expressa

previsão constitucional quanto às competências administrativas de cada ente

federado, bem como previsão quanto às competências legislativas privativas e

concorrentes, classificadas estas ainda em complementares e suplementares, nos

artigos 20 a 33 da Constituição Federal.

A atribuição de autonomia político e administrativa aos entes subnacionais

pela Constituição Federal, demanda a capacidade de cada um destes entes de auto

gerir-se. Ou seja, de estipular quais os serviços públicos serão prestados, quais os

investimentos serão feitos, o cumprimento das atividades constitucionalmente

atribuídas a cada um deles, o que pressupõe que cada um destes entes deve ter

17

CF/88 - Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I - manter a integridade nacional 18

CF/88 - Art. 4º. A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: ... III - autodeterminação dos povos; 19

CF/88 - Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: ... § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;

57

orçamento e receita próprias para fazer frente às suas atribuições constitucionais e

às despesas discricionárias de cada administração. Portanto, decorrente da escolha

político constitucional de forma de Estado Federado e do Princípio da Autonomia dos

Municípios adotados pelo constituinte, decorre o princípio jurídico constitucional de

estipulação de competências tributárias distintas e autônomas para cada um destes

entes subnacionais em geral, e para os Estados Membros em particular.

Quanto às atribuições dos entes públicos, cumpre ainda diferenciar o que

sejam despesas obrigatórias, vinculadas, daquelas discricionárias. Isso porque a

Constituição Federal de 1988 estabelece valores proporcionais mínimos da despesa

pública a serem orçados para serviços de saúde e educação pelos Estados

Membros, na ordem de quinze e vinte e cinco por cento respectivamente. Por sua

vez a Lei de Responsabilidade Fiscal, (Lei Complementar 101/2000) estabelece

rígidos limites de gastos com pessoal, e estabelece mecanismos que limitam a

possibilidade dos Estados Membros de contrair empréstimos, e impedem a

assunção de despesas sem que hajam recursos em caixa suficientes para o seu

pagamento. De todo o arcabouço legal que fixa limites percentuais mínimos para

determinadas áreas, limites máximos para gastos com pessoal, limitação à tomada

de empréstimos e impossibilidade de contratação de despesas sem prévia

consignação dos recursos, decorre um quadro de limitada capacidade de execução

de despesas discricionárias em geral, e limitada capacidade de investimento em

particular dos entes subnacionais.

2.11O PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO E A ESTIPULAÇÃO DAS

COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS

Uma vez exercido o poder tributário pelo poder constituinte originário, o

mesmo atribuiu aos entes federados competências tributárias distintas para a União,

Estados e Municípios20. Isso porque de acordo com Roque Antonio Carrazza (2015),

ao teor da Constituição Federal, quem detinha o poder tributário era a Assembléia

Nacional Constituinte, que era soberana e tudo podia em matéria tributária. Uma vez

promulgada a Constituição o poder tributário retornou ao seu detentor, o povo. Uma

vez exercida a opção de financiar os gastos públicos mediante tributação,

estabeleceram-se na Constituição as competências tributárias. Competência

20

Ao Distrito Federal são atribuídas as competência dos Estados Membros e dos Municípios, cumulativamente.

58

tributária por sua vez é a faculdade de criar tributos, de acordo com o permitido pelo

texto constitucional. Assim, a Constituição enumera quais tributos podem ser criados

mediante lei, por cada ente federado.

A Constituição Federal ainda estipula, que parte das receitas da União, serão

repassadas para os Estados e Municípios. Por sua vez, também estipula que parte

das receitas dos Estados sejam repassados aos Municípios de sua jurisdição. Essa

organização relativa à estipulação de competências tributárias de um lado, e da

participação dos Estados e Municípios em parte das receitas da União, e dos

Municípios em parte das receitas dos Estados. Essas duas previsões

constitucionais, a atribuição de competências e a repartição de receitas tributárias,

compõe o aspecto econômico financeiro do Pacto Federativo, e irão determinar o

volume de receitas públicas disponíveis para cada Ente Federado, e por essa razão

esse conjunto é denominado de Matéria Fiscal do Pacto Federativo, ou

simplesmente de Pacto Federativo Fiscal.

A noção de tributo como prestação exigida pelo Estado para o custeio de

gastos públicos, confunde-se com a história humana, passando desde os espólios

de guerra, ajudas, donativos, holocaustos aos deuses e seus sacerdotes,

contribuições espontâneas até adquirir a característica de obrigação. O termo tributo

vem do latim tribuere, que significa dividir por tribos, atribuir. Tributo seria o resultado

da divisão do ônus do Estado entre os jurisdicionados. (AMARO, 2006). Tributo por

sua vez é definido de forma autêntica pelo Código Tributário Nacional em seu artigo

3º: “Tributo é toda prestação pecuniária, compulsória, em moeda ou cujo valor nela

se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada

mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Estão previstos na Constituição Federal de 1988 as seguintes figuras

tributárias: Impostos (artigos 153, 154, 155 e 156), taxas (artigo 145, inciso II),

contribuições de melhoria ( artigo 145 inciso III), pedágio (artigo 150, inciso V),

empréstimos compulsórios ( artigo 148), contribuições sociais (artigo 149),

contribuições de intervenção no domínio econômico (artigo 149), contribuições de

interesse de categorias profissionais (artigo 149), contribuições sociais para o

custeio de regimes próprios de previdência dos servidores dos Estados e Municípios

(artigo 149, § 1º) e contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública

(artigo 149-A).

59

A partir de seu artigo 145, a Constituição Federal de 1988 estabelece os

critérios de estipulação das competências para instituir tributos para cada um dos

entes federados. Estabelece os tributos de competência privativa, comum, especial,

extraordinária e residual. São de competência privativa da União a criação do

Imposto de Importação, Imposto de Exportação, Imposto de Renda e Proventos de

Qualquer Natureza, Imposto sobre Produtos Industrializados, Imposto sobre

Operações de Crédito, Câmbio e Seguro; Imposto sobre a Propriedade Territorial

Rural e do Imposto sobre Grandes Fortunas. São ainda de Competência especial da

União instituir Contribuições Sociais, Contribuições de Intervenção no Domínio

Econômico e Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou

Econômicas. Compete à União a competência para, extraordinariamente instituir

impostos não inseridos em sua competência original em caso de guerra, e

empréstimos compulsórios. Por fim, cabe-lhe ainda a competência residual, de criar

impostos não inseridos nas competências já definidas.

Todos os entes federados têm competência para instituir contribuição de

melhoria e taxas relativas ao exercício do poder de polícia e para o custeio de

serviços públicos específicos e divisíveis.

Quadro 01 – Tributos de competência da União

Conteúdo dos Tributos de Competência da União Competência Privativa Impostos (Artigo 153 CF/88 Imposto de Renda Imposto Territorial Rural Imposto de Importação Imposto de Exportação Imposto sobre Operações Financeiras Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto sobre grandes fortunas Competência Comum Taxas Contribuições de Melhoria Competência Especial Contribuições Contribuições Sociais Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico

Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou econômicas

Fonte: dados da pesquisa (2016).

Como demonstrado no quadro 1, a União é o Ente Federado que enfeixa a

maior competência em abstrato para instituir tributos. Além das figuras tributárias

constantes no quadro, a União ainda detém a competência para criar impostos

60

extraordinários de guerra, estejam eles inseridos ou não em sua competência e para

criar empréstimos compulsórios. Os empréstimos compulsórios não foram incluídos

no quadro em função de que sobre os mesmos somente existe o exemplo histórico

anterior à Constituição de 1988. Por sua vez, impostos extraordinários de guerra não

figuram nem como exemplos históricos após a promulgação do Código Tributário

Nacional.

São de competência privativa dos Estados o Imposto sobre a Circulação de

Mercadorias e Serviços (ICMS), o Imposto sobre a Transmissão por Causa Mortis ou

Doação e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Cabem-lhe

ainda instituir Contribuições Sociais para o custeio do regime próprio de previdência

(inserida em sua competência especial). Acrescentados os tributos cuja instituição e

cobrança sejam comuns entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, as

figuras tributárias de competências dos Estados é a demonstrada no quadro 2:

Quadro 02 – Tributos de competência dos Estados

Conteúdo dos Tributos de Competência dos Estados Competência Privativa Impostos

Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços

Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis ou Doação

Competência Comum Taxas Contribuições de Melhoria Competência Especial Contribuições

Contribuições Sociais para custeio do regime próprio de previdência

* O Distrito Federal acumula as competências dos Estados e dos Municípios Fonte: dados da pesquisa (2016)

Aos Municípios por sua vez a Constituição Federal outorgou a competência

privativa para instituir Impostos sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana,

Impostos sobre a Transmissão Imobiliária e Impostos sobre Serviços de Qualquer

Natureza. Foi atribuído aos Municípios ainda a competência especial para instituir

Contribuições Sociais para o custeio do regime próprio de previdência de seus

servidores e a Contribuição para a Iluminação Pública. A esses tributos são

acrescentados ainda aqueles de competência comum entre a União, Estados,

61

Distrito Federal e Municípios. Cumpre ainda observar que o Distrito Federal por sua

vez acumula as competências dos Estados e dos Municípios. Assim, os tributos cuja

competência para instituição e cobrança pertencem aos Municípios é a demonstrada

no quadro 3:

Quadro 03 – Tributos de competência dos Municípios

Conteúdo dos Tributos de Competência dos Municípios Competência Privativa Impostos Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza

Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis ou Doação Competência Comum Taxas Contribuições de Melhoria Competência Especial Contribuições Contribuições Sociais para custeio do regime próprio de previdência Contribuições para o custeio de Iluminação Pública * O Distrito Federal acumula as competências dos Estados e dos Municípios Fonte: dados da pesquisa (2016).

A estipulação das competências tributárias pela Constituição Federal

assegura que os Entes Federados, terão receitas próprias para suprir os seus

gastos, oriundos dos tributos de sua competência. Os recursos assim arrecadados

representam apenas uma parte dessas receitas próprias. A outra parte deriva da

repartição das receitas tributárias, em que a União é obrigada constitucionalmente

ao repasse de parte de sua arrecadação para Estados e Municípios, e estes

igualmente obrigados ao repasse de parte de sua arrecadação aos Municípios. Essa

estipulação constitucional que importa nos recursos próprios de cada Ente

Subnacional é o conteúdo do Pacto Federativo Fiscal.

62

3 MATERIAIS E MÉTODOS

3.1 CARACTERÍSTICAS DA PESQUISA

A pesquisa ora realizada busca identificar se a carga tributária federal e

estadual suportados pelo contribuinte para a manutenção dos serviços públicos

constantes no orçamento pelo Estado ao Cidadão Paranaense, em uma equação

que pondere o total da imposição tributária federal e estadual e o volume das

despesas públicas nos entes subnacionais em geral e no estado do Paraná em

particular, decorrentes da Repartição das Receitas Tributárias prevista na

Constituição Federal Brasileira de 1988, representam um estímulo ou um

desestímulo ao desenvolvimento econômico do Estado do Paraná em comparação

aos demais Estados, em uma análise a partir da abordagem da Nova Economia

Institucional.

3.2 NATUREZA E TIPO DA PESQUISA

A corrente filosófica de investigação é a positivista, sendo analisadas as

opções político-jurídicas positivadas no texto constitucional brasileiro e seus efeitos

nos orçamentos dos Estados. Como a presente pesquisa busca em um primeiro

momento a harmonização entre os vários conceitos institucionalistas e a ideia de

justificativa dos serviços públicos em função da economia de escala do Estado, essa

parte da investigação utiliza-se de uma abordagem indutiva. Quando parte para a

análise dos dados macroeconômicos apontados sob a ótica da nova economia

institucional também. Para ambos os casos o método de investigação é

comparativo.

...o método comparativo pode ser utilizado tanto para efetuar comparações no presente como no pretérito, ou as duas concomitantemente. Em Ciências Humanas e Sociais, esse método possui uma ampla utilidade prática porque possibilita o estudo de grande e variada quantidade de objetos de pesquisa. Você pode, por exemplo, estudar a ideia de propriedade, no Direito e na Sociologia; pode estudá-la como instituto jurídico no Brasil e em um ou alguns países estrangeiros; pode estudar a política fiscal nacional em comparação com a francesa... (MEZZAROBA& MONTEIRO, 2014. p. 116)

Todavia, ao eleger variáveis e efetuar a elaboração da frequência estatística

deles, utiliza-se uma abordagem dedutiva através de um método de investigação

63

estatístico. Uma vez identificados os indicadores que melhor refletem os conceitos

trabalhados na fundamentação teórica, esse tratamento de dados permitirá

identificar as diferenças entre as regiões do país em geral e do Estado do Paraná

em particular, bem como tecer considerações sobre as variáveis assim

determinadas.

Com a utilização do método estatístico podemos ao final da compilação dos dados recolhidos fazer ilações sobre eles... (MEZZAROBA, 2014. p. 113) ...Assim, tomando como exemplo pesquisas quantitativas em Sociologia, o método estatístico proporciona a confecção de uma representação numérica e, ao mesmo tempo, de uma explicação sistemática de um fato social, a partir de observações quantitativas dos acontecimentos que, por sua vez, dependem de uma multiplicidade de causas. O emprego desse método irá resultar, muito provavelmente, em uma apresentação da pesquisa repleta de recursos gráficos e/ou apreciações analíticas das tendências características dos fenômenos pesquisados. (MEZZAROBA& MONTEIRO, 2014. p. 116)

Os dados coletados relativos às variáveis utilizadas tem suas frequências

distribuídas e organizadas, na forma de indicadores, que identificam valores em

reais relativos a tributos, receitas e gastos, ou frequências em bases percentuais

relativos à participação dos Estados no PIB nacional, frequências dos diversos tipos

de receitas e escaninhos de despesas no volume de recursos dos Estados,

participação dos Entes Federados na carga tributária, e expressas as suas relações

simples em percentuais e indicadores de base um, demonstrados na forma de

tabelas, gráficos em linhas e gráficos em colunas. Para permitir a visualização dos

indicadores assim calculados, as frequências levarão em conta as Regiões

Geopolíticas brasileiras.

Em estatística, há dois tipos de variáveis, as quantitativas e as qualitativas. A distinção entre essas categorias é importante, pois as técnicas estatísticas a serem aplicadas para a análise dos dados dependem do tipo de variáveis envolvidas.As variáveis quantitativas são aquelas que podem ser expressas por meio de números que representam quantidades. O número de funcionários de uma empresa, as compras mensais, em reais, de matéria-prima, um índice de liquidez são exemplos de variáveis quantitativas. (SICSU & DANA, 2012, p.4)

Calculados esses indicadores, estes podem ser comparados entre as várias

regiões, e entre o ano inicial e o ano final do interstício temporal utilizado para cada

região ou Estado, permitindo novamente a utilização do método indutivo.

A pesquisa tem natureza bibliográfica, na identificação dos conceitos e

definições a orientarem a análise dos dados, e natureza documental, visto que

64

necessita de informações constantes dos orçamentos nacional e estadual,

disponíveis em documentos eletrônicos. Relativamente aos objetivos ela é

exploratória em sua fase preliminar, onde coteja os conceitos e definições sobre a

influência das instituições no desenvolvimento, o modelo de instituições brasileiras e

a estrutura jurídica de estipulação das competências dos entes federados

brasileiros. É descritiva em sua segunda parte onde apuram-se os dados e cruzam-

se as informações relativas à execução dos orçamentos dos estados brasileiros, ao

PIB e PIB per capita nacional e dos entes federados, à carga tributária brasileira e o

volume de receitas públicas disponíveis para as classes de Entes da Federação e à

arrecadação de tributos federais nos Estados.

A abordagem é quantitativa quando compara as informações disponíveis

sobre a carga tributária, PIB e PIB per capita Brasileiros e dos Estados, a

participação das transferência da União nas Receitas Públicas disponíveis dos

Estados, e a participação das Despesas de Capital, Investimentos, Investimentos em

fomento à atividade econômica, gastos em despesas associadas aos serviços de

Bem Estar, dos Estados relativamente aos gastos totais, a relação entre o total de

receitas públicas disponíveis aos entes federados, o total de receitas próprias

oriundas do ICMS e o montante de receitas oriundas dos fundos constitucionais,

contabilizados nos orçamentos no item transferências correntes, a carga tributária

relativa de cada Estado e a relação entre o total da arrecadação tributária federal e o

total da previsão orçamentária de arrecadação de tributos próprios e o volume de

despesas orçadas, relativamente ao PIB Estadual do Paraná. Quando sintetiza as

informações constantes do referencial teórico, aponta as linhas de convergência

entre os assuntos tratados, e propõe a análise da economia de escala do Estado ao

prestar serviços como justificativa para sua execução pelo próprio Estado, e quando

analisa e classifica os indicadores de frequência obtidos a partir dos dados

coletados, atribui tendências e vetores, a abordagem é qualitativa.

3.3 DELIMITAÇÃO DA ANÁLISE DA PESQUISA

Como referencial teórico para a abordagem inicia-se a presente pesquisa com

a análise das instituições e sua relação com o desenvolvimento, Instituições de 1°

Grau, Instituições de 2° Grau, Custos de Transação e Manutenção de Instituições

Ineficientes como definidos por Douglas North (1990). Ainda analisando as

65

instituições abordam-se o que sejam instituições inclusivas e instituições

extrativistas, instituições políticas plurais e exclusivistas, as características das

instituições inclusivas e extrativistas, e sua relação com as instituições políticas, a

relação entre instituições inclusivas e instituições políticas pluralistas, a partir das

definições de Acemoglu e Robinson (2012), bem como a relação entre instituições

políticas pluralistas e a descentralização administrativa como definida por Tocqueville

(2005). Por fim se fará uma aproximação entre os autores institucionalistas com

Phelps, que discorre sobre instituições que incentivam a inovação, o investimento e

o empreendedorismo em comparação com instituições que protegem interesses

corporativos. Ao final aborda-se a questão da natureza dos serviços públicos, seu

custeio na forma de tributos e a economia de escala do Estado ao prestar serviços

públicos como justificativa de serem pelo mesmo prestados. Ao analisar as

instituições brasileiras, suas escolhas políticas e jurídicas relativas à forma de

governo e forma de Estado, bem como o histórico de sua formação, as

características da forma de Estado Federado adotado pelo Brasil utilizam-se os

conceitos de Faoro, (2001) Canotilho (1993) e Bresser Pereira (2009).

3.4 DELIMITAÇÃO DO UNIVERSO E PERÍODO DAS INFORMAÇÕES

LEVANTADAS

Uma vez fixado o referencial teórico, passa-se à descrição dos dados e

informações. As primeiras informações são aquelas retiradas da Constituição

Federal de 1988, e da legislação tributária infraconstitucional correlata, que trata da

fixação das competências para instituir e arrecadar tributos, e da repartição das

receitas entre os entes federados, e das despesas vinculadas aos serviços públicos.

Os dados relativos à carga tributária nacional e as cargas tributárias relativas dos

entes subnacionais, antes e depois da repartição das receitas foram obtidos a partir

dos Estudos Tributários da Receita Federal do Brasil publicados anualmente. As

informações relativas às receitas totais, receitas correntes, receitas tributárias,

receitas de ICMS, receitas referentes às transferências correntes, despesas totais,

despesas correntes, juros e encargos da dívida, despesas de capital, investimentos,

constituição ou aumento de capital de empresas, despesas com ciência e

tecnologia, investimentos em indústrias, educação, saúde, assistência e previdência

social de todos os Estados Brasileiros, foram obtidos no banco de dados do

66

SICONFI, que registra um resumo dos orçamentos dos Estados desde 1995. Como

não há uniformidade metodológica no tratamento e registro dos dados em todo o

período, foram utilizadas as informações dos anos de 2002 a 2013, e descartadas as

do período de 1995 a 2001. Com relação ao volume total de receitas tributárias

federais arrecadas em cada unidade da Federação foram utilizados os dados

disponíveis no Portal da Transparência da União. As informações relativas ao

Produto Interno Bruto nacional e a participação dos Estados e seus respectivos PIBs

per capita estaduais foram obtidos junto ao IBGE. Com base em tais informações

foram então efetuados os cruzamentos dos dados pelas médias das regiões

geopolíticas brasileiras, e isolados os dados relativos ao Estado do Paraná, em

cruzamentos de frequências simples, sempre comparando duas variáveis e a

relação entre as mesmas.

3.5 CRITÉRIOS DA AMOSTRAGEM

O conjunto de dados em que se baseia a pesquisa informa quais são as

informações relevantes em razão da abordagem teórica utilizada. Desta forma,

foram utilizadas as informações sobre receitas totais, receitas correntes, receitas de

transferências e receitas de ICMS para delimitar, dentro do volume de recursos que

dispõe os Estados, quanto depende de transferências do Poder Central e quanto

decorre de tributos relacionados as suas atividades econômicas. Em relação às

despesas foram eleitos os grupos de despesas que permitam identificar, dentro do

volume de despesas, quanto relaciona-se às despesas na prestação dos serviços a

encargo dos Estados e quanto foi possível para cada Estado investir. Igualmente,

quanto do orçamento de cada Estado é comprometido com os serviços básicos

atribuídos ao conceito de Estado de Bem Estar Social, e quanto é investido em

atividades de fomento à economia endógena. Os dados relativos ao PIB e PIB per

capita permitem uma comparação do desenvolvimento econômico entre os Estados,

bem como sua relação dos dados de arrecadação de tributos federais e orçamentos

de arrecadação de tributos estaduais permitem estabelecer a carga tributária relativa

de cada Estado, e sua relação com o volume de despesas públicas a seu encargo.

67

3.6 INFRAESTRUTURA, COLETA E ANÁLISE DE DADOS

A infraestrutura utilizada é deveras diminuta. Trata-se de acesso à internet,

um micro computador pessoal, um software de edição de textos e um software de

planilha eletrônica, de uso do mestrando, além de livros e acesso à biblioteca digital

pergamun. Efetuada a revisão bibliográfica passou-se à coleta dos dados por meio

de acesso à internet. Primeiramente foram obtidos os dados relativos aos PIB dos

Estados Brasileiros, em Reais e em participação no PIB Nacional, nos anos de 2002

a 2012, e os dados referentes ao PIB Nacional, dos Estados, em Reais e em

participação no PIB Nacional, quantidade de habitantes e PIB per capita dos

Estados junto ao banco de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística21.

Em seguida, foram obtidos os dados relativos aos orçamentos estaduais junto

ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro

(SICONFI) 22. Seu banco de dados alcança os anos de 1995 a 2013. Foram

utilizados os dados de 2002 a 2013, e descartados os de 1995 a 2001, em função de

que há uniformidade metodológica e de plano de contas23 apenas de 2002 em

diante. Do SICONFI foram retirados os dados referentes às receitas totais, receitas

correntes, receitas tributárias, receitas de ICMS, receitas referentes às

transferências correntes. Essas informações permitem identificar os recursos totais

que os Estados tiveram. Como os recursos totais englobam recursos correntes e

recursos de capitais, foram utilizados os recursos correntes, visto que os recursos de

capital representam recursos oriundos da exploração do patrimônio dos Estados e

de obtenção de empréstimos, conquanto as receitas correntes identificam os

recursos tributários, tanto próprios quanto oriundos da União. De forma que a

próxima separação foi entre os recursos tributários próprios e os recursos oriundos

das transferências. Essa separação e a identificação da proporção de recursos

próprios e dos recursos de transferências no orçamento dos Estados permitiu o

balizamento do grau de dependência de cada Estado em relação às transferências

da União. A próxima aproximação foi entre o PIB de cada Estado em 2013 e o

volume de arrecadação de ICMS, para comprovar se há relação significativa entre o 21

Os endereços eletrônicos para consulta dos bancos de dados do IBGE constam das referências bibliográficas. 22

O endereço eletrônico da página de acesso ao banco de dados do SICONFI consta das referências bibliográficas. 23

Peça Contábil que identifica e classifica as receitas e despesas.

68

tamanho da economia de cada Estado e o volume de ICMS arrecadado em 2013.

Os dados relativos à arrecadação do ICMS nos Estados foram obtidos junto à

Receita Federal do Brasil, que publica todo ano o estudo: Carga Tributária Brasileira.

A comparação da proporção das receitas do ICMS nos Estados com os recursos

correntes totais complementa a análise da composição das receitas próprias dos

Estados. Cumpre informar que as proporções e aproximações foram efetuadas pela

média das Regiões Geopolíticas Brasileiras para melhor visualização.

Ainda do banco de dados do SICONFI foram obtidos os dados relativos às

despesas totais, despesas correntes, juros e encargos da dívida, despesas de

capital, investimentos, constituição ou aumento de capital de empresas, despesas

com ciência e tecnologia, investimentos em indústrias, educação, saúde, assistência

e previdência social de todos os Estados Brasileiros. Estes dados indicam o perfil

dos gastos dos Estados Brasileiros, o volume de investimentos total, o volume de

investimentos no incentivo à inovação e ao empreendedorismo, pela frequência

destes gastos em relação às receitas. As despesas em serviços próprios de Estados

de Bem Estar: saúde, educação, previdência e assistência social, e sua frequência

em relação às receitas permitem identificar qual o comprometimento dos orçamentos

estaduais com esses serviços. A evolução desses indicadores no período de tempo

analisado permite verificar a tendência do comportamento de cada um deles.

Os valores relativos aos tributos federais arrecadados em cada Estado, nos

anos de 2002 e 2013, obtidos a partir do Portal da Transparência da União 24, foram

somados ao volume de tributos próprios dos Estados orçados nos dados do

SICONFI para obtenção de um indicador da Carga Tributária Total de tributos

federais e estaduais em cada Estado. Os dados relativos aos tributos estaduais

foram obtidos do SICONFI e refletem-se aos valores orçados em função da

uniformidade metodológica dos dados do SICONFI, que não se reflete nos portais da

transparência dos Estados da Federação para o mesmo período. Essa aproximação

permitiu identificar, quando verificada sua proporção em relação ao PIB dos Estados,

a carga tributária relativa verificada nos Estados no período analisado. Quando

calculada a porporção em relação às despesas correntes, permitiu estabelecer uma

relação entre os tributos pagos e as despesas públicas orçadas em cada Estado.

24

Os endereços eletrônicos para consulta dos bancos de dados do Portal da Transparência da União constam das referências bibliográficas.

69

Todos os dados foram obtidos em planilha eletrônica, em formato xls 25, foram

então tratados e padronizados para sua utilização em fórmulas simples de

equivalências percentuais. Uma vez elaborados os indicadores pelo cruzamento dos

dados, foram elaborados tabelas e gráficos para facilitar a visualização e

compreensão. De posse das informações e indicadores levantados pelo cômputo

das variáveis na proporção de receitas, despesas e PIB dos Estados, por região, os

mesmos passam a ser analisados de acordo com o arcabouço teórico referenciado,

comparando-se os indicadores de cada região, de uma mesma região ao longo do

tempo, e ainda com a comparação das médias das regiões com os indicadores do

Estado do Paraná.

25

Cada aplicativo de computador utiliza um formato específico para permitir a conversão por diversos usuários. O formato XLS é o formato padrão de bancos de dados e planilhas do Microsoft Excel.

70

4 RESULTADOS E DISCUSSÕES

4.1 A REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

Como sucedâneo do Pacto Federativo em matéria fiscal, além da repartição

das competências para instituir e arrecadar tributos, a Constituição Federal ainda

estipulou critérios para a repartição das receitas provenientes da arrecadação

tributária. Via de regra, cada ente federativo fica com o produto da arrecadação dos

tributos que instituiu e arrecadou. Porém, o texto constitucional previu algumas

situações em que os entes federados devem partilhar parte da arrecadação de um

tributo inserido em sua competência com outros entes federados. Como explicitado

por Roque Antonio Carrazza “só quem tem autonomia financeira pode ter verdadeira

autonomia política e jurídica” (CARRAZA 2015, p. 609), a Constituição Federal prevê

duas modalidades de atribuições de competência, a tributária relacionada à

faculdade de instituir tributos e a financeira, relacionada ao direito de participar do

produto de sua arrecadação. Ambas as modalidades tem o mesmo objetivo: o de

que os entes federados disponham de fundos com os quais suportar as despesas a

seu encargo, seja por arrecadação própria seja pela participação na arrecadação

dos tributos dos outros entes.

A repartição das Receitas Tributárias está prevista na Constituição Federal de

1988, em seus artigos 157 a159, a qual disciplina quais são os tributos em que há

repartição das receitas e quais são de destinação exclusiva de cada ente federado.

A Lei Complementar 62 de 28 de Dezembro de 1989 estabelece os critérios para o

cálculo dos fundos de participação, e estabelece em seu anexo 1 o percentual

destinado a cada estado. Até o ano de 2013 os incisos I e II do artigo 2º da referida

lei destinavam 15% das receitas partilhadas aos Estados da Região Sul e Sudeste.

O atual texto em vigor desde 01/01/2016 substitui o critério anterior por uma

equação que leva em conta os valores do ano anterior, a inflação, a variação do PIB,

a quantidade de habitantes e o inverso da renda domiciliar per capita:

Lei Complementar n.º 62, de 28 de Dezembro de 1989 Art. 2o Os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), observado o disposto no art. 4o, serão entregues da seguinte forma:

71

I - os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal no FPE a serem aplicados até 31 de dezembro de 2015 são os constantes do Anexo Único desta Lei Complementar; II - a partir de 1º de janeiro de 2016, cada entidade beneficiária receberá valor igual ao que foi distribuído no correspondente decêndio do exercício de 2015, corrigido pela variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) ou outro que vier a substituí-lo e pelo percentual equivalente a 75% (setenta e cinco por cento) da variação real do Produto Interno Bruto nacional do ano anterior ao ano considerado para base de cálculo; III - também a partir de 1º de janeiro de 2016, a parcela que superar o montante especificado no inciso II será distribuída proporcionalmente a coeficientes individuais de participação obtidos a partir da combinação de fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, assim definidos: a) o fator representativo da população corresponderá à participação relativa da população da entidade beneficiária na população do País, observados os limites superior e inferior de, respectivamente, 0,07 (sete centésimos) e 0,012 (doze milésimos), que incidirão uma única vez nos cálculos requeridos; b) o fator representativo do inverso da renda domiciliar per capita corresponderá à participação relativa do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária na soma dos inversos da renda domiciliar per capita de todas as entidades. § 1º Em relação à parcela de que trata o inciso III do caput, serão observados os seguintes procedimentos: I - a soma dos fatores representativos da população e a dos fatores representativos do inverso da renda domiciliar per capita deverão ser ambas iguais a 0,5 (cinco décimos), ajustando-se proporcionalmente, para esse efeito, os fatores das entidades beneficiárias; II - o coeficiente individual de participação será a soma dos fatores representativos da população e do inverso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária, observados os ajustes previstos nos incisos III e IV deste parágrafo; III - os coeficientes individuais de participação das entidades beneficiárias cujas rendas domiciliares per capita excederem valor de referência correspondente a 72% (setenta e dois por cento) da renda domiciliar per capita nacional serão reduzidos proporcionalmente à razão entre o excesso da renda domiciliar per capita da entidade beneficiária e o valor de referência, observado que nenhuma entidade beneficiária poderá ter coeficiente individual de participação inferior a 0,005 (cinco milésimos); IV - em virtude da aplicação do disposto no inciso III deste parágrafo, os coeficientes individuais de participação de todas as entidades beneficiárias deverão ser ajustados proporcionalmente, de modo que resultem em soma igual a 1 (um). § 2º Caso a soma dos valores a serem distribuídos, nos termos do inciso II do caput, seja igual ou superior ao montante a ser distribuído, a partilha dos recursos será feita exclusivamente de acordo com o referido inciso, ajustando-se proporcionalmente os valores. § 3º Para efeito do disposto neste artigo, serão considerados os valores censitários ou as estimativas mais recentes da população e da renda domiciliar per capita publicados pela entidade federal competente. ANEXO ÚNICO À LEI COMPLEMENTAR N o 62,DE 28 DE DEZEMBRO DE 1989 Acre.................................................................................. 3,421 Amapá................................................................................ 3,412 Amazonas........................................................................... 2,7904 Pará.................................................................................... 6,112

72

Rondônia............................................................................. 2,8156 Roraima .............................................................................. 2,4807 Tocantins ............................................................................ 4,34 Alagoas............................................................................... 4,1601 Bahia .................................................................................. 9,3962 Ceará ................................................................................. 7,3369 Maranhão ........................................................................... 7,2182 Paraíba............................................................................... 4,7889 Pernambuco ...................................................................... 6,9002 Piauí .................................................................................. 4,3214 Rio Grande do Norte .......................................................... 4,1779 Sergipe ............................................................................... .4,1553 Distrito Federal ................................................................... 0,6902 Goiás .................................................................................. 2,8431 Mato Grosso ...................................................................... 2,3079 Mato Grosso do Sul ........................................................... 1,332 Espírito Santo ........................................................... 1,5 Minas Gerais ................................................... 4,4545 Rio de Janeiro ................................................................... 1,5277 São Paulo ............................................................................1,000 Paraná .................................................................................2,8832 Rio Grande do Sul ............................................................. 2,3548 Santa Catarina .................................................................. 1,2798

Conquanto a intenção positivada na Constituição Federal de 1988 fosse a de

promover uma maior descentralização e maior repartição das verbas e competências

tributárias da União para Estados e Municípios, chegando a somar os Estados e

Municípios cerca de 45% de participação na receita pública disponível no início da

década de 90, (TEIXEIRA, 2005), durante o curso daquela década a União

promoveu um esforço reformatório de ajuste fiscal, ampliando em muito sua base

tributária e arrecadação, sobretudo através da figura tributária das contribuições, as

quais ao contrário dos impostos, sujeitos à repartição das receitas tributárias, são

apropriadas integralmente pela União. Essa concentração de competências e

atribuições, notadamente na criação de novas figuras tributárias não partilhadas

enfeixou nas mãos da União a competência para instituir e cobrar tributos que

respondem hoje por quase 70% da Carga Tributária Brasileira (CTB, 2012). Na

composição da participação das receitas tributárias de cada ente federado, verifica-

se que nos anos compreendidos entre 2008 e 2012, as participações na

arrecadação total orbitaram em torno de 70% para a União, 25% para os Estados e

5% para os Municípios, segundo dados disponibilizados pelo Centro de Estudos

Tributários e Aduaneiros da Receita Federal do Brasil, nas publicações Carga

Tributária Brasileira 2012/2013:

73

Quadro 4 - Evolução da Participação dos Entes Federados na arrecadação total de 2008 a 2013

ENTE FEDERATIVO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Governo Federal 69,51% 68,91% 69,03% 70,04% 69,06% 68,92% Governo Estadual 25,36% 25,63% 25,46% 24,44% 25,17% 25,29% Governo Municipal 5,13% 5,46% 5,51% 5,52% 5,77% 5,79% Total da Receita Trib. 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% Fonte: dados da pesquisa (2016).

Deste total de receitas percebidas pela União, apenas uma pequena parte é

partilhada e volta aos estados em forma de Fundo de Participação de Estados e

Municípios. O artigo 159 da Constituição Federal determina que a União entregará

48% do total arrecadado com o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos

Industrializados, sendo que destes 21,5% e 22,5%, aos fundos de participação dos

Estados e Municípios respectivamente, e o restante é destinado aos fundos

constitucionais especiais para as Regiões Centro-Oeste, Norte e Nordeste.

Quadro 5 – Impostos Partilhados pela União e percentuais destinados aos fundos de participação de

Estados e Municípios

Tributos em relação à Arrecadação

Ano Base

2013

Imposto de Renda 17,16%

Imposto sobre Produtos Industrializados 2,46%

Total de arrecadação dos Tributos Partilhados 19,62%

Total Partilhado pela União (previsão constitucional de 48%) 9,42%

Fundo de Participação dos Estados 21,50% 4,22%

Fundo de Participação dos Municípios 22,50% 4,41% Fonte: dados da pesquisa (2016).

Essa repartição das receitas adiciona ao montante de receitas públicas

disponíveis aos Estados e Municípios, o percentual de 9,37%, sendo que 4,20% aos

74

Estados e 4,39% aos Municípios. Os Municípios, por sua vez, percebem ainda 25%

do total arrecadado do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços

(ICMS) e 50% do total arrecadado do Imposto sobre a Propriedade de Veículos

Automotores (IPVA) pelos Estados, bem como 50% do Imposto Territorial Rural

(ITR)arrecadado pela União.

Quadro 6 – Tributos Estaduais e Federal partilhados com os municípios.

TRIBUTO % arrecadado Partilha Total Partilhado

ICMS

20,93% 25%

5,23%

IPVA

1,68% 50%

0,84%

ITR 0,04% 50% 0,02% Fonte: dados da pesquisa (2016).

De tal sorte, que a disponibilidade das receitas públicas médias para os

Estados e Municípios perfaz o montante, respectivamente, de 23,44% e 16,29% da

carga tributária total.

Quadro 7 – Receita Pública Disponível dos Entes Federados após a repartição das receitas tributárias

ENTE FEDERATIVO ORIGINÁRIO PARTILHADO RECEBIDO FINAL GOVERNO FEDERAL 68,92% 9,44% 59,48% GOVERNO ESTADUAL 25,29% 6,07% 4,22% 23,44% GOVERNO MUNICIPAL 5,79% 0% 10,50% 16,29%

* FUNDOS CONSTITUCIONAIS 0,79% 0,79%

TOTAL 100,00% 100,00% Fonte: dados da pesquisa (2016).

Entretanto, segundo dados do Ministério da Fazenda (PALOS, 2011), quando

analisa-se as responsabilidades financeiras com os serviços públicos, verifica-se

uma evolução inversa, em que os serviços públicos a cargo de Estados e Municípios

apresenta um aumento gradual. Em 1990, os Estados eram responsáveis por 19%

das despesas públicas, enquanto os Municípios eram responsáveis por 4% destas

75

despesas. Já em 2009, os Estados eram responsáveis por 21% e os Municípios por

12% das despesas públicas, o que reflete a contínua transferência de atribuições

onerosas da União para os Estados e Municípios, o que implica em uma tendência

de transferência de serviços públicos e encargos para os entes federados, sem a

equivalente transferência de competência e capacidade tributária equivalente ao

incremento das despesas.

Depreende-se de tais dados, uma tendência de diminuição da capacidade de

investimento de Estados e Municípios, e de concentração das decisões acerca dos

investimentos públicos na esfera Federal de Governo. Os dados fornecidos pelo

Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro permite a

apuração dos resultados do atual sistema de repartição das receitas tributárias nas

contas públicas dos entes federados estaduais desde o ano de 1995 até 2013, bem

como a comparação da participação das transferências constitucionais na receita

líquida dos estados. Permite, também, a comparação da parcela de investimentos,

pela conta gastos de capital, feitos em relação ao volume total de gastos dos

referidos estados.

De acordo com as informações constantes na publicação da Secretaria da

Receita Federal do Brasil: Estudos Tributários – Carga Tributária no Brasil 2012

(Análise por Tributos e Bases de Incidência), a carga tributária no Brasil alcançou o

equivalente a 35,26% do Produto Interno Bruto. Na repartição de tais verbas

tributárias, verifica-se que no ano de 2012, o Governo Federal é responsável por

69,05% da Carga Tributária, enquanto que Estados e Municípios respondem

respectivamente por 25,16% e 5,79%, como visto no Quadro 04.

O Coeficiente dos valores das transferências constitucionais ao Estado do

Paraná, por exemplo, foi equivalente a 2,8832% do Total do Fundo de Participação,

conquanto o estado em 2013 tenha arrecadado o equivalente a 5,27% dos tributos

federais totais arrecadados, devendo ser apontado que as estatísticas da Receita

Federal do Brasil alocam o total de recolhimento de filiais nos estabelecimentos

matrizes, o que explica a grande participação do Distrito Federal no total da

arrecadação federal (R$ 78.135.278.212,00), pois ali se encontram as matrizes de

todas as empresas estatais, como Petrobrás, Caixa Econômica Federal e Banco do

Brasil.

No mesmo período de 2013, o valor total das transferências de recursos para

o Estado do Paraná e seus municípios alcançou o total de R$ 13.383.123.741,66,

76

sendo R$ 4.394.746.699,07 para o Governo Estadual e R$ 8.988.377.042,59 para

os municípios paranaenses, segundo os dados constantes no portal da

transparência, enquanto a arrecadação de tributos federais, excluídos os valores

recolhidos à Previdência Social importaram em R$ 40.486.353.960,00. A Lei de

Diretrizes Orçamentárias, por sua vez, orçou um investimento federal no Estado do

Paraná na ordem de R$ 4.800.000.000,00.

4.2 – A EVOLUÇÃO DO PRODUTO INTERNO BRUTO DOS ESTADOS.

O Brasil é formado indissoluvelmente pela União, Estados Membros, Distrito

Federal e Municípios. Apresenta agudas desigualdades econômicas e sociais entre

as suas regiões. A demonstração da participação dos Estados no PIB nacional

ilustra essa afirmação. Apesar do marco constitucional igualitário para todos os

Estados, ou quiçá em função dessa igualdade de deveres sociais dos Estados

Brasileiros, essas diferenças de desenvolvimento econômico refletem-se em todas

as áreas, desde o acesso a serviços associados ao modelo de Estado de Bem Estar

Social, até o nível de consumo dos cidadãos dos diversos estados da Federação

Brasileira. Durante o período analisado, verificou-se que à exceção dos estados da

Região Centro-oeste, houve apenas uma pequena alteração na participação dos

Estados no PIB Nacional. Essas diferenças evidenciam-se de forma mais clara

quando são verificados os dados relativos ao PIB per capita de cada um dos

Estados e a média das regiões geopolíticas do Brasil, como percebe-se com os

quadros 08 e 09, que reproduzem o conteúdo da publicação Contas Regionais do

Brasil 2012 do IBGE:

77

Quadro 08 – série histórica da participação dos Estados e Distrito Federal no PIB Nacional.

Grandes Regiões e

Unidades da Federação

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Norte 4,7 4,8 4,9 5,0 5,1 5,0 5,1 5,0 5,3 5,4 5,3 Rondônia 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7 0,7

Acre 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Amazonas 1,5 1,5 1,6 1,6 1,7 1,6 1,5 1,5 1,6 1,6 1,5 Roraima 0,2 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Pará 1,7 1,8 1,8 1,8 1,9 1,9 1,9 1,8 2,1 2,1 2,1 Amapá 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Tocantins 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,4 0,4

Nordeste 13,0 12,8 12,7 13,1 13,1 13,1 13,1 13,5 13,5 13,4 13,6 Maranhão 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,3 1,2 1,2 1,3 1,3

Piauí 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Ceará 2,0 1,9 1,9 1,9 2,0 1,9 2,0 2,0 2,1 2,1 2,1

Rio Grande do Norte 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9

Paraíba 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 0,8 0,9 0,9 Pernambuco 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,4 2,5 2,5 2,7

Alagoas 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 Sergipe 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 Bahia 4,1 4,0 4,1 4,2 4,1 4,1 4,0 4,2 4,1 3,9 3,8

Sudeste 56,7 55,8 55,8 56,5 56,8 56,4 56,0 55,3 55,4 55,4 55,2 Minas Gerais 8,6 8,8 9,1 9,0 9,1 9,1 9,3 8,9 9,3 9,3 9,2 Espírito Santo 1,8 1,8 2,1 2,2 2,2 2,3 2,3 2,1 2,2 2,4 2,4 Rio de Janeiro 11,6 11,1 11,5 11,5 11,6 11,2 11,3 10,9 10,8 11,2 11,5

São Paulo 34,6 34,1 33,1 33,9 33,9 33,9 33,1 33,5 33,1 32,6 32,1

Sul 16,9 17,7 17,4 16,6 16,3 16,6 16,6 16,5 16,5 16,2 16,2 Paraná 6,0 6,4 6,3 5,9 5,8 6,1 5,9 5,9 5,8 5,8 5,8

Santa Catarina 3,8 3,9 4,0 4,0 3,9 3,9 4,1 4,0 4,0 4,1 4,0 Rio Grande do Sul 7,1 7,3 7,1 6,7 6,6 6,6 6,6 6,7 6,7 6,4 6,3

Centro -Oeste 8,8 9,0 9,1 8,9 8,7 8,9 9,2 9,6 9,3 9,6 9,8 Mato Grosso do

Sul 1,0 1,1 1,1 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 Mato Grosso 1,4 1,6 1,9 1,7 1,5 1,6 1,8 1,8 1,6 1,7 1,8

Goiás 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,5 2,5 2,6 2,6 2,7 2,8 Distrito Federal 3,8 3,7 3,6 3,8 3,8 3,8 3,9 4,1 4,0 4,0 3,9

Fonte: Fonte: Dados da pesquisa (2016).

78

Quadro 09 – PIB em Reais dos Estados e Distrito Federal entre 2002 e 2012

Grandes Regiões

e Unidades da Federação

Produto Interno Bruto (1 000 000 R$)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brasil 1.477.822 1.699.948 1.941.498 2.147.239 2.369.484 2.661.345 3.032.203 3.239.404 3.770.085 4.143.013 4.392.094

Norte 69.310 81.200 96.012 106.442 119.993 133.578 154.703 163.208 201.511 223.538 231.383

Rondônia 7.780 9.751 11.260 12.884 13.107 15.003 17.888 20.236 23.561 27.839 29.362

Acre 2.868 3.305 3.940 4.483 4.835 5.761 6.730 7.386 8.477 8.794 9.629

Amazonas 21.791 24.977 30.314 33.352 39.157 42.023 46.823 49.614 59.779 64.555 64.120

Roraima 2.313 2.737 2.811 3.179 3.660 4.169 4.889 5.593 6.341 6.951 7.314

Pará 25.659 29.755 35.563 39.121 44.370 49.507 58.519 58.402 77.848 88.371 91.009

Amapá 3.292 3.434 3.846 4.361 5.260 6.022 6.765 7.404 8.266 8.968 10.420

Tocantins 5.607 7.241 8.278 9.061 9.605 11.094 13.090 14.571 17.240 18.059 19.530

Nordeste 191.592 217.037 247.043 280.545 311.104 34 7.797 397.500 437.720 507.502 555.325 595.382

Maranhão 15.449 18.483 21.605 25.335 28.620 31.606 38.486 39.855 45.256 52.187 58.820

Piauí 7.425 8.777 9.817 11.129 12.788 14.136 16.760 19.033 22.060 24.607 25.721

Ceará 28.896 32.565 36.866 40.935 46.303 50.331 60.099 65.704 77.865 87.982 90.132 Rio Grande

do Norte 12.198 13.515 15.580 17.870 20.555 22.926 25.481 27.905 32.339 36.103 39.544

Paraíba 12.434 14.158 15.022 16.869 19.951 22.202 25.697 28.719 31.947 35.444 38.731

Pernambuco 35.251 39.308 44.011 49.922 55.493 62.256 70.441 78.428 95.187 104.394 117.340

Alagoas 9.812 11.210 12.891 14.139 15.748 17.793 19.477 21.235 24.575 28.540 29.545

Sergipe 9.454 10.874 12.167 13.427 15.124 16.896 19.552 19.767 23.932 26.199 27.823

Bahia 60.672 68.147 79.083 90.919 96.521 109.652 121.507 137.075 154.340 159.869 167.727

Sudeste 837.646 947.748 1.083.975 1.213.863 1.345.5 13 1.501.185 1.698.588 1.792.049 2.088.221 2.295.690 2.424.005

Minas Gerais 127.782 148.823 177.325 192.639 214.754 241.293 282.521 287.055 351.381 386.156 403.551 Espírito Santo 26.756 31.064 40.217 47.223 52.778 60.340 69.870 66.763 82.122 97.693 107.329 Rio de Janeiro 171.372 188.015 222.945 247.018 275.327 296.768 343.182 353.878 407.123 462.376 504.221

São Paulo 511.736 579.847 643.487 726.984 802.655 902.784 1.003.015 1.084.353 1.247.596 1.349.465 1.408.904

Sul 249.626 300.859 337.657 356.211 386.588 442.820 502.040 535.662 622.255 672.049 710.860

Paraná 88.407 109.459 122.434 126.677 136.615 161.582 179.263 189.992 217.290 239.366 255.927 Santa

Catarina 55.732 66.849 77.393 85.316 93.147 104.623 123.282 129.806 152.482 169.050 177.276 Rio Grande

do Sul 105.487 124.551 137.831 144.218 156.827 176.615 199.494 215.864 252.483 263.633 277.658

Centro-Oeste 129.649 153.104 176.811 190.178 206.284 235.964 279.372 310.765 350.596 396.411 430.463

Mato Grosso do Sul 15.154 19.274 21.105 21.651 24.341 28.121 33.143 36.368 43.514 49.242 54.471

Mato Grosso 20.941 27.889 36.961 37.466 35.258 42.687 53.386 57.294 59.600 71.418 80.830

Goiás 37.416 42.836 48.021 50.534 57.057 65.210 75.271 85.615 97.576 111.269 123.926 Distrito Federal 56.138 63.105 70.724 80.527 89.629 99.946 117.572 131.487 149.906 164.482 171.236

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

79

Essas desigualdades ficam evidentes ao compararmos a série histórica da

participação dos Estados brasileiros na composição do PIB nacional. Passando ao

largo por ora da discussão da natureza do pacto federativo fiscal, se solidário ou

não, as participações relativas dos Estados e regiões brasileiras, no período de 2002

a 2013 permaneceu praticamente inalterado, com pouca variação no peso dos

Estados. No período analisado, a região norte passou de 4,7% a 5,5%, um aumento

equivalente a 0,7% do PIB nacional. A região nordeste variou de 13,0% a 13,6% do

PIB nacional, depois de dois anos consecutivos de perda de participação em 2003 e

2004. A alta mais pronunciada foi da região centro-oeste, que passou de 8,8% para

9,8% em 2012, aumentando sua importância relativa no equivalente a 1% do PIB.

Entretanto, no ano de 2013 sofreu nova retração (já havia sofrido nos anos de 2005

e 2006) para 9,12% do PIB. Essas posições relativas de aumento na economia

nacional das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste refletem-se na diminuição do

peso das Regiões Sul e Sudeste, que passaram de 16,9% e 56,7% para 16,52% e

55,27% do PIB respectivamente.

O indicador mais eloquente das desigualdades econômicas entre as regiões

do Brasil entretanto, é o Produto Interno Bruto per capita. Ele demonstra que não

obstante o modelo federativo adotado no Brasil, ele não foi efetivo para, desde que

foi implantado na Constituição Federal de 1988 já há quase trinta anos, diminuir de

forma significativa as desigualdades econômicas. Ao comparar-se as Regiões Norte

e Centro-Oeste por exemplo, com populações de números semelhantes, verifica-se

que a renda per capita da população da Região Centro-Oeste equivale a quase o

dobro da Região Norte. E muito embora a Região Norte tenha números relativos à

participação de receitas tributárias próprias em média piores que os da Região

Nordeste, é esta quem concentra as piores médias de renda per capita do país. O

Quadro 10, reproduz o conteúdo da publicação Contas Regionais do Brasil 2013 do

IBGE, e permite a comparação do produto interno bruto total e em percentual, bem

como o produto interno bruto per capita, do Brasil e de seus Estados Membros,

desde 2002 e até o ano de 2013, sintetizando as informações:

.

80

Quadro 10 – PIB em Reais e em participação percentual, população residente e PIB per capita dos

Estados e do Distrito Federal para o ano de 2013.

Grandes Regiões Produto Interno Bruto

População Produto Interno

e Unidades residente Bruto

da Federação 1.000.000 R$ % (1.000 hab.)(1) per capita R$

Brasil 5.316.454 100,0 201.033 26.445,72 NORTE 292.342 5,50 16.983 17.213,30 Rondônia 31.092 0,58 1.728 17.990,69

Acre 11.440 0,22 776 14.733,50

Amazonas 83.293 1,57 3.808 21.873,65

Roraima 9.027 0,17 488 18.495,80

Pará 120.949 2,27 7.970 15.176,18

Amapá 12.762 0,24 735 17.363,82

Tocantins 23.778 0,45 1.478 16.086,37 NORDESTE 722.809 13,60 55.795 12.954,80 Maranhão 67.593 1,27 6.794 9.948,47

Piauí 31.240 0,59 3.184 9.811,04

Ceará 108.796 2,05 8.779 12.393,39

Rio Grande do Norte 51.446 0,97 3.374 15.247,87

Paraíba 46.325 0,87 3.914 11.834,54

Pernambuco 140.728 2,65 9.209 15.282,28

Alagoas 37.223 0,70 3.301 11.276,59

Sergipe 35.193 0,66 2.196 16.028,28

Bahia 204.265 3,84 15.044 13.577,74

SUDESTE 2.938.539 55,27 84.466 34.789,78 Minas Gerais 486.955 9,16 20.593 23.646,21

Espírito Santo 117.043 2,20 3.839 30.484,96

Rio de Janeiro 626.320 11,78 16.369 38.262,13

São Paulo 1.708.221 32,13 43.664 39.122,26

SUL 878.150 16,52 28.796 30.495,79 Paraná 332.837 6,26 10.997 30.264,90

Santa Catarina 214.217 4,03 6.634 32.289,58

Rio Grande do Sul 331.095 6,23 11.164 29.657,28

CENTRO-OESTE 484.615 9,12 14.993 32.322,31 Mato Grosso do Sul 69.118 1,30 2.587 26.714,57

Mato Grosso 89.124 1,68 3.182 28.007,75

Goiás 151.010 2,84 6.434 23.470,48

Distrito Federal 175.363 3,30 2.790 62.859,43 Fonte: Dados da pesquisa (2016).

4.3 OS ORÇAMENTOS FISCAIS DOS ESTADOS

A União, através do Tesouro Nacional, mantém um banco de dados com as

informações da execução orçamentária dos Estados Membros, denominado Sistema

de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI), desde

81

199526. Esse banco de dados reúne um resumo de todos os ingressos e saídas de

dinheiro nos entes estaduais, de acordo com o plano de contas e demais

determinações constantes na Lei 4.320 de 1964, que Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Igualmente estão disponíveis as

informações relativas à arrecadação anual de tributos federais em cada uma das

unidades da federação desde 2000 e até 2015. No cálculo dos valores arrecadados

foram excluídos pelo Tesouro Nacional os valores recolhidos à previdência social,

compondo-se da soma dos tributos federais excetuando-se as contribuições sociais

para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

Importante ressaltar, que a contabilidade pública adota o regime de caixa (Lei

4.320/64), ou seja, não são contabilizadas as disponibilidades e obrigações jurídicas,

mas apenas as disponibilidades e obrigações efetivas. Em outras palavras, não

compõe as demonstrações os valores a receber e a pagar futuramente. Isso porque

ao ente público somente é possível efetuar uma despesa após os recursos

necessários à mesma estarem disponíveis, e também por conta de que os seus

ingressos de recursos, muito embora estimáveis utilizando-se projeções que levem

em conta a previsão de aumento ou retração do PIB, são incertas e não dependem

de nenhuma ação estatal específica. Aos governos, ao contrário da iniciativa

privada, não é possível projetar um aumento da atividade e consequentemente um

aumento do faturamento. Os entes públicos estão adstritos à arrecadação tributária,

e qualquer contingenciamento de caixa somente é possível na conta das despesas.

Os governos não tem controle sobre os ingressos de recursos, mas tão somente no

seu dispêndio. Por conta disso que a peça contábil por excelência da administração

pública é o orçamento e os relatórios de execução orçamentárias, que acompanham

a um tempo se as previsões de ingresso de recursos atenderam ao orçado, e em

vista destas informações fazem o ajuste necessário nas saídas de caixa.

Constam do SICONFI os dados relativos aos ingressos de recursos,

classificados em dois grandes grupos: Receitas Correntes e Receitas de Capital.

Receitas correntes são recursos oriundos da atividade tributária do Estado,

englobando receitas advindas dos tributos da competência do próprio ente (Receitas 26

Para a presente dissertação foram utilizados os dados disponíveis no SICONFI desde o ano de 1995 e até o ano de 2013. Entretanto a tabulação dos mesmos foi efetuada observando a série histórica iniciada em 2002 e até o ano de 2003, em razão de diferenças metodológicas e do plano de contas adotado pelos Estados Federados nos anos de 1995 a 2001.

82

Tributárias), e receitas oriundas da Repartição das Receitas Tributárias

(Transferências Correntes). Conquanto Municípios recebem transferências tanto da

União quanto dos Estados, estes recebem transferências apenas da União. As

Receitas de Capital por sua vez, representam os recursos oriundos de operações

financeiras, ou da exploração do patrimônio do Estado. Compõem as Receitas de

Capital ainda convênios que os Estados fazem com a União para a manutenção de

serviços ou investimento compartilhados. Essas informações podem ser cruzadas

com os dados relativos à arrecadação de tributos federais nos Estados.

Dentre as receitas tributárias próprias dos Estados, a rubrica com a

arrecadação mais importante é a relativa ao Imposto sobre a Circulação de

Mercadorias e Serviços (ICMS). O ICMS é um imposto incidente sobre o valor

agregado em cada fase da operação de industrialização ou comércio de bens. É o

tributo que tem o maior volume individual de arrecadação. Dados constantes da

Carga Tributária no Brasil 2013 (Análise por Tributo e Bases de Incidência)

divulgados pelo Ministério da Fazenda demonstram que em 2013 o ICMS arrecadou

em todos os Estados e no distrito Federal o valor de 327.368.82 (R$ em milhões),

equivalentes a 7,45% do PIB e 25,17% da carga tributária total. O ICMS é a principal

fonte de recursos próprios dos Estados Federados, e é um tributo vinculado a

atividade econômica, incidindo sobre produtos e serviços de transporte

intermunicipal e interestadual, de distribuição de energia elétrica e comunicações,

prestando-se como parâmetro de aferição da atividade econômica dos Estados.

A relação entre o ICMS e a atividade econômica pode ser demonstrada

comparando-se os dados relativos ao PIB dos Estados e o volume total de

arrecadação do ICMS. Nos dados de 2013 verifica-se uma proximidade significativa

entre a posição dos Estados em uma classificação que leva em conta o tamanho do

PIB, e a sua posição quando classificados de acordo com a arrecadação total do

ICMS, como demonstrado no Quadro 11:

83

Quadro 11 – Comparação do PIB estadual e a arrecadação de ICMS nos Estados.

ESTADO PIB ESTADO ICMS São Paulo 1.708.221.000.000 São Paulo 112.702.386.732,09 Rio de Janeiro 626.320.000.000 Minas Gerais 35.244.662.007,75 Minas Gerais 486.955.000.000 Rio de Janeiro 33.483.292.024,99 Paraná 332.837.000.000 Rio Grande do Sul 23.497.323.275,69 Rio Grande do Sul 331.095.000.000 Paraná 20.725.794.220,02 Santa Catarina 214.217.000.000 Bahia 15.682.057.758,24 Bahia 204.265.000.000 Santa Catarina 13.939.666.072,14 Distrito Federal 175.363.000.000 Goiás 11.828.015.179,66 Goiás 151.010.000.000 Pernambuco 11.543.355.297,32 Pernambuco 140.728.000.000 Espírito Santo 8.605.920.353,96 Pará 120.949.000.000 Ceará 8.565.578.586,25 Espírito Santo 117.043.000.000 Pará 7.684.241.280,01 Ceará 108.796.000.000 Mato Grosso 7.578.054.569,89 Mato Grosso 89.124.000.000 Amazonas 7.425.753.698,97 Amazonas 83.293.000.000 Mato Grosso do Sul 6.239.509.704,74 Mato Grosso do Sul 69.118.000.000 Distrito Federal 6.174.900.779,79 Maranhão 67.593.000.000 Maranhão 4.345.797.509,03 Rio Grande do Norte 51.446.000.000 Rio Grande do Norte 3.936.626.409,92 Paraíba 46.325.000.000 Paraíba 3.853.739.764,76 Alagoas 37.223.000.000 Alagoas 2.745.420.477,04 Sergipe 35.193.000.000 Rondônia 2.669.575.227,83 Piauí 31.240.000.000 Piauí 2.658.793.241,37 Rondônia 31.092.000.000 Sergipe 2.500.900.371,50 Tocantins 23.778.000.000 Tocantins 1.660.021.503,62 Amapá 12.762.000.000 Acre 789.110.800,53 Acre 11.440.000.000 Amapá 784.483.253,11 Roraima 9.027.000.000 Roraima 518.179.095,16 Fonte: Dados da pesquisa (2016).

De onde se percebe a relação existente entre as atribuições de competências

tributárias, de repartição das receitas tributárias federais, o tamanho da economia

dos estados e a sua capacidade de financiamento próprio. Em outras palavras, é

possível estabelecer uma aproximação entre uma parte do arcabouço das

instituições brasileiras, mais precisamente o pacto federativo em matéria fiscal, e o

tamanho das economias subnacionais, sua evolução e participação no PIB nacional.

A partir dessas informações preliminares pode-se efetuar comparações entre as

fontes de financiamento dos estados da federação e a natureza de suas despesas, a

fim de verificarem-se se essas instituições tem uma maior aproximação com

instituições inibidoras ou ensejadoras de crescimento econômico.

Outra comparação indica o total da participação do ICMS e das transferências

correntes nas Receitas Correntes Líquidas. As transferências correntes líquidas

englobam o volume total de transferências da União. Assim, além das chamadas

transferências constitucionais, decorrentes da repartição das receitas tributárias

84

previstas na constituição, as transferências correntes ainda englobam as

transferências voluntárias, que são transferências relativas às obras e aos

convênios. Essa comparação permite demonstrar o quanto a atividade econômica

de cada ente federativo influencia o seu volume de receitas, servindo de parâmetro

para demonstrar o grau de independência econômica em relação ao Governo da

União. Efetuando-se a análise por região verifica-se que a região em que é maior a

participação das transferências da União nas receitas correntes é a região Norte,

seguida pela Região Nordeste. A menor participação é a verificada na Região

Sudeste. No ano de 2013, a participação relativa das transferências da União dos

orçamentos estaduais da Região Centro Oeste atingiu um nível ligeiramente menor

do que a Região Sul, ambos na casa de 19%. Da série histórica de 2002 a 201327 foi

a única a apresentar acentuada alteração de perfil entre os anos de 2002 e 2003,

como verifica-se no Gráfico 01:

Gráfico 01 – Participação das Transferências correntes no total das Receitas Correntes por

Região.

Fonte: Dados da Pesquisa (2016)

A comparação foi efetuada pela divisão do Brasil em regiões geopolíticas,

para permitir a visualização dos dados em sua série histórica. Estados membros de

cada uma das regiões podem apresentar dados e indicadores fora da curva de sua

27

Os dados do SICONFI anteriores a 2002 apresentam diferença metodológica de classificação dos planos de contas. Somente a partir de 2002 é que há consistência entre os indicadores utilizados na presente pesquisa.

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

85

região geopolítica. É o caso do Estado de Pernambuco, por exemplo, que em toda a

série histórica apresenta indicadores de participação das transferências correntes no

total das despesas correntes, menor que a média da Região Nordeste, orbitando em

valores entre a faixa de 30% a 35%, alcançando em 2013 o percentual de 35,67%,

bem como dos Estados de Minas Gerais e Espírito Santo na Região Sudeste. Minas

Gerais apresenta ao longo da série histórica uma dependência das transferências

correntes superior ao dobro da verificada nos Estados de São Paulo e Rio de

Janeiro, alcançando 19,29% em 2013 (observando-se que tratam-se das duas

maiores economias estaduais do país), orbitando em valores próximos ao

encontrado na Região Sul, conquanto o Espírito Santo em 2013 alcançou o

percentual de 27,17% de dependência das transferências correntes, valores mais

próximos das médias encontradas na Região Nordeste.

Por sua vez, a Região Sudeste apresenta a maior autonomia entre as regiões

brasileiras, verificando-se que a participação da arrecadação própria em geral e do

ICMS em particular nas receitas correntes mantêm-se na faixa em torno de 60%. Em

seguida nessa ordem de classificação a Região Sul apresenta a segunda maior

participação de ICMS nas Receitas Correntes, seguida das Regiões Centro-Oeste,

Nordeste e Norte. Conquanto a Região Centro-Oeste tenha obtido significativa

diminuição da dependência em relação às transferências da União, quanto se

analisa a evolução de suas receitas próprias não se encontra um paralelo. Verifica-

se portanto que a diminuição relativa da participação das transferências correntes

não foi decorrência somente do discreto aumento na arrecadação própria, e sim de

um aumento relativo da importância das Receitas de Capital.

No período, a Região Centro-Oeste passou de 44,41% de participação do

ICMS no total de receitas em 2002 para 48,06% em 2013. A Região Nordeste

passou de 40,90% para 42,86%. A região Norte de 35,98% para 37,19%. As Regiões

Sul e Sudeste passaram de 58,92% e 63,82% para 58,85% e 61,07%

respectivamente no período de 2002 a 2013, como verifica-se no Gráfico 02:

86

Gráfico 02 – Participação do ICMS no total das Receitas Correntes por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Os dados demonstram que as Regiões Norte e Nordeste apresentam maior

dependência de recursos oriundos da repartição das receitas tributárias efetuado

pelo Governo Central. Dada a concentração da maioria das competências tributárias

e da maior parte das receitas públicas disponíveis sob a tutela da União, estes

dados preliminares sugerem que ao par da centralização governamental como a

definida por TOCQUEVILLE (2005) a estrutura de repartição dessas receitas

públicas disponíveis refletem um cunho de maior centralização administrativa

também. Porém cumpre ainda a análise dessas características e sua influência sob

o enfoque de instituições política e economicamente inclusivas e de instituições

corporativistas.

Igualmente demonstram que no período analisado, não houve grandes

alterações na composição das fontes de recursos das regiões, com a exceção da

Região Centro-Oeste que teve aumentos nas participações do ICMS e das outras

receitas, notadamente as de capital, no total de seus recursos. Adotando-se o ICMS

como parâmetro da atividade econômica, pela significativa relação do seu volume de

arrecadação e o PIB dos Estados, verifica-se nessa primeira análise uma curva

ascendente da participação dos recursos oriundos do ICMS pequena nas Regiões

Norte e Nordeste durante o período analisado, não tendo esses Estados (analisados

no conjunto das regiões) diminuído de forma equivalente à Região Centro Oeste a

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

87

dependência dos recursos transferidos da União oriundos da Repartição das

Receitas Tributárias. Essas aproximações são melhor visualizadas nos gráficos 03 e

04, que demonstram a composição das receitas correntes totais dos Estados,

agrupados por Região, nos anos de 2002 e 2012 respectivamente:

Gráfico 03 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das Receitas

Correntes por Região para o ano de 2002

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

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OUTRAS

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88

Gráfico 04 – Participação do ICMS e das Transferências Correntes no total das Receitas

Correntes por Região para o ano de 2013

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Essa participação de recursos oriundos de transferências, para além de

indicar o grau de dependência dos orçamentos, pode indicar também o grau de

autonomia e pluralismo políticos, como definidos por Acemoglu e Robinson (2012),

ou, nos termos de Tocqueville (2005) o grau de centralização administrativa. Para

ambas as definições (pluralismo político e descentralização administrativa), quanto

mais as instituições permitirem às sociedades locais se autogerirem, mais inclusivas

elas serão, e mais propícias a incentivar o desenvolvimento. Todavia, para além de

se verificar quanto das receitas dos Estados provem de transferências da União,

para se verificar o grau de autonomia também é necessário verificar-se a

capacidade de investimento autóctone os Estados possuem. Para isso, cumpre

analisar, do total de receitas dos Estados, quanto é investido.

Analisados os gastos em investimento próprio dos entes subnacionais,

verifica-se que com exceção das regiões Centro Oeste e Sudeste, todas as demais

regiões tiveram uma diminuição de suas despesas de capital28. Porém a região

Sudeste, mesmo ao par da majoração verificada, foi a região que relativamente às

28

Não é possível mensurar-se a influência das diversas obras públicas levadas a efeito para a preparação da Copa do Mundo de Futebol da FIFA, pela ausência de serem contabilizados em rubricas próprias nas tabulações de dados do SICONFI.

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OUTRAS

T CORR

ICMS

89

receitas totais menos investiu no ano de 2013, alcançando o patamar de 7,07%,

sendo o mais baixo investimento entre todas as regiões. Em ordem crescente

seguem a Região Sul, a Região Norte, Centro-Oeste e por fim a Região Nordeste,

que foi a que mais investiu em 2013, alcançando 10,72%, como verifica-se no

Gráfico 05:

Gráfico 05 – Percentual das receitas correntes despendidas em investimentos por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Entretanto, o que verifica-se das séries históricas é uma tendência de

diminuição dos investimentos em relação às receitas dos Estados, o que denota

uma diminuição de suas capacidades de investimento, e por conseguinte, da

discricionariedade de seus governantes de realizarem projetos endógenos.

Na dicotomia entre instituições que protegem interesses corporativos,

entendidos como aquelas que elegem a coordenação e o controle da atividade

econômica por parte do Estado e a manutenção de interesses de categorias com

forte poder de pressão política em detrimento de uma atuação que incentive a

inovação e o empreendedorismo (PHELPS 2013), é necessário ainda avaliar,

mesmo que perfunctoriamente, o perfil dos gastos de custeio dos entes

subnacionais. Para efeitos de comparação, foram identificados os gastos anuais de

todos os entes subnacionais com o serviço de suas dívidas, os gastos anuais com

serviços públicos relacionados ao modelo de Estado de Bem Estar Social,

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

90

compreendendo o conjunto de gastos com educação, saúde, e com assistência e

previdência social e sua relação com as receitas correntes. Igualmente foram

analisados os dados relativos aos gastos com ciência e tecnologia, no fomento à

atividade industrial e no aumento ou constituição de capital de empresas por parte

dos Estados.

Muito embora o marco constitucional determine a aplicação obrigatória de

15% das receitas em investimentos em saúde e 25% em educação, caracterizando o

Brasil como um país cujo modelo de Estado seja classificado segundo Phelps (2013)

como relativamente corporativista, as escolhas dos Estados, mesmo na

demonstrada baixa discricionariedade nos gastos e investimentos públicos, podem

indicar as tendências do pacto federativo relativamente a sua natureza institucional,

se facilitadora ou inibidora do crescimento econômico (NORTH, 1990), mesmo em

uma economia marcada pela regulação do mercado pelo Estado e uma orientação

de proteção de interesses corporativos. Em uma economia caracterizada pelo baixo

índice de poupança privada, cumpre ainda analisar o impacto da rolagem das

dívidas dos Estados, notadamente com a União, em seus orçamentos anuais.

Comparando o pagamento dos juros em relação às transferências correntes,

verifica-se que em 2013, a Região Norte teve o menor volume de pagamento de

juros em relação às receitas, comprometendo apenas 1,49% ante os 2,73% de

2002. A Região Sudeste tem o maior comprometimento de receitas com pagamento

de juros, na ordem de 4,55% em 2013, mesmo assim reduzindo o percentual, que

em 2002 era de 6,64%. Nesse período a Região Centro Oeste reduziu a participação

do pagamento de juros de 4,16% em 2002 para 2,81% em 2013. A Região Nordeste

teve a maior queda na proporção das receitas destinadas aos juros, passando de

4,69% (era em 2002 a segunda região mais endividada) para 1,84%. A Região Sul

por sua vez passou de 3,90% para 2,93% de seus recursos correntes destinados ao

pagamento dos juros da dívida, como demonstrado no Gráfico 06:

91

Gráfico 06 – Percentual das receitas correntes despendidas em pagamento de juros por

Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Os serviços de Educação, Saúde, Previdência e Assistência Social, previstos

na Constituição Federal, são serviços próprios de Estados que adotam o modelo de

Bem Estar Social (relativamente corporativistas segundo Phelps,[2013]). Sua

participação em relação às receitas correntes dos Estados, permite definir o impacto

desses serviços nas contas públicas subnacionais, bem como, quando comparados

com as transferências correntes, identificar a maior ou menor independência dos

Estados no cumprimento de serviços garantidos constitucionalmente aos cidadãos.

Para fim de análise, foram computados conjuntamente os dispêndios em saúde,

educação e assistência e previdência social. Verifica-se dos dados catalogados que

as regiões Sul e Sudeste tinham os índices mais baixos de gastos com serviços de

saúde, educação, assistência e previdência no início da série, 36,16% e 35,54%

respectivamente. Contudo, essa participação foi gradualmente elevada, fazendo

com que as duas Regiões atingissem as duas maiores participações desses

serviços relativamente às receitas correntes, 41,31% e 41,39%. Contudo, somente

as regiões Centro-Oeste e Nordeste viram diminuir essa participação, de 43,97% e

41,31% passaram a 38,20% e 38,82%. A Região Norte permaneceu mais estável,

com aumento de 37,42% a 38,82% de 2002 a 2013. Essas informações podem ser

melhor visualizadas no Gráfico 07:

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

92

Gráfico 07 – Percentual das receitas correntes despendidas nos serviços de Educação,

Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Contudo, quando se verificam as fontes de financiamento desses serviços,

novamente se evidenciam discrepâncias entre as regiões geopolíticas do Brasil.

Enquanto as Regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste investem nos serviços de Bem

Estar Social valores muito superiores às transferências correntes recebidas da

União, as Regiões Norte e Nordeste investiram em 2013 respectivamente 87,35% e

98,87% de suas transferências correntes. Cruzando tais indicadores com os

relativos à dependência dos Estados em relação às transferência correntes oriundas

da União, verifica-se que além de tais transferências serem a principal e mais

importante fonte de recursos públicos dos Estados das Regiões Norte e Nordeste,

elas são praticamente inteiramente utilizadas para a manutenção dos serviços de

saúde, educação, assistência e previdência social. Enquanto as Regiões Sul,

Sudeste e Centro-Oeste investem além de valores equivalentes aos recebidos da

União, valores equivalentes ou superiores oriundos de recursos próprios para a

manutenção dos serviços associados aos Estados de Bem Estar Social, as demais

regiões não demonstram autonomia financeira para a manutenção desses mesmos

serviços, dependendo das transferências correntes, sendo seus gastos com estes

serviços inferiores ao volume transferido pela União, conforme se verifica no Gráfico

08, que identifica a proporção entre as despesas sob as rubricas de educação,

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

93

saúde, assistência social e previdência social e as transferências correntes, por

região, e pelo Quadro 12, que traz as mesmas informações em números:

Gráfico 08 – Percentual das transferências correntes despendidas nos serviços de Educação,

Saúde, Assistência Social e Previdência Social por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Quadro 12 – Comparação do Volume de gastos em serviços de Bem Estar Social em relação

às transferências correntes

REGIÃO 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2013 CO Total 128,64% 178,65% 168,89% 160,21% 177,18% 187,64% 198,98% NE Total 101,52% 110,34% 97,37% 88,90% 100,44% 98,35% 98,87% NO Total 75,26% 75,00% 73,93% 69,95% 78,19% 81,91% 87,35% SE Total 330,34% 249,94% 229,23% 250,42% 309,75% 339,49% 347,44% SU Total 180,84% 192,23% 198,72% 170,48% 197,85% 235,80% 207,31%

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

De toda sorte, em todas as regiões os percentuais de gastos em serviços de

bem estar social alcançam quase a metade do orçamento dos Estados. Situação

inversa ocorre com os investimentos em ciência e tecnologia. Em toda a séria

histórica objeto da análise, e para quase todas as regiões, os gastos em ciência e

tecnologia foram inferiores a 1%. , A Região Sul, que em 2002 investia 0,67% dos

recursos correntes em ciência e tecnologia, passou a 0,38% em 2013. A Região

Sudeste manteve um investimento estável, passando de 0,73% para 0,71%. A

Região Centro-Oeste foi a que apresentou o maior crescimento, passando de 0,16%

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

94

para 0,78%. As regiões Norte e Nordeste passaram de 0,14% e 0,20% para 0,31% e

0,36% respectivamente, como constante no Gráfico 09:

Gráfico 09 – Percentual das receitas correntes despendidas em Ciência e Tecnologia por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

O baixo investimento em ciência e tecnologia na maioria das regiões do país

demonstra que não é uma ação prioritária, bem como evidencia um cenário de

indiferença em relação à inovação.

Todavia, mesmo uma interpretação preliminar indica que esse perfil de gastos

públicos aproxima as instituições do pacto federativo fiscal e o marco constitucional

de investimentos mínimos em educação e saúde mais do modelo definido por

Phelps (2013) como instituições corporativas, do que do modelo de instituições

fomentadoras na inovação e do empreendedorismo. Segundo Acemoglu e Robinson

(2012), uma instituição é extrativista quando transfere uma parte considerável dos

ganhos das trocas econômicas para um segmento ou elite da sociedade, sem

contudo, ao contrário de Phelps (2013) analisar esse impacto quando a transferência

é efetuada em benefício de uma categoria com forte poder de pressão política.Trata-

se de uma tendência comprovada ao longo da série histórica, e para cuja melhor

compreensão cumpre analisar os dados relativos aos investimentos no fomento à

atividade industrial e em empresas estatais, cuja participação é igualmente pouco

significativa.

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95

Nos orçamentos estaduais há rubricas específicas para gastos em fomento à

atividade industrial e para constituição ou aumento de capital de empresas. Quanto

a esses últimos trata-se de gastos orçamentários em empresas estatais, ou então

em empresas em que o Estado seja sócio. Os gastos com a indústria incluem a

promoção industrial, mineração e normalização e qualidade. São subvenções diretas

do setor público à atividade industrial, em ações paralelas cujo fim é o aumento da

eficiência, eficácia e visibilidade das indústrias de cada Estado. Não são

computadas, porquanto não são passíveis de serem incluídas no orçamento, os

benefícios e incentivos fiscais destinados ao setor privado. Isso porque, como

explicitado, o regime contábil dos entes públicos é o de caixa, não o de

competência. Como esses incentivos representam em sua maioria renúncia de

tributos, e dado que essa renúncia não representa saída efetiva de recursos do

orçamento, não constam dos registros do SICONFI.

Os investimentos na indústria, ao longo da série histórica analisada

demonstram que nas Regiões Nordeste e Sudeste houve uma diminuição destes

gastos relativamente aos recursos correntes. O Gráfico 10 demonstra a evolução da

proporção das receitas correntes investidas na rubrica indústria, por Região. A

Região Nordeste, que investia 1,79% de seus recursos correntes em 2002, reduziu

essa participação para 0,51% em 2013, não obstante em 2013 ter efetuado o maior

investimento proporcional na Indústria. Já a Região Sudeste que em 2002 tinha o

segundo maior gasto proporcional na indústria (0,62%) reduziu os gastos nessa

rubrica para 0,17% dos recursos correntes, o menor gasto proporcional entre todas

as regiões. As regiões Centro-Oeste, Norte e Sul apresentaram aumento dos

dispêndios na indústria, sendo que o maior aumento verificado foi na Região Sul,

que passou de 0,17% em 2002 para 0,28% em 2013. A Região Centro-Oeste passou

de 0,16% em 2002 (quando apresentou o menor gasto proporcional das regiões)

para 0,20% em 2013. A Região Norte aumentou o seu gasto de 0,20% em 2002 para

0,25% em 2013:

96

Gráfico 10 – Percentual das transferências correntes despendidas na Indústria por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

As informações constantes dos orçamentos apontam ainda os dispêndios que

os Estados efetuam na constituição ou aumento de capital de empresas. Tratam-se

dos aportes de recursos na criação de companhias estatais, ou na sua capitalização.

Refletem investimentos diretos do Poder Público na atividade econômica. A região

Sul em 2002 mantinha o maior investimento relativo de todas as regiões, dispondo

2,73% de seus recursos correntes. Porém, já em 2003 teve uma queda abrupta de

seus aportes no capital das empresas públicas para apenas 0,40%, número idêntico

ao verificado em 2013. A Região Sudeste foi a outra região que reduziu seus

aportes, de 2,16% em 2002 para 1,75% em 2013. As demais regiões aumentaram

seus aportes financeiros nas empresas estatais. A Região Centro-Oeste, que em

2002 não tinha nenhuma inversão a esse título, passou a 0,56% em 2013, devendo

ser registrado o investimento de 2,46 de suas receitas no ano de 2012. A Região

Nordeste passou de 0,75% para 1,28% e a Região Norte de 0,69% para 0,88% no

mesmo período. O Gráfico 11 compara a proporção das receitas correntes

despendidas na constituição ou amento de capital de empresas, agrupados por

Região:

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CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

97

Gráfico 11 – Percentual das receitas correntes despendidas na constituição ou aumento de

capital de empresas por Região.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Como os gastos dos Estados estão condicionados a percentuais mínimos em

serviços relacionados ao Estado de Bem Estar Social, pode-se fazer ainda a

comparação entre o total dos investimentos efetuados, que incluem investimentos

em infraestrutura para os serviços de Bem Estar, e os investimentos na indústria,

ciência e tecnologia e na constituição ou aumento do capital de empresas públicas.

Como os investimentos determinados pelo marco constitucional em Saúde e

Educação são vinculados, pode-se determinar um perfil de investimentos

discricionários dos Estados e a sua evolução.

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

98

Gráfico 12 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos gastos em

incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou aumento de capital de

empresas públicas por Região em 2002

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Gráfico 13 – Comparação do total de investimentos e a participação relativa dos gastos em

incentivos à indústria, em ciência e tecnologia e na constituição ou aumento de capital de

empresas públicas por Região em 2013.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

16,00%

18,00%

20,00%

CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

CONSTITUIÇÃO E AUMENTO DE CAPITAL

INDUSTRIA

CIÊNCIA E TECNOLOGIA

INVESTIMENTOS LÍQUIDO

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

CO Total NE Total NO Total SE Total SU Total

CONSTITUIÇÃO E AUMENTO DE CAPITAL

INDUSTRIA

CIÊNCIA E TECNOLOGIA

INVESTIMENTOS LÍQUIDO

99

Os dados apontam que além de os investimentos totais terem diminuído nas

regiões Norte, Nordeste e Sul, o que por si indica uma diminuição da capacidade de

autogerir-se, e a consequente diminuição da descentralização administrativa, a

proporção entre os investimentos discricionários voltados ao estímulo da economia,

diminuíram em relação aos demais nas Regiões Nordeste, Sudeste e Sul, e somente

aumentaram no período analisado nas regiões Centro-Oeste e Norte, que não

obstante, foram as duas regiões com o menor investimento proporcional no período

analisado. O marco constitucional que determina os gastos prioritários em serviços

de Bem Estar Social, e a baixa participação de investimentos que incentivem a

inovação e o empreendedorismo, podem conformar os orçamentos dos Estados

Federados como instituições de proteção aos interesses corporativos, na concepção

de Phelps (2013), ou ainda como uma instituição extrativista, pela mitigação dos

direitos de propriedade em razão da carga tributária imposta aos contribuintes.

Essa definição contudo, somente pode ser efetuada em se analisando as

informações constantes da arrecadação nas unidades federadas, que constituem o

custo dos serviços públicos postos a disposição dos cidadãos, com os valores

referentes aos gastos nos serviços assim financiados. Cumpre portanto

primeiramente analisar as informações referentes à arrecadação dos tributos

federais em cada Estado, bem como as receitas tributárias próprias, que irão compor

o total dos tributos federais e estaduais cobrados em cada Estado da Federação.

Isso porque da soma da arrecadação de tributos federais e estaduais, e sua divisão

pelo PIB dos Estados, pode-se aquilatar a carga tributária federal e estadual em

cada estado, para verificar se há equivalência entre os Estados na relação entre o

volume de tributos cobrados e o tamanho da economia. Estes dados preliminares

apontam uma significativa diferença entre a carga tributária relativa dos Estados. No

ano de 2013 o Estado do Amapá apresentou uma arrecadação de tributos federais e

estaduais equivalentes a 10,81% de seu PIB. Por outro lado, o Distrito Federal foi o

que apresentou a maior carga tributária relativa, sendo equivalente a 51,08% de seu

PIB, puxando para cima a relação carga tributária federal e estadual/PIB estadual da

Região Centro-Oeste, que sem o Distrito Federal apresentaria uma relação muito

próxima dos Estados das Regiões Norte e Nordeste. A tabulação dessas

informações constam dos Quadros 13 e 14, que informam o total de tributos federais

e estaduais, e o percentual da carga total de tributos em relação aos PIBs Estaduais

para os anos de 2002 e 2013:

100

Quadro 13 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2002.

ESTADOS FEDERADOS TRIBUTOS FEDERAIS

TRIBUTOS ESTADUAIS

CARGA TRIB. TOTAL PIB ESTADUAL

CARGA RELATIVA

Distrito Federal 23.085.755.389,00 2.939.353.841,44 26.025.109.230,44 56.137.983.806 46,36% Goiás 1.792.755.545,00 3.353.348.832,22 5.146.104.377,22 37.415.997.218 13,75% Mato Grosso do Sul 564.724.796,00 1.508.423.784,40 2.073.148.580,40 15.153.544.468 13,68% Mato Grosso 726.551.450,00 2.033.963.329,11 2.760.514.779,11 20.941.060.274 13,18% Centro-Oeste 26.169.787.180,00 9.835.089.787,17 36.004.876.967,17 129.648.585.766 27,77% Alagoas 378.502.690,00 742.194.750,00 1.120.697.440,00 9.812.400.798 11,42% Bahia 5.288.077.377,00 5.383.113.686,42 10.671.191.063,42 60.671.842.701 17,59% Ceará 1.934.092.185,00 2.624.605.009,90 4.558.697.194,90 28.896.188.092 15,78% Maranhão 1.083.748.594,00 1.028.522.170,16 2.112.270.764,16 15.448.774.488 13,67% Paraíba 616.317.091,00 1.013.222.610,46 1.629.539.701,46 12.433.902.137 13,11% Pernambuco 2.795.425.256,00 3.236.951.428,87 6.032.376.684,87 35.251.387.497 17,11% Piauí 357.778.987,00 598.794.521,69 956.573.508,69 7.425.109.330 12,88% Rio Grande do Norte 609.019.183,00 1.187.913.579,04 1.796.932.762,04 12.197.553.739 14,73% Sergipe 512.782.807,00 724.334.781,61 1.237.117.588,61 9.454.444.214 13,09% Nordeste 13.575.744.170,00 16.539.652.538,15 30.115.396.708,15 191.591.602.994 15,72% Acre 84.138.308,00 220.084.338,05 304.222.646,05 2.868.451.380 10,61% Amazonas 2.698.670.433,00 2.077.609.765,46 4.776.280.198,46 21.791.161.866 21,92% Amapá 124.430.068,00 162.194.038,27 286.624.106,27 3.291.534.122 8,71% Pará 1.204.214.867,00 1.903.335.674,90 3.107.550.541,90 25.659.110.882 12,11% Rondônia 312.891.697,00 697.028.039,13 1.009.919.736,13 7.779.879.996 12,98% Roraima 96.289.767,00 138.456.433,00 234.746.200,00 2.312.646.147 10,15% Tocantins 128.417.367,00 466.621.010,61 595.038.377,61 5.607.172.803 10,61% Norte 4.649.052.507,00 5.665.329.299,42 10.314.381.806,42 69.309.957.195 14,88% Espírito Santo 2.655.867.136,00 2.705.983.587,21 5.361.850.723,21 26.756.050.051 20,04% Minas Gerais 11.513.183.623,00 11.152.092.656,05 22.665.276.279,05 127.781.907.197 17,74% Rio de Janeiro 40.406.738.367,00 12.089.143.589,72 52.495.881.956,72 171.371.993.050 30,63% São Paulo 99.107.109.745,00 41.102.869.021,91 140.209.978.766,91 511.735.917.636 27,40% Sudeste 153.682.898.871,00 67.050.088.854,89 220.732.987.725,89 837.645.867.934 26,35% Paraná 9.387.044.061,00 6.295.975.004,28 15.683.019.065,28 88.407.076.015 17,74% Rio Grande do Sul 10.404.353.062,00 8.016.083.680,38 18.420.436.742,38 105.486.816.448 17,46% Santa Catarina 4.436.283.139,00 4.272.003.589,39 8.708.286.728,39 55.731.862.649 15,63% Sul 24.227.680.262,00 18.584.062.274,05 42.811.742.536,05 249.625.755.111 17,15%

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

101

Quadro 14 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e o respectivo PIB estadual no ano de 2013.

ESTADOS FEDERADOS

TRIBUTOS FEDERAIS

TRIBUTOS ESTADUAIS CARGA TRIB. TOTAL PIB ESTADUAL

CARGA RELATIVA

Distrito Federal 78.135.278.212 11.443.797.300,60 89.579.075.512,60 175.363.000.000 51,08% Goiás 8.595.300.845 15.601.376.108,64 24.196.676.953,64 151.010.000.000 16,02% Mato Grosso do Sul 3.048.297.390 7.163.028.109,14 10.211.325.499,14 69.118.000.000 14,77% Mato Grosso 3.955.496.869 8.790.504.020,62 12.746.000.889,62 89.124.000.000 14,30% Centro-Oeste 93.734.373.316 42.998.705.539,00 136.733.078.855,00 484.615.000.000 28,21% Alagoas 1.634.930.821 3.203.360.394,32 4.838.291.215,32 37.223.000.000 13,00% Bahia 15.213.322.397 18.476.905.636,40 33.690.228.033,40 204.265.000.000 16,49% Ceará 8.927.113.678 10.150.885.779,50 19.077.999.457,50 108.796.000.000 17,54% Maranhão 3.766.237.239 5.186.648.732,46 8.952.885.971,46 67.593.000.000 13,25% Paraíba 2.804.645.874 4.567.613.850,41 7.372.259.724,41 46.325.000.000 15,91% Pernambuco 12.621.569.194 13.442.144.059,61 26.063.713.253,61 140.728.000.000 18,52% Piauí 1.545.963.153 3.196.932.278,69 4.742.895.431,69 31.240.000.000 15,18% Rio Grande do Norte 2.648.709.037 4.840.615.842,61 7.489.324.879,61 51.446.000.000 14,56% Sergipe 1.927.849.232 2.980.854.485,90 4.908.703.717,90 35.193.000.000 13,95% Nordeste 51.090.340.625 66.045.961.059,90 117.136.301.684,90 722.809.000.000 16,21% Acre 435.435.780 1.015.486.448,49 1.450.922.228,49 11.440.000.000 12,68% Amazonas 10.097.835.347 8.082.887.123,78 18.180.722.470,78 83.293.000.000 21,83% Amapá 473.858.700 906.016.400,54 1.379.875.100,54 12.762.000.000 10,81% Pará 4.570.478.436 9.220.095.189,27 13.790.573.625,27 120.949.000.000 11,40% Rondônia 1.308.879.482 3.083.087.176,80 4.391.966.658,80 31.092.000.000 14,13% Roraima 460.214.080 652.407.256,88 1.112.621.336,88 9.027.000.000 12,33% Tocantins 860.678.765 2.212.458.445,88 3.073.137.210,88 23.778.000.000 12,92% Norte 18.207.380.590 25.172.438.041,64 43.379.818.631,64 292.341.000.000 14,84% Espírito Santo 13.542.209.548 10.003.811.743,47 23.546.021.291,47 117.043.000.000 20,12% Minas Gerais 42.080.866.476 43.482.387.817,82 85.563.254.293,82 486.955.000.000 17,57% Rio de Janeiro 129.264.203.100 40.612.374.424,66 169.876.577.524,66 626.320.000.000 27,12% São Paulo 318.357.330.144 130.553.599.150,03 448.910.929.294,03 1.708.221.000.000 26,28% Sudeste 503.244.609.268 224.652.173.135,98 727.896.782.403,98 2.938.539.000.000 24,77% Paraná 40.486.353.960 24.631.471.873,20 65.117.825.833,20 332.837.000.000 19,56% Rio Grande do Sul 34.717.871.051 28.594.292.601,17 63.312.163.652,17 331.095.000.000 19,12% Santa Catarina 26.760.518.651 16.564.138.994,39 43.324.657.645,39 214.217.000.000 20,22% Sul 101.964.743.662 69.789.903.468,76 171.754.647.130,76 878.149.000.000 19,56%

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Verifica-se também na comparação entre os anos de 2002 e 2013 um

aumento da carga tributária relativa em todos os Estados e Regiões. Importante

ressaltar que no período de 2002 a 2013, esse aumento se deu, em média, nos

tributos federais. No cômputo do total de tributos estaduais constantes dos

orçamentos e os PIBs estaduais de 2002 e 2013, verifica-se que em 2002 a soma

dos tributos estaduais orçados alcançou 8,06%, e em 2013, 7,96%. Esses dados

preliminares identificam também que em média, o contribuinte dos Estados do Sul,

Sudeste e o Distrito Federal, pagam um volume de tributos estaduais e federais

proporcionalmente maior em relação aos PIBs desses Estados do que os demais.

102

O custo dos serviços públicos colocados à disposição do contribuinte é financiado

com o valor dos tributos pagos. Assim, para verificar se a economia de escala do

Estado ao prestar esses serviços constitui uma relação custo benefício mais

vantajosa ao contribuinte do que se contratasse individualmente os mesmos

serviços, é preciso relacionar-se então essa imposição tributária e o volume dos

gastos públicos realizados nos entes subnacionais. Nos Quadros 15 e 16, é

verificada a proporção da despesa total e a carga tributária total nos Estados:

Quadro 15 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2002.

ESTADOS FEDERADOS CARGA TRIB. TOTAL DESPESA TOTAL RELAÇÃO

Distrito Federal 26.025.109.230,44 7.130.706.424,39 3,65 Goiás 5.146.104.377,22 5.143.151.792,01 1,00 Mato Grosso do Sul 2.073.148.580,40 2.589.039.524,71 0,80 Mato Grosso 2.760.514.779,11 3.134.836.693,67 0,88 Centro-Oeste 36.004.876.967,17 17.997.734.434,78 2,00 Alagoas 1.120.697.440,00 2.288.725.862,68 0,49 Bahia 10.671.191.063,42 9.632.686.769,60 1,11 Ceará 4.558.697.194,90 6.227.242.729,44 0,73 Maranhão 2.112.270.764,16 3.464.238.049,46 0,61 Paraíba 1.629.539.701,46 2.531.193.133,08 0,64 Pernambuco 6.032.376.684,87 7.099.547.222,52 0,85 Piauí 956.573.508,69 1.886.995.174,99 0,51 Rio Grande do Norte 1.796.932.762,04 2.465.154.008,77 0,73 Sergipe 1.237.117.588,61 1.988.768.851,17 0,62 Nordeste 30.115.396.708,15 37.584.551.801,71 0,80 Acre 304.222.646,05 1.162.473.061,09 0,26 Amazonas 4.776.280.198,46 3.705.663.762,48 1,29 Amapá 286.624.106,27 959.443.521,38 0,30 Pará 3.107.550.541,90 3.951.388.194,88 0,79 Rondônia 1.009.919.736,13 1.601.209.682,25 0,63 Roraima 234.746.200,00 639.512.701,00 0,37 Tocantins 595.038.377,61 1.841.074.211,15 0,32 Norte 10.314.381.806,42 13.860.765.134,23 0,74 Espírito Santo 5.361.850.723,21 3.710.279.696,87 1,45 Minas Gerais 22.665.276.279,05 18.469.164.479,95 1,23 Rio de Janeiro 52.495.881.956,72 20.396.932.189,23 2,57 São Paulo 140.209.978.766,91 52.420.669.489,58 2,67 Sudeste 220.732.987.725,89 94.997.045.855,63 2,32 Paraná 15.683.019.065,28 9.829.166.437,24 1,60 Rio Grande do Sul 18.420.436.742,38 12.619.638.514,60 1,46 Santa Catarina 8.708.286.728,39 7.190.840.784,54 1,21 Sul 42.811.742.536,05 29.639.645.736,38 1,44

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

103

Quadro 16 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2013.

ESTADOS FEDERADOS CARGA TRIB. TOTAL DESPESA TOTAL RELAÇÃO

Distrito Federal 89.579.075.512,60 18.133.089.572,58 4,94 Goiás 24.196.676.953,64 18.606.248.083,17 1,30 Mato Grosso do Sul 10.211.325.499,14 11.712.097.316,76 0,87 Mato Grosso 12.746.000.889,62 12.721.613.392,81 1,00 Centro-Oeste Total 136.733.078.855,00 61.173.0 48.365,32 2,24 Alagoas 4.838.291.215,32 7.092.907.991,05 0,68 Bahia 33.690.228.033,40 34.237.808.085,76 0,98 Ceará 19.077.999.457,50 18.395.140.660,60 1,04 Maranhão 8.952.885.971,46 14.093.110.891,85 0,64 Paraíba 7.372.259.724,41 8.559.088.409,37 0,86 Pernambuco 26.063.713.253,61 27.132.767.346,56 0,96 Piauí 4.742.895.431,69 7.351.676.058,39 0,65 Rio Grande do Norte 7.489.324.879,61 9.873.887.196,34 0,76 Sergipe 4.908.703.717,90 6.988.408.508,08 0,70 Nordeste Total 117.136.301.684,90 133.724.795.14 8,00 0,88 Acre 1.450.922.228,49 5.156.552.725,91 0,28 Amazonas 18.180.722.470,78 14.569.525.924,39 1,25 Amapá 1.379.875.100,54 4.481.367.347,76 0,31 Pará 13.790.573.625,27 16.616.549.242,41 0,83 Rondônia 4.391.966.658,80 6.479.108.791,86 0,68 Roraima 1.112.621.336,88 3.879.887.764,72 0,29 Tocantins 3.073.137.210,88 6.626.509.400,43 0,46 Norte Total 43.379.818.631,64 57.809.501.197,4 8 0,75 Espírito Santo 23.546.021.291,47 13.721.665.464,74 1,72 Minas Gerais 85.563.254.293,82 71.906.529.761,80 1,19 Rio de Janeiro 169.876.577.524,66 71.663.151.028,69 2,37 São Paulo 448.910.929.294,03 197.870.171.922,07 2,27 Sudeste Total 727.896.782.403,98 355.161.518.177, 30 2,05 Paraná 65.117.825.833,20 32.047.015.544,58 2,03 Rio Grande do Sul 63.312.163.652,17 45.762.263.619,71 1,38 Santa Catarina 43.324.657.645,39 19.254.339.864,11 2,25 Sul Total 171.754.647.130,76 97.063.619.028,40 1,77

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Os quadros dos anos de 2002 e 2013 relativos ao total de tributos estaduais e

federais imputados nos Estados e sua relação com o montante de despesas

estaduais, demonstram que na Região Centro-Oeste, em 2002 para cada R$ 1,00

de despesa pública estadual os contribuintes recolhiam R$ 2,00 de tributos

estaduais e federais. No ano de 2013 essa relação passou de R$ 1,00 para R$ 2,24.

Há que se levar em conta que a média de recolhimento de tributos da Região

Centro-Oeste é puxada para cima pela posição do Distrito Federal, onde essa

relação passou de 1 para 3,65 em 2002 para 1 para 4,94 em 2013. Na Região

Nordeste, para cada R$ 1,00 de despesa pública, os contribuintes recolheram R$

104

0,80 em 2002 e R$ 0,88 em 2013. Na Região Norte, essa relação foi de R$ 0,74 em

2002 para R$ 0,75 em 2013. Na Região Sudeste e Sul os valores variaram de R$

2,32 em 2002 para 2,05 em 2013 e 1,44 em 2002 para R$ 1,77 em 2013,

respectivamente. Tais dados permitem identificar uma relação custo benefício entre

a imposição tributária e o gasto em serviços públicos inversa entre as regiões Norte,

Nordeste e Centro-Oeste (Excetuando-se o Distrito Federal), e as Regiões Sul e

Sudeste e o Distrito Federal.

Pode-se visualizar melhor essa relação analisando a composição dos tributos

federais, estaduais e a despesa pública orçada, como demonstrado nos Gráficos 15

e 16, que analisam essa proporção para os anos de 2002 e 2013 respectivamente:

Gráfico 14 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2002.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

-

50.000.000.000

100.000.000.000

150.000.000.000

200.000.000.000

250.000.000.000

300.000.000.000

350.000.000.000

gastos estaduais

tributos estaduais

tributos federais

105

Gráfico 15 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados em cada estado e a respectiva despesa estadual total no ano de 2013.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

De todas essas informações constantes no sistema do SICONFI, pode-se

então tabular algumas ponderações. Efetivamente há uma grande diferença entre o

Produto Interno Bruto dos Estados e sua participação no Produto Interno Bruto

nacional. No período analisado (11 anos, de 2002 a 2013) as Regiões Norte e

Nordeste aumentaram sua participação no PIB nacional em 0,6% cada uma, cerca

de meio décimo de um por cento ao ano. A Região Centro-Oeste aumentou exato

1%, tendo um crescimento de pouco menos de um décimo de um por cento ao ano.

O aumento da participação dessas regiões reflete-se na participação das Regiões

Sul e Sudeste, que diminuíram sua participação relativa em 0,7% e 1,5%

respectivamente. Representam uma discreta diminuição nas desigualdades

regionais, ainda muito significativas, principalmente levando-se em conta o PIB per

capita dos Estados e do Distrito Federal. Como demonstrado no capítulo segundo, a

federação brasileira pode ser definida como solidária, pelo sistema constitucional de

repartição das receitas tributárias, que privilegia as transferências correntes dos

Estados das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

Contudo, esse modelo de federalismo solidário não demonstrou muita

efetividade na modificação das diferenças regionais, cumprindo perquirir, à luz da

conformação institucional, se as mesmas configuram-se como instituições que

-,00

50.000.000.000,00

100.000.000.000,00

150.000.000.000,00

200.000.000.000,00

250.000.000.000,00

300.000.000.000,00

350.000.000.000,00

gastos estaduais

tributos estaduais

tributos federais

106

favoreçam o crescimento econômico ou se configuram como instituições limitadoras

do crescimento. Para isso é necessária a análise da evolução dos recursos próprios

dos Entes Federados, sua capacidade de investimento próprio, além do perfil dos

incentivos a inovar e a empreender e o alcance e a natureza dos gastos públicos.

Na análise das receitas dos Estados, comprova-se a classificação da

federação brasileira como de cunho solidário, visto que as regiões com a menor

média de PIB e PIB per capita são as que proporcionalmente mais recebem valores

oriundos das transferências correntes da União. Para fim de avaliar se o modelo

adotado obteve a finalidade pretendida de diminuição das desigualdades, como

preconizado na Constituição Federal, foi utilizado como parâmetro de verificação de

aumento de autonomia dos Estados a participação do ICMS no volume total de suas

receitas. Isso porque demonstrado também uma muito significativa relação entre o

PIB dos Estados e o volume de ICMS arrecadado. Nesse diapasão novamente

verificou-se uma alteração muito discreta nos padrões de participação de recursos

próprios e recursos de transferências da União na composição da Receita dos

Estados, com a exceção da Região Centro Oeste, que viu diminuir a participação

dos recursos de transferências e aumentar a participação do ICMS nesse volume

em 3,65% nos 11 anos analisados. A Região Nordeste aumentou a participação do

ICMS nas Receitas Correntes na ordem de 1,96%. A Região Norte aumentou em

1,21%. Por sua vez as Regiões Sul e Sudeste diminuíram a participação do ICMS na

ordem de 0,07% e 2,75% respectivamente.

Ao analisar-se o comportamento dos gastos dos Estados, verifica-se uma

tendência de diminuição de investimentos por parte dos Estados, com exceção das

Regiões Centro-Oeste e Sudeste. A diminuição da capacidade de investimento pode

ser relacionada como indicativo de diminuição da capacidade de os Estados se auto

gerirem, importando em uma mitigação da descentralização administrativa. Essa

característica é reforçada ainda pelo perfil dos gastos dos Estados, verificando-se

um grande comprometimento das receitas públicas com os serviços associados aos

modelos de Estado de Bem Estar Social, notadamente os computados gastos com

educação, saúde, assistência social e previdência social, o que contribui ainda mais

para mitigar a discricionariedade dos Estados em eleger as necessidades públicas a

serem supridas. Na relação entre os gastos com estes serviços, despendem a esse

título valores muito superiores aos recursos recebidos da União, os Estados das

Regiões Norte e Nordeste despendem a esse título apenas valores equivalentes às

107

transferências correntes, havendo nítida aproximação entre o volume de gastos nos

serviços de Bem Estar com os recursos recebidos do Poder Central. No período

analisado ainda pode-se determinar uma diminuição do comprometimento das

receitas totais em relação ao montante de juros pagos pelos Estados.

Foram utilizados como indicadores de incentivos ao empreendedorismo e à

inovação, os gastos efetuados em ciência e tecnologia, fomento à atividade

industrial e na constituição ou aumento de capital de empresas estatais. Em toda a

série histórica o que se verificou foi um baixo nível de gastos com esses três títulos,

principalmente quando comparados com o total de investimento dos Estados.

Tratam-se de investimentos marginais nos orçamentos estaduais, e indicam que o

incentivo à inovação e ao empreendedorismo não são gastos prioritários em relação

aos demais serviços a cargo do Estado. Com uma baixa capacidade de investimento

nessas três rubricas, esse tipo de incentivo também fica a cargo da União,

reforçando-se a ideia de uma tendência de mitigação da autônima administrativa dos

Estados Federados e mais um argumento pela confirmação da natureza

centralizadora do Pacto Federativo, bem como da capacidade de direção da

economia nas mãos do Governo Central, com pouca capacidade de articulação dos

Estados Membros.

4.4 O ORÇAMENTO FISCAL DO ESTADO DO PARANÁ

O Estado do Paraná passou em 2013 a ocupar o 4º lugar no ranking dos PIBs

estaduais, superando o Estado do Rio Grande do Sul. Com um total de 10.997.000

habitantes de acordo com os dados do IBGE, seu PIB per capita alcançou o

montante de R$ 30.264,90, superior à média nacional de R$ 26.445,72, estando em

sexto lugar no ranking dos Estados Brasileiros e em segundo lugar na Região Sul,

atrás do Estado de Santa Catarina em relação ao PIB per capita. O Quadro 17

reproduz os dados disponibilizados pelo IBGE na sua publicação sobre as contas

regionais do Brasil em 2013:

108

Quadro 17 – Ranking do Produto Interno Bruto per capita dos Estados Brasileiros para o ano

de 2013.

Unidades Produto Interno Bruto

População Produto Interno

da residente Bruto Federação 1.000.000 R$ % (1.000hab.)(1) per capita R$

Distrito Federal 175.363 3,30 2.790 62.859,43

São Paulo 1.708.221 32,13 43.664 39.122,26

Rio de Janeiro 626.320 11,78 16.369 38.262,13

Santa Catarina 214.217 4,03 6.634 32.289,58

Espírito Santo 117.043 2,20 3.839 30.484,96

Paraná 332.837 6,26 10.997 30.264,90

Rio Grande do Sul 331.095 6,23 11.164 29.657,28

Mato Grosso 89.124 1,68 3.182 28.007,75

Mato Grosso do Sul 69.118 1,30 2.587 26.714,57

Minas Gerais 486.955 9,16 20.593 23.646,21

Goiás 151.010 2,84 6.434 23.470,48

Amazonas 83.293 1,57 3.808 21.873,65

Roraima 9.027 0,17 488 18.495,80

Rondônia 31.092 0,58 1.728 17.990,69

Amapá 12.762 0,24 735 17.363,82

Tocantins 23.778 0,45 1.478 16.086,37

Sergipe 35.193 0,66 2.196 16.028,28

Pernambuco 140.728 2,65 9.209 15.282,28

Rio Grande do Norte 51.446 0,97 3.374 15.247,87

Pará 120.949 2,27 7.970 15.176,18

Acre 11.440 0,22 776 14.733,50

Bahia 204.265 3,84 15.044 13.577,74

Ceará 108.796 2,05 8.779 12.393,39

Paraíba 46.325 0,87 3.914 11.834,54

Alagoas 37.223 0,70 3.301 11.276,59

Maranhão 67.593 1,27 6.794 9.948,47

Piauí 31.240 0,59 3.184 9.811,04

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Com relação à arrecadação de tributos federais, o Estado do Paraná

apresentou em 2013 a 5ª colocação, tendo arrecadado a quantia de R$

40.486.353.960,00, equivalente a 5,27% do total de tributos federais arrecadados

pela União. Essa participação no ano de 2002 era de 4,22%, e o Estado do Paraná

detinha a 6ª colocação, conforme demonstra-se no Quadro 18:

109

Quadro 18 – Ranking da arrecadação de tributos federais nos Estados Brasileiros em Reais

nos anos de 2002 e 2013.

COL ESTADO ARRECADAÇÃO EM 2002 COL ESTADO ARRECADAÇÃO EM 2013 1 São Paulo 99.107.109.745,00

1 São Paulo

318.357.330.144

2 Rio de Janeiro 40.406.738.367,00

2 Rio de Janeiro

129.264.203.100

3 Distrito Federal 23.085.755.389,00

3 Distrito Federal

78.135.278.212

4 Minas Gerais 11.513.183.623,00

4 Minas Gerais

42.080.866.476

5 Rio Grande do Sul 10.404.353.062,00 5 Paraná

40.486.353.960

6 Paraná 9.387.044.061,00

6 Rio Grande do Sul

34.717.871.051

7 Bahia 5.288.077.377,00

7 Santa Catarina

26.760.518.651

8 Santa Catarina 4.436.283.139,00

8 Bahia

15.213.322.397

9 Pernambuco 2.795.425.256,00

9 Espírito Santo

13.542.209.548

10 Amazonas 2.698.670.433,00

10 Pernambuco

12.621.569.194

11 Espírito Santo 2.655.867.136,00

11 Amazonas

10.097.835.347

12 Ceará 1.934.092.185,00

12 Ceará

8.927.113.678

13 Goiás 1.792.755.545,00

13 Goiás

8.595.300.845

14 Pará 1.204.214.867,00

14 Pará

4.570.478.436

15 Maranhão 1.083.748.594,00

15 Mato Grosso

3.955.496.869

16 Mato Grosso 726.551.450,00

16 Maranhão

3.766.237.239

17 Paraíba 616.317.091,00

17 Mato Grosso do Sul

3.048.297.390

18 Rio Grande do Norte 609.019.183,00

18 Paraíba

2.804.645.874

19 Mato Grosso do Sul 564.724.796,00

19 Rio Grande do Norte

2.648.709.037

20 Sergipe 512.782.807,00

20 Sergipe

1.927.849.232

21 Alagoas 378.502.690,00

21 Alagoas

1.634.930.821

22 Piauí 357.778.987,00

22 Piauí

1.545.963.153

23 Rondônia 312.891.697,00

23 Rondônia

1.308.879.482

24 Tocantins 128.417.367,00

24 Tocantins

860.678.765

25 Amapá 124.430.068,00

25 Amapá

473.858.700

26 Roraima 96.289.767,00

26 Roraima

460.214.080

27 Acre 84.138.308,00

27 Acre

435.435.780

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

No ano de 200429 o Estado do Paraná recebeu R$ 1.989.255.687,81 de

transferências da União, os municípios paranaenses mais R$ 3.140.085.276,51,

totalizando em R$ 5.129.340.964,32, frente a uma arrecadação de R$

9.387.044.061,00, ou seja, com retorno via fundo de participação de Estados e

29

Primeira série anual a estar disponível no portal da transparência da União.

110

Municípios no importe de 54,64%. No ano de 2013, o valor total das transferências

de recursos para o Estado do Paraná e seus municípios alcançou o total de R$

13.383.123.741,66, sendo R$ 4.394.746.699,07 para o Governo Estadual e R$

8.988.377.042,59 para os municípios paranaenses. A arrecadação de tributos

federais, excluídos os valores recolhidos à Previdência Social, importaram em R$

40.486.353.960,00, gerando uma equivalência de 33,05% de retorno de tributos

federais recolhidos em território paranaense para o Estado e seus municípios.

Quando se verificam as informações de forma isolada para o Estado do

Paraná, denota-se que sua situação é muito análoga a dos outros Estados da

Região Sul, que apresentam números e perfil de despesas muito aproximados, com

grande comprometimento de seus recursos com a manutenção dos serviços de Bem

Estar Social. Tais despesas equivaleram a 42,56% das receitas correntes do Estado

do Paraná em 2013, ante 37,79% no ano de 2002. Por sua vez, os investimentos em

Geral, e os alocados sob as rubricas de Ciência e Tecnologia, Indústria e

Constituição ou Aumento de Capital de Empresas, permitem identificar uma baixa

capacidade de investimento endógeno, além de uma tendência de diminuição. Os

investimentos totais em 2002 importaram em 8,26% das receitas correntes do

Estado, conquanto em 2013 tenham importado em somente 5,11%. Ressalte-se que

a conta de investimentos refere-se aos investimentos totais, inclusive na aquisição

de ativos permanentes para os serviços de Bem Estar Social. Ao analisar-se os

investimentos diretamente relacionados à atividade econômica, verifica-se uma

participação ainda menor. Em 2002 alcançaram 1,47% dos recursos correntes,

involuindo para 1,13% em 2013. Sob qualquer forma que se analise a escolha dos

investimentos prioritários para o Estado, verifica-se uma tendência de queda na

capacidade de investimento.

Por sua vez, quando se pondera a relação entre o total da despesa pública

orçada do Estado do Paraná, em relação ao total de tributos federais arrecadados e

tributos estaduais orçados, pode-se identificar quanto de tributos federais e

estaduais foram orçados para cada real de despesa pública estadual orçada, bem

como comparar com as demais regiões. Verifica-se que no ano de 2002, cada R$

1,00 de gasto estadual correspondia a R$ 1,60 de tributos federais arrecadados e

tributos estaduais orçados. Nesse mesmo ano, a média da Região Sul ficou em R$

1,44, R$ 2,32 para a Região Sudeste, R$ 0,74 para a Região Norte, R$ 0,80 para a

111

Região Nordeste e R$ 2,00 para a Região Centro-Oeste30. No ano de 2002, a média

nacional foi de R$ 1,75 de tributos federais arrecadados e tributos estaduais orçados

para cada R$ 1,00 de despesas públicas estaduais. O Estado do Paraná portanto

ficou com uma relação maior que a da Região Sul, porém menor que a média

nacional.

Contudo, verificou-se ao longo da série histórica um viés de aumento dessa

relação no Estado do Paraná. Em 2013, essa relação alcançou o importe de R$

2,03, contra uma média nacional de R$ 1,70. Ou seja, enquanto que em nível

nacional os cidadãos tiveram uma imposição de tributos federais e estaduais em

relação aos gastos públicos estaduais ligeiramente menor, no Estado do Paraná

essa relação aumentou. Na Região Centro-Oeste aumentou para R$ 2,24. Nas

Regiões Norte e Nordeste aumentou para R$ 0,75 e R$ 0,88 respectivamente. Na

Região Sul aumentou para R$ 1,77 e na Região Sudeste diminuiu para R$ 2,05. Tais

ponderações permitem identificar que o custo relativo dos serviços públicos

colocados à disposição do contribuinte paranaense, financiados na forma da

tributação de sua atividade econômica, apresenta uma tendência de piora na relação

custo/benefício quando comparado ao início da série. Na comparação com outras

unidades da federação, no ano de 2013 esta relação somente foi mais vantajosa que

a do Distrito Federal (R$ 4,94), Rio de Janeiro (R$ 2,37), São Paulo (R$ 2,27) e

Santa Catarina (R$ 2,25).

Quando analisadas essas tendências de evolução do custo dos serviços

públicos, pode-se afirmar que no Estado do Paraná os mesmos vem aumentando, e

quando comparados a outros Estados representa uma estrutura institucional

tributária pior que a da maioria dos Estados Brasileiros. Pode-se também identificar

uma extração maior de capitais da população paranaense, direcionada à União e

uma diminuição na proporção do Estado na repartição dessas receitas. Na

comparação com outras unidades federativas apresenta-se com um caráter mais

extrativista em relação à maioria das demais. Quando comparados os gastos na

manutenção de serviços de Bem Estar Social igualmente verifica-se que a estrutura

institucional aproxima-se mais das definições de instituições de proteção a

30

A análise dos dados da Região Centro-Oeste necessita levar em conta os dados macroeconômicos do Distrito Federal, que tem o maior PIB per capita do País. Na análise da relação entre o volume de despesas públicas estaduais e a arrecadação de tributos federais e o orçamento dos tributos estaduais, cumpre esclarecer que a relação do Distrito Federal é de R$ 3,65, conquanto os demais tenham valores iguais ou inferiores a R$ 1,00 em 2002. Para o ano de 2013 a relação do Distrito Federal ficou em R$ 4,94.

112

interesses corporativos do que das definições de instituições que incentivem a

inovação e o empreendedorismo, características que se acentuaram no interstício

temporal analisado pela pesquisa. O Gráfico 16, abaixo, mostra a evolução do índice

que mede a relação entre a imposição tributária federal e estadual comparada à

despesa pública estadual entre os anos de 2002 e 2012, para o Estado do Paraná,

para a média nacional e para as demais Regiões:

Gráfico 16 – Comparação da relação entre a o volume de tributos federais e estaduais

cobrados no Estado do Paraná, na Média Nacional e em cada região, e a respectiva despesa

estadual total no ano de 2013.

Fonte: Dados da Pesquisa.(2013)

4.5 A CRISE DO PACTO FEDERATIVO FISCAL BRASILEIRO

A simples leitura das disposições legais atinentes à repartição das receitas

tributárias já evidencia o objetivo do Poder Constituinte e do Legislador ordinário em

cumprir uma das primeiras disposições da Constituição Federal de 1988: Diminuir as

desigualdades regionais. Um dos instrumentos institucionalizados foi o critério de

repartição das Receitas Tributárias. A primeira ideia era a de que uma parte dos

tributos federais arrecadados nas regiões economicamente mais desenvolvidas

poderiam ser utilizadas para fomentar o crescimento das demais. E em 1988 as

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

2002

2013

113

Regiões que mais recolhiam tributos federais eram principalmente a Região

Sudeste, seguida pela Região Sul. A segunda ideia presente na Constituição, era a

de que conferindo maior autonomia aos Estados do que a conferida na Constituição

anterior, estes poderiam fomentar o próprio crescimento, cada um dentro das suas

próprias especificidades.

Os dados verificados permitem identificar algumas tendências.

Preliminarmente, para o contribuinte do Estado do Paraná, o custo relativo dos

serviços públicos colocados a sua disposição, computados pelo volume de despesas

públicas orçadas pelo Estado, quando ponderados com o volume de tributos

federais arrecadados e tributos estaduais orçados, aumentou no período de 2002 a

2013, ano em que importou na 23ª pior relação. Por outro lado, não obstante o

esforço fiscal imposto aos contribuintes das Regiões Sul e Sudeste desde a

promulgação da constituição, os recursos provenientes das transferências da União,

são utilizados nas Regiões Norte e Nordeste, em sua quase maioria, para o

atendimento dos marcos constitucionais de gastos mínimos em Saúde e Educação e

dos gastos em Previdência e Assistência Social, consistindo na mais relevante fonte

de financiamento daqueles Estados.

Evidenciou-se também uma tendência de diminuição geral da capacidade de

investimento dos Estados, comprometendo o princípio adotado pela Constituição

Federal de implantar uma maior descentralização administrativa no Brasil. Essa

diminuição da capacidade dos investimentos é explicada por dois fenômenos

distintos: De um lado o aumento da transferência de serviços e encargos

obrigatórios para Estados e Municípios, e de outro pelo fato de que o aumento da

carga tributária verificada nas últimas duas décadas enfeixaram na mão da União

maior participação no volume total de receitas tributárias, pela criação e majoração

de tributos não partilháveis, notadamente as contribuições. Isso torna os Estados e

Municípios dependentes da União para efetivarem investimentos em seus territórios.

Essa concentração de capacidade de investimentos no Governo Central,

aumenta a possibilidade que o critério de escolha dos investimentos seja

determinado por pressões e conveniências políticas, ao invés de serem

determinados pela lógica dos mercados, possibilitando que as melhores escolhas

para a maioria da população não sejam feitas, e sim feitas as melhores escolhas

para os detentores de poder político ou de pressão, nos exatos termos definidos por

Acemoglu e Robinson (2012) quando retratam as instituições extrativistas, ou por

114

Phelps (2013) quando trata de instituições que protegem interesses corporativos em

detrimento de interesses relacionados à inovação e ao investimento. Reflexo disso é

o direcionamento quase total, em algumas regiões, das transferências do Poder

Central em serviços de Bem Estar. É a opção prevista no marco constitucional, mas

trata-se de uma opção que esvaziou a capacidade de investimento dos Estados, que

acabam gastando em consumo quase a totalidade de suas receitas públicas

disponíveis.

Este modelo de Estado, bem como de pacto federativo fiscal, positivado na

legislação nacional, e que portanto, conformam-se como suas instituições formais

(NORTH, 1990), é uma escolha política tomada pelo Poder Constituinte Brasileiro na

tentativa de conciliar os direitos individuais com os deveres coletivos. Todavia, ao

passo de impor um ônus crescente à população de algumas regiões, não permitiu

nesse período desde a promulgação da Constituição a eliminação da desigualdade

verificada entre o PIB dos Estados das Regiões Norte e Nordeste, principalmente

em comparação com o crescimento verificado na Região Centro-Oeste, que teve um

crescimento de maior envergadura e por conseguinte uma diminuição bem maior da

desigualdade em relação às Regiões Sul e Sudeste.

As sucessivas alterações na Constituição Federal de 1988 ao longo da

década de 90 centralizaram ainda mais as decisões, tanto pela imposição de

despesas aos Entes Federados sem aumento equivalente na participação da

arrecadação total quanto pelo aumento da carga tributária pela via de tributos não

partilháveis com Estados e Municípios, esvaziando sua capacidade de investimento

autóctone.

115

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A humanidade construiu diversas obras megalíticas ao longo da história.

Contudo, a era contemporânea viu apenas uma ser construída. No estado

americano da Geórgia, o monumento chamado de Georgia Guidestones31 foi

construído em granito, astronomicamente alinhado, e contendo inscrições em

diversas línguas, antigas e modernas. Em seu topo contém inscrições em babilônio,

grego, hieróglifos e em sânscrito. No corpo do monumento encontram-se dez frases

escritas em inglês, suaíli,hebreu, árabe, espanhol, hindi, chinês e russo:

Maintain humanity under 500.000.000 in perpetual balance with nature Guide reproduction wisely - improving fitness and diversity. Unite humanity with a living new language. Rule passion - faith - tradition - and all things with tempered reason. Protect people and nations with fair laws and just courts. Let all nations rule internally resolving external disputes in a one world court Avoid petty laws and useless officials. Balance personal rights with social duties. Prize truth - beauty - love - seeking harmony with the infinite. Be not a cancer on the earth - Leave room for nature - Leave room for nature.32

Elas foram encomendadas em 1979. Os anos do final da década de 70 e o

início da década de 80 representaram um ponto de inflexão no movimento pendular

das teorias econômicas. Depois da sedimentação do American Way of Life em

seguida à vitória americana na Segunda Guerra Mundial, e posteriormente, da

ascensão dos Estados com modelo de Bem Estar Social na Europa Ocidental e a

disputa da guerra fria com a União Soviética, os anos setenta encontraram o

capitalismo em crise. A oitava frase das pedras guias ilustra bem essa dicotomia:

Equilibrar os direitos pessoais com os sociais talvez seja a grande questão a ser

31

Pedras Guias da Geórgia. 32

Manter a humanidade abaixo de 500.000.000 em perpétuo equilíbrio com a natureza. Orientar a reprodução sabiamente - aperfeiçoando as condições físicas e a diversidade. Unir a humanidade com um novo idioma vivo. Controlar a paixão - fé - tradição - e todas as coisas com razão moderada. Proteger povos e nações com leis e tribunais justos. Permitir que todas as nações regulem-se internamente, resolvendo disputas externas em um único tribunal mundial. Evitar leis insignificantes e funcionários públicos desnecessários. Equilibrar direitos pessoais com deveres sociais. Valorizar verdade - beleza - amor – procurando harmonia com o infinito. Não ser um câncer sobre a terra – Deixar espaço para a natureza – Deixar espaço para a natureza.

116

enfrentada pelas modernas economias desde que a humanidade se libertou da

necessidade de manter 90% de sua população produzindo alimentos no final do

século XIX, se urbanizou e se industrializou. Em última análise é do que se trata a

presente pesquisa.

Passados quase 30 anos desde a promulgação da Constituição Federal em

05 de Outubro de 1988 tentou-se identificar subsídios para uma melhor

compreensão de algumas questões de fundo: Essa conformação constitucional

facilita o crescimento econômico? O Pacto Federativo Fiscal permitiu a

descentralização administrativa? O custo para os contribuintes das regiões

produtoras em geral, e do Paraná em particular, no esforço de transferência dos

tributos federais partilháveis para as regiões com menor participação no PIB

Nacional vêm aumentando ou diminuindo?

O problema proposto procura saber se para o contribuinte do Estado do

Paraná, essa estrutura federativa e tributária representa um conjunto de instituições

que fomenta ou limita o desenvolvimento. O que pôde ser apurado da análise dos

dados, é que a carga tributária de tributos federais aumentou no interstício temporal

estudado. Verificou-se também que este aumento dos tributos federais não foi

acompanhado de um aumento equivalente nas receitas públicas disponíveis para o

Estado, resultando uma piora na proporção entre o total de tributos pagos e o total

de despesas públicas estaduais. Verificou-se também que em relação as outras

unidades federativas, o Estado do Paraná tem a 23ª pior relação entre a carga

tributária e as despesas públicas estaduais. Igualmente os dados da pesquisa

demonstram o contínuo esvaziamento da capacidade própria de investimento das

unidades federativas de todo o país.

A estrutura Constitucional que conforma o modelo federativo brasileiro, em

especial o Pacto Federativo Fiscal, foram analisados de acordo com os conceitos de

instituições formais, custos de transação, instituições extrativistas e inclusivas,

incentivos ao empreendedorismo e inovação, além de proteção corporativas. Foi

possível a aproximação entre a previsão constitucional e esses conceitos. Partindo

dessa análise, os dados quantitativos dos orçamentos e economias da União e dos

Estados, puderam ser entendidos enquanto instituições, bem como se mais

próximos de um modelo inclusivo ou extrativista. Se mais próximos de fomentadores

ou inibidores do crescimento econômico, se mais próximos de instituições que

protegem interesses corporativos ou protegem a inovação e o empreendedorismo.

117

Os dados demonstram situações diferentes nos Estados Brasileiros para

todos esses aspectos, e permitem identificar que no Estado do Paraná, em

comparação com outros Estados, as instituições são mais próximas das

conceituadas como limitadoras, extrativistas, e de proteção a interesses

corporativos. E muito embora outros Estados tenham uma estrutura institucional

mais próximas de fomentadoras do desenvolvimento, mais próximas de um modelo

inclusivo e de proteção ao empreendedorismo e inovação do que o Estado do

Paraná, as diferenças regionais de participação no PIB nacional, e de PIBs per

capita, e de participação de receitas próprias nos orçamentos estaduais persistem,

não sendo suficientes os modelos e dados levantados para explicá-las.

Pode-se afirmar que as instituições formais tem relevante papel no

crescimento econômico, porém, sua correta interpretação, bem como das diferenças

entre os entes subnacionais demanda ainda a análise de outras variáveis, como o

nível informal33 das instituições e suas diferenças nos Estados, o volume de gastos

diretos dos serviços prestados pela União em cada um dos Estados34, e ainda a

execução orçamentária dos Municípios. Também devem ser levados em

consideração, o volume de investimentos da iniciativa privada,

Entretanto, muito embora estejam disponíveis os dados relativos ao

orçamento da União e dos Municípios, os mesmos ainda não são disponíveis em

dados tabulados e padronizados a exemplo dos orçamentos dos Estados pelo

SICONFI. E uma vez disponíveis em uma base de dados homogeneizada, o volume

de informações dos orçamentos municipais extrapolaria o âmbito dessa pesquisa. A

sequência natural desta pesquisa é a inclusão dessas variáveis e o aprofundamento

dos estudos sobre as diferenças entre os entes subnacionais do Brasil.

E é imperativo que se reconheça o alto grau de centralização política e

administrativa que ordena o Estado Brasileiro, e a necessidade de discussões sobre

o Pacto Federativo Brasileiro, a relação entre a União e seus entes federados e suas

respectivas competências, bem como quanto à forma, o tamanho do Estado, e o tipo

de igualdade almejada.

33

Definidas por North (1990) como o conjunto de hábitos e costumes de cada sociedade. 34

Como por exemplo os gastos com pessoal nos serviços da Justiça Federal, Forças Armadas, Previdência Social, entre outras.

118

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