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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Relatório ainda não apreciado pelo TCU

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

TC 006.637/2012-4 Fiscalização 228/2012 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 367/2012 - Plenário Objeto da fiscalização: Construção de Unidades do COMPERJ - Pipe Rack Funcional programática: • 25.753.2022.12O9.0033/2012 - Implantação de Refinaria no Complexo Petroquímico do Rio deJaneiro, com Capacidade Nominal de 150 mil bpd (RJ) - No Estado do Rio de Janeiro Tipo da obra: Obras Especiais Período abrangido pela fiscalização: 7/3/2012 a 24/4/2012 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO Órgão/entidade fiscalizado: Petróleo Brasileiro S.A. - MME Vinculação (ministério): Ministério de Minas e Energia Vinculação TCU (unidade técnica): 9ª Secretaria de Controle Externo Responsável pelo órgão/entidade:

nome: Maria das Graças Silva Fostercargo: Presidenta da Petróleo Brasileiro S.A - Petrobrasperíodo: a partir de 13/2/2012

Outros responsáveis: vide rol na peça: ROL DE RESPONSÁVEIS

PROCESSO DE INTERESSE - TC 006.637/2012-4

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RESUMO Trata-se de auditoria realizada no Petróleo Brasileiro S.A. - MME, no período

compreendido entre 7/3/2012 e 11/6/2012. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção do pipe rack do

primeiro trem de refino do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro - Comperj. A partir do objetivodo trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com alegislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

1 - O procedimento licitatório foi regular? 2 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos

apresentados no projeto básico / executivo? 3 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os

valores de mercado? 4 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? Para responder as questões de auditoria levantadas, foram utilizadas técnicas de análise

documental, pesquisa em sistemas informatizados, confronto de informações e documentos, entrevistasemiestruturada, comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina e conferência decálculos.

As principais constatações foram: a) sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados; b) cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos

serviços; c) contratação direta antieconômica; d) ausência de parcelamento do objeto, embora tecnicamente e econômicamente viável. e) cláusulas do edital e do contrato em desconformidade com os preceitos da LDO. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 1.869.624.800,00, que é o

valor do contrato analisado. Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar a possível redução

do valor contratual, melhorias na forma de atuação da empresa auditada e o fornecimento de subsídiospara a atuação do Congresso Nacional, sendo o total de benefícios quantificáveis desta auditoria de R$516.379.165,07.

A proposta de encaminhamento consiste em oitiva da Petrobras e do consórcio, depois dea Estatal ser ouvida sobre a irregularidade grave com indicativo de paralisação.

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S U M Á R I OTítulo Página1 - APRESENTAÇÃO 5

2 - INTRODUÇÃO 6

2.1 - Deliberação que originou o trabalho 6 2.2 - Visão geral do objeto 6 2.3 - Objetivo e questões de auditoria 6 2.4 - Metodologia Utilizada 7 2.5 - Volume de recursos fiscalizados 7 2.6 - Benefícios estimados da fiscalização 7

3 - ACHADOS DE AUDITORIA 7

3.1 - Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado. (IG-P) 7 3.2 - Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com aexecução física dos serviços. (IG-C)

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3.3 - Contratação direta antieconômica. (IG-C) 46 3.4 - Ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamenterecomendável. (IG-C)

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3.5 - Deficiência na apresentação das informações constantes da planilhaorçamentária do Edital / Contrato / Aditivo. (IG-C)

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4 - CONCLUSÃO 61

5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 62

6 - ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DAFISCALIZAÇÃO

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6.1 - Achados desta fiscalização 63

7 - ANEXO 64

7.1 - Dados cadastrais 64 7.1.1 - Projeto básico 64 7.1.2 - Execução física e financeira 64 7.1.3 - Contratos principais 65 7.1.4 - Editais 66 7.1.5 - Histórico de fiscalizações 66 7.2 - Deliberações do TCU 67 7.3 - Documentos eletrônicos recebidos 68 7.4 - Despacho do Supervisor 70

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S U M Á R I OTítulo Página 7.5 - Pronunciamento da Unidade Técnica. 89 7.6 - Despacho da Ministra Ana Arraes. 95

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1 - APRESENTAÇÃO Este é o quarto ano de auditoria no Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro - Comperj, no âmbitodo Fiscobras. Esta fiscalização, que recebeu o título de COMPERJ - Pipe Rack, cuida de um contratoque se refere ao fornecimento de bens e prestação de serviços relativos à verificação de consistência dadocumentação técnica, elaboração do projeto executivo, construção civil, montagem eletromecânica,interligações, comissionamento (preservação, condicionamento, pré-operação e assitência a partida e àoperação assistida) e testes para o pipe-rack do Comperj (Contrato ICJ n°0858.0069023.11.2).

Importância socioeconômica

O Comperj é um dos maiores empreendimentos individuais da história da Petrobras, com

investimentos previstos da ordem de US$ 8,4 bilhões no município de Itaboraí-RJ. A área total do

empreendimento engloba 45 km², sendo que a área terraplanada alcança 11 km², com volume de

movimentação de terra de 55.000.000 m³ e um anel viário de 20 km.

O projeto do Comperj consiste na construção de uma refinaria com duas linhas de processamento de

petróleo (dois trens), que formam as unidades de petroquímicos básicos - UPB, e um conjunto de

unidades de petroquímicos associados - UPA, onde alguns produtos do refino serão transformados

para produção de petroquímicos de 2ª geração.

Assim, o Comperj visa não só a fornecer produtos de refino para o mercado consumidor (gasolina,

diesel, querosene, coque, etc.) como também a produzir petroquímicos básicos, ou de 1ª geração

(eteno, propeno, butadieno e benzeno), que alimentarão as unidades petroquímicas de 2ª geração que

fornecerão polietileno, polipropileno, estireno, etileno glicol, entre outros, no mercado de

petroquímicos de 3ª geração, formado por fabricantes de produtos destinados ao consumidor final.

Segundo estudo da Fundação Getúlio Vargas - FGV ("Comperj - Potencial de Desenvolvimento

Produtivo". FGV: 2008), o Comperj promoverá a instalação de até 724 indústrias do setor plástico, das

quais cerca de 90% deverão ser de micro e pequenas empresas. (disponível em:

http://www.firjan.org.br/main.jsp?lumPageId=2C908CE9215B0DC40121793770A2082A&lumItemId

=2C908CE9215B0DC40121737C11F6086F)

De acordo com esse estudo, o Comperj, na fase de operação, terá um faturamento anual da ordem de

US$ 5,8 bilhões, decorrente de vendas tanto dos produtos produzidos pela Unidade de Petroquímicos

Básicos - 1ª Geração (62%) quanto pela de Petroquímicos Associados - 2ª Geração (38%). As

principais resinas termoplásticas a serem produzidas pelas UPAs serão polipropileno (850 mil

toneladas/ano), polietileno (800 mil toneladas/ano) e politereftalato de etila (600 mil toneladas/ano).

Para a fase de operação, considerando-se um ano típico de atividade plena, a FGV estima, num cenário

conservador, geração anual de valor adicionado da ordem de R$ 11,6 bilhões para o Brasil, sendo 84%

desse valor gerado no Estado do Rio de Janeiro. Em um cenário otimista, a implantação das indústrias

do setor plástico gerará valor adicional de cerca de R$ 13 bilhões. A concretização dessas estimativas

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poderá representar o equivalente a 39% do PIB da região de influência direta.

Com relação ao desenvolvimento econômico regional, a localização do Comperj, na região leste

metropolitana do Rio de Janeiro, coaduna-se com um planejamento econômico do estado fluminense

que tem por finalidade originar um processo de reorganização econômica e demográfica do estado, por

meio da geração de polos regionais de desenvolvimento, de forma a reduzir as diferenças sociais

presentes em seu território, por meio da redistribuição de benefícios econômicos e fiscais e da geração

de empregos.

A estimativa da FGV é que o pico da geração de emprego da fase de implantação ocorrerá na

finalização da construção civil da implantação do Comperj. Nesse momento, a obra sustentará perto de

173 mil postos de trabalho, dos quais cerca de 75 mil no Estado do Rio de Janeiro, sendo 65 mil na

região de influência ampliada e 22 mil na região de influência direta. Em um ano típico de operação no

cenário conservador (pós 2015) construído pela Fundação, serão sustentados pelas empresas do setor

plástico que irão se instalar no Rio de Janeiro mais de 117 mil empregos no estado, sendo 41 mil na

região de influência direta. O cenário otimista prevê a sustentação de cerca de 168 mil no Estado e 63

mil na região direta de influência.

2 - INTRODUÇÃO 2.1 - Deliberação que originou o trabalho Em cumprimento ao Acórdão 367/2012 - Plenário, realizou-se auditoria no Petróleo Brasileiro S.A. -MME, no período compreendido entre 7/3/2012 e 11/6/2012. 2.2 - Visão geral do objeto O contrato fiscalizado tem por objeto a construção de um pipe rack, que suportará tubulações e caboselétricos e ópticos que interligarão diferentes unidades do primeiro trem de refino do Comperj. Ocontrato inclui também a construção de duas estações elevatórias de efluentes, bem como ocomissionamento e os testes de todo o conjunto. O contrato foi firmado no dia 2/9/2011, no valor deR$ 1.869.624.800,00, e seu prazo é de 960 dias (32 meses). A autorização de serviço foi assinada nomesmo dia, prevendo o início da obra em 5/9/2011. 2.3 - Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção do pipe rack do primeiro tremde refino do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro - Comperj. A partir do objetivo do trabalho e afim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente,formularam-se as questões adiante indicadas:

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1) O procedimento licitatório foi regular? 2) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentadosno projeto básico / executivo? 3) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores demercado? 4) A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 2.4 - Metodologia utilizada Este trabalho está em conformidade com as NAT - Normas de Auditoria do TCU. Para a suarealização, foram seguidas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade, tendo sido elaboradasmatrizes de planejamento e de achados. Para responder as questões de auditoria levantadas, foram utilizadas técnicas de análise documental,pesquisa em sistemas informatizados, confronto de informações e documentos, entrevistasemiestruturada, comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina e conferência decálculos. 2.5 - Volume de recursos fiscalizados O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 1.869.624.800,00. Esse é o valor docontrato analisado. 2.6 - Benefícios estimados da fiscalização Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a potencial redução do valorcontratual, melhorias na forma de atuação da empresa auditada e o fornecimento de subsídios para aatuação do Congresso Nacional, sendo o total de benefícios quantificáveis desta auditoria de R$516.379.165,07. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA 3.1 - Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado. 3.1.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de paralisação (IG-P) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A irregularidade se enquadrano inciso IV do §1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), pois o sobrepreço detectado, R$516.379.165,07, é materialmente relevante em relação ao valor total contratado (27,6%), tendopotencialidade de ocasionar prejuízo ao erário, bem como configura grave desvio aos princípios daeficiência e economicidade, a que está submetida à Administração Pública.

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3.1.2 - Situação encontrada: No dia 2/9/2011, a Petrobras firmou contrato, no valor de R$ 1.869.624.800,00, com o Consórcio PipeRack (Odebrecht S.A., Mendes Junior Trading e Engenharia S.A. e UTC Engenharia S.A.), paraconstrução de um pipe-rack de aproximadamente 6 km e uma estação elevatória de esgoto no prazo de32 meses. O sobrepreço encontrado nesse contrato foi de R$ 516.379.165,07, que corresponde a 27,6% do valordo contrato. 3.1.2.1. Considerações Iniciais Em comparação com o pipe-rack, o valor da estação elevatória é irrelevante. Por isso, a análise depreços do contrato baseou-se apenas nos valores contratados para construção do pipe-rack. Só quandodeterminada análise de preço do pipe-rack podia ser aproveitada sem maior esforço para a estaçãoelevatória, a planilha de preços da estação foi levada em consideração de modo simplificado. Para fins de análise de preços, pode-se dizer que o pipe-rack é uma longa estrutura metálica de 27.000toneladas montada sobre grandes blocos de concreto (cerca de 3,0m x 3,0m x 1,2m) construídos sobreestacas de concreto de 40 e 60cm de diâmetro. No pipe-rack, serão instalados 8.670 toneladas de tubose 1.543,6 km de cabos elétricos e de instrumentação, que interligarão diferentes unidades da Refinaria. De forma bastante resumida, pode-se dizer que a obra consiste nas seguintes atividades: (1) escavar osfuros, concretar as estacas e arrasá-las; (2) concretar blocos sobre as estacas; (3) cortar perfismetálicos e soldar módulos da estrutura metálica, com até 30m de comprimento; (4) cortar, biselar esoldar tubos; (5) fixar, ainda, em galpões industriais, os tubos nos módulos; (6) transportar, com ajudade um veículo especial, trazido da Europa, os módulos com os tubos até o local onde o pipe-rack seráconstruído; (7) colocar os módulos sobre os blocos de concreto, nivelando e alinhando-os; (8) soldaros módulos uns aos outros, formando o pipe-rack; (9) lançar os cabos elétricos e de instrumentaçãosobre as bandejas fixadas no pipe-rack; e, por fim, (10) fazer o comissionamento, que consistebasicamente em limpar e testar a estanqueidade da tubulação e verificar se as ligações dos cabos foramfeitas adequadamente. Usualmente, as análises de preços realizadas pelas Secob baseiam-se na comparação entre os valoresde materiais e serviços contratados e os preços de referência encontrados em sistemas oficiais. Mas, nocaso de obras da Petrobras, esse método apenas raramente pode ser empregado. Primeiro, porquealguns serviços e materiais empregados nas obras da Petrobras não são cotados nos sistemas oficiais depreços. Segundo, porque as planilhas de preços dos contratos da Petrobras raramente apresentam nívelde detalhamento suficiente para permitir o confronto com os preços referenciais. Seguindo padrão de auditoria que vem se consolidando no âmbito da Secob-3, a análise de preços docontrato do pipe-rack se baseou na estimativa da Petrobras e não na planilha de preços do contrato(proposta da vencedora da licitação). Esse padrão se estabeleceu porque, apesar de o TCU já haver se manifestado para que a Petrobras exijaque as contratadas apresentem propostas de preços detalhadas e acompanhadas de memórias de cálculo

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e demonstrativos que permitam aferir sua coerência e compatibilidade com os preços de mercado (ex.:Acórdão 1835/2011-Plenário), a Estatal continua deixando de analisar detalhadamente as propostasrecebidas dos licitantes e admitindo planilhas de preços mal elaboradas (usualmente sem coerênciainterna, desacompanhadas de composições de preços unitários e índices de produtividade bem comoapresentando muitos itens cotados de forma genérica, em conjunto ou verba). Por isso, normalmente nas obras da Petrobas, considera-se inviável a análise de preços da planilha docontrato, que é o procedimento usual nas auditorias do TCU (essa questão continua sendo tratada noTC 007.315/2011-2). E a Secob-3 tem analisado o preço contratado dos contratos de obras daPetrobras a partir da análise e comparação da estimativa, feita pela própria Estatal, com o valor globaldo contrato. Nos tópicos seguintes, serão detalhados os critérios e procedimentos de auditoria utilizados nestetrabalho. 3.1.2.2. Definição do preço máximo aceitável na licitação e cálculo do sobrepreço O sobrepreço foi calculado pela diferença entre o preço contratado e o valor de proposta que deveriaser considerado máximo na licitação. A determinação do preço máximo aceitável na licitação foi realizada da seguinte maneira: 1. Ajustou-se o valor da estimativa da Petrobras, corrigindo quantidades de materiais e serviços,índices de produtividade e preços unitários, conforme detalhado no item 3.1.2.4; 2. Calculou-se o valor dos itens contratados em regime de empreitada por preço unitário, a partirda lista de itens de quantidade determinada (QD) e os serviços a esses associados, conformeestabelecem os itens 5.1.1, 5.2.2, 5.2.3 e 5.2.4 do contrato; 3. Calculou-se, pela diferença entre o valor do contrato e o valor calculado no passo anterior, ovalor dos itens contratados em regime de empreitada por preço global; 4. Definiu-se o valor do risco assumido pela empresa com os serviços contratados em regime deempreitada por preço global, admitindo-se que esse risco pode chegar a 20% do valor dos itenscontratados em regime de empreitada por preço global, calculado no passo anterior; 5. Definiu-se o preço máximo aceitável na licitação, somando-se ao valor da estimativa ajustada(1º passo) o valor do risco associado à empreitada por preço global, calculado no passo anterior. Assim, por exemplo, se o valor original da estimativa fosse de 110$ e contivesse itenssuperdimensionados no valor de 10$, o valor ajustado seria de 100$. Se 70% dos itens fossemcontratados em regime de empreitada por preço global, e 30% em regime de empreitada por preçounitário, o preço máximo admissível seria 114$ (100$ + 20% de 70). O entendimento da Petrobras é que se deve admitir contratação por valor até 20% acima do estimado,independente do tipo de obra e do regime de contratação. A equipe, seguindo entendimento deauditorias realizadas em anos anteriores, só admitiu o acréscimo de 20% para os itens contratados emregime de empreitada por preço global. Essa questão é o objeto de análise do TC 006.810/2011-0.

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3.1.2.2.1. Margem de precisão da estimativa x Preço máximo aceitável na licitação Primeiramente, deve-se fazer a distinção entre o valor máximo que a obra pode ter ao final de suaexecução (definido pela Prática Recomendada 18R-97, com 80% de confiança) e o valor máximoaceitável na licitação. Enquanto o valor final da obra depende principalmente da obra em si e daqualidade do projeto, o valor máximo aceitável na licitação depende fundamentalmente do que serácontratado e da divisão de riscos entre contratante e contratado. A Prática Recomendada 18R-97 estipula uma faixa para o valor final do contrato, ou seja, incluindoeventuais aditivos necessários para a completa execução da obra, se o valor do contrato inicial foiestimado com quantidades inferiores às necessárias. Apenas se a empreitada é por preço global, e o preço é fixo, faz algum sentido adicionar ao valorinicial do contrato tudo aquilo que pode vir a fazer com que a obra tenha custo final 20% superior aoque foi estimado. Mas todo o contrato do pipe-rack é reajustado anualmente, e somente 52% dos itensforam contratados em regime de empreitada por preço global. Além disso, o contrato contém cláusulasque limitam a responsabilidade contratual e extracontratual da empreiteira. Se a obra é contratada no regime de empreitada por preço unitário, sendo os preços contratadosreajustados conforme as variações de preços do mercado, e sendo os fatos supervenientes remuneradospelo contratante; o valor inicial da obra deve, no máximo, equivaler ao estimado pelo contratante, poisnão há transferência de risco extraordinário para o contratado, nem é razoável admitir que se contratepor valor superior ao da soma das medianas. No artigo Efeito Barganha e Cotação: Fenômenos que Permitem a Ocorrência de Superfaturamentocom Preços Inferiores às Referencias Oficiais (EV-30), baseado em dados reais e sólida argumentaçãoteórica, os autores demonstram que a soma das medianas de preços dos itens de um contratocorresponde a um valor que é cerca de 33% superior ao valor mais provável dessa mesma obra. É esseefeito (efeito cotação), juntamente com o efeito economia de escala, que melhor explicam o fato deexistir concorrência na vigência de normas como a prevista no art. 127 da LDO 2011, segundo o qualo preço máximo aceitável da licitação deve ser a soma das medianas do Sinapi e do Sicro. Caso nãohouvesse a folga de 33% e a possibilidade de economia de escala, as concorrências públicasprovavelmente se tornariam predatórias. Analisando o contrato do pipe-rack, verifica-se que o risco de variação de preços é mitigado pelacláusula sexta, que prevê nada menos que seis índices de reajuste anual, conforme a natureza doserviço. Para projeto executivo, o item 6.1.1 do contrato em tela prevê um índice da FGV (codA0157980); para construção civil, montagem eletromecânica e comissionamento, o item 6.1.2 docontrato prevê um pacote de índices da FGV (cod A0159401, cod A1004812 e cod A0159411); parafornecimento de bens tagueados, o item 6.1.3 do contrato prevê um quinto índice da FGV (codA1006825); e para fornecimento de bens não tagueados, o item 6.1.4 do contrato prevê um sextoíndice da FGV (cod A1006823). Analisando o contrato e seus anexos, verifica-se, também, que 48% do contrato é regido por cláusulasde empreitada por preço unitário. Esses itens, denominados de "quantidade determinada", e, doravante,QD, constam de uma lista anexa ao contrato, e a Petrobras pagará pela exata quantidade que for

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empregada na obra: "5.1.1 - O valor real a ser pago à CONTRATADA será aquele referente aos serviços e fornecimentosque forem efetivamente executados, concluídos integralmente e aceitos pela Fiscalização daPETROBRAS, conforme Planilhas de Preços - Anexo II-A, II-C, II-D e II-E do presente Contrato. (...) 5.2.2 - Não foram considerados nos preços contratuais o valor dos materiais e serviços a eles atreladosa serem acrescidos ao contrato em razão do ajuste de quantitativos. 5.2.3 - O ajuste de quantitativo poderá ensejar acréscimo ou diminuição das quantidades e seráefetivado mediante celebração de aditivo contratual, que devera observar todas as normas aplicáveis àPetrobras e cujo valor será acrescido ou subtraído do preço previsto no item 5.1 acima. 5.2.4 - Para a definição do valor dos materiais e serviços a eles atrelados, a serem acrescidos oudeduzidos do escopo contratual serão observadas as disposições constantes no Procedimento paraAjuste de Quantitativos do FEED - Anexo XIX, deste Contrato." Por fim, analisando outras cláusulas do contrato, verifica-se que a responsabilidade civil da contratadaé limitada, e fatos supervenientes, que alterem o custo da obra, serão remunerados pela Petrobras: "Serão acrescidos ao prazo indicado no item 4.1, desde que registrados no Relatório de Ocorrências(RDO), verificados e aceitos pela Fiscalização: 4.3.1 - Os dias de Paralisação dos serviços por causas que independam da vontade ou do controle daCONTRATADA; 4.3.2 - As consequências em termo de prazo das Modificações de projeto feitas pela PETROBRAS,que, comprovadamente, afetem o andamento dos serviços, ou decorrentes de atrasos no fornecimentode materiais de responsabilidade da PETROBRAS, desde que essas ocorrências sejam comunicadas,por escrito, pela CONTRATADA. 4.3.3 - Os dias em que os serviços estiverem paralisados devido às chuvas, descargas atmosféricas esuas consequências, capazes de, comprovadamente, influir no andamento dos serviços; (...) 5.4 - Se na vigência do Contrato a PETROBRAS vier a reconhecer, de acordo com as normas técnicaslegais vigentes a respeito da matéria, a existência de prestação de serviços em condições perigosas, aPETROBRAS procederá o realinhamento do preço do Contrato mediante celebração de aditivo. (...) 16.1 - As partes não responderão por prejuízos resultantes de caso fortuito ou força maior, nos termosdo Artigo 393 do Código Civil. (...) 17.2 - Independente de quem tenha dado causa ao dano, as partes se obrigam a indenizar os prejuízossofridos por terceiros, em decorrência da execução deste contrato, da seguinte forma:

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17.2.1 - a CONTRATADA se obriga a indenizar até o limite de 10% do valor contratual reajustado ouUS$ 10 milhões (dez milhões de dólares) convertidos para Reais (R$) pela PTAX de venda do Dólardos Estados Unidos da América em moeda nacional corrente, publicada pelo Banco Central do Brasil,no dia útil imediatamente anterior ao pagamento do dano, o que for menor. 17.2.2 - A PETROBRAS se obriga a indenizar pelo valor que ultrapassar o limite de responsabilidadeda CONTRATADA." Dessa forma, entendeu-se razoável admitir acréscimo de 20% apenas sobre o valor dos itenscontratados em regime de empreitada por preço global. 3.1.2.2.2. Considerações sobre a margem de 20% No item anterior, buscou-se justificar porque a equipe deu tratamento distinto a itens contratados emregimes de empreitada por preço global e preço unitário. Neste, será apresentada justificativa para aadmissão do percentual de 20%, e não outro percentual. De acordo com a Prática Recomendada 18R-97, da AACEI (The Association for the Advancement ofCost Engineering International), incorporada pela Petrobras por meio do PG-12-SL-ECP-001, se asestimativas levam em consideração valores medianos (com contingências para 50%), o valor final daobra situa-se na faixa de -15% a +20%, em torno do valor estimado a partir de um projeto no nívelclasse 2, com 80% de confiança. Se o projeto está melhor definido (classe 1), o intervalo é menor; se o projeto é mais incipiente (classe3, 4 ou 5), a faixa é maior. A norma internacional, que se baseia em outras normas internacionais e emlevantamento de dados coletados de inúmeras obras, apresenta uma tabela com faixas mínimas emáximas para cada nível de projeto. Parece não haver dúvida quanto ao nível de projeto com que o pipe-rack foi licitado, pois a própriaPetrobras definiu o projeto em nível classe 2, e a equipe, analisando a lista de documentos disponíveisà época, também concluiu que o projeto era de classe 2 segundo a Prática Recomendada 18R-97. Quanto ao nível de contingência embutido nas quantidades e nos preços da estimativa (contingênciapara 50%), a equipe entende que a estimativa ajustada também atende a esse pressuposto da PráticaRecomendada 18R-97, pois, ao ajustar os preços unitários, levou em consideração os valores médiosou medianos encontrados nos sistemas referenciais de custos. E, ao ajustar as quantidades de materiaise serviços, utilizou os dados do pré-projeto de detalhamento (Feed) e os índices de produtividadeencontrados na literatura. Não havendo razão para crer que haja mais probabilidade de as quantidadesdo Feed e os índices de produtividade utilizados serem maiores ou menores que os que se verificarãona execução da obra, há que se supor que estejam no centro de suas distribuições de probabilidade, ouseja, de acordo com a premissa de contingência para 50%. Para definir uma margem mais apurada, segundo a Prática Recomendada 18R-97, a Petrobras e aequipe de auditoria teriam que elaborar análise de risco da estimativa, mas nem a Petrobras o fez nema equipe julgou possível fazê-lo sem uma metodologia testada para fins de cálculo de sobrepreço. Entre as variáveis que se consideram na análise de riscos da estimativa, podem-se mencionar: o estadoda arte da tecnologia da unidade de processo; do número de vezes que o mesmo tipo de obra foi

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realizado (experiência da equipe) e qualidade dos dados de mercado obtidos pelos estimadores. A construção de um pipe-rack não é uma obra de tecnologia inovadora nem apresenta dificuldadesextraordinárias para o estimador, já que se resume, em última análise, a uma estrutura metálica comtubulações e cabos, que não farão qualquer transformação química, como a construção de uma unidadede craqueamento catalítico, por exemplo, que apresenta risco relevante de não atingir a performanceprevista em projeto. Embora o pipe-rack do Comperj seja grande, seu tamanho não aumenta a complexidade tecnológica daobra, pois os módulos são conectados lado a lado, e não uns sobre os outros. Aliás, conformeapresentado no achado relativo ao não parcelamento da obra (item 3.2.4), a Petrobras não identificouinviabilidade técnica de parcelamento do pipe-rack em lotes. Também não se identificam na estimativade custo do pipe-rack elementos que possam ter causado dificuldades para os estimadores, comoaconteceria se a obra dependesse de importação de inúmeros equipamentos de elevado conteúdotecnológico. Por tudo isso, seria de se esperar que uma eventual análise de risco da estimativaapontaria para uma faixa de precisão menor que -15% a +20%. A título de exemplo, para a estimativade custos da unidade de PET, construída pela Citepe, uma subsidiária da Petrobras, a análise de riscosconcluiu pela faixa de precisão de -1 a +3 (TC 014.745/2011-8). No entanto, como se disse, a equipe não julgou possível adotar uma faixa menor de precisão, sem umametodologia testada para fins de cálculo de sobrepreço, e admitiu, de modo conservador, que poderiaprever acréscimo de 20% sobre o valor ajustado da estimativa para os itens contratados em regime deempreitada por preço global - a título de risco extraordinário por eventuais erros e omissões docontrato e seus anexos, transferidos ao empreiteiro pelos itens 1.2, 5.1.2, 5.2 e 5.2.1 do contrato. 3.1.2.3. Memória de cálculo simplificada do sobrepreço O sobrepreço foi calculado em três arquivos, que originalmente eram cópias de planilhas de estimativade custos elaboradas pela Petrobras. Esses arquivos foram juntados como itens não digitalizáveis(EVS-18 , EVS-19 e EVS-20). Neste item do relatório, é apresentado um resumo da memória de cálculo do sobrepreço. O primeiro passo foi ajustar a estimativa da Petrobras de R$ 1.655 milhões para R$ 1.226 milhões,corrigindo quantidades e preços unitários de diversos itens da planilha, conforme detalhado no item3.1.2.4 deste relatório. Depois foi calculado o valor dos itens contratados em regime de empreitada por preço unitário. Foramdefinidos como QD no Apêndice A do Anexo XIX do Contrato: todo aço empregado na fabricação dasestruturas metálicas (27 mil toneladas de perfis de aço carbono); toda a tubulação (8.670 toneladas detubos, principalmente de aço carbono, mas também parte em aço inox e outra parte em plásticoreforçado com fibra de vidro); parte do material empregado nas fundações (117.300 metros deestacas); a maioria dos serviços em concreto (48.600 metros cúbicos de concreto para os blocos eenvelopes para eletrodutos); além de todos cabos elétricos e de instrumentação (1,6 mil km de cabosde diferentes especificações e 55 km de bandejas para cabos). O valor desses materiais e dos serviços aesses associados foi estimado em R$ 594 milhões, conforme detalhado na Tabela 1. (EVS-18: aba

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"QD" da planilha "Estimativa Ajustada.xlsx ") Assim, o valor dos itens contratados em regime de empreitada global foi calculado pela diferença entreo valor da estimativa ajustada (R$ 1.226 milhões) e o valor dos itens de QD e associados (R$ 594milhões), resultando em R$ 632 milhões. O máximo admissível na contratação foi calculado somando-se 20% do valor dos itens contratados emregime de empreitada global (20% de R$ 632 milhões) ao valor ajustado da estimativa (R$ 1.226milhões), chegando-se ao teto de contratação de R$ 1.353 milhões. E, finalmente, o sobrepreço foi calculado pela diferença entre o valor do contrato (R$ 1.869 milhões) eo valor definido como máximo admissível na contratação (R$ 1.353 milhões), chegando-se aomontante de R$ 516 milhões. Essa memória de cálculo resumida do cálculo do sobrepreço, que corresponde a 27,6% do valor docontrato, é apresentada na Tabela 2. (EVS-18: aba "SOBREPREÇO" da planilha "EstimativaAjustada.xlsx "). A seguir, são apresentados mais detalhes sobre o cálculo do sobrepreço e os critérios de auditoriautilizados. 3.1.2.4. Análise e ajuste da estimativa da Petrobras No Anexo 1, estão listados todos os documentos recebidos e utilizados na análise e ajuste daestimativa da Petrobras, inclusive o registro das alterações efetuadas nas cópias das planilhas recebidasda Petrobras. 3.1.2.4.1. Análise e ajuste das quantidades de materiais e serviços Os serviços previstos na obra são classificados em quatro disciplinas: projeto; construção civil;montagem eletromecânica; e comissionamento. Na disciplina de projetos, não foram analisadas as quantidades de materiais e serviços considerados naestimativa. Na disciplina construção civil, foram encontradas divergências em duas quantidades de serviços. Oitem "aço para fundações" foi reduzido de 5.376.994kg para 5.146.293kg (redução de 230 toneladas),pois o total lançado na lista de materiais não corresponde ao total de aço para fundações levantado pelaempresa Projectus na elaboração do Feed. O ajuste da equipe consistiu em substituir o valorencontrado na estimativa pelo total de aço para estacas e blocos de concreto computados no Feed. Oitem "escoramento" foi inteiramente glosado (97 mil m2), pois segundo o item 9.3.1.1 da NBR9061/1985, se as condições de vizinhança e tipo de solo permitirem, não é necessário escoramentopara escavações até 1,5m. Além disso, a equipe registrou imagem fotográfica do local da obra quemostra a não utilização dos escoramentos, confirmando que as condições de vizinhança e o tipo desolo não exigem escoramento. (EVS-19: aba "CIVIL - 6100" da planilha "Memoria de Cálculo do HHAjustada.xlsx" e EV-41: "Foto escoramento")

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A disciplina montagem eletromecânica subdivide-se em estrutura metálica, pintura de estrutura,isolamento de estrutura metálica (fireproofing), tubulação, pintura de tubulação, isolamento detubulação, equipamentos (bombas da estação elevatória), elétrica, instrumentação e telecom. Em estrutura metálica, não foram encontradas divergências na comparação dos valores do Feed com osvalores considerados para fins de estimativa. Em tubulação de aço carbono, foram identificadas 915 linhas com pesos específicos (kg/m) dísparesem relação às referências de fabricantes utilizadas (EV-21 e EV-22). Desta forma, os pesos específicosforam ajustados, totalizando em redução no peso total da tubulação de 8.049.515kg para 7.677.773kg(redução de 370 mil kg). (EVS-20: aba "Tubulação_AC" da planilha "I-LI-6000.67-6100-200-PKM-002=D_P Ajustada.xlsx") O peso dos suportes da tubulação é calculado na estimativa por meio da utilização de um índicepercentual em relação ao peso dos tubos. Na estimativa foi adotado o índice de 10%. A equipe,considerando que a maior parte dos trechos é em linha reta, não viu razão para se adotar índice maiorque os 7% previstos na literatura (EV-23). Dessa maneira, o peso dos suportes foi reduzido de804.952kg para 537.444kg (redução de 267 mil kg). Não foram encontradas divergências nos pesosdas conexões. (EVS-20: aba "Tubulação_AC" da planilha "I-LI-6000.67-6100-200-PKM-002=D_PAjustada.xlsx") Os quantitativos de tubulação em aço inox e em plástico reforçado com fibra de vidro (PRFV) nãoforam analisados. Em elétrica e em instrumentação, não foram encontradas divergências na comparação dos valores doFeed com os valores considerados para fins de estimativa. Nas disciplinas pintura de estrutura, isolamento de estrutura, pintura de tubulação, isolamento detubulação, equipamentos e telecom não foram analisadas as quantidades de materiais e serviçosconsideradas na estimativa - devido à pouca relevância desses itens perante os demais. Na disciplina de comissionamento, não foram analisadas as quantidades de materiais e serviçosconsideradas na estimativa - devido à pouca relevância desses itens perante os demais. Resumindo, os ajustes realizados na estimativa de quantidades de materiais e serviços considerados naestimativa resultaram na redução de 230 toneladas de "aço para fundações", 97 mil m2 do item"escoramento", 370 mil kg de tubulação em aço carbono e 267 mil kg de suportes em aço carbono,conforme Tabela 3. 3.1.2.4.2. Análise e ajuste dos preços unitários de materiais e serviços Na análise de preços unitários de materiais e serviços, confrontaram-se os preços dos materiais eserviços com os referenciais do Sinapi e de alguns fabricantes, entretanto, não foram encontradasdivergências. Cumpre ressaltar que, devido à especificação dos materiais, poucos itens foram passíveis decomparação e análise com base nas fontes de referência selecionadas pela equipe de auditoria.

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3.1.2.4.3. Análise e ajuste das quantidades e preços de equipamentos de montagem Conforme relatado no item "limitações ocorridas", a análise das quantidades e preços de equipamentosde montagem foi prejudicada pelo fato de a Petrobras não ter entregado a memória de cálculo dessesitens. Contudo, é de se supor que a quantidade de equipamentos deverá ser reduzida em consequência dasreduções de quantidade de materiais e de mão de obra (descrita a seguir). Nenhuma alteração foirealizada nesse item. 3.1.2.4.4. Análise e ajuste das quantidades de homens-hora (HH) de mão de obra direta Nas estimativas da Petrobras, que são feitas pelo método de permanência, e não pelo método dacomposição de serviços, depois de levantados os quantitativos de materiais e serviços, estimam-se asquantidades de mão de obra necessárias para a execução dos serviços por meio da elaboração dehistogramas. Os recursos humanos empregados na obra dividem-se em mão de obra direta (MOD) e mão de obraindireta (MOI). A quantidade de MOD é, primeiro, calculada por meio do produto da quantidade deserviço pelo índice de produtividade, para cada serviço. Depois, as quantidades de MOD obtidas sãodistribuídas em histogramas (em curvas de sino) conforme a duração de cada etapa da obra earredondadas para números inteiros. A quantidade de MOI, cuja função primordial é supervisionar a MOD e organizar a obra, calcula-seem parte em função do número de MOD e em parte com base em requisitos legais ou editalícios. Esseassunto será tratado no item 3.1.2.4.6. Exemplificando um cálculo de MOD, supondo-se que há 100m3 de concretagem de bloco e o índicede produtividade desse serviço é 2,2HH/m3, assim, o total de homens-hora desse serviço será220HH/m3. Esse procedimento se repete para cada serviço até que se tenha o total de HH da disciplina(construção civil, por exemplo). Em seguida, para montagem do histograma de mão de obra, é necessário que o estimador adote umacomposição típica de equipe, com proporção predeterminada de operários para cada função (ex.: 10%encarregado, 20% pedreiro, 20% armador, 10% carpinteiro e 40% ajudante). Assim, se o total de HH de construção civil é 194.000HH, e a proporção de encarregados é de 10%,haverá 19.400HH de encarregados na obra. Se o número de horas trabalhadas por mês é 194, o númerode encarregados-mês a ser distribuído ao longo do contrato será de 100 encarregados-mês. Se o prazo éde 5 meses, a distribuição é de 6, 25, 38, 25 e 6, nos meses 1 a 5, usando-se distribuição binomialsimétrica. Dessa forma, tem-se o histograma de encarregado de construção civil. Para obter ohistograma completo de MOD, a tarefa deve ser repetida para disciplina e para cada função. Sem contar os ajustes já descritos nas quantidades de serviços, pode-se dizer que, no ajuste efetuadono cálculo de MOD, apenas os índices de produtividade dos serviços mais relevantes foram testados(comparados com índices obtidos do Sinapi - EV 27 - e da literatura - EV 32). A proporção de

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membros de cada equipe (composições de equipe) e a distribuição ao longo do tempo (curva sinoadotada) foram mantidas conforme a estimativa da Petrobras, ou seja, só houve alteração nosquantitativos de HH que alimentam os histogramas de MOD da estimativa. A seguir, são apresentados os resultados da análise por disciplina. A disciplina de projetos não prevê a utilização de mão de obra direta. Na disciplina construção civil, foram encontradas divergências em oito itens, devidas à utilização deíndices de produtividade inadequados, conforme demonstra a Tabela 4. Para o cálculo do índice de produtividade de construção civil, quando obtido do Sinapi, foi realizadauma soma do consumo de tempo de toda mão de obra envolvida na execução do serviço. Por exemplo,para o serviço de escavação foi considerado o item 23418/001, "Escavação de valas até 2 metros deprofundidade (com retroescavadeira)", que apresenta o consumo de 0,055 horas de retroescavadeira e,consequentemente, 0,055 horas de operador de equipamentos, e 0,110 horas de servente. Assim, oíndice de produtividade a ser adotado no ajuste da estimativa será 0,165 HH (0,055+0,110). (EV-24:Exemplo Sinapi) Com os ajustes efetuados nas quantidades de serviços (item 3.1.2.4.1 do relatório) e nesses índices deprodutividade, a quantidade de HH de construção civil foi reduzida de 1.945.735 para 1.440.226(redução de 505 mil HH). (EVS-19: aba "Civil - 6100" da planilha "Memoria de Cálculo do HHAjustada.xlsx") Em estrutura metálica, foram encontradas divergências em três itens, devidas à utilização de índices deprodutividade inadequados, conforme demonstra a Tabela 5. A referência de produtividade deestrutura metálica utilizada na análise da equipe foi julgada adequada porque a literatura utilizada émais atual que a fonte utilizada pela Petrobras e é aderente ao índice divulgado no relatório doProminp (EV-25), segundo o qual a média das médias encontradas para produtividade de estruturasmetálicas é de 50HH/tonelada. Neste ponto, cumpre destacar que os índices utilizados pela Petrobras são aqueles previstos noRelatório Comissão B, documento produzido pela Estatal em 1994 e considerado desatualizado noâmbito do TC 18.898/2010-6. Também foi levado em consideração, conforme as diretrizes de modularização previstas no contrato(Apêndice V do Anexo I do Contrato), que a montagem será realizada em ambiente abrigado docanteiro, salvo as uniões dos módulos, que representam parcela diminuta do total de HH de estruturametálica. Com os ajustes efetuados nesses índices de produtividade, a quantidade de HH de estrutura metálicafoi reduzida de 4.135.488 para 3.576.838 (redução de 558 mil HH). (EVS-19: aba "Civil - 6100" daplanilha " Memoria de Cálculo do HH Ajustada.xlsx ") Em tubulação, verificou-se que os índices utilizados na estimativa eram superiores aos sugeridos naliteratura, razão pela qual se entendeu necessário ajustar os seus valores. As principais causas dessafalha podem ter sido: · considerar os índices do Relatório Comissão B, que apresenta índices desatualizados de 1994,conforme relatado no TC 18.898/2010-6;

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· desconsiderar literatura nacional mais atualizada (EV-23: "Montagem Industrial", EV-26:"Estimativa de Custos de Investimentos para Empreendimento Industriais"); · desconsiderar a referência internacional mais citada na literatura (Estimator's Piping Man HourManual); · desconsiderar o fato de que as obras industriais de hoje, e principalmente as da Petrobras,utilizam equipamentos de montagem e soldagem muito mais eficientes que os utilizados há algumasdécadas; e, acima de tudo, · desconsiderar que, num pipe-rack, a maior parte da tubulação é montada em trechos retos, queexigem muito menos HH, tanto pela maior facilidade de alinhamento das peças que serão soldadascomo pelo número consideravelmente menor de cortes, biselamentos e juntas soldadas que o trabalhoexigiria na fabricação e montagem de tubulações destinadas a unidades de processo. Na planilha de memória de cálculo da Petrobras (EV-20), foram encontrados duas listas de índices deprodutividade: um da Comissão B e outro intitulado "Estudo do Neri". Após análise desses índices, aequipe, então, calculou o quantitativo de HH de tubulação em aço carbono utilizando esses doisreferenciais e comparou com o resultado obtido pelos índices da literatura (EV-23). O resultado dessacomparação encontra-se na Tabela 6. (EVS-20: aba "Indices - Onshore" da planilha "I-LI-6000.67-6100-200-PKM-002=D_P Ajustada.xlsx") A equipe, de forma conservadora, concluiu pela adoção do índice intitulado "Estudo do Neri" comoparâmetro de auditoria, por se tratar de um índice fornecido pela própria Petrobras e que considera osíndices coletados de empresas prestadoras de serviços. Com os ajustes nas quantidades de tubulação (item 3.1.2.4.1 do relatório) e nos índices deprodutividade, conforme explicado anteriormente, a quantidade de HH de tubulação de aço carbono foireduzida de 3.144.771 para 2.094.990 (redução de 1 milhão de HH). (EVS-20: aba "Tubulação_AC"da planilha "I-LI-6000.67-6100-200-PKM-002=D_P Ajustada.xlsx") A tubulação de aço inox e de PRFV, que compõem a disciplina de tubulação, não foi analisada. Assim,o total de HH de tubulação foi reduzido de 3.255.989 para 2.206.208. Em elétrica, verificou-se que alguns índices utilizados na estimativa estavam superiores aos sugeridosna literatura, razão pela qual se entendeu necessário ajustar os seus valores, conforme demonstra aTabela 7 e Tabela 8. (EV-23) Com os ajustes nesses índices de produtividade, de acordo com os encontrados na literatura, aquantidade de HH de elétrica foi reduzida de 683.923 para 218.118 (redução de 465 mil HH). (EVS-19: aba "QUANT CABOS ELET" da planilha "Memoria de Cálculo do HH Ajustada.xlsx") Em instrumentação, foram identificadas divergências em três índices de produtividade, conformedemonstra a Tabela 9. Tanto para elétrica como para instrumentação, as razões para a equipe adotar os índices deprodutividade da literatura, em detrimento dos índices do Relatório Comissão B, podem ser resumidosda seguinte forma: a literatura utilizada é mais atualizada; o Relatório Comissão B é de 1994; e aPetrobras não levou em consideração as diretrizes de modularização previstas no contrato.

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Com os ajustes nesses índices de produtividade, a quantidade de HH de instrumentação foi reduzida de846.166 para 584.201 (redução de 262 mil HH). (EVS-19: aba "OTHERS INST" da planilha"Memoria de Cálculo do HH Ajustada.xlsx") Na disciplina comissionamento, a análise da quantidade de mão de obra direta ficou prejudicada pelanão apresentação da memória de cálculo da quantidade de HH dessa disciplina. Em isolamento de estrutura, a memória de cálculo de HH da estimativa havia considerado o valor de32.500 HH, entretanto, na estimativa da Petrobras, esse serviço constava como subempreitado.Portanto, todo HH destinado a isolamento de tubulação foi glosado da memória de cálculo de HH.(EVS-18: aba "MOD Montagem hist(3.7)" da planilha "Estimativa Ajustada.xlsx") Por fim, foi constatada inconsistência entre o histograma da memória de cálculo de HH e o histogramada estimativa, havendo acréscimos de operários sem haver correlação com os cálculos realizados namemória de cálculo de HH. Essa inconsistência ocorreu em seis serviços/equipes, dentre as disciplinasde construção civil e montagem: estrutura metálica; andaimes; civil apoio montagem (grout);terraplenagem; fundações e estrutura; e drenagem. O quantitativo em excesso de estrutura metálica e drenagem foi glosado, pois já foi devidamentecalculado na memória de cálculo de HH. O acréscimo em andaimes, civil apoio montagem (grout) eterraplenagem foi aceito, pois esses itens não tiveram sua mão de obra computada na memória decálculo de HH. O item fundação e estrutura teve seu quantitativo corrigido no momento do ajuste deHH de construção civil. A Tabela 10 apresenta os valores relativos a cada serviço/equipe e o valorconsiderado no ajuste da estimativa. Essas alterações resultaram em redução de 334 mil HH na estimativa, correspondente aos acréscimosinjustificados em estrutura metálica e drenagem. Resumindo todas as alterações no quantitativo de mão de obra direta, somando as consequências dosajustes nas quantidades de materiais e serviços com os ajustes nos índices de produtividade de mão deobra e os itens em duplicidade, efetuou-se redução de: 505 mil de HH de construção civil; 558 mil deHH de estrutura metálica; 1 milhão de HH de tubulação; 465 mil de HH de elétrica; 262 mil de HH deinstrumentação; 334 mil HH de itens em duplicidade, totalizando redução de 3,1 milhões de HH emtoda mão de obra direta, conforme Tabela 11. 3.1.2.4.5. Análise e ajuste dos preços unitários de HH de mão de obra direta Não foram encontradas divergências, comparando os preços unitários de mão de obra direta daestimativa com os do Sinapi (EV-27: "Sinapi") e os da Convenção Coletiva de Trabalho 2011/2012(EV-28: "Convenção Coletiva 2011_2012.pdf"). 3.1.2.4.6. Análise e ajuste das quantidades de mão de obra indireta O ajuste na quantidade de mão de obra indireta (MOI) se fez necessário principalmente em decorrênciada redução de mão de obra direta (MOD), já que a principal função da MOI é supervisionar a MOD.Como a Petrobras não disponibilizou memória de cálculo de MOI, a equipe limitou-se a reduzir sua

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quantidade mantendo a proporção original da Petrobras, que era de 23% na razão MOI/MOD, emquantidade. A literatura (EV-26) sugere que a relação entre MOD e MOI se situa entre 15 e 20%, tendo as obrasmaiores percentuais menores e vice-versa: "A relação entre mão de obra indireta sobre a mão de obra direta (em quantidade de HH) varia entre15% a 20% ". No entanto, de modo conservador, apesar de haver verificado alguns casos de superdimensionamentode MOI, a equipe manteve a proporção original da Petrobras. Acerca do superdimensionamento de MOI, podem-se citar dois exemplos, um baseado em padrãocontratual, outro baseado no bom senso. A Tabela 12 mostra as quantidades previstas de MOD e MOI para a disciplina de elétrica, conformeprevisto pela Petrobras. No pico de atividade dessa disciplina, no mês 16, a estimativa prevê autilização de 31 turmas de MOD, com 31 encarregados de turma, e uma equipe de supervisão de 7pessoas (1 engenheiro, 2 técnicos, 2 supervisores e 2 encarregados-gerais). Ou seja, sem contar oengenheiro, é como se a obra tivesse 1 supervisor para cada 5 turmas (6 para 31), independente donome que se dê a cada função de supervisão. Vale lembrar que esses supervisores não assumem tarefas administrativas (gerência de contrato,compras, recursos humanos, contabilidade, SMS etc.) nem de planejamento e controle da obra, poisprofissionais para essas funções estão previstos em outras partes do histograma de MOI. Mas o que se destaca não é o que está previsto no pico da obra: a mesma equipe de supervisão (7pessoas) está computada ao longo de 28 meses do contrato, desde o início da montagem elétrica,quando são previstas apenas 2 equipes de MOD, e após seu fim, nos meses 28 a 32, quando não hámais mão de obra direta no histograma. Em outras palavras, a estimativa da Petrobras previu, para oinício do contrato, mais supervisores diretos do que turmas para supervisionar e, após a montagemelétrica, 4 supervisores sem turma para supervisionar. Essas quantidades, que vão contra o bom senso,não foram impugnadas pela equipe, porque a Petrobras não apresentou memória de cálculo de MOI. Em outro ponto da estimativa, verifica-se falta de aderência entre o que está previsto no edital e asquantidades de MOI levadas em consideração na estimativa. No item 5.9.1.1.1 do anexo IV, o contratofixa como requisito de SMS um quadro de pessoal de SMS. Esse quadro reflete o que está previsto naNR-4 do Ministério do Trabalho. Comparando o efetivo de SMS previsto no contrato (e na NR-4) com o efetivo levado em consideraçãona estimativa, apurou-se uma diferença de 883 funcionários x mês, o que corresponde aosuperdimensionamento de 213%, conforme mostra a Tabela 13 (EVS-36). No mês 7, por exemplo, oefetivo previsto na estimativa é de 1.889 funcionários, o que exigiria 8 funcionários de SMS, mas aestimativa da Petrobras computa 40 funcionários. Nesse caso, o superdimensionamento é de 400%. Concluindo, limitando-se a manter a proporção original de MOI/MOD, que extrapola os valores dereferência encontrados na literatura, a equipe reduziu o número de funcionários x mês de 19.452 para11.918, em decorrência da já justificada redução de MOD.

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3.1.2.4.7. Análise e ajuste dos salários de mão de obra indireta Os preços unitários de salário de mão de obra indireta, encontrados na aba "Salários MOI(3.1)" daplanilha "Estimativa Rev B", foram comparados com os valores encontrados nos seguintes referenciaisde salários: (1) Instituto de Pesquisas Datafolha (ref. Maio/2011), que oferece ferramenta de consulta aseus bancos de dados no endereço http://datafolha.folha.uol.com.br/precos/salarios/salarios_index.php;(2) convenção coletiva do trabalho do Sindicato dos Trabalhadores do Plano da Construção Civil e doMobiliário de São Gonçalo e Região com o Sindicato das Empresas de Engenharia de MontagemIndustrial e o Sindicato Nacional da Indústria da Construção Pesada (registrada no MPE em04/03/2011) - EV-28; e (3) CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, do Ministériodo Emprego, por meio do "salariômetro", ferramenta de busca disponibilizada pela Secretaria doEmprego e Relações do Trabalho do Estado de São Paulo (http://www.salariometro.sp.gov.br/). Em que pese terem sido encontradas algumas diferenças entre as referências e a estimativa daPetrobras, não foram identificadas divergências que justificassem alterações na estimativa daPetrobras. 3.1.2.4.8. Análise e ajuste do índice de impeditividade O "índice de impeditividade" é o termo utilizado pelos estimadores da Petrobras para um número queajusta (aumenta) a quantidade de HH de mão de obra direta calculada a partir dos índices padrões deprodutividade e dos quantitativos de materiais de serviços. Alega a Petrobras que esse índice ajusta aprodutividade às condições de trabalho, às particularidades do projeto/obra e às exigências de SMS daEstatal. Na estimativa do pipe-rack, não foi encontrada a memória de cálculo do índice de impeditividade, quefoi previsto em 22%, sendo 11% como "logística de pessoal e paralisações por chuvas" e 11% como"programa de treinamento". Entretanto, a equipe encontrou um modelo de memória de cálculo daEngenharia da Petrobras no arquivo "Memoria de Cálculo do HH - HISTOGRAMASDESPROTEGIDA.xls", que tabela uma série de fatores que contribuem para formação do índice deimpeditividade. A partir desse modelo e considerando as características da obra do pipe-rack, principalmente asdiretrizes de modularização (Apêndice V do Anexo I do Contrato), cláusulas contratuais que tratam detreinamento de funcionários e informações colhidas sobre a jornada de trabalho cumprida no Comperj,a equipe ajustou o índice de impeditividade para 6,91%, sendo 5,71% referente à impeditividade em sie 1,20% ao programa de treinamento previsto no edital. A Tabela 14 apresenta a memória de cálculoda equipe de auditoria. (EVS-18: aba "PREMISSAS(1.1)" e aba "IMPRODUTIVIDADE", ambas daPlanilha "Estimativa Ajustada.xlsx") 3.1.2.4.9. Análise e ajuste do percentual de horas extras A equipe entende que, se o estudo de prazos da obra e o cálculo de quantitativos de HH são adequados,não há motivo para previsão de horas extras, pois cabe à contratada arcar com os custos decorrentes de

21


sua maior improdutividade (que extrapola o que foi considerado no índice médio de produtividade).Além disso, há previsão contratual para reequilíbrio econômico-financeiro no caso de eventos fortuitosou de força maior. Existe, no entanto, um pequeno percentual que a equipe reputa razoável considerar na estimativa, alémdaquele decorrente da improdutividade decorrente do que a Petrobras denomina impeditividade,tratada no item anterior. Esse percentual corresponde às horas extras necessárias para completar um serviço iniciado e nãoterminado dentro da jornada de trabalho. A título de exemplo, imagine-se um serviço que não pode ser interrompido antes do fim, como, porexemplo, a concretagem de um bloco de fundação. Digamos que esse serviço consome 10 HH de umaequipe de 5 pessoas, ou seja, que dura duas horas. Pode ser que, para o bom andamento da obra,decida-se iniciar o serviço uma hora antes do fim da jornada de trabalho. Nesse caso, o empregadordeverá pagar o adicional de horas extras sobre a segunda hora de serviço. Desse modo, se o adicionalde horas extras previsto no acordo coletivo é de 50% (que é previsto no ACT aplicável às obras doComperj - EV-28), o custo de mão de obra do serviço, inicialmente previsto em 10HH, fica acrescidode 2,5HH, ou 25%. Considerando que 20% dos serviços da obra encaixam-se nesse exemplo de "serviço inadiável", há quese admitir um acréscimo de 20% x 25%, ou seja, 5% no custo de HH. Da mesma forma, ao se admitir que 10% do tempo será de horas-extras, o custo da mão de obra, queinicialmente era 100$, passa para 105$ (90 x 1$ + 10 x 1,5$), ou seja, 90% do tempo será pago comhora ordinária e 10% será pago com hora-extra (1,50 x hora ordinária). Assim, a equipe admitiu como razoável a aplicação do índice de 10% de horas-extras para a mão deobra direta, pois dados do DIEESE (EV-29) indicam que essa é a prática de mercado no âmbito daconstrução civil. Ressalte-se, no entanto, que, ao admitir esse valor, a equipe está se adequando à realidade de quemuitas empresas optam pelo pagamento de horas extras em detrimento de novas contratações. Noajuste da estimativa realizado pela equipe, as horas extras só aumentaram o custo de referência daobra. Pode-se dizer, assim, que a equipe foi, mais uma vez, conservadora, pois deixou de considerar asreduções de custos decorrentes do uso de horas-extras, tais como as diminuições de custo comalimentação, transporte e alojamento. Antes de ajustar o campo destinado ao índice de horas extras na estimativa da Petrobras, a equipeverificou que, na planilha da Petrobras, o campo destinado ao índice de horas extras, por um erro defórmula, acresce ao valor da obra não só o valor do adicional de horas extras, mas também o valor daprópria hora trabalhada. Se lançássemos 10% no campo horas extras, o valor acrescido seriacorrespondente a 30% de horas extras. Desse modo, para evitar duplicidade, e julgando razoável aplicar o percentual de 10% de horas extras,a equipe concluiu que o índice de horas extras a ser inserido na planilha formatada pela Petrobras,deveria ser de 3,33% (1/3 de 10%). (EVS-18: aba "PREMISSAS(1.1)")

22


3.1.2.4.10. Análise e ajuste do custo de transporte Na análise do preço unitário dos itens de transporte, foram encontradas 3 divergências em relação aosvalores sugeridos pelo Cadastro de prestação de serviços do Governo do Estado de São Paulo (Cadterc- Volume 4), conforme demonstra a Tabela 15. Nesta análise, foram adotadas as seguintes premissas: distância média de transporte de 90km entre oalojamento e o canteiro; custo dos veículos correspondente ao horário comercial para 90% do tempo, eo custo dos veículos correspondente ao horário diuturno para 10% do tempo, ambos de segunda-feira asexta-feira. 3.1.2.4.11. Análise e ajuste do custo de alimentação Na análise do preço unitário dos itens de alimentação, foram encontradas 4 divergências em relaçãoaos valores sugeridos pelo Cadterc - Volume 9, conforme demonstra a Tabela 16. 3.1.2.4.12. Análise e Ajuste do BDI A Petrobras utiliza quatro BDI diferentes em sua estimativa: BDI para projeto, BDI para fornecimentode bens, BDI para construção civil e BDI para montagem eletromecânica (abas "BDI Proj(3.12)","BDI de Bens(8.2)", "BDI de Civil(9.3)" e "BDI de Montagem(9.2)" da planilha "Estimativa Ajustada"- EVS-18) Essas distinções se justificam principalmente por questões tributárias. No caso de projeto,fornecimento de bens e montagem eletromecânica, PIS e Cofins são passíveis de compensação,incidindo pelo regime não cumulativo, com alíquotas de 1,65% e 7,6%, respectivamente. No caso deconstrução civil, o regime é cumulativo, e as alíquotas de PIS e Cofins são de 0,65% e 3%,respectivamente. (Lei nº 10.833/2003) As análises e os ajustes efetuados em cada BDI estão demonstrados nas Tabelas 17, 18, 19 e 20,referentes a Projeto, Construção Civil, Montagem e Fornecimento de Bens, respectivamente. O BDI de projetos reduziu de 40,58% para 27,83%. O BDI de fornecimento de bens reduziu de20,58% para 14,80%. O BDI de construção civil reduziu de 32,62% para 24,87%. O BDI demontagem eletromecânica reduziu de 41,28% para 28,76%. O resumo da análise é apresentado na Tabela 21.

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0858.0

069023.1

1.2

(EV

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TA

BE

LA

2 -

CÁ

LC

UL

O D

O S

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robr

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30.7

01,2

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24)

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em

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car

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0)

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e: M

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25

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CU

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-2

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8

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V-9

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unda

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839,

26)

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Pet

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CU

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robr

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307,

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106

388.

106

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15

0,13

3.77

0.24

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3.26

7.54

9

(502

.699

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-13%

0,1

HH

/kg

(fab

ricaç

ão) +

0,0

3 H

H/k

g (m

onta

gem

)

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nte:

Mem

ória

de

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VS-

19: A

ba "

CIV

IL- 6

100"

)

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CU

: Fer

nand

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. S. T

. "M

onta

gens

Indu

stria

is".

3ª e

d. R

ev. S

ão P

aulo

: Art

liber

, 200

5, p

p 34

8-34

9. (E

V-2

3)

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L

TO

TA

L

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5 -

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Serv

iço

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ce d

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ade

HH

tot

alD

ifere

nça

(uni

d.)

Dif.

%C

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rios

de

Aud

itor

ia


26

Índi

ce d

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VS-

19)

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: Fer

nand

es, P

. S. T

. "M

onta

gens

Ind

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". 3

ª ed

. Rev

. São

Pau

lo: A

rtlib

er, 2

005,

pp

352.

(E

V-2

3)

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ções

:

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Font

e: F

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, P. S

. T. "

Mon

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ns I

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is".

3ª

ed. R

ev. S

ão P

aulo

: Art

liber

, 20

05, p

p 35

5. (

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0,09 0,1

0,11

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0,22

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0,25


27

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robr

asT

CU

Pet

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CU

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o el

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0/35

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5mm

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o el

étric

o, is

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pr, t

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o is

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0/35

kV

, seç

ão 1

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m2

m38

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21

44.6

30,7

8

8.13

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494,

96)

-82%

Cab

o el

étric

o, is

ol e

pr, t

ensã

o is

ol 2

0/35

kV

, seç

ão 1

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m2

m17

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24

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0

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80)

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0%

Cab

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ara

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, seç

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5mm

2m

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. "M

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gens

Indu

stria

is".

3ª e

d. R

ev. S

ão P

aulo

: Art

liber

, 200

5, p

p 35

5-35

7. (E

V-2

3)

Obs

erva

ções

:

⁽¹⁾ S

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rodu

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cot

ado

em u

nida

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met

ros

cada

)

Elet

rodu

to rí

gido

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com

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d. R

ev. S

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aulo

: Art

liber

, 200

5, p

p 35

5. (E

V-2

3)

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1.

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30

31

32

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30

TABELA 13 - COMPARAÇÃO ENTRE EFETIVO DE SMS CONSIDERADO NA ESTIMATIVA E PREVISTO NO CONTRATO

Mês Estimativa Previsto no

Anexo IV Diferença Dif %

Efetivo total Efetivo SMS 1 96 8 2 6 300%

2 270 8 6 2 33%

3 327 14 6 8 133%

4 615 19 7 12 171%

5 1.087 24 8 16 200%

6 1.429 24 8 16 200%

7 1.889 40 8 32 400%

8 2.555 42 14 28 200%

9 3.318 56 14 42 300%

10 4.114 58 18 40 222%

11 4.893 63 18 45 250%

12 5.578 66 24 42 175%

13 6.070 66 24 42 175%

14 6.348 71 24 47 196%

15 6.306 71 24 47 196%

16 6.101 70 24 46 192%

17 5.727 69 24 45 188%

18 5.157 64 24 40 167%

19 4.549 63 18 45 250%

20 3.896 59 18 41 228%

21 3.249 52 14 38 271%

22 2.625 40 14 26 186%

23 2.107 39 14 25 179%

24 1.769 35 8 27 338%

25 1.191 28 8 20 250%

26 897 28 7 21 300%

27 702 25 7 18 257%

28 548 25 7 18 257%

29 482 25 6 19 317%

30 306 20 6 14 233%

31 258 14 6 8 133%

32 222 12 5 7 140%

Total 1298 415 883 213%

Fonte: Estimativa da Petrobras (EVS-36) e Anexo IV do Contrato (EV-37).


31

IdentificaçãoOriginal

IECOMPETCU Justificativa

Deslocamento da portaria nova ao canteiro de obras e deste para o refeitório

11,36% 1,52%

O traslado do funcionário até o canteiro de obra se dá antes do registro de entrada, portanto não há pagamento para esse período. Foi considerada a perda de 40 minutos por dia para 20% da mão de obra, uma vez que a grande maioria dos serviços será executada fora do COMPERJ ou em instalações abrigadas no canteiro do COMPERJ, conforme previsto nos itens 2.2, 5.1, 5.2 e 7.3 do Apêndice V do Anexo I do Contrato.

Período de Cadastramento e treinamento para acesso inicial ao Comperj.

3,13% 0,64%

Enquanto o funcionário está em fase de exames admissionais, ele não recebe salário. O treinamento para entrar nas instalações da Petrobras tem duração de 4 horas. (item 5.6.1 do anexo IV - SMS do contrato)O treinamento de conscientização em SMS ("Agulha e Linha") tem duração de 16 horas. (item 5.6.1.3 do anexo IV - SMS do contrato)A rotatividade da mão de obra direta considerada na estimativa é de 16 meses, conforme estimativa da Petrobras.

Café da Manhã. Adotado 15 min diários 2,84% O café da manhã é servido antes do início da jornada de trabalho.

DDSMS – Diálogo Diário de Segurança Saúde e Meio Ambiente. Adotado 15 min diários.

2,84% 0,95%

O item 5.7.3 do Anexo IV do Contrato só prevê 15 minutos nos casos de acidentes graves.Foi admitido um DDSMS de 5 minutos diários durante toda obra para todos funcionários.

Folga no dia do Pagamento 2,38% 2,27%Exigência do ACT. A fórmula de cálculo foi ajustada para considerar 22 e não 21 dias úteis/mês.

Improdutividade nos serviços de interligações do On-site c/ Off-site devido a interface de serviços por empreiteiras distintas

2,27% 0,23%

Foi considerado que apenas 20% da mão de obra não estará trabalhando em local abrigado e que apenas uma pequena parte (10%) desses 20% estará incumbida das interligações on-site/off-site, pois a maior parte dos serviços de campo consiste em unir os módulos pré-fabricados. Considerou-se que cada trabalhador afetado perderá 1 hora de trabalho por dia.

AUDITORIAS COMPORTAMENTAIS - Paralisações nas diversas frentes de trabalho decorrentes das auditorias comportamentais diárias, levando no mínimo 1 hora. Adotado 22h por mês.

1,56% 0,11%

Foi aceita a premissa da Petrobras, no entanto, foi refeita a conta do valor do índice.O efetivo de 12 fiscais, trabalhando 8 horas por mês e abordando 3 homens em média durante uma hora é o número de HH perdido com as auditoria comportamentais. Dividindo esse número pelo HH médio, tem-se o percentual de impacto da auditoria comportamental na mão de obra toda.

A CONTRATADA deve conceber e implantar Programas de Treinamento, voltados para os aspectos de QSMSRS, de toda a força de trabalho, na razão mínima de 1,2% de todo HHER mensal envolvido nas atividades contratuais, excluindo-se as horas destinadas a treinamentos de Integração e DDSMSs

1,20% 1,20% Aceito por força de exigência contratual

Paralisações e greves. Considerado em média 3 eventos no ano com duração de 1 dia.

1,19%Esse item foi considerado em duplicidade, pois já está abrangido nos encargos sociais (faltas abonadas).

Treinamento mensal simulado COMPERJ e Contratada. Neste período, a movimentação de veículo dentro da COMPERJ fica prejudicada, inclusive para o acesso à portaria.

1,08%Valor irrisório, pois o treinamento é combinado com a contratada, que irá programar atividades visando minimizar o impacto dessa atividade.

Realização de DDS Gigante mensal: boa prática de SMS realizada nas obras

0,81%Não está previsto nas diretrizes de SMS (Anexo IV do Contrato). Foi considerado incluso no índice de 1,2% de treinamento exigido pelo edital

Absenteísmo, Ouvidoria, Rotatividade, Assistente Social, Necessidades Fisiológicas, Água, Cafezinho.

0,79%

Esse item foi considerado em duplicidade, pois absenteísmo, ouvidoria, rotatividade e assistente social já estão abrangidos nos encargos sociais. Necessidades fisiológicas, água, cafezinho são considerados na produtividade.

SIPAT – Semana Interna de Prevenção de Acidentes do Trabalho. Tem periodicidade anual, com duração de uma semana, em campanhas com duração média de 1 hora. Considerado na média, despendio de 1 dia x 50% do efetivo

0,20%Não está previsto nas diretrizes de SMS (Anexo IV do Contrato). Foi considerado incluso no índice de 1,2% de treinamento exigido pelo edital

TOTAL 31,66% 6,92% IMPRODUTIVIDADE CORRIGIDA

Fonte: Estimativa da Petrobras ajustada (EVS-18: Aba "IMPEDITIVIDADE")

TABELA 14 - ANÁLISE DO ÍNDICE DE IMPEDITIVIDADE


32

ItemCusto

unitário estimado⁽⁽⁽⁽¹⁾⁾⁾⁾

Custo unitário corrigido⁽⁽⁽⁽²⁾⁾⁾⁾ (R$/mês)

Diferença Dif. %

ônibus (40 passageiros) 15.164,16 13.791,04 (1.373,12) -9%

microônibus (20 passageiros) 9.098,50 9.171,67 73,17 1%utilitário (10 passageiros) 7.582,08 5.575,60 (2.006,48) -26%

DMT (km) 90,00 Dias 22,00

1 - Fonte: Estimativa da Petrobras (EVS-36)

2 - Fonte: Cadterc Volume 4 (EV-38)

3 - Considerou-se horário comercial para 90% dos eventos e horario diuturno para 10%, ambos de seg. a sex.

ItemCusto

unitário estimado⁽⁽⁽⁽¹⁾⁾⁾⁾

Custo unitário corrigido⁽⁽⁽⁽²⁾⁾⁾⁾

(R$)Diferença Dif. %

Desjejum 4,00 1,83 (2,17) -54%

Almoço 8,00 8,88 0,88 11%Lanche 4,00 1,83 (2,17) -54%Jantar para alojado 8,00 8,88 0,88 11%

1 - Fonte: Estimativa da Petrobras (EVS-36)

2 - Fonte: Cadterc Volume 9 (EV-

TABELA 15 - ANÁLISE DO CUSTO DE TRANSPORTE

TABELA 16 - ANÁLISE DO CUSTO DE ALIMENTAÇÃO

Critérios de Auditoria

Critérios de Auditoria

3

33

Data-base jun/2011

Data-base jun/2011

Data-base jun/2011 Data-base jun/2011

Adm. Central da Empresa 8,00%

Contingências 1,50%

Lucro Bruto 9,00%

Encargo financeiro 1,00%

ICMS 5,00%

PIS 1,65%

Cofins 7,60%

BDI 40,58% 27,83%

Fontes: Estimativa da Petrobras (EVS-18: Aba "BDI Proj(3.12)") e DIP Petrobras (EVS-34)

Valor médio previsto no Acórdão 325/2007-Plenário

2,80%Alíquota de 2% no primeiro ano de funcionamento e 5% nos anos seguintes, conforme Lei Municipal Complementar nº 33/2003 de Itaboraí/RJ

1,55%Compensação: abatimento de créditos na apuração do tributo em regime não cumulativo


Base de faturamento total

ComposiçõesAlíquota

PetrobrasAlíquota TCU Critério de Auditoria

TABELA 17 – ANÁLISE E AJUSTE DO BDI – PROJETO

Base de custo total



0,59% Valor médio previsto no Acórdão 325/2007-Plenário



6,90%


33



Lucro Bruto 9,00%


ICMS 5,00%

PIS 0,65%

Cofins 3,00%

BDI 32,62%



Lucro Bruto 9,00%


ICMS 5,00%

PIS 1,65%

Cofins 7,60%

BDI 41,28%




0,59% Valor médio previsto no Acórdão 325/2007-P

Fontes: Estimativa da Petrobras (EVS-18: Aba "BDI de Montagem(9.2)") e DIP Petrobras (EVS-34)

28,76%

4,27%A alíquota é de 2% no primeiro ano de funcionamento e, nos anos seguintes, de 5%, sem abatimento de materiais, conforme Lei Municipal Complementar nº 33/2003 de Itaborái/RJ.



7,00%Item de acordo com o Acórdão 325/2007-P: entre o valor médio de 4,07% e o máximo de 8,03%



TABELA 19 – ANÁLISE E AJUSTE DO BDI – MONTAGEM

Base de custo total



Fontes: Estimativa da Petrobras (EVS-18: Aba "BDI de Civil(9.3)") e DIP Petrobras (EVS-34)

24,87%

3,46%A alíquota é de 2% no primeiro ano de funcionamento e, nos anos seguintes, de 5%, sem abatimento de materiais, conforme Lei Municipal Complementar nº 33/2003 de Itaborái/RJ.

0,65% Adequado

3,00% Adequado




0,50%Valor previsto no Acórdão 2.369/2011-P (BDI para obras de edificações – valor médio para obras acima de R$ 150 milhões) e adiantamentos recebidos no segundo mês do contrato são maiores que o capital de giro necessário para executar a obra

6,15% Valor máximo previsto no Acórdão 2.369/2011-P, para obras acima de R$ 150 milhões

1,07%Valor médio previsto no Acórdão 2.369/2011-P, para obras acima de R$ 150 milhões, complexidade média – basicamente, construção de estacas e blocos de concreto

7,65%Valor médio previsto no Acórdão 2.369/2011-P, para obras acima de R$ 150 milhões, riscos assumidos médios

TABELA 18 – ANÁLISE E AJUSTE DO BDI – CONSTRUÇÃO CIVIL

Base de custo total




34



Lucro Bruto 7,00%


ICMS 2,05%

PIS 0,28%

Cofins 1,30%

BDI 20,58%

4,10%Valor médio previsto no Acórdão 2.369/2011-P (BDI para fornecimento de materiais e equipamentos): riscos médios

TABELA 20 – ANÁLISE E AJUSTE DO BDI – FORNECIMENTO DE BENS

Base de custo total


PetrobrasCritério de AuditoriaAlíquota TCU



0,50%Valor mínimo previsto no Acórdão 2.369/2011-P (BDI para fornecimento de materiais e equipamentos): adiantamentos recebidos no segundo mês do contrato são maiores que o capital de giro necessário para executar a obra

5,20%Valor médio previsto no Acórdão 2.369/2011-P (BDI para fornecimento de materiais e equipamentos)

0,88%

Valor médio previsto no Acórdão 2.369/2011-P (BDI para fornecimento de materiais e equipamentos): complexidade média: não é uma unidade de processo, são poucos tipos de materiais, e a maior parte dos materiais é comum: perfis de aço, tubulação e cabos elétricos e de instrumentação

Fontes: Estimativa da Petrobras (EVS-18: Aba "BDI de Bens(8.2)") e DIP Petrobras (EVS-34)

0,20%

0,93%

Compensação: abatimento de créditos na apuração do tributo em regime não cumulativo – mantido o valor da Petrobras

Compensação: abatimento de créditos na apuração do tributo em regime não cumulativo – mantido o valor da Petrobras


2,19%

Adequado no que se refere ao cômputo dos abatimentos na apuração do tributo devido em regime não cumulativo e de acordo com a Lei fluminense nº 5.592/2009 (Art. 1º, 2º, 3º, 6º e 11º) e o Decreto nº 42.543/10 que a regulamentou, concedendo o benefício do diferimento do tributo na aquisição interna, importação e aquisição interestadual, de máquinas, equipamentos, peças, partes e acessórios, incluídas estruturas metálicas de suporte aos equipamentos e tubulações de processo para interligação das plantas e seus componentes, destinadas ao ativo fixo das empresas do Comperj.

14,80%

Item BDI PetrobrasProjeto 40,58%

Construção Civil 32,62%

Montagem 41,28%

Fornecimento de bens 20,58%

Fonte: Estimativa da Petrobras (EVS-18)

14,80%

TABELA 21 - RESUMO ANÁLISE E AJUSTE NO BDI

BDI TCU27,83%

24,87%

28,76%


35


3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-P) - Contrato 0858.0069023.11.2, 2/9/2011, Fornecimento de bens e prestação de serviçosrelativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo,Construção Civil, Montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação,Condicionamento, Pré-Operação e assistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ, Consórcio Pipe Rack. Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 516.379.165,07

3.1.4 - Causas da ocorrência do achado: Adoção de índices de produtividade desatualizados. Cálculo de quantitativo de serviço sem precisão ou com inconsistências em relação ao Feed Utilização de índices de impeditividade e horas-extras excessivos Aplicação da margem de precisão de 20% para itens contratados sob regime de preços unitários Adoção dos parâmetros máximos do Acórdão 325/2007 no cálculo do BDI e desconsideração deredução do tributo de ISS para o primeiro ano de atividades no Município de Itaboraí. 3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Contratação por preços superiores aos referenciais de mercado, ensejando prejuízos para a Petrobras(efeito potencial) - O prejuízo apontado como sobrepreço é potencial, uma vez que os contratos estãono início e existe tempo hábil para os devidos ajustes. (efeito potencial) 3.1.6 - Critérios: Acórdão 2649/2007, TCU-Plenário Decisão 1332/2002, TCU-Plenário 3.1.7 - Evidências: Estimativa ajustada. Memoria de Cálculo do HH - Ajustada.xlsx. I-LI-6000.67-6100-200-PKM-002=D_P Ajustada.xlsx. Tabela Tubos - Fabricante Tubulação. Tabela Tubos - Fabricante de tubulação 2. EV 23 - Livro Montagens Industriais. EV 24 - Sinapi Cálculo do HH. EV 25 - PROMINP. EV 26 - Livro Estimativa de Custo. EV 27 - Custos_Composicao_Analitico Pipe Rack sem encargos.

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EV 28 - Convenção Coletiva 2011_2012. EV 29 - DIEESE. EV 30 - Artigo efeito_barganha_e_cotacao. EV 31 - Indicadores SMS Dez. EV 32 - TCPO 13 pg 178. EV 33 - Código Tributário Municipal de Itaboraí. EV 34 - SIOF - Pipe Rack. EV 35 - NBR-9061-NB-942-Seguranca-de-escavacao-a-ceu-aberto. EV 36 - Estimativa Rev B. EV 37 - Anexo IV - SMS. EV 38 - Cadterc Volume 4 Transporte. EV 39 - Cadterc Volume 9 Alimentação. EV 40 - ESTIMATIVA CIVIL_Rev C. EV 41 - foto escavacao sem escoramento. 3.1.8 - Medidas corretivas:O presente achado ainda será objeto de manifestação preliminar do órgão/entidade responsável,conforme previsto no §9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012). A provável medida corretivapara esse achado será repactuação do contrato n. 0858.0069023.11.2, com a redução mínima no valordo sobrepreço apurado. 3.1.9 - Conclusão da equipe: A análise da estimativa que balizou o Contrato n.º 0858.0069023.11.2 revelou indício de sobrepreço deR$ 516.379.165,07 (27,6% do valor contratado). Nesta análise foram realizados testes de auditoria:nos quantitativos dos serviços, nos índices de produtividade, na aplicação da margem de precisão, noscustos dos materiais e mão de obra, nos percentuais de BDI aplicados e nos demais índices relativos amão de obra (impeditividade e hora-extra), dentre outros. O valor apresentado ainda não considera aanálise da manifestação preliminar da Petrobras. A equipe propõe seja realizada a oitiva da Petrobras, em vista de tratar-se de irregularidade grave comrecomendação de paralisação (IG-P), em consonância com o que dispõe o §9º, inciso V, art. 91 da Lei12.465/2011 (LDO 2012). 3.2 - Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dosserviços. 3.2.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)

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Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada não seenquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV, parágrafo 1° do art. 91 da Lei 12.465/2011 LDO 2012. Embora configure grave desvio relativamente aos princípios constitucionais aplicados àadministração pública e possa ter, em tese, configurado ato antieconômico, o valor dos prejuízosimediatos decorrentes desta violação não é materialmente relevante se comparado ao valor do contratoem questão e não enseja, isoladamente, a nulidade do contrato e a paralisação do empreendimento. 3.2.2 - Situação encontrada: O contrato previa a realização de pagamentos que não guardavam conformidade com o avanço físicodos serviços. Foram identificadas, a partir do segundo mês de execução do contrato, antecipações de pagamentosindevidas totalizando: a) R$ 93.543.176,10 a título de adiantamento pelo fornecimento de materiais;e b) R$ 16.527.486,22 pela aprovação de currículos e realização de reuniões. A tabela 22 detalha os adiantamentos de pagamentos pelo fornecimento de materiais, enquanto a tabela23 descreve os pagamentos a titulo de aprovação de currículos e realização de reuniões.

3.2.2.1 EAP Os cronogramas financeiros dos contratos da Petrobras são definidos por meio de um documentodenominado Estrutura Analítica de Projeto (EAP), que discrimina valores para cada etapa cumprida docontrato. A EAP pode ser detalhada em até seis ou sete níveis, dependendo da complexidade de cadaetapa. Os primeiros níveis de detalhamento são fixados no edital da licitação, enquanto os demaisníveis são propostos pela contratada e aceitos pelo gestor do contrato. O Anexo III do Contrato (Critérios de Medição e Estrutura Analítica de Projeto - EAP) prevê opagamento de 25% do valor dos bens considerados como de quantidades determinadas (EstruturasMetálicas, Tubulações, Cabos Elétricos e de Instrumentação) quando da formalização da autorizaçãodo fornecimento e 11,05% a título de mobilização. Desses itens, decorreu a situação descrita nesteachado.

3.2.2.2 Possibilidade jurídica de adiantamentos A jurisprudência do TCU (Acórdãos e Decisões: DC-1.552/2002-P, AC-1.442/2003-1ªC, AC-2.565/2007-1ªC, AC-1.726/2008-P, AC-918/2009-P, AC-2.427/2009-1ªC, AC-1.341/2010-P, AC-2.679/2010-P, AC-5.294/2010-1ªC, AC-543/2011-P) é pacífica ao afirmar que o pagamentoantecipado constitui uma exceção que deve satisfazer a três condições básicas: demonstração préviapela administração pública (direta ou indireta) da real necessidade do adiantamento a fim de assegurar

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a devida execução do serviço; a existência de cláusulas no instrumento convocatório prevendo essepagamento antecipado; e a prestação pela contratada de garantias no valor dos pagamentosantecipados. Essas condições encontram-se nos Acórdãos 1.442/2003-1ªC, 2.565/2007-1ªC e1.726/2008-P. Transcreve-se excerto deste último Acórdão: "Abstenha-se de realizar pagamentos antecipados aos contratados quando não houver a conjunção dosseguintes requisitos assinalados no Acórdão 1.442/2003 - Primeira Câmara: previsão no atoconvocatório, existência no processo licitatório de estudo fundamentado comprovando a realnecessidade e economicidade da medida e estabelecimento de garantias específicas e suficientes queresguardem a Administração dos riscos inerentes à operação."

3.2.2.3 Previsão no instrumento convocatório Quanto à exigência de previsão no instrumento convocatório, cumpre dizer que a minuta do contratoprevia a possibilidade de adiantamentos, embora não fosse assertiva a esse respeito. O contratofirmado com base nessa minuta foi igualmente vago, utilizando a expressão "caso haja previsãocontratual de adiantamento": "8.1.5.2.5 - Caso haja previsão contratual de adiantamento de pagamento de bens em fabricação, para adefinição dos valores a serem adiantados de acordo com o estabelecido no Critério de Medição, edesde que seja objeto de garantia prevista na Cláusula Vigésima Quinta, serão utilizados comoreferência os preços indicados no Demonstrativo de Formação de Preços (DFP)." Apenas examinando o anexo III do contrato e seu apêndice (Critérios de Medição e Estrutura Analíticade Projeto - EAP), pode-se depreender que de fato foi acordado o pagamento de adiantamentos. Natabela encontrada no anexo III, lê-se no item 1.01.01, por exemplo; "Mobilização de Pessoal daGerência conforme Anexo VIII - Requisitos para o Sistema da Qualidade. Será pago após toda adocumentação referente a mobilização deste pessoal for aprovada pela Fiscalização". No mesmo item,em outra linha, lê-se: "Kick-Off meeting - Reunião de 'Kick Off' de Projeto. Será pago após aprovaçãoda ATA da última reunião. Reunião deverá contar com os Job-Leaders de cada disciplina (Civil,Mecânica, etc.)." No item 3.05.01, que trata de estruturas metálicas, a tabela prevê o pagamento em duas etapas: a) "[Etapa de] Autorização do Fornecimento - [Pagar] Quando da colocação da AF - 25[%]"; e b) "[Etapa de] Recebimento - [Pagar] Quando do recebimento - 75[%]". Portanto, não se pode dizer que não havia previsão contratual, ainda que, tecnicamente, essa previsãomereça reparos.

3.2.2.4 Estudos que demonstram a necessidade dos adiantamentos

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Não foram encontrados estudos da Petrobras que demonstrem a necessidade dos adiantamentos nocontrato em tela, ou seja, que sem eles o pipe-rack não poderia ser construído satisfatoriamente. No caso dos adiantamentos para fornecimento de materiais, entende-se que esses são usuais nomercado, mas não da forma como foi feito no caso do contrato do pipe-rack, como será visto a seguir. No caso do adiantamento pela aprovação de currículos ou realização de reuniões, entende-se que não élegítimo esse ato, mesmo considerando que se espelhou em modelo difundido na Petrobras. Esseentendimento decorre do fato de que a aprovação de uma ou duas dezenas de currículos não éfinalidade, mas meio de executar os serviços contratados e, principalmente, não representa esforçofinanceiro da contratada. Ademais, os custos de recrutamento de pessoal estão previstos nas despesasda administração central, no BDI, enquanto os salários dos contratados estão previstos nas planilhas depreços do contrato.

3.2.2.5 Prestação de garantias específicas A Cláusula 24ª prevê a garantia contratual básica, exigida pelo Decreto 2.745/1998, enquanto o item25.2.1 da Cláusula 25ª do contrato obriga a contratada a fornecer garantia adicional no caso dosadiantamentos, mas apenas no valor que excede à garantia contratual: "CLÁUSULA VIGÉSIMA QUARTA - GARANTIA DE CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕESCONTRATUAIS 24.1 - A CONTRATADA manterá durante toda a vigência contratual a garantia de cumprimento dasobrigações contratuais, no valor de R$ 37.392.496,00 (trinta e sete milhões, trezentos e noventa e doismil e quatrocentos e noventa e seis reais), na forma e termos apresentados para fins de celebração dopresente Contrato. 24.1.1 (...) CLÁUSULA VIGÉSIMA QUINTA - GARANTIA DE ADIANTAMENTO DE PAGAMENTO DEBENS EM FABRICAÇÃO (GAPBF) 25.1 (...) 25.2 - Vigência e Importância Segurada. 25.2.1 - A CONTRATADA deve considerar as seguintes condições: a) Se em qualquer período do CONTRATO o valor da Garantia de Cumprimento das ObrigaçõesContratuais for igual ou maior que o valor total dos adiantamentos dos equipamentos/materiais queainda não foram entregues a Garantia de Adiantamentos não será exigida; b) Se, em determinado período do CONTRATO o valor total dos adiantamentos superar o valor daGarantia de Cumprimento das Obrigações Contratuais, a CONTRATADA, naquele período, deveapresentar uma Garantia de Cumprimento da Entrega de Bens com Adiantamento de Pagamento, comvalor igual à diferença entre o total dos adiantamentos e o valor da Garantia de Cumprimento dasObrigações Contratuais.

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25.2.2 (...) 25.2.3 - A(s) vigência(s) da(s) garantia(s) se encerrará(ao) toda vez que o valor da soma dosadiantamentos de pagamento for menor ou igual ao valor da Garantia de Cumprimento das ObrigaçõesContratuais. 25.2.4 - (...) 25.3 - (...)" Entende-se que a garantia contratual, prevista na Cláusula 24ª, não se presta a cobrir o riscoexcepcional das antecipações de pagamentos, pois está relacionada com o risco normal deinadimplemento e serve para cobrir eventuais danos decorrentes da inadimplência, tais como os custosde uma nova licitação, os danos a terceiros e os lucros cessantes. Logo, as garantias prestadas emcontraposição aos adiantamentos deveriam ser nos valores integrais dos pagamentos antecipados, e nãoapenas no valor que excede a garantia contratual, já que se trata de novo risco assumido pelaadministração. Ressalte-se, por fim, que as garantias de adiantamentos previstas no contrato (cláusula 25ª) referem-sesomente àqueles relacionados à autorização de fornecimento de materiais. Não se encontra no contratoprevisão de garantia para os adiantamentos relativos à aprovação de currículos e realização dereuniões.

3.2.2.6 Especificidades do adiantamento para fornecimento de materiais Já no segundo mês do contrato, haviam sido pagos 25% do valor total do fornecimento de estruturasmetálicas. Antecipações de pagamentos não constituem novidade em contratos de fornecimento, devendo,entretanto, satisfazer a algumas condições para que sejam consideradas legítimas. Do ponto de vista econômico, a legitimidade de um adiantamento de pagamento é aferida com base naideia de "fluxo de caixa zero" ou "neutro", ou seja, é razoável o adiantamento quando esse permite queo contratado realize a obra sem ser obrigado a aumentar significativamente seu capital de giro comempréstimos bancários, elevando os custos financeiros do contrato. Inclusive a Abemi (AssociaçãoBrasileira de Engenharia Industrial) sugere a seus associados, por meio do Comunicado Nº06/2003(Ev-17), que adotem "como premissa contratual a condição de fluxo de caixa neutro em todos osempreendimentos." No caso do pipe rack, a equipe entende que seria normal antecipar recursos para aquisição de matéria-prima na medida em que os projetos das peças fossem liberados para fabricação. Entende-se que talprática minimizaria os custos financeiros do contrato, pois a compra de matéria-prima poderia ser feitacom os recursos do adiantamento, sem comprometer o capital de giro da contratada, sendo bom paraambas as partes. Por outro lado, antecipar os recursos antes da liberação dos desenhos significasimplesmente transferir recursos dos investimentos da Petrobras para as contas de investimentos dacontratada.

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Os pagamentos antecipados por autorização de fornecimento estão detalhados na tabela 22. Quando dodesembolso de R$ 93 milhões, não havia projeto executivo das peças que seriam fabricadas, não sendopossível, por isso mesmo, a fabricação ou o fornecimento dos bens. No sétimo mês de vigência docontrato, somente cerca de 20% dos projetos executivos estavam liberados para execução. Ademais, no oitavo mês do contrato, quando a obra foi visitada pela equipe, ainda não estavamconcluídas as instalações do canteiro de obras onde será feita a montagem das estruturas metálicas edas tubulações, o que evidencia que estes bens serão entregues muitos meses depois do precocedesembolso.

3.2.2.7 Especificidades do adiantamento a título de aprovação de currículos e realização dereuniões Também no segundo mês de contrato, antes de a contratada iniciar a execução de quaisquer serviços, aPetrobras lhe pagou o equivalente a 11,05% da mobilização, a título de aprovação de currículos erealização de reuniões. Pagamentos a título de aprovação de currículos e realização de reuniões estariam, em tese,relacionados com a mobilização. Em princípio, pagamentos de despesas relacionadas à mobilização, tais como implantação deinfraestrutura (central de concreto, central de armação, alojamento, oficinas) e mobilização de equipes(aluguel de imóveis, aquisição de mobiliário, pagamento de adicional de transferência) são razoáveis.No entanto, esses pagamentos devem estar vinculados com despesas efetivamente incorridas pelacontratada. Não é razoável, por exemplo, que se antecipem recursos para a mobilização de equipes que serãocontratadas meses depois da antecipação. Da mesma forma, se o equipamento de montagem seráutilizado no terceiro ano do contrato, só então sua mobilização deve ser paga. A Estimativa da Petrobras previu R$ 14,3 milhões para mobilização de pessoal (ver tabela 23). A EAPdeveria ter vinculado essa despesa de mobilização de pessoal aos prazos previstos nos histogramaspara a instalação dos empregados, mas não foi isso que aconteceu, e a Petrobras pagou R$11,4 milhõesjá no segundo mês. De todo o exposto, conclui-se que os pagamentos antecipados, nas condições observadas,proporcionam que a contratada aufira rendimentos financeiros ilegítimos, em detrimento da Petrobras,que incorreu em desembolsos em momento anterior ao que deveria fazê-los.

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TABELA 22 - PAGAMENTOS ANTECIPADOS POR AUTORIZAÇÃO DE FORNECIMENTO - PIPE RACK COMPERJ

Tipo de material Data de medição Valor (R$)

Percentual sobre o valor do contrato

Estruturas Metálicas 4/11/2011 67.429.861,11 3,61%

Tubulações 30/1/2012 12.869.675,41 0,69%

Tubulações 28/2/2012 1.395.894,26 0,07%

Cabos 29/12/2011 6.179.831,29 0,33%

Bandejas 28/2/2012 5.667.914,03 0,30%

Total de adiantamentos 93.543.176,10 5,00%

Fontes: Dados retirados de relatórios de medição para pagamento de adiantamentos (Evidências 10, 11, 12, 13 e 14)

TABELA 23 – PAGAMENTOS ANTECIPADOS POR APROVAÇÃO DE CURRÍCULOS E REALIZAÇÃO DE REUNIÕES

Item Nome do Item Percentual sobre o

item de nível superior

Valor Bruto em Reais (R$)

Percentual sobre o valor do contrato

1.01.01.01 Mobilização de Pessoal

de Gerência 25% 6.356.724,32 0,34%


de Coordenação 15% 3.814.034,59 0,20%


de PA&C 5% 1.271.344,86 0,07%


de Comissionamento 45% 2.860.525,94 0,15%

1.01.04.03

Reunião de Kick-Off

Meeting de

Comissionamento

35% 2.224.853,51 0,12%

Total de adiantamentos 16.527.483,22 0,88%

Fonte: Dados retirados da EAP - Consórcio Pipe Rack (Evidência 15: “Estrutura Analítica de Projeto completa”)


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3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 0858.0069023.11.2, 2/9/2011, Fornecimento de bens e prestação de serviçosrelativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo,Construção Civil, Montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação,Condicionamento, Pré-Operação e assistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ, Consórcio Pipe Rack. A irregularidade não se enquadra no conceito de IG-P, segundo a LDO.

3.2.4 - Causas da ocorrência do achado: As causas da irregularidade podem ser resumidas em 3 itens: Aprovação, pela gerência do contrato, de cronograma financeiro prevendo pagamentos antecipadosindevidos - R$ 93,5 milhões de adiantamento para fornecimento de materiais, e R$ 16,5 milhões atítulo de aprovação de currículos e realização de reuniões. Expedição antecipada, pela gerência do contrato, da autorização de fornecimento, antes de os desenhosserem aprovados para fabricação e antes de os canteiros de montagem estarem prontos. Previsão no edital de pagamentos para aprovação de currículos e realização de reuniões. 3.2.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Adiantamentos indevidos (efeito potencial) - Com esses adiantamentos, que somam R$110.070.662,32, uma grande quantidade de recursos financeiros saiu das contas de investimento daEstatal para as da contratada, que passou a fruir dos lucros financeiros sem despesas com a obra, poisnão havia necessidade de adquirir matéria-prima para peças que ainda não podiam ser fabricadas, nemcom a mobilização de pessoal, que só viria a ocorrer meses depois. 3.2.6 - Critérios: Acórdão 1442/2003, Tribunal de Contas da União, 1ª Câmara Acórdão 2565/2007, Tribunal de Contas da União, 1ª Câmara Acórdão 1726/2008, Tribunal de Contas da União, Plenário Constituição Federal, art. 70 Decreto 2745/1998, art. 7º, item 7.1.3 3.2.7 - Evidências: Contrato - Contrato (Ev-1), folhas 25/50. Estrutura Analítica de Projeto completa. - Estrutura Analítica de Projeto completa (Ev-15). Anexo III do Contrato - Critério de Medição - Anexo III do Contrato - Critério de Medição (Ev-2). Relatório de medição para pagamento de adiantamento - Mês 02 - Relatório de medição parapagamento de adiantamento - Mês 02 (Ev-10).

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Relatório de medição para pagamento de adiantamento - Mês 04 - Relatório de medição parapagamento de adiantamento - Mês 04 (Ev-11). Relatório de medição para pagamento de adiantamento - Mês 05 - Relatório de medição parapagamento de adiantamento - Mês 05 (Ev-12). Relatório de medição para pagamento de adiantamento_01 - Mês 06 - Relatório de medição parapagamento de adiantamento_01 - Mês 06 (Ev-14). Relatório de medição para pagamento de adiantamento_02 - Mês 06 - Relatório de medição parapagamento de adiantamento_02 - Mês 06 (Ev-13). DFP da contratada - Consórcio Pipe Rack - DFP da contratada - Consórcio Pipe Rack (Ev-8), folha31. Abemi_Comunicado_06_2003 - Abemi_Comunicado_06_2003 (Ev-17). 3.2.8 - Conclusão da equipe: Foram identificadas, a partir do segundo mês de execução do contrato, antecipações de pagamentosindevidas totalizando: a) R$ 93.543.176,10 a título de adiantamento pelo fornecimento de materiais; e b) R$ 16.527.486,22 pela aprovação de currículos e realização de reuniões. O contrato prevê o pagamento de 25% do item fornecimento quando da expedição da autorização defornecimento e o pagamento de 11,05% do item mobilização quando da aprovação de currículos erealização de reuniões. A equipe concluiu que ambos pagamentos constituíram adiantamentos indevidos, pois nãocorresponderam a avanço físico da obra nem a esforço financeiro da contratada. Em ambos os casos, os adiantamentos estavam previstos no edital, mas há uma pequena diferença. Nocaso do adiantamento para fornecimento, pode-se arguir que quem deu causa ao adiantamento foiquem expediu a autorização de fornecimento antes de os desenhos serem aprovados e antes de oscanteiros de montagem estarem prontos. As autorizações de fornecimentos deveriam ser expedidas na medida em que os desenhos fossemaprovados para fabricação, e desde que os canteiros já estivessem prontos ou quase prontos parareceber as peças. Assim, pode -se dizer que a previsão editalícia, que é admitida na jurisprudência doTCU e é considerada normal no mercado, não deu causa à irregularidade. No caso dos adiantamentos pela aprovação de currículos, não se pode atribuir culpa ao gestor docontrato, pois o edital previu expressamente o adiantamento. Neste caso, a irregularidade é deresponsabilidade de quem aprovou os termos do edital de licitação. O edital deveria ter vinculado asdespesas de mobilização de pessoal aos valores e aos prazos previstos para a instalação dosempregados e às respectivas despesas (adicional de transferência, viagem, aquisição de móveis,república e antecipação de alugueis). Além disso, as garantias previstas no edital são insuficientes, pois seus valores limitam-se ao valor queexcede a garantia contratual.

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Com os adiantamentos indevidos, que somam R$ 110.070.662,32, uma grande quantidade de recursossaiu das contas de investimento da Estatal para as da contratada, que passou a fruir dos lucrosfinanceiros sem despesas com a obra, pois não havia necessidade de adquirir matéria-prima para peçasque ainda não podiam ser fabricadas, nem com a mobilização de pessoal, que só viria a ocorrer mesesdepois. A equipe entende que a proposta de encaminhamento para esse achado é oitiva da Petrobras. Nestemomento, entretanto, a equipe propõe seja realizada a oitiva apenas relativa ao achado "3.1 Sobrepreçodecorrente de quantitativos inadequados", em vista de tratar-se de irregularidade grave comrecomendação de paralisação (IG-P), em consonância com o que dispõe o §9º, inciso V, art. 91 da Lei12.465/2011 (LDO 2012). A proposta de encaminhamento referente ao presente achado seráconsolidada após a análise da manifestação preliminar da Petrobras quanto à proposta de IG-P. 3.3 - Contratação direta antieconômica. 3.3.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada não seenquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV, parágrafo 1° do art. 91 da Lei 12.465/2011 LDO 2012. Embora configure grave desvio relativamente aos princípios constitucionais aplicados àadministração pública e possa ter, em tese, configurado ato antieconômico, o valor dos prejuízosimediatos decorrentes desta violação não é quantificável e não enseja, isoladamente, a nulidade docontrato e a paralisação do empreendimento. 3.3.2 - Situação encontrada: Após licitação frustrada, em que todas propostas foram desclassificadas por apresentarem preçosglobais considerados excessivos, a Petrobras negociou diretamente com o licitante que apresentou amenor proposta na licitação, sem justificar por que não buscou negociar com outras empresas. Oresultado foi a celebração de um contrato com substancial sobrepreço, com preterição de outrasempresas que se encontravam na mesma situação de "desclassificada".

3.3.2.1 Licitação frustrada O convite para construção do "Pipe-Rack", convite 0911838.11.8, de 10/2/2011, foi enviado a 15empresas. A maioria das convidadas reuniu-se em consórcios, resultando disso a apresentação de cincopropostas (Ev-5) As propostas apresentadas mostraram-se superiores ao limite superior estabelecido para aceitação depropostas: R$ 1,94 bilhão, que corresponde à estimativa mais 20%. Por conseguinte, a Petrobrasdesclassificou todos licitantes e decidiu contratar diretamente, com base no Decreto 2.745/1998, queprevê tal possibilidade no item 2.1:

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" 2.1 A licitação poderá ser dispensada nas seguintes hipóteses: (...) e) quando as propostas de licitação anterior tiverem consignado preços manifestamente superiores aospraticados no mercado, ou incompatíveis com os fixados pelos órgãos estatais incumbidos do controleoficial de preços." No DIP ENGENHARIA/IECOMPERJ/IESTC 38/2011, foi alegado pela Gerência do IESTC, órgãoresponsável pela obra, que a contratação imediata se fazia necessária porque essa obra é crítica para oinício das operações no complexo. Transcreve-se um resumo desse documento, extraído do Anexo I doRelatório da Comissão de Negociação - DIP JURÍDICO/JSERV-5.106/11 (Ev-3): "Doc. De Origem: DIP ENGENHARIA/IECOMPERJ/IESTC 38/2011 I - DA CONSULTA A Gerência de Implementação de Empreendimentos da ENGENHARIA/IECOMPERJ/IESTCformulou consulta a este JSERV a respeito da possibilidade de encerramento de processo licitatóriofrustrado por preços excessivos, e instauração de processo de negociação direta do Consórcio PPR,formado pelas empresas Construtora Norberto Odebrecht S.A., Mendes Junior Trading e EngenhariaS.A. e UTC Engenharia S.A. Fundamenta a negociação direta na alínea "e" do subitem 2.1 doRegulamento anexo ao Decreto 2.745/98. Referido processo licitatório tinha por finalidade a contratação de fornecimento de bens e prestação deserviços relativos à verificação da consistência de documentação técnica, elaboração do ProjetoExecutivo, Construção Civil, montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento(Preservação, Condicionamento, Pré-Operação e assistência à Partida e à Operação Assistida) e Testespara o Pipe-Rack do COMPERJ. Esclarece o Consulente que embora a licitação tenha restado frustrada, a contratação pretendida faz-senecessária uma vez que a Unidade permanece no escopo do Empreendimento e é crítica para o iníciodas operações do COMPERJ. Afirma ainda, que há a necessidade de manter o cronograma da obra, evitando prejuízos para aPETROBRAS, já que a licitação que se pretende encerrar estendeu-se por seis meses até a fase em quese encontra." Assim, não haveria tempo hábil para realização de novo processo licitatório.

3.3.2.2 Negociação com apenas um consórcio Para a contratação direta, a Gerência Responsável pelo Empreendimento decidiu negociar apenas como consórcio que ofertou o menor valor na licitação, conforme DIP JURÍDICO/JSERV-5.106/11 (Ev-3):

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"II - DA ANÁLISE JURÍDICA (...) Daí porque a Comissão de Licitação sugere o encerramento do certame, com base no item 4.2, alínea'b' do Instrumento Convocatório. Além disso, considerando que o valor da menor proposta, apresentada pelo Consórcio PPR (R$1.969.317.341,00), encontra-se 1,98% acima do Limite Superior da Estimativa da PETROBRAS (R$1.937.339.010,12), bem como há necessidade dos serviços e da manutenção do cronograma doempreendimento conforme descrito acima; pretende a Gerência Responsável pelo Empreendimentodar início a processo de negociação direta com o referido Consórcio." O mesmo parecer jurídico 5.106/2011/JSERV referendou a desclassificação das licitantes e aautorização para contratação direta, entendendo como razoável a "escolha da empresa que apresentouo menor preço na licitação frustrada, por já conhecer o escopo da obra e ter apresentado preço próximoà Estimativa de Preços da PETROBRAS", ressalvando que a escolha de um licitante para a negociaçãodeveria ser mais bem fundamentada e detalhada. (Ev-3) Essa decisão foi aprovada pela Diretoria Executiva, conforme ata DE 4.882, de 16/6/2011. A equipe entende que o argumento do conhecimento prévio do escopo da obra não se justifica, poisqualquer um dos participantes da licitação possuía o mesmo conhecimento do objeto do contrato. Mas a comissão de negociação ignorou a advertência do Jurídico e seguiu tratando apenas com oconsórcio que tinha ofertado a menor proposta, mesmo sem fundamentar melhor a escolha por umlicitante. Convém lembrar que situação análoga já foi relatada em outra fiscalização na Petrobras, mas comdesfecho diferente. Para o contrato 0802.0040725.08.2, do Terminal da Barra do Riacho, para aconstrução de três esferas de armazenamento de gás, havia necessidade de contratar rapidamente umaempresa, mas a empresa inicialmente escolhida não apresentou propostas razoáveis. Quando aPetrobras chamou outras empresas para negociar, mesmo sem iniciar procedimento licitatório, obtevepropostas melhores e uma concorrência informal se iniciou. Ao fim, obteve-se proposta 27% inferiorao da 1ª proposta da empresa inicialmente escolhida para negociar. Esta ocorrência foi relatada naauditoria Fiscalis 283/2010 e analisada no processo TC 009.832/2010-6.

3.3.2.3 Entrevista com o gerente do IESTC O Gerente Setorial de Planejamento e Controle do IESTC, Sr. Luiz Felipe Moraes D'Ávila, foiindagado se houve motivação formal para a não realização de nova licitação e para a escolha desomente um consórcio para negociação e quais seriam estes motivos. O gerente afirmou que não foi realizado nenhum estudo formal considerando a possibilidade de serealizar nova licitação. Explicou também que, por experiência, a empresa acreditou que novoprocedimento demandaria cerca de oito meses, e não haveria tempo hábil para isto, uma vez que a obraestava no caminho crítico do empreendimento como um todo. (Ev-9)

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Alegou ainda que a comissão de negociação entendeu que a recomendação do parecer Jurídico, nosentido de justificar melhor a escolha da empresa para realizar negociação, já estava respondida nodocumento original (DIP 38/2011 da Engenharia). Afirmou que esses motivos seriam o conhecimentodo escopo pela licitante e a oferta do menor preço. (Ev-3)

3.3.2.4 Ausência de justificativas para escolha da contratada Em se tratando de dispensa de licitação, a equipe de auditoria entende que o Decreto 2.745/1998, emseu item 2.1, alínea "e", antes transcrita, autoriza o procedimento. Não foi obedecido, no entanto, o quepreceitua o item seguinte do decreto, que exige justificativa circunstanciada para a escolha daempresa/consórcio a ser contratado: "2.2 A dispensa de licitação dependerá de exposição de motivos do titular da unidade administrativainteressada na contratação da obra, serviço ou compra em que sejam detalhadamente esclarecidos: a) a caracterização das circunstâncias de fato justificadoras do pedido; b) o dispositivo deste Regulamento aplicável à hipótese; c) as razões da escolha da firma ou pessoa física a ser contratada; d) a justificativa do preço de contratação e a sua adequação ao mercado e à estimativa de custo daPetrobras." (negritamos) Mais adiante, no item 2.5, o Decreto reforça essa exigência estabelecendo: "2.5 Os casos de dispensa (item 2.1) e de inexigibilidade (item 2.3) de licitação deverão sercomunicados pelo responsável da unidade competente à autoridade superior, dentro dos cinco diasseguintes ao ato respectivo, devendo constar da documentação a caracterização da situaçãojustificadora da contratação direta, conforme o caso, a razão da escolha do fornecedor ou prestadorde serviço e a justificativa do preço." (negritamos)

3.3.2.5 Descumprimento de decisão do TCU e normas da Petrobras, além de desrespeito aoparecer jurídico No parecer jurídico 5.106/2011, consta expressamente recomendação para que o gestor atenda aoDecreto 2.745/1998, item 2.2, alínea c, expondo as razões detalhadas para a escolha da firma a sercontratada: "Ademais, embora estejamos no presente momento apenas avaliando a possibilidade de encerramentodo certame frustrado e de abertura do processo de negociação direta, cumpre desde logo destacar quedeverão constar da documentação que subsidiará todo o processo ao final os fundamentos queindiquem o atendimento dos requisitos previstos no item 2.2 do Regulamento anexo ao Decreto

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2.745/98: 2.2 A dispensa de licitação dependerá de exposição de motivos do titular da unidade administrativainteressada na contratação da obra, serviço ou compra em que sejam detalhadamente esclarecidos: a) a caracterização das circunstâncias de fato justificadoras do pedido; b) o dispositivo deste Regulamento aplicável à hipótese; c) as razões da escolha da firma ou pessoa física a ser contratada; d) a justificativa do preço de contratação e a sua adequação ao mercado e à estimativa de custo daPetrobras. Quanto às alíneas 'a', 'b', entendemos restarem atendidas. Quanto à alínea 'c', embora tenhamoscompreensão da razoabilidade da escolha da empresa que apresentou o menor preço na licitaçãofrustrada, por já conhecer o escopo da obra e por ter apresentado preço próximo à Estimativa de Preçosda Petrobras, recomendamos sejam as razões de sua escolha melhor detalhadas no DIP que nosfoi enviado em anexo." (negritos no original) O Manual de Procedimentos Contratuais (MPC) da Petrobras, nos itens 4.1.1.13, 4.1.2.7 e 4.1.3.6, dizque, em se vislumbrando possibilidade de obtenção de melhor proposta à companhia, será iniciadanegociação, segundo a ordem de classificação, com os licitantes cujas propostas foram válidas. Aseguir, transcrição do item 4.1.3.6, relativo à modalidade Convite: "4.1.3.6 - Vencidos os prazos recursais, a Comissão de Licitação divulgará a classificação final daspropostas válidas, podendo proceder a negociação de condições mais vantajosas à Petrobras, severificada tal possibilidade. 4.1.3.6.1 - Em caso de negociação, a Comissão negociará a obtenção de proposta mais vantajosa queaquela melhor classificada, sucessivamente, segundo a ordem de classificação e por escrito, com osLicitantes cujas propostas foram consideradas válidas. 4.1.3.6.2 - Obtida proposta mais vantajosa, ela será subscrita pelo Licitante que a ofereceu." Formalmente, esse dispositivo do MPC se aplica apenas a licitações, que na sistemática do Decreto2.745/1998, são seguidas de negociações. Por analogia, pode-se dizer que, nos casos de dispensa, não haveria motivos para proceder-se de formadiferente, já que a busca da proposta mais vantajosa para a Petrobras, princípio previsto no item 1.2 doDecreto, passa pela consulta a mais de uma empresa. Aliás, a exigência de apresentação das razões deescolha da firma, prevista no item 2.2, também pressupõe a consulta a mais de uma empresa. Ou seja,o procedimento interno da companhia orienta seus gestores pela busca de maior concorrência, vianegociação ampla, como forma de obtenção de menores custos para os contratos firmados. O TCU, por meio do Acórdão 2.094/2010-P, também já manifestou entendimento no sentido de que aPetrobras, quando dispensa licitação, deve seguir os comandos do item 2.5 do Decreto 2.745/1998, quedeterminam que tanto a dispensa de licitação quanto a escolha do(s) negociante(s) devem serdevidamente justificadas: "Determinação à PETROBRAS para que aprimore seus procedimentos de contratação no sentido deque, para contratações diretas, sejam seguidas as imposições contidas no art. 26, parágrafo único, da

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Lei nº 8.666/1993, as mesmas contidas no item 2.5 do Decreto nº 2.745/1998, sobretudo no tocante àobrigatoriedade de prévia justificativa para os preços contratados." Concluindo, a equipe entende que a decisão de negociar com apenas um consórcio transgride váriosprincípios aplicáveis às contratações da Petrobras: - Legalidade: CF, art. 37, caput e os itens 2.2 e 2.5 do Decreto 2.745/1998, previsto na Lei nº 9.478, de6 de agosto de 1997; - Impessoalidade: CF, art. 37, caput, pela escolha discricionária de um determinado concorrente paranegociação direta; - Moralidade: CF, art. 37, caput, pelo simples fato de atentar de diversas formas contra os demaisprincípios; - Igualdade: CF, art. 37, inciso XXI, por negociar com um consórcio desclassificado em detrimentodos demais consórcios também desclassificados que supostamente detinham o mesmo conhecimentode objeto a ser contratado; - Eficiência: CF, art. 37, caput, pelo fato de negociar com somente um consórcio eliminou apossibilidade de competição, decisão que diminuiu as chances de se obter uma proposta vantajosa; - Economicidade: CF, art. 70 c/c art. 173, §1º, inciso III, e o item 1.2 do Decreto 2.745/1998, por nãoter buscado negociar com mais empresas/consórcios e contratar com enorme sobrepreço, conformeregistrado no achado anterior. 3.3.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 0858.0069023.11.2, 2/9/2011, Fornecimento de bens e prestação de serviçosrelativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo,Construção Civil, Montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação,Condicionamento, Pré-Operação e assistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ, Consórcio Pipe Rack. A irregularidade não se enquadra no conceito de IG-P, segundo a LDO.

3.3.4 - Causas da ocorrência do achado: Descumprimento do Acórdão do TCU 2.094/2010-P; Descumprimento do Decreto 2.745/1998, itens 1.2, 2.1, 2.2 e 2.5; Desrespeito ao parecer jurídico 5.106/2011. 3.3.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: A principal consequência da irregularidade é de cunho jurídico: violação aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, eficiência eeconomicidade (efeito real) - contratação direta com uma empresa, sem negociar com outrasempresas/consórcios, embora ao menos outros quatro consórcios/empresas tivessem comprovadacapacidade técnica e conhecimento do escopo do contrato.

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A título de agravante, pode-se dizer que, possivelmente, contribuiu para a configuração do sobrepreçoidentificado nesta auditoria. 3.3.6 - Critérios: Acórdão 2094/2010, Tribunal de Contas da União, Plenário Constituição Federal, art. 37, inciso XXI; art. 37, caput ; art. 70; art. 173, § 1º, inciso III Decreto 2745/1998, art. 1º, item 1.2; art. 2º, item 2.2; art. 2º, item 2.5; art. 2º, item 2.1 3.3.7 - Evidências: Entrevista semiestruturada 1 Pipe Rack - Entrevista semiestruturada 1 Pipe Rack (Ev-9). Relatório da Comissão de Negociação - Relatório da Comissão de Negociação (Ev-3). Relatório da Comissão de Licitação - Relatório da Comissão de Licitação (Ev-5). MPC - Manual de Procedimentos Contratuais - MPC - Manual de Procedimentos Contratuais (Ev-16). 3.3.8 - Conclusão da equipe: Depois de uma licitação frustrada para a construção do pipe-rack do Comperj, em que todas propostasforam desclassificadas por ultrapassarem o limite superior estabelecido pela Petrobras, a Estataldecidiu contratar diretamente um consórcio, sem pesquisar preços junto a outros potenciaisfornecedores. Alegando necessidade de manutenção do cronograma de partida do empreendimento, a Petrobrasiniciou processo de contratação direta com a empresa ofertante do menor valor durante a licitação,embora os outros quatro consórcios/empresas tivessem sido igualmente desclassificados. Não foi razoavelmente justificada a opção de se negociar somente com um consórcio. Entende-se que a legitimidade da dispensa de licitação não pode ser sustentada com as informaçõesobtidas nesta fiscalização, constatou-se, ainda, que a Petrobras deixou de cumprir o Acórdão2.094/2010-P-TCU, além de diversos dispositivos do Decreto 2.745/1998 e seu próprio MPC, aonegociar com somente um consórcio, sem justificar essa escolha, e contrariando orientação expressado parecer jurídico 5.106/2011/JSERV. Esse ato afrontou inúmeros princípios constitucionais, entre os quais se podem destacar: Legalidade,Impessoalidade, Moralidade, Igualdade, Eficiência e Economicidade. O fato de ter sido encontrado sobrepreço relevante nesse contrato agrava consideravelmente essairregularidade. A equipe entende que a proposta de encaminhamento para esse achado é oitiva da Petrobras. Nestemomento, entretanto, a equipe propõe seja realizada a oitiva apenas relativa ao achado "3.1 Sobrepreçodecorrente de quantitativos inadequados", em vista de tratar-se de irregularidade grave comrecomendação de paralisação (IG-P), em consonância com o que dispõe o §9º, inciso V, art. 91 da Lei12.465/2011 (LDO 2012). A proposta de encaminhamento referente ao presente achado seráconsolidada após a análise da manifestação preliminar da Petrobras quanto à proposta de IG-P.

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3.4 - Ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamente recomendável. 3.4.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada não seenquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV, parágrafo 1° do art. 91 da Lei 12.465/2011 LDO 2012. Embora configure grave desvio relativamente aos princípios constitucionais aplicados àadministração pública e possa ter, em tese, configurado ato antieconômico, o valor dos prejuízosimediatos decorrentes desta violação não é passível de contabilização e não enseja, isoladamente, anulidade do contrato e a paralisação do empreendimento. 3.4.2 - Situação encontrada: No Contrato 0858.0069023.11.2, de 2/9/2011, a Petrobras não adotou o parcelamento do objeto,embora técnica e economicamente viável, e não apresentou justificativa plausível para essa decisão. De início, é conveniente fazer-se uma breve descrição do objeto do contrato em tela - construção dopipe-rack para o Comperj. O termo em inglês significa literalmente prateleira ou engradado para tubos, e é isso mesmo, emessência, o que foi contratado: a construção de uma estrutura que apoia tubulações necessárias para aconexão entre as várias unidades de processo do complexo petroquímico. Adicionalmente, a estruturasuportará os cabos elétricos e os de transmissão de dados (cabos ópticos). No Comperj, o pipe-rack é um conjunto de pórticos metálicos que se estenderá por aproximadamenteseis quilômetros. Foi projetado para ser construído em módulos de cerca de trinta metros decomprimento, fabricados ao abrigo de grandes galpões. Quando prontos, serão transportados, já comtodas as tubulações, para seu local definitivo. Resumindo, o pipe-rack pode ser visto como umconjunto de aproximadamente 200 estruturas metálicas com tubos e cabos. Em princípio, nada impedeque essas 200 estruturas sejam parceladas em lotes de 40 ou 50 módulos, sem perder economia deescala. Dadas essas características e, tendo em vista o valor estimado do contrato - próximo a dois bilhões dereais -, não se vislumbram óbices para que o objeto fosse parcelado em vários trechos, de modo aaumentar a competitividade conforme determina a Súmula 247 - TCU: "É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitaçõespara a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que nãohaja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivode propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para aexecução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ouunidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade." Questionado pela equipe de auditoria, o Sr. Luiz Felipe Moraes D'Ávila, Gerente Setorial dePlanejamento e Controle da IESTC, admite que não realizou estudo específico e não refuta a

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possibilidade técnica do parcelamento, embora afirme, sem oferecer números, que os custos deexecução e fiscalização seriam maiores: "Apesar de não ter havido estudo específico sobre a viabilidade do parcelamento, tem-se comovantajoso economicamente a contratação sem parcelamento do objeto, neste caso particular. Osmotivos alegados são: aumento de interfaces, aumento de mão de obra indireta, dificuldades defiscalização, etc." Note-se que o entrevistado não leva em consideração que o número de empresas capazes de executarobras de até R$ 400 milhões é consideravelmente superior ao das que executam obras de R$ 2 bilhões. No caso da Petrobras, pode-se dizer que o princípio do parcelamento decorre do princípio daeconomicidade, previsto na CF, art. 70, e no Decreto 2.745/1998, no item 1.2: "1.2 A licitação destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para a realização da obra, serviço oufornecimento pretendido pela PETROBRÁS e será processada e julgada com observância dosprincípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da igualdade, bem comoda vinculação ao instrumento convocatório, da economicidade, do julgamento objetivo e dos que lhessão correlatos." O Decreto, nos itens 1.8, "a" e 3.3, vai além e veda condições que restrinjam ou frustrem o carátercompetitivo da licitação, bem como obriga a Estatal a buscar ampla participação dos detentores dacapacitação, especialidade ou conhecimento pretendidos: "1.8 No processamento das licitações é vedado admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atosconvocatórios, cláusulas ou condições que: a) restrinjam ou frustrem o caráter competitivo da licitação;" "3.3 Para a escolha da modalidade de licitação serão levados em conta, dentre outros, os seguintesfatores: a) (...) b) participação ampla dos detentores da capacitação, especialidade ou conhecimento pretendidos;" Computando o número de empresas de construção e projeto financeiramente aptas a garantir aexecução do contrato do pipe-rack, a equipe criou 6 hipóteses de parcelamento do contrato. De acordo com o valor e prazo do contrato, para cada número de lotes, definiu-se o valor mínimo dofaturamento anual exigível das empresas. Este valor corresponderia ao valor estimado da obra divididopor 3 (número de anos de contrato) e por número de lotes. Consultando o ranking das maioresempresas de construção, de construção mecânica e de projeto, divulgado pela revista "O Empreiteiro",concluiu-se que o número de potenciais competidores poderia aumentar de 37 para 63, 110 ou 142, sea obra fosse dividida em 2, 4 ou 6 lotes. A tabela 24 mostra essa simulação. Voltando às justificativas da Petrobras, quanto aos aumentos de custos decorrentes do parcelamento, aequipe entende que esses não são certos nem relevantes, visto que seriam diluídos entre três ou quatroainda grandíssimas obras (cerca de R$ 400 milhões). Quanto ao aumento do número de interfaces, vale ressaltar que estão previstas noventa interfaces paraessa obra: 48 interfaces com unidades de processo, 33 com subestações (1 de Entrada, 1 Principal, 4

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Ilhas de Distribuição e 27 Auxiliares), 7 com prédios Administrativos e 2 com instalações de Apoio. Oparcelamento do objeto em quatro lotes, por exemplo, aumentaria esse número em apenas trêsinterfaces (entre os lotes licitados), aumentando relativamente pouco a complexidade gerencial daobra. Quanto aos custos de fiscalização, é provável que de fato a soma dos custos de três equipes defiscalização fosse superior ao custo de uma equipe três vezes maior, mas essa diferença é irrelevanteperante o porte da obra que empregará cerca de quatro mil funcionários, enquanto as equipes defiscalização seriam de umas poucas dezenas. Conclui-se, portanto, que a Estatal não adotou o parcelamento do objeto, embora técnica eeconomicamente viável, e não apresentou justificativa plausível para essa decisão.

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3.4.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 0858.0069023.11.2, 2/9/2011, Fornecimento de bens e prestação de serviçosrelativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo,Construção Civil, Montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação,Condicionamento, Pré-Operação e assistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ, Consórcio Pipe Rack. A irregularidade não se enquadra no conceito de IG-P, segundo a LDO.

3.4.4 - Causas da ocorrência do achado: Não realização de estudo que mostrasse a viabilidade ou não do parcelamento da obra. 3.4.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Contratação sem o devido caráter competitivo (efeito potencial) - o não parcelamento pode terrestringido o caráter competitivo da contratação, uma vez que o parcelamento poderia viabilizar maiornúmero de participantes no certame e propostas menores na licitação. 3.4.6 - Critérios: Decreto 2745/1998, art. 1º, item 1.2; art. 1º, item 1.8, a; art. 3º, item 3.3, b Súmula 247/2004, Tribunal de Contas da União 3.4.7 - Evidências: Entrevista semiestruturada 1 Pipe Rack - Entrevista semiestruturada 1 Pipe Rack (Ev-9). MPC - Manual de Procedimentos Contratuais - MPC - Manual de Procedimentos Contratuais (Ev-16). Decisão da Diretoria Executiva - Decisão da Diretoria Executiva (Ev-6). Convite nº 0911838.11.8 - Convite nº 0911838.11.8 (Ev-7). 3.4.8 - Conclusão da equipe: Em dissonância com a Súmula 247 do TCU e com os itens 1.2, 1.8 e 3.3 do Decreto 2.745/1998, aPetrobras, sem estudo prévio que fundamentasse a sua decisão, decidiu não parcelar a obra e realizarum único contrato, no valor de 1,87 bilhão de reais, para a construção do "pipe-rack" do Comperj, que,pela própria natureza, não impunha óbices técnicos a seu parcelamento em lotes de 40 ou 50 módulosde estrutura metálica com cerca de 30 m de comprimento. A equipe entende que a proposta de encaminhamento para esse achado é oitiva da Petrobras. Nestemomento, entretanto, a equipe propõe seja realizada a oitiva apenas relativa ao achado "3.1 Sobrepreçodecorrente de quantitativos inadequados", em vista de tratar-se de irregularidade grave comrecomendação de paralisação (IG-P), em consonância com o que dispõe o §9º, inciso V, art. 91 da Lei12.465/2011 (LDO 2012). A proposta de encaminhamento referente ao presente achado seráconsolidada após a análise da manifestação preliminar da Petrobras quanto à proposta de IG-P.

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3.5 - Deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária do Edital/ Contrato / Aditivo. 3.5.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A situação encontrada não seenquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV, parágrafo 1° do art. 91 da Lei 12.465/2011 LDO 2012. Embora configure grave desvio relativamente aos princípios constitucionais aplicados àadministração pública e possa ter, em tese, configurado ato antieconômico, o valor dos prejuízosimediatos decorrentes desta violação não é passível de contabilização e não enseja, isoladamente, anulidade do contrato e a paralisação do empreendimento. 3.5.2 - Situação encontrada: Os trabalhos da equipe de auditoria, notadamente quanto à verificação do verdadeiro motivo detamanha discrepância entre os valores unitários propostos pelas empresas, poderiam ter sido maiseficazes, caso todos os demonstrativos de formação dos preços (DFPs) dos licitantes estivessemdisponíveis. Mas a Petrobras não possui os DFPs da licitação frustrada, e sem eles não foi possívelcomparar as propostas das licitantes, que chegaram a ter, para o mesmo item, variação de 15,7% entreos preços ofertados. O Manual de Procedimentos Contratuais (MPC) da Petrobras determina que a comissão de licitaçãoabra apenas o DFP do licitante melhor classificado. Os demais DFPs são devolvidos, lacrados, aoslicitantes, conforme disposições dos itens 4.1.3.5.1 e 4.1.3.5.2, para o caso da Modalidade Convite: "4.1.3.5.1 - Toda proposta comercial será acompanhada de demonstrativo de formação dos preços(DFP) propostos ou orçamento detalhado em envelope lacrado, salvo nos casos de aquisição de bensde prateleira ou quando dispensada a exigência por decisão gerencial devidamente justificada. 4.1.3.5.2 - A Petrobras só conhecerá o demonstrativo de formação dos preços propostos ou orçamentodetalhado do Licitante melhor classificado, verificando, para fins de celebração do contrato, suaconsistência, ou o atendimento de eventual retificação." O modelo de Demonstrativo de Formação de Preços (DFP), anexo ao edital, dispõe em todas as abasda planilha que: "11 - O DFP será devolvido lacrado à empresa licitante não declarada vencedora, após concluído oprocesso licitatório." (exemplo extraído da aba "Instruções de Preenchimento" - ver Ev-8). Essas regras dão margem a quatro considerações que levam à conclusão de que o MPC deve serrevisado. A determinação de entrega do orçamento detalhado, descrita no item 4.1.3.5.1 do MPC, é inócua emdiversos aspectos, vez que esse documento não pode ser aferido para todos os proponentes, exceto parao vencedor por força do item 4.1.3.5.2 do referido manual. Em caso de combinação entre licitantes, a operação ilícita estaria assaz facilitada, em virtude de queapenas o competidor escolhido para vencer a licitação estaria obrigado a detalhar seu DFP, podendo os

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demais encher seus envelopes com o que lhes aprouvesse, uma planilha em branco, por exemplo,sabendo, de antemão, que retornariam intatos para si, já que suas propostas eram superiores às doescolhido para vencer o certame. Tendo em mãos os DFPs de todos os licitantes, a Companhia poderia efetuar análises comparativas dasdiversas propostas, sopesando os valores apresentados pelos licitantes, cotejando-os também com osde sua própria estimativa, para se decidir com mais segurança sobre qual é a proposta mais vantajosa. A propósito, tal fato ocorreu na Tubovias, no entanto, a Petrobras só pediu após a licitação serfracassada. Ademais, na fase seguinte, da negociação que precede a contratação como previsto no item 2.2 doDecreto 2.745/1998, a Petrobras teria mais informações disponíveis para chegar ao preço ótimo. Sendo a Petrobras uma empresa que prima pelo sigilo de informações, a guarda dos DFPs nãoofereceria risco às licitantes. A Lei Nº 12.465/2011 - LDO 2012, no art. 125, §6º, inciso I, assegura ao controle externo o acessoirrestrito a informações contidas na formação de preços das propostas licitantes: "art. 125 (...) § 6o No caso de adoção do regime de empreitada por preço global, previsto no art. 6º, inciso VIII,alínea "a", da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, devem ser observadas as seguintes disposições: I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes poderão ser utilizados custosunitários diferentes daqueles fixados no caput deste artigo, desde que o preço global orçado e o decada uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato, observado o § 7o desseartigo, fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referência utilizado, asseguradoao controle interno e externo o acesso irrestrito a essas informações para fins de verificação daobservância deste inciso;" ("grifo nosso") Por fim, a devolução dos DFPs não se coaduna com o princípio da transparência, que exige que osprocessos de trabalho sejam delineados de forma a possibilitarem o rastreamento completo dosprocedimentos, e viola o princípio da economicidade previsto na CF, art. 70, já que facilita conluios,não permite a aferição das propostas recebidas na licitação e configura desperdício de informação demercado. 3.5.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 0858.0069023.11.2, 2/9/2011, Fornecimento de bens e prestação de serviçosrelativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo,Construção Civil, Montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação,Condicionamento, Pré-Operação e assistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ, Consórcio Pipe Rack. A irregularidade não se enquadra no conceito de IG-P, segundo a LDO.

3.5.4 - Causas da ocorrência do achado:

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Pode-se dizer que a causa mediata da irregularidade encontra-se no item 4.1.3.5.2 do MPC e aimediata na interpretação desse dispositivo, que tem levado os gestores da Petrobras a incluir no DFP aregra segundo a qual o DFP será devolvido lacrado à empresa licitante não declarada vencedora, apósconcluído o processo licitatório. 3.5.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Perda de informações úteis na escolha da proposta mais vantajosa (efeito potencial) Violação aos preceitos de transparência dos atos e qualidade total (efeito real) Prejuízo às ações de controle externo (efeito real) 3.5.6 - Critérios: Constituição Federal, art. 37, caput ; art. 70 Lei 12465/2011, art. 125, § 6º, inciso I 3.5.7 - Evidências: Relatório da Comissão de Licitação - Relatório da Comissão de Licitação (Ev-5). MPC - Manual de Procedimentos Contratuais - MPC - Manual de Procedimentos Contratuais (Ev-16). Convite nº 0911838.11.8 - Convite nº 0911838.11.8 (Ev-7). DFP da contratada - Consórcio Pipe Rack - DFP da contratada - Consórcio Pipe Rack (Ev-8). Entrevista semiestruturada 1 Pipe Rack - Entrevista semiestruturada 1 Pipe Rack (Ev-9). 3.5.8 - Conclusão da equipe: Como previsto no MPC, a Petrobras devolveu os demonstrativos de formação de preços (DFPs) detodos os licitantes do certame frustrado, exceto o do que prosseguiu na negociação direta. Não se vislumbra qualquer justificativa para adoção desse procedimento por parte da empresa pordiversas razões: (i) nas obras de outros órgãos, as CPUs - Composições de Preços Unitários,documentos ainda mais detalhados que os DFPs, são documentos de apresentação obrigatória epúblicos; (ii) não se identifica prejuízo às empresas, já que os DFPs não são individualizados porserviços, mas sim consolidados em grandes grupos (projetos, bens, construção civil, montagem ecomissionamento); (iii) a companhia poderia, de posse dos DFPs, constituir um rico banco de dados aser utilizado em suas contratações; (iv) o acervo de DFPs seria um precioso material para rastreardesvios das propostas recebidas nas licitações; (v) é prática do mercado demonstrar a adequação daspropostas; (vi) as empresas, em regra, não se recusam a demonstrar a formação de preços, como nocaso do segundo Convite relacionado à Tubovias; e (vii) esse procedimento facilita conluios contra aadministração. A equipe entende que a proposta de encaminhamento para esse achado é oitiva da Petrobras. Nestemomento, entretanto, a equipe propõe seja realizada a oitiva apenas relativa ao achado "3.1 Sobrepreçodecorrente de quantitativos inadequados", em vista de tratar-se de irregularidade grave comrecomendação de paralisação (IG-P), em consonância com o que dispõe o §9º, inciso V, art. 91 da Lei12.465/2011 (LDO 2012). A proposta de encaminhamento referente ao presente achado será

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consolidada após a análise da manifestação preliminar da Petrobras quanto à proposta de IG-P. 4 - CONCLUSÃO Neste levantamento de auditoria foram relatados cinco achados, a saber: 3.1 - Sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados. 3.2 - Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços. 3.3 - Contratação direta antieconômica. 3.4 - Ausência de parcelamento do objeto, embora tecnicamente e economicamente viável. 3.5 - Cláusulas do edital e do contrato em desconformidade com os preceitos da LDO. A equipe de auditoria avaliou todos os achados como irregularidades graves, com recomendação decontinuidade (IG-C), à exceção do primeiro, que, pelo potencial de dano à fazenda pública, justifica aparalisação do contrato (IG-P). O sobrepreço apontado atinge o montante de R$ 516 milhões, correspondente a 27,6% do valor docontrato. Esse valor advém de: (i) glosa de serviço (escoramento de fundações); (ii) redução de quantitativos dematérias (aço para construção, tubos de aço carbono e suportes de tubulação); (iii) redução dequantitativos de mão de obra; (iv) revisão de índices de impeditividade e quantidade de horas extrasprevistas; (v) revisão de custos de alimentação e transporte; e (vi) revisão do BDI. Relativamente ao cronograma de desembolso, acusou-se a antecipação de pagamentos de forma abeneficiar claramente o contratado, sem o correspondente esforço financeiro. No achado 3.3 critica-se a escolha, por parte da Petrobras, de um único concorrente para negociaçãodireta, após o fracasso do certame licitatório. A natureza da obra admitiria a divisão do objeto em lotes independentes, solução descartada pelaEstatal, sem qualquer estudo de viabilidade (achado 3.4). Por fim, o achado 3.5 critica dispositivo do Manual de Procedimentos Contratuais (MPC) da Petrobras,que determina que a comissão de licitação abra apenas o DFP do licitante melhor classificado. Aequipe de auditoria entende que esse procedimento facilita conluios, viola o princípio da transparênciae prejudica as ações de controle externo. Assim, tendo em vista o § 9º, inciso V, art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO 2012), propõe-se oitivaprévia da Petrobras a respeito do achado 3.1 - Sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados ,pelo fato de ter sido enquadrado como IG-P. Em seguida à análise desses esclarecimentos, caso não sejam afastados os indícios de irregularidadeapontados, propõe-se oitiva da Petrobras e do Consórcio CPPR para que se manifestem, se assimdesejarem, acerca dos indícios apontados nos itens 3.1, 3.2, 3.3 e 3.4, tendo em vista que uma futuradecisão de mérito poderá implicar alteração de contrato (RITCU, art. 250, inciso V).

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Em relação ao achado 3.5, classificado como IG-C, propõe-se que, após a oitiva relativa à IG-P, sejarealizada oitiva da Petrobras, tendo em vista que uma futura decisão de mérito poderá determinaralteração em seus procedimentos de contratação. Entre os benefícios estimados desta fiscalização pode-se mencionar a potencial redução do valorcontratual, melhorias na forma de atuação da empresa auditada e o fornecimento de subsídios para aatuação do Congresso Nacional, sendo o total de benefícios quantificáveis desta auditoria de R$516.379.165,07.

5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Proposta da equipe Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete da Exma. Sra. Ministra-Relatora Ana Arraes, com a proposta de colher a manifestação preliminar da empresa PetróleoBrasileiro S.A., em cumprimento ao § 9º do art. 91 da Lei 12.465/2011 e com fulcro no item 9.6 doAcórdão 2.382/2011-TCU-Plenário, para que esta, no prazo improrrogável de 15 (quinze) dias, sepronuncie a respeito do indício de irregularidade grave do tipo IG-P (inciso IV do § 1º do art. 91 daLei 12.465/2011 - LDO/2012) tratado no item 3.1 deste relatório, consistente no sobrepreço de R$516.379.165,07 decorrente de quantitativos inadequados, bem como analisar, mediante Portaria deInspeção, conforme disposto na Portaria-Segecex nº 4/2012, a referida manifestação preliminar. À consideração superior.

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6 - ACHADOS RECLASSIFICADOS APÓS A CONCLUSÃO DA FISCALIZAÇÃO 6.1 - Achados desta fiscalização 6.1.1 - (IG-C) Sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado. Objeto: Contrato 0858.0069023.11.2, 2/9/2011, Fornecimento de bens e prestação de serviçosrelativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo,Construção Civil, Montagem Eletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação,Condicionamento, Pré-Operação e assistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ, Consórcio Pipe Rack.

Este achado está sendo tratado no processo 006.637/2012-4 e teve sua gravidade alterada de IG-P para

IG-C por meio de despacho do responsável da Unidade Técnica, em 11/7/2012.

Segue abaixo, trecho do referido despacho:

"Primeiramente cabe destacar que o ponto de divergência a ser tratado neste despacho refere-se,

fundamentalmente, à recomendação de paralisação do Contrato nº 0858.0069023.11.2, relativo às

obras de construção do pipe rack da Refinaria Comperj, no valor aproximado de R$1,8 bilhão, firmado

em 02/09/11 com o Consórcio Pipe Rack, formado pelas empresas Odebrecht S.A, Mendes Junior

Trading e Engenharia S.A. e UTC Engenharia S.A.

A equipe de auditoria, em virtude de indícios de sobrepreço no valor de R$ 516.379.165,07, que

corresponde a 27,6% do valor do contrato, propõe a classificação do achado como IG-P, o que pode

ensejar a recomendação de paralisação da obra, caso a Petrobras em 15 dias não apresente

justificativas que demonstrem a regularidade dos preços contratados.

Contudo, considera-se prudente, antes de se propor tal medida, aprofundar o exame sobre

determinados aspectos do sobrepreço, a seguir comentados, inclusive oferecendo prazo compatível

para que a Petrobras se manifeste sobre o achado, haja vista o ineditismo e complexidade do critérios

empregados pela equipe de auditoria para análise dos preços. Ademais, em razão de a obra encontrar-

se em fase inicial, é possível apurar os fatos a tempo de se propor recomendação de bloqueio do

contrato ao Congresso Nacional sem riscos de dano reverso ao erário, caso venham a se confirmar os

indícios de sobrepreço levantados pela equipe de auditoria.

(...)

Diante do exposto, antes de se propor medidas voltadas ao bloqueio do contrato, é necessário oferecer

oportunidade à estatal para que se manifeste sobre os parâmetros adotados no relatório. Saliente-se que

este despacho não afasta a existência de sobrepreço no Contrato nº 0858.0069023.11.2. Somente se

entende que os critérios ainda não foram devidamente apurados para subsidiar a recomendação de

paralisação (IG-P)."

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7 - ANEXO 7.1 - Dados cadastrais Obra bloqueada na LOA deste ano: Não 7.1.1 - Projeto básico Observações: 7.1.2 - Execução física e financeira Execução física

Data da vistoria: 19/3/2012 Percentual executado: 3

Data do início da obra: 2/9/2011 Data prevista para conclusão: 19/4/2014

Situação na data da vistoria: Em andamento.

Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Foram realizados apenas alguns serviçosde construção civil relacionados a cravação de estacas e execução dos blocos de concreto. Não haviasido iniciado nenhum serviço referente à montagem. A vistoria foi realizada entre os dias 19/03/2012e 05/04/2012. Observações: Quanto ao cálculo do percentual executado, foi informado pela Petrobras o percentual de avançofinanceiro de 9,32%, referente ao pagamento de R$ 174.290.054,56. Entretanto, conforme o achado3.2, parte desse avanço deriva de adiantamentos de pagamentos, no valor de R$ 110.070.662,32.Assim, foram retirados os valores adiantados, encontrando avanço físico de 3,43% (R$64.219.392,24). Execução financeira/orçamentária

Primeira dotação: 09/2011

Valor estimado para conclusão: R$ 1.869.624.800,00

Valor estimado global da obra: R$ 1.869.624.800,00

Data base estimativa: 31/5/2011 Desembolso Funcional programática: 25.753.2022.12O9.0033/2012 - Implantação de Refinaria no ComplexoPetroquímico do Rio de Janeiro, com Capacidade Nominal de 150 mil bpd (RJ) - No Estado do Rio deJaneiro

Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditos Moeda

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Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditosautorizados

Moeda

União 2012 6.992.541.000,00 51.054.755,38 51.054.755,38 Real

União 2011 5.829.621.000,00 123.235.299,18 123.235.299,18 Real Observações: Sem Observações 7.1.3 - Contratos principais

Nº contrato: 0858.0069023.11.2

Objeto do contrato: Fornecimento de bens e prestação de serviços relativos a verificação deconsistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo, Construção Civil, MontagemEletromecânica, Interligações, Comissionamento (Preservação, Condicionamento, Pré-Operação eassistência a Partida e à Operação Assistida) e Testes para o "Pipe-Rack" do COMPERJ

Data da assinatura: 2/9/2011 Mod. licitação: convite

SIASG: -- Código interno do SIASG:

CNPJ contratada: 14.165.616/0001-27 Razão social: Consórcio Pipe Rack

Consorciadas:

CNPJ: 15.102.288/0002-63 Razão social: Odebrecht S/a

CNPJ: 19.394.808/0001-29 Razão social: Mendes Junior Trading e Engenharia S a

CNPJ: 44.023.661/0001-08 Razão social: Utc Engenharia S/a

CNPJ contratante: 33.000.167/0001-01 Razão social: Petróleo Brasileiro S.A. - MME

Situação inicial Situação atual

Vigência: 2/9/2011 a 18/4/2014 Vigência: 2/9/2011 a 18/4/2014

Valor: R$ 1.869.624.800,00 Valor: R$ 1.869.624.800,00

Data-base: 15/5/2011 Data-base: 15/5/2011

Volume do serviço: Volume do serviço:

Custo unitário: Custo unitário:

BDI: BDI:

Nº/Data aditivo atual: 02 2/9/2011

Situação do contrato: Em andamento. Alterações do objeto:

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Observações: 7.1.4 - Editais

Nº do edital: 0975200.11.5

Objeto: Negociação para contratação direta devido a dispensa de licitação deflagrada após licitaçãofrustrada por preços elevados.

UASG: Modalidade de licitação: Dispensa de Licitação

Data da publicação: 17/6/2011 Tipo de licitação:

Data da abertura da documentação: 20/6/2011 Valor estimado: R$ 1.614.449.175,10

Data da adjudicação: 11/8/2011

Quantidade de propostas classificadas: 1 Observações: Foi iniciada após a licitação na modalidade convite de nº 0911838.11.8

Nº do edital: 0911838.11.8

Objeto: Convite enviado pela Petrobras como convocação para participação no processo licitatóriopara contratação dos serviços de construção e fornecimento de materiais referente ao "Pipe Rack" doCOMPERJ

UASG: Modalidade de licitação: Convite

Data da publicação: 10/2/2011 Tipo de licitação:

Data da abertura da documentação: 12/5/2011 Valor estimado: R$ 1.614.449.175,10

Data da adjudicação:

Quantidade de propostas classificadas: 0 Observações: Não houve adjudicação pois a licitação restou frustada tendo em vista os preços terem sidoconsiderados elevados, ou seja, acima do limite de 20% sobre a estimativa da companhia. 7.1.5 - Histórico de fiscalizações A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano dafiscalização.

2009 2010 2011

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2009 2010 2011

Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito doFiscobras)?

Não Não Não

Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não

Processos correlatos (inclusive de interesse) 6637/2012-4

7.2 - Deliberações do TCU Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria) Não há deliberação para este Processo de Interesse.

Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria) Não há deliberação até a emissão desse relatório.

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Documentos eletrônicos recebidos

Os documentos eletrônicos relativos à estimativa de custo do pipe-rack que foram entregues pela Petrobras

são quatro planilhas em formato Excel, algumas com dezenas de abas, outras com bem menos. Algumas abas

possuem centenas de linhas e muitas dezenas de colunas, outras são bem mais simples. O ponto em comum é

que todas estão, por meio de fórmulas, vinculadas umas às outras.

As planilhas entregues pela Petrobras e utilizadas na análise de preços são as seguintes (EVS-19, EVS-20 e EVS-

36 – item não digitalizável):

arquivo "Estimativa Rev B.xls";

arquivo "Memoria de Cálculo do HH - HISTOGRAMAS DESPROTEGIDA.xls"; e

arquivo "I-LI-6000.67-200-PKM-002=D_P.xls".

arquivo "ESTIMATIVA CIVIL_Rev C.xls";

Pelo fato de as planilhas estarem interrelacionadas, entendeu-se que a melhor forma de executar a análise e

os ajustes na estimativa da Petrobras seria criar cópias dos arquivos entregues pela Estatal e, nessas cópias,

modificar os valores e fórmulas julgados incorretos, aproveitando as estruturas e as vinculações das planilhas.

As planilhas foram renomeadas da seguinte forma:

arquivo "Estimativa Ajustada.xlsx";

arquivo "Memoria de Cálculo do HH Ajustada.xlsx"; e

arquivo "I-LI-6000.67-200-PKM-002=D_P Ajustada.xlsx".

Em algumas planilhas, foram acrescentadas abas para cálculos auxiliares. Na planilha "Estimativa Rev B.xls",

destacam-se as abas criadas para calcular o valor dos itens de QD, para cômputo do sobrepreço do contrato,

para registrar todos testes de auditoria e para registrar todas as alterações realizadas na cópia da estimativa

original. As demais abas criadas são duplicadas das abas originais, onde se efetuaram mais ajustes na

estimativa. Estas estão identificadas com a expressão "(corrigido)".

As abas criadas pela equipe de auditoria foram as seguintes:

no arquivo "Estimativa Ajustada.xlsx":

o aba "QD"

o aba "Sobrepreço"

o aba "IMPRODUTIVIDADE";

o aba "Cadterc Transporte";

o aba "Cadterc Alimentação";

o aba "Inventário de testes";

o aba "Alterações nas planilhas";

no arquivo "Memoria de Cálculo do HH Ajustada.xlsx":

o aba "MOD MONTAGEM (corrigido)";

o aba "MOD CIVIL (corrigido)";

o aba "RESUMO HH - (corrigido)";

o aba "TUBUL (corrigido)";

Os testes de auditoria realizados e as modificações introduzidas na estimativa estão documentados na aba

"Inventário de testes" da planilha "Estimativa Ajustada.xlsx".


7.3 - Documentos eletrônicos recebidos

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As células que foram modificadas pela equipe de auditoria foram formatadas em cor vermelha, para destacar

os ajustes realizados. Além disso, todas as células alteradas estão indicadas na aba "Alterações nas planilhas",

juntamente com a motivação para alteração e as evidências relacionadas.


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TC 006.637/2012-4

Natureza: Auditoria

Entidade: Petróleo Brasileiro S.A.

Sumário: Fiscobras 2012. Relatório de

Auditoria. Cinco irregularidades graves.

Uma irregularidade grave com proposta

de paralisação. Despacho do supervisor.

De acordo.

Despacho

Manifesto-me desde logo de acordo com o excelente trabalho realizado pela equipe de

auditoria. Penso que esse relatório marca um novo padrão de fiscalização de obras da

Petrobras.

Afirmo isso porque desconheço outro trabalho de fiscalização de obra na Petrobras em

que tenham sido realizados tantos testes de auditoria com a profundidade dos que foram

realizados desta vez.

Além disso, a equipe registrou os procedimentos de auditoria com detalhes que

facilitam o rastreamento dos inúmeros testes realizados. Para se ter uma idéia do nível de

detalhes, o inventário de testes de auditoria possui mais de cem linhas, e os registros dos

ajustes nas planilhas identificam as planilhas, abas e células dos arquivos Excel modificados

na estimativa da Petrobras (EVS-18, aba “Alterações”).

Nos itens seguintes, apresento comentários que entendo que todo supervisor de

fiscalização tem obrigação de fazer quando aprova um trabalho com a relevância que esse

possui.

Antes, porém, cumpre explicar que este despacho não pôde, por razões técnicas, ser

inserido no sistema Fiscalis. Por isso, a íntegra do despacho foi anexada ao relatório de

auditoria, ficando a peça do despacho sem a formatação e as tabelas que se encontram no

documento original.

Das razões do sucesso desta fiscalização

Parece-me que o avanço representado por essa fiscalização se deve fundamentalmente

a três fatores, além da competência dos técnicos que subscrevem o relatório.

Primeiro, a Petrobras, embora com atraso, apresentou muitas das informações

requisitadas pela equipe de auditoria. É verdade que faltaram memórias de cálculo das

quantidades de equipamentos, dos encargos sociais, dos custos de projeto, dos custos de

canteiros e das quantidades de mão de obra indireta. Além disso, muitos documentos, como o

contrato e seus anexos, apesar de requisitados em formato passível de pesquisa textual, foram

entregues na forma de figuras, o que dificultou sobremaneira os procedimentos de análise

documental.

Mas, após o período de execução da auditoria, a Estatal apresentou, em planilha

eletrônica livre de bloqueios, as memórias de cálculo das quantidades de materiais, preços de

materiais, salários, alimentação, transporte e BDI, além dos histogramas de mão de obra, o

que permitiu análise de preço mais ampla e profunda que as realizadas em anos anteriores.


7.4 - Despacho do Supervisor

70

Em segundo lugar, mas não menos importante, contribuiu para o bom resultado da

auditoria o fato de a Segecex, a Secob-3 e o ISC terem oferecido, em 2011, três cursos sobre

estimativas de custos e projetos de plantas petroquímicas. Não acredito que a equipe, sem os

conhecimentos angariados nesses cursos, teria alcançado resultados tão bons. O sucesso dessa

fiscalização reforça os benefícios da especialização das unidades técnicas (em especial das

Secob) e a importância do aperfeiçoamento contínuo do corpo técnico do TCU.

Por fim, cumpre reconhecer que esse trabalho foi facilitado pelo fato de que a obra do

pipe rack, embora de elevado valor, é consideravelmente mais simples que a construção de

uma unidade de processo, que possui muitos equipamentos. O contrato analisado previa o

fornecimento de apenas quatro bombas centrífugas, cujos preços sequer foram analisados, já

que representavam uma parcela bastante diminuta do acordo (cerca de R$ 350 mil).

Em unidades de processo, equipamentos representam entre 25% e 40% do valor da

obra (Baumann, H.C. apud Conforto, S. e Spranger, M. “Estimativa de custos de

investimentos para empreendimentos industriais”. Rio de Janeiro: Taba, 2002). É de se supor

que, caso se tratasse de unidade de processo, a equipe teria dificuldade para analisar essa

relevante parcela do contrato.

Em parte porque os auditores necessitam de mais cursos para conhecer alguns

equipamentos especiais que se utilizam em obras petroquímicas e seus custos de fabricação,

montagem, condicionamento, comissionamento e pré-operação.

Mas, principalmente, porque a Petrobras ainda dificulta o rastreamento do processo de

elaboração de estimativa de custo de equipamentos, oferecendo respostas vagas sobre os

aplicativos utilizados para esse fim, e recusando-se a oferecer livre acesso dos auditores aos

sistemas utilizados pela Engenharia da Petrobras. Os acessos a sistemas, quando permitidos,

são realizados exclusivamente por funcionários da Estatal, que só mostram o que é solicitado

pelos auditores. Por vezes, ao que parece seguindo orientação superior, os auditores são

questionados pelos funcionários por que desejam ver uma ou outra tela do computador,

colocando em dúvida se eles têm competência para acessar a informação que lá existe. Essa

questão será relatada no TC 2.603/2012-8. Entendi oportuno registrá-la neste despacho para

deixar assente que não é certo que as próximas fiscalizações terão o amplo alcance que esta

teve.

Visão geral dos achados de auditoria

Há que se reconhecer que o formato de relatório de fiscalização imposto pelo sistema

Fiscalis assegura coerência na descrição dos achados de auditoria, mas, por vezes, esse

formato parece não facilitar a apreensão dos fatos como um todo, nem ajuda a perceber todos

os testes de auditoria que foram realizados ou cogitados pela equipe. Além disso, quando o

achado se baseia em um número elevado de testes de auditoria, a limitação do número de

caracteres do campo “descrição da situação” obriga a equipe a fazer a descrição em apertada

síntese, colocando em anexo tabelas e informações complementares.

Para suprir parte das informações que podem faltar aos leitores do corpo do relatório,

proponho-me, neste item, a reapresentar, numa narrativa cronológica, os achados descritos no

relatório e os procedimentos da auditoria que foram cogitados pela equipe, tendo sido esses

realizados ou não.

Pipe rack é uma estrutura de pilares e vigas sobre a qual se apóiam tubos que

interligam unidades de um empreendimento industrial. Quando se apoiam, em vez de tubos,

cabos elétricos, de instrumentação ou de comunicação, a estrutura é denominada cable rack.

No caso em tela, a estrutura suporta tanto tubos como cabos, ou seja, é um pipe and cable

rack, mas doravante será denominada simplesmente pipe rack, como a Petrobras tem feito no

caso em apreço.


71

Um pipe rack pode ser construído em estrutura metálica ou de concreto. Apesar de a

primeira solução ser mais cara, a Petrobras optou pela estrutura metálica, pois essa pode ser

construída em tempo mais curto e com menos problemas de interferências com outras obras

em andamento no Comperj. De acordo com o gerente do contrato, esse pipe rack será o

segundo maior do mundo, depois de um construído na Arábia Saudita.

Para minimizar ainda mais as interferências com outras obras, o IEComperj, órgão da

Petrobras responsável pela obra, definiu uma estratégia de construção que privilegia a

fabricação das estruturas fora do Comperj ou em ambientes abrigados, além de exigir que

módulos de até trinta metros de comprimento do pipe rack, já pintados e “vestidos” com tubos

e bandejas de cabos elétricos e de instrumentação, sejam transportados dessa forma até o local

de instalação.

Ou seja, quase todo serviço deverá ser realizado fora do Comperj ou em locais

abrigados do canteiro de obras. Em campo, serão executadas, basicamente, as fundações, as

conexões dos módulos uns com os outros e as interligações dos dutos e cabos com as demais

unidades.

Para viabilizar o transporte dos módulos “vestidos”, previu-se a utilização de um

caríssimo veículo de transporte, vindo da Europa, cujo custo de locação foi estimado em R$

77 milhões, incluindo BDI. Esse método de construção está descrito no apêndice V do anexo I

do contrato, que estabelece as diretrizes de modularização da estrutura do pipe rack.

A equipe não questionou a opção pela estrutura metálica nem a solução construtiva

definida no edital, mas levou esses fatos em consideração quando analisou o índice de

impeditividade utilizado na estimativa de preço da obra pela Engenharia da Petrobras

(SL/ECP). A equipe concluiu que o índice de 11%, lançado a título de logística e paralisação

por chuvas, exagerava as perdas de tempo no deslocamento pelo Comperj e nas interferências

com as obras “on site”, pois olvidava as diretrizes de modularização do edital do pipe rack.

O SL/ECP não disponibilizou memória de cálculo para os 11%. A equipe, a partir de

um modelo do próprio SL/ECP, e considerando as particularidades da obra, concluiu que as

perdas estimáveis seriam de 5,71%, conforme detalhou na memória de cálculo apresentada no

item 3.1.2.4.8 do relatório (Tabela 14).

Outro índice de impeditividade utilizado pela Petrobras, que eleva em mais 11% o

efetivo da obra, a título de treinamento, também foi impugnado pela equipe. Baseando-se em

regra explícita do edital, esse índice foi ajustado para 1,2%.

O projeto básico do pipe rack foi contratado junto a uma empresa americana (Worley

Parsons International), que forneceu, além dos desenhos, listas de serviços de construção

civil, materiais e tubulações.

A equipe não questionou as quantidades de serviços e materiais informadas pelo autor

do projeto básico, o que demandaria muitas horas de exames de desenhos técnicos, e optou

por verificar se as quantidades previstas pela projetista foram respeitadas pelo SL/ECP

quando da precificação da obra. A equipe também verificou se o SL/ECP adicionou serviços

indevidos nas listas. As diferenças encontradas estão descritas no item 3.1.2.4.1 do relatório.

Questionada pela equipe acerca dos estudos de prazo da obra, a Petrobras informou

que não realizou estudos formais, ou seja, o prazo da obra foi definido apenas pela janela de

tempo disponível no cronograma geral do Comperj e pela experiência pregressa de seus

técnicos, que entenderam que a janela de tempo era suficiente.

O fato de não ter sido realizado um estudo de prazos, baseado nas quantidades de

serviços do projeto básico, sugere que o prazo definido para execução da obra pode não ser o

melhor em termos de custos ou pode até mesmo ser insuficiente. No que se refere à


72

otimização do prazo da obra, a equipe deixou de executar teste de auditoria, pois esse

demandaria muitas horas de fiscalização. Quanto à viabilidade de se executar a obra na janela

de tempo disponível, a equipe identificou sinais de atraso que pode vir a comprometer o

empreendimento, mas isso ainda não é certo.

Se a estimativa da Petrobras estivesse correta, 1.295 empregados deveriam estar

presentes na obra no sexto mês do contrato (sem contar o pessoal de projeto). Mas, em

5/3/2012, já no sétimo mês do contrato, o Relatório Diário de Obras (RDO) registrou apenas

324 trabalhadores. Em campo, a equipe constatou que os canteiros ainda estavam em

construção e que apenas alguns blocos de fundação do pipe rack foram realizados. Apesar

disso, a equipe concluiu que os dados coletados ainda não eram suficientes para caracterizar

atraso irrecuperável na obra.

Questionada pela equipe acerca dos estudos para parcelamento da obra, a Petrobras

informou que não realizou estudos formais e reconheceu que tecnicamente a solução era

viável. A decisão de contratar com uma única empresa a construção de todo o pipe rack,

estimado em cerca de R$ 1,65 bilhão, baseou-se na crença do IEComperj de que essa opção

diminuiria custos de fiscalização e evitaria interferências entre as empresas contratadas para

diferentes lotes.

O valor orçado da obra representa cerca de 30% do faturamento anual das duas

maiores empreiteiras do Brasil, de acordo com o ranking divulgado pela revista O

Empreiteiro, disponível em

http://gc.oempreiteiro.com.br/Conteudo/Arquivos/Pdf/Ranking_completo.pdf. A equipe

analisou dados das maiores construtoras do País apresentados nesse ranking e, simulando o

parcelamento da obra em diferentes números de lotes, concluiu que o parcelamento poderia

aumentar consideravelmente a competitividade na licitação. Se a obra fosse parcelada em

quatro lotes, o número de potenciais licitantes aumentaria de 37 para 110, ou seja, haveria no

mercado três vezes mais empresas de porte compatível com o objeto licitado.

O não parcelamento da obra está em desacordo com o item 3.3, alíneas “a” e “b”, do

Decreto 2.745/98, que orienta o gestor no sentido de buscar a participação do maior número

de empresas do mercado:

3.3 Para a escolha da modalidade de licitação serão levados em conta, dentre outros, os

seguintes fatores:

a) necessidade de atingimento do segmento industrial, comercial ou de negócios

correspondente à obra, serviço ou fornecimento a ser contratado;

b) participação ampla dos detentores da capacitação, especialidade ou conhecimento

pretendidos;

Quanto ao aumento do número de interfaces da obra, justificativa apresentada pela

Petrobras para o não parcelamento, é verdade que, sempre que existe parcelamento, essa

dificuldade surge, mas esse fato por si só não justifica o não parcelamento. No caso do pipe

rack, vale lembrar, já estão previstas interferências com inúmeras obras (quase 100

interligações), com diferentes construtoras, pois essa obra tem por finalidade interligar

diferentes unidades da refinaria.

A divisão em lotes faria com que o responsável por um lote tivesse que negociar

cronograma e espaço de trabalho também com o(s) responsável(is) do(s) lote(s) vizinho(s),

mas isso não poderia elevar muito o custo da obra, pois, como se disse, o método de

construção previsto nas diretrizes de modularização exige que apenas o mínimo de trabalho

seja executado em campo. Essa irregularidade foi consignada no item 3.4 do relatório.

Depois de decidir pelo não parcelamento da obra, o IEComperj, com ajuda da empresa

Projectus Consultoria Ltda., levantou os quantitativos de mão de obra e equipamentos


73

necessários para a obra. As falhas encontradas pela equipe nos quantitativos levantados serão

comentadas mais adiante.

Em seguida, o IEComperj encaminhou para o SL/ECP esse levantamento de

quantitativos e diversos outros documentos relativos à obra, para que o órgão da Engenharia

precificasse os itens do contrato, estimando o valor da obra. As falhas encontradas pela equipe

nos índices e preços unitários estimados também serão comentadas mais adiante.

A obra foi, então, licitada na modalidade convite, apesar do elevado valor da obra. A

equipe não questionou a Petrobras sobre a modalidade escolhida, pois tem conhecimento de

que a escolha pela modalidade convite acontece em quase todas as licitações.

Todas licitações de obras fiscalizadas nos últimos três anos pela Secob-3 foram na

modalidade convite. Na auditoria do sistema de custos da Petrobras, analisando uma amostra

de 42 contratos, encontrou-se apenas uma licitação na modalidade concorrência (TC

18.898/2010-6).

Essa prática parece em desacordo com o Decreto 2.745/98, mais especificamente com

os itens 3.4 e 3.5 do Decreto 2.745/98, que determinam a preservação da modalidade original

quando do parcelamento de obra de grande valor:

3.4 Sempre que razões técnicas determinarem o fracionamento de obra ou serviço em duas ou

mais partes, será escolhida a modalidade de licitação que regeria a totalidade da obra ou

serviço.

3.5 Obras ou serviços correlatos e vinculados entre si serão agrupados e licitados sob a

modalidade correspondente ao conjunto a ser contratado.

Ora, se esses dispositivos determinam a preservação da modalidade original, é porque

supõe que a utilização das modalidades de licitação é escalonada por valor, mas, o Decreto

não é explícito nesse sentido, deixando de fixar faixas de valor para cada modalidade.

No item 3.6, o Decreto sugere que a modalidade mais competitiva é a concorrência:

3.6 Nos casos em que a licitação deva ser realizada sob a modalidade de convite, o titular da

unidade administrativa responsável poderá, sempre que julgar conveniente, determinar a

utilização da concorrência.

Pode-se dizer que a Petrobras tem utilizado a modalidade convite de forma

indiscriminada, pois não se encontram, nos processos licitatórios, justificativas para as

modalidades escolhidas, salvo no caso de dispensa e inexigibilidade, que, na verdade, não são

licitações.

Coloco-me de acordo com a opção da equipe de não registrar esse fato no relatório,

pois, enquanto perdurar disputa judicial acerca da constitucionalidade do Decreto 2.745/98 e

da aplicabilidade da Lei 8.666/93 às licitações da Petrobras, não parece oportuno suscitar

controvérsia sobre a modalidade licitatória escolhida pela Estatal.

O convite realizado pela Petrobras não surtiu resultado, pois os licitantes apresentaram

propostas com valores mais de 20% superiores ao valor estimado pela Companhia.

Em vez de realizar outra licitação, como fez quando o mesmo aconteceu com a obra de

tubovia do Comperj (TC 6.576/2012-5), a Petrobras decidiu negociar com a empresa

desclassificada que apresentou preço menos exorbitante. E negociou apenas com essa

empresa, diferentemente do que fez no caso das esferas de gás do terminal de Barra do Riacho

(TC 9.832/2010-6).

No caso da tubovia do Comperj, a decisão de fazer o rebid (repetição da licitação),

com a inclusão de novos participantes no certame, fez com que três empresas baixassem seus


74

preços consideravelmente: uma das licitantes baixou sua proposta em 50%; outra em 46%; e

uma terceira em 22%.

No caso de Barra do Riacho, a decisão de negociar com mais três empresas, fez com

que a primeira empresa escolhida para negociar baixasse 35,6% sua proposta.

A decisão de negociar com apenas uma empresa e não realizar outra licitação foi

classificada irregularidade grave (IG-C) e está consignada no item 3.3 do relatório.

Outra irregularidade encontrada na licitação foi registrada no item 3.5 do relatório.

Essa diz respeito ao fato de a Petrobras ter devolvido as propostas de preços dos licitantes que

não entraram no processo de negociação. Como afirma a equipe, em última análise, essa

prática configura desperdício de informação de mercado, que poderia contribuir para o

aprimoramento das estimativas da Petrobras, e facilita a ação de empresas em conluio, pois a

empresa que está disposta a perder a licitação não precisa se dar ao trabalho de forjar uma

planilha substancialmente diferente da planilha elaborada pela empresa comparsa.

Na execução do contrato, a equipe identificou antecipações indevidas de pagamento.

Uma parcela de R$ 93,5 milhões foi desembolsada no segundo mês de contrato a título de

antecipação pelo fornecimento de materiais. A equipe não impugna a previsão de antecipação

de 25% do valor dos materiais, mas o fato de essa antecipação ter sido prematura (antes da

aprovação dos desenhos das peças) e de uma só vez, sem guardar relação cronológica com o

esforço financeiro suportado pela contratada para aquisição da matéria-prima.

Outra parcela, de R$ 16,5 milhões, foi desembolsada a título de aprovação de

currículos e realização de reuniões, também no segundo mês de contrato. Essa parcela foi

impugnada pela equipe porque não guarda correlação com esforço financeiro relevante da

contratada. Se estivesse relacionada com gastos para aluguel de imóveis para funcionários ou

com gastos com a mobilização de equipamentos, a equipe não teria considerado irregular o

pagamento.

Essas antecipações de pagamento foram registradas no item 3.2 do relatório e foram

parcialmente consideradas no cálculo do sobrepreço. Na análise dos BDI, a equipe julgou que,

em virtude das antecipações de pagamento, os encargos financeiros deveriam ser fixados de

acordo com os mínimos previstos nos acórdãos do TCU.

Considerações acerca dos critérios de auditoria

É uma tarefa de muita responsabilidade manifestar concordância com a proposta de

encaminhar para o Congresso Nacional um relatório de auditoria que aponta sobrepreço de

mais de R$ 500 milhões.

Sinceramente, se tivesse dúvida acerca da consistência dos procedimentos de auditoria

executados pela equipe, não me manifestaria da forma como faço neste despacho.

Mas a equipe registrou minuciosamente os testes de auditoria realizados e explicitou

com clareza seus critérios de auditoria. Sendo assim, verifiquei pessoalmente o acerto nos

cálculos e posso afirmar que confio que o valor do sobrepreço calculado pela equipe

corresponde ao que é descrito no relatório de auditoria.

É verdade que alguns critérios de auditoria utilizados pela equipe não encontram

guarida na LDO, mas também é verdade que, na ausência de pressupostos legais, os auditores

podem e devem construir critérios de auditoria, que, segundo os manuais do TCU e de outras

instituições, devem conter alguns atributos.

Os atributos que um critério de auditoria deve apresentar, segundo as normas de

auditoria do Tribunal, são: validade; confiabilidade; relevância; e suficiência.


75

Como será visto adiante, os critérios de auditoria utilizados pela equipe atendem ao

requisito de validade, pois os achados baseiam-se em informações precisas e confiáveis:

arquivos com cópias da estimativa e do contrato analisado, que foram entregues ao TCU pela

Petrobras; livros técnicos referenciados inúmeras vezes na literatura; bancos de dados oficiais;

processos em curso no TCU; relatórios públicos e privados divulgados em sites seguros na

Internet; artigos técnicos divulgados por universidades públicas; catálogos técnicos de

grandes indústrias; etc.

Os critérios utilizados também possuem o atributo da confiabilidade, pois a equipe fez

análise crítica das informações coletadas dentro e fora da Petrobras. Quando havia mais de

uma referência, via de regra preferiu a que seria mais conservadora – no sentido de apontar

menor sobrepreço. Em diversos pontos, a equipe não se limitou a apenas uma ou duas fontes

de referência, buscando informações de mais fontes, para se assegurar da confiabilidade do

critério adotado. Também não olvidou o fato de que evidências documentais e observações

diretas são mais confiáveis. Como exemplo, menciono o caso da glosa do escoramento dos

blocos de fundação: a equipe não se limitou a utilizar a norma técnica aplicável, indo ao local

e fotografando o serviço sendo realizado sem escoramento.

Também não se pode questionar a relevância dos critérios adotados, pois, quando não

encontrou critérios relacionados de forma clara e lógica com o item analisado, a equipe julgou

correta a estimativa da Petrobras. Aliás, não é por outro motivo que a equipe se absteve de

analisar os custos de canteiros, projeto e equipamentos de montagem, conforme relatado no

item 2.5 do relatório, que trata das limitações da auditoria.

A suficiência dos critérios também é observada facilmente no relatório de auditoria,

pois a quantidade e a qualidade dos dados obtidos em fontes da Petrobras e em fontes externas

não deixam margem para conclusão diversa daquela a que chegou a equipe. Ademais, posso

afirmar que poucas vezes vi uma equipe de auditoria buscar tantas informações de fontes tão

distintas e confiáveis como neste caso.

Em resumo, analisei os critérios de auditoria utilizados pela equipe e verifiquei que os

critérios utilizados na fiscalização possuem os atributos indicados nas normas de auditoria do

Tribunal.

Houve um tempo em que os referenciais do Sinapi e do Sicro não eram ratificados

pelas LDO. Foi nessa época que o TCU apontou o sobrepreço de R$ 147 milhões na obra de

construção do TRT de São Paulo, que se tornou um dos trabalhos mais lembrados do

Tribunal. Aliás, durante os dois primeiros anos de existência da Secob, o Sinapi não era

critério legal de auditoria. Isso só veio a ocorrer com a promulgação da LDO 2003 (Lei

10.524/2002).

Assim, baseando-me nos manuais de auditoria, e em especial nas normas de auditoria

do Tribunal, não refuto conclusões de fiscalizações que se baseiam em critérios de auditoria

bem construídos, independente de esses contarem com respaldo legal ou não. Até porque é

sabido que o Legislador não pode fixar critérios para todas as situações encontradas nos

trabalhos de controle externo, e o TCU não pode quedar-se inerte diante da inexistência de

critérios legais para auditorias de obras industriais.

Considerações acerca do sobrepreço apontado pela equipe de auditoria

Adentrando, agora, à análise de preço efetuada pela equipe, apresento de forma

resumida, na Tabela 1, o sobrepreço encontrado pela equipe, agrupando em três grandes itens

as falhas detectadas na estimativa da Petrobras.

Devo explicar como essa tabela foi montada. Na primeira coluna, consta o nome do

grupo de irregularidade, que agrega subgrupos; na segunda, o nome do subgrupo, que pode

corresponder a um ou mais ajustes efetuados pela equipe; na terceira, o valor da redução do


76

sobrepreço caso apenas o grupo ou subgrupo seja desconsiderado. Como as falhas se

sobrepõem, a soma dos valores da terceira coluna são superiores aos do sobrepreço do

contrato. Por isso, na quarta coluna, é apresentada a parcela proporcional que o impacto

isolado do grupo ou subgrupo representa na formação do sobrepreço final. Na última coluna,

consta o valor percentual da quarta coluna.

Tabela 1. Resumo do sobrepreço.

Grupo Subgrupo Impacto isolado

no sobrepreço 1,2

Parcela proporcional de

contribuição na formação do

sobrepreço3,4

Índices gerais

não

justificados

Impeditividade (logística) 28.085 22.256 1,2%

Impeditividade (treinamento) 51.940 41.160 2,2%

Horas-extras 37.137 29.429 1,6%

Faixa sobre QD 118.814 94.155 5,0%

Subtotal 235.975 187.000 10,0%

Quantidades

excessivas de

mão de obra e

materiais

Produtividade de montagem 138.570 109.811 5,9%

Ajuste de MOI 99.996 79.243 4,2%

Serviços de construção civil 44.193 35.021 1,9%

Peso tubulação 17.058 13.517 0,7%

Alimentação e Transporte 8.829 6.997 0,4%

Subtotal 308.646 244.588 13,1%

BDI BDI 106.997 84.791 4,5%

Subtotal 106.997 84.791 4,5%

Total 516.379 27,6%

Notas: (1) o “impacto isolado no sobrepreço” é o valor que reduz o preço sobrepreço total, quando apenas o grupo ou

subgrupo é desconsiderado na análise da estimativa (valores em R$ mil); (2) a soma dos valores dessa coluna é maior que o

valor do sobrepreço total apontado pela equipe porque as falhas detectadas impactam umas sobre as outras (valores em R$

mil); (3) “parcela proporcional de contribuição na formação do sobrepreço” é a parcela do sobrepreço total que

corresponde ao grupo ou subgrupo, calculada proporcionalmente ao impacto isolado do grupo ou subgrupo (valores em R$

mil e %); (4) [parcela proporcional]=[valor da coluna 3]x{[sobrepreço total] [total coluna 3]}.

O grupo denominado “índices gerais não justificados”, que responde por

R$ 187 milhões de sobrepreço, diz respeito a números que a Petrobras utiliza para majorar o

valor da estimativa simplesmente multiplicando as quantidades ou preços por um número

maior do que um (exemplo: índice de 1,11, para adicionar 11% perda a título de logística). A

Petrobras não apresentou memórias de cálculo desses índices, e a equipe se viu obrigada a

desenvolver critérios de auditoria.

Esse grupo é composto de: Impeditividade (logística); Impeditividade (treinamento);

Horas-extras; e Faixa sobre QD.

Para analisar o índice de 11% de impeditividade decorrente de dificuldades de

logística, que inclui as decorrentes de paralisações por chuvas, a equipe se baseou em modelo

do SL/ECP que prevê inúmeros fatores. Dentre os fatores constantes desse modelo, alguns

foram considerados em duplicidade com os encargos sociais e outros em desconformidade

com as particularidades da obra. Faltas justificadas, por exemplo, estão consideradas em

encargos sociais e não devem ser novamente embutidas na estimativa. A perda de tempo para

deslocamento entre a portaria do Comperj e o canteiro não corre por conta da contratada, pois

os empregados batem ponto apenas no canteiro; logo, essa parcela também foi excluída da

impeditividade. As perdas de tempo decorrentes de interferências com outras obras foram

consideradas excessivas, pois as diretrizes de modularização previstas no contrato reduzem

enormemente os trabalhos de campo, exigindo que os módulos sejam transportados para o


77

local apenas depois de estarem pintados e “vestidos” com tubos e bandejas. Ao fim, depois de

analisar mais de uma dezena de fatores, a equipe concluiu que o valor do índice

Impeditividade (logística) deveria ser reduzido para 5,71%, conforme detalhado na Tabela 14,

que é apresentada no item 3.1.2.4.8 do relatório.

Ao analisar o índice de 11% de impeditividade decorrente de atividades de

treinamento, a equipe se baseou em cláusula do edital que estabelece que o contratado deve

reservar 1,2% do tempo de sua força de trabalho para treinamentos. Esse ajuste também foi

tratado no item mencionado acima.

Para analisar o índice de horas-extras lançado pela Petrobras em sua estimativa de

preços, a equipe verificou as fórmulas da planilha e constatou que o índice de 10% não apenas

acrescia o valor do adicional de horas extras (50%) a 10% da massa salarial, como

acrescentava 10% de força de trabalho ao total de empregados. A equipe, baseada em estudo

do Dieese, julgou razoável considerar que 10% das horas trabalhadas são trabalhadas em

regime extraordinário, mas entendeu descabido aumentar a força de trabalho, que deve ser

calculada a partir de volumes de serviços e índices de produtividade. No item 3.1.2.4.9 do

relatório, encontram-se mais detalhes dessa análise.

Na análise dos 20% acrescidos à estimativa para definição do preço máximo aceitável

na licitação, a equipe seguiu o mesmo procedimento que a Secob-3 utilizou nas auditorias dos

últimos anos, ou seja, a equipe considerou que a margem de erro da estimativa só pode ser

utilizada na definição do teto de contratação quando o regime do contrato é de empreitada por

preço global.

Vale destacar que o procedimento que vem sendo adotado pela Secob-3 é conservador,

pois admite o acréscimo de 20% para definição do teto de contratação. Esses 20% são o

máximo previsto para margem de erro de estimativa em empreendimentos industriais (projeto

classe 2) em norma internacional. Sendo o pipe rack um tipo de obra que não está na

vanguarda da tecnologia, e tendo a Petrobras experiência em construir pipe racks, a margem

de erro não deveria ser tão grande.

O procedimento de expurgo do acréscimo de 20% sobre o valor dos itens contratados

em regime de empreitada por preço unitário é descrito no item 3.1.2.2 do relatório.

O grupo denominado “quantidades excessivas de mão de obra e materiais”, que

responde por R$ 245 milhões de sobrepreço, é o mais relevante. Em parte, porque são

relevantes algumas discrepâncias encontradas nas quantidades de materiais e nos índices de

produtividade, mas, principalmente, porque esses itens têm efeito cascata no cálculo da

estimativa.

Se, por exemplo, o peso da tubulação é reduzido em 10%, a quantidade de mão de

obra direta de tubulação também deve ser reduzida em 10%. Se a mão de obra direta é

reduzida, também devem reduzir o custo das ferramentas e da mão de obra indireta que a

supervisiona e lhe dá suporte administrativo. Se a mão de obra total reduz, reduzem os custos

de alimentação e transporte. Também reduzem os impactos dos índices gerais e do BDI, que

são aplicados posteriormente. Sendo possível ir além do que foi a equipe desta auditoria, a

quantidade de equipamentos e o tamanho dos canteiros também devem ser reduzidos. Isso não

foi possível nesta fiscalização porque a Petrobras não apresentou memórias de cálculo de

canteiros e equipamentos, impossibilitando a ampliação dos testes de auditoria.

O subgrupo mais relevante desse grupo é o de “produtividade de montagem”, que

engloba os ajustes efetuados em diferentes índices de produtividade de montagem

eletromecânica. A equipe se baseou nos índices encontrados no livro “Montagens Industriais”

de Paulo S. T. Fernandes (São Paulo: Artliber Editora, 2005) e, para montagem de tubulações,


78

nos índices do “Estudo do Neri”, encontrado na própria estimativa da Estatal, mas não

utilizado por ela na elaboração do orçamento da obra.

A Petrobras utilizou índices de produtividade de seu “Relatório Comissão B”, que foi

elaborado em 1994 e apresenta índices sabidamente defasados, conforme registrado na

auditoria do sistema de custos da Petrobras (TC 18.898/2010-6).

Não pretendo aqui esmiuçar os ajustes efetuados pela equipe, mas entendo oportuno

registrar que os índices de produtividade encontrados no livro guardam aderência com

informações colhidas em outras fontes de informação. Vou citar alguns exemplos.

No caso de estrutura metálica, a equipe utilizou os índices de 30HH/t, 50HH/t e

70HH/t para montagem (HH/t é um índice de consumo de mão de obra: homens-hora por

tonelada). A média dos índices utilizados pela equipe foi de 50HH/t. A Petrobras utilizou os

índices de 50HH/t, 80HH/t e 100HH/t, que perfazem média de 77HH/t.

Em 2003, Associação Brasileira de Montagem Industrial iniciou um projeto

denominado Aumento da Produtividade das Empresas de Construção e Montagem com Vistas

à Melhoria da Competitividade da Indústria Nacional. Desse projeto participaram

representantes da Petrobras. Em 2004, o grupo divulgou o Relatório Final Abast-02, que

apresenta oportunidades de melhoria para a produtividade na indústria de montagem. De

acordo com esse relatório, a média nacional de produtividade de estrutura metálica é de

50HH/t (ou seja, igual à média dos índices utilizados pela equipe):

Faz parte de nosso projeto, ABAST 2, a comparação dos indicadores de produtividade

utilizados pelas empresas de construção e montagem no Brasil com os indicadores, medidos

sob os mesmos critérios, nos canteiros de obras dos EUA e Europa. Não nos foi possível, até a

data atual, 14/06/04, organizar e realizar viagens ao exterior para essa finalidade. As

informações que transcrevemos foram obtidas de estudos e propostas feitos por empresas de

construção e montagem que atuam no exterior. São indicadores utilizados por essas empresas

em suas propostas. Não foram efetivamente medidos por nós.

Atividade No Brasil Nos EUA Diferença

Montagem de estruturas metálicas (hh / t) 50,00 30,00 67%

Montagem de equipamentos (hh / t) 18,50 15,00 23%

Fabricação de tubulações (hh / pol. Diâmetro) 1,00 0,65 54%

Fabricação de tubulações (hh / t) 8” sch40 109,50 71,10 54%

Montagem de tubulações (hh / t) 8” sch40 163,80 106,40 54%

Montagem de instalações elétricas 125,00 100,00 25%

Montagem de instalações de instrumentação 37,00 30,00 25% Observações:

1. Apesar da grande diferença observada na comparação dos índices de produtividade, o custo unitário da

montagem industrial expresso em R$/t ou US$/t é maior nos EUA do que no Brasil.

2. A diferença da produtividade em montagem de estruturas metálicas deve-se ao emprego de guindastes de maior

capacidade manuseando subconjuntos de maior peso. A disponibilidade de guindastes de grande porte em qualquer

local dos EUA propicia a pré-montagem de subconjuntos no solo.

3. É importante registrar que as empresas de montagem industrial estrangeiras que têm vindo realizar obras no

Brasil, deparam-se com as mesmas dificuldades que as empresas brasileiras enfrentam e a produtividade que

conseguem atingir torna-se a mesma atingida pelas empresas brasileiras. (negritei)

Na observação 2 da tabela, o relatório justifica a diferença de produtividade em

montagem de estruturas metálicas no Brasil e nos EUA, afirmando que essa se deve “ao

emprego de guindastes de maior capacidade manuseando subconjuntos de maior peso. A

disponibilidade de guindastes de grande porte em qualquer local dos EUA propicia a pré-

montagem de subconjuntos no solo”.

Essa falta de guindastes de grande porte não mais existe, como se pode comprovar em

visita ao Comperj, à Refinaria do Nordeste ou a outra grande obra conduzida pela Petrobras,

onde são vistos inúmeros equipamentos de grande porte. Na própria estimativa do pipe rack,


79

verifica-se que estão previstos inúmeros equipamentos de grande porte. No histograma de

equipamentos, estão previstos sete guindastes com capacidades que variam de 35 a 300

toneladas, além de oito veículos especiais de transporte com capacidades de carga de 180 ou

430 toneladas, bem como nove SMTP, cujo aluguel mensal foi estimado em R$ 325mil. Com

todos esses equipamentos à disposição da contratada, seria de esperar que a produtividade da

estimativa se aproximasse da produtividade americana em 2004, mas a Petrobras utilizou

índices que implicam consumo de 53% a mais de homens-hora que a média brasileira de 2004

(média de 77HH/t contra 50HH/t). Comparando com o índice americano, a Petrobras estimou

156% a mais de homens-hora para montagem de estrutura metálica (média de 77HH/t contra

30HH/t).

Pode-se dizer, portanto, que a equipe foi conservadora, pois comparou a produtividade

da estimativa com a média brasileira de 2004, sem levar em consideração os equipamentos de

grande porte incluídos na estimativa e o fato de que os módulos das estruturas serão pré-

montados em ambiente abrigado.

No que se refere à montagem da tubulação, além de a Petrobras ter utilizado o

“Relatório Comissão B”, de 1994, deixou de levar em consideração o fato de que o pipe rack,

se comparado a unidades de processo, possui poucas curvas, o que reduz consideravelmente o

número de juntas soldadas. Sobre a importância de se considerar o número de juntas soldadas

na estimativa de custos de montagem, vale transcrever assertiva da própria Petrobras nos

esclarecimentos apresentados acerca da obra de tubovia do Comperj (TC 6.576/2012-5):

A quantidade de juntas a serem soldadas determinará o índice de produtividade despendido na

atividade. Esta diferença impacta significativamente qualquer custo e/ou prazo de uma obra.

O “Relatório Comissão B” não faz distinção entre tubulações de unidades de processo

e tubulações de tubovias, dutovias ou pipe racks (que são obras de poucas curvas), prevendo

índices iguais para todo tipo de tubulação, embora seja notório que o número de juntas

soldadas é proporcionalmente maior nas unidades de processo, onde as tubulações contornam

pilares, vigas e equipamentos.

De acordo com Paulo Fernandes (“Montagens Industriais”. São Paulo: Artliber

Editora, 2005, p. 352), no caso de tubulações corridas, a produtividade na montagem de

tubulações é o dobro da produtividade de tubulações em unidades de processo:

Tubulações corridas: para tubulações corridas, isto é, que têm a maioria de seus trechos

retos, com poucas derivações, utilizar a metade dos valores da tabela, indicada para linhas de

processo.

Estudando os casos de quatro grandes obras, Alexandre Luis Souza Gioia e Isnaldo

Franciso da Silva Junior (Monografia “Metodologia de Medição de Índices de Produtividade

em Soldagem de Tubulações em Obras Industriais”, apresentada para obtenção do titulo de

Especialista em Montagem Industrial pela Universidade Federal Fluminense, disponível em

http://www.lamis.uff.br/index/artigos/00006.pdf) observaram que a produtividade na

montagem de tubovias é 90% superior à produtividade em unidades de processo:

Embora este trabalho não tenha isto como foco principal, os resultados obtidos revelaram

algumas coincidências interessantes, entre as quais citamos:

1. Para obra dentro de Refinaria, a produtividade de soldadores expressa em Juequi/dia foi de

80% a 90% superior numa obra de Off Site (Tubovia) que On Site (Planta de Processo);

Vale notar que os autores dessa monografia não olvidaram as dificuldades de logística

da obra de tubovia estudada, que se assemelham àquelas de um pipe rack, ou seja, localizam-

se dentro de uma refinaria e possuem interferências com diversas unidades:


80

As medições de tempo foram feitas em uma obra com a permissão da empresa e considerando

a situação real de obra, em que o soldador para por falta de material, para ajuste da máquina de

solda, para tomar um café ou ir ao banheiro.

De acordo com o Relatório Final Abast-02, no Brasil, em 2004, os índices de

produtividade de pré-fabricação e montagem de tubulações de aço carbono de 8”, schedule

40, eram, em 2004, de 109,50 e 163,80HH/tonelada, respectivamente. Somando esses valores,

tem-se o total de 273,3HH/tonelada. Nos EUA, a produtividade era de 177,5HH/tonelada (ver

números negritados na tabela do excerto transcrito mais acima).

Para o mesmo tipo de tubulação, a Petrobras utilizou 90 e 300 HH/tonelada, para pré-

fabricação e montagem, respectivamente, totalizando 390HH/tonelada. Ou seja, o valor usado

na estimativa é 43% superior à produtividade divulgada no Relatório Final Abast-02.

A equipe verificou que a estimativa do pipe rack continha duas tabelas de índices de

produtividade: uma extraída do relatório Comissão B; e outra intitulada "Estudo do Neri".

Comparando o “Estudo do Neri” com dados da literatura, a equipe verificou que os dados de

produtividade eram bastante parecidos. Assim, a equipe adotou como referência o “Estudo do

Neri”, que estava à disposição da Petrobras na própria planilha de estimativa.

Desse modo, para a linha de aço carbono de 8”, a equipe adotou o índice de

350HH/tonelada, que é 28% pior que a média brasileira de 2004 (273,3HH/tonelada), e está

ainda está mais distante da americana (177,5HH/tonelada), prevendo praticamente o dobro de

consumo de HH.

Quando menciona possibilidades de ganho de produtividade na montagem de dutos, o

Relatório Final Abast-02 dá especial destaque à automatização. No histograma de

equipamentos da estimativa, estão previstos: cem equipamentos para solda Automática MIG,

MAG e Arco Submerso; cinquenta máquinas automática para soldagem vertical e horizontal;

cinquenta máquinas de solda tipo orbital; três mesas posicionadoras; quatro máquinas

viradoras de tubos, motorizadas, com capacidade de carga de 15 ou 24 toneladas; entre outros.

De acordo com o Relatório Final Abast-02, a produtividade é até quatro vezes maior

quando se utilizam processos automatizados:

O conceito de pré-fabricação de peças de tubulação – “spools” – nos projetos para implantação

de complexos petroquímicos no exterior é uma prática de mais de 30 anos. A produtividade

obtida em uma oficina de pré-fabricação é muito maior do que a obtida em canteiro de obra.

Um solda realizada no campo envolve 4 vezes mais homens-horas do que uma solda realizada

em ‘pipe-shop’.

Há que se considerar que nem todas as soldas podem ser realizadas em ‘pipe-shop’ no entanto,

a proporção de 60% para 40% para soldas realizadas em ‘pipe-shop’ e no campo é bem

razoável.

Quando se fala na proporção de tempo de 4 para 1 para a solda realizada no campo em relação

à realizada em ‘pipe-shop’ há que se lembrar que, para a execução de uma solda no campo,

será necessária a preparação andaimes e plataformas, o transporte do ‘spool’ e do equipamento

de soldagem até o local da montagem, os cuidados com a prevenção de acidentes, o tempo de

espera para a liberação de trabalho, enfim, todas as precauções e preparativos que são exigidos

no campo e que no ‘pipe-shop’ são realizados de modo corriqueiro.

Quando à assertiva de que “a proporção de 60% para 40% para soldas realizadas em

‘pipe-shop’ e no campo é bem razoável”, vale ressaltar dois pontos. Primeiro, é que, no caso

do pipe rack, se as diretrizes de modularização forem seguidas, a proporção entre trabalho em

pipe shop será maior, provavelmente chegando a 90% de trabalho em área abrigada, pois,

como se disse, os módulos serão levados a campo já “vestidos”.


81

Segundo, verifica-se que, na estimativa, a Petrobras admitiu percentuais de 60% e 40%

para trabalhos em pipe shop e trabalhos em campo, mas essa premissa só foi utilizada para

distinguir os locais de trabalho dos soldadores, olvidando a Estatal que os índices de

produtividade são diferentes numa e noutra condição de trabalho (ver células B208 a C209 da

aba “MOD MONTAGEM” na planilha “Memória de Cálculo do HH” – EV 19).

Tabela 2. Comparação entre os índice de consumo (HH/kg) utilizados nas estimativas do pipe rack e

da tubovia do Comperj.

Diâmetro (pol)

Índice de Consumo (HH/kg)

Dif % Pipe Rack

(Relatório Comissão

B)

Tubovia

0,75 0,97 0,86 -12%

1,00 0,76 0,71 -7%

1,50 0,88 0,88 0%

2,00 0,88 0,45 -49%

3,00 0,67 0,30 -56%

4,00 0,67 0,28 -58%

6,00 0,53 0,22 -59%

8,00 0,39 0,18 -55%

10,00 0,32 0,15 -52%

12,00 0,28 0,14 -52%

14,00 0,26 0,12 -53%

16,00 0,17 0,11 -34%

18,00 0,17 0,10 -38%

20,00 0,16 0,10 -40%

22,00 0,16 0,09 -43%

24,00 0,16 0,09 -45%

26,00 0,15 0,08 -45%

28,00 0,15 0,08 -46%

30,00 0,15 0,08 -48%

32,00 0,15 0,07 -52%

36,00 0,15 0,07 -56%

42,00 0,09 0,06 -32%

46,00 0,09 0,06 -32%

60,00 0,09 0,05 -43%

72,00 0,09 0,05 -43%

84,00 0,09 0,05 -43%

Média -39%

Fonte: estimativas do pipe rack (EV-20) e da tubovia (TC 6.576/2012-5) da Petrobras.

Cumpre ressaltar também que, na estimativa da tubovia do Comperj, que foi realizada

na mesma época que a estimativa do pipe rack, a Petrobras utilizou índices de consumo de

mão de obra para montagem de tubulações que são, em média, 39% inferiores aos que

constam do Relatório Comissão B, conforme mostra a Tabela 2.

Calculando, com base nos pesos corrigidos da tubulação, a quantidade de HH que

resultaria da utilização dos índices de consumo da estimativa da tubovia, constata-se que o

total de HH de tubulação seria 1,2 milhão inferior (53%) ao que foi considerado na estimativa

do pipe rack, conforme mostra a Tabela 3.


82

Tabela 3. Comparação entre o consumo de HH utilizando índices das estimativas do pipe rack e da

tubovia do Comperj.

Diâmetro

(pol)

Peso

Corrigido

(kg)1

HH c/ índice

Pipe Rack2

HH c/ índice

Tubovia2

Diferença

(HH) Diferença (%)

0,75 2.632 2.553 2.253 (300) -12%

1,00 1.060 806 749 (56) -7%

1,50 228 201 201 -

2,00 152.960 134.529 68.373 (66.155) -49%

3,00 280.395 189.126 84.118 (105.008) -56%

4,00 430.967 290.687 120.671 (170.016) -58%

6,00 655.440 346.728 140.920 (205.808) -59%

8,00 980.897 384.953 174.600 (210.353) -55%

10,00 982.953 318.575 151.375 (167.200) -52%

12,00 458.421 129.275 62.345 (66.929) -52%

14,00 508.571 131.974 62.554 (69.420) -53%

16,00 278.488 47.343 31.191 (16.152) -34%

18,00 129.093 21.558 13.426 (8.133) -38%

20,00 420.234 68.498 40.763 (27.735) -40%

22,00 36.022 5.763 3.278 (2.485) -43%

24,00 160.334 25.172 13.789 (11.384) -45%

26,00 18.266 2.795 1.534 (1.260) -45%

28,00 21.417 3.234 1.756 (1.478) -46%

30,00 387.691 58.541 30.240 (28.301) -48%

32,00 19.165 2.856 1.361 (1.495) -52%

36,00 60.407 9.001 3.987 (5.014) -56%

42,00 58.015 5.221 3.539 (1.682) -32%

46,00 380.424 34.238 23.206 (11.032) -32%

60,00 36.125 3.251 1.842 (1.409) -43%

72,00 686.620 61.796 35.018 (26.778) -43%

84,00 8.328 750 425 (325) -43%

Total 2.279.423 1.073.511 (1.205.911) -53%

Observações: (1) o peso corrigido corresponde ao valor calculado pela equipe considerando os pesos específicos

informados por fornecedores de tubos; (2) no cálculo de HH, foram considerados os índices de consumo

(HH/kg) informados na Tabela 2.

Espera-se que a Petrobras esclareça, na oitiva que se propõe, porque utilizou índices de

produtividade iguais para trabalhos executados em condições tão diferentes. E mais: por que

não utilizou os índices que foram utilizados na estimativa da tubovia.

Pode-se dizer, portanto, que a equipe foi conservadora porque adotou como referência

os índices de produtividade do “Estudo do Neri” (constante da própria estimativa do pipe

rack) em prejuízo de dados menos conservadores encontrados na literatura e na estimativa que

a Petrobras fez para a construção da tubovia, apesar de ter conhecimento de que a maior parte

do trabalho será executada em pipe shops e que o grande número de máquinas automáticas

previstas na estimativa poderia aproximar mais a produtividade brasileira da produtividade

americana.

Espera-se que a Petrobras esclareça, na oitiva que se propõe, porque utilizou índices de

produtividade iguais para trabalhos executados em condições tão diferentes. E mais: por que

não utilizou os índices que foram utilizados na estimativa da tubovia.

Quanto aos ajustes na quantidade de mão de obra indireta (MOI), cumpre destacar que,

porque a Petrobras não entregou sua memória de cálculo, a equipe se limitou a ajustar s

quantitativos de MOI à redução feita na quantidade de mão de obra direta, mantendo a


83

proporção exagerada da Petrobras. Se tivesse se balizado pelas referências encontradas na

literatura, que preveem, no máximo, 20% de MOI, o sobrepreço apontado seria maior.

No que se refere aos ajustes no peso da tubulação, vale registrar que a Petrobras

dispunha de pesos específicos (kg/m) bastante precisos, como se pode ver na aba “Pesos” da

planilha “I-LI-6000.67-6100-200-PKM-002=D_P”, mas, inexplicavelmente, só utilizou esses

dados em parte do cálculo do peso da tubulação. Em outra parte, utilizou valores

arredondados bastante diferentes daqueles previstos na aba “Pesos”.

Mas não se pode dizer que foi corrigindo tais falhas que a equipe chegou à grande

diferença de peso apontada no relatório de auditoria. Foi um erro crasso encontrado na linha

“8"-AG-6100-008a-Bd - WE04R Complementar PARA QD”, que levou à grande divergência

apontada no relatório. Esse erro consistiu em prever o peso de 597mil kg para uma linha de

200m de tubulação de aço carbono de 8”. Com esse peso, pode-se fazer uma linha de mais de

9km do mesmo diâmetro, ou seja, uma linha 45 vezes maior.

Voltando aos números arredondados de pesos específicos, houve casos em que a

equipe ajustou o peso específico para cima, houve casos em que a equipe ajustou para baixo, e

houve casos em que a equipe não teve ajustar os pesos específicos ou os ajustes foram

irrisórios. A Tabela 4, que reproduz parte da lista de tubulação de aço carbono, indicando os

ajustes efetuados pela equipe de auditoria, é um exemplo.

Tabela 4. Ajustes no cálculo do peso da tubulação.

Linha de tubulação Diâm

(pol) Sch.

P. Unit.

Petrobra

s (kg/m)

P. Unit.

corrigido

(kg/m)

Dif. Peso

Unitário

Compr

. (m)

Dif. Peso

(kg)

20"-AR-6100-0544-Ab_WE12R 20 0.250" 80 79,72 0,28 150,0 42

20"-AR-6100-0544-Ab_WE12R 10 20 41,72 41,77 -0,05 110,0 -6

14"-AR-6100-0545-Ab_WE12R 14 0.250" 49,67 55,51 -5,84 28,0 -163

14"-AR-6100-0546-Ab_WE12R 14 0.250" 49,67 55,51 -5,84 26,8 -156

1"-GC-5412-014-Bb_NS04R 1 160 10 4,24 5,76 50,0 288

1"-GC-5412-015-Bb_NS04R 1 160 10 4,24 5,76 50,0 288

1"-GC-5412-002-Bb_NS04R 1 160 10 4,24 5,76 50,0 288

1"-GC-5412-005-Bb_NS04R 1 160 10 4,24 5,76 50,0 288

1"-GC-5412-006-Bb_NS04R 1 160 10 4,24 5,76 50,0 288

2"-GC-5412-001-Bb_NS04R 2 40 10 5,44 4,56 30,0 137

8"-AG-6100-008a-Bd - WE04R 8 80 64,64 64,64 0 200,0 0

4"-GS-6100-258-Bc - WE04R 4 40 16,08 16,07 0,01 200,0 2

8"-GS-6100-252-Bo - WE04R 8 20 33,32 33,31 0,01 200,0 2

8"-HC-6100-953-Ca - WE04R 8 40 42,55 42,55 0 200,0 0

8"-HC-6100-1039-B10 - WE04R 8 20 33,32 33,31 0,01 200,0 2

8"-AG-6100-008-Bd - WE04R 8 80 64,64 64,64 0 200,0 0

8"-GS-6100-078-Cb - WE04R 8 40 42,55 42,55 0 200,0 0

2"-AP-6100-1008-Ac - WE04R 2 40 5,44 5,44 0 200,0 0

Total 1.300

Na parte da lista representada pela Tabela 4, os ajustes efetuados em dezoito itens

levaram a uma diferença de 1.300kg. O maior problema encontrado nesses itens foi o peso

específico das linhas de 1”, para as quais a estimativa considerou o peso específico de

10kg/m. A equipe usou dados de fabricantes, que indicam 5,76kg/m.

De acordo com a aba “Pesos” da estimativa da Petrobras, linhas de 1” com Schedule

160 têm peso específico de 4,23kg/m. Se a Petrobras tivesse usado esse dado, em vez de

arredondar o valor, o sobrepreço seria um pouco menor, mas continuaria grande devido

àquele erro grave mencionado anteriormente.


84

Vale registrar também que os pesos específicos utilizados como referência pela equipe

(obtidos de catálogos de fornecedores) são maiores que aqueles encontrados na estimativa da

Petrobras. Ou seja, se a equipe tivesse se limitado a corrigir o erro crasso e os erros

decorrentes de arredondamento, o sobrepreço seria maior. Essa decisão da equipe é digna de

nota, pois denota sua postura de imparcialidade e conservadorismo.

Voltando aos números arredondados de pesos específicos, houve casos em que a

equipe ajustou o peso específico para cima, houve casos em que a equipe ajustou para baixo, e

houve casos em que a equipe não teve ajustar os pesos específicos ou os ajustes foram

irrisórios. A Tabela 4, que reproduz parte da lista de tubulação de aço carbono, indicando os

ajustes efetuados pela equipe de auditoria, é um exemplo.

Na parte da lista representada pela Tabela 4, os ajustes efetuados em dezoito itens

levaram a uma diferença de 1.300kg. O maior problema encontrado nesses itens foi o peso

específico das linhas de 1”, para as quais a estimativa considerou o peso específico de

10kg/m. A equipe usou dados de fabricantes, que indicam 5,76kg/m.

De acordo com a aba “Pesos” da estimativa da Petrobras, linhas de 1” com Schedule

160 têm peso específico de 4,23kg/m. Se a Petrobras tivesse usado esse dado, em vez de

arredondar o valor, o sobrepreço seria um pouco menor, mas continuaria grande devido

àquele erro grave mencionado anteriormente.

Vale registrar também que os pesos específicos utilizados como referência pela equipe

(obtidos de catálogos de fornecedores) são maiores que aqueles encontrados na estimativa da

Petrobras. Ou seja, se a equipe tivesse se limitado a corrigir o erro crasso e os erros

decorrentes de arredondamento, o sobrepreço seria maior. Essa decisão da equipe é digna de

nota, pois denota sua postura de imparcialidade e conservadorismo.

Quanto aos ajustes nos serviços de construção civil, destaco que o item mais relevante

diz respeito à indevida inclusão de gastos com escoramento para os blocos de fundação, que,

por serem rasos, dispensam esse cuidado. A equipe não se baseou apenas na norma técnica

brasileira aplicável ao caso (NBR 9061/1985), ela foi até o local onde estavam sendo

escavados os espaços para os blocos e fotografou a área escavada sem escoramento.

Os ajustes nos custos de alimentação e transporte foram executados como nas

auditorias anteriores, utilizando como referência o Cadterc. Meu comentário acerca desse

subgrupo de sobrepreço é no sentido de que a equipe foi conservadora e considerou que a

distância de transporte seria de 90km para todos os empregados, mas, de acordo com a

estimativa, parte dos empregados (até 600) ficará alojada a aproximadamente 35km do

Comperj. Ou seja, o sobrepreço nesse item poderia ser maior, mas corrigir esse detalhe na

estimativa levaria horas de análise de que a equipe não dispunha.

Cumpre, por fim, comentar os ajustes efetuados nas planilhas de BDI.

Principalmente por razões tributárias, a Petrobras utiliza quatro índices de BDI. A

Tabela 5 detalha os sobrepreços decorrentes dos ajustes nos BDI da estimativa, distinguindo

cinco subgrupos. O subgrupo mais relevante é o que engloba ajustes relativos a falhas

encontradas nas previsões de tributos incidentes sobre a obra. A equipe constatou que,

desconsiderando parecer tributário do órgão especializado da Estatal, os estimadores não

computaram a possibilidade de crédito no PIS e do Cofins quando o regime é não cumulativo,

conforme dispõe o art. 3º da Lei n. 10.333/03, nem o benefício fiscal que o município de

Itaboraí concede às empresas que se instalam naquela localidade (Lei Municipal

Complementar n. 33/03).

Os demais subgrupos englobam ajustes efetuados nas parcelas de Administração

Central, Contingências, Lucro Bruto e Encargo Financeiro nos índices de BDI de cada

disciplina. Deduz-se que os estimadores se pautaram pelos números do Acórdão 325/2007-


85

Plenário, pois uma cópia da tabela desse acórdão é encontrada em cada aba de cálculo de BDI

da estimativa.

Tabela 5. Resumo do sobrepreço apurado com ajustes no BDI.

Subgrupo

Impacto isolado no

sobrepreço1 (em R$

mil)

Parcela proporcional de contribuição

na formação do sobrepreço2

(R$ mil) (%)

BDI Tributos 44.257 35.072 1,9%

BDI Montagem 31.811 25.209 1,3%

BDI Fornecimento 18.311 14.511 0,8%

BDI Civil 9.624 7.627 0,4%

BDI projeto 2.556 2.026 0,1%

Total 106.559 84.443 4,5%

Notas: (1) valor que reduz o preço sobrepreço total, caso apenas o subgrupo seja desconsiderado na análise da estimativa; (2)

parcela do sobrepreço total apontado pela equipe, calculado proporcionalmente ao impacto isolado do subgrupo.

Mas, desrespeitando orientação de que o máximo de BDI não pode ser a soma dos

máximos de cada parcela, a Petrobras utilizou, para cada BDI, parcelas em torno dos máximos

previstos, ora acima, ora abaixo, chegando a valores muito superiores ao máximo previsto no

Acórdão 325/2007- Plenário.

O Acórdão 2.369/2011-Plenário fixou novos valores de referência para BDI, conforme

a natureza da obra, e fixou entendimento de que os referenciais de BDI devem ser específicos,

respeitando as características de cada tipo de obra. Dentre os quatro BDI previstos na

estimativa da obra, apenas o BDI de construção civil e o BDI de fornecimento poderiam se

encaixar nos referenciais de BDI ratificados pelo Acórdão 2.369/2011-Plenário. Nesses casos,

a equipe utilizou como referência o Acórdão 2.369/2011 – Plenário.

Assim, com todos ajustes efetuados, os BDI de construção civil e fornecimento foram

fixados pela equipe em 24,84% e 14,80%, respectivamente. O BDI de construção civil

adotado pela equipe aproxima-se do máximo do Acórdão 2.369/2011-Plenário (25,30%), para

obras de edificações de grande valor, enquanto o BDI de fornecimento é próximo da média

prevista para fornecimento no Acórdão (15,60%).

Para os BDI de montagem e projeto, o novel Acórdão não trouxe referências. Diante,

da inexistência de referência abalizada pelo Plenário, a equipe analisou os diferentes índices

de BDI dos Acórdãos 325/2007 e 2.369/2011, buscando encontrar padrão que pudesse ser

usado, de modo conservador, nesta fiscalização.

Primeiro, a equipe verificou que as diferenças entre os índices de BDI são pouco

relevantes perante os BDI utilizados na estimativa da Petrobras. Para serviços de projeto e

montagem, a Petrobras adotou BDI de 40,58% e 41,28%, respectivamente, enquanto os BDI

máximos previstos nos Acórdãos 325/2007 e 2.369/2011, excluindo o de fornecimento,

variam entre 23,00% e 28,87%.

Então, a equipe, usando de conservadorismo, decidiu adotar como referência o maior

índice, que é o do Acórdão 325/2007- Plenário. Coincidentemente, esse Acórdão se refere a

obras de linhas de transmissão e subestações, que são as obras mais parecidas com um pipe

rack entre as obras mencionadas nos acórdãos, pois envolvem montagem de estruturas

metálicas e lançamento de cabos. Com todos ajustes efetuados, os BDI de projeto e montagem

foram fixados pela equipe em 27,83% e 28,47%, respectivamente – bem próximos do máximo

do Acórdão adotado como paradigma.


86

Para projeto, a equipe utilizou os valores médios de cada parcela, já que o projeto do

pipe rack não é complexo como o de uma unidade de processo. Se fosse uma unidade de

processo, haveria justificativa para algumas das parcelas serem máximas, mas não foi o caso.

Nas demais disciplinas, as parcelas de encargo financeiro foram calculadas pelo

mínimo, tendo em vista que a contratada recebeu adiantamentos vultosos no segundo mês de

contrato. A parcela de contingências foi calculada pela média, tendo em vista que não se trata

de unidade de processo e que o seguro de vida dos empregados está previsto como custo

direto da obra. A parcela de lucro também foi calculada pela média, porque a equipe foi

conservadora, e a obra é de grande valor. Afinal, conforme mostram as tabelas do Acórdão

2.369/2011-P, quanto maior o valor da obra, menor deve ser o percentual de lucro da

empreiteira.

As parcelas de administração central receberam tratamentos diferenciados. Para a

administração central relativa a fornecimento de bens, a equipe adotou o valor médio, já que

os itens fornecidos são pouco variados e não são “engenheirados”, como os equipamentos de

processos. Para administração central da montagem, a equipe adotou o mesmo valor estimado

pela Petrobras, que se situa próximo do máximo referencial. Para administração central da

construção civil, para ser conservadora, a equipe adotou o máximo da referência.

Resumindo, ao analisar os BDI da estimativa, a equipe se deparou com a ausência de

critérios preestabelecidos pelo Congresso ou pelo Plenário da Casa, mas não se absteve de

avaliá-los. Tendo constatado que os valores estimados pela Petrobras eram inaceitáveis,

estabeleceu parâmetros de análise que são coerentes com as particularidades da obra.

Proposta de paralisação da obra

Concordo com a conclusão de que o sobrepreço se enquadra no inciso IV do §1º do

art. 91 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), pois seu valor, R$ 518 milhões, é materialmente

relevante em relação ao valor total contratado (27,7%) e decorre de flagrante violação dos

princípios da eficiência e economicidade.

Ademais, vale ressaltar que o percentual executado da obra em março deste ano era de

apenas 3,43%, que correspondem ao percentual de desembolso financeiro acumulado,

descontado do valor dos adiantamentos recebidos pela contratada.

Sendo assim, é de se esperar que os prejuízos decorrentes da paralisação sejam

consideravelmente inferiores aos benefícios que pode trazer uma contratação pelo valor de

mercado.

Considerações finais

Antes de encerrar este longo despacho, entendo importante destacar em cinco tópicos

os fatos que, a meu ver, mais contribuíram para o vultoso sobrepreço apontado no relatório de

auditoria:

a) a Petrobras não parcelou a obra, nem efetuou estudo nesse sentido, apesar de reconhecer

que essa solução era tecnicamente possível (achado 3.4);

b) a Petrobras, em vez de abrir nova licitação ou negociar com mais de uma empresa, só

chamou um licitante desclassificado para negociar, dando tratamento diferenciado para

empresas na mesma situação jurídica, e olvidando a lógica econômica da concorrência e

sua experiência pregressa, que demonstra que a negociação com mais de uma empresa

facilita a obtenção de propostas de menor valor (achado 3.3);

c) a Petrobras, após calcular o efetivo de mão de obra com base em quantitativos de serviços

e índices de produtividade, elevou o valor calculado por meio de índices genéricos (11%

de logística, 11% de treinamento, 10% no erro de fórmula das horas extras e 20% a título


87

de margem de erro na estima), que, somados, inflaram os custos de mão de obra em mais

de 50% (achado 3.1);

d) a Petrobras utilizou, para montagem industrial, índices de produtividade da década de 90,

desconsiderando que (achado 3.1):

d.1) sua própria estimativa prevê guindastes de grande porte e equipamentos de solda

automatizada, que não estavam presentes na realidade brasileira naquela época;

d.2) dados divulgados no Relatório Final Abast-02, subscrito por alguns de seus

funcionários, sugerem que os trabalhos em ambientes abrigados, com equipamentos

modernos, podem levar a produtividades quatro vezes maiores;

d.3) seu edital estabelece diretrizes de modularização que impõem que a maior parte da

montagem seja executada em ambiente abrigado;

d.4) uma tubulação de pipe rack possui menos juntas soldadas que uma de unidade de

processo (não poderia utilizar o “Relatório Comissão B”, que apresenta índices para

unidades de processos - obras lineares consomem aproximadamente metade da mão

de obra por tonelada montada);

d.5) em sua própria estimativa, encontra-se tabela menos desatualizada de índices de

produtividade de tubulações (Estudo do Neri);

d.6) na estimativa da obra de tubovia, também do Comperj, encontra-se tabela com

índices de produtividade de montagem de tubulação que parecem ter sido

atualizados recentemente; e

e) no cálculo do BDI, a Petrobras utilizou os máximos de cada parcela apresentada no

Acórdão 325/2007-Plenário, desrespeitando orientação de que o máximo de BDI não pode

ser a soma dos máximos de cada parcela. (achado 3.1)

Encaminhe-se ao Secretário.

Secob-3/Dt1, em 26/6/2012.

(Assinado eletronicamente)

Filipe Castro Nicolli

Diretor


88

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Obras 3

Processo: 006.637/2012-4Fiscalização: 228/2012Objetivo: fiscalizar as obras deConstrução das Unidades de Polietileno ede Polipropileno no ComplexoPetroquímico do Rio de Janeiro -COMPERJ (RJ)

DESPACHO

Primeiramente cabe destacar que o ponto de divergência a ser tratado neste despacho refere-se,fundamentalmente, à recomendação de paralisação do Contrato nº 0858.0069023.11.2, relativo às obras deconstrução do pipe rack da Refinaria Comperj, no valor aproximado de R$1,8 bilhão, firmado em 02/09/11com o Consórcio Pipe Rack, formado pelas empresas Odebrecht S.A, Mendes Junior Trading e EngenhariaS.A. e UTC Engenharia S.A. A equipe de auditoria, em virtude de indícios de sobrepreço no valor de R$ 516.379.165,07, quecorresponde a 27,6% do valor do contrato, propõe a classificação do achado como IG-P, o que pode ensejara recomendação de paralisação da obra, caso a Petrobras em 15 dias não apresente justificativas quedemonstrem a regularidade dos preços contratados. Contudo, considera-se prudente, antes de se propor tal medida, aprofundar o exame sobre determinadosaspectos do sobrepreço, a seguir comentados, inclusive oferecendo prazo compatível para que a Petrobras semanifeste sobre o achado, haja vista o ineditismo e complexidade do critérios empregados pela equipe deauditoria para análise dos preços. Ademais, em razão de a obra encontrar-se em fase inicial, é possívelapurar os fatos a tempo de se propor recomendação de bloqueio do contrato ao Congresso Nacional semriscos de dano reverso ao erário, caso venham a se confirmar os indícios de sobrepreço levantados pelaequipe de auditoria. Em relação ao ineditismo do exame de preços, destaco o fato de a equipe adotar coeficientes deprodutividades de mão de obra sugeridos em literatura pesquisada, em detrimento daqueles adotados pelaPetrobras, obtidos com base em levantamento de informações de contratações anteriores e reunidos emrelatório denominado Comissão B. Até então, a unidade técnica vinha adotando os coeficientes deprodutividade informados pela Petrobras, como ocorreu na identificação de sobrepreço em cinco contratosda Refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, quando o Tribunal recomendou a paralisação desses contratosao Congresso Nacional até o saneamento das irregularidades. No caso do exame realizado no contrato do pipe rack, conforme indicado no despacho do supervisor, dentre

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48765780.


7.5 - Pronunciamento da Unidade Técnica.

89

as parcelas do sobrepreço de cerca de R$516 milhões, o grupo mais relevante é o denominadoquantidades excessivas de mão de obra e materiais, em virtude do efeito cascata que os seus itensprovocam na estimativa. Nos cálculos do sobrepreço, quando se reduz a quantidade de mão de obradireta, são reduzidos automaticamente diversos outros custos calculados com base nela: ferramentas,mão de obra indireta, impeditividade, hora-extra, BDI, etc. Segundo o supervisor dos trabalhos, dentrodo grupo quantidades excessivas de mão de obra e materiais, o subgrupo mais importante no cálculodo sobrepreço é o de produtividade de montagem. Desse modo, os critérios e evidências que apresentam maior sensibilidade são aqueles relacionadosaos coeficientes de produtividade de montagem utilizados para cálculo do sobrepreço, maisespecificamente de mão de obra direta, tendo em vista a materialidade dos valores em questão, bemcomo o efeito cascata desses índices nos cálculos da estimativa, e, por conseguinte, do sobrepreçototal. Nesse ponto, cabe capturar passagem do despacho do supervisor no qual se afirma que um critério deauditoria deve apresentar os seguintes atributos: validade, confiabilidade, relevância e suficiência. Narealidade, as normas de auditoria do Tribunal, mais especificamente as Orientações para Auditoria deConformidade, definem, em seu item II.5.1, que os atributos acima mencionados são aplicáveis àsevidências. Com relação aos critérios, a mesma norma, em seu item II.4, assim estabelece: 54. A indicação do critério de auditoria é fundamental para a caracterização do achado, pois refletecomo a gestão deveria ser. Nem sempre é suficiente a mera menção do dispositivo legal ou dajurisprudência, sendo importante explicitar, também, o que o critério preconiza. A indicação doscritérios permite a revisão da fundamentação legal, da jurisprudência e da doutrina, diminuindo apossibilidade de eventuais omissões ou equívocos.55. Exemplos de critérios de auditoria que a equipe utiliza para aferir a conformidade ou odesempenho de uma situação encontrada: Acórdãos, aditivos de contrato, aditivos de convênio, atas, aConstituição Federal, contratos, convênios, decisões, decretos, decretos legislativos, decretos lei,despachos, doutrina, editais, emendas constitucionais, instruções normativas, leis, leiscomplementares, medidas provisórias, normas técnicas, normativos internos, pareceres, portarias,regulamentos, resoluções e súmulas ou ainda, no caso de auditorias operacionais, referenciais aceitose/ou tecnicamente validados para o objeto sob análise, como padrões e boas práticas, etc. (grifou-se) Da leitura dos exemplos dados, depreende-se que a diretriz deste Tribunal para definição de critériosde auditoria é de que estes, preferencialmente, tenham um caráter oficial/regulamentar (leis, acórdãos,decretos, portarias, normativos, etc.) ou que possuam amplo reconhecimento técnico como, porexemplo, a doutrina. Em relação aos critérios de auditoria utilizados para calcular o custo de uma obra de refinaria, o art.125 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2012 excetua os itens de montagem industrial daobrigatoriedade de utilização dos referenciais SICRO (Sistema de Custos de Obras Rodoviárias) eSINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), até mesmo porquenão constam nesses referenciais serviços dessa natureza. Por seu turno, na jurisprudência do TCUtambém ainda não foram definidas referências para respaldar a análise desses serviços (custos deinsumos, coeficientes de produtividade de mão de obra, consumo de material, etc).



90

Na falta dessa referência legal, a tendência é que se busquem critérios alternativos para a realizaçãodessa análise, até para que, no futuro, também seja possível estabelecer, assim como aconteceu com oSicro e o Sinapi, uma referência oficial para os custos de montagem industrial. Nesse ponto cabe esclarecer que o Sinapi, implantado em 1969 pelo extinto BNH (Banco Nacional deHabitação), já estava consagrado como um referencial de custos mesmo antes de se tornar a referênciaoficial estipulada pela Lei. Mais de trinta anos antes, já existia como mecanismo de acompanhamentode custos da construção civil. Seis anos antes já tinha vinha sendo utilizado para fins de orçamentaçãode obras do FGTS. Além disso, sempre foi mantido e alimentado por órgãos/entidades do governo(BNH, IBGE e CEF), conferindo-lhe uma chancela de isenção e confiabilidade, requisitosindispensáveis para que uma referência passe a ser considerada oficial. Voltando ao caso concreto, diante da ausência de referências oficiais para coeficientes deprodutividade de serviços de montagem industrial, a equipe de auditoria buscou critérios alternativospara a realização da análise de preços (literatura e Estudo do Neri), em detrimento do referencialutilizado pela Petrobras, qual seja, o Relatório Comissão B. Em relação ao critério denominado no relatório de auditoria como literatura, a equipe baseou-se emcoeficientes de produtividade de mão de obra direta para montagens industriais sugeridos nolivroMontagens Industriais, de autoria de Paulo Fernandes (Artliber Editora, 2005 São Paulo). Observa-se que a própria literatura utilizada faz a ressalva de que os números ali indicados podem serúteis na hipótese de não existirem índices próprios, levantados e comprovados em montagensanteriores. A priori, o Relatório Comissão B atenderia ao requisito de serem utilizados dados históricos, pois sebaseia em levantamentos de campo de obras anteriores. Assim, para que o Relatório Comissão B nãofosse acolhido, seria necessário confrontar os seus dados e premissas com a realidade da construção dopipe rack do Comperj e com as demais fontes de referência citadas no relatório de auditoria e nodespacho do supervisor. No entanto, os argumentos trazidos aos autos para preterir o Relatório Comissão B em relação àsoutras referências baseiam-se fundamentalmente no fato de ser datado de 1994 e de ter sidoconsiderado desatualizado no TC 018.898/2010-6. Entretanto, o relatório emitido no âmbito desseprocesso não foi taxativo a respeito dessa desatualização (fls. 87 e 88). Mencionou-se, no referido processo, que os parâmetros e indicadores do Relatório Comissão Bdatavam de 1995, mas também citou-se que, àquela época (outubro de 2010), a Petrobras haviainformado que se encontrava em andamento estudo pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro(UERJ) para avaliar se os índices de produtividade/consumo do Relatório Comissão B continuavamaderentes à realidade atual das obras de engenharia. Portanto, a simples menção de que o RelatórioComissão B foi considerado desatualizado não é bastante para descaracterizar a referência sem umexame aprofundado que demonstre a inadequação das suas produtividades frente à realidade da obra.



91

Com relação ao emprego do Estudo do Neri, não consta no relatório de auditoria e em seus anexosmaiores informações acerca dessa referência. Infere-se tratar-se somente de uma coluna dentro de umadas abas da planilha de estimativa de custos, cujo título é Estudo do Neri. Segundo a equipe e osupervisor, utilizou-se esse referencial na análise de preços porque os valores de sobrepreço com eleobtidos estariam mais conservadores do que aqueles obtidos com base nos coeficientes da literatura.Contudo, não se conhece a origem dos dados desse estudo nem mesmo suas premissas. Além disso,não se apurou as razões pelas quais a Petrobras deixou de adotá-lo. Dessa forma, em que pesem os indícios apontados no relatório de auditoria e no despacho dosupervisor de que a produtividade de mão de obra no Relatório Comissão B está subestimada (menorprodução implica aumento do custo com mão de obra), considera-se que a comprovação dosobrepreço, para fins de IGP, passa pela desconstituição do Relatório Comissão B, o que necessitaainda ser realizado. Para tanto, inicialmente é necessário obter informações básicas ainda desconhecidas acerca daspremissas e condições em que foram definidos os coeficientes de produtividade do Relatório ComissãoB, tais como:a) quantidade e tipo de obras que serviram de base para o cálculo dos coeficientes;b) condições de trabalho nas obras;c) técnica de apropriação das horas trabalhadas;d) fatores de improdutividade considerados, a exemplo de paradas decorrentes de chuvas,deslocamento entre frentes de trabalho e treinamento. Assim sendo, propõe-se que seja autorizada desde já a realização de inspeção e diligências que sefaçam necessárias para apurar se a produtividade prevista no Relatório Comissão B está de fatosubestimada, por meio do confronto deste relatório com as referências adotadas pela equipe e tambémcom outras obras similares recentemente concluídas ou em execução, a exemplo da obra da Tuboviasdo Comperj referida pelo Supervisor e de outros contratos de construção de pipe rack. Após essa apuração, considera-se possível indicar um sobrepreço com a precisão requerida para serecomendar a paralisação da obra e condicionar o saneamento dessa irregularidade à repactuação docontrato em valor tão expressivo como o ora apontado (cerca de R$ 516 milhões). Cabe mais uma vez frisar que não se afirma que a referência adotada pela Petrobras para oscoeficientes de produtividade de mão de obra (Relatório Comissão B) está correta. Afirma-se nessemomento que, para fins de se recomendar a paralisação da obra, ainda não foram suficientementelevantadas as falhas dessa referência. Reitera-se que, todas as vezes em que esta unidade técnica recomendou a paralisação de contratos deobras de refinarias da Petrobras, foram adotados os mesmos coeficientes de produtividade utilizadospela estatal em suas estimativas. Naquela oportunidade, entendeu-se que, enquanto não existissemcritérios suficientemente robustos, a utilização dos coeficientes da estatal apresentar-se-iaconservadora e garantiria que estariam sendo respeitadas as particularidades da obra no cálculo dosobrepreço.



92

Diante do exposto, antes de se propor medidas voltadas ao bloqueio do contrato, é necessário ofereceroportunidade à estatal para que se manifeste sobre os parâmetros adotados no relatório. Saliente-se queeste despacho não afasta a existência de sobrepreço no Contrato nº 0858.0069023.11.2. Somente seentende que os critérios ainda não foram devidamente apurados para subsidiar a recomendação deparalisação (IGP). No que se refere aos demais achados tratados nos itens 3.2, 3.3, 3.4 e 3.5 do relatório de auditoria,propõe-se que também seja realizada oitiva da Petrobras para que se manifeste sobre os indícios deirregularidades detectados. Cabe um aparte com relação aos pontos do relatório sobre os quais a estatal deve se manifestar. Nositens 3.1.2.2.1 e 3.1.2.2.2, o relatório de auditoria abordou temas de forma abrangente, extrapolando aanálise necessária para a apuração do caso concreto. Nesses tópicos, foram apresentadas consideraçõesteóricas diversos assuntos: Prática Recomendada 18R-97, cálculo de contingências, avaliação de riscosem contratos de empreitada a preço global, da aplicação da faixa de 20% sobre itens de QD, etc. Todos esses assuntos estão correlacionados à questão da margem de precisão (+20%, -15%) e àadequação de seu uso como critério de aceitabilidade de preços em licitações, temas que estão sendodevidamente analisados, com o nível de profundidade e embasamento teórico necessários, no TC006.810/2011-0, constituído em obediência ao Acórdão 3.069/2010 Plenário. Tal processo, que é daRelatoria do Exmo. Ministro Augusto Nardes, encontra-se em fase final de instrução sob aresponsabilidade de Grupo de Trabalho instituído pela Segecex para esse fim. Dessarte, para evitar que existam dois processos tratando do mesmo tema, porém com nível deprofundidade, embasamento técnico e relatores diferentes, e considerando que o TC 006.810/20011-0deve prevalecer no tratamento do tema, pois foi constituído por força de Acórdão do Tribunal, propõe-se alertar a Petrobras que, na resposta da oitiva a ser apresentada no presente processo, desconsidere ositens 3.1.2.2.1 e 3.1.2.2.2. do relatório de auditoria precedente, pois os assuntos ali tratados estãosendo abordados em outro processo (006.810/2011-0), no qual a estatal será oportunamente instada ase manifestar. Diante do exposto,a) considerando o ineditismo e complexidade dos procedimentos empregados na análise de preços,uma vez que as recomendações de paralisação até então realizadas por esta unidade técnicafundamentaram-se em sobrepreços calculados com base em produtividades de mão de obra diretainformadas pela Petrobras;b) considerando o efeito cascata provocado no valor do sobrepreço em função da variação do custo damão de obra direta;c) considerando a relevância do sobrepreço detectado (R$ 516 milhões);d) considerando a ausência de fontes oficiais de referência de custos para análise da produtividade damão de obra, a exemplo do Sinapi e Sicro;e) considerando que a Petrobras ainda não se manifestou sobre os novos critérios e procedimentosadotados na auditoria;f) considerando que a obra encontra-se em fase inicial de execução (cerca de 9% de avançofinanceiro), de modo a possibilitar a apuração dos fatos a tempo de o TCU recomendar



93

tempestivamente a paralisação do contrato, sem riscos de dano reverso ao erário, caso se confirmem osindícios de sobrepreço levantados no relatório de auditoria; submeto os autos à apreciação da Exmª Ministra Relatora Ana Arraes com a seguinte proposta deencaminhamento:I. realizar a oitiva da Petróleo Brasileiro- Petrobras S.A., nos termos do art. 250, inciso V, do RI/TCU,para que, se assim desejar, manifeste-se no prazo de 15 dias acerca dos seguintes indícios deirregularidades detectados no contrato de construção do pipe rack do Comperj: I.1. sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados (achado 3.1); I.2. cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços(achado 3.2); I.3. contratação direta antieconômica (achado 3.3); I.4. ausência de parcelamento do objeto, embora tecnicamente e economicamente viável (achado3.4); I.5. cláusulas do edital e do contrato em desconformidade com os preceitos da LDO (achado 3.5).II. autorizar desde já a realização de inspeção e diligências que se fizerem necessárias pela Secob-3para que seja confirmada a inadequação dos coeficientes de produtividade previstos no RelatórioComissão B frente à realidade das obras do pipe rack do Comperj;III. alertar a Petrobras que, na resposta da oitiva de que trata o item I, devem ser desconsiderados ositens 3.1.2.2.1 e 3.1.2.2.2. do relatório de auditoria, salvo se julgar essencial ao exercício docontraditório e da ampla defesa, na medida em que há processo constituído especificamente para tratardo tema (TC 006.810/2011-0), no âmbito do qual a estatal será oportunamente instada a se manifestar.

Em 13 de julho de 2012. Encaminhe-se ao Gab. da Min. Ana Arraes.

________________________________________________________

Eduardo Nery Machado FilhoSecretário de Fiscalização de Obras 3



94

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Gabinete da Ministra Ana Arraes

MIN-AA Fls.

TC 006.637/2012-4 Natureza: Relatório de Auditoria.

Unidade Jurisdicionada: Petróleo Brasileiro S.A..

Interessado: Congresso Nacional

DESPACHO DA RELATORA

Em exame levantamento de auditoria realizado pela 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras

(Secob-3) em um dos contratos para execução das obras do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro

- Comperj.

2. A auditoria em tela teve como objeto um dos acordos de maior materialidade firmado para

construção do Complexo Petroquímico. O Contrato ICJ 0858.0069023.11.2, que alcança o montante

de R$ 1.869.624.800,00, foi pactuado entre a Petrobras e o Consórcio Pipe Rack (Odebrecht S.A.,

Mendes Junior Trading e Engenharia S.A. e UTC Engenharia S.A.), para construção de um pipe-rack

de aproximadamente 6 km e duas estações elevatórias de efluentes, bem como o comissionamento e os

testes de todo o conjunto.

3. A equipe de auditoria da Secob-3, em trabalho inserido no ciclo de fiscalizações de obras

deste ano (Fiscobras 2012), assinalou a existência de cinco irregularidades graves no objeto

fiscalizado, quais sejam: i) sobrepreço decorrente de quantitativo inadequado; ii) cronograma de

desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos serviços; iii) contratação direta

antieconômica; iv) ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamente

recomendável; e v) deficiência na apresentação das informações constantes da planilha orçamentária

licitada e do contrato.

4. Em relação à irregularidade que trata do sobrepreço, apontado em mais de R$ 500 milhões,

quase 30% do valor total avençado, a equipe de auditoria entendeu preenchidos os requisitos do inciso

IV do §1º do art. 91 da Lei 12.465/2011 para recomendação de paralisação do objeto fiscalizado.

Concluiu que a irregularidade constatada no curso da auditoria seria materialmente relevante, teria

potencialidade de ocasionar significativo prejuízo ao erário e configuraria grave desvio a princípios

constitucionalmente elencados. Propôs, por conseguinte, que a Petrobras fosse instada a se manifestar

acerca da possibilidade de classificação como grave com recomendação de paralisação (IG-P).

5. Em despacho que destacou a metodologia de trabalho da equipe de fiscalização,

acrescentou detalhes técnicos ao exame empreendido e ratificou todas as irregularidades assinaladas, o

diretor da 3ª Diretoria Técnica da Secob-3 acolheu integralmente as conclusões do relatório de

auditoria e endossou a proposta de classificação como IG-P.

6. Diferente foi o posicionamento do titular da unidade técnica.

7. O Secretário da Secob-3 ponderou que a materialidade do sobrepreço, o ineditismo do

método de análise adotado, a falta de referências oficiais e o baixo percentual de execução do contrato

indicavam que a irregularidade deveria ser objeto de avaliação mais detalhada.

8. O despacho divergente do titular da Secob-3 fundou-se principalmente na necessidade de

prévio exame de elementos que corroborassem a metodologia adotada para cálculo do sobrepreço, que

adotou produtividades advindas de publicações técnicas em detrimento daquelas indicadas pela

Petrobras.



7.6 - Despacho da Ministra Ana Arraes.

95


Gabinete do Ministra Ana Arraes

9. Concluiu que, antes de eventual recomendação ao Congresso Nacional para classificação

como IG-P, relevante seria que a Estatal se manifestasse quanto às irregularidades registradas e que

novas inspeções e diligências fossem realizadas pela Secob-3.

10. Fez, ainda, outra ressalva ao exame da equipe de fiscalização. Consignou que os itens

3.1.2.2.1 e 3.1.2.2.2. do relatório de auditoria, relacionados à margem de aceitação das propostas em

licitações conduzidas pela Petrobras, já são objeto de análise mais sistêmica nos autos do

TC 006.810/2011-0 e que, portanto, não deveriam ser examinados pontualmente no caso concreto em

pauta.

11. Não obstante louve o trabalho da equipe de auditoria da Secob-3, alinho-me à posição

defendida pelo Secretário da unidade.

12. Em face das pertinentes considerações do titular da Secob-3, penso que a complexidade

dos procedimentos de auditoria empregados é digna de elogio, mas deve ser respaldada por exame

minucioso e contundente, muitas vezes não factível no tempo destinado às fiscalizações.

13. Ademais, a importância sócio-econômica do Comperj, um dos maiores empreendimentos

individuais da história da Petrobras, com investimentos previstos em US$ 8,4 bilhões e faturamento

anual estimado em US$ 5,8 bilhões, além da possibilidade de geração de quase 170 mil empregos,

evidenciam a necessidade de que sejam dirimidas quaisquer dúvidas e suscitado amplo contraditório

previamente à adoção de medida tão gravosa quanto é a classificação como IG-P.

14. Ante o exposto, restituo os autos à Secob-3, autorizo desde já a realização de inspeções e

diligências que se fizerem necessárias para avaliação da inadequação dos coeficientes de produtividade

previstos no "Relatório Comissão B" em relação às obras do pipe rack do Comperj e determino àquela

unidade técnica que:

a) realize a oitiva da Petróleo Brasileiro- Petrobras S.A., nos termos do art. 250, inciso V,

do Regimento Interno, para que, se assim o desejar, se manifeste, no prazo de 15 dias,

acerca dos indícios de irregularidades registrados nos achados de 3.1 a 3.5 do relatório de

auditoria, detectados no contrato ICJ 0858.0069023.11.2, firmado para construção do pipe

rack do Comperj, alertando-a para que sejam desconsiderados os itens 3.1.2.2.1 e

3.1.2.2.2. do relatório, salvo se julgar essencial ao exercício do contraditório e da ampla

defesa;

b) realize a oitiva do Consórcio Pipe Rack (Odebrecht S.A., Mendes Junior Trading e

Engenharia S.A. e UTC Engenharia S.A.), nos termos do art. 250, inciso V, do Regimento

Interno, para que, se assim o desejar, se manifeste, no prazo de 15 dias, acerca dos indícios

de irregularidades registrados nos achados de 3.1 a 3.4 do relatório de auditoria,

detectados no contrato ICJ 0858.0069023.11.2;

c) para subsidiar a manifestação dos interessados, envie juntamente com os ofícios de

oitiva cópia do relatório de auditoria e dos despachos dos titulares da unidade, bem como

das evidências que sustentam cada irregularidade.

TCU, Gabinete, 25 de julho de 2012.

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES

Relatora



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