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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria-Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização de Obras 4

RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

TC 003.323/2012-9 Fiscalização 76/2012 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 2.382/2011 - Plenário Objeto da fiscalização: Contrução da Barragem de Jequitaí/MG Funcional programática: • 18.544.2051.5308.0101/2012 - Construção da Barragem Jequitaí no Estado de Minas Gerais - NoMunicípio de Jequitaí - MG Tipo da obra: Barragem/Açude Período abrangido pela fiscalização: 11/11/2011 a 30/3/2012 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO Órgão/entidade fiscalizado: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e doParnaíba - MI Vinculação (ministério): Ministério da Integração Nacional Vinculação TCU (unidade técnica): 4ª Secretaria de Controle Externo Responsável pelo órgão/entidade:

nome: Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveiracargo: Presidente da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e doParnaíba - Codevasfperíodo: a partir de 1/11/2011

Outros responsáveis: vide rol na peça: Rol de responsáveis Jequitaí

PROCESSOS DE INTERESSE - TC 003.323/2012-9 - TC 041.010/2012-4

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RESUMO

Trata-se de auditoria realizada na Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São

Francisco e do Parnaíba - MI, no período compreendido entre 13/2/2012 e 30/3/2012.

A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção da Barragem de

aproveitamento Múltiplo de Jequitaí I, em Concreto Compactado a Rolo, localizada no município deJequitaí, no estado de Minas Gerais. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medidaos recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questõesadiante indicadas:

1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do

empreendimento? 3 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse

licenciamento? 4 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5 - O procedimento licitatório foi regular? 6 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e

preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 7 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos

apresentados no projeto básico / executivo? 8 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os

valores de mercado? 9 - Os procedimentos para aquisição de titularidade de terreno são regulares?

Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de

conformidade e observados os padrões de auditoria de conformidade adotados pelo TCU, tendo sidoelaboradas matrizes de planejamento, de achados e de responsabilização.

Para responder as questões de auditoria levantadas, foram utilizadas as técnicas de análise

documental, conferência de cálculos, acesso a sistemas informatizados e indagação oral. A análise doorçamento que embasou a licitação foi realizada por meio de amostragem dos itens materialmentemais relevantes da planilha, tendo sido usado o método da curva ABC, Ao final, foram examinadositens correspondentes a aproximadamente 63% do valor global da obra. Não foi realizada visita "in

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loco" em virtude de a obra ainda estar em fase de licitação.

A elaboração do relatório de auditoria foi realizada com base nas informações obtidas na

fase de planejamento e execução, a fim de apresentar o objetivo e as questões de auditoria, ametodologia utilizada, os achados de auditoria, as conclusões e a proposta de encaminhamento.

O objeto selecionado para fiscalização foi o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf,

relativo à execução das obras civis de construção da Barragem de Aproveitamento Múltiplo de JequitaíI, em Concreto Compactado a Rolo, localizada no município de Jequitaí, no estado de Minas Gerais.

Por meio do Fax 62/2012, datado de 25/4/2012, a Codevasf informou, em seu sítio

eletrônico, que o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf foi revogado, por motivo de ordemtécnica.

As principais constatações deste trabalho foram: - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de

habilitação e julgamento. - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. - Orçamento em desconformidade com as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 71.079.456,92. A quantia

refere-se ao valor estimado da obra indicado no orçamento base do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf.

Dentre os benefícios estimados desta fiscalização incluem-se a correção de

irregularidades e impropriedades identificadas no edital, o Incremento da eficiência da entidadefiscalizada, e o aumento na expectativa de controle. Ademais, a presente fiscalização pode gerar comobenefícios, após a análise das respostas das medidas processuais propostas (audiência do responsável eoitiva da Codevasf), a aplicação de multa, novas correções de irregularidades e a redução do preçomáximo do próximo certame licitatório.

As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam a

realização de audiência de responsável e de oitiva da Codevasf, além da expedição de ofício de ciênciae de determinação à entidade fiscalizada.

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S U M Á R I OTítulo Página1 - APRESENTAÇÃO 5

2 - INTRODUÇÃO 6

2.1 - Deliberação que originou o trabalho 6 2.2 - Visão geral do objeto 6 2.3 - Objetivo e questões de auditoria 8 2.4 - Metodologia Utilizada 9 2.5 - Volume de recursos fiscalizados 9 2.6 - Benefícios estimados da fiscalização 9

3 - ACHADOS DE AUDITORIA 9

3.1 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critériosinadequados de habilitação e julgamento. (IG-C)

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3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. (OI) 16 3.3 - Orçamento em desconformidade com as disposições da Lei deDiretrizes Orçamentárias (OI)

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4 - CONCLUSÃO 25

5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 26

6 - ANEXO 28

6.1 - Dados cadastrais 28 6.1.1 - Projeto básico 28 6.1.2 - Execução física e financeira 29 6.1.3 - Editais 29 6.1.4 - Histórico de fiscalizações 30 6.2 - Deliberações do TCU 30 6.3 - AC 1552/2012-P 33

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1 - APRESENTAÇÃO A contratação das obras de construção da barragem Jequitaí, no município de mesmo nome, localizadona região norte de Minas Gerais, se dará diretamente pela Companhia de Desenvolvimento dos Valesdo São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), por meio da licitação capitaneada pelo Edital deConcorrência 16/2011-Codevasf. Conforme o instrumento editalício, a construção da barragem estáorçada em R$ 71.079.456,92 e prevê a utilização de recursos federais, com prazo de execução de doisanos. A Lei 12.595, de 19 de janeiro de 2012 (LOA/2012), consignou à Codevasf um crédito de R$47.168.000,00 em programa de trabalho específico para a obra, 18.544.2051.5308.0101 - Construçãoda Barragem Jequitaí no Estado de Minas Gerais - no Município de Jequitaí - MG.

Importância socioeconômica

A área do projeto está inserida no vale do rio São Francisco e, também, no "Polígono das Secas". A

bacia do rio Jequitaí localiza-se na região norte-nordeste de Minas Gerais, sendo o rio Jequitaí afluente

da margem direita do rio São Francisco, principal manancial da região nordeste do país. Tem ocorrido,

na região do empreendimento, nos últimos anos, ações que procuram promover o seu potencial

agropecuário.

Essa região caracteriza-se por um crescimento urbano acelerado e fragilizado, associado a um

incipiente processo de industrialização. A base econômica da região está alicerçada na agropecuária,

no extrativismo e em pequenas e médias indústrias de transformação. Nos últimos quinze anos,

contudo, vem sendo observada uma modificação desta base econômica, fruto, principalmente, da

intensificação do processo de industrialização em alguns núcleos polarizadores (Montes Claros,

Várzea da Palma, Pirapora e Bocaiúva) e de uma modesta mudança na atividade agropecuária, com a

introdução de novas tecnologias, incluindo a irrigação, e o crescimento de empresas rurais e

agroindustriais.

Essa região registra um êxodo rural acelerado, com taxas negativas de crescimento da população rural.

Aliado a esse processo de êxodo rural, verifica-se um crescimento das periferias urbanas dos núcleos

principais, compostas basicamente por "bóias-frias". A instabilidade climática da região,

principalmente no que tange ao regime de chuvas, é um fator limitante ao crescimento e

desenvolvimento socioeconômico da região. As perdas de safras acarretam descapitalização dos

produtores, evasão de divisas e desestímulo à produção de um modo geral.

As atividades agrícolas a serem desenvolvidas, além dos empregos diretos gerados, fortalecerão o

pequeno pólo agroindustrial já existente na região. A geração de empregos de modo sustentado poderá

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ser viabilizada, surtindo efeitos multiplicadores por toda a economia regional.

2 - INTRODUÇÃO 2.1 - Deliberação que originou o trabalho Em cumprimento ao Acórdão 2.382/2011-TCU-Plenário, realizou-se auditoria na Companhia deDesenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - MI, no período compreendido entre13/2/2012 e 30/3/2012. As razões que motivaram esta auditoria foram o montante do aporte de recursos federais e o atualestágio em que o empreendimento se encontra, em licitação, o que pode dar maior efetividade aocontrole dos gastos públicos. 2.2 - Visão geral do objeto O Projeto Jequitaí é um empreendimento de usos múltiplos e de desenvolvimento regional, tendocomo finalidade a irrigação, a regularização de vazões e o controle de cheias e a geração de energia. Oprojeto Jequitaí insere-se no programa de revitalização da bacia do rio São Francisco. O projeto Jequitaí permitirá o controle de cheias, evitando-se a inundação de áreas propícias àagricultura localizadas a jusante do projeto, a geração de energia elétrica, colaborando para o aumentoda capacidade nacional de suprimento de energia e a irrigação de terras aptas à exploração agrícola,servindo todas estas finalidades como atrativo para o investimento público e privado, em basesadequadas para o desenvolvimento sustentável da região. O Projeto possibilita o alcance destesbenefícios por etapas, sendo a regularização e o controle de cheias plenamente atendidos com aconstrução do Aproveitamento Múltiplo Jequitaí I (AM Jequitaí I). A regularização do rio Jequitaí, com a implantação dos AMs Jequitaí I e II, corresponde a uma vazãoregularizada de cerca de 33 m³/s (5% do total estimado) e uma área de inundação de 90 km². Apresentam-se, a seguir, as principais características dos AMs Jequitaí I e II e do Perímetro Público deIrrigação, cabendo ressaltar que o AM Jequitaí II, que permitirá a alimentação dos canais principais doPerímetro de Irrigação, será construído após o AM Jequitaí I e que para a construção deste haveránecessidade do remanejamento e reassentamento da população atingida pelo futuro reservatório. Frisa-se que esta auditoria restringiu-se à verificação do procedimento licitatório do AM Jequitaí I, porser o primeiro e único conjunto de obras em fase de licitação. Aproveitamento Múltiplo Jequitaí I O AM Jequitaí I, situado na parte montante do cânion do rio Jequitaí, foi projetado visando aregularização e o controle parcial das cheias do rio Jequitaí, bem como a geração de energia elétrica. O arranjo geral prevê um barramento em concreto compactado a rolo (CCR), com sistema extravasorocupando a atual calha do rio e com a tomada dágua e casa de força situadas na margem esquerda. Aaltura máxima é de 41,00 m e o comprimento da crista de 278,00 m, na elevação 589,60 m. O sistemaextravasor é constituído por três vertedouros de soleira livre, incorporados ao barramento, com

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dissipação no vertedor central do tipo ''flip bucket'', e os auxiliares, laterais, com dissipações emescada. A tomada dágua é uma estrutura em concreto convencional incorporada ao maciço de CCR dabarragem, apresentando soleira na elevação 560,75 m e dispondo de uma comporta vagão e gradesremovíveis para controle do fluxo. O sistema de adução é constituído por uma tomada dágua, umconduto forçado e uma válvula dispersora instalados junto à margem esquerda. Este sistema permiteaduzir água para irrigação e para a casa de força. O conduto forçado é metálico e apresenta diâmetrode 3,50 m entre a tomada dágua e a casa de força. Logo a jusante da tomada dágua este conduto possuiuma derivação, também metálica, com diâmetro de 2,50 m para adução de água até a válvuladispersora. A casa de força é do tipo abrigada, dispondo de uma turbina tipo kaplan de eixo vertical, de8,25 MW de potência nominal, acoplada a um gerador síncrono trifásico de 8,5 MVA. O reservatório deste aproveitamento, com nível dágua mínimo normal na cota 567,50 m e máximonormal na cota 580,00 m, ocupando áreas de, aproximadamente, 21 km² e 90 km². A vazãoregularizada é de 33,8 m³/s. O critério de controle de cheias fixou que, para uma cheia afluente, comperíodo de retorno de 50 anos (2.144 m³/s), deverá corresponder uma vazão defluente com período deretorno de 4 anos (736 m³/s). Aproveitamento Múltiplo Jequitaí II O arranjo geral do AM Jequitaí II, situado na parte jusante do cânion, a uma distância aproximada de4,5 km do aproveitamento anterior, foi projetado para alimentar os canais principais CP1 e CP2 doPerímetro de Irrigação, situados, respectivamente, nas margens esquerda e direita, bem como parageração de energia elétrica. Caracteriza-se por um barramento em CCR, com coroamento na cota558,60 m, comprimento de crista de 177,00 m e altura máxima de 45,00 m. A adução para o Perímetro de Irrigação é feita por duas tomadas dágua, uma em cada ombreira, asquais estão incorporadas ao corpo do barramento. O reservatório, com nível dágua mínimo normal na cota 550,00 m, corresponde à área de inundação decerca de 1 km², estando inteiramente contido no cânion do rio Jequitaí. A vazão regularizada é amesma do aproveitamento Jequitaí I, situado a montante. Perímetro de Irrigação de Jequitaí Para a distribuição percentual dos modelos de produção destinados ao projeto de irrigação do vale doJequitaí, ficou estabelecido que cerca de 50% da área total do projeto ficaria destinada ao PerímetroPúblico, a ser implantado pela Codevasf, e que os demais 50% seriam reservados para a iniciativaprivada. No Perímetro Público, na concepção do Projeto Básico, 50% da área de irrigação seria ocupada porsetores de colonização, onde seriam assentados os pequenos produtores e a população atingida pelaárea de implantação do reservatório de Jequitaí I e dos lotes de irrigação, ficando a metade restante,correspondente aos setores empresariais, destinada à implantação de pequenas e médias empresas. O Perímetro Público é constituído por três unidades de irrigação, totalizando 1.278 lotes decolonização e 153 lotes empresariais. A Unidade 1 abrange as terras da margem esquerda irrigadaspelo canal principal CP1, com 9.326,23 ha, parcelados em 1.121 lotes de colonização (856 lotes de

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colonos e 265 lotes de reassentados) e em 23 lotes empresariais (pequenas e médias empresas). A Unidade 2 compreende as terras da margem direita irrigadas pelo canal principal CP2, com 3.559,83ha, parcelados em 157 lotes de colonos e 43 lotes de pequenas e médias empresas. A Unidade 3, com5.588,86 ha, é formada apenas por 87 lotes empresariais, irrigados por bombeamento direto do rioJequitaí. As áreas brutas dos lotes foram definidas com 4 ha para reassentados, 8 ha para colonos e pequenosprodutores e entre 30 e 100 ha para os lotes empresariais. Nos lotes de colonos (pequenos produtores)e de reassentados a irrigação foi concebida pelo processo de aspersão convencional, em setoreshidráulicos pressurizados implantados pela Codevasf, por meio de bombeamentos coletivos quefornecerão as vazões requeridas, a uma pressão de 40 mca na entrada dos lotes. Para os lotesempresariais do Perímetro Público, o projeto prevê a garantia, na entrada do lote, das vazõesrequeridas, à pressão mínima de 2 mca, ficando as empresas encarregadas de desenvolver e implantaros seus projetos. Fora do Perímetro Público e no âmbito do Projeto Jequitaí, a iniciativa privada terá assegurada aregularização do rio Jequitaí, a partir da qual poderão implantar as suas captações. 2.3 - Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção da Barragem deAproveitamento Múltiplo de Jequitaí I, em Concreto Compactado a Rolo, localizada no município deJequitaí, no estado de Minas Gerais. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados deacordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1) A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2) Existem estudos que comprovem a viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento? 3) O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esselicenciamento? 4) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 5) O procedimento licitatório foi regular? 6) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preçosunitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 7) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentadosno projeto básico / executivo? 8) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores demercado? 9) Os procedimentos para aquisição de titularidade de terreno são regulares?

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2.4 - Metodologia utilizada Para a realização deste trabalho, foram observados os padrões de auditoria de conformidade adotadospelo TCU, tendo sido elaboradas matrizes de planejamento, de achados e de responsabilização. No planejamento da auditoria, foram obtidas e analisadas as informações disponibilizadas aosinteressados no Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf. Durante a fase de execução da auditoria, aequipe solicitou informações adicionais à Codevasf. Não foi realizada visita "in loco" em virtude de a obra ainda estar em fase de licitação. Para responder as questões de auditoria levantadas, foram utilizadas as técnicas de análise documental,conferência de cálculos, acesso a sistemas informatizados e indagação oral. A análise do orçamentoque embasou a licitação foi realizada por meio de amostragem dos itens mais materialmente relevantesda planilha, tendo sido usado o método da curva ABC, mediante o qual foram examinados os itenscorrespondentes a aproximadamente 63% do valor global da obra. A elaboração do relatório de auditoria foi realizada com base nas informações obtidas na fase deplanejamento e de execução, a fim de apresentar o objetivo e as questões de auditoria, a metodologiautilizada, os achados de auditoria, as conclusões e a proposta de encaminhamento. 2.5 - Volume de recursos fiscalizados O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 71.079.456,92. A quantia refere-se aovalor estimado da obra indicado no orçamento base do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf. 2.6 - Benefícios estimados da fiscalização Dentre os benefícios estimados desta fiscalização incluem-se a correção de irregularidades eimpropriedades identificadas no edital, o Incremento da eficiência da entidade fiscalizada, e o aumentona expectativa de controle. Ademais, a presente fiscalização pode gerar como benefícios, após aanálise das respostas das medidas processuais propostas (audiência do responsável e oitiva daCodevasf), a aplicação de multa, novas correções de irregularidades e a redução do preço máximo dopróximo certame licitatório. Vale lembrar que o órgão gestor revogou o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, antes da fase deabertura das propostas de preços, por meio de publicação do FAX 062-12. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA 3.1 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitaçãoe julgamento. 3.1.1 - Tipificação do achado:

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Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A irregularidade não seenquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV, parágrafo 1° do art. 91 da Lei 12.465/2011,por não ser materialmente relevante em relação ao valor total contratado. 3.1.2 - Situação encontrada: Ao analisar o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, verificou-se a existência de cláusulas dehabilitação inadequadas que, em conjunto, restringiram a ampla competitividade do certame. Nessesentido, aponta-se a exigência, para fins de qualificação técnico-operacional, de experiência anterior naexecução de serviços tecnicamente irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos quebeiram os 50% do que será contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma deatestados para a comprovação da execução dos quantitativos exigidos. A título de evidência, ressalta-se que, das 28 empresas que retiraram o edital, apenas 1 empresa e 1 consórcio apresentaram proposta,sendo que o consórcio foi inabilitado por não ter comprovado a execução do quantitativo exigido deitem tecnicamente irrelevante (armadura).

Vale comentar que a Controladoria Geral da União (CGU) questionou as restrições impostas no editalem novembro de 2011, anterior à data de entrega da documentação e das propostas de preços. Porém, aresposta elaborada pela Codevasf mostrou-se genérica, tendo invocado o permissivo legal do art. 30 daLei 8.666/1993 e do art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, a complexidade da obra e o propósitode reduzir o risco de o contratado não se mostrar tecnicamente hábil para a completa execução docontrato.

A inclusão de cláusulas restritivas ao caráter competitivo em atos convocatórios desrespeita o previstono art. 3º, caput e §1º da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, e o art. 37, caput e inciso XXI, daConstituição Federal, uma vez que cria óbices à seleção da proposta mais vantajosa para aAdministração e ao direito de participar de licitações públicas.

Acerca da documentação relativa à qualificação técnica, extrai-se do art. 30, inciso II, da Lei8.666/1993 que os documentos exigidos devem se limitar à comprovação de aptidão para desempenhode atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação.

Em relação a esse tema, a jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido de que as exigências dequalificação técnica, quer técnico-profissional, quer técnico-operacional, devem recair sobre parcelasque sejam, simultaneamente, de maior relevância e valor significativo e tais requisitos devem serdemonstrados no instrumento convocatório ou no processo administrativo da licitação, o que nãoocorreu no presente caso (Acórdãos 1.284/2003, 2.088/2004, 1.635/2007, 1.636/2007, 2.882/2008,todos do Plenário, e Acórdão 4.009/2009-TCU-1ª Camara).

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Ademais, este Tribunal tem entendido que o estabelecimento de restrições para qualificação técnico-profissional, a exemplo de quantitativos mínimos e a limitação à soma de atestados, somente éaceitável, quando a dimensão quantitativa, o local, o prazo ou qualquer outro dado forem necessários àsatisfação do interesse público ou retratarem algum tipo de dificuldade peculiar à execução doempreendimento (Acórdão 394/2002-TCU-Plenário, Acórdão 642/2004-TCU-Plenário, Acórdão421/2007-TCU-Plenário, Acórdão 216/2008-TCU-Plenário e Acórdão 1.052/2011-TCU-Plenário). Atítulo de exemplo, se o objeto da licitação for uma ponte com 500 m de extensão e vãos de 100 m,entende-se aceitável, como requisito de qualificação técnica, a exigência de experiência na execuçãode quantitativos mínimos de serviços relevantes, a exemplo de concreto estrutural, mostrando-serazoável, por exemplo, a vedação da participação de uma empresa que tenha demonstrado, porexemplo, a construção de uma ponte com apenas 10 m de extensão e vãos de 5 m.

Por fim, acerca dos quantitativos máximos admitidos a título de qualificação técnico-profissional, ajurisprudência deste Tribunal se consolidou no sentido de vedar percentuais acima de 50% doquantitativo total previsto no orçamento base (Acórdãos 1.284/2003, 2.088/2004, 2.656/2007,1.949/2008 e 2.215/2008, todos do Plenário).

Compulsando a documentação apresentada, verifica-se que o subitem 4.2.2.3, letra ''c''do Edital deConcorrência 16/2011-Codevasf exige, para fins de qualificação técnico-profissional, a comprovaçãode experiência na execução dos seguintes quantitativos de serviços:

Serviço: Concreto Compactado a Rolo (CCR - Classe 1 e 2) Quantidade do Edital: 119.933,77 m3/ Quantidade Exigida: 60.000 m3 / Percentual de exigência:50,03%

Escavação Material 1ª Cat. (Carga, Transporte) Quantidade do Edital: 548.616,11 m3 / Quantidade exigida: 270.000 m3 / Percentual de Exigência:49,21%

Escavação Material 3ª Cat. (Carga, Transporte) Quantidade do Edital: 188.798,76 m3 / Quantidade exigida: 90.000 m3 / Percentual de Exigência:47,67%

Concreto Convencional/Estrutural

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Quantidade do Edital: 36.400,74 m3 / Quantidade exigida: 9.000 m3 / Percentual de Exigência: 24,72%

Armadura (Fornecimento/Corte/Dobra/Montagem) Quantidade do Edital: 1.043,72 ton / Quantidade exigida: 500 ton / Percentual de Exigência: 47,91%

Momento de Transporte Material 1ª e 2ª Categoria Quantidade do Edital: 630.454,66 m3 x km / Quantidade exigida: 315.000 m3 x km / Percentual deExigência: 49,96%

Momento de Transporte Material 3ª Categoria Quantidade do Edital: 282.375,28 m3 x km / Quantidade exigida: 140.000 m3 x km / Percentual deExigência: 49,58%

Do exame da relação supra, verifica-se que os serviços de fornecimento de armadura e momento detransporte, além de não serem tecnicamente relevantes para identificar o objeto licitado, nãoapresentam aumento de complexidade técnica à medida que os quantitativos executados sejammaiores. A título ilustrativo, o serviço de momento de transporte, que nada mais é do que transportarmaterial escavado (m³) em caminhões basculantes por distâncias determinadas (km), não envolvendo,em absoluto, conhecimentos técnicos de engenharia sensíveis à construção de uma barragem. Osserviços de armadura, por sua vez, consistem em atividades de corte, dobragem e montagem de barrasde aço, segundo tamanhos e formas definidas previamente em um projeto, podendo ocorrer no própriocanteiro ou, por vezes, serem compradas já cortadas e dobradas por empresas especializadas. Ademais,o serviço em apreço não é relevante tecnicamente para a obra em questão, em que se deseja contratar aexecução de uma barragem de CCR, cujo uso de armadura se dá em estruturas secundárias.. Em umaanálise menos conservadora, pode-se considerar que inclusive o serviço de concreto convencional /estrutural não apresenta maior relevância na execução de uma barragem em CCR. Portanto, seria umaconclusão natural afirmar que o critério de habilitação técnica, como um todo, não se propôs a avaliaros serviços que de fato são tecnicamente relevantes na construção do objeto pretendido, não semostrando adequado para selecionar a empresa qualificada para a execução do empreendimento.

Dessa forma, não há como associar a complexidade na execução dos referidos serviços com umaumento nos quantitativos executados, razão pela qual não se mostra razoável o estabelecimento dequantitativos mínimos como critério de habilitação técnico-profissional para execução do objeto dalicitação.

Ademais, vale ressaltar, que, com exceção do concreto convencional/estrutural, foi exigida acomprovação de experiência anterior de quantitativos que superaram ou beiraram os 50% dos

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quantitativos totais que serão contratados em cada um dos itens avaliados. Em que pese ajurisprudência do TCU indicar esse percentual como limite máximo, como alegou a Codevasf quandoindagada pela CGU, NÃO se pode extrair dessas deliberações o sentido de que para todo e qualquertipo de obra, independentemente de sua complexidade técnica, é sempre aceitável o limite máximo de50% dos quantitativos dos itens de maior relevância, para efeito de qualificação técnica. Em qualquercaso, deve o órgão contratante apresentar as devidas justificativas técnicas que suportem a definiçãodos quantitativos mínimos para fins de qualificação técnica, não sendo cabível que tal limite supere ouse aproxime do percentual de 50%, em obras de menor complexidade, como a que ora se analisa.

Outrossim, de acordo com o subitem c.1 do tópico 4.2.2.3 (Qualificação Técnica), constante do Editalde Concorrência 16/2011-Codevasf, não foi admitido o somatório de atestados para comprovarexperiência na execução de cada um dos itens elencados, tendo sido permitida a apresentação desomente um atestado para cada item exigido. Ainda, caso o atestado se referisse a obra realizada emconsórcio, o quantitativo considerado seria obtido por meio da aplicação do percentual de participaçãoda empresa nesse consórcio.

No que se refere à restrição de somatório de atestados, entende-se que tal vedação mostra-secondizente para serviços cujo aumento de quantitativo implique mudança de técnica construtiva emdecorrência de aumento da dificuldade de execução, tal como a construção de edifícios com maiornúmero de andares ou de pontes com aumento de vão entre seus pilares, como já exemplificado. Noscitados casos hipotéticos, tal prática se justifica com vistas à Administração se resguardar no objetivode contratar uma empresa que não frustre a execução completa do objeto contratado, devendo,novamente, a pertinência e a necessidade estarem devidamente justificadas em estudos técnicos nosautos do processo licitatório.

Entretanto, esse não é o caso do objeto da licitação em comento e da maior parte dos serviços listados.Considerando as dimensões da barragem a ser contratada, 41 m de altura máxima e comprimento de278 m na elevação de sua crista (cota 589,60 m), e comparando-as com as das 53 barragens de CCRlistadas (vide peça ''Evidências da Restrição da Competitividade'', fls. 102-105), após consulta feitanos sítios eletrônicos da Associação Brasileira de Cimento Portland (ABCP) e do Cômite Brasileiro deBarragens (CBDB), a barragem de Jequitaí não se mostra excepcional em seu porte, sendo superadatanto na altura quanto no comprimento por mais da metade (27) das barragens listadas.

Ademais, analisando especificamente os serviços em relação aos quais foi exigida a demonstração deexecução pretérita em um único atestado (escavação, armadura e momento de transporte), observa-seque em nenhum desses a dimensão quantitativa retrata algum tipo de dificuldade peculiar, a ponto deexigir requisitos de qualificação técnico-operacional fundados em um único atestado, como jácomentado.

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Por fim, ressalta-se que, das 28 empresas que retiraram o edital, somente a empresa SobradoConstrução Ltda. e o consórcio Barragem Jequitaí, formado pelas empresas Construtora SanencoLtda. E ABO Construções Ltda. apresentaram proposta, sendo que o consórcio foi inabilitado, emdecorrência não ter atingido o quantitativo mínimo para o serviço de armaduras, o qual, conformevisto, não é relevante para caracterizar o objeto licitado, nem apresenta complexidade técnicaassociada ao aumento da quantidade executada.

Dessa forma, entende-se que as condições de qualificação técnica-operacional elencadas no edital emanálise, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução de serviços tecnicamenteirrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que beiram os 50% do que será contratado,sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para comprovação da execuçãodos quantitativos exigidos, causaram restrição à competitividade do certame, em detrimento dos arts.3°, caput e § 1º, inciso I e 30, inciso II e § 5º, da Lei 8.666/1993 e 37, caput e inciso XXI, daConstituição Federal e da jurisprudência do TCU.

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Edital 16/2011-Codevasf, 11/11/2011, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis deconstrução da Barragem de Aproveitamento Múltiplo de Jequitaí I, em Concreto Compactado a Rolo,localizada no município de Jequitaí, no estado de Minas Gerais.

3.1.4 - Causas da ocorrência do achado: Inclusão de requisitos de habilitação e classificação desnecessários. 3.1.5 - Critérios: Constituição Federal, art. 37, caput , inciso XXI Lei 8666/1993, art. 3º, § 1º, inciso I; art. 3º, caput ; art. 30, § 5º, inciso II 3.1.6 - Evidências: Evidências da Restrição da Competitividade, folhas 1/105. Revogação do edital - FAX 062-12, folha 1. 3.1.7 - Conclusão da equipe: Os requisitos de qualificação técnico-operacional constantes do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução de serviços tecnicamenteirrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que beiram os 50% do que será contratado,sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para a comprovação daexecução dos quantitativos exigidos importaram em restrição à competitividade do certame, emdesacordo com os arts. 3°, caput e § 1°, inciso I e 30, inciso II e § 5º da Lei 8.666/1993, com o art. 37,caput e inciso XXI, da Constituição Federal e com a reiterada jurisprudência do TCU.

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A hipótese da restrição à competitividade é corroborada pelo fato de que, das 28 empresasinteressadas, somente a empresa Sobrado Construção Ltda. e o consórcio Barragem Jequitaí, formadopelas empresas Construtora Sanenco Ltda. E ABO Construções Ltda. apresentaram proposta, sendoque o consórcio foi inabilitado, em decorrência de não ter atingido o quantitativo mínimo para oserviço de armaduras, o qual, conforme visto, não é relevante para caracterizar o objeto licitado, nemapresenta complexidade técnica associada ao aumento da quantidade executada. Dessa forma, restaconfigurada a grave violação às normas legais e constitucionais supramencionadas. Dito isso, passa-se ao exame das medidas processuais adequadas ao caso. Compulsando o sítio eletrônico da Codevasf (consulta em 26/4/2012), verificou-se que foi publicado oFax 62/2012, datado de 25/4/2012, por meio do qual foi informado que o Edital de Concorrência16/2011-Codevasf havia sido revogado, por motivo de ordem técnica. Desse modo, tendo em vista aperda do objeto, não resta possível o controle objetivo dos atos praticados pela entidade, mostrando-sedesnecessária a expedição de medida cautelar. No que se refere ao controle subjetivo dos atos em exame, compreende-se, a exemplo do paradigmajurisprudencial trazido pelo Acórdão 968/2012-TCU-Plenário, que a anulação ou revogação dalicitação não implica perda de objeto das irregularidades para fins de responsabilização. Da mesmaforma que o consignado no voto condutor da aludida deliberação, a anulação da licitação não tem ocondão de eliminar do mundo jurídico as irregularidades perpetradas pelos gestores, por ocasião dacondução daquele certame, persistindo os fundamentos para a realização de audiência, com vistas àaplicação de multa aos responsáveis em face dos atos irregulares cometidos. A partir do exame da sequência de atos que culminou na aprovação do presente edital, vislumbra-seque o substituto responsável pela Unidade de Obra Civil / Gerência de Implantação de Obras / Áreade Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura (AD/GIM/UAC), emitiu o Parecer Técnico CI280/2011, em que foram defendidos os quantitativos mínimos a serem comprovados para habilitaçãotécnica e pleiteada pela primeira vez a exigência de se atingir esses quantitativos com a apresentaçãode somente um atestado, para cada um dos serviços verificados, junto à instância imediatamentesuperior, Gerência de Implantação de Obras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura(AD/GIM). De acordo com o Regimento Interno da Codevasf (Decreto 1 de 30/1/2012), em seu inciso III do art.19, compete à Unidade de Obra Civil programar, implementar, coordenar, controlar, supervisionar,acompanhar, fiscalizar, analisar e emitir pareceres técnicos sobre os critérios e termos de referênciapara processos de licitação, bem como coordenar, emitir relatórios e fiscalizar a execução de contratose convênios de engenharia e projetos especiais. Dentre as funções do termo de referência de um edital de licitação, estão exatamente as definições dehabilitação técnica suficientes e necessárias para a escolha da melhor proposta para a Administração. Dessa forma, por constar entre as atribuições da Unidade de Obras Civil, definidas em regulamento,analisar e emitir pareceres técnicos sobre os critérios e termos de referência para processos delicitação, e considerando a emissão do Parecer Técnico CI 280/2011, entende-se cabível aresponsabilização do Sr. Samuel Macial Cesar, da Unidade de Obra Civil /Gerência de Implantação deObras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura (AD/GIM/UAC), que expediu o aludido

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ato, sendo necessária a realização de sua audiência. 3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. 3.2.1 - Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI) 3.2.2 - Situação encontrada: Foi detectado sobrepreço nos preços unitários de diversos serviços significativos no orçamento-basedo Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, em detrimento do art, 125, caput, da Lei 12.465/2011(LDO/2012). A despeito disso, detectou-se que o preço global do orçamento-base está de acordo como preço total de referência apurado por esta unidade técnica.

A Lei 12.465/2011 (LDO/2012) determina, em seu art. 125, que o custo global das obras e serviços deengenharia contratados com recursos da União será obtido de composições de custos unitários menoresou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices daConstrução Civil (Sinapi). Em situações excepcionais, devidamente justificadas, podem os custosunitários do orçamento-base da licitação exceder aqueles constante das composições de preçosreferenciais do Sinapi. Além desses, a mesma lei permite a utilização como referência de preços atabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro).

A jurisprudência do Tribunal também é extensa sobre o assunto. O Acórdão 618/2006-TCU-Plenárioconsidera que os preços medianos do Sinapi são indicativos dos valores praticados no mercado e osAcórdãos 40/2003, 1.050/2003 e 702/2008, todos do Plenário, especificam também o Sistema deCustos Rodoviários (Sicro) como referencial de preços confiável nas fiscalizações de obras públicas.

Dito isso, realizou-se a análise dos preços do orçamento base do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, para examinar sua conformidade em relação aos referenciais de mercado. Os serviços foramselecionados por meio de procedimento de amostragem não estatística. Para isso, construiu-se a curvaABC do orçamento-base da obra e obteve-se uma amostra correspondente a, aproximadamente,63,31% do total do orçamento previsto para contratação. Convém mencionar, neste momento, que arepresentatividade da amostra aquém da desejável (80%) decorreu da ausência de detalhamento dacomposição de alguns serviços representativos. Este fato será tratado em achado específico no presenterelatório de auditoria.

Como critério de formação de custo referencial, adotou-se a metodologia preconizada pela LDO/2012e usualmente adotada na análise de preços no âmbito do TCU. Como referência primária buscou-se ascomposições pertencentes ao Sinapi e ao Sicro 2, datas-base em outubro e novembro de 2011,respectivamente, para o Estado de Minas Gerais, tendo em vista que o orçamento base se refere a

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outubro de 2011. Para a referência do Sicro 2, considerou-se o mês de novembro pelo fato de nãohaver preços nesse sistema referencial, para o estado de Minas Gerais, no mês de outubro de 2011.Não encontradas composições que refletissem adequadamente a realidade de execução dos serviçosnos mencionados sistemas referenciais, utilizou-se fontes subsidiárias tais como aquelas fornecidaspelas tabelas da Codevasf e do Dnocs, substituindo-se os insumos destas pelos do Sinapi e do Sicro.Ademais, para definição do preço dos serviços, foi adotado BDI de 22,22%, mesmo percentualprevisto no edital regulador da licitação, tendo em vista que ele se encontra nos patamares indicadosnos Acórdãos 2.369/2011-TCU-Plenário e 2.409/2011-TCU-Plenário.

A totalidade da análise empreendida pode ser verificada pelo exame da curva ABC do orçamento baseda licitação, anexada como evidência ao presente relatório. A tabela juntada no final desse achadoindica os serviços analisados que apresentaram sobrepreço.

Neste ponto, passa-se a explicitar os serviços em que foram detectados sobrepreço e as prováveiscausas para divergência entre os preços constantes do orçamento base e os considerados como demercado pela equipe de auditoria.

Para exame do serviço de "Armadura, fornecimento, corte, dobra e montagem de aço CA-50",primeiro item da curva ABC, representando 11,6% do total contratado, foi utilizado como referencial amédia das composições 10249/1 "Fornecimento, corte, dobra e colocação de aço CA-50 12,7 MM(1/2)" e 10249/2 "Fornecimento, corte, dobra e colocação de aço CA-50 9,52MM (3/8)", pertencentesao Sinapi. Considerou-se a média dessas duas composições pelo fato de que a composição doorçamento base não apresentar a bitola considerada. Dessa maneira, o preço de referência do serviçofoi cotado em R$ 7.814,69 por tonelada frente aos R$ 7.896,63 que constam do orçamento base dalicitação. O sobrepreço total desse serviço é de R$ 85.232,19, tendo como causa principal adivergência no insumo de aço CA-50, tendo sido detectado um preço superior na composição doorçamento base em relação ao referencial.

Outro serviço em que foi detectado sobrepreço unitário foi o de "Escavação em rocha, inclusive cargae transporte até estoque e/ou bota-fora (DMT = 1,00 km)", que representa 8,2% do valor total docontrato.Em termos absolutos, o sobrepreço do serviço é de R$ 692.891,45, ou 13,5% em termosrelativos. A composição utilizada como referência foi a 2 S 01 102 07, pertencente ao Sicro 2. Aprincipal causa de divergência reside na previsão de um trator de esteiras na composição de custos doorçamento base, equipamento não previsto na composição do Sicro. Além disso, pode ser percebidauma leve divergência nos custos dos materiais utilizados entre uma e outra composição.

Quanto ao serviço de "Escavação em material de 2a. categoria inclusive carga e transporte até estoquee/ou bota-fora (DMT = 1,00 km)" também foi identificado um sobrepreço unitário de 21,2%,correspondendo a um total de R$ 224.396,50. Nesse caso, a causa do sobrepreço está na técnica

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utilizada para realização da escavação. O orçamento prevê a realização desta escavação com autilização de carregadeira, ao contrário do referencial de preços que prevê a utilização de escavadeirahidráulica, largamente utilizada nas obras de movimento de terra, sendo a primeira técnica mais caraque a segunda. Contudo, não consta da documentação examinada pela equipe de auditoria elementosque justifiquem a utilização da técnica mais onerosa, razão pela qual será utilizado como referencial depreço aquele mais econômico para a administração, especificamente a composição 2 S 01 101 27,pertencente ao Sicro 2.

Ainda, quanto aos itens afetos à terraplenagem, foi detectado sobrepreço no serviço de "Solocompactado". Este item representa 1,9% do total do orçamento base e possui um sobrepreço unitáriode 22,3%, se comparado ao referencial 2 S 01 511 00. Em termos monetários esse sobrepreço é de R$250.011,60.

Ademais, foi detectado sobrepreço em diversos serviços relacionados com a execução de concretoestrutural. De maneira geral, o sobrepreço médio detectado nestes serviços foi da ordem de 23,5% que,somados, alcançaram o montante de R$ 973.685,38, ou 1,37% do valor total orçamento base.Especificamente, enquadraram-se na presente análise os itens da planilha correspondentes aos serviçosde "Concreto convencional classe 'E', inclusive, fck 30MPa aos 28 dias", "Concreto convencionalclasse 'F', inclusive, fck 20MPa aos 90 dias", "Concreto convencional classe 'D', inclusive, fck 25MPaaos 28 dias" e "Concreto convencional classe 'D', inclusive, fck 30MPa aos 28 dias". Para a formaçãodos preços de referencia adotaram-se a composições de preços 1 A 01 656 01 (Usinagem de paraconcreto de cimento portland) e 1 A 00 001 50 (Transporte local c/ betoneira rodovia nãopavimentada), ambas pertencentes ao Sicro 2, com as devidas adaptações. Além dessas, foi utilizada acomposição 3.47 do Dnocs referente a atividade de bombeamento do concreto.

Invariavelmente, a maior parcela de sobrepreço concernente aos mencionados serviços de concretoestrutural teve origem nas atividades de usinagem de concreto e de lançamento de concreto combomba.

Apresentadas essas considerações e conforme discriminado na planilha da curva ABC, em relação aositens analisados, restou evidenciada a existência de sobrepreços unitários no orçamento base do Editalde Concorrência 16/2011-Codevasf. Apesar de não haver sobrepreço global no orçamento em análise,destaca-se que a presença de sobrepreços unitários pode afetar o equilíbrio econômico-financeiro dofuturo contrato na hipótese de futuras alterações em quantidades, podendo gerar inclusive o jogo deplanilhas pela adição de quantidades em itens com sobrepreço e supressão de itens com subpreço.

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3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Edital 16/2011-Codevasf, 11/11/2011, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis deconstrução da Barragem de Aproveitamento Múltiplo de Jequitaí I, em Concreto Compactado a Rolo,localizada no município de Jequitaí, no estado de Minas Gerais. Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 2.228.217,11

3.2.4 - Causas da ocorrência do achado: Inobservância dos critérios de formação de preços preconizados pela Lei de Diretrizes Orçamentáriaspar ao exercício de 2012. 3.2.5 - Critérios: Acórdão 2649/2007, TCU-Plenário Lei 8666/1993, art. 3º; art. 7º, § 2º, inciso II; art. 40, § 2º, inciso II; art. 65, § 3º; art. 65, inciso I,alínea b Lei 12465/2011, art. 125, § 5º, inciso I 3.2.6 - Evidências: Evidências SOBREPREÇO FINAL, folhas 1/24. 3.2.7 - Conclusão da equipe: Conforme evidenciado, o orçamento base do Edital de Concorrência 16/2011- Codevasf apresentousobrepreço unitário em alguns serviços relevantes, a despeito de seu valor total estar de acordo com ospreços de mercado. Esta situação encontrada por si só não configura um indício de irregularidade. Isso porque, oentendimento consolidado no âmbito do TCU dispõe que, estando o preço global do orçamento baseda licitação ou do contrato em consonância com aqueles praticados pelo mercado, os sobrepreçosunitários existentes apenas causam prejuízos ao erário quando se acrescentam quantitativos aos itensde serviços correspondentes. Ao serem acrescentadas as quantidades desses itens com sobrepreço,pode ser perdido o equilíbrio que o preço global reproduzia quando do momento da contratação, fatocaracterizado como jogo de planilha. Dessa maneira, em futuros aditivos que eventualmente aumentem os quantitativos de serviços comsobrepreço unitário, a Codevasf deve atentar para o cumprimento integral do disposto no inciso I, §5ºdo art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), que preconiza que a diferença percentual entre o valorglobal do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência utilizado não poderáser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilhaorçamentária. Desse modo, faz-se necessário a realização de oitiva da Codevasf, em conformidade com o art. 250,inciso VI, do Regimento Interno do TCU, de modo que esse órgão se pronuncie quanto ao sobrepreçounitário nos serviços indicado neste relatório, constantes do orçamento base considerado no Edital deConcorrência 16/2011-Codevasf.

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3.3 - Orçamento em desconformidade com as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias 3.3.1 - Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI) 3.3.2 - Situação encontrada: Foi constatada a existência, no orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011- Codevasf, depreços de referência não constantes dos sistemas de referência oficiais, os quais não foramdevidamente justificados pela Administração, em desacordo com o art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei12.465/2011 (LDO/2012). Tal fato se deu nos itens "Floresta estacional", "Savana florestada" e"Savana arborizada", "Agricultura e áreas antropizadas" e "Área de Eucalipto", que totalizaram R$9.811.718,04, ou 13,8% do valor total previsto para contratação.

Acerca do presente tema, assim dispõem os referidos dispositivos legais:

Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dosorçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto,menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos eÍndices da Construção Civil - SINAPI, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa EconômicaFederal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos deObras Rodoviárias - SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que nãopossam ser considerados como de construção civil.

(...)

§ 2º Nos casos de itens não constantes dos sistemas de referência mencionados neste artigo, o custoserá apurado POR MEIO DE PESQUISAS DE MERCADO, ajustado às especificidades do projeto eJUSTIFICADO PELA ADMINISTRAÇÃO.

21


§ 3º Na elaboração dos orçamentos de referência, SERÃO ADOTADAS VARIAÇÕES LOCAIS DECUSTOS, quando constantes do sistema de referência utilizado e, CASO NÃO ESTEJAMPREVISTAS NELE, PODERÃO SER REALIZADOS AJUSTES em função das variações locais,DEVIDAMENTE JUSTIFICADOS PELA ADMINISTRAÇÃO.

Compulsando o orçamento-base e os elementos do projeto da presente licitação, verificou-se que aCodevasf adotou composições de referência próprias para os itens '' 'Floresta estacional', 'Savanaflorestada' e 'Savana arborizada', 'Agricultura e áreas antropizadas' e 'Área de Eucalipto', sem quehouvesse justificado a não adoção dos sistemas oficiais e, ainda, os critérios técnicos usados para osíndices de consumo de insumos (mão de obra e equipamentos), segundo o tipo de vegetação.

Conforme as composições adotadas, tais serviços envolvem a realização das operações de demarcaçãoda área de trabalho, abertura de acessos, roçagem, derrubada manual, traçamento (corte em toras) deárvores, arraste de toras, empilhamento, carga, transporte, descarga, encoiva (queima) e reencoiva demadeiras e enterro de cinzas, utilizando basicamente os seguintes insumos: equipe de topografia, tratorde esteira, ajudante rural, motosserra com operador, trator de pneu e caminhão madereiro.

Os referidos itens fazem parte dos serviços preliminares do presente orçamento-base e consistem nasupressão vegetal das áreas designadas, separadas segundo o tipo de vegetação. Em que pese anatureza dos aludidos itens, que envolvem atividades de desmatamento, destocamento e derrubada deárvores, a Codevasf não juntou, nos documentos técnicos do projeto disponibilizado, a justificativa danão adoção, como referência de preços, dos serviços correspondentes constantes do Sicro e do Sinapi,especificamente os itens 2 S 01 000 00 - Desm. dest. limpeza áreas c/arv. diam. até 0,15 m, 2 S 01 01000 - Destocamento de árvores D=0,15 a 0,30 m e 2 S 01 012 00 - Destocamento de árvores c/diâm. >0,30 m, do Sicro, e 24861/ 1 Desmatamento, destocamento e limpeza de árvores c/diâmetro médio15cm, do Sinapi.

Nesse ponto, cumpre registrar a grande diferença entre os preços dos serviços "Floresta estacional","Savana florestada", "Savana arborizada" e "Área de Eucalipto", constantes do orçamento-base, e ospreços dos itens de desmatamento/destocamento constantes dos sistemas de referência, precipuamenteos dois primeiros listados. Enquanto aqueles totalizam R$ 8.909,29, R$ 3.938,96, R$ 5.037,23 e R$5.326,35, por hectare, os itens 2 S 01 000 00 - Desm. dest. limpeza áreas c/arv. diam. até 0,15 m, doSicro, e 24861/ 1 Desmatamento, destocamento e limpeza de árvores c/diâmetro médio 15cm, doSinapi, com o BDI do orçamento-base e custos extraídos do estado de Minas Gerais, na data-base de

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novembro de 2011,correspondem a R$ 3.055,00 e R$ 1.955,20 por hectare.

É assente que os itens 2 S 01 000 00 e 24861/ 1, por não envolverem a derrubada de árvores e outrasoperações indicadas nas composições de custos unitários adotadas pela Codevasf, a exemplo dotraçamento (corte em toras) de árvores, arraste de toras, empilhamento, carga, transporte, descarga,encoiva (queima) e reencoiva de madeiras e enterro de cinzas, não poderiam por si só servir comoreferência de preços para os itens em análise. Nesse sentido, para a adequada orçamentação do preço de referência, usando os sistemas oficiaisdisponíveis, seriam necessárias informações complementares sobre as distâncias médias de transporteaté o bota-fora e a densidade de árvores, por diâmetro acima de 15 e 30 cm e por tipo de área a serdesmatada, devendo ser acrescidos ainda os custos das operações supramencionadas, não constantesdos itens 2 S 01 000 00 e 24861/ 1. Todavia, tais elementos não constam dos elementos técnicos doprojeto disponibilizado pela entidade.

Cumpre registrar, ainda, que a Codevasf não utilizou, na composição de custo dos itens em análise, osserviços de sua própria tabela de referência, a exemplo dos itens 100.01.63 "ARACAOGRAD.PES.C/ROME CZ DISC", 100.01.64 "DESMAT.REG.C/DER.QUE.ENL.REQ", 100.01.65"DESMAT.MED.C/DER.QUE.ENL.REQ. ", 100.01.66 "DESMAT.PES.C/DER.QUE.ENL.REQ.",100.01.67 "DESTOC.MED.C/ARR.QUE.REQ. 0<30", 100.01.68 "DESTOC.PES.C/ARR.QUE.REQ.0>30", 100.01.69 "ROCAGEM REG.C/ROC.INC.MAT.SOLO", 100.01.70 "ROCAGEMMED.C/ROC.INC.MAT.SOLO", 100.01.71 "ROCAGEM PES.C/ROC.INC.MAT.SOLO", 100.01.83"DESMATAMENTO/LIMPEZA TERRENO", 100.01.84 "DESMATAMENTO C/FINSAGRICOLAS", 100.01.85 "GRADADEM PESADA UMA PASSAGEM" e 100.01.86"REENCOIVARAMENTO E REQUEIMA". Nesse sentido, a entidade optou por criar umacomposição específica para os serviços, usando o custo dos insumos de outros sistemas de referência, aexemplo do software Volare, da Pini, e da tabela do Sindicato dos Trabalhadores em MontagensIndustriais de Minas Gerais (Sitramonti/MG), além de outros não identificados na documentaçãoconsultada.

Desse modo, dada a especificidade dos serviços ''Floresta estacional'', ''Savana florestada'' e ''Savanaarborizada'', ''Agricultura e áreas antropizadas'' e ''Área de Eucalipto'', aliada à grande materialidadedos três primeiros frente ao valor total do orçamento-base (13,8%), deveria a Codevasf ter justificado anão adoção de custos de serviços e de insumos especificados no Sicro, no Sinapi e em seu própriosistema.

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Ademais, a entidade deveria ter trazido elementos técnicos que explicitassem os consumos dosinsumos usados nas composições adotadas. A fim de cumprir os ditames da LDO, a Codevasf deveriater explicitado as especificidades do projeto, justificando as variações locais dos serviços, aptas ademonstrar a inadequação das composições oficiais de referência.

A título de exemplo, não consta dos documentos de orçamentação, presentes no projetodisponibilizado para consulta, parâmetros técnicos que justifiquem que o consumo de motosserra comoperador seja de 40, 25 e 20 horas, para a execução dos serviços de derrubada de árvores, em 1 hectarede "Floresta estacional", "Savana florestada" e "Savana arborizada", não restando assimsatisfatoriamente motivada a definição dos respectivos preços de referência.

Dessa forma, resta configurada, no orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011- Codevasf, apresença de preços de referência não constantes dos sistemas de referência oficiais, os quais não foramdevidamente justificados pela Administração, em desacordo com o art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei12.465/2011 (LDO/2012). 3.3.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Edital 16/2011-Codevasf, 11/11/2011, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis deconstrução da Barragem de Aproveitamento Múltiplo de Jequitaí I, em Concreto Compactado a Rolo,localizada no município de Jequitaí, no estado de Minas Gerais.

3.3.4 - Causas da ocorrência do achado: Deficiências na elaboração das composições de custos unitários. 3.3.5 - Critérios: Lei 12465/2011, art. 125, § 2º e 3º; art. 125, caput 3.3.6 - Evidências: Evidências Composições fechadas FINAL - Evidências dos Serviços sem Referencial de Mercado,folhas 1/5. 3.3.7 - Conclusão da equipe: Conforme relatado, foi constatada a existência, no orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, de preços de referência não constantes dos sistemas de referência oficiais, os quais nãoforam devidamente justificados pela Administração, em desacordo com o art. 125, caput e §§ 2º e 3º,

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da Lei 12.465/2011 (LDO/2012). O detalhamento de todos os custos unitários possibilita a definição do preço do objeto a ser licitado, aqual constitui condição necessária para a elaboração de propostas com pelas licitantes e para aferiçãoda compatibilidade dos preços com o mercado, atendendo ao critério da objetividade que deve permearas licitações públicas. Inobstante o exposto, considerando que, de certa forma, a Codevasf explicitou os insumos e osconsumos dos aludidos itens, tendo apenas se omitido em juntar ao processo licitatório, asjustificativas e documentos técnicos comprobatórios dos parâmetros usados para a definição dospreços de referência; e considerando a revogação da presente licitação, conforme indicado nos achadosanteriores, entende-se de bom direito tão somente expedir ofícios de ciência à Codevasf acerca dapresente irregularidade, e determinar à entidade que, por ocasião da abertura da nova licitação para aexecução da Barragem de Jequitaí, junte como anexo ao orçamento-base do certame as justificativastécnicas e os documentos técnicos comprobatórios dos consumos, produtividades e custos unitáriosdos insumos utilizados nos serviços Floresta estacional", "Savana florestada" e "Savana arborizada","Agricultura e áreas antropizadas" e "Área de Eucalipto", em cumprimento ao art. 125, caput e §§ 2º e3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012). 4 - CONCLUSÃO Para as demais questões constantes da matriz de planejamento, não foram identificados achados deauditoria. Verificou-se na presente auditoria, a existência de cláusulas restritivas à competitividade e desobrepreço em preços unitários do orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf.Ademais, constatou-se, no orçamento-base da licitação, a existência de preços de referência nãoconstantes dos sistemas de referência oficiais, os quais não foram devidamente justificados pelaAdministração. Em face dos referidos achados, foram propostas a audiência do agente público responsável, a oitiva daCodevasf e a expedição de ofício de ciência e de determinação à entidade. Dentre os benefícios estimados desta fiscalização incluem-se a correção de irregularidades eimpropriedades identificadas no edital, o Incremento da eficiência da entidade fiscalizada, e o aumentona expectativa de controle. Ademais, a presente fiscalização pode gerar como benefícios, após aanálise das respostas das medidas processuais propostas (audiência do responsável e oitiva daCodevasf), a aplicação de multa, novas correções de irregularidades e a redução do preço máximo dopróximo certame licitatório. Vale lembrar que o órgão gestor revogou o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, antes da fase deabertura das propostas de preços, por meio de publicação do FAX 062-12.

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5 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Proposta da equipe Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, contendo a seguinte proposta de encaminhamento: 1) Audiência dos responsáveis: Responsável: Samuel Maciel Cesar Promover, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso IV, doRegimento Interno do Tribunal de Contas da União, a audiência do Sr. Samuel Maciel Cesar (CPF044.649.596-44), responsável substituto pela Unidade de Obra Civil / Gerência de Implantação deObras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura (AD/GIM/UAC), para que apresenterazões de justificativa por ter emitido o Parecer Técnico CI 280/2011, indicando critérios restritivos dequalificação técnica-operacional, que causaram prejuízo à ampla competitividade do Edital deConcorrência 16/2011-Codevasf, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução deserviços tecnicamente irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que beiram os 50%do que será contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para acomprovação da execução dos quantitativos exigidos, em desacordo com os arts. 3°, caput e § 1°,inciso I e 30, inciso II e § 5º, todos da Lei 8.666/1993, com o art. 37, inciso XXI da ConstituiçãoFederal e com a jurisprudência do TCU. (3.1) 2) Realização de oitiva: Promover, com fulcro no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a oitiva da Codevasf paraque se manifeste sobre o sobrepreço verificado nos seguintes itens do orçamento-base da licitação,devendo constar do ofício de oitiva cópia do presente relatório, de todas as composições de referênciaadotadas na presente análise e, ainda, a informação de que o não acatamento das justificativasapresentadas poderá ensejar determinação para que a entidade adote os preços unitários de referênciaespecificados por este Tribunal, na próxima licitação a ser realizada para a construção da BarragemJequitaí (3.2): a)Armadura, fornecimento, corte. Dobra e montagem, aço CA-500 Preço de Referência: R$ 7.814,69; b)Escavação em rocha, inclusive carga e transp. até estoque e/ou bota-fora (DMT = 1,00 km) Preçode Referência: R$ 27,10; c)Concreto convencional classe E, inclusive cimento, fck 30MPa aos 28 dias Preço de Referência:R$236,49; d)Solo compactado Preço de Referência: R$ 2,87; e)Escavação em material de 2ª categoria inclusive carga e transp. até estoque e/ou bota-fora (DMT =1,00 km) Preço de Referência: R$ 9,59; f)Concreto convencional classe F, inclusive cimento, fck 20MPa aos 90 dias Preço de Referência: R$174,18;

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g)Concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias Preço de Referência: R$221,00; h)Concreto estrutural 25MPa classe D - para várias estruturas (fabricação, transp e lançamento) Preçode Referência: R$ 221,00; i)Concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias Preço de Referência: R$221,00. 3) Determinação a Órgão/Entidade: Responsável: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) Determinar à Codevasf, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, porocasião da abertura da nova licitação para a execução da Barragem de Jequitaí I, junte como anexo aoorçamento-base do certame as justificativas técnicas e os documentos técnicos comprobatórios dosconsumos, produtividades e custos unitários dos insumos utilizados nos serviços "Floresta estacional","Savana florestada" e "Savana arborizada", "Agricultura e áreas antropizadas" e "Área de Eucalipto",em cumprimento ao art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), encaminhando aoTribunal, no prazo de 15 dias, o edital e os documentos anexos. (3.3) 4) Alerta a Órgão/Entidade: Dar ciência à Codevasf sobre a impropriedade ''utilização de preços de referência não constantes doSicro e do Sinapi e sem a devida justificativa'', identificada no Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, o que afronta o disposto no art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012).(3.3) 5) Determinações Internas Encaminhar cópia do presente relatório e da deliberação que vier a ser prolatada à Companhia deDesenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba, à Secretaria de Controle Externo no estadode Minas Gerais (Secex/MG) e à 4ª Secretaria de Controle Externo. À consideração superior

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6 - ANEXO 6.1 - Dados cadastrais Obra bloqueada na LOA deste ano: Não 6.1.1 - Projeto básico Informações gerais

Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra? Sim

Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e aconstrução, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento?

Não

Exige licença ambiental? Sim

Possui licença ambiental? Sim

Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)? Sim

As medidas mitigadoras estabelecidas pelo EIA estão sendo implementadastempestivamente?

Sim

A obra está legalmente obrigada a cumprir requisitos de acessibilidade? Não Observações:Os primeiros estudos relativos ao complexo de barragens da região de Jequitaí/MGremontam à época de 1970. A partir de 1987, verificou-se que o aproveitamento de irrigação semostraria mais interessante com a partição da queda em duas barragens - Jequitaí I e Jequitaí II. Em1989, novos estudos concluíram pela construção dos barramentos na técnica de Concreto Compactadoa Rolo - CCR, que se apresentava mais econômica, de maior facilidade de execução e que apresentavaum menor prazo de execução, além de simplificar as necessárias obras de desvio para a construção dobarramento. A primeira readequação do projeto básico se deu em 1993, em que o Consórcio Engevix-Engecorpsincluiu a geração de energia nos dois barramentos, realizando as adaptações necessárias emdecorrência da instalação das casas de força e da conclusão dos Estudos de Impacto Ambiental - EIA.Com o projeto básico concluído, o citado consórcio elaborou o projeto executivo dos barramentos edas obras de geração. A atualização do projeto executivo do Aproveitamento Múltiplo de Jequitaí I e a adequação dosEstudos Ambientais foram contratadas junto à empresa Engecorps no ano de 2001, tendo sidoconcluídas em 2006. A atualização e adequação compreenderam a inserção do empreendimento noPrograma de Revitalização da Bacia do São Francisco, nova avaliação da motorização da casa de forçaem decorrência do novo panorama energético nacional, atualização do cadastro das áreas econformação à legislação ambiental vigente. Finalmente, em 2011, novamente a Engecorps foicontratada para realização do detalhamento da planilha de quantitativos do atual projeto executivo,cuja planilha foi considerada no levantamento do orçamento base do Edital de Concorrência 16/2011-

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Codevasf. Os estudos ambientais que visam atender às condicionantes ambientais constantes da Licença Previa13/2006, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável do Estado deMinas Gerais (Semad/MG) foram realizados pelo Consórcio Engecorps/Floram, em agosto de 2010.Conforme informações da Gerência de Meio Ambiente, a licença de instalação relativa à barragemJequitaí I foi solicitada em 24/11/2010. 6.1.2 - Execução física e financeira Execução física

Data da vistoria: 30/3/2012 Percentual executado: 0

Data do início da obra: Data prevista para conclusão:

Situação na data da vistoria: Não iniciado.

Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Obra em licitação. Observações: Edital destinado à contratação das obras da barragem Jequitaí revogado pelo órgão gestor. Execução financeira/orçamentária

Primeira dotação: 02/2012

Valor estimado para conclusão: R$ 71.079.456,92

Valor estimado global da obra: R$ 71.079.456,92

Data base estimativa: Desembolso Funcional programática: 18.544.2051.5308.0101/2012 - Construção da Barragem Jequitaí no Estadode Minas Gerais - No Município de Jequitaí - MG

Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditosautorizados

Moeda

União 2012 47.168.000,00 15.939.491,00 47.168.000,00 Real Observações: O valor refere-se ao preço total do orçamento-base do Edital 16/2011-Codevasf (revogado). 6.1.3 - Editais

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Nº do edital: 16/2011-Codevasf

Objeto: Execução das obras civis de construção da Barragem de Aproveitamento Múltiplo de JequitaíI, em Concreto Compactado a Rolo, localizada no município de Jequitaí, no estado de Minas Gerais.

UASG: Modalidade de licitação: Concorrência

Data da publicação: 11/11/2011 Tipo de licitação: Menor Preço

Data da abertura da documentação: 20/12/2011 Valor estimado: R$ 71.079.456,92

Data da adjudicação:

Quantidade de propostas classificadas: 1 Observações: Nos termos do Fax 62/2012, datado de 25/4/2012, o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf foirevogado, por motivo de ordem técnica. 6.1.4 - Histórico de fiscalizações A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano dafiscalização.

2009 2010 2011

Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito doFiscobras)?

Não Não Não

Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não

Processos correlatos (inclusive de interesse) 3323/2012-9, 41010/2012-4

6.2 - Deliberações do TCU Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria) Não há deliberação para este Processo de Interesse.

Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria) Processo: 003.323/2012-9 Deliberação: AC-1.552-23/2012-PL Data: 20/6/2012 Determinação a Órgão/Entidade: COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SÃOFRANCISCO E DO PARNAÍBA - MI: 9.1. determinar à Codevasf que, por ocasião da abertura denova licitação para a execução da Barragem Jequitaí: 9.1.1. abstenha-se de incluir no respectivo edital cláusulas que restrinjam o caráter competitivo dalicitação, em obediência ao art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993;

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PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********

Processo: 003.323/2012-9 Deliberação: AC-1.552-23/2012-PL Data: 20/6/2012 Determinação a Órgão/Entidade: COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SÃOFRANCISCO E DO PARNAÍBA - MI: 9.1.2. elimine o sobrepreço verificado nos seguintes itens doorçamento-base do certame: 9.1.2.1. armadura, fornecimento, corte. Dobra e montagem, aço CA-500 - Preço de Referência: R$7.814,69; 9.1.2.2. escavação em rocha, inclusive carga e transporte até estoque e/ou bota-fora (DMT = 1,00 km)- Preço de Referência: R$ 27,10; 9.1.2.3. concreto convencional classe E, inclusive cimento, fck 30MPa aos 28 dias - Preço deReferência: R$ 236,49; 9.1.2.4. solo compactado - Preço de Referência: R$ 2,87; 9.1.2.5. escavação em material de 2ª categoria inclusive carga e transporte até estoque e/ou bota-fora(DMT = 1,00 km) - Preço de Referência: R$ 9,59; 9.1.2.6. concreto convencional classe F, inclusive cimento, fck 20MPa aos 90 dias - Preço deReferência: R$ 174,18; 9.1.2.7. concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias - Preço deReferência: R$ 221,00; 9.1.2.8. concreto estrutural 25MPa classe D para várias estruturas (fabricação, transporte elançamento) - Preço de Referência: R$ 221,00; 9.1.2.9. concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias - Preço deReferência: R$ 221,00; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********

Processo: 003.323/2012-9 Deliberação: AC-1.552-23/2012-PL Data: 20/6/2012 Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: CONGRESSONACIONAL - Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização: 9.3. comunicar àComissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foramdetectados indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto no art. 91, § 1º, inciso IV,da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), na obra de Construção da Barragem Jequitaí no Estado de MinasGerais - no Município de Jequitaí/MG. PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********

Processo: 003.323/2012-9 Deliberação: AC-1.552-23/2012-PL Data: 20/6/2012 Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: COMPANHIA DEDESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SÃO FRANCISCO E DO PARNAÍBA - MI: 9.2. dar

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ciência à Codevasf sobre as seguintes impropriedades no Edital de Concorrência nº 16/2011-Codevasf: 9.2.1. existência de cláusulas inadequadas no edital que restringiram a competitividade da licitação, aexemplo da exigência, para fins de qualificação técnico-operacional, de experiência anterior naexecução de serviços tecnicamente irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos quebeiram os 50% do que será contratado, sem a devida fundamentação, bem como a não permissão desoma de atestados para a comprovação da execução dos quantitativos previstos, em desacordo com osarts. 3°, caput e § 1°, inciso I, e 30, inciso II e § 5º, da Lei nº 8.666/1993, com o art. 37, inciso XXI, daConstituição Federal e com a jurisprudência do Tribunal; 9.2.2. sobrepreço nos preços unitários de diversos serviços significativos no orçamento-base dalicitação, com o descumprimento do art. 125, caput, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012); 9.2.3. utilização de preços de referência não constantes do Sicro e do Sinapi e sem a devidajustificativa, com afronta ao disposto no art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei nº 12.465/2011(LDO/2012); PRAZO PARA CUMPRIMENTO: *********

Processo: 003.323/2012-9 Deliberação: AC-1.552-23/2012-PL Data: 20/6/2012 Determinação a Órgão/Entidade: COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DOS VALES DO SÃOFRANCISCO E DO PARNAÍBA - MI: 9.1.3. junte como anexo ao orçamento-base do certame asjustificativas técnicas e os documentos técnicos comprobatórios dos consumos, produtividades ecustos unitários dos insumos utilizados nos serviços "Floresta estacional", "Savana florestada" e"Savana arborizada", "Agricultura e áreas antropizadas" e "Área de eucalipto", em cumprimento ao art.125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), encaminhando ao Tribunal, no prazo de 15(quinze) dias, o edital e os documentos anexos; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: 15 DIAS.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 003.323/2012-9

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GRUPO II – CLASSE V – PLENÁRIO

TC-003.323/2012-9

Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria

Interessado: Congresso Nacional

Responsável: Samuel Maciel Cesar (responsável substituto pela

Unidade de Obra Civil)

Unidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São

Francisco e do Parnaíba – Codevasf

Sumário: FISCOBRAS 2012. CONSTRUÇÃO DA BARRAGEM

JEQUITAÍ NO ESTADO DE MINAS GERAIS. INDÍCIOS DE

IRREGULARIDADES. REVOGAÇÃO DO EDITAL DE

CONCORRÊNCIA. DETERMINAÇÃO. CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Este processo refere-se à auditoria no programa de trabalho Construção da Barragem Jequitaí

no Estado de Minas Gerais – no Município de Jequitaí/MG (PT nº 18.544.2051.5308.0101/2012), no

âmbito do Fiscobras 2012.

2. A seguir, transcrevo, no essencial, o relatório da equipe de auditoria (peça 13):

“(...)

Importância socioeconômica A área do projeto está inserida no vale do rio São Francisco e, também, no ‘Polígono das Secas’. A

bacia do rio Jequitaí localiza-se na região norte-nordeste de Minas Gerais, sendo o rio Jequitaí

afluente da margem direita do rio São Francisco, principal manancial da região nordeste do país.

Tem ocorrido, na região do empreendimento, nos últimos anos, ações que procuram promover o seu

potencial agropecuário.

Essa região caracteriza-se por um crescimento urbano acelerado e fragilizado, associado a um

incipiente processo de industrialização. A base econômica da região está alicerçada na agropecuária,

no extrativismo e em pequenas e médias indústrias de transformação. Nos últimos quinze anos,

contudo, vem sendo observada uma modificação desta base econômica, fruto, principalmente, da

intensificação do processo de industrialização em alguns núcleos polarizadores (Montes Claros,

Várzea da Palma, Pirapora e Bocaiúva) e de uma modesta mudança na atividade agropecuária, com

a introdução de novas tecnologias, incluindo a irrigação, e o crescimento de empresas rurais e

agroindustriais.

Essa região registra um êxodo rural acelerado, com taxas negativas de crescimento da população

rural. Aliado a esse processo de êxodo rural, verifica-se um crescimento das periferias urbanas dos

núcleos principais, compostas basicamente por ‘bóias-frias’. A instabilidade climática da região,

principalmente no que tange ao regime de chuvas, é um fator limitante ao crescimento e

desenvolvimento socioeconômico da região. As perdas de safras acarretam descapitalização dos

produtores, evasão de divisas e desestímulo à produção de um modo geral.

As atividades agrícolas a serem desenvolvidas, além dos empregos diretos gerados, fortalecerão o

pequeno pólo agroindustrial já existente na região. A geração de empregos de modo sustentado

poderá ser viabilizada, surtindo efeitos multiplicadores por toda a economia regional.

(...)

2.6 - Volume de recursos fiscalizados

O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 71.079.456,92. A quantia refere-se ao

valor estimado da obra indicado no orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf.

(...)

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 48555017.


6.3 - AC 1552/2012-P

33


2

3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e

julgamento.

3.1.1 - Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)

Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A irregularidade não se

enquadra no conceito de irregularidade grave do inciso IV do parágrafo 1° do art. 91 da Lei

12.465/2011, por não ser materialmente relevante em relação ao valor total contratado.

3.1.2 - Situação encontrada:

Ao analisar o Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, verificou-se a existência de cláusulas de

habilitação inadequadas que, em conjunto, restringiram a ampla competitividade do certame. Nesse

sentido, aponta-se a exigência, para fins de qualificação técnico-operacional, de experiência anterior

na execução de serviços tecnicamente irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que

beiram os 50% do que será contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de

atestados para a comprovação da execução dos quantitativos exigidos. A título de evidência, ressalta-

se que, das 28 empresas que retiraram o edital, apenas 1 empresa e 1 consórcio apresentaram

proposta, sendo que o consórcio foi inabilitado por não ter comprovado a execução do quantitativo

exigido de item tecnicamente irrelevante (armadura).

Vale comentar que a Controladoria-Geral da União (CGU) questionou as restrições impostas no

edital em novembro de 2011, anterior à data de entrega da documentação e das propostas de preços.

Porém, a resposta elaborada pela Codevasf mostrou-se genérica, tendo invocado o permissivo legal

do art. 30 da Lei 8.666/1993 e do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, a complexidade da

obra e o propósito de reduzir o risco de o contratado não se mostrar tecnicamente hábil para a

completa execução do contrato.

A inclusão de cláusulas restritivas ao caráter competitivo em atos convocatórios desrespeita o

previsto no art. 3º, caput e § 1º, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, e o art. 37, caput e inciso XXI,

da Constituição Federal, uma vez que cria óbices à seleção da proposta mais vantajosa para a

Administração e ao direito de participar de licitações públicas.

Acerca da documentação relativa à qualificação técnica, extrai-se do art. 30, inciso II, da Lei

8.666/1993 que os documentos exigidos devem se limitar à comprovação de aptidão para desempenho

de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da

licitação.

Em relação a esse tema, a jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido de que as exigências de

qualificação técnica, quer técnico-profissional, quer técnico-operacional, devem recair sobre parcelas

que sejam, simultaneamente, de maior relevância e valor significativo e tais requisitos devem ser

demonstrados no instrumento convocatório ou no processo administrativo da licitação, o que não

ocorreu no presente caso (Acórdãos 1.284/2003, 2.088/2004, 1.635/2007, 1.636/2007, 2.882/2008,

todos do Plenário, e Acórdão 4.009/2009-TCU-1ª Camara).

Ademais, este Tribunal tem entendido que o estabelecimento de restrições para qualificação técnico-

profissional, a exemplo de quantitativos mínimos e a limitação à soma de atestados, somente é

aceitável, quando a dimensão quantitativa, o local, o prazo ou qualquer outro dado forem necessários

à satisfação do interesse público ou retratarem algum tipo de dificuldade peculiar à execução do

empreendimento (Acórdão 394/2002-TCU-Plenário, Acórdão 642/2004-TCU-Plenário, Acórdão

421/2007-TCU-Plenário, Acórdão 216/2008-TCU-Plenário e Acórdão 1.052/2011-TCU-Plenário). A

título de exemplo, se o objeto da licitação for uma ponte com 500 m de extensão e vãos de 100 m,

entende-se aceitável, como requisito de qualificação técnica, a exigência de experiência na execução

de quantitativos mínimos de serviços relevantes, a exemplo de concreto estrutural, mostrando-se

razoável, por exemplo, a vedação da participação de uma empresa que tenha demonstrado, por

exemplo, a construção de uma ponte com apenas 10 m de extensão e vãos de 5 m.



34


3

Por fim, acerca dos quantitativos máximos admitidos a título de qualificação técnico-profissional, a

jurisprudência deste Tribunal se consolidou no sentido de vedar percentuais acima de 50% do

quantitativo total previsto no orçamento-base (Acórdãos 1.284/2003, 2.088/2004, 2.656/2007,

1.949/2008 e 2.215/2008, todos do Plenário).

Compulsando a documentação apresentada, verifica-se que o subitem 4.2.2.3, letra ‘c’, do Edital de

Concorrência 16/2011-Codevasf exige, para fins de qualificação técnico-profissional, a comprovação

de experiência na execução dos seguintes quantitativos de serviços:

Serviço: Concreto Compactado a Rolo (CCR - Classe 1 e 2)

Quantidade do Edital: 119.933,77 m3 / Quantidade Exigida: 60.000 m

3 / Percentual de exigência:

50,03%

Escavação Material 1ª Cat. (Carga, Transporte)

Quantidade do Edital: 548.616,11 m3 / Quantidade exigida: 270.000 m

3 / Percentual de Exigência:

49,21%

Escavação Material 3ª Cat. (Carga, Transporte)



47,67%

Concreto Convencional/Estrutural



24,72%

Armadura (Fornecimento/Corte/Dobra/Montagem)

Quantidade do Edital: 1.043,72 ton / Quantidade exigida: 500 ton / Percentual de Exigência: 47,91%

Momento de Transporte Material 1ª e 2ª Categoria

Quantidade do Edital: 630.454,66 m3 x km / Quantidade exigida: 315.000 m

3 x km / Percentual de

Exigência: 49,96%

Momento de Transporte Material 3ª Categoria

Quantidade do Edital: 282.375,28 m3 x km / Quantidade exigida: 140.000 m

3 x km / Percentual de

Exigência: 49,58%

Do exame da relação supra, verifica-se que os serviços de fornecimento de armadura e momento de

transporte, além de não serem tecnicamente relevantes para identificar o objeto licitado, não

apresentam aumento de complexidade técnica à medida que os quantitativos executados sejam

maiores. A título ilustrativo, o serviço de momento de transporte, que nada mais é do que transportar

material escavado (m³) em caminhões basculantes por distâncias determinadas (km), não envolvendo,

em absoluto, conhecimentos técnicos de engenharia sensíveis à construção de uma barragem. Os

serviços de armadura, por sua vez, consistem em atividades de corte, dobragem e montagem de barras

de aço, segundo tamanhos e formas definidas previamente em um projeto, podendo ocorrer no próprio

canteiro ou, por vezes, serem compradas já cortadas e dobradas por empresas especializadas.

Ademais, o serviço em apreço não é relevante tecnicamente para a obra em questão, em que se deseja

contratar a execução de uma barragem de CCR, cujo uso de armadura se dá em estruturas

secundárias. Em uma análise menos conservadora, pode-se considerar que inclusive o serviço de

concreto convencional / estrutural não apresenta maior relevância na execução de uma barragem em

CCR. Portanto, seria uma conclusão natural afirmar que o critério de habilitação técnica, como um

todo, não se propôs a avaliar os serviços que de fato são tecnicamente relevantes na construção do

objeto pretendido, não se mostrando adequado para selecionar a empresa qualificada para a

execução do empreendimento.

Dessa forma, não há como associar a complexidade na execução dos referidos serviços com um

aumento nos quantitativos executados, razão pela qual não se mostra razoável o estabelecimento de

quantitativos mínimos como critério de habilitação técnico-profissional para execução do objeto da

licitação.

Ademais, vale ressaltar, que, com exceção do concreto convencional/estrutural, foi exigida a

comprovação de experiência anterior de quantitativos que superaram ou beiraram os 50% dos



35


4

quantitativos totais que serão contratados em cada um dos itens avaliados. Em que pese a

jurisprudência do TCU indicar esse percentual como limite máximo, como alegou a Codevasf quando

indagada pela CGU, NÃO se pode extrair dessas deliberações o sentido de que para todo e qualquer

tipo de obra, independentemente de sua complexidade técnica, é sempre aceitável o limite máximo de

50% dos quantitativos dos itens de maior relevância, para efeito de qualificação técnica. Em qualquer

caso, deve o órgão contratante apresentar as devidas justificativas técnicas que suportem a definição

dos quantitativos mínimos para fins de qualificação técnica, não sendo cabível que tal limite supere ou

se aproxime do percentual de 50%, em obras de menor complexidade, como a que ora se analisa.

Outrossim, de acordo com o subitem c.1 do tópico 4.2.2.3 (Qualificação Técnica), constante do Edital

de Concorrência 16/2011-Codevasf, não foi admitido o somatório de atestados para comprovar

experiência na execução de cada um dos itens elencados, tendo sido permitida a apresentação de

somente um atestado para cada item exigido. Ainda, caso o atestado se referisse a obra realizada em

consórcio, o quantitativo considerado seria obtido por meio da aplicação do percentual de

participação da empresa nesse consórcio.

No que se refere à restrição de somatório de atestados, entende-se que tal vedação mostra-se

condizente para serviços cujo aumento de quantitativo implique mudança de técnica construtiva em

decorrência de aumento da dificuldade de execução, tal como a construção de edifícios com maior

número de andares ou de pontes com aumento de vão entre seus pilares, como já exemplificado. Nos

citados casos hipotéticos, tal prática se justifica com vistas à Administração se resguardar no objetivo

de contratar uma empresa que não frustre a execução completa do objeto contratado, devendo,

novamente, a pertinência e a necessidade estarem devidamente justificadas em estudos técnicos nos

autos do processo licitatório.

Entretanto, esse não é o caso do objeto da licitação em comento e da maior parte dos serviços

listados. Considerando as dimensões da barragem a ser contratada, 41 m de altura máxima e

comprimento de 278 m na elevação de sua crista (cota 589,60 m), e comparando-as com as das 53

barragens de CCR listadas (vide peça ‘Evidências da Restrição da Competitividade’, fls. 102-105),

após consulta feita nos sítios eletrônicos da Associação Brasileira de Cimento Portland (ABCP) e do

Cômite Brasileiro de Barragens (CBDB), a barragem de Jequitaí não se mostra excepcional em seu

porte, sendo superada tanto na altura quanto no comprimento por mais da metade (27) das barragens

listadas.

Ademais, analisando especificamente os serviços em relação aos quais foi exigida a demonstração de

execução pretérita em um único atestado (escavação, armadura e momento de transporte), observa-se

que em nenhum desses a dimensão quantitativa retrata algum tipo de dificuldade peculiar, a ponto de

exigir requisitos de qualificação técnico-operacional fundados em um único atestado, como já

comentado.

Por fim, ressalta-se que, das 28 empresas que retiraram o edital, somente a empresa Sobrado

Construção Ltda. e o consórcio Barragem Jequitaí, formado pelas empresas Construtora Sanenco

Ltda. e ABO Construções Ltda., apresentaram proposta, sendo que o consórcio foi inabilitado, em

decorrência de não ter atingido o quantitativo mínimo para o serviço de armaduras, o qual, conforme

visto, não é relevante para caracterizar o objeto licitado, nem apresenta complexidade técnica

associada ao aumento da quantidade executada.

Dessa forma, entende-se que as condições de qualificação técnico-operacional elencadas no edital em

análise, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução de serviços tecnicamente

irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que beiram os 50% do que será

contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para comprovação

da execução dos quantitativos exigidos, causaram restrição à competitividade do certame, em

detrimento dos arts. 3°, caput e § 1º, inciso I, e 30, inciso II e § 5º, da Lei 8.666/1993 e 37, caput e

inciso XXI, da Constituição Federal e da jurisprudência do TCU.

3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:



36


5

(IG-C) - Edital 16/2011-Codevasf, 11/11/2011, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis de

construção da Barragem de Aproveitamento Múltiplo de Jequitaí I, em Concreto Compactado a Rolo,

localizada no município de Jequitaí, no estado de Minas Gerais.

(...)

3.1.7 - Conclusão da equipe:

Os requisitos de qualificação técnico-operacional constantes do Edital de Concorrência 16/2011-

Codevasf, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução de serviços tecnicamente

irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que beiram os 50% do que será

contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para a

comprovação da execução dos quantitativos exigidos importaram em restrição à competitividade do

certame, em desacordo com os arts. 3°, caput e § 1°, inciso I e 30, inciso II e § 5º da Lei 8.666/1993,

com o art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal e com a reiterada jurisprudência do TCU.

A hipótese da restrição à competitividade é corroborada pelo fato de que, das 28 empresas

interessadas, somente a empresa Sobrado Construção Ltda. e o consórcio Barragem Jequitaí,

formado pelas empresas Construtora Sanenco Ltda. e ABO Construções Ltda. apresentaram proposta,

sendo que o consórcio foi inabilitado, em decorrência de não ter atingido o quantitativo mínimo para

o serviço de armaduras, o qual, conforme visto, não é relevante para caracterizar o objeto licitado,

nem apresenta complexidade técnica associada ao aumento da quantidade executada. Dessa forma,

resta configurada a grave violação às normas legais e constitucionais supramencionadas.

Dito isso, passa-se ao exame das medidas processuais adequadas ao caso.

Compulsando o sítio eletrônico da Codevasf (consulta em 26/4/2012), verificou-se que foi publicado o

Fax 62/2012, datado de 25/4/2012, por meio do qual foi informado que o Edital de Concorrência

16/2011-Codevasf havia sido revogado, por motivo de ordem técnica. Desse modo, tendo em vista a

perda do objeto, não resta possível o controle objetivo dos atos praticados pela entidade, mostrando-

se desnecessária a expedição de medida cautelar.

No que se refere ao controle subjetivo dos atos em exame, compreende-se, a exemplo do paradigma

jurisprudencial trazido pelo Acórdão 968/2012-TCU-Plenário, que a anulação ou revogação da

licitação não implica perda de objeto das irregularidades para fins de responsabilização. Da mesma

forma que o consignado no voto condutor da aludida deliberação, a anulação da licitação não tem o

condão de eliminar do mundo jurídico as irregularidades perpetradas pelos gestores, por ocasião da

condução daquele certame, persistindo os fundamentos para a realização de audiência, com vistas à

aplicação de multa aos responsáveis em face dos atos irregulares cometidos.

A partir do exame da sequência de atos que culminou na aprovação do presente edital, vislumbra-se

que o substituto responsável pela Unidade de Obra Civil / Gerência de Implantação de Obras / Área

de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura (AD/GIM/UAC), emitiu o Parecer Técnico CI

280/2011, em que foram defendidos os quantitativos mínimos a serem comprovados para habilitação

técnica e pleiteada pela primeira vez a exigência de se atingir esses quantitativos com a apresentação

de somente um atestado, para cada um dos serviços verificados, junto à instância imediatamente

superior, Gerência de Implantação de Obras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura

(AD/GIM).

De acordo com o Regimento Interno da Codevasf (Decreto 1, de 30/1/2012), em seu inciso III do art.

19, compete à Unidade de Obra Civil programar, implementar, coordenar, controlar, supervisionar,

acompanhar, fiscalizar, analisar e emitir pareceres técnicos sobre os critérios e termos de referência

para processos de licitação, bem como coordenar, emitir relatórios e fiscalizar a execução de

contratos e convênios de engenharia e projetos especiais.

Dentre as funções do termo de referência de um edital de licitação, estão exatamente as definições de

habilitação técnica suficientes e necessárias para a escolha da melhor proposta para a

Administração.

Dessa forma, por constar entre as atribuições da Unidade de Obras Civil, definidas em regulamento,

analisar e emitir pareceres técnicos sobre os critérios e termos de referência para processos de



37


6

licitação, e considerando a emissão do Parecer Técnico CI 280/2011, entende-se cabível a

responsabilização do Sr. Samuel Maciel Cesar, da Unidade de Obra Civil /Gerência de Implantação

de Obras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura (AD/GIM/UAC), que expediu o

aludido ato, sendo necessária a realização de sua audiência.

3.1.8 - Responsáveis: Nome: Samuel Maciel Cesar - CPF: 044.649.596-44 - Cargo: Responsável substituto pela Unidade de

Obra Civil / Gerência de Implantação de Obras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura

- AD/GIM/UAC (desde 11/11/2011)

Conduta: Ter emitido o Parecer Técnico CI 280/2011, indicando critérios inadequados de

qualificação técnico-operacional, que podem ter causado restrição à ampla competitividade do Edital

de Concorrência 16/2011-Codevasf, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução de

serviços tecnicamente irrelevantes para a construção do objeto e em quantitativos que beiram os 50%

do que será contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para a

comprovação da execução dos quantitativos exigidos, em desacordo com os arts. 3°, caput e § 1°,

inciso I, e 30, inciso II e § 5º, todos da Lei 8.666/1993, e com o art. 37, caput, inciso XXI, da

Constituição Federal.

Nexo de causalidade: A conduta do responsável, na emissão de estudos técnicos prévios ao certame,

contribuiu de forma relevante para a elaboração de edital contendo cláusulas restritivas à

competitividade.

Culpabilidade: A conduta do responsável é passível de responsabilização, na medida que se fazia

exigível comportamento distinto do adotado pelo agente público, no caso concreto. Nesse sentido,

deveria o responsável ter imposto somente aqueles requisitos de habilitação técnica estritamente

necessários ao cumprimento do objeto do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, de modo a

proteger o caráter competitivo da licitação, possibilitando a escolha da melhor proposta para a

Administração.

3.2 - Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado.

3.2.1 - Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI)


Foi detectado sobrepreço nos preços unitários de diversos serviços significativos no orçamento-base

do Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf, em detrimento do art. 125, caput, da Lei 12.465/2011

(LDO/2012). A despeito disso, detectou-se que o preço global do orçamento-base está de acordo com

o preço total de referência apurado por esta unidade técnica.

A Lei 12.465/2011 (LDO/2012) determina, em seu art. 125, que o custo global das obras e serviços de

engenharia contratados com recursos da União será obtido de composições de custos unitários

menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e

Índices da Construção Civil (Sinapi). Em situações excepcionais, devidamente justificadas, podem os

custos unitários do orçamento-base da licitação exceder aqueles constante das composições de preços

referenciais do Sinapi. Além desses, a mesma lei permite a utilização como referência de preços a

tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro).

A jurisprudência do Tribunal também é extensa sobre o assunto. O Acórdão 618/2006-TCU-Plenário

considera que os preços medianos do Sinapi são indicativos dos valores praticados no mercado e os

Acórdãos 40/2003, 1.050/2003 e 702/2008, todos do Plenário, especificam também o Sistema de

Custos Rodoviários (Sicro) como referencial de preços confiável nas fiscalizações de obras públicas.

Dito isso, realizou-se a análise dos preços do orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011-

Codevasf, para examinar sua conformidade em relação aos referenciais de mercado. Os serviços

foram selecionados por meio de procedimento de amostragem não estatística. Para isso, construiu-se

a curva ABC do orçamento-base da obra e obteve-se uma amostra correspondente a,

aproximadamente, 63,31% do total do orçamento previsto para contratação. Convém mencionar,

neste momento, que a representatividade da amostra aquém da desejável (80%) decorreu da ausência



38


7

de detalhamento da composição de alguns serviços representativos. Este fato será tratado em achado

específico no presente relatório de auditoria.

Como critério de formação de custo referencial, adotou-se a metodologia preconizada pela LDO/2012

e usualmente adotada na análise de preços no âmbito do TCU. Como referência primária buscou-se

as composições pertencentes ao Sinapi e ao Sicro 2, datas-base em outubro e novembro de 2011,

respectivamente, para o estado de Minas Gerais, tendo em vista que o orçamento-base se refere a

outubro de 2011. Para a referência do Sicro 2, considerou-se o mês de novembro pelo fato de não

haver preços nesse sistema referencial, para o estado de Minas Gerais, no mês de outubro de 2011.

Não encontradas composições que refletissem adequadamente a realidade de execução dos serviços

nos mencionados sistemas referenciais, utilizou-se fontes subsidiárias, tais como aquelas fornecidas

pelas tabelas da Codevasf e do Dnocs, substituindo-se os insumos destas pelos do Sinapi e do Sicro.

Ademais, para definição do preço dos serviços, foi adotado BDI de 22,22%, mesmo percentual

previsto no edital regulador da licitação, tendo em vista que ele se encontra nos patamares indicados

nos Acórdãos 2.369/2011-TCU-Plenário e 2.409/2011-TCU-Plenário.

A totalidade da análise empreendida pode ser verificada pelo exame da curva ABC do orçamento-

base da licitação, anexada como evidência ao presente relatório. A tabela juntada no final desse

achado indica os serviços analisados que apresentaram sobrepreço.

Neste ponto, passa-se a explicitar os serviços em que foram detectados sobrepreço e as prováveis

causas para divergência entre os preços constantes do orçamento-base e os considerados como de

mercado pela equipe de auditoria.

Para exame do serviço de ‘Armadura, fornecimento, corte, dobra e montagem de aço CA-50’,

primeiro item da curva ABC, representando 11,6% do total contratado, foi utilizado como referencial

a média das composições 10249/1 ‘Fornecimento, corte, dobra e colocação de aço CA-50 12,7 MM

(1/2)’ e 10249/2 ‘Fornecimento, corte, dobra e colocação de aço CA-50 9,52 MM (3/8)’, pertencentes

ao Sinapi. Considerou-se a média dessas duas composições pelo fato de que a composição do

orçamento-base não apresentar a bitola considerada. Dessa maneira, o preço de referência do serviço

foi cotado em R$ 7.814,69 por tonelada frente aos R$ 7.896,63 que constam do orçamento-base da

licitação. O sobrepreço total desse serviço é de R$ 85.232,19, tendo como causa principal a

divergência no insumo de aço CA-50, tendo sido detectado um preço superior na composição do

orçamento-base em relação ao referencial.

Outro serviço em que foi detectado sobrepreço unitário foi o de ‘Escavação em rocha, inclusive carga

e transporte até estoque e/ou bota-fora (DMT = 1,00 km)’, que representa 8,2% do valor total do

contrato.Em termos absolutos, o sobrepreço do serviço é de R$ 692.891,45, ou 13,5% em termos

relativos. A composição utilizada como referência foi a 2 S 01 102 07, pertencente ao Sicro 2. A

principal causa de divergência reside na previsão de um trator de esteiras na composição de custos do

orçamento-base, equipamento não previsto na composição do Sicro. Além disso, pode ser percebida

uma leve divergência nos custos dos materiais utilizados entre uma e outra composição.

Quanto ao serviço de ‘Escavação em material de 2ª categoria inclusive carga e transporte até estoque

e/ou bota-fora (DMT = 1,00 km)’, também foi identificado um sobrepreço unitário de 21,2%,

correspondendo a um total de R$ 224.396,50. Nesse caso, a causa do sobrepreço está na técnica

utilizada para realização da escavação. O orçamento prevê a realização desta escavação com a

utilização de carregadeira, ao contrário do referencial de preços que prevê a utilização de

escavadeira hidráulica, largamente utilizada nas obras de movimento de terra, sendo a primeira

técnica mais cara que a segunda. Contudo, não consta da documentação examinada pela equipe de

auditoria elementos que justifiquem a utilização da técnica mais onerosa, razão pela qual será

utilizado como referencial de preço aquele mais econômico para a Administração, especificamente a

composição 2 S 01 101 27, pertencente ao Sicro 2.

Ainda, quanto aos itens afetos à terraplenagem, foi detectado sobrepreço no serviço de ‘Solo

compactado’. Este item representa 1,9% do total do orçamento-base e possui um sobrepreço unitário



39


8

de 22,3%, se comparado ao referencial 2 S 01 511 00. Em termos monetários, esse sobrepreço é de R$

250.011,60.

Ademais, foi detectado sobrepreço em diversos serviços relacionados com a execução de concreto

estrutural. De maneira geral, o sobrepreço médio detectado nestes serviços foi da ordem de 23,5%

que, somados, alcançaram o montante de R$ 973.685,38, ou 1,37% do valor total do orçamento-base.

Especificamente, enquadraram-se na presente análise os itens da planilha correspondentes aos

serviços de ‘Concreto convencional classe ‘E’, inclusive, fck 30MPa aos 28 dias’, ‘Concreto

convencional classe ‘F’, inclusive, fck 20MPa aos 90 dias’, ‘Concreto convencional classe ‘D’,

inclusive, fck 25MPa aos 28 dias’ e ‘Concreto convencional classe ‘D’, inclusive, fck 30MPa aos 28

dias’. Para a formação dos preços de referência, adotaram-se a composições de preços 1 A 01 656 01

(Usinagem de concreto de cimento portland) e 1 A 00 001 50 (Transporte local c/ betoneira rodovia

não pavimentada), ambas pertencentes ao Sicro 2, com as devidas adaptações. Além dessas, foi

utilizada a composição 3.47 do Dnocs referente à atividade de bombeamento do concreto.

Invariavelmente, a maior parcela de sobrepreço concernente aos mencionados serviços de concreto

estrutural teve origem nas atividades de usinagem de concreto e de lançamento de concreto com

bomba.

Apresentadas essas considerações e conforme discriminado na planilha da curva ABC, em relação

aos itens analisados, restou evidenciada a existência de sobrepreços unitários no orçamento-base do

Edital de Concorrência 16/2011-Codevasf. Apesar de não haver sobrepreço global no orçamento em

análise, destaca-se que a presença de sobrepreços unitários pode afetar o equilíbrio econômico-

financeiro do futuro contrato na hipótese de futuras alterações em quantidades, podendo gerar

inclusive o jogo de planilhas pela adição de quantidades em itens com sobrepreço e supressão de itens

com subpreço.

3.2.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Edital 16/2011-Codevasf, 11/11/2011, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis de



Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: R$ 2.228.217,11.

(...)


Conforme evidenciado, o orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011 - Codevasf apresentou

sobrepreço unitário em alguns serviços relevantes, a despeito de seu valor total estar de acordo com

os preços de mercado.

Esta situação encontrada por si só não configura um indício de irregularidade. Isso porque, o

entendimento consolidado no âmbito do TCU dispõe que, estando o preço global do orçamento-base

da licitação ou do contrato em consonância com aqueles praticados pelo mercado, os sobrepreços

unitários existentes apenas causam prejuízos ao erário quando se acrescentam quantitativos aos itens

de serviços correspondentes. Ao serem acrescentadas as quantidades desses itens com sobrepreço,

pode ser perdido o equilíbrio que o preço global reproduzia quando do momento da contratação, fato

caracterizado como jogo de planilha.

Dessa maneira, em futuros aditivos que eventualmente aumentem os quantitativos de serviços com

sobrepreço unitário, a Codevasf deve atentar para o cumprimento integral do disposto no inciso I do §

5º do art. 125 da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), que preconiza que a diferença percentual entre o valor

global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do sistema de referência utilizado não

poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a

planilha orçamentária.

Desse modo, faz-se necessário a realização de oitiva da Codevasf, em conformidade com o art. 250,

inciso VI, do Regimento Interno do TCU, de modo que esse órgão se pronuncie quanto ao sobrepreço

unitário nos serviços indicados neste relatório, constantes do orçamento-base considerado no Edital

de Concorrência 16/2011-Codevasf.



40


9

3.3 - Orçamento em desconformidade com as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias

3.3.1 - Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI)


Foi constatada a existência, no orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011- Codevasf, de

preços de referência não constantes dos sistemas de referência oficiais, os quais não foram

devidamente justificados pela Administração, em desacordo com o art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei

12.465/2011 (LDO/2012). Tal fato se deu nos itens ‘Floresta estacional’, ‘Savana florestada’ e

‘Savana arborizada’, ‘Agricultura e áreas antropizadas’ e ‘Área de eucalipto’, que totalizaram R$

9.811.718,04, ou 13,8% do valor total previsto para contratação.

Acerca do presente tema, assim dispõem os referidos dispositivos legais:

‘Art. 125. O custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos

dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no

projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de

Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa

Econômica Federal e pelo IBGE, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de

Custos de Obras Rodoviárias – Sicro, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial

ou que não possam ser considerados como de construção civil.

(...)

§ 2º Nos casos de itens não constantes dos sistemas de referência mencionados neste artigo, o custo

será apurado POR MEIO DE PESQUISAS DE MERCADO, ajustado às especificidades do projeto e

JUSTIFICADO PELA ADMINISTRAÇÃO.

§ 3º Na elaboração dos orçamentos de referência, SERÃO ADOTADAS VARIAÇÕES LOCAIS DE

CUSTOS, quando constantes do sistema de referência utilizado e, CASO NÃO ESTEJAM PREVISTAS

NELE, PODERÃO SER REALIZADOS AJUSTES em função das variações locais, DEVIDAMENTE

JUSTIFICADOS PELA ADMINISTRAÇÃO.’

Compulsando o orçamento-base e os elementos do projeto da presente licitação, verificou-se que a

Codevasf adotou composições de referência próprias para os itens ‘Floresta estacional’, ‘Savana

florestada’ e ‘Savana arborizada’, ‘Agricultura e áreas antropizadas’ e ‘Área de eucalipto’, sem que

houvesse justificado a não adoção dos sistemas oficiais e, ainda, os critérios técnicos usados para os

índices de consumo de insumos (mão de obra e equipamentos), segundo o tipo de vegetação.

Conforme as composições adotadas, tais serviços envolvem a realização das operações de

demarcação da área de trabalho, abertura de acessos, roçagem, derrubada manual, traçamento (corte

em toras) de árvores, arraste de toras, empilhamento, carga, transporte, descarga, encoiva (queima) e

reencoiva de madeiras e enterro de cinzas, utilizando basicamente os seguintes insumos: equipe de

topografia, trator de esteira, ajudante rural, motosserra com operador, trator de pneu e caminhão

madeireiro.

Os referidos itens fazem parte dos serviços preliminares do presente orçamento-base e consistem na

supressão vegetal das áreas designadas, separadas segundo o tipo de vegetação. Em que pese a

natureza dos aludidos itens, que envolvem atividades de desmatamento, destocamento e derrubada de

árvores, a Codevasf não juntou, nos documentos técnicos do projeto disponibilizado, a justificativa da

não adoção, como referência de preços, dos serviços correspondentes constantes do Sicro e do Sinapi,

especificamente os itens 2 S 01 000 00 - Desm. dest. limpeza áreas c/arv. diam. até 0,15 m, 2 S 01 010

00 - Destocamento de árvores D=0,15 a 0,30 m e 2 S 01 012 00 - Destocamento de árvores c/diâm. >

0,30 m, do Sicro, e 24861/1 Desmatamento, destocamento e limpeza de árvores c/diâmetro médio 15

cm, do Sinapi.

Nesse ponto, cumpre registrar a grande diferença entre os preços dos serviços ‘Floresta estacional’,

‘Savana florestada’, ‘Savana arborizada’ e ‘Área de eucalipto’, constantes do orçamento-base, e os

preços dos itens de desmatamento/destocamento constantes dos sistemas de referência, precipuamente

os dois primeiros listados. Enquanto aqueles totalizam R$ 8.909,29, R$ 3.938,96, R$ 5.037,23 e R$



41


10

5.326,35, por hectare, os itens 2 S 01 000 00 - Desm. dest. limpeza áreas c/arv. diam. até 0,15 m, do

Sicro, e 24861/1 Desmatamento, destocamento e limpeza de árvores c/diâmetro médio 15 cm, do

Sinapi, com o BDI do orçamento-base e custos extraídos do estado de Minas Gerais, na data-base de

novembro de 2011, correspondem a R$ 3.055,00 e R$ 1.955,20 por hectare.

É assente que os itens 2 S 01 000 00 e 24861/1, por não envolverem a derrubada de árvores e outras

operações indicadas nas composições de custos unitários adotadas pela Codevasf, a exemplo do

traçamento (corte em toras) de árvores, arraste de toras, empilhamento, carga, transporte, descarga,

encoiva (queima) e reencoiva de madeiras e enterro de cinzas, não poderiam por si só servir como

referência de preços para os itens em análise.

Nesse sentido, para a adequada orçamentação do preço de referência, usando os sistemas oficiais

disponíveis, seriam necessárias informações complementares sobre as distâncias médias de transporte

até o bota-fora e a densidade de árvores, por diâmetro acima de 15 e 30 cm e por tipo de área a ser

desmatada, devendo ser acrescidos ainda os custos das operações supramencionadas, não constantes

dos itens 2 S 01 000 00 e 24861/1. Todavia, tais elementos não constam dos elementos técnicos do

projeto disponibilizado pela entidade.

Cumpre registrar, ainda, que a Codevasf não utilizou, na composição de custo dos itens em análise, os

serviços de sua própria tabela de referência, a exemplo dos itens 100.01.63 ‘ARACAO

GRAD.PES.C/ROME CZ DISC’, 100.01.64 ‘DESMAT.REG.C/DER.QUE.ENL.REQ’, 100.01.65

‘DESMAT.MED.C/DER.QUE.ENL.REQ. ‘, 100.01.66 ‘DESMAT.PES.C/DER.QUE.ENL.REQ.’,

100.01.67 ‘DESTOC.MED.C/ARR.QUE.REQ. 0<30’, 100.01.68 ‘DESTOC.PES.C/ARR.QUE.REQ.

0>30’, 100.01.69 ‘ROCAGEM REG.C/ROC.INC.MAT.SOLO’, 100.01.70 ‘ROCAGEM

MED.C/ROC.INC.MAT.SOLO’, 100.01.71 ‘ROCAGEM PES.C/ROC.INC.MAT.SOLO’, 100.01.83

‘DESMATAMENTO/LIMPEZA TERRENO’, 100.01.84 ‘DESMATAMENTO C/FINS AGRICOLAS’,

100.01.85 ‘GRADADEM PESADA UMA PASSAGEM’ e 100.01.86 ‘REENCOIVARAMENTO E

REQUEIMA’. Nesse sentido, a entidade optou por criar uma composição específica para os serviços,

usando o custo dos insumos de outros sistemas de referência, a exemplo do software Volare, da Pini, e

da tabela do Sindicato dos Trabalhadores em Montagens Industriais de Minas Gerais

(Sitramonti/MG), além de outros não identificados na documentação consultada.

Desse modo, dada a especificidade dos serviços ‘Floresta estacional’, ‘Savana florestada’ e ‘Savana

arborizada’, ‘Agricultura e áreas antropizadas’ e ‘Área de eucalipto’, aliada à grande materialidade

dos três primeiros frente ao valor total do orçamento-base (13,8%), deveria a Codevasf ter justificado

a não adoção de custos de serviços e de insumos especificados no Sicro, no Sinapi e em seu próprio

sistema.

Ademais, a entidade deveria ter trazido elementos técnicos que explicitassem os consumos dos

insumos usados nas composições adotadas. A fim de cumprir os ditames da LDO, a Codevasf deveria

ter explicitado as especificidades do projeto, justificando as variações locais dos serviços, aptas a

demonstrar a inadequação das composições oficiais de referência.

A título de exemplo, não consta dos documentos de orçamentação, presentes no projeto

disponibilizado para consulta, parâmetros técnicos que justifiquem que o consumo de motosserra com

operador seja de 40, 25 e 20 horas, para a execução dos serviços de derrubada de árvores, em 1

hectare de ‘Floresta estacional’, ‘Savana florestada’ e ‘Savana arborizada’, não restando assim

satisfatoriamente motivada a definição dos respectivos preços de referência.

Dessa forma, resta configurada, no orçamento-base do Edital de Concorrência 16/2011- Codevasf, a

presença de preços de referência não constantes dos sistemas de referência oficiais, os quais não

foram devidamente justificados pela Administração, em desacordo com o art. 125, caput e §§ 2º e 3º,

da Lei 12.465/2011 (LDO/2012).

3.3.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Edital 16/2011-Codevasf, 11/11/2011, CONCORRÊNCIA, Execução das obras civis de





42


11

(...)


Conforme relatado, foi constatada a existência, no orçamento-base do Edital de Concorrência

16/2011- Codevasf, de preços de referência não constantes dos sistemas de referência oficiais, os

quais não foram devidamente justificados pela Administração, em desacordo com o art. 125, caput e

§§ 2º e 3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012).

O detalhamento de todos os custos unitários possibilita a definição do preço do objeto a ser licitado, a

qual constitui condição necessária para a elaboração de propostas pelas licitantes e para aferição da

compatibilidade dos preços com o mercado, atendendo ao critério da objetividade que deve permear

as licitações públicas.

Inobstante o exposto, considerando que, de certa forma, a Codevasf explicitou os insumos e os

consumos dos aludidos itens, tendo apenas se omitido em juntar ao processo licitatório, as

justificativas e documentos técnicos comprobatórios dos parâmetros usados para a definição dos

preços de referência; e considerando a revogação da presente licitação, conforme indicado nos

achados anteriores, entende-se de bom direito tão somente expedir ofícios de ciência à Codevasf

acerca da presente irregularidade, e determinar à entidade que, por ocasião da abertura da nova

licitação para a execução da Barragem Jequitaí, junte como anexo ao orçamento-base do certame as

justificativas técnicas e os documentos técnicos comprobatórios dos consumos, produtividades e

custos unitários dos insumos utilizados nos serviços ‘Floresta estacional’, ‘Savana florestada’ e

‘Savana arborizada’, ‘Agricultura e áreas antropizadas’ e ‘Área de eucalipto’, em cumprimento ao

art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012).

(...)

5 - CONCLUSÃO As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho:

Questão 5 Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de

habilitação e julgamento. (item 3.1)

Questão 6 Orçamento em desconformidade com as disposições da Lei de Diretrizes

Orçamentárias (item 3.3)

Questão 8 Sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado. (item 3.2)

(...)

6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

Proposta da equipe Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, contendo a seguinte proposta de

encaminhamento:

1) Audiência dos responsáveis:

Responsável: Samuel Maciel Cesar

Promover, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso IV, do

Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, a audiência do Sr. Samuel Maciel Cesar (CPF

044.649.596-44), responsável substituto pela Unidade de Obra Civil / Gerência de Implantação de

Obras / Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura (AD/GIM/UAC), para que apresente

razões de justificativa por ter emitido o Parecer Técnico CI 280/2011, indicando critérios restritivos

de qualificação técnico-operacional, que causaram prejuízo à ampla competitividade do Edital de

Concorrência 16/2011-Codevasf, quais sejam, a exigência de experiência anterior na execução de


do que será contratado, sem a devida fundamentação; e a não permissão de soma de atestados para a

comprovação da execução dos quantitativos exigidos, em desacordo com os arts. 3°, caput e § 1°,

inciso I, e 30, inciso II e § 5º, todos da Lei 8.666/1993, com o art. 37, inciso XXI, da Constituição

Federal e com a jurisprudência do TCU. (3.1)

2) Realização de oitiva:



43


12

Promover, com fulcro no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a oitiva da Codevasf para

que se manifeste sobre o sobrepreço verificado nos seguintes itens do orçamento-base da licitação,

devendo constar do ofício de oitiva cópia do presente relatório, de todas as composições de referência

adotadas na presente análise e, ainda, a informação de que o não acatamento das justificativas

apresentadas poderá ensejar determinação para que a entidade adote os preços unitários de

referência especificados por este Tribunal, na próxima licitação a ser realizada para a construção da

Barragem Jequitaí (3.2):

a) Armadura, fornecimento, corte. Dobra e montagem, aço CA-500 – Preço de Referência: R$

7.814,69;

b) Escavação em rocha, inclusive carga e transp. até estoque e/ou bota-fora (DMT = 1,00 km) –

Preço de Referência: R$ 27,10;

c) Concreto convencional classe E, inclusive cimento, fck 30MPa aos 28 dias – Preço de

Referência: R$ 236,49;

d) Solo compactado – Preço de Referência: R$ 2,87;

e) Escavação em material de 2ª categoria inclusive carga e transp. até estoque e/ou bota-fora

(DMT = 1,00 km) – Preço de Referência: R$ 9,59;

f) Concreto convencional classe F, inclusive cimento, fck 20MPa aos 90 dias – Preço de


g) Concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias – Preço de


h) Concreto estrutural 25MPa classe D - para várias estruturas (fabricação, transp. e

lançamento) – Preço de Referência: R$ 221,00;

i) Concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias – Preço de

Referência: R$ 221,00.

3) Determinação a Órgão/Entidade:

Responsável: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf)

Determinar à Codevasf, com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, por

ocasião da abertura da nova licitação para a execução da Barragem Jequitaí I, junte como anexo ao

orçamento-base do certame as justificativas técnicas e os documentos técnicos comprobatórios dos

consumos, produtividades e custos unitários dos insumos utilizados nos serviços ‘Floresta estacional’,

‘Savana florestada’ e ‘Savana arborizada’, ‘Agricultura e áreas antropizadas’ e ‘Área de eucalipto’,

em cumprimento ao art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012), encaminhando ao

Tribunal, no prazo de 15 dias, o edital e os documentos anexos. (3.3)

4) Alerta a Órgão/Entidade:

Dar ciência à Codevasf sobre a impropriedade ‘utilização de preços de referência não constantes do

Sicro e do Sinapi e sem a devida justificativa’, identificada no Edital de Concorrência 16/2011-

Codevasf, o que afronta o disposto no art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei 12.465/2011 (LDO/2012).

(3.3)

5) Determinações Internas

Encaminhar cópia do presente relatório e da deliberação que vier a ser prolatada à Companhia de

Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba, à Secretaria de Controle Externo no Estado

de Minas Gerais (Secex/MG) e à 4ª Secretaria de Controle Externo.”

É o relatório.



44


1

VOTO

Em exame o relatório de auditoria no programa de trabalho Construção da Barragem Jequitaí

no Estado de Minas Gerais – no Município de Jequitaí/MG (PT nº 18.544.2051.5308.0101/2012), no

âmbito do Fiscobras 2012.

2. Nesta fiscalização, a Secob-4 detectou os seguintes indícios de irregularidades no Edital de

Concorrência nº 16/2011-Codevasf:

a) restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e

julgamento;

b) sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado;

c) orçamento em desconformidade com as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

3. Quanto aos critérios de habilitação e julgamento, a Secob-4 constatou a existência de

cláusulas inadequadas no edital que restringiram a competitividade da licitação, a exemplo da

exigência, para fins de qualificação técnico-operacional, de experiência anterior na execução de


do que será contratado, sem a devida fundamentação, bem como a não permissão de soma de atestados

para a comprovação da execução dos quantitativos previstos.

4. O efeito danoso dessas limitações fica evidente com o fato de que, dos 28 interessados que

retiraram o edital, apenas uma empresa e um consórcio apresentaram proposta, sendo que esse último

foi inabilitado por não ter comprovado a execução do quantitativo exigido de item tecnicamente

irrelevante (armadura).

5. Com relação ao custo do empreendimento, a unidade técnica detectou sobrepreço nos preços

unitários de diversos serviços significativos no orçamento-base do Edital de Concorrência nº 16/2011-

Codevasf, com o descumprimento do art. 125, caput, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012).

6. A esse respeito, endosso a observação da Secob-4 de que, apesar de não haver sobrepreço no

valor global da obra, a presença de sobrepreços unitários pode afetar o equilíbrio econômico-financeiro

do contrato na hipótese de futuras alterações em quantidades, caso ocorra o jogo de planilhas pela

adição de quantidades em itens com sobrepreço e supressão de itens com subpreço.

7. No tocante ao orçamento, a unidade técnica verificou a existência de itens com preços de

referência não constantes dos sistemas oficiais, sem a devida justificação pela Codevasf, em desacordo

com o art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012).

8. Ante a inexistência de danos efetivos ao erário até o término da auditoria e tendo em vista

que a empresa revogou o Edital de Concorrência nº 16/2011-Codevasf, por motivo de ordem técnica,

rejeito a proposta de realizar a audiência de Samuel Maciel Cesar e a oitiva da Codevasf, bem como

considero mais adequado adotar as seguintes providências:

a) determinar à Codevasf que adote medidas para corrigir as falhas acima mencionadas no

certame a ser realizado em substituição àquela concorrência;

b) dar ciência à companhia sobre as impropriedades detectadas na licitação.

9. A título de exemplo, informo que o Tribunal adotou a mesma solução no Acórdão nº

1172/2012 – Plenário.

10. Por outro lado, aceito a sugestão de dar ciência à Codevasf da elaboração de orçamento em

desconformidade com as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias e determinar àquela entidade

que, por ocasião da abertura de nova licitação para a execução da Barragem Jequitaí, junte como anexo

ao orçamento-base do certame as justificativas técnicas e os documentos técnicos comprobatórios dos

consumos, produtividades e custos unitários dos insumos utilizados nos serviços “Floresta estacional”,

“Savana florestada” e “Savana arborizada”, “Agricultura e áreas antropizadas” e “Área de eucalipto”.

11. Por fim, cabe comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização

do Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades graves que se enquadram

no disposto no art. 91, § 1º, inciso IV, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), na obra em análise.



45


2

Diante do exposto, discordo do parecer da Secob-4 e voto por que o Tribunal adote o acórdão

que ora submeto ao Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 20 de junho de

2012.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator



46


1

ACÓRDÃO Nº 1552/2012 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC-003.323/2012-9

2. Grupo II – Classe V – Auditoria

3. Interessado: Congresso Nacional

3.1. Responsável: Samuel Maciel Cesar (CPF 044.649.596-44, responsável substituto pela Unidade de

Obra Civil)

4. Unidade: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secob-4

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria no programa de trabalho Construção da

Barragem Jequitaí no Estado de Minas Gerais – no Município de Jequitaí/MG (PT nº

18.544.2051.5308.0101/2012), no âmbito do Fiscobras 2012.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante

as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, em:

9.1. determinar à Codevasf que, por ocasião da abertura de nova licitação para a execução da

Barragem Jequitaí:

9.1.1. abstenha-se de incluir no respectivo edital cláusulas que restrinjam o caráter competitivo

da licitação, em obediência ao art. 3º, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993;

9.1.2. elimine o sobrepreço verificado nos seguintes itens do orçamento-base do certame:

9.1.2.1. armadura, fornecimento, corte. Dobra e montagem, aço CA-500 – Preço de Referência:

R$ 7.814,69;

9.1.2.2. escavação em rocha, inclusive carga e transporte até estoque e/ou bota-fora (DMT =

1,00 km) – Preço de Referência: R$ 27,10;

9.1.2.3. concreto convencional classe E, inclusive cimento, fck 30MPa aos 28 dias – Preço de


9.1.2.4. solo compactado – Preço de Referência: R$ 2,87;

9.1.2.5. escavação em material de 2ª categoria inclusive carga e transporte até estoque e/ou

bota-fora (DMT = 1,00 km) – Preço de Referência: R$ 9,59;

9.1.2.6. concreto convencional classe F, inclusive cimento, fck 20MPa aos 90 dias – Preço de


9.1.2.7. concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias – Preço de


9.1.2.8. concreto estrutural 25MPa classe D para várias estruturas (fabricação, transporte e

lançamento) – Preço de Referência: R$ 221,00;

9.1.2.9. concreto convencional classe D, inclusive cimento, fck 25MPa aos 28 dias – Preço de


9.1.3. junte como anexo ao orçamento-base do certame as justificativas técnicas e os

documentos técnicos comprobatórios dos consumos, produtividades e custos unitários dos insumos

utilizados nos serviços “Floresta estacional”, “Savana florestada” e “Savana arborizada”, “Agricultura

e áreas antropizadas” e “Área de eucalipto”, em cumprimento ao art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei nº

12.465/2011 (LDO/2012), encaminhando ao Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, o edital e os

documentos anexos;

9.2. dar ciência à Codevasf sobre as seguintes impropriedades no Edital de Concorrência nº

16/2011-Codevasf:



47


2

9.2.1. existência de cláusulas inadequadas no edital que restringiram a competitividade da

licitação, a exemplo da exigência, para fins de qualificação técnico-operacional, de experiência

anterior na execução de serviços tecnicamente irrelevantes para a construção do objeto e em

quantitativos que beiram os 50% do que será contratado, sem a devida fundamentação, bem como a

não permissão de soma de atestados para a comprovação da execução dos quantitativos previstos, em

desacordo com os arts. 3°, caput e § 1°, inciso I, e 30, inciso II e § 5º, da Lei nº 8.666/1993, com o art.

37, inciso XXI, da Constituição Federal e com a jurisprudência do Tribunal;

9.2.2. sobrepreço nos preços unitários de diversos serviços significativos no orçamento-base da

licitação, com o descumprimento do art. 125, caput, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012);

9.2.3. utilização de preços de referência não constantes do Sicro e do Sinapi e sem a devida

justificativa, com afronta ao disposto no art. 125, caput e §§ 2º e 3º, da Lei nº 12.465/2011

(LDO/2012);

9.3. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso

Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades graves que se enquadram no disposto

no art. 91, § 1º, inciso IV, da Lei nº 12.465/2011 (LDO/2012), na obra de Construção da Barragem

Jequitaí no Estado de Minas Gerais – no Município de Jequitaí/MG.

10. Ata n° 23/2012 – Plenário.

11. Data da Sessão: 20/6/2012 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1552-23/12-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar

Rodrigues, Aroldo Cedraz, José Jorge, José Múcio Monteiro (Relator) e Ana Arraes.

13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes.

13.3. Ministro-Substituto convocado: André Luís de Carvalho.

13.4. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e

Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

AUGUSTO NARDES (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

na Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN

Procurador-Geral, em exercício



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