Reforma tributária Clóvis Panzarini

Senado FederalComissão de Assuntos Econômicos

27/11/2013

1. Princípios que devem orientar um sistema tributário moderno

• Simplicidade (baixo custo de conformidade)• Neutralidade (não distorcivo das escolhas econômicas)• Equidade (horizontal e vertical)• Flexibilidade (estrutura e carga devem ser adaptáveis

às circunstâncias econômicas)• Transparência (ou responsabilidade política: o

contribuinte deve saber quanto paga)• Responsabilidade federativa (não pode ser indutor de

conflitos federativos

2. O sistema tributário brasileiro: principais problemas

• Complexo: custo de conformidade dos mais caros do mundo; insegurança jurídica.

• Injusto, regressivo; • Ineficiente, anticompetição;• Não transparente;• Indutor de conflitos federativos;

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3. Origem dos problemas: IVA subnacional

• Impostos do tipo valor agregado (ICMS)têm natureza de imposto nacional.• Na competência subnacional – esse é um dado imutável do problema - gera

distorções • conflito entre responsabilidade e interesse do ente tributante (Estado):

privilegiar a produtividade do imposto (receita) ou a sua eficiência. Quase sempre esses interesses são conflitantes

• Como contornar alguns problemas: cingir os efeitos da politica tributária estadual ao território do ente tributante: principio de destino (PD) desde sempre, qualquer proposta de “reforma tributária” cinge-se ao PD do ICMS

• efeitos colaterais do PD: redistribuição horizontal de rendas; acumulação de créditos; controle de fronteira; contratos no âmbito da guerra fiscal, estados não querem perder a possibilidade de uso do ICMS para fazer politica de atração de investimento.

• “Modelo Dornelles”: Federalização “envergonhada” do ICMS: fere o pacto federativo.

4. Administração do ICMS e sua desfiguração

• qualidade do tributo x qualidade da adm. tributária: a boa AT é aquela que privilegia a produtividade do ICMS, mesmo que às custas das demais qualidade do imposto para os governos estaduais essa qualidade basta.

• O ICMS foi sendo desfigurado em relação ao modelo concebido: de plurifásico passou a monofásico com a ST; de não cumulativo, encheu-se de cumulatividades; de imposto neutro passou, com a guerra fiscal, a ter carga seletiva em função da origem.

• Essa desfiguração do imposto traz elevado custo para a economia e sociedade.

5. Complexidade do ST: principais fatores

• Emaranhado de normas: no quadriênio 2007/10, SP editou 31,5 normas/mês relativas ao ICMS( mais de uma alteração/dia!)

• 5 tributos incidentes sobre consumo (IPI, ICMS, PIS/COFINS, ISS)aqui reside os maiores mazelas do sistema

• Diversos regimes tributários para um mesmo tributo (lucro real, presumido, SIMPLES; ICMS-ST x ICMS normal; PIS/COFINS cumulativo e não cumulativo)

• IVA (ICMS) na competência subnacional tributação de fronteira (o que é pior, com “mão dupla”) assimetria entre o fornecedor interno e o interestadual;

• Mão dupla na tributação de fronteira pelo ICMS passeio de mercadorias, guerras das TAREs,

• Insegurança jurídica (direito ao crédito: bens de uso e consumo, guerra fiscal); PIS/COFINS cumulativo e não cumulativo (direito ao crédito)

• Imposição de obrigações acessórias estapafúrdias, muitas de caráter eleitoreiro, impossíveis de serem cumpridas.

• Imposição de obrigações acessórias absolutamente estéreis para o controle fiscal.

6. Sem transparência.

• Cobrança “por dentro” do ICMS.• Cumulatividades (bens de uso e consumo, etc)

dissimulam a verdadeira alíquota do imposto. Mascaram a verdadeira carga tributária.(falácias na justificação do status quo: “sem isso os Estados quebram”)• Imposto na nota fiscal: “transparência aproximada ou

transparência faz-de-conta”: discurso eleitoral, impossível de ser cumprido: produtos idênticos têm carga tributária diferente.

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7. Ineficiências do ICMS7.1 Cumulatividades

• Bens de capital e bens de uso e consumo (bitributação)

• Créditos acumulados de ICMS, IPI, PIS/COFINS• ICMS x ISS sobre serviços intermediários• Desonerações no meio da cadeia produtiva

7. Ineficiências do ICMS7.2 Guerra Fiscal: alguns aspectos

• Reduz o custo privado e aumenta o custo social da produção• Fere o princípio da isonomia mercadorias idênticas, concorrendo no mesmo mercado com cargas

tributárias diferentes;• Insegurança jurídica para os detentores do benefício (art. 1º da LC 24/75) e para seus clientes (art.

8º da LC 24/75)• Guerra dos portos: surreal recursos públicos viabilizando a transferência de empregos nacionais

para o resto do mundo;• Guerra da TAREs (Termo de Ajuste de Regime Especial): benefício a comércio atacadista (CDs)

pirataria fiscal; “passeio” de notas fiscais• Face mais cruel da guerra fiscal: a conta é paga pela vítima.• Unanimidade= poder de veto: fundamental em face do principio de origem (todos os estados o

usam corriqueiramente nas reuniões do CONFAZ, quando a proposta é lesiva ao interesse de seu estado.

• A “guerra fiscal” se assenta na concessão de benefício (devolução travestida de financiamento ou concessão de crédito fictício, pomposamente chamado de outorgado), caso a caso, a investidor individual, ainda que albergada em lei estadual genérica de promoção de desenvolvimento econômico. Claro que isso não é caso de submissão ao CONFAZ. A norma tributária deve ser genérica, não dirigida a um determinado contribuinte. Até porque, a agressão à CF, hoje promovida pelos guerreiros passaria a ter tutela do CONFAZ (art 150 da CF: (...) é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

7. Ineficiências do ICMS7.3. Substituição tributária

• Conceito: cobrança, “na fonte” (na saída do estabelecimento industrial, ou do importador), do imposto que gravará os elos subsquentes da cadeia produtiva

• Pressupostosgargalo bem definidobem final com preço e qualidade homogêneosimposição em nível nacional

• distorções

Conclusão

Condições para uma reforma do ICMS:• Redução gradual das alíquotas interestaduais

do ICMS, com “phasing out” longo.• Fundo de compensação por perdas de receita

e fundo de desenvolvimento regional provável aumento de carga tributária

• Convalidação de benefícios fiscais ilegais.