reforma tributária e politica fiscal (22.09.09)

Evolução da tributação sobre o Consumo e Reforma Tributária

Aula 22/09/2009Professor Marcio Roberto Alabarce

Marcio Roberto Alabarce

Temas:

1. Características da tributação de consumo brasileira

2. A Evolução do Sistema de Tributação sobre o Consumo no Brasil.

3. Perspectivas para a Reforma Tributária da imposição de consumo no Brasil.


1 Características da tributação de consumo brasileira

“Taxman”

“Should five per cent appear too small. Be thankful I don't take it all. 'Cause I’m the

taxman, Yeah, I’m the taxman. (...)

And you're working for no one but me.”



• Principais tributos sobre o “consumo”– II, IE, PIS/COFINS-Importação– ICMS– IPI– ISS– PIS, COFINS– CIDE-Combustíveis

• Características comuns:– Tributos indiretos (classificação financeira)– Afetam diretamente os preços nas sucessivas transações– Potencialmente cumulativos– Repercussão financeira (direta e presumida) s/ consumo.– Conflitos de Competência (horizontais e verticais) – Particularismos x iniquidade deveres instrumentais

Diferentemente do que ocorre em outros países, no Brasil os impostos sobre consumo são atribuídos à União, Estados e

Municípios conforme a natureza do fornecimento

Produtos• Qual o tipo de serviço?

• Quem o prestou?

• Onde foi prestado?

• Para quem foi prestado?

• Quando foi prestado?

Serviços• Quais mercadorias?

• Quais produtos?

• Qual a destinação e o destinatário dos produtos?

• Qual o título jurídico do qual decorre a operação?

Tributos

Questões

Para cada tipo de operação ou prestação, são aplicáveis diferentes regras quanto às imunidades, isenções, variações de alíquotas, bases de cálculo, sujeito passivo, etc.


2 A Evolução do Sistema de Tributação sobre o Consumo no Brasil.


• De inspiração lusitana, recebemos Municípios fortes, que exerciam o poder de tributar com mais vigor que o Monarca. A CF, 1824, enveredou pela mão contrária.

• Período Monárquico – CF, 1824, e Ato Adicional de 1834

– Não discriminou tributos, mas estatuiu que as províncias (Estados) e Municípios não poderiam prejudicar as imposições gerais do Estado (governo central), cabendo-lhes a porção residual de competências (conflitos).

– A Lei nº 99, de 31/10/1835, reservou ao Império um longo rol de tributos.

– Desde aquela oportunidade, algumas poucas vozes defendiam uma discriminação rígida de tributos, mas o que vigorou foi certa “confusão” na repartição das rendas.


• CF, 1891 (República) – Em face da experiência acumulada com os “males da flexibilidade”, enveredou-se pela solução

contrária, dividindo os impostos entre a União e os Estados (estes, por Leis Orgânicas, atribuiriam competências aos Municípios).

– Foi uma época de intensos debates entre os partidários da União (Rui Barbosa) e dos Estados (Júlio de Castilhos). A preocupação não era, propriamente, os efeitos econômicos mas os arrecadatórios (divisão do bolo), particularmente com o imposto de importação (federal) e o de exportação (estadual).

– Adentrando nos campos da competência concorrente, bem largo no regime da CF, 1891, a União apoderou-se de impostos de consumo, renda e sobre as vendas.

• Em 1922 foi criado o “imposto federal de vendas mercantis” no campo de competência residual da União (0,25%), que hoje pode ser considerado o antecessor do ICMS e IPI, que respondem por mais de 23% da arrecadação total.


• CF, 1934– A evolução da discriminação das rendas deu um passo decisivo, pois logo na CF

foram definidas as competências da União, Estados e, inclusive, dos Municípios.

– O Imposto de Vendas e consignações passou aos Estados.

– Vantagens dessa nova discriminação de rendas:• Certa preocupação com os efeitos na economia;• Buscou-se preservar a autonomia dos entes; • Segurança dos contribuintes quanto à bitributação;• “Tendência” à simplificação (jamais verificada);

– Desvantagem principal - sujeição do legislador a uma disciplina rígida (constitucional) que lhe retirou parcela da liberdade de discrição.


• CF, 1946– “Consolidação” da discriminação de competências:

• Imposto de Consumo, impostos únicos e de importação – Federal• Imposto sobre Vendas e Consignações e de Exportação – Estadual• Imposto de indústrias e profissões e sobre diversões – Municipal

– Não havia, na CF a tributação não-cumulativa, introduzida em nível legal em 1958 no “imposto de consumo”, cuja tributação havia sido concentrada na fase de fabricação dos produtos.

– Foi a cumulatividade dos impostos de consumo e sobre vendas que justificou os impostos únicos sobre combustíveis e carvão mineral, criados pouco antes, em 1940 por Lei Complementar. Só em 1946 tal imposição monofásica foi estendida para a energia elétrica e demais minerais.


• EC 18/65 – Ampla Reforma Tributária (“modelo atual”)– “A multiplicidade e a acumulação das incidências tributárias, a despeito da separação formal dos

impostos, dificultam e oneram a produção. Os empecilhos ao progresso estão se tornando alarmantes” (Exposição de Motivos da PEC)

• Criação do IPI federal com perfil não-cumulativo, do ICM estadual com perfil não-cumulativo, com adicional devido aos Municípios, e do ISS municipal

• Extinção do Imposto (estadual) de Exportação.

– Durante a sua vigência foi editado o CTN, Lei nº 5.172/66.

– O imposto sobre consumo era regulado pela Lei nº 4.502/64, ainda hoje em vigor, e foi mantida sua regulação para o IPI (o nome “Imposto sobre consumo” foi substituído por “IPI” pelo DL nº 34/66). O ICM e o ISS foram criados pelo DL nº 406/68.

– Quando criado, o ICM(SP) tinha alíquota de 6,6%.


• EC 18/65 – Ampla Reforma Tributária

– Na época, entendeu-se que a EC 18/65 avançou só até certo ponto na técnica de discriminação das rendas tributárias.

– A proposta não era conferir figuras tributárias definidas, mas sim campos de atividade econômica suscetíveis de tributação.

• Mas, ao invés de só mencionar tais campos, a EC 18/65 passou a enumerar os tributos supostamente incluídos dentro de cada um destes campos.

– Um “avanço”, porém, foi a introdução da não-cumulatividade no sistema tributário nacional em plano constitucional.

• É um “avanço” que representa debates judiciais até os dias de hoje, com os custos (insegurança jurídica) inerentes.


• CF, 1967 e EC 1/69

– A repartição das competências pouco se alterou.

– Em 1970 foi criado o PIS/Pasep.

– Em 1975 foi editada a LC 24/75 para coibir a guerra fiscal estadual no tocante ao ICM


• CF, 1988 - as principais alterações foram:

– transferência da competência para tributar os serviços de transporte e de comunicação, e as operações com combustíveis e energia elétrica aos Estados (ICMS)

– Fim dos “Impostos Únicos”

– Possibilidade de os Estados cobrarem o AIR e os Municípios cobrarem o IVCV (retiradas p/ EC 3/93)

– Contribuições Sociais (sobre o lucro, sobre o faturamento, CIDE´s e outras) passaram a estar inseridas no “Capítulo Tributário”


Evolução da CF,88 até os dias atuais...


• Estamos vivendo 21 anos de initerrupta “Reforma Tributária”. Já vivenciamos 17 EC versando, no todo ou em parte, matéria tributária, além de medidas infraconstitucionais. Entre outras:

– Criação da CSLL (1988)– Criação da COFINS (1990)– Lei de Informática – IPI (1991)– Mercosul (Tratado de Assunção) (1991)– Alteração do perfil do PIS/Pasep para “faturamento” (1992)– Criação da IPMF, seguida da CPMF (1993)– Constitucionalização da Substituição Tributária (1993)– Novos modelos de documentos fiscais (1994-1995)– Declarações e serviços eletrônicos (1994~)– Atualização de débitos pela taxa SELIC (1995)– Retenções Federais – Fornecimentos Governamentais (1996)


• Preços de Transferência (1996)• Nova disciplina das compensações (1996)• Lei Kandir – ICMS (1996)• Criação do “Simples” Federal (1996) • Vendas equiparadas às exportações – IPI (1997)• Ampliação de bases de cálculo e alíquotas de PIS/COFINS (1998)• Créditos de IPI nas saídas isentas e alíquota zero (1999)• Adicionais do ICMS, IPI e ISS aos fundos de pobreza (2000)• Criação da CIDE-Serviços (2000)• ISS s/ locações – STF, RE 116121 (2001)• Norma geral antielisiva (2001)• Definição de “importação por conta e ordem” (2001)• Ampliação do ICMS-Importação para PF e PJ Serviços (2001-2002)


• Redefinição do ICMS-Combustíveis (2001-2002)• Criação da CIDE-Combustíveis (2002)• Disciplina da Guerra Fiscal no ISS – EC 37 (2002)• PIS não-cumulativo (2002~) e COFINS não-cumulativo (2004~)• Inconstitucionalidade do Ressarcimento ICMS-ST – STF (2003)• Nova política de retenções federais sobre serviços (2003)• Novo ISS e nova Lista de Serviços (2003)• Criação do PIS/COFINS-Importação (2004)• Guerra Fiscal do ICMS – Com. CAT 36/04 (2004)• Novos prazos de “decadência” – CTN (2005)• Definição da “importação por encomenda” (2006)• Criação do SimplesNacional e do “Comitê Gestor” (2006)


• NF-e, cadastro sincronizado, SPED e ECD (2007~)• Sanções premiais no ISS e ICMS (2007~)• Cadastro de contribuintes de ISS de outros Municípios (SP - 2007)• Ampliação do regime de ICMS-ST (2007~)• Fim da CPMF (2008)• Revogação do ressarcimento do ICMS-ST em SP (2008)


3 Perspectivas para a Reforma Tributária da imposição de consumo no Brasil.


• Reforma Tributária de 2003 - EC 42/2003 – poucos avanços em comparação com a proposta original.

• A tônica era “arrecadar o mesmo, mas de forma mas justa”

• O apoio inicial dos Governadores não foi suficiente para a pretensa “revolução no ICMS”

• Debitou-se ao sistema de direito positivo uma parcela significativa da culpa por diversos problemas nacionais, atribuindo-se-lhe a responsabilidade pela solução desses mesmos problemas.

• Não eliminou expectativas de “Reforma”


• PEC 233/2008 – Nova tentativa – Ainda em tramitação – Proposta da “bonança” – excessiva exposição na mídia– Principais Propostas:

• IVA-F (substituição a PIS, COFINS e CIDE-Combustível)• Regime de Destino para o ICMS• Regulamento único, com cobrança descentralizada do ICMS• Modificação da “não-cumulatividade” do ICMS• Isenções heterônomas em razão de acordos internacionais

• PEC 31/07 – recentemente apensadas (Rel. Sandro Mabel)– Partiu da PEC 233/08, adaptando-a à nova realidade econômica– Pragmática – Busca consensos – Sem alterações bruscas ou revolucionárias


Diferentes perspectivas em torno da “Reforma” da imposição sobre o consumo

• 01 - Procedimento

• 02 - Beneficiários

• 03 - Objetivos

• 04 – Complexidades inerentes aos impostos de consumo


Obrigado!

Marcio Roberto AlabarceSócio de Machado Associados Advogados e Consultores. Mestre e Doutorando em

Direito tributário pela PUC-SP. Juiz do TIT/SP. Professor do FGV-Law e do CEU. [email protected]