Protección social y

programas no contributivos

en América Latina

Simone CecchiniDivisión de Desarrollo Social

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Seminario Internacional “Sistema de protección social integral”

Quito, 2 de agosto de 2011

Informalidad y desprotecciónOCUPADOS EN SECTORES DE BAJA PRODUCTIVIDAD (SECTOR INFORMAL) Y

OCUPADOS NO AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2008

(en porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Nota: a/ Areas urbanas. b/ Promedio simple.

Protección social no contributiva

• Conjunto de programas de transferencias y

subsidios públicos, financiados mediante

impuestos a los ingresos generales bajo el

principio de solidaridad

• Beneficios no se relacionan con la existencia de

contribuciones previas

• Dirigida generalmente a quienes viven en extrema

pobreza, pobreza y vulnerabilidad. Puede ser

también de corte universal

• Su objetivo es cubrir las necesidades

básicas, proveyendo ingresos mínimos o

deteniendo la caída de ingresos

Principales instrumentos de la protección social

no contributiva

• Transferencias en efectivo

• Pensiones sociales, programas de transferencias

condicionadas o “con corresponsabilidad” (PTC)

• Transferencias en especie

• Programas alimentarios

• Subsidios al consumo

• Alimentos, energía, transporte

• Empleos de emergencia

• Promoción de servicios sociales

• Becas escolares, subsidios a la vivienda

1.58

0.720.70

0.32

0.26

0.140.10 0.09

0.05 0.04 0.03 0.005 0.001 0.0002

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): GASTO EN PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE

2009(En porcentaje del PIB)

Promedioponderado: 0.44

Son pocos los países donde se destinan recursos

significativos para las pensiones sociales

100.0

63.6

54.8

40.8

29.6 28.224.3

21.517.6 16.8

14.2 13.0

1.4 0.20

20

40

60

80

100

120

Promedioponderado: 41.1

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PAÍSES): BENEFICIARIOS DE PENSIONES NO

CONTRIBUTIVAS, ALREDEDOR DE 2009(En porcentaje de la población adulta mayor)

Hoy 14 millones de latinoamericanos de 65

años y más reciben una pensión social (8,4

millones en Brasil)

0.88

0.52 0.51 0.47 0.45

0.40 0.39 0.39 0.36

0.33 0.32

0.240.22 0.20 0.19

0.140.11

0.02

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

1.17

Promedio ponderado: 0.40

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON

CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010

(En porcentaje del PIB)

Los PTC hoy operan en 18 países de América Latina

y el Caribe, con niveles de inversión muy variados

41.4

26.425.2 24.6

22.621.2

17.5

11.6 11.3 10.98.7 8.6 8.3 8.2 7.6 6.8

3.3 2.4

44.3

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE

TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010

(En porcentaje de la población total)

Promedio ponderado: 19,3

Los PTC cubren 25 millones de familias (cerca de

113 millones de personas)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.

89.0

81.0

70.5

60.6

52.250.7

38.7

25.2

84.6 84.6

62.8

56.5

51.7

46.4 46.3

39.5 39.7

21.2

17.4

32.4

17.113.9

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Ben

efi

cia

rio

s P

TC

/ P

ob

lació

n i

nd

igen

te y

po

bre

Porcentaje de la población indigente

Porcentaje de la población pobre

> 100

...

> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100

En varios países el número de beneficiarios supera al

número de personas que viven en la indigenciaAMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON

CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009

(En porcentaje de la población indigente y pobre) a

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, División de Desarrollo Social, Base de datos de programas de asistencia social. Nota: a La cobertura de los PTC en

relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

93.0

31.7

27.625.0

22.1 20.9

14.5

6.4

10.8

6.23.1 2.7

1.4 0.4

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Promedio simple países desarrollo humano alto: 22,2%

Promedio simple países desarrollo humano medio: 3,4%

AMÉRICA LATINA 14 PAÍSES):

GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS

DE LA POBLACIÓN POBRE, 2009

(En porcentaje)

Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL, División de Desarrollo Social, Base de datos de programas de protección social no contributiva; CEPAL (2011); y CEPALSTAT.

Notas: a 2008; b 2007.

Pero los PTC cubren en promedio solamente el 7,2%

del déficit agregado anual de recursos de la población

pobre respecto a la línea de pobreza

El impacto de los PTC

• Alivio más que superación de la pobreza

– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad (buena

focalización)

– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el

monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)

• Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre

matrícula y asistencia escolar, controles médicos

– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre

impacto en indicadores “finales” de capital humano

Los PTC comparten características

comunes, pero no se puede hablar de un

modelo único

• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país

– Actores políticos y entorno institucional local

• Surgimiento de diseños alternativos

– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.

• Heterogeneidad de experiencias

– Diversos enfoques y aspectos operacionales

Diversidad de enfoques de los PTC:

tres tipos ideales

1. Programas de transferencia de ingresos con

condicionalidad blanda

– Enfocados en la transferencia de ingreso

2. Programas de incentivo a la demanda con

condicionalidad fuerte

– Enfocados en el desarrollo humano

3. Sistemas o redes de coordinación programática con

condicionalidades

– Enfocados en la conexión al sistema de protección social

PTC tipo 1. Programas de transferencia

de ingresos con condicionalidad blanda

Transferencia

monetaria

Actúa como

suplemento

de un

ingreso

Cálculo en base a

valor canasta de

alimentos

Condiciones

Refuerzan y

protegen el

capital

humano

Monitoreo y

sanciones laxas

Resultados

esperados

Disminución

pobreza y

desigualdad

Indicadores pobreza

y desigualdad

ingreso

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 2. Programas de incentivo a la

demanda con condicionalidad fuerte

Transferencia

monetaria

Actúa como

incentivo

Cálculo costo

oportunidad

Condiciones

Generan

cambio de

comportamiento

Monitoreo y

sanciones fuertes

Resultados

esperados

Desarrollo

humano

Indicadores

intermedios de

salud y educación

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación

programática con condicionalidades

Transferencia

monetaria

Actúa para

cubrir costos

de

vinculación

Residual

Condiciones

Corresponsabili-

dades

negociadas

(compromiso

familiar)

Acordadas con apoyo

psicosocial

Resultados

esperados

Mejoramiento

dimensiones

trabajadas

Índices

multidimensionales

de pobreza

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

El desafío es mantener objetivos claros

e integrar los PTC en los sistemas

de protección social

• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”

• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente

excluidas de la protección social• Las personas pueden graduarse de determinados

programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social

Protección social no contributiva y empleo:

¿círculo vicioso?

• Riesgos incentivos perversos protección social no

contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento

y el empleo

• Transferencias monetarias crearían dependencia en vez

de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta

de trabajo)

• Los programas sociales generarían “subsidios” al sector

informal para evitar los ahorros obligatorios de la

seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja

productividad)

Protección social no contributiva y empleo:

¿o círculo virtuoso?

• Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las

familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo

• En 2009, los montos máximos de las transferencias de los PTC eran 39,9%

(áreas urbanas) y al 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos

de la población pobre

• En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la

oferta laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)

• Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que

las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan

empleo

• Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado

• Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de

trabajar ni focalizan por condición laboral

• Inversión social no es necesariamente improductiva y

autoempleo no es voluntario

La protección social no contributiva formulada desde un

enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso

Transferencias monetarias

Niveles mínimos de subsistencia garantizados

Recursos para cubrir costos

inserción laboral y mejorar

negociación salarial

Inversiones productivas

“Efecto multiplicador” en economías

locales

Base de datos de programas de

transferencias condicionadas

http://dds.cepal.org/bdptc/ • Datos sobre gasto, cobertura y montos de las transferencias

monetarias así como información detallada sobre los

distintos componentes de los PTC en los países de América

Latina y el Caribe