polÍticas ambientais e o paradigma do...

VII ESOCITE.BR tecsoc - ISSN∕ 1808-8716 Gomes, Fugii, Silva. Anais VII Esocite.br/tecsoc 2017; 2(gt7):1-21

POLÍTICAS AMBIENTAIS E O PARADIGMA DODESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

GT 7 - Ambiente, tecnociência, relação sociedade-natureza.

Flávia de Faria GomesGabriel Massao Fugii

Christian Luiz da Silva

RESUMO: São cada vez maiores os esforços para que a formulação e implementação das políticasatuais sejam condizentes com as boas práticas ambientais observadas em diversas diretrizes e acordosinternacionais e em políticas nacionais. Para fortalecer esse propósito, a ideia de sustentabilidade foipotencializada e globalmente aceita, sendo inserida não só em políticas nacionais, mas nos objetivosde diversos tipos de atividades e empreendimentos que visam adequar-se ambientalmente, pelomenos em tese. A partir disso, o presente artigo apresenta de forma resumida a dinâmica do conjuntode políticas ambientais implementadas antes do surgimento do paradigma do desenvolvimentosustentável, e as implementadas posteriormente, afim de demonstrar como são tratadas atualmente.O objetivo do trabalho é perceber quais foram os impactos do paradigma para a sociedade, oambiente natural e para as próprias políticas. Com relação aos procedimentos, a pesquisa caracteriza-se como bibliográfica e documental, com uma abordagem qualitativa e dedutiva. Como resultados apesquisa demonstra que o paradigma do desenvolvimento sustentável posto em prática atualmentetrata o ambiente, e consequentemente a questão social, de forma superficial, por primar apenas pelaracionalidade econômica ao tratar dos problemas ambientais e sociais. Mas, demonstra quealternativas existem, a partir de um novo tratamento das políticas, de informação e de uma maiorparticipação da sociedade, ou seja, desde que cobranças e avaliações sejam implementadas,permitindo que o arcabouço teórico das políticas sustente, de fato, o atual paradigma.

Palavras-chave: Políticas ambientais. Desenvolvimento Sustentável. Sustentabilidade.

VII ESOCITE.BR tecsoc - ISSN∕ 1808-8716 Gomes, Fugii, Silva. Anais VII Esocite.br/tecsoc 2017; 2(gt7):1-21

INTRODUÇÃO

A trajetória da sociedade se constitui a partir da criação e implementação das intenções de

governos de estados, somadas às forças da sociedade – principalmente o mercado. Nesse

processo, se insere a política, englobando tudo aquilo que diz respeito à vida em sociedade,

sendo formulada como uma possível solução para os problemas detectados nesta dinâmica,

através da identificação, do refinamento e da formalização das intenções políticas citadas

(HEIDEMANN, 2014). Ademais, estas são baseadas em diretrizes, regulamentações, princípios,

etc., que devem estar bastante ajustados para que promovam um adequado desfecho.

A ideia de desenvolvimento sustentável é um exemplo de “conceito base”, que segue

bastante influente sobre a formulação de políticas públicas, desde a década de 1970, mas que

ainda se mantém significativamente instável quando se trata da implementação daquelas. Por

este motivo, o presente estudo se propõe a demonstrar como era a dinâmica das políticas

ambientais antes do paradigma do desenvolvimento sustentável, e como são tratadas atualmente,

com o objetivo de perceber quais os impactos do paradigma para a sociedade, o ambiente natural

e para as políticas públicas.

Para este fim, foi realizada uma pesquisa bibliográfica e documental, em relação aos

procedimentos, com a utilização de trabalhos científicos, livros, leis, decretos, etc. A abordagem é

qualitativa e dedutiva, com objetivos descritivos e explicativos. O trabalho está estruturado em seis

partes, além desta introdução. A primeira elucida sobre a ideia de sustentabilidade e de

desenvolvimento sustentável, a fim de que baseie a segunda e a terceira parte, que trata das

políticas instituídas antes e depois do paradigma do desenvolvimento sustentável,

respectivamente. A quarta parte discute a repercussão do conceito, de uma maneira geral e a

quinta aborda a sua influência sobre as políticas de maneira mais específica. E a última parte trata

das conclusões gerais tiradas deste estudo.

A SUSTENTABILIDADE E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

O reconhecimento do conceito de sustentabilidade se deu internacionalmente no

ano de 1987, com a disseminação do Relatório Brundtland, associado à ideia social-

ecológica e à de desenvolvimento. A partir disso o termo desenvolvimento sustentável

emergiu como projeto político e social, e vem promovendo abordagens mais eficientes e

responsáveis ambientalmente. No entanto, ambos os conceitos – incorporados por

governos, empresas, etc. – passam por um processo de banalização, sendo mal

interpretados, e muitas vezes confundidos entre si (LÉNA, 2012). Para uns, a

sustentabilidade pode ser alcançada pelo desenvolvimento sustentável; para outros, a

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sustentabilidade é um processo, cujo objetivo a ser alcançado é o desenvolvimento

sustentável.

O conceito de desenvolvimento sustentável apresenta-se de forma ainda

inconsistente. Sartori (2014) especifica que se refere à existência de condições

ecológicas necessárias para dar suporte à vida humana em um nível específico de

bem-estar através de futuras gerações, mas que essa definição se adequa, de fato,

à sustentabilidade ecológica, considerando o crescimento econômico de acordo com

o uso eficiente dos recursos naturais. Em relação à sustentabilidade, Horbach (2005)

afirma que o conceito possui interesse nas condições de vida da geração atual

(sustentabilidade econômica), na equalização das condições de vida entre ricos e

pobres (sustentabilidade social), e nos interesses das gerações futuras sem

comprometê-las pela geração atual (sustentabilidade ambiental).

A sustentabilidade ocorre em escalas diferenciadas, por isso o que é

considerado sustentável em nível regional não é necessariamente, em nível

nacional, devido às características de cada região. Além disso, a sustentabilidade é

vista em dois níveis diferentes: a sustentabilidade fraca, que concebe que o capital

econômico produzido pelas gerações atuais poderá compensar as perdas de capital

natural para as gerações futuras; e a sustentabilidade forte, que exige que o natural

total seja preservado em termos físicos, de modo que suas funções permaneçam

intactas (FIORINO, 2011).

Ou seja, existem diferenciadas concepções de sustentabilidade e de

desenvolvimento sustentável. Mas, em suma, por um lado visa-se o crescimento

econômico, com eventual incorporação de externalidades ou mudanças

tecnológicas, na exata medida em que não prejudica a rentabilidade e a

competitividade; por outro o respeito das culturas locais, ao ambiente, saúde,

educação, participação social. De qualquer forma, seja qual for a noção que se

dissemine, levanta muitas esperanças no campo socioambiental, e até ajuda a

estruturar esse campo, sendo conveniente para muitas aspirações, como única

forma de ganhar visibilidade, participar de negociações nacionais e internacionais e

conseguir financiar projetos. Quando um país alcança um alto padrão de consumo, a

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população começa a valorizar a qualidade do seu ambiente e pressiona os políticos

nesse sentido – modelo das curvas de Kuznets, que preveem que a tecnologia

proverá soluções em escala e tempo necessários (LÉNA, 2012).

Contudo, as convenções internacionais e os progressos de conscientização

em torno da questão ecológica não frearam a degradação ambiental, mas

aceleraram o processo. A humanidade tornou-se um poderoso agente de

transformação, predominada a influência humana. Nesse sentido, várias escolas de

pensamento criticam o desenvolvimento sustentável e propõem sua substituição por

outros conceitos, já que atualmente não se questiona, efetivamente, o crescimento

econômico, o consumismo e os mecanismos que produzem uma estrutura social

desigual, que ele mesmo denuncia frequentemente.

E isto se dá, pois, o ambiente natural ainda é tratado como fonte de recursos e

depósito de resíduos, e estas características têm constituído o paradigma atual

(sustentabilidade), sendo promovidos principalmente por grupos dominantes e

instituições, não sendo capaz de lidar com toda essa problemática, em grande

escala. Apesar de já ter proporcionado contribuições, o atual paradigma encontra-se

ainda em processo de constituir-se, ainda dependente de mudanças de valores e

atitudes que devem receber atenção, tendo em vista que os paradigmas determinam

a visão de mundo, os problemas e suas possíveis soluções de uma sociedade

(SILVA, 2014).

Diante do exposto, este estudo considera o conceito de desenvolvimento

sustentável exposto por Silva (2008). O autor considera-o como um processo de

transformação – do indivíduo para o global – que, através de instituições, relaciona

diferentes dimensões, como a espacial, a social, a ambiental, a cultural e a

econômica.

CONJUNTURA AMBIENTAL “PRÉ - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL”

Em meados do século XX investia-se no Brasil em grandes obras de

infraestrutura, com investimentos públicos e privados. Por outro lado, na década de

30 havia uma vertente de política ambiental que levava em conta apenas a

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preservação, principalmente dos recursos hídricos e florestais (VIEIRA e CADER,

2007). Essa preocupação deu origem a legislações como o Código Florestal

Brasileiro (Decreto 23.793/1934) – que contribuiu com a criação dos primeiros

Parques Nacionais do país –, e o Código de Águas (Decreto 24.643/1934).

Contudo, com a Grande Depressão dos EUA e a consequente queda nas

exportações e no poder de compra brasileiro, o Brasil passou a investir na

industrialização como substituta das importações. Desta forma, nas décadas de

1940 e 1950 a política ambiental estacionou, dando espaço à industrialização, que

contribuiria para o crescimento econômico, adotado como escolha de

desenvolvimento do país (VIEIRA e CADER, 2007). A crise dos anos 1930, somada

as duas grandes guerras mundiais, trouxe a percepção de que a estabilidade

econômica evitaria novos conflitos, bem como o comércio internacional viabilizaria

emprego e segurança aos países, consequentemente o tão buscado bem-estar –

traduzido em consumo e alocação de bens materiais (COSTANZA et al., 2009 apud

SAES, 2013).

Já na década de 60, a preocupação ambiental retorna com a instituição do

novo Código Florestal brasileiro (Lei n° 4.771/1965) – que criou as Áreas de

Preservação Permanente, para garantir a permanência dos serviços ecossistêmicos;

e a Reserva Legal, que atribuíra aos proprietários rurais a responsabilidade da

preservação. Pouco tempo depois foi criado o Instituto Brasileiro de

Desenvolvimento Florestal (IBDF), que formularia a política florestal no país (VIEIRA

e CADER). Além disso, a preocupação amplia-se à produção de energia nuclear (Lei

4.118/1962); à ocupação do solo (Estatuto da Terra, Lei 4.504/1964); ao saneamento

(Política Nacional de Saneamento, Lei 5.318/1967), à proteção e conservação da

fauna (Decreto 24.645/1967 e Lei 197/1967); à pesca (Código de Pesca, Decreto-Lei

221/1967) e às minas (Código de Minas, Decreto-Lei 227/1967).

A década de 70 contou com o “milagre econômico”, consolidando o

capitalismo no país – fortalecido pelo Estado, pelas multinacionais e pelo capital

privado nacional (REGO, 2009). Na Conferência de Estocolmo em 1972, o Brasil

defendia a ideia de que o melhor instrumento para combater a poluição é o

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desenvolvimento econômico e social, mas seu caráter tecnocrático e

desenvolvimentista trouxe à tona pressões sociais sobre a adoção do

desenvolvimento a qualquer custo. Desta forma, o Brasil adotou uma linha

conciliatória, criando um sistema de gerência ambiental (Secretaria Especial do Meio

Ambiente – SEMA, Decreto 73.030/1973, que dividia funções com o IBDF) e

abordando as questões ambientais apenas através da tecnologia, e reduzindo-as à

poluição ambiental. Além disso, o Brasil privou seus cidadãos quanto à produção e

repasse de conhecimento (não investiu em P&D) e, em contrapartida,

internacionalmente submeteu a todos, inclusive as futuras gerações, a uma enorme

dívida (VIEIRA, 1992).

As principais legislações da época foram o II Plano Nacional de

Desenvolvimento e II Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico,

que priorizariam o desenvolvimento urbano e o controle da poluição entre 1975 e

1979; os decretos sobre a poluição industrial (Decreto-Lei 1.413/1975 e Decreto

76.389/1975), e sobre a definição de atividades de alto interesse ao

desenvolvimento e à segurança nacional as indústrias de base (Decreto

81.107/1977). Estes decretos repassavam o controle à presidência da República, os

primeiros sobre as infrações relacionadas à poluição industrial e o último sobre as

atividades industriais e o ambiente (VIEIRA, 1992). Havia, desde a década de 60,

sinais de esgotamento desse crescimento baseado em indústrias, vistos, por

exemplo, na desaceleração da economia e na inflação. Por isso, o choque do

Petróleo em 1973 apenas acelerou o baque econômico (TEIXEIRA, 1983).

Com a depressão econômica da década de 1980, as políticas ambientais

ganharam mais força. Foi criada a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei

6.938/1981), quando as atividades potencialmente degradantes passam a depender

do licenciamento ambiental, e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e o

Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) viram os principais instrumentos

da política ambiental orientada para ações descentralizadas. Uma das

determinações do CONAMA (n° 1/1986), inclusive, cita as atividades que precisam

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elaborar o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de Impacto

Ambiental – EIA/RIMA (VIEIRA e CADER, 2007).

Nesse período houve grandes ganhos acerca do tratamento da questão

ambiental por parte do governo que, além de tentar conciliar a preservação dos

recursos naturais e o desenvolvimento, abriu espaços para a participação popular,

através de audiências públicas, parte do processo do licenciamento ambiental de

grandes empreendimentos (VIEIRA, 1992). Desta forma, a década de 1980 ficou

marcada pelo grande avanço na política ambiental brasileira, que apostava na

compatibilização da economia com as esferas sociais e ambientais, iniciativa

fortalecida nacional e internacionalmente, com divulgação do conceito de

“desenvolvimento sustentável” pela Comissão Brundtland da ONU, em 1987 (VIEIRA

e CADER, 2007).

CONJUNTURA AMBIENTAL “PÓS - DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL”

O surgimento do termo “desenvolvimento sustentável” (DS) prometeu sanar

os conflitos existentes entre o crescimento econômico e a preservação do meio

ambiente, proporcionando esperanças ao campo socioambiental. O paradigma

possibilitou interpretações diversas, como: o crescimento econômico que incorpora

externalidades ou mudanças tecnológicas, em prol da rentabilidade e

competitividade; e o respeito às diferentes culturas, a participação social, promoção

de saúde e educação – ideias muito positivistas, que visam um desenvolvimento

coerente (LÉNA, 2012).

Enquanto o conceito de desenvolvimento sustentável popularizava-se, no

Brasil era feita a inclusão de um capítulo sobre questões ambientais na Constituição

Federal Brasileira (1988), partindo da premissa de que todos têm direito ao ambiente

ecologicamente equilibrado e que é dever do poder público e da coletividade

defendê-lo e preservá-lo, dava competência aos estados e municípios sobre a

formulação de suas próprias políticas. Influenciado pela Constituição, em 1989 o

plano institucional teve um ganho, a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente

e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), com o objetivo de coordenar e

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executar a Política Nacional de Meio Ambiente (VIEIRA e CADER, 2007). No caso

do Brasil, talvez 1990 seja a década da operacionalização da política ambiental, já

que a institucionalidade já tinha sido criada nas décadas anteriores.

Em 1992, cria-se o Ministério do Meio Ambiente, órgão de hierarquia superior

que nasce para formular a política ambiental nacional, enquanto o IBAMA volta-se

mais para a fiscalização. A década foi acompanhada por um avanço dos órgãos

ambientais e das discussões sobre a implementação de um modelo de

desenvolvimento sustentável em escala planetária, que resultaram na realização da

II Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO-

92), reunindo 179 Chefes de Estado e de Governo. Os países participantes

comprometeram-se com diversos documentos como: a Convenção-Quadro das

Nações Unidas sobre Mudanças do Clima; a Convenção da Diversidade Biológica; a

Carta da Terra; o Protocolo de Florestas; a Agenda 21 Global, entre outros (VIEIRA e

CADER, 2007).

O evento contou com a participação e interação de ONGs, consequentemente

da sociedade civil, e de empresas discutindo sobre a questão ambiental. De forma

geral, a Rio-92 não foi tão efetiva quanto ao alcance global, as resoluções

estabelecidas dependeriam dos Estados, que priorizam seus interesses. Novas

políticas sustentaram-se por doações de cooperação internacional como o Programa

Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil- PPG7, além disso, o

universo empresarial também começou a investir mais sobre as necessidades

ambientais. A grande questão da RIO-92 foi a aceitação, pelos países, do modelo

proposto em 1987 (VIEIRA e CADER, 2007).

No ano de 1997 foi instituída a Política Nacional de Recursos Hídricos, e, no

ano seguinte, o Brasil dá um salto qualitativo com a aprovação da Lei de Crimes

Ambientais (Lei 9.605/98). No ano de 2000 foi aprovada a Lei Nº 9985/2000, que

institui o Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza (SNUC), que

estabeleceu categorias entre os temas, Unidades de Proteção Integral e Unidades

de Uso sustentável, a fim de promover o uso racional dos recursos naturais,

fortalecer medidas compensatórias e a descentralização mais das políticas

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ambientais. Em 2002 foi lançada a Agenda 21 Brasileira, que contou com uma

participação abrangente, e sensibilizou os governos a responsabilizarem-se mais

pelo desenvolvimento sustentável, a partir da elaboração de suas Agendas 21 locais,

também com um planejamento estratégico e participativo (VIEIRA e CADER, 2007),

além disso, foi regulamentada a Lei que institui a Política Nacional de Educação

Ambiental (Decreto Nº 4.281/2002).

A política ambiental do século XXI adquiriu um caráter mais participativo,

tendo em vista a criação de conselhos deliberativos e consultivos, como o Conselho

de Gestão do Patrimônio Genético (CGEN) – que conta com a participação de povos

indígenas, comunidades locais, empresas e de organizações ambientalistas –; a

Comissão Nacional de Biodiversidade (CONABIO); a Comissão Nacional de

Florestas (CONAFLOR), dentre outros já existentes, que tiveram um aumento de

representatividade, como o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), a

Comissão de Política de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 (CPDS) e o

Conselho do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), refletindo maior

participação social sobre o desenvolvimento das Políticas Ambientais (VIEIRA e

CADER, 2007).

Posteriormente, com mudança de governo, foi fortalecido o Sistema Nacional

do Meio Ambiente (SISNAMA), em prol da gestão ambiental compartilhada entre os

governos federal, estadual e municipal, colocando em prática o princípio da

transversalidade. A Conferência Nacional do Meio Ambiente amplia ainda mais a

participação social, colocando grandes propostas em funcionamento, como o Plano

de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento da Amazônia, o Plano BR-

163 Sustentável, a sanção da Lei de Gestão de Florestas Públicas, além da

operação de combate à corrupção de órgãos federais e estaduais. A política florestal

ganha a Comissão de Gestão de Florestas Públicas (CGFLOP), com diversos

representantes, a fim de atender as reivindicações da sociedade acerca da gestão

sustentável das florestas (VIEIRA e CADER, 2007).

A criação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e

Comunidades Tradicionais (Decreto n° 6.040/2007) foi uma das primeiras a objetivar

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o desenvolvimento sustentável a partir da população tradicional, reconhecendo,

fortalecendo e garantindo seus direitos territoriais, sociais, ambientais econômicos e

culturais, além de respeitar as diferentes identidades e as formas de organizações.

Outros feitos legislativos foram a criação da Política Nacional de Saneamento (Lei

11.445/2007); da lei que regulamenta a compensação ambiental (Lei 6.848/2009); e

da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010). Um dos feitos mais

recentes e polêmicos foi a modificação do Código Florestal Brasileiro (Lei

12.651/2012), partindo de um projeto que recebeu muitas críticas, por contribuir para

a racionalização da fronteira agrícola. Algumas das mudanças foram a anistia aos

crimes ambientais cometidos até julho de 2008; diminuição das áreas de

preservação permanente; isenção de recuperar a reserva legal para pequenos

imóveis rurais de até quatro módulos fiscais; redução de reserva legal em áreas de

vegetação; compensação por desmatamentos de um estado em outro estado ou

bacia hidrográfica, e em vez de recuperar a reserva legal o proprietário pode

comprar uma área preservada ou pagar com dinheiro.

Atualmente a agenda internacional está diretamente ligada às políticas

ambientais nacionais, tendo em vista a relação do país com problemas ambientais

globais como as mudanças climáticas. O governo federal transformou-se com a

criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, a partir do

desmembramento do IBAMA, que direcionou seus esforços apenas sobre o

licenciamento ambiental, controle da qualidade ambiental, autorização do uso dos

recursos naturais e fiscalização. Enquanto o Instituto Chico Mendes responsabilizou-

se pela gestão das Unidades de Conservação, guiando-se pelas políticas de uso

sustentável (VIEIRA e CADER, 2007).

Ou seja, antes da emergência da ideia de sustentabilidade, o Brasil já possuía

um amplo conjunto de regras e normas para subsidiar a adequada gestão dos

recursos naturais (gestão ambiental). O surgimento do paradigma contribuiu não

com a alteração dessa “dinâmica ambiental” que já estava instalada no país, mas

trouxe a ideia de que as políticas (tanto do país como de empresas), poderiam ser

reforçadas com esse discurso, que se tornou um trunfo, mas também um artifício.

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A REPERCUSSÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

A partir da breve observação das principais políticas ambientais desenvolvidas

no pré e pós-surgimento do paradigma do desenvolvimento sustentável, e fazendo

um recorte entre meados do século XX até os dias de hoje, percebe-se que desde o

início o país esteve voltado ao seu desenvolvimento, primeiramente pautado em

investimentos para infraestrutura básica, depois sobre a industrialização e mais

tarde seguindo as regras do sistema capitalista. Todas as legislações criadas

serviram de base para esse desenvolvimento, por exemplo, a preservação dos

recursos hídricos e florestais (Código de Águas e Florestal) se deu para gerir a

exploração já em andamento. Sem desmerecer os grandes estudiosos

ambientalistas, mas a aplicação das políticas se dava sobre os interesses nacionais,

não das pesquisas. Tanto que, quando a preocupação maior foi sobre a

industrialização, duas décadas se passaram sem o melhoramento da política

ambiental no país, que apostou apenas no sistema econômico para gerar bem-estar

à população.

Posteriormente o Código Florestal foi reestruturado, mas num cenário

baseado na industrialização, que se estendeu sobre a enorme área rural brasileira,

ou seja, a mudança (para os tomadores de decisão, não para os ambientalistas que

provavelmente tentaram influenciá-la) tinha em vista a modernização da agricultura.

Ganhos foram obtidos com a implementação da área de preservação permanente e

das reservas legais, mas o pano de fundo dessa melhoria era baseado na gestão da

exploração dos recursos naturais. A criação do IBDF possuía essa dubiedade sobre

os interesses, a preservação e a gestão da exploração, necessária para o

desenvolvimento. Surgiu da necessidade de gerir os novos instrumentos que

permitiam controlar as atividades econômicas. A depressão pós-guerra traduziu-se

na inserção da modernidade, que seria o desenvolvimento a partir da

industrialização, e desta intenção partiam as políticas.

A preocupação com a fauna e o saneamento foram outros ganhos, mas as

legislações relacionadas à produção de energia nuclear, uso do solo e exploração de

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minas, deixavam claros os rumos que o país pretendia tomar. A década de 70

clarificou essa noção, com o “milagre econômico”. A época objetivava apenas o

crescimento econômico, tanto que se estabeleceu no país o sistema capitalista, com

o auxílio do Estado, das empresas nacionais e multinacionais. Mesmo na

Conferência de Estocolmo, evento realizado para conciliar as relações do homem

com o meio ambiente, o Brasil deixou claro que o instrumento de combate à poluição

(principal foco ambiental até então) seria o desenvolvimento econômico e social,

sendo que o social se daria a partir do bem-estar gerado pelo consumo, pelo fluxo

monetário. Esse caráter desenvolvimentista adotado provocou a pressão social que

questionava o “desenvolvimento” a qualquer custo.

Como resposta foi criado um sistema de gerência ambiental, a Secretaria

Especial do Meio Ambiente, que passou a dividir as funções com o IBDF e abordar

questões ambientais (que ainda visava somente a poluição) a partir da tecnologia,

ou seja, partindo do pressuposto de que esta daria conta de retardar o impacto de

determinado resíduo ou com sua eficiência achar uma solução, que se baseava na

linha do crescimento econômico, na remediação, não na precaução. Para confirmar

essa intenção desenvolveram-se o II Plano Nacional de Desenvolvimento e o II

Plano Básico de Desenvolvimento Científico Tecnológico, que priorizavam o

desenvolvimento urbano. Depois de percebidas as consequências, foram instituídos

decretos sobre a poluição industrial, e ao mesmo tempo sobre atividades de alto

interesse ao desenvolvimento e a segurança nacional das indústrias de base.

Devido aos sinais de esgotamento do desenvolvimento baseado na

industrialização, e no permanente interesse no crescimento econômico, a

presidência intencionalmente tomou o controle das infrações relacionadas à poluição

industrial, e da relação destas com o meio ambiente. Em seguida, o choque do

petróleo baqueou a economia da nação. A década de 1980 ficou conhecida pela

depressão, e com essa crise (somada a crescente degradação social e ambiental de

grandes centros urbanos e ao aumento do poder de compra dessa parcela da

população) as políticas ambientais ganharam um pouco mais de força.

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Foi criada a Política Nacional do Meio Ambiente, com seus principais

instrumentos de orientação, o SISNAMA e o CONAMA, e este último fortaleceu o

uso de outros dois instrumentos, o licenciamento ambiental e consequentemente o

EIA/RIMA. A partir daqui deixou de se considerar apenas a poluição como questão

ambiental, e todos os grandes empreendimentos e atividades que se utilizavam

potencialmente degradantes de recursos ambientais passaram a ser licenciados.

Desde então a economia foi minimamente relacionada com questões sociais e

ambientais, a partir da participação popular em audiências públicas, no processo de

licenciamento. Em suma, os últimos anos foram considerados um avanço (por seus

propósitos) à política ambiental. E, para consolidar essas iniciativas surge o relatório

Brundtland, em 1987, evidenciando o conceito de desenvolvimento sustentável no

mundo inteiro, que foi ratificado na Rio-92.

O diagnóstico do histórico proporcionado pela criação das políticas pré-

desenvolvimento sustentável fez perceber que o país, posto como subdesenvolvido,

seguiu o conceito do progresso baseado no crescimento econômico, no avanço

tecnológico e no domínio da natureza. “A sociedade [foi] concebida como unidades

econômicas, que seguem processos mecanicistas, cujas leis se podem conhecer

cientificamente” (GUDYNAS, 1989 apud DIEGUES, 1992, p. 23). Segundo Diegues

(1992), o conceito de progresso tem como base a crença na razão e no

conhecimento técnico-científico, como instrumento que coloca a natureza a serviço

do homem. “Até meados da década de 60 os custos ambientais em termos de uso

intensivo dos recursos naturais, da degradação da natureza, eram considerados

normais e necessários no processo de desenvolvimento”. Até então a natureza foi

considerada imutável e inesgotável, e não como um sistema vivo, dos quais

dependemos de suas funções próprias. (DIEGUES, 1992, p. 24).

Em seguida, desastres ambientais de grande escala passaram a ser

percebidos e a concepção de que o homem prevê as intenções da natureza através

da tecnologia, mudou de rumo. Nascia o período da incerteza sobre o ambiente

natural, pois era percebida a sua complexidade e a sociedade começou a relacionar

a dinâmica ambiental com a humana. Ficou evidenciado que a mentalidade do

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século XX foi um primeiro passo do descompasso provocado. A falta de

“propriedade” (entendida como pertencimento) do ambiente natural criou uma

situação favorável à piora da questão ambiental que, mesmo com tímidos esforços,

como será visto a seguir, a derrocada era prenunciada.

A inserção do paradigma do desenvolvimento sustentável embasou o

desenvolvimento de novas políticas ambientais. A primeira significativa legislação

criada foi a Constituição Federal Brasileira, incluindo um capítulo sobre a questão

ambiental. Para cumprir com os objetivos postos foi criado o IBAMA, a fim de

executar a PNMA, voltando-se a fiscalização; e o Ministério do Meio Ambiente, para

formular as novas políticas. Posteriormente foi realizada a RIO-92, que fortaleceu o

paradigma do desenvolvimento sustentável, o qual passou a basear inúmeras

determinações desde então. Novas políticas foram sustentadas por cooperações

internacionais e o setor empresarial se comprometeu e passou a investir na questão

ambiental. Mas, tanto as intenções das empresas nacionais ou as internacionais,

continuavam visando o desenvolvimento baseado no crescimento tecnológico.

“A dinâmica própria do capitalismo possibilita a incorporaçãode políticas e ações direcionadas para sustentabilidade; masnão sem radicalizar, no processo, o conteúdo ecológico [esocial] que elas contêm, de modo que sejam mantidas ascondições de expansão do capital” (BARRETO, s/nd).

Em linhas gerais, foi criada a Política Nacional de Recursos Hídricos, a Lei de

Crimes Ambientais, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, a agenda 21,

a Política Nacional de Educação Ambiental, bem como Conselhos deliberativos e

consultivos. O SISNAMA foi fortalecido, possibilitando o princípio da transversalidade

sobre a gestão ambiental. Foi realizada a Conferência Nacional sobre o Meio

Ambiente, instituída a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos

e Comunidades Tradicionais, e políticas nacionais específicas para o saneamento e

os resíduos sólidos. A primeira década do século XXI contribuiu enormemente com a

política ambiental brasileira. As novas legislações baseavam-se no novo paradigma

e surgiam com um conteúdo muito rico, que tendia a uma enorme contribuição.

No entanto, apesar de esforços e de bons conteúdos, o paradigma posto em

prática passou a servir muito mais como um facilitador, em negociações,

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financiamentos etc., e menos como um verdadeiro auxílio à resolução dos

problemas socioambientais. Tratado como reforço à “imagem verde”, de empresas,

sociedades e países, que não necessariamente faziam jus ao “sustentável” que os

intitulavam; e como progresso material ilimitado, mas agora “verde” ou “sustentável”.

Várias escolas de pensamento criticam o desenvolvimento sustentável, por não

contestar (de fato) o crescimento econômico, o consumismo e a estrutura social

desigual produzida, denunciado por ele frequentemente (LÉNA, 2012). Nesse meio

tempo, de boas atitudes, muitas más intenções foram mascaradas pelo rótulo

“sustentável” ou “verde”.

O falso desenvolvimento começou a ser percebido frente a enormes conflitos

provocados pela escolha de desenvolvimento do país e relacionados a importantes

políticas ambientais. Um primeiro exemplo se dá sobre a Política Nacional do Meio

Ambiente que, de maneira geral, seu principal instrumento, o licenciamento

ambiental, não tem conseguido cumprir com seus objetivos. Ao ser implementado

sobre empreendimentos de grande porte, a fase da licença prévia, que inclui a

realização de audiências públicas, tem sido bastante conturbada, pois a participação

se dá apenas com caráter consultivo, não dá garantias de que os problemas

enfrentados pela comunidade sejam considerados no processo de decisão final.

Quer dizer, inúmeros problemas têm se desenvolvido pela falha na promoção

da participação social e no tato com as comunidades afetadas, no não entendimento

de suas necessidades e pretensões, na falta de publicidade das informações, na

descuidada formulação das proposições mitigadoras e compensatórias, na falta de

cientificidade etc. Muitos papéis se invertem nesse processo desconfigurado, ONGs

fazem o papel das audiências públicas, no sentido de intermediar o diálogo entre os

diferentes atores; o Ministério Público tem feito o papel do Estado, enquanto

instância mediadora de conflitos. E neste sentido, decisões são tomadas, licenças

são concedidas e o real bem-estar das populações fica em segundo plano.

Outro grande e polêmico exemplo está na última reformulação do Código

Florestal (2012), feita sob fortes críticas, desconsiderou a preservação de elementos

essenciais à natureza à saúde e bem-estar humano, e a própria sustentabilidade da

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atividade agropecuária, além de promover a anistia de frequentes e prejudiciais

crimes ambientais ocorridos, favorecendo as vontades de grandes donos de terras e

deixam as necessidades humanas novamente em segundo plano.

Estes, dentre outros inúmeros exemplos demonstram claramente que o

Estado, com o aval da sociedade, continua, mais do que nunca, considerando o

crescimento econômico como um fim em si mesmo, mas agora amparado no

desenvolvimento sustentável. Assim, segue-se em um processo de banalização do

desenvolvimento ecológico, social e culturalmente equilibrado, sendo dominado

pelas crenças modernistas – atomismo, mecanicismo, universalismo, objetivismo e

monismo –, que proporcionaram avanços, mas fizeram-se inquestionáveis, travando

qualquer tipo de novo pensamento sobre o sistema complexo, dependente dos

ecossistemas e do comportamento humano (NORGAARD, 1994 apud SAES, 2013).

A INFLUÊNCIA ‘SUSTENTÁVEL’ SOBRE AS POLÍTICAS PÚBLICAS

A evolução da discussão ambiental mostra que estamos em uma contradição

teórica. Não existe uma crise ambiental, mas sim uma crise multifacetada, que

incorpora a economia, a política, a sociedade etc. Ela fundamenta-se na escolha de

desenvolvimento do país, baseada na industrialização, impactando a natureza, fonte

de todos os seus objetivos, e exigindo a “ecologização” de medidas econômicas.

Uma crise que não é real para o capital, mas que a reproduz, usando a “natureza”

como artifício, para seu crescimento (OLIVEIRA, 2007).

O fato é que o conceito de sustentabilidade, e seus diferentes entendimentos,

promovem condições histórico-estruturais de desenvolvimento que influenciam a

organização sociopolítica – além da econômica, tecnológica e cultural –,

consequentemente a formulação e implementação das políticas públicas. A

utilização de conceitos distorcidos tem promovido políticas setoriais, bem como

problemas no processo de planejamento das políticas públicas, que se dá de cima

para baixo (top down). Por isso, novas formas de compreender, formular e avaliar as

políticas têm sido incitadas, e a avaliação assumiu a função de legitimação, por

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exigir resultados, contudo, existem questionamentos sobre seu caráter democrático-

participativo (ou falta dele) – a accountability e participação social.

A complexidade da formulação de políticas públicas, dependentes de diversas

instâncias e atores governamentais e, principalmente de divergências entre os

atores, instituições, estados, etc., somam-se aos diferentes conceitos e interesses

da sustentabilidade, desencadeando manobras, nem sempre legítimas, a fim de

serem evidenciadas e consideradas nas decisões finais e impactando a sociedade e

o ambiente. Por isso, a análise de risco tem sido frequentemente utilizada para

analisar o grau das problemáticas sociais observadas.

Visando a efetividade das políticas públicas desenvolvidas, são realizados

estudos que se baseiam entre o diagnóstico das instituições governamentais, os

processos políticos, suas dinâmicas e ações; e o das causas e consequências das

atividades de governo. Estas últimas implicam no detalhamento do conteúdo da(s)

política(s) em questão; na análise de influências sociais, econômicas, etc., bem

como dos vários arranjos institucionais e processos políticos sobre seu conteúdo;

além da avaliação das consequências (intencionais e não intencionais) dessa

conjuntura sobre a sociedade (DYE, 2011).

Neste sentido, a política pública tem sido definida como as ações, ou a falta

de ações, promovidas pelos governantes sobre um problema público, que também é

passível de práticas privadas além da governamental. No que diz respeito à política,

é geralmente caracterizada pela ação intencional de um indivíduo ou grupo, ou pelos

instrumentos de regulação utilizados na dinâmica do governo-sociedade (KRAFT e

FURLONG, 2010).

O envolvimento da sociedade cria expectativa quanto a atuação dos

governantes sobre a efetividade das políticas públicas criadas e aplicadas. Portanto,

cobra o governo e quanto mais há cobranças, mais políticas são originadas, e desta

forma um governo se desenvolve. Os gastos despendidos neste desenvolvimento

comportam-se como indicadores das prioridades governamentais, no entanto, não

contemplam os custos dos indivíduos e empresas, provenientes de atividades de

regulação (DYE, 2011).

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Quer dizer, o desenvolvimento sustentável, para ser efetivo, depende de

decisões governamentais, somadas a outras forças da sociedade, bem como da

ação conjunta com outros atores sociais, onde as decisões tomadas e executadas

(ou não) consistem nas políticas públicas, definida de diversas maneiras por

diferentes autores, mas que possui elementos-chave como a ‘ação’ e a ‘intenção’

(HEIDEMANN, 2014).

Mas as políticas públicas vão além do citado, pois não só a estrutura de

governo serve à comunidade política, mas, no caso da promoção da

sustentabilidade, o terceiro setor e, eventualmente, as empresas de mercado,

também têm feito este papel. Tendo em vista que não há sociedade sem governo,

mas que existem arranjos alternativos para a condução da política, principalmente

quando o próprio governo não dá conta de cumprir suas funções, neste caso,

desenvolver-se sustentavelmente.

Enfim, anteriormente não havia preocupação com a implementação das

políticas públicas, no que diz respeito a estudos e avaliações, pois se pensava que

seus impactos seriam automáticos. No entanto, com o desencadear de

problemáticas provenientes da má conceituação ou entendimento da

sustentabilidade, os desafios e complexidades começaram a ser percebidos, e o

problema na implementação das políticas passou a ser evidenciado quanto à

cooperação entre os envolvidos e ao desafio gerencial.

A partir disso os gestores públicos passaram a ser cobrados quanto às suas

incumbências, por parte dos beneficiários-alvos (stakeholders), uma relação que

promove a eficácia e qualidade dos serviços, através das pesquisas de avaliação,

por exemplo. Ou seja, entende-se que a concepção de desenvolvimento sustentável

atualmente gerencia a sociedade através das políticas públicas.

CONCLUSÃO

Em suma, o paradigma do desenvolvimento sustentável posto em prática

atualmente, tem tratado o ambiente, e consequentemente a questão social, de forma

superficial, por primar apenas pela racionalidade econômica ao tratar dos problemas

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ambientais e sociais. Nesse sentido, consente com as modificações ambientais

provocadas pela economia, e trata suas consequências de forma remediativa, não

pensa em soluções ambientais e sociais, mas no que fazer para permitir um

crescimento econômico mais estável.

Visto que alternativas existem, inclusive tecnológicas, como é o caso de

determinadas culturas onde é possível aumentar a produtividade sem que haja a

necessidade de ampliar a área para cultivo, bem como existe a verticalização da

produção de culturas. Porém estas alternativas exigem estrutura e pesquisa, ou

seja, tempo e dinheiro. Tempo é dinheiro, logo ampliar a área de produção é mais

fácil, para tanto, pressões de determinadas bancadas em prol de interesses acabam

facilitando determinadas alterações e políticas como foi expressa anteriormente no

caso do Código Florestal. Resumindo, há alternativas para um desenvolvimento

mais sustentável.

A evolução da discussão sobre a sustentabilidade evidencia uma contradição

teórica, fundamentada pela escolha de desenvolvimento do país, baseada na

industrialização, no impacto sobre a natureza, e na “ecologização” de medidas

econômicas. Em vista disso, o falso desenvolvimento começou a ser percebido

frente aos enormes conflitos provocados pelo desenvolvimento de algumas políticas

públicas, baseadas nestas distorções.

No entanto, considerando os benefícios já proporcionados pela disseminação

do conceito de sustentabilidade, pode-se considerar que esta se encontra em fase

de “maturação”, dependendo de uma evolução cultural e de valor na sociedade, que

deve deixar de fundar as “políticas da sustentabilidade” em critérios apenas com

focos econômicos e particulares.

Entende-se que a forma tradicional – constituída pela ideia de modernidade,

progresso, uso indiscriminado dos recursos e crescimento econômico – ainda resiste

nos dias atuais e com considerável força, e é percebida como formalmente revogada

pelo novo discurso, fato que não nega o potencial do paradigma do desenvolvimento

sustentável. Por isso da importância em concentrar esforços, não na implementação

do conceito, mas em sua teoria, no sentido de estabelecer uma base-teórica comum

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– percebida por todos da mesma forma, com seus objetivos bem compreendidos –,

que sustente de forma efetiva a formulação e implementação de políticas públicas.

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