a deliberação tecnopolítica da ctnbio: uma avaliação de...

VII ESOCITE.BR tecsoc - ISSN∕ 1808-8716 Fonseca. Anais VII Esocite.br/tecsoc 2017; 4(gt15):1-23

A deliberação tecnopolítica da CTNBio: umaavaliação de riscos para a democracia brasileira

GT 15 – Expertise, deliberação de empreendimentos sociotécnicos eculturas de investigação científica e tecnológica

Paulo F.C. Fonseca

Resumo: Quais são os fatores que levam a “tecnologia de avaliação de risco” das comissões deassessoramento científico a se tornarem autoritativas entre os atores envolvidos com os processos dedecisão política? Por outro lado, por que processos de regulação como esse, fortementecomprometidos com decisões racionais e uso de conhecimento especializado, tão frequentementefalham em produzir consenso sobre o uso da ciência do risco? Este artigo aborda estas questões que,apesar de formuladas há quase 30 anos por Sheila Jasanoff no livro The Fifth Branch (1990), continuamatuais objetos de reflexão. Para isso, a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) é tomadacomo caso de estudo. Por meio de análise documental, entrevistas e observações, a investigaçãoinquire sobre quais e como se dão os processos de legitimação e deslegitimação das análises de riscoproduzidas pela CTNBio e, especialmente, das deliberações regulatórias delas procedentes. A pesquisaanalisa o modelo adotado para as políticas de biossegurança que conferiu centralidade e soberania àcomissão para indicar como este busca resolver a histórica tensão entre valores tecnocráticos edemocráticos que pautou o processo de transgenização ocorrido no Brasil ao longo da última década.Com isso, emergem-se questões não apenas sobre a legitimidade deste modelo de avaliação de riscosda agricultura transgênica, mas especialmente sobre os riscos deste sistema para a própria democraciabrasileira.

Palavras-chave: CTNBio, Regulação, Risco, OGM

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1. Introdução

Um dos grandes focos de tensão das relações entre ciência, tecnologia e sociedade é o desenho e

implementação de mecanismos institucionais a partir de bases epistêmicas que confiram legitimidade às

decisões regulatórias sobre riscos de natureza sociotécnica. A legitimidade política dos regimes de regulação

provém de uma zona cinzenta em que decisões devem ser percebidas como objetivas e, ao mesmo tempo,

democráticas.

Um dos exemplos mais estridentes deste fenômeno é a regulação sobre os Organismos Geneticamente

Modificados (OGMs), que mesmo após décadas de inserção no mercado global, continuam a ser uma

tecnologia social e politicamente contestada em praticamente todo o mundo (Rootes, 2003; Leguizamón,

2014; Levidow, 2014; Roden, 2014; Roy, 2015). Se por um lado o rechaço aos transgênicos tem sido

caracterizado por parte da comunidade científica como comportamentos irracionais de atores políticos que

não dispõem de credibilidade ou capacidade científica para a análise dos riscos envolvidos (Marris, 2001;

Blancke, Van Breusegem et al., 2015), por outro a própria comunidade científica parece ainda não ter

atingido um consenso suficientemente maduro para apaziguar as ansiedades a respeito dos possíveis

impactos desta tecnologia para a saúde, para o meio ambiente e, especialmente, para questões geopolíticas de

justiça e soberania alimentar (Losey, Rayor et al., 1999; Jasanoff, 2006; Séralini, G.-E., Clair, E. et al., 2014;

Ferreira Holderbaum, Cuhra et al., 2015; Krimsky, 2015).

O que hoje se observa é que, conforme apontam os estudos sobre Ciência, Tecnologia e Sociedade, o

que está em jogo não é apenas a inocuidade dos transgênicos para a saúde humana e animal, mas sim como

estes coproduzem redes sociotécnicas de produção agrícola específicas, isto é, como esta tecnologia faz parte

de um modelo ou imaginário específico para a sociedade (Latour, 1987; Jasanoff, 2004a; 2005).

Particularmente para o caso dos sistemas ou redes de produção agrícola, os transgênicos são peça chave de

um modelo do agronegócio neoliberal, cujo motor é a maximização do lucro privado. Existem, no entanto,

outros imaginários para a organização das cadeias agrícolas, pautados por exemplo em relações econômicas

solidárias em uma concepção agroecológica(Gliessman, 2001; Altieri, 2002). Em outras palavras, as opções

por trajetórias tecnológicas são também escolhas por qual o tipo de sociedade em que se deseja viver, a

tecnociencia e a sociedade se coproduzem mutualmente (Jasanoff, 2004b)

Análises recentes sobre os processos de deliberação tecnopolítica acerca da biotecnologia agrícola têm

utilizado experiências históricas para apontar como as análises de risco que fundamentam as decisões de

órgãos reguladores não incluem as significativas dimensões culturais, sociais e políticas imbrincadas nas

próprias tecnologias. (Pavone, Goven et al., 2011; Binimelis e Myhr, 2015; Preston e Wickson, 2016;

Wickson, Preston et al., 2017). Ao mesmo tempo, há farta evidência empírica internacional que aponta para

como estas tecnologias de avaliação de risco oferecem um risco para a própria democracia, na medida em

que não permitem que questões específicas, especialmente voltadas para implicações societais, sejam

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incluídas nas deliberações tecnopolíticas delas resultantes.

No Brasil, o modelo regulatório acerca dos OGM foi definido após uma longa controvérsia, que

culminou com a aprovação da então chamada “nova lei de biossegurança”, a Lei 11.105, de 2005

(Brasil, 2005). Ainda que o sistema regulatório desfrute, desde então, de relativa estabilidade

institucional, a legitimidade das deliberações dele resultantes pode e tem sido contestadas por diversos

grupos sociais, políticos e científicos (Fuck e Bonacelli, 2009; Zanoni e Ferment, 2011; Ferment,

Melgarejo et al., 2015). Este artigo argumenta que isto está associado ao fato de que, ainda que a

legislação brasileira reconheça formalmente a necessidade de se considerar aspectos sociais e

econômicos no processo de avaliação de novas biotecnologias, estes têm sido, na prática,

sistematicamente invisibilizados e desconsiderados nas decisões políticas.

Como parte de um projeto mais abrangente sobre conflitos latentes da ciência regulatória

brasileira, este texto discute como a centralização das deliberações na Comissão Técnica Nacional de

Biotecnologia – CTNBio é uma estratégia bem sucedida, por parte da coalizão de atores favoráveis aos

transgênicos, para consolidar um modelo de avaliação de riscos que se baseia na “purificação” das

questões sociotécnicas, ou seja, na ocultação do social e político inerente ao técnico e científico. As

avaliações que fundamentam as deliberações, não apenas desconsideram o contraditório científico

presente dentro da própria comissão, elas impedem que as conexões dessas tecnologias com os

diversos setores da cadeia de produção, comercialização e consumo sejam incluídas no debate.

Partindo de uma revisão conceitual sobre como os Estudos Sociais da Ciência e Tecnologia

auxiliam na compreensão aprofundada dos processos de deliberação tecnopolítica, o artigo discute a

legitimidade do sistema de deliberação tecnopolítica para os OGM no Brasil, apontando que a

“tecnologia de avaliação de risco” que fundamenta as decisões é não apenas epistemologicamente

frágil, mas politicamente marcada por um caráter não democrático. A próxima seção apresenta

distintos entendimentos sobre a ciência regulatória (Jasanoff, 1995), ressaltando como valores e

conflitos de interesse não podem ser desembebidos dos processos de avaliação científica. A terceira

seção descreve e contextualiza o sistema regulatório brasileiro, explicitando como a concentração de

poderes na CTNBio está associada com um modelo de deliberação tecnopolítica. A seguir, a

legitimidade do sistema de deliberações tecnopolíticas sobre os OGM no Brasil é discutida desde o

ponto de vista epistemológico e operacional. Por fim, são colocadas algumas considerações acerca da

forma como a legislação brasileira confina as divergências tecnocientíficas a uma arena pouco visível.

como maneja a ocultação da natureza democrática da oposição ao modelo de exploração social e

ambiental associado a este pacote tecnológico.

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2. O processo tecnopolítico da decisão pública

Uma deliberação tecnopolítica é um processo de decisão pública (ou sobre políticas públicas) no

qual a dimensão científica não pode ser dissociada da social. Evidentemente, qualquer processo de

decisão pública tem aspectos técnicos e políticos. A gestão de política pública envolve uma

tecnicalidade própria, uma burocracia que abarca protocolos, normas e sistemas de comunicação. Da

mesma forma, os problemas públicos se apresentam a partir de técnicas específicas de observação e

medição, como sensos, estatísticas e mapeamentos (Porter, 1995; Anderson, 2006). Por outro lado, a

tomada de decisão sobre assuntos públicos é um dos entendimentos acerca do próprio conceito de

política, isto é, como uma ação que implica em consequências distintas para diferentes grupos sociais,

ou como o espaço e tempo nos quais se disputa o exercício deste tipo de poder (Brown, 2015). No

entanto, o que se busca explicitar ao se utilizar a expressão deliberação tecnopolítica é que, em um

determinado processo de decisão pública, as dimensões política e técnica não se apresentam

separadamente. Isto é, os sistemas técnicos de produção de informação são também políticos, na

medida em que são produzidos a partir de decisões políticas, isto é, por disputas de poder exercer

ações que implicam em consequências distintas para grupos sociais diversos.

Assim, é possível dizer que a governança dos riscos relacionados com tecnologias emergentes é

pautada por processos de deliberação tecnopolítica. No entanto, desde a perspectiva tradicional de

gerenciamento dos riscos tecnológicos e ambientais, acredita-se ser preciso isolar o conhecimento

técnico e objetivo, supostamente neutro e representativo da realidade “como ela é”, dos processos

políticos e sociais sobre como agir democraticamente a partir deste conhecimento (Jasanoff, 1990;

1995; Wynne, 2002). Em outras palavras, clama-se pela separação entre “análise dos riscos”, cuja

responsabilidade deve ser delegada aos peritos, com sólida formação científica na área enforcada, e

“gestão dos riscos”, este sim o campo em que preocupações por justiça social e sustentabilidade que

deve ocorrer a partir das indicações dos primeiros (Jasanoff, 1987; Pavone, Goven et al., 2011).

Contudo, conforme aponta Sheila Jasanoff (1990, 1995), esta suposta separação entre fatos e

valores não é adequada para se caracterizar os saberes e práticas científicas que informam os

tomadores de decisão sobre regulações, o que ela chama de ciência regulatória. Segundo a autora,

enquanto a “ciência de pesquisa” (Research Science), tende a ser conduzida em ambientes

relativamente consensuais, isto é, quando e onde protocolos metodológicos e padrões de qualidade são

relativamente estáveis, a ciência regulatória sole ocorrer em contextos em que os critérios e padrões de

análise “tendem a ser mais fluídos, controversos e sujeitos a considerações políticas” (Jasanoff ,

1995:282).

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Evidentemente, a separação entre ciência regulatória e “demais ciências” é artificial. De fato, as

categorias não são excludentes ou exclusivas, mas normalmente coexistem em situações e momentos

diversos. Ainda assim, independentemente da categorização, é útil notar que, no contexto da ciência

que deve informar a regulação, as conclusões são mais diretamente vinculadas a impactos sociais,

econômicos e culturais, o que necessariamente amplifica os interesses e estratégias de persuasão

envolvidas. Assim, quando voltados ao provimento de informação para decisões regulatórias, os

processos de pesquisa normalmente apresentam uma participação mais direta de outros segmentos

sociais para além da academia científica, em dinâmicas distintas do tradicional processo de revisão por

pares. São situações em que, por exemplo, os prazos são geralmente menores e muitas vezes

insuficientes para se atingir um mínimo consenso científico.

O conhecimento, e especialmente o conhecimento politicamente relevante, é mais que

simplesmente as afirmações de verdade ou de fatos, ele é feito de julgamentos complexos sobre como

identificar múltiplas modalidades de evidência empírica, avaliar a sua credibilidade e significado e

integrá-las de acordo com protocolos específicos e diversos de relevância. Mais ainda, estes

julgamentos são produtos de processos sociais dinâmicos, onde padrões ou embasamentos para a

análise, validação, ou avaliação competem e são articulados, negociados, valorizados ou descartados

(Shapin & Schaffer, 1985). Compreender o conhecimento publicamente aceito como válido, portanto,

requer conhecer os processos de construção deste conhecimento (Cetina, 1999).

Assim, no que toca à avaliação de riscos, é preciso pensar a partir de uma perspectiva

coproducionista para a ciência regulatória, isto é é partir da constatação de que a representação do

mundo como ele é não pode ser dissociada da visão do mundo como ele deve ser, de que a

normatividade não pode ser dissociada da objetividade (Jasanoff, 2004a). Segundo Jasanoff

(1993:124), os avaliadores de risco devem necessariamente fazer assunções sobe o contexto físico e

social em que o risco se insere. Tais assunções são, por mais fundamentadas e reflexivas que se

proponham, funções simplificadoras que fazem parte de um exercício imaginativo. Este exercício de

imaginação será moldado pelos objetivos da análise, mas também pela formação técnica, experiência

prévia e por valores culturais do avaliador. Portanto, o risco calculado só existe enquanto uma

construção em um micro-mundo criado pelo avaliador. Neste sentido, uma análise qualitativa dos

riscos pode contribuir para legitimar, ou para apontar fragilidades sobre os pareceres de risco. Os

ESCT, em particular, podem contribuir diretamente para a avaliação de pareceres de risco, ao apontar

padrões de enviesamento (bias) das avaliações científicas, isto é, as formas mais usuais em que os

cenários sociotécnicos costumam apresentar fragilidades que podem ser posteriormente contestadas

pelo público interessado. É este justamente o objetivo primordial deste trabalho.

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3. O sistema regulatório brasileiro acerca dos OGM

A controvérsia sobre a regulação acerca dos OGM no Brasil, que começou a ganhar maior

expressão sobretudo a partir de meados da década de 90, teve sempre como um dos principais focos de

discussão a atuação e competência da CTNBio para regulamentar a pesquisa e a comercialização de

OGMs no país. A primeira lei de biossegurança, aprovada em 1995 (Brasil, 1995) criava e instituía à

CTNBio o papel de propor uma política nacional de biossegurança, estabelecer normas técnicas e

regulamentação relativas à OGMs e emitir pareceres técnicos sobre o tema. No entanto, a legislação

não deixava clara a vinculação dos pareceres emitidos pela comissão com outras instâncias de

regulação. Ou seja, a lei não definia com exatidão até que ponto a CTNBio era um órgão regulatório

ou consultivo, ou seja, sobre se esta instituição teria de fato a última palavra para a regulação sobre

Organismos Geneticamente Modificados em território nacional. Ainda que a lei delegasse à CTNBio a

competência para a emissão de parecer técnico conclusivo para as atividades relacionadas aos OGM, o

registro e, segundo algumas interpretações, a autorização para comercialização, ficaria a encargo de

outros órgãos federais originalmente responsáveis pela regulação fitossanitária, como a Agência

Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA e o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos

Naturais – IBAMA. Este ponto, além da questão sobre a necessidade ou não de estudos de impacto

ambiental, foi subsídio para diversas ações judiciais por parte de ONGs e mesmo do próprio IBAMA,

que acabaram por configurar um cenário de grande incerteza jurídica e alto grau de litigação.

Por exemplo, em 1997 o Instituto de Defesa do Consumidor – IDEC deixa de integrar a

comissão, devido à sua oposição à liberação da importação de soja transgênica sem que houvessem

sido definidas regras para as avaliações de biossegurança (Lima, 2011). Quando em 1998 a CTNBio

autorizou o plantio e comercialização da primeira planta transgênica, a soja Roundup Ready (RR), da

empresa Monsanto, o mesmo IDEC, apoiado por outras Organizações Não Governamentais (ONGs)

como o Greenpeace, ajuizou ações cautelar e civil pública para suspender seus efeitos e requerer que

nenhum organismo transgênico fosse liberado no Brasil sem a realização dos estudos de impacto

ambiental e as devidas avaliações de riscos à saúde humana, além da implementação de regras de

rotulagem. Em 2000, a Justiça Federal acatou a ação, determinando que todos os organismos

transgênicos deveriam obrigatoriamente passar por estudos de avaliação de riscos ambientais e à saúde

antes de serem comercializados. A partir daí, o que se observou foi uma longa disputa que não se

restringiu apenas ao campo judicial, na medida em que sementes de soja RR foram sendo

crescentemente utilizadas por agricultores, o que levou o governo federal a emitir 3 medidas

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provisórias legalizando a comercialização da safra. (Fuck e Bonacelli, 2009; Guivant, 2009).

Por outro lado, Marinho e Minayo-Gomes (2004), ao analisar os pareceres da comissão de 1995

a 2002, ou seja, antes da nova legislação, interpretaram que a forma como esta vinha atuando era a

principal responsável pelo acirramento da controvérsia. A análise indica que a ausência de critérios

explícitos para o deferimento de liberações experimentais no meio ambiente, como a discrepância no

tamanho das áreas aprovadas para experimentação, (a comissão havia liberado áreas de plantio

experimental tão extensas quanto 110 Ha) apontava para uma insustentabilidade técnica das liberações

comerciais, contribuindo assim para a instabilidade jurídica e para ilegitimidade política de suas

decisões deliberativas.

Assim, após uma longo debate público, no qual foi também incluída a regulação das pesquisas

com células troco embrionárias, o congresso nacional aprovou, no início de 2005, uma nova Lei de

Biossegurança, a Lei n. 11.105/05, com a finalidade de conferir a necessária estabilidade jurídica e

institucional para atividade de regulação dos OGM no Brasil (Fonseca, 2010).

A nova lei estabelece uma nova política de biossegurança, adotando um sistema baseado em três

níveis de decisão: as Comissões Internas de Biossegurança (CIBio), a Comissão Técnica Nacional de

Biossegurança (CTNBio) e o Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS). A regulação se foca

exclusivamente nos OGMs e é voltada para o processo, e não para os produtos finais. Assim, qualquer

instituição (empresa, laboratório, universidade) interessada em trabalhar com OGMs deve pedir

autorização à CTNBio para constituir uma CIBio, responsável pelo cumprimento das normas fito

sanitárias que são definidas pela própria CTNBio. Todo processo envolvendo OGMs, desde pesquisas

em laboratório ou campo, passando por transporte, importação e finalmente autorização para

comercialização, deve ser aprovado pela CTNBio. Esta é, portanto, a instituição que centraliza os

poderes decisórios sobre qualquer assunto envolvendo OGMs no Brasil. Apenas o CNBS, um

conselho formado por Ministros de Estado tem a competência de anular ou sobrepor as deliberações

da CTNBio, conforme discutiremos adiante.

A lei dispõe que a CTNBio é uma “instância colegiada multidisciplinar de caráter consultivo e

deliberativo, integrante do Ministério da Ciência e Tecnologia”, cujo mandato é “prestar apoio técnico

e de assessoramento ao Governo Federal na formulação, atualização e implementação da Política

Nacional de Biossegurança de OGM e seus derivados, bem como no estabelecimento de normas

técnicas de segurança e de pareceres técnicos referentes à autorização para atividades que envolvam

pesquisa e uso comercial de OGM e seus derivados, com base na avaliação de seu risco

zoofitossanitário, à saúde humana e ao meio ambiente” (BRASIL 2005, Art.10).

Na prática, ainda que a lei coloque-a como missão prestar apoio técnico ao Governo Federal

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para a implementação de uma política de biossegurança, na prática, ela assegura à CTNBio o poder de

elaborar a própria política, na medida em que coloca que suas decisões devem ser respeitadas por

todos os demais órgãos do governo. Isto está exposto mais explicitamente no § 1o do Art. 14, que

estabelece que “[q]uanto aos aspectos de biossegurança do OGM e seus derivados, a decisão técnica

da CTNBio vincula os demais órgãos e entidades da administração”. Da mesma forma, o § 2 o do

mesmo artigo reitera que “[n]os casos de uso comercial, dentre outros aspectos técnicos de sua análise,

os órgãos de registro e fiscalização, no exercício de suas atribuições em caso de solicitação pela

CTNBio, observarão, quanto aos aspectos de biossegurança do OGM e seus derivados, a decisão

técnica da CTNBio”.

A CTNBio passou a ser formada por 27 membros titulares e 27 membros suplentes “de

reconhecida competência técnica, de notória atuação e saber científicos, com grau acadêmico de

doutor e com destacada atividade profissional nas áreas de biossegurança, biotecnologia, biologia,

saúde humana e animal ou meio ambiente ”(BRASIL, 2005: Art.11). Dentre estes especialistas, as

sociedades científicas devem indicar, em listas tríplices a serem encaminhadas ao Ministério de

Ciêcncia e Tecnologia (Atualmente Ministério de Ciência, Tenologia Inovação e Comunicações), 3 da

área de saúde humana, 3 da área animal, 3 da área vegetal e 3 da área de meio ambiente. Além disso,

compõem a comissão um representante indicado por cada um dos seguintes ministérios: Ciência e

Tecnologia; Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Saúde; Meio Ambiente; Desenvolvimento

Agrário; Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Defesa; Relações Exteriores e Secretaria

Especial de Aquicultura e Pesca. Por fim, completam a comissão: um especialista em defesa do

consumidor, indicado pelo Ministro da Justiça; um especialista na área de saúde, indicado pelo

Ministro da Saúde; um especialista em meio ambiente, indicado pelo Ministro do Meio Ambiente; um

especialista em biotecnologia, indicado pelo Ministro da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; um

especialista em agricultura familiar, indicado pelo Ministro do Desenvolvimento Agrário e um

especialista em saúde do trabalhador, indicado pelo Ministro do Trabalho e Emprego.

Duas características chamam atenção na composição da CTNBio. Por um lado, todos os seus

membros devem ter o grau de doutor, o que supostamente asseguraria a perícia técnica de seus

integrantes e, com isso, a garantia de qualidade científica dos pareceres. Por outro lado, há alguma

heterogeneidade na composição dos ministérios e áreas que devem indicar os membros, o que

supostamente asseguraria alguma abrangência de representatividade transdisciplinar e social.

Segundo a legislação, as decisões tomadas pela plenária da CTNBio só respondem ao

Conselho Nacional de Biossegurança - CNBS, um colegiado formado pelos mesmos ministérios

representados na CTNBio, que se constitui como autoridade máxima na política nacional de

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biossegurança e que deve se reunir quando convocado pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil ou

mediante provocação da maioria de seus membros. São três as competências do CNBS: “fixar

princípios e diretrizes para a ação administrativa dos órgãos e entidades federais com competências

sobre a matéria; analisar, a pedido da CTNBio, quanto aos aspectos da conveniência e oportunidade

socioeconômicas e do interesse nacional, os pedidos de liberação para uso comercial de OGM e seus

derivados"”; e “avocar e decidir, em última e definitiva instância, com base em manifestação da

CTNBio e, quando julgar necessário, dos órgãos e entidades referidos no art. 16 desta Lei [aqueles

responsáveis pela fiscalização e monitoramento, pertencentes ao Ministérios da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento (MAPA), Ministério da Saúde (ANVISA) e do Meio Ambiente (IBAMA], sobre os

processos relativos a atividades que envolvam o uso comercial de OGM e seus derivados” (BRASIL,

2005: Art 8o, § 1o, incisos I a III).

No entanto, desde sua criação, o CNBS se reuniu apenas três vezes, dando a origem a quatro

resoluções. A primeira, de 29 de janeiro de 2008, aprovou o regimento interno do CNBS, incluindo,

além dos objetivos presentes na lei, a competência de “assessorar o Presidente da República na

formulação e implementação da Política Nacional de Biossegurança”. (CNBS, Brasil, Art 3o, , I). O

regimento interno também estabelece que o CNBS deve se reunir apenas quando convocado pelo

presidente de acordo com o seu julgamento de necessidade. Pelos registros, o CNBS se reuniu, após a

aprovação de seu regimento interno, apenas mais duas vezes. A primeira, no dia 5 de março de 2008,

quando publicou as resoluções normativas no 2 e no 3, que ratificaram, respectivamente, as decisões

da CTNBio relativas às aprovações dos milhos Liberty Link e Guardian. A útlima reunião do CNBS se

deu em no dia 31 de julho de 2008, quando foi publicada a sua última resolução normativa, a no 4, que

ratificou a decisão da CTNBio relativa à aprovação para comercialização do milho BT11, da empresa

Syngenta.

Não foi possível concluir se o conselho não voltou a se reunir por ausência de contestação por

parte de outros órgãos e nem a pedido da própria CTNBio, como foi o caso das aprovações comerciais

mencionadas, ou se o mesmo não acatou outros eventuais recursos a ele dirigidos por outros órgãos

governamentais. De toda forma, parece claro que, após estas primeiras decisões sobre a aprovação

destes três eventos de milho transgênico, as decisões da CTNBio não mais precisaram ser ratificadas

pelo CNBS.

É interessante notar que, a própria legislação brasileira reconhece que, em útlima instância, o

processo de deliberação regulatória sobre os OGM é político. No entanto, no Brasil, o CNBS acaba

exercendo a política de “não atuação” e, consequentemente, de corroboração de que o deve guiar as

decisões é a análise técnica. Em outras palavras, o CNBS se mostrou, na prática, um conselho

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fantasioso, usado apenas para reforçar a legitimidade das decisões tomadas pela própria CTNBio.

Portanto, a deliberação tecnopolítica acerca dos OGM está, sob a égide da nova legislação,

concentrada na CTNBio. Este colegiado de 27 pessoas com título de doutorado tem o poder não

apenas de avaliar o risco de novas biotecnologias que utilizam DNA recombinante, mas de definir toda

a regulação sobre os processos que envolvam a manipulação, transporte, produção, consumo e

descarte de OGMs no país.

Trata-se de um modelo baseado numa concepção clássica de ciência, no qual um corpo de

cientistas isentos têm a legitimidade para deliberar sobre questões que requerem grande conhecimento

técnico. No entanto, apesar da estabilização jurídica obtida a partir da implementação do novo

complexo legal, a legitimidade das decisões da CTNBio continua a ser fortemente contestável e

contestada por grupos que se opõem ao processo de transgenização(Zanoni, Melgarejo et al., 2011). A

CTNBio foi e continua sendo o foco da controvérsia. A seguir vamos discutir sobre alguns dos

aspectos relacionados com a legitimidade, não de decisões específicas do colegiado, como a aprovação

de diversas liberações comerciais de linhagens transgênicas, mas do modus operandi do sistema de

deliberação tecnopolítica sobre biossegurança no Brasil.

3. A (i)legitimidade epistêmica da avaliação de risco de OGM no Brasil

Estão disponíveis nos meios de comunicação, declarações de diversos membros e ex-membros da

CTNBio que buscam ativamente construir ou reforçar a legitimidade epistêmica da comissão,

baseando-se no pressuposto de que as avaliações de risco são rigorosamente científicas e, portanto,

isentas de considerações políticas. Por exemplo, o site da comissão apresenta um documento, assinado

pelo seu então presidente, Flavio Finardi Filho, intitulado “CTNBio: rigor e transparência na avaliação

de biossegurança de OGM no Brasil” , que explicita as bases que fundamentam esta busca por

legitimação. A principal delas é justamente o credenciamento científico. O Dr. Finardi Filho argumenta

que

A legitimidade da CTNBio para fazer as analises e baseada no carater de excelenciacientifica de seus membros. (…) E fundamental que as decisoes sobre o assunto sejamalicercadas por avaliacoes de especialistas, que conhecem profundamente o funcionamentodos genes, a sintese de proteinas por eles codificadas e outros aspectos tecnico-cientificos.(…) O processo envolve altos niveis de sofisticacao e detalhamento e os pareceres emitidosnao sofrem influencias politicas ou empresariais. (Finardi filho, sem data)

Ou seja, a legitimidade da comissão estaria justamente na sua capacidade, devido ao rigor científico

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com que se debruça sobre as questões, de “limpar” a política do tema híbrido em que se constitui os

OGM, com diversos interesses políticos e empresariais.

No entanto, conforme discutimos anteriormente, esta suposta separação não se sustenta

epistemologicamente, uma vez que, no mínimo, a escolha de quais aspectos técnico-científicos devem

ser considerados é fundamentalmente embasada em visões particulares de mundo, em concepções

específicas sobre o que medir e comparar.

Para o caso brasileiro em específico, uma das formas em que isto se manifesta é na forma das

Resoluçòes Normativas da CTNBio, que definem quais as informações necessárias para a submissão

de pedidos, e consequentemente para a emissão de pareceres. Sem entrar no mérito sobre a

continuidade do debate sobre quais os melhores protocolos para cientificamente avaliar as dimensões

de “toxicidade” e “impacto ambiental” dos OGMs (Carroll, Van Eenennaam et al., 2016; Conko,

Kershen et al., 2016; National Academies of Sciences, 2016; Strauss e Sax, 2016), uma questão

importante que aqui se levanta é que estas não são as únicas dimensões envolvidas.

Por definição legal, a comissão não analisa integralmente o pacote tecnológico agronômico,

ou seja, a ação conjunta com agrotóxicos e fertilizantes e, especialmente, as implicações

socioeconômicas do processo de transgenização. Ainda assim, estas considerações fazem parte do dia

a dia de seus integrantes. Por exemplo, durante as discussões realizadas acerca de um pedido de

liberação planejada numa reunião da CTNBio observada para esta pesquisa, um membro justifica sua

decisão a partir da afirmativa de que as análises devem levar em conta o caráter da viabilidade do

negócio ao exigir informações custosas. Ou seja, o próprio membro apontou como são incluídas

dimensões socioeconômicas, e neste caso desde o ponto de vista da empresa interessada na liberação,

em sua “analise técnica” sobre a biossegurança.

Da mesma forma, os próprios funcionários da secretaria executiva colocaram, em uma

entrevista concedida para esta pesquisa, que a CTNBio tem o mandato legal de analisar apenas o

OGM, não cabendo a ela analisar a toxicidade dos agrotóxicos associados ao seu uso. No entanto, a

base do funcionamento das variedades resistentes a herbicidas é, evidentemente, a sua associação a

herbicidas. No entanto, Seralini et al (2014), em um estudo no qual foram investigados não apenas os

efeitos de milhos resistentes em ratos de laboratório, mas também a sua combinação com o agrotóxico,

indicam que estes não podem ser desconsiderados. Ainda assim, a própria CTNBio atacou este estudo,

acusando-o de cometer graves erros metodológicos(Ctnbio, 2011). No entanto, mesmo o mais recente

relatório da National Academies of Science, dos EUA (NAS, 2016), indicam que o estudo liderado por

Seralini, apesar de não ser conclusivo, é sim bem fundamentado.

Neste sentido, é interessante notar como, após mais de uma década de legalização dos transgênicos no

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país, é já possível identificar como diversos dos riscos previamente apontados, por exemplo, à

tecnologia de plantas resistentes a herbicidas, têm se materializado em impactos. A consolidação deste

pacote tecnológico no modus operandi da agricultura industrial brasileira oferece farta evidência

empírica dos problemas a ele associados. Por exemplo, um aumento significativo de casos de

resistência de espécies não alvo aos agrotóxicos (Lopez Ovejero, Takano et al., 2017; Takano, Oliveira

Jr et al., 2017). Isso acarreta na utilização de cada vez mais veneno nas monoculturas de soja, milho e

algodão, o que tem provocado não só uma queda de produtividade, mas que tem contribuído para

colocar o Brasil no status de maior consumidor global de agrotóxicos (Ferment, Melgarejo et al.,

2015).

Para as empresas que comercializam os transgênicos resistentes a herbicidas, a

responsabilidade pelos problemas se deve não à lógica do pacote tecnológico em si, mas sim aos

agricultores usuários, pois o descontrole das espécies resistentes e o abuso do uso de agrotóxicos se

deve ao não cumprimento das orientações técnicas de manejo, como a exigência dos cinturões de

espécies convencionais e a pouca fiscalização no campo. Assim, fica evidente que falta, no processo

de avaliação da tecnologia, a incorporação de outras dimensões de informação, que proporcionem uma

análise capaz de integrar questões relativas à viabilidade e aderência das orientações técnicas às

condições locais, desde um ponto de vista geográfico e cultural (Pavone, Goven et al., 2011).

Da mesma forma, está claro que o aumento do uso de agrotóxicos acarretado pela

generalização deste modelo de agricultura industrial tem implicações para a saúde pública que

transpassam os efeitos dos alimentos em si e que, desta forma, não são devidamente considerados nas

avaliações, que se referem especificamente à toxicidade da planta em si, e não ao impacto na saúde

dos trabalhadores e das comunidades vizinhas às plantações. Uma avaliação de risco que incorpore

estas outras dimensões relacionadas com as práticas de cultivo deve revelar medidas mais realistas

sobre o impacto destas tecnologias para a saúde (Ferment, Melgarejo et al., 2015).

Também se mostra evidente que, ainda que critérios de avaliação de impacto ambiental sejam

parte importante dos pareceres, o grau de aceitabilidade do reconhecido impacto associado às grandes

monoculturas para a biodiversidade não é negociado. Sem entrar no mérito de impactos específicos

associados ao uso de cultivares resistentes a herbicidas ou com propriedades inseticidas, o próprio

modelo de agricultura industrial não é confrontado com outros modelos possíveis, como o da

agroecologia, que oferece um pacote tecnológico que reduz ou elimina perda da biodiversidade e

restaura a qualidade de vida das populações rural e urbana (Altieri, 2002; Altieri e Nicholls, 2005).

Assim, uma avaliação de risco ambiental que dê um passo atrás, e avalie não a possibilidade e

consequências relacionadas como o fluxo gênico de uma determinada espécie transgênica, mas

12


também a desejabilidade de assumir o risco face a outras opções tecnológicas agroecológicas, poderá

iluminar dimensões que tem até então se mantido ausentes do processo de avaliação. Ainda que

reinvidicadas por membros representantes dos ministérios do meio ambiente (MMA) e do

desenvolvimento agrário (MDA), conforme discutiremos adiante, estas questões são, na prática

implementada pelas resoluções normativas, excluídas do processo deliberativo.

Por fim, está claro que a alta industrialização deste modelo incentiva a concentração da

propriedade e a precarização do trabalho (Fuglie e Toole, 2014; Glenna e Cahoy, 2009.). Enquanto a

exportação das commodities agrícolas ocupa lugar de destaque na balança comercial brasileira, há uma

crescente concentração de propriedade e deterioração das condições de trabalho rural, o que está

diretamente associado à escalada de conflitos associados ao avanço da fronteira agrícola(Zanoni e

Ferment, 2011; Melgarejo, Ferraz et al., 2013). No entanto, estas discussões são oficialmente

excluídas da pauta de considerações sobre a aprovação de novas liberações comerciais. A legislação

coloca explicitamente que questões socioeconômicas devem ser abordadas pelo CNBS. Contudo,

conforme vimos, como o conselho não tem uma atuação mandatória, acaba decidindo por não decidir.

Assim, questões de planejamento estratégico que caracterizariam uma verdadeira política nacional de

biossegurança, isto é, uma governança das redes sociotécnicas das quais as novas biotecnologias

fazem parte, acabam por ser ocultadas do debate, como se nem mesmo existissem.

Portanto, desde o ponto de vista epistemológico, o modelo de avaliação de risco da CTNBio se mostra

frágil, uma vez que, ao se centralizar especificamente na toxicidade e impactabilidade de variedades

específicas de plantas transgênicas, e não ao sistema sociotécnico em si, ele exclui do debate

considerações legítimas acerca da pertinência do modelo de agicultura coproduzido e das possíveis

alternativas. Por outro lado, desde o ponto de vista operacional e político, a CTNBio tampouco se

mostrado capaz de incluir, de forma democrática, os representantes de distintos grupos sociais

interessados ou afetados. Este é justamente o ponto discutido na próxima seção.

4. O quórum mínimo de aprovação e a divisão interna

A lei 11.105/05 previa que as deliberações da CTNBio deveriam ser tomadas por maioria

qualificada em votação aberta, isto é, que ao menos dois terços do colegiado, portanto, 18 membros,

votassem a favor da decisão. Enquanto tal regulamentação esteve em vigor, não foi aprovado nenhum

pedido de liberação comercial por parte da comissão. Em 21 de março de 2007, o presidente Lula

13


sancionou a medida provisória No. 327, convertida em Lei No. 11.460 (Brasil, 2007), que reduziu o

quórum mínimo para maioria simples, ou seja, para 14 integrantes. Esta alteração do quórum mínimo

de votação implicou na viabilização de aprovações que até então estavam bloqueadas por um bloco de

cientistas da comissão, que detêm aproximadamente um terço das cadeiras. É somente a partir desta

ação administrativa que as decisões técnicas favoráveis começam a acontecer. Com esta

reconfiguração do protocolo processual, foram deferidos todos os pedidos de liberação comercial até

hoje submetidos. Apenas no domínio de plantas geneticamente modificadas, a CTNBio aprovou 9

eventos de soja, 33 eventos de milho, 12 de algodão, 1 de feijão e 1 de eucalipto, totalizando 56

variedades de plantas transgênicas aprovadas para liberação comercial. Ao mesmo tempo, não houve

um único pedido indeferido.

Na altura, os defensores da alteração argumentaram que esta foi a única forma de se sair do

impasse colocado pelos membros internos radicalmente contrários a qualquer produto derivado de

engenharia genética e viabilizar as aprovações, evitando que o plantio se desse de forma ilegal 1. No

entanto, o que esta modificação do quórum mínimo indica é que, as deliberações não são, ao contrário

do que prevê a legislação, asseguradas pela complementariedade das distintas disciplinas científicas

habilitadas na CTNBio, mas por uma imposição de uma comunidade epistêmica sobre outra (Cetina,

1999). O que se tem observado desde a sua institucionalização definitiva com a lei 11.105/05 é a

polarização da CTNBio entre dois grupos antagônicos. Por um lado um grupo majoritário, com

cientistas vinculados às áreas de biotecnologia e agronomia e, por outro, um grupo minoritário, de

cientistas ligados às áreas de saúde púbica, meio ambiente e agricultura familiar. Enquanto estes

últimos apresentam votos sistematicamente contrários às liberações comerciais, os primeiros se

comportam de forma diametralmente oposta2.

Assim, a divisão interna presente entre os membros da CTNBio pode ser compreendida como

uma ruptura na imagem de um colegiado científico inter e transdisciplinar, onde cada campo do

conhecimento contribui para a análise dos riscos. Esta polarização pode indicar que, ou alguns dos

membros não são suficientemente “científicos” ou não há de fato consenso científico sobre a

biossegurança dos OGM. Por um lado, os defensores das decisões têm argumentado que parte dos

membros da comissão não apresenta argumentos científicos, mas são movidos por motivos políticos e

1Ver, por exemplo, declaração de Walter Colli em reportagem de Marta Salomon. Folha de São Paulo, 21 de dezembro de 2006. Disponível em http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi2112200624.htm (acesso em 8 de Agosto de 2017)2A este respeito, ver, por exemplo, reportagem de Maurício Thuswohl para a Carta Maior, de 09 de Janeiro de 2008. Disponível em http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Meio-Ambiente/Pedido-de-importacao-de-milho-transgenico-racha-CTNBio/3/13943 , acessado em 9 de Agosto de 2016

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http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi2112200624.htm

http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Meio-Ambiente/Pedido-de-importacao-de-milho-transgenico-racha-CTNBio/3/13943

http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Meio-Ambiente/Pedido-de-importacao-de-milho-transgenico-racha-CTNBio/3/13943


ideológicos3. Paralelamente, aqueles que contestam as aprovações apontam que a ala majoritária da

comissão ignora evidências científicas e é, da mesma forma, movida por posições políticas e

ideológicas4. Independentemente do mérito de cada posição, esta o antagonismo das disputas internas

indicam que, ao contrário do que se espera, a CTNBio não é uma comissão isenta de influências de

posicionamentos ideológicos, mas que suas dinâmicas internas reproduzem as disputas políticas que

ocorrem em um nível social mais amplo. Não é de se surpreender, neste sentido, que o grupo

majoritário que detém a garantia de aprovação de seus posicionamentos está intimamente ligado as

cadeias econômicas de pesquisa, desenvolvimento e produção de biotecnologia transgênica. Por outro

lado, os peritos que representam setores dissociados do poder econômico do agronegócio brasileiro,

particularmente os grupos ambientalistas e ligados à agricultura familiar, tem seus posicionamentos,

que muitas vezes incorporam as dimensões sociais e éticas acima discutidas, ignorados.

5. Considerações finais

As fragilidades do processo de avaliação de risco sobre OGMs no Brasil discutidas acima

foram escolhidas dentre outras pois suscitam uma reflexão sobre dois aspectos centrais da ciência

regulatória brasileira. Por um lado, é necessário investigar sobre quais são os pressupostos de

legitimidade dos processos de deliberação tecnopolítica, sejam institucionais ou legais, mas sobretudo

epistêmicos. Por outro lado, é fundamental inquirir sobre quais as fragilidades do modelo regulatório

brasileiro. Este trabalho buscou modestamente contribuir para este empreendimento.

Em relação às fragilidades epistêmicas, é razoável apontar que o desenho legal e institucional

que coloca a CTNBio no centro do sistema regulatório sobre a biossegurança dos OGM no Brasil parte

de alguns pressupostos que são difíceis de serem sustentados na prática. O primeiro e fundamental, do

qual todos os outros são derivados, é o de que ciência e política são dois domínios que podem e devem

ser separados. No entanto, o próprio sistema se mostra paradoxal a seus preceitos, na medida em que

concentra a competência e autoridade política em uma única comissão científica, portanto mesclando

novamente estas duas dimensões.

3Ver, por exemplo, declarações de membros da CTNBio para reportagem do jornal Zero Hora de 27 de Novembro de 2006. Disponível em: http://agronoticiasmt.com.br/noticias/transgenicos-sao-barrados-na-ctnbio.html (acessado em 9 de Agosto de 2016)4Ver, por exemplo, declarações de ex-integrantes da CTNBio em reportagem de Maurício Thuswohl para o site Reporter Brasil, de 14 de Novembro de 2013 (acessado em 09 de agosto de 2016)

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http://agronoticiasmt.com.br/noticias/transgenicos-sao-barrados-na-ctnbio.html

http://agronoticiasmt.com.br/noticias/transgenicos-sao-barrados-na-ctnbio.html


As dinâmicas internas da CTNBio mostram que, por mais que os seus integrantes se esforcem

para produzir decisões fundamentadas em critérios rigorosamente técnicos, estes próprios critérios não

são definidos sem grandes disputas políticas, como a que se deu no caso das regras de monitoramento

e coexistência dos milhos transgênico e convencional. Neste sentido, a cisão interna entre os 27

membros do colegiado, no qual dois blocos se acusam mutuamente de estarem movidos por interesses

ideológicos e não científicos, é talvez um dos mais claros indicativos de que uma comissão técnica não

pode deixar de operar a partir de disputas políticas. Este é mais um caso no qual se pode observar a

velha máxima do historiador e sociólogo da ciência, Thomas Kuhn (1962/1970). Isto é, que em

períodos extraordinários como os que caracterizam a definição sobre a biossegurança dos

transgênicos, os paradigmas científicos não são definidos por um reconhecimento consensual em torno

da concordância entre teoria e evidência, mas sobretudo por dinâmicas políticas e subjetivas que

influenciam a avaliação dos pares.

Neste sentido, é importante considerar o papel do CNBS. Conforme vimos, este é o conselho

supostamente responsável por considerar as dimensões socioeconômicas das decisões sobre

biossegurança, ou seja, seria onde a política poderia ser formalmente considerada, de forma separada e

a posteriori das decisões técnicas. Por outro lado, este órgão, formado não por assessores técnicos,

mas pelos próprios Ministros de Estado, é o único com poder para contestar as decisões técnicas da

CTNBio, o que exibe como, na prática, é impossível dissociar técnica e política. No entanto, ao

contrário da CTNBio, o CNBS não se reúne regularmente, mas apenas quando convocado pelo seu

presidente, o Ministro Chefe da Casa Civil.

Parece claro que, após as primeiras decisões sobre a aprovação da comercialização de

variedades de milho transgênico, as decisões da CTNBio não mais precisaram ser ratificadas pelo

CNBS. Isso pode indicar, por um lado, que os grupos do governo opositores às decisões da CTNBio

que passaram a ser tomadas com o regime de maioria simples, como o IBAMA e a ANVISA,

verificaram que o conselho não estava disposto a anular qualquer posicionamento da CTNBio.

O caso da CTNBio é, portanto, um indicativo de que a legitimidade de decisões regulatórias

de natureza sociotécnica, dentro da construção típica que tem conformado a legislação brasileira,

provém de instituições que cujo mandato é isolar o conhecimento técnico e objetivo, supostamente

neutro e representativo da realidade “como ela é”, dos processos políticos e sociais em que ela está

inserida, sujeitos a interesses e pressões particulares. Se por um lado esta fundamentação sobre os

critérios de análise de biossegurança se mostra desvinculada da realidade dos processos de avaliação

de risco, por outro ela revela como este dispositivo de deliberação tecnopolítica é, ele mesmo, um

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risco para a democracia brasileira.

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