politca publica (1)

Rev. Adm. Pblica Rio de Janeiro 46(5):1251-270, set./out. 2012

Empreendedores de polticas pblicas na implementao de programas governamentais

Maria Lcia de Oliveira Feliciano de LimaTribunal de Contas da Unio

Janann Joslin MedeirosUniversidade de Braslia

Este artigo traz novo olhar para a implementao de programas governamentais, aproximando as li-teraturas de polticas pblicas, implementao e inovao. Procurou-se investigar a forma de atuao de diretoras de escolas do Distrito Federal na implementao de dois programas distritais. Foi eviden-ciado que h, entre as entrevistadas, pessoas que se aproximam de champions e de empreendedores de polticas pblicas e que h caractersticas que diferenciam implementadores empreendedores de no empreendedores. Foram encontradas semelhanas entre os conceitos de champions, empreendedores de polticas pblicas e implementadores de programas, assim como h pontos em comum entre as fases de inovao e as etapas do ciclo de polticas pblicas. Essas semelhanas abrem a possibilidade de dilogo frutfero entre esses dois campos de estudo e possibilita a ampliao dos estudos sobre implementao.

Palavras-chave: implementao; implementao de programas educacionais; empreendedores de polticas pblicas; champion.

Emprendedores de polticas pblicas en la implementacin de programas gubernamentalesEste artculo trae una nueva mirada a la implementacin de programas gubernamentales, aproximando las literaturas de polticas pblicas, implementacin e innovacin. Se busc identificar la forma de actuacin de directoras de escuelas del Districto Federal en la implementacin de dos programas dis-tritales. Se ha evidenciado que hay, entre las entrevistadas, personas que se aproximan de champions y de emprendedores de polticas pblicas y que hay caractersticas que diferencian implementadores emprendedores de no emprendedores. Se concluy que hay similitudes entre los conceptos de cham-pions, emprendedores e implementadores, as como hay puntos en comn entre las fases de innovacin y las etapas del ciclo de polticas pblicas. Esas similitudes posibilitan dilogo entre eses dos campos de estudio y la ampliacin de estudios acerca de implementacin.

Artigo recebido em 3 maio 2011 e aceito em 15 jun. 2012.


1252 Maria Lcia de Oliveira Feliciano de Lima Janann Joslin Medeiros

Palabras clave: implementacin; implementacin de programas educacionales; emprendedores de polticas pblicas; champion.

Entrepreneurs of public policies in the implementation of government programs This study takes a new look at the question of policy implementation, bringing together concepts from the literatures of public policy, implementation and innovation to investigate the actions undertaken by school directors to implement education programs. Among the interviewees there are those whose actions approximate those characteristic of champions in the innovation literature, and public policy entrepreneurs in the public policy literature; and characteristics were found that differentiate imple-mentation entrepreneurs or champions from non-entrepreneurs. Similarities were found between the concepts of champion and policy entrepreneur, as well as points in common between the phases of innovation and the phases of the policy cycle, opening the possibility for fruitful dialogue between the two fields of study and for enhancing studies of program and policy implementation.

Key words: program implementation; implementation of education programs; policy entrepreneurs; champions.

1. Introduo

A pesquisa descrita neste artigo foi motivada pela constatao de uma das autoras, no exerc-cio de sua profisso, de que um dos fatores que influenciam e que fazem diferena na imple-mentao de programas governamentais a atuao dos agentes que interagem diretamente com os cidados e que tm grande discricionariedade na execuo de suas tarefas. Essa cons-tatao despertou o interesse de verificar, por meio de um trabalho acadmico, quais so as caractersticas que fazem com que um implementador de programas de governo se destaque e seja bem-sucedido.

Os programas governamentais brasileiros so formulados de maneira centralizada e definidos para ser implementados de forma homognea em todo o Brasil. Entretanto, cons-tata-se com frequncia que a implementao desses programas varia muito, dependendo da localidade. Municpios semelhantes, considerando a regio geogrfica, a extenso, as caracte-rsticas populacionais e a quantidade de recursos financeiros, muitas vezes diferem bastante com relao ao grau de implementao dos programas governamentais. Ao buscar razes para isso, deparou-se com a possibilidade de que essa diferena poderia ser explicada, entre outros fatores, pelos conceitos de empreendedor de polticas pblicas e do champion de pro-jetos de inovao.

A pesquisa teve por objetivo, portanto, verificar e descrever que caractersticas associa-das com esses conceitos so encontradas em implementadores de programas governamentais brasileiros. Para isso, inicialmente, foram identificadas, na literatura, as caractersticas e a forma de atuao de champions e de empreendedores de polticas pblicas. Buscou-se, em es-pecial, literatura brasileira sobre os temas. Porm, h poucos trabalhos sobre implementao e no foram encontrados estudos brasileiros sobre champions.

1253Empreendedores de polticas pblicas na implementao de programas governamentais


A partir da coleta de dados, as caractersticas e a forma de atuao dos implementado-res de programas governamentais foram identificadas e descritas. Essas caractersticas foram comparadas e contrastadas com as caractersticas identificadas na literatura.

O artigo traz novo olhar para a implementao de polticas pblicas, aproximando as literaturas de polticas pblicas, implementao e inovao.

Alm desta introduo, o artigo compe-se de mais oito partes. As partes dois a seis tratam de formulaes tericas sobre polticas pblicas, implementao de programas gover-namentais, inovao, champions, empreendedores de polticas pblicas, gestores eficazes e street-level bureaucrats. A stima parte descreve o mtodo adotado nesta pesquisa, seguida da oitava parte, que sintetiza os resultados obtidos e a respectiva discusso. Por fim, apresentam-se as concluses e as sugestes de novos trabalhos.

2. Polticas pblicas

Souza (2007:68) afirma que no existe s uma definio de polticas pblicas e nem a melhor definio. Ela pondera que poltica pblica o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente).

De maneira semelhante, para Oszlak e ODonnell (1976:21, traduo nossa), uma po-ltica pblica :

[...] um conjunto de aes e omisses que manifestam uma modalidade de interveno do Esta-do em relao a uma questo que chama a ateno, o interesse e a mobilizao de outros atores da sociedade civil. Desta interveno, pode-se inferir uma determinada direo, uma determi-nada orientao normativa, que, presumivelmente, afetar o futuro curso do processo social desenvolvido, at ento, em torno do tema.

O ciclo de polticas pblicas envolve vrias etapas, cuja quantidade e classificao va-riam entre os autores. Entretanto, embora haja algumas diferenas de nomenclatura, as eta-pas mais comumente encontradas na literatura so: formulao, implementao e controle (ou avaliao) (Frey, 2000).

Para Theodoulou (1995), a formulao da poltica a criao de cursos de ao re-levantes e factveis para lidar com problemas. Segundo Souza (2006:26), a formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mu-danas no mundo real.

A implementao, foco principal de interesse no presente artigo, descrita com maior detalhamento na prxima seo. Pode ser definida como o que acontece entre as expectativas da poltica e seus resultados percebidos (Hill e Hupe, 2002:2, traduo nossa).



Finalmente, a avaliao, segundo Weiss (1998:4, traduo nossa), uma anlise sis-temtica do processo e/ou dos resultados de um programa ou de uma poltica, comparados com um conjunto de padres, com o objetivo de contribuir para a melhoria deste programa ou desta poltica. a ltima etapa do ciclo de polticas pblicas e tem trs finalidades: aquilatar os resultados de um curso de ao que se encerra; fornecer elementos para o desenho de no-vas intervenes ou para o aprimoramento de polticas e programas em curso; ser elemento central da accountability (Faria, 2005). Theodoulou (1995) e Menicucci (2007) ressaltam que a avaliao no precisa ser feita aps a implementao ela pode ocorrer, e de fato ocorre, durante todo o ciclo das polticas pblicas.

3. Implementao de programas governamentais

A obra pioneira sobre implementao o livro Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland, de Pressman e Wildavsky, publicado em 1973. Nele, os autores definem implementao como um processo de interao entre o estabelecimento de objetivos e as aes realizadas para atingi-los (Pressman e Wildavsky, 1973:xxiii, traduo nossa). Eles descreveram detalhadamente o processo de implementao de programas de capacitao e melhoria de servios pblicos em Oakland, na Califrnia (EUA), e pretenderam mostrar o perigo de distanciar a formulao de uma poltica pblica de sua implementao, alm das diversas dificuldades existentes para que essa implementao seja bem-sucedida, decorrentes de inmeros pontos de deciso e da multiplicidade de atores envolvidos, mesmo quando as condies so favorveis. Os autores consideraram impressionante que algum pro-grama federal ainda consiga ser bem-sucedido (Pressman e Wildavsky, 1973).

Parafraseando Pressman e Wildavsky, Exworthy, Berney e Powell (2002) publicaram um artigo intitulado How great expectations in Westminster may be dashed locally: the local imple-mentation of national policy on health inequalities. Nele, os autores discorrem sobre as dificulda-des para implementar, no Servio Nacional de Sade do Reino Unido (National Health Service NHS), programa com o objetivo de aumentar a equidade na sade. Eles concluram que as expectativas foram frustradas tanto em nvel central quanto em nvel local devido a trs fatores: a lacuna de implementao (diferena entre o formulado pelo nvel central e o executado pelo implementador local); a falta de condies fornecidas pelo nvel central para que as atividades fossem implantadas na ponta; fatores polticos que dificultaram que os empreendedores da po-ltica (policy entrepreneurs) pudessem garantir que a equidade se mantivesse na agenda.

Bardach (1977:9, traduo nossa) refere-se implementao como um processo de interao estratgica entre numerosos interessados que buscam alcanar seus prprios ob-jetivos, que podem ou no ser compatveis com os objetivos estabelecidos na formulao da poltica. Por meio de uma tipologia de jogos, Bardach descreve os diversos empecilhos e difi-culdades encontrados na implementao e afirma que seu livro no otimista.

Ollaik e Medeiros (2011) afirmam que, segundo a literatura sobre o assunto, a imple-mentao perfeita inatingvel. Para que houvesse a possibilidade de uma implementao perfeita, diversas precondies (impossveis no mundo real) seriam necessrias. Ainda que



essas condies existissem, o ponto-chave de qualquer implementao o comportamento humano. Tal destaque ao comportamento humano interessa diretamente ao trabalho descrito neste artigo, pois se pretendeu entender o papel da atuao de indivduos na implementao de programas de governo.

Com a evoluo das pesquisas sobre implementao, surgiram duas perspectivas para es-tudar o fenmeno, denominadas top-down e bottom-up. Os defensores da escola top-down veem os formuladores da poltica como os atores centrais e concentram a ateno nos fatores que podem ser manipulados no nvel central. Esses defensores acreditam que o processo pode ser controlado de cima para baixo e consideram que a implementao foi bem-sucedida se as aes oficiais foram implementadas e o pblico-alvo coincidiu com o definido durante a formulao. As principais orientaes da escola top-down so: definir polticas claras e consistentes, mini-mizar a quantidade de atores envolvidos, diminuir a necessidade de mudanas, encarregar da implementao algum que concorde com as diretrizes da poltica. Os principais representantes da escola top-down so: Pressman e Wildavsky, Mazmanian e Sabatier, Van Meter e Van Horn, Bardach, Hogwood e Gunn (Hill e Hupe, 2002; Matland, 1995; Oliveira, 2006).

Em oposio abordagem top-down, os defensores da escola bottom-up consideram que se entende melhor a implementao da poltica olhando-a do ponto de vista daqueles que esto mais prximos s aes resultantes delas. Argumentam que a poltica realmente se con-cretiza em nvel local e que os burocratas da linha de frente (street-level bureaucrats) poderiam e deveriam influenciar mais o processo. Os defensores da abordagem bottom-up afirmam que o sucesso na implementao de uma poltica depende, em grande parte, das habilidades dos implementadores locais. Se eles no tiverem liberdade para adaptar a poltica s condies locais, ela estar fadada ao insucesso. Os principais representantes da escola bottom-up so: Lipsky, Berman, Hjern, Porter, Hull, Barrett e Fudge (Matland, 1995; Hill e Hupe, 2002; Oli-veira, 2006).

Com a evoluo dos estudos sobre implementao, concluiu-se que o mais adequado a convergncia das duas perspectivas, unindo as variveis macro dos modelos top-down com as variveis micro dos modelos bottom-up (Matland, 1995; Hill e Hupe, 2002).

4. Inovao

Inovao um tema importante neste artigo porque, conforme ser visto, h pontos de inter-seco entre os processos de inovao e de polticas pblicas. Especificamente, h semelhanas entre as fases do processo de inovao e as etapas do ciclo de polticas pblicas. Tambm chama a ateno o fato de que a inovao enfatiza a figura do champion, que uma espcie de empre-endedor de inovao, enquanto existe na literatura de polticas pblicas a figura do empreende-dor de polticas, que como ser detalhado tem caractersticas similares s dos champions.

A definio de inovao ampla. Inovao uma ideia, prtica ou objeto percebido como novo por um indivduo ou outra unidade que resolva adot-la (Rogers, 1995:11, tradu-o nossa). Segundo o autor, se a ideia parece nova para o indivduo, uma inovao e no necessariamente precisa envolver novas tecnologias.



H autores que usam o termo implementao para definir inovao. Por exemplo, Neves e Neves (2011:482) afirmam que, no Relatrio do Global Innovation Index, inovao defini-da como a implementao de um novo produto ou um produto melhorado significativamente (bens ou servios), um novo processo, um novo mtodo de marketing, ou um novo mtodo organizacional [...]. De maneira similar, Spink (2006:25) define inovao na gesto pblica como uma mudana substancial, quantitativa ou qualitativa, nas prticas e estratgias ante-riores [...] mediante a implementao de um novo programa ou conjunto de atividades ou na melhoria significativa das atividades ou programas existentes.

Assim como para o ciclo de polticas pblicas, tambm no h unanimidade no que se refere s fases da inovao. Segundo Rogers (1995), o processo de deciso da inovao formado por cinco estgios que se referem ao indivduo ou a outra unidade de deciso: conhe-cimento (quando se sabe da existncia da inovao e de como ela funciona); persuaso (quando se forma atitude favorvel ou desfavorvel inovao); deciso (quando so realizadas ativi-dades que levaro a adotar ou rejeitar a inovao); implementao (quando a inovao passa a ser usada); confirmao (quando se decide se a inovao continuar ou no sendo usada).

Como mencionado, as fases da inovao se assemelham s fases do ciclo de polticas pblicas. Comparam-se, no quadro 1, esses cinco estgios da inovao propostos por Rogers (1995) com as seis fases do ciclo de polticas pblicas apontadas por Souza (2007): definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implemen-tao e avaliao.

A semelhana entre as fases da inovao e as fases do ciclo de polticas pblicas su-gestiva, apontando a possibilidade de ampliar e aproximar os campos de estudos sobre os dois temas (inovao e polticas pblicas) e de que os resultados e concluses de uma rea possam ser, em algumas situaes, aproveitados pela outra (sempre considerando as peculiaridades e o contexto de cada estudo).

Q u a d r o 1Fases da inovao e do ciclo de polticas pblicas

AutoresInovao

Rogers (1995)Polticas pblicas

Souza (2007)

Fases

ConhecimentoDefinio de agenda

Identificao de alternativas

Persuaso Avaliao das opes

Deciso Seleo das opes

Implementao Implementao

Confirmao Avaliao

Fonte: Rogers (1995) e Souza (2007).



5. Champions, empreendedores de polticas pblicas e gestores eficazes

Os estudiosos da rea de inovao e de mudana organizacional referem-se frequentemente aos champions, que seriam aqueles que se envolvem pessoalmente na implantao de uma ideia inovadora, inclusive assumindo riscos, e buscam apoio junto aos integrantes da organi-zao para a ideia (Schon, apud Markham, 1998; Chakrabarti, 1974; Shane, Venkataraman e Macmillan, 1995; Markham e Griffin, 1998; Bryson, Crosby e Stone, 2006).

Howell, Shea e Higgins (2005) desenvolveram e validaram instrumento para identi-ficar o comportamento dos champions. A partir de seu trabalho, chegaram a um conjunto de 15 itens que refletiriam esse comportamento: 1) promover entusiasticamente as vantagens da inovao; 2) expressar convices fortes sobre a inovao; 3) demonstrar confiana sobre o que a inovao pode trazer; 4) mostrar otimismo sobre o sucesso da inovao; 5) apontar ra-zes pelas quais a inovao ser bem-sucedida; 6) no parar de incentivar entusiasticamente; 7) persistir; 8) mostrar tenacidade na superao de obstculos; 9) continuar envolvido com a inovao at que ela seja implementada; 10) derrubar as barreiras inovao; 11) no desis-tir quando outros disserem que no pode ser feito; 12) persistir diante das adversidades; 13) entregar os problemas a quem possa resolv-los; 14) conseguir o envolvimento das pessoas certas; 15) conseguir o envolvimento das pessoas que tomam decises.

O conceito de policy entrepreneur, aqui traduzido como empreendedor de polticas p-blicas, apresenta fortes similaridades com o conceito de champion. Uma das principais refe-rncias na rea de empreendedor de poltica Kingdon. Em seu livro Agendas, alternatives, and public policies, o autor descreve os empreendedores de poltica como advogados que es-to dispostos a investir seus recursos tempo, energia, reputao e dinheiro na esperana de obter futuros benefcios e acrescenta que eles podem ser encontrados em muitos locais, tanto em posies formais quanto informais, tanto dentro quanto fora do governo (Kingdon, 1995:122 e 179, traduo nossa).

Kingdon (1995) afirma que, em estudos de caso, quase sempre possvel identificar uma pessoa, ou um grupo de pessoas que so fundamentais para fazer com que determinado assunto tenha destaque na agenda poltica e em sua aprovao. O autor destaca algumas caractersticas que contribuem para o sucesso dos empreendedores: fazer com que suas rei-vindicaes sejam ouvidas e consideradas; ter conexes polticas e capacidade de negociao; ser persistente (provavelmente a mais importante, na opinio de Kingdon). Alm disso, o empreendedor de poltica est sempre pronto para enfrentar a situao que aparecer e en-carar cada crise como uma oportunidade (Kingdon, 1995). Kingdon afirma que a definio da agenda governamental funo de trs fluxos: problemas, policies (polticas pblicas) e politics (atividade poltica). E que papel do empreendedor juntar esses trs fluxos. Zaharia-dis (2003) mostrou a existncia desses fluxos e tambm se referiu ao empreendedora de unir esses fluxos, no s na fase de formao de agenda, mas tambm em outras etapas das polticas pblicas.

Bartlett e Dibben (2002:109, traduo nossa) afirmam haver um link bvio entre ino-vao no setor pblico e empreendedores pblicos, dizem que as atribuies dos champions



aproximam-se das atribuies dos empreendedores no setor pblico e enfatizam a importncia das habilidades e atitudes dos champions na implementao da inovao. Corroborando essa opinio, tem-se Windrum e Koch (2008), que usam a mesma definio de empreendedor pbli-co adotada por Kingdon e dizem que inovaes so abundantes em servios do setor pblico.

Finalmente, possvel observar semelhanas dos conceitos de champion e de empreen-dedor de polticas pblicas com o de gestor eficaz. Ao tratar de eficcia gerencial, Mintzberg (2010) usa como metfora a confeco de uma tapearia. Os fios condutores (ou disposies mentais) que ele descreve para a gesto eficaz revelam-se muito parecidos com as caracters-ticas de champions identificadas por Howell, Shea e Higgins (2005) e de empreendedores de polticas pblicas apresentadas por Kingdon (1995) e Zahariadis (2003).

O primeiro fio descrito por Mintzberg (2010:211-220) o fio energtico, que seria a enorme quantidade de energia que os gerentes eficazes pem em seu trabalho. O fio reflexivo relaciona-se a saber aprender com a prpria experincia, explorar diversas opes e tentar outra abordagem quando a primeira no funciona. O fio analtico refere-se a manter equilbrio entre conhecimento formal e explcito e informal e tcito; entre anlise e intuio. O fio de viso de mundo refere-se a cruzar os limites do seu prprio mundo e conhecer os mundos de outras pessoas. O fio colaborativo trata de fazer vir tona a energia positiva que existe nas pessoas e deix-las colaborar, em vez de control-las. O fio proativo aquele em que h equi-lbrio entre reflexo e ao. Segundo Mintzberg, os gerentes eficazes so agentes de mudana, e no alvo dela. Eles seguem o fluxo, mas tambm criam o fluxo. Por fim, tudo converge para o fio integrativo. A gesto uma tapearia tecida a partir dos fios da reflexo, anlise, mundanidade, colaborao e proatividade, todos os quais so infundidos com energia pessoal e unidos pela integrao social.

6. Implementadores de programas governamentais/Street-level bureaucrats

Lipsky (1980) discorre longamente sobre os burocratas da linha de frente (street-level bure-aucrats), ou seja, as pessoas que implementam as polticas pblicas, aquelas que esto em contato direto com os usurios dessas polticas, tais como professores, policiais, mdicos, assistentes sociais. O autor afirma que esses implementadores dispem de altos graus de dis-cricionariedade e de relativa autonomia no que se refere implementao dessas atividades, ou seja, eles tm a possibilidade de no execut-las da forma como elas foram pensadas e imaginadas pelos formuladores da poltica. E, na maioria das vezes, isso acontece. Em ltima anlise, quem faz a poltica so os burocratas de linha de frente, eles estabelecem, na prtica, os limites da interveno estatal.

Perez (2010:1191) faz afirmao no mesmo sentido, quando diz que alguns autores tm destacado que a participao das pessoas/implementadores em diversas comunidades e grupos de relacionamentos essencial para a implementao.

A partir das informaes sobre atribuies, funes e dificuldades dos burocratas de linha de frente, percebe-se a importncia deles e de suas caractersticas e atuao para o pro-



cesso de implementao de polticas pblicas e o potencial deles de ser champions ou no da implementao dos programas governamentais em nvel local.

7. Mtodo

A pesquisa realizada descritiva, exploratria e de natureza qualitativa. A inteno foi iden-tificar e descrever, na implementao dos programas Bloco Inicial de Alfabetizao (BIA) e Cincia em Foco (CF) do Distrito Federal, as tarefas das diretoras de escola e o contexto em que se encontram, bem como identificar eventuais comportamentos e atitudes que demons-trassem, entre essas diretoras, a existncia de caractersticas de empreendedores de polticas pblicas. A estratgia usada foi o estudo de casos mltiplos. Escolheu-se a diretora da escola para unidade de observao porque, devido s suas atribuies e funes como implemen-tadora de programas educacionais, ela poderia reunir as caractersticas de empreendedor encontradas na literatura.

O estudo transversal e, para sua realizao, foram usados dados primrios e secun-drios. Os dados primrios so provenientes de entrevistas semiestruturadas com represen-tante da secretaria de educao do Distrito Federal, trs dirigentes das Diretorias Regionais de Ensino e nove diretoras de escolas. As diretoras entrevistadas foram escolhidas com base na localizao da escola e na indicao dos dirigentes acerca da gesto escolar. Os dados secun-drios foram obtidos em documentos e trabalhos acadmicos sobre os programas estudados.

A tcnica de anlise usada foi a anlise de contedo das entrevistas, comparando e con-trastando as informaes obtidas com as caractersticas identificadas no referencial terico. As categorias de anlise usadas, seus cdigos e suas definies esto apresentados no quadro 2, construda a partir da compilao das caractersticas de empreendedores de polticas pblicas, champions e gestores eficazes obtidas na literatura.

Q u a d r o 2Categorias de anlise

Cdigo Caracterstica Definio Referncia

1 Energia Fora moral; firmeza; vigor; fora (Holanda Fer-reira, 1975)

Mintzberg (2010); Kingdon (1995); Kobrak (1996)

2 Entusiasmo Exaltao criadora, inspirao, dedicao ardente (Holanda Ferreira, 1975)

Howell, Shea e Higgins (2005); Kobrak (1996)

3 Confiana/otimismo Crdito, f, esperana firme, achar que tudo vai bem, encarar cada crise como uma oportunidade (Holanda Ferreira, 1975); (Kingdon, 1995)

Howell, Shea e Higgins (2005); Kingdon (1995)

4 Tenacidade/persistncia Constncia, afinco, insistncia, no desistncia frente s adversidades (Holanda Ferreira, 1975)

Howell, Shea e Higgins (2005)

5 Conhecimento tcnico Deteno de informaes e experincias sobre determinado assunto (Holanda Ferreira, 1975)

Kobrak (1996); Chakrabar t i (1974)

Continua



Cdigo Caracterstica Definio Referncia

6 Proatividade Tomar iniciativa; iniciar a ao em vez de reagir ao que acontece; ser agente de mudana; explorar o contexto ao invs de ser explorado por ele (Mintzberg, 2010); (Zahariadis, 2003)

Mintzberg (2010); Zahariadis (2003)

7 Disposio para assumir riscos

Propenso, inteno de tomar para si a responsabi-lidade por possveis danos ou insucessos (Holanda Ferreira, 1975)

Markham (1998); Shane, Venka-taraman e Macmillan (1995); Chakrabarti (1974)

8 Comprometimento Assuno de responsabilidade, empenho (Holan-da Ferreira, 1975)

Howell, Shea e Higgins (2005); Kingdon (1995); Kobrak (1996)

9 Criatividade Capacidade de criar, inventar, imaginar (Holanda Ferreira, 1975)

Kobrak (1996)

10 Viso de mundo Experincia de vida, perspectiva sobre como o mundo funciona (Mintzberg, 2010)

Mintzberg (2010)

11 Jogo de cintura Flexibilidade na soluo de problemas ou situaes difceis (Holanda Ferreira, 1975)

Kobrak (1996) ; M in t zbe rg (2010)

12 Equilbrio entre anlise e intuio

Conciliao entre o conhecimento formal e explci-to e o informal e tcito (Mintzberg, 2010)

Mintzberg (2010)

13 Esprito colaborativo Capacidade de relacionar-se com as pessoas e de ajud-las a trabalhar em equipe (Mintzberg, 2010)

Mintzberg (2010)

14 Esprito integrativo Capacidade de enxergar o todo, de produzir equi-lbrio dinmico (Mintzberg, 2010)

Mintzberg (2010)

15 Capacidade de delegao Capacidade de entregar problemas para quem pode resolv-los (Howell, Shea e Higgins, 2005)

Howell, Shea e Higgins (2005)

16 Habilidade poltica Capacidade de envolver quem decide (Howell; Shea e Higgins, 2005)

Howell, Shea e Higgins (2005); Ko-brak (1996); Chakrabarti (1974)

Fonte: Elaborao dos autores.

Para cada caracterstica foram atribudos dois cdigos. No h ordem de importncia ou prioridade na atribuio desses cdigos. O cdigo composto apenas por um nmero refere-se presena da caracterstica no trecho selecionado. O cdigo composto pela letra N seguida de um nmero refere-se presena do inverso da caracterstica no trecho selecionado. Por exemplo, o cdigo 2 refere-se a entusiasmo. O cdigo N2 refere-se a falta de entusiasmo. Ento, o seguinte trecho de uma entrevista (A minha avaliao que, apesar do trabalho, vale a pena!) identificado com o cdigo 2. O trecho (Voc vai ter s resposta negativa!) marcado com o cdigo N2.

Apresentam-se, a seguir, os resultados auferidos da pesquisa.



8. Resultados e discusso

A Secretaria de Estado de Educao do Distrito Federal (SEDF) um rgo da administrao direta do governo do Distrito Federal. Suas atribuies e competncias esto descritas no Regimento Interno da SEDF. Entre as reas de atuao da secretaria, destaca-se a educao bsica, que compreende a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio. Com-pem a estrutura da SEDF 14 Diretorias Regionais de Ensino (DRE), que tm, entre outras competncias, de realizar a interlocuo entre a administrao central da SEDF e as institui-es educacionais integrantes da Rede Pblica de Ensino do Distrito Federal. Em cada DRE h um Ncleo de Monitoramento Pedaggico, a quem cabe acompanhar, junto s instituies educacionais, a implementao dos programas BIA e CF (Distrito Federal, 2009).

O BIA tem por objetivo geral reestruturar o ensino fundamental para nove anos, ga-rantindo criana a partir de seis anos de idade a aquisio da alfabetizao/letramento, bem como seu desenvolvimento integral pautado na ludicidade (Distrito Federal, 2005:12). Com isso, os responsveis pela secretaria de educao do Distrito Federal pretendem promover a progresso continuada do processo de aprendizagem, alm de possibilitar criana a or-ganizao de um tempo maior e mais flexvel para o desenvolvimento das competncias que precisa construir (Distrito Federal, 2005:4).

O programa CF tem como principal objetivo promover a incluso cientfica e tecnol-gica de crianas e jovens. A principal caracterstica do programa trabalhar os contedos das cincias naturais no ensino fundamental de forma inovadora. Est articulado em torno de trs eixos: confeco e distribuio de materiais de apoio, tanto para o aluno quanto para o professor; distribuio de materiais e equipamentos para a realizao dos experimentos; formao inicial e continuada da equipe responsvel pela implementao do programa, prin-cipalmente professores e mediadores (Andrade, Esteves e Farah Neto, 2009:24).

A tabela seguinte contm resumo das caractersticas identificadas nas entrevistas com as diretoras das escolas sobre sua atuao na implementao dos programas BIA e CF. Cada X representa a ocorrncia de um trecho da entrevista que corresponde a determinada caracterstica. Ento, por exemplo, a diretora D1, durante a entrevista, fez duas afirma-es que caracterizaram entusiasmo, duas que caracterizaram confiana/otimismo, trs que caracterizaram proatividade e assim por diante. Tambm estavam presentes, na mesma entrevista, uma afirmao que caracterizou falta de entusiasmo, uma que caracterizou des-confiana/pessimismo, duas que demonstraram falta de conhecimento tcnico e assim por diante. Quando a clula est em branco, significa que no foi constatada, na entrevista, a caracterstica. Nesse mesmo caso, no se constatou, por exemplo, ocorrncia de trecho que demonstrasse energia, tenacidade/persistncia, conhecimento tcnico, disposio para as-sumir riscos etc.



Ta b e l aOcorrncias de caractersticas nas entrevistas com diretoras de escola

Cdigo Caracterstica D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9

1 Energia X XX XX

2 Entusiasmo XX X XXX XX X X XXXXXXXXX XXXX XX

3 Confiana/otimismo XX XXX X X X X XXX

4 Tenacidade/persistncia X X

5 Conhecimento tcnico X X XXXX XXX XXX

6 Proatividade XXX X XX XX XXX X XX X XX

7Disposio para assumir riscos

X X XXX

8 Comprometimento X XXX XX XX

9 Criatividade XXXX XXX XXXXX X XX XXXX X XXX

10 Viso de mundo XXXXXX X X XX XXXX

11 Jogo de cintura XXX X X X XXX X

12Equilbrio entre anlise e intuio

XX

13 Esprito colaborativo XX X XX X

14 Esprito integrativo X XX X XX X

15 Capacidade de delegao X XX

16 Habilidade poltica X X X

Qtde. 8 11 10 2 9 5 7 12 12

N1 Falta de energia X X

N2 Falta de entusiasmo X XXXXXXX X X XXX

N3 Desconfiana/pessimismo X X XXX X XX XX XXX XX

N4Falta de tenacidade/falta de persistncia

XXX

N5Pouco conhecimento tc-nico

XX X XX XX

N6 Falta de proatividade X XX XXXX XXX X X

N7Pouca disposio para assu-mir riscos

XX X X XXX X X

N8 Falta de comprometimento X X X X

N9 Falta de criatividade XXX XX X

N10 Pouca viso de mundo X X

N11 Falta de jogo de cintura X XXX X X

N12Desequilbrio entre anlise e intuio

N13 Pouco esprito colaborativo XX X XX XXXX

N14 Pouco esprito integrativo X X XXXX

N15 Incapacidade de delegao XX XX XXX XX

N16 Inabilidade poltica

Qtde. 6 5 2 14 8 6 9 4 2

Fonte: Elaborao dos autores.



Entre as caractersticas esperadas para empreendedores de polticas pblicas, entu-siasmo e proatividade foram identificados em todas as diretoras entrevistadas. Criatividade tambm esteve presente em todos os relatos, com exceo de D4. A presena macia dessas caractersticas mostra que no basta ser criativo, proativo ou entusiasmado para ser champion ou bom empreendedor de polticas pblicas. necessrio reunir um conjunto de caracters-ticas para bem implementar os programas, e no apenas algumas delas. J as caractersticas capacidade de delegao e tenacidade/persistncia apareceram pouco (apenas em duas en-trevistas cada). Tambm pouco frequente foi o equilbrio entre anlise e intuio, presente apenas em D9.

A pouca capacidade de delegao pode ser explicada pelo fato de que as diretoras po-dem ser responsabilizadas, at mesmo criminalmente, por determinados atos da gesto esco-lar. Por exemplo, se no forem encontrados objetos que fazem parte do patrimnio da escola, a diretora tem de responder pelo dano. Diante dessa situao, natural que ela resista em delegar tarefas a outras pessoas, j que a responsabilidade no delegada.

Em seu estudo sobre a influncia dos champions, Markham (1998) afirmou que eles usam mais tticas cooperativas que de confronto. Portanto, para lidar com suas atividades, existe uma tendncia dos champions para o uso de criatividade, otimismo, jogo de cintura, es-prito colaborativo e integrativo, enfim, de caractersticas que levem a consenso, a cooperao. Ainda citando Markham (1998), os champions parecem ver pontos positivos onde outros no veem. Eles tendem a tentar transformar situaes adversas em situaes favorveis. Assim, embora a tenacidade e a persistncia sejam caractersticas importantes, elas so menos perce-bidas porque levam necessidade de insistir e de, muitas vezes, conviver com adversidades.

Quanto pouca presena, entre as diretoras pesquisadas, do equilbrio entre anlise e intuio, Mintzberg (2010:213-214) oferece uma possvel explicao quando observa que h muitos gerentes que enfatizam, em excesso, a dimenso analtica e afirma que, no campo da gesto, a nfase excessiva na anlise costuma tentar ocupar o lugar do juzo. Confirman-do o encontrado nesta pesquisa, o autor sugere que so poucos, portanto, os gerentes que conseguem o equilbrio desejado entre anlise e intuio. No por acaso, a nica diretora que demonstrou possuir essa caracterstica tambm foi a que demonstrou estar mais prxima de um champion e de um empreendedor de polticas pblicas ideal.

Ressalte-se que as diretoras que apresentaram essas caractersticas menos encontra-das (capacidade de delegao, tenacidade/persistncia e equilbrio entre anlise e intuio) tambm demonstraram ter as caractersticas mais comuns. Esse fato mostra a aderncia dos resultados ao referencial terico, uma vez que essas diretoras se mostraram mais prximas de champion ou de empreendedor de polticas pblicas.

Do lado negativo, ou seja, entre aquelas caractersticas que no se espera encontrar em empreendedores de polticas pblicas, com exceo de D3, todas as diretoras demonstraram, em algum momento, desconfiana/pessimismo, mesmo aquelas com caractersticas positivas predominantes. Isso pode ser explicado pelo momento poltico em que foi realizada a pes-quisa. Vrias manifestaes pessimistas referiram-se mudana no governo e consequente alterao no comando da Secretaria de Educao do Distrito Federal e das diretorias regionais



de ensino. As prprias diretoras foram exoneradas no final de 2010 e reconduzidas ao cargo no incio do ano seguinte. Entretanto, a situao de algumas equipes ainda estava indefinida quando da realizao das entrevistas. Tambm era motivo de preocupao e desnimo a in-certeza com relao ao programa CF. As diretoras entrevistadas foram unnimes em afirmar que o programa timo e que desperta bastante interesse nas crianas. Porm, com a mudan-a de governo, desconfiavam de que ele poderia ser descontinuado.

Observa-se que, em algumas entrevistas, surgem trechos que denotam uma caracte-rstica positiva e, em outro trecho, da mesma entrevista, aparece uma citao referente mesma caracterstica, porm negativa. Isso aconteceu, principalmente, com as caractersticas entusiasmo, confiana/otimismo e proatividade, e com suas contrapartes negativas (falta de entusiasmo, desconfiana/pessimismo e falta de proatividade). Por exemplo, D7 fez diversas manifestaes entusiasmadas quando falou dos programas (BIA e CF), quando falou de como vale a pena e compensa ser diretora da escola e de como isso a deixa feliz. Entretanto, tambm se ressente da falta de recursos financeiros e das dificuldades para lidar com as famlias, e isso a deixa desanimada. Essa presena das mesmas caractersticas, na forma positiva e negativa, numa mesma entrevista, ocorreu, de forma predominante, com as diretoras D5, D6 e D7. Isso pode ser explicado porque, junto com D1, essas diretoras no apresentaram perfil marcante, seja de empreendedor, seja de no empreendedor. Portanto, no podem ser consideradas champions ou empreendedores de polticas pblicas. Tal situao confirma o que foi apresen-tado no referencial terico.

Observou-se, ainda, diferenciao nos temas que entusiasmam e desanimam essas dire-toras. Elas se entusiasmam, em geral, com os programas, principalmente o CF, e com o carter gratificante do seu trabalho. J a falta de entusiasmo decorre de falta de recursos e de dificul-dades na gesto escolar. Quando as diretoras demonstram confiana e otimismo, os principais motivos so a crena na escola e na eficcia dos programas, a inteno de ver o lado positivo das coisas e o fato de colocarem seus filhos na escola pblica, por acreditarem na qualidade do ensino pblico. J o pessimismo vem, em geral, da recente troca do governo e de temores ao redor das mudanas pretendidas. Com relao proatividade, as principais iniciativas dizem respeito a projetos prprios e a adequaes ao BIA e ao CF. E a falta de proatividade caracte-rizou-se na falta de reposio do material do CF, quando necessrio.

Os resultados apresentados na tabela permitem reunir as diretoras em trs grupos: aquela em que predominaram caractersticas negativas (D4); aquelas que demonstram equi-lbrio entre caractersticas positivas e negativas (D1, D5, D6 e D7) e aquelas em que h mais caractersticas positivas (D2, D3, D8 e D9). Dessas quatro, ainda possvel distinguir dois grupos: D2 e D8, que apresentaram vrias caractersticas negativas (cinco e quatro, respecti-vamente), e D3 e D9, que apresentaram apenas duas caractersticas negativas.

Esses resultados so coerentes com a literatura sobre o tema. Howell e Shea (2006) afir-mam que champions so raros nas organizaes. Das diretoras pesquisadas, D9 a que mais se aproxima de champion e de empreendedor de polticas pblicas porque a que apresenta mais caractersticas positivas (12) e menos caractersticas negativas (duas). Alm de possuir as caractersticas identificadas com mais frequncia nesta pesquisa, tais como entusiasmo,



proatividade e criatividade, D9 apresentou outras caractersticas mais difceis de encontrar. Por exemplo, podem-se citar habilidade poltica, equilbrio entre anlise e intuio e disposi-o para assumir riscos.

No foi encontrada, nesta pesquisa, diretora que apresentasse todas as caractersticas indicadas na literatura. No seria esperado encontrar algum com perfil to completo por-que a quantidade de caractersticas muito grande. Ademais, o prprio contexto em que as diretoras se encontram e a forma de implementao top-down dos programas identificada algumas diretoras teceram comentrios acerca da forma top-down de implementao dos programas podem servir de limite para a atuao dessas gestoras. Assim, criam-se poucas oportunidades para que elas assumam riscos, no h muito espao para delegao de tarefas nem para o exerccio de habilidades polticas. Mesmo assim, os resultados parecem apontar que algumas se sentem mais vontade que outras para desafiar os limites.

Diversos autores afirmam que champions e empreendedores de polticas pblicas contri-buem para o sucesso das atividades que desempenham. Por exemplo, Schon, pioneiro nos es-tudos sobre o tema, afirmou que uma nova ideia encontra um champion ou morre (Markham e Griffin, 1998). Em outro texto, Bartlett e Dibben (2002:119, traduo nossa) afirmam que o empreendedor do setor pblico crtico para a implementao bem-sucedida de recentes iniciativas polticas. Assim, o fato de encontrar essas caractersticas nas diretoras de escola entrevistadas significa que, provavelmente, os programas BIA e CF esto sendo mais bem implementados na escola dirigida por D9 que na escola dirigida por D4. Entretanto, no foi escopo desta pesquisa mostrar correlao entre as caractersticas e o grau de implementao de programas, mas verificar quais caractersticas so encontradas em implementadores de programas governamentais.

Diante dos resultados apresentados e das discusses feitas acerca deles, possvel che-gar a diversas concluses sobre as caractersticas das diretoras entrevistadas, bem como apon-tar temas para novas pesquisas na rea de implementao de programas governamentais.

9. Concluses

O principal objetivo desta pesquisa foi identificar e descrever as caractersticas de empreende-dores de polticas pblicas encontradas em implementadores de programas governamentais brasileiros. Os resultados sugerem que a atuao desses implementadores varia bastante no que se refere posse das caractersticas desejadas e necessrias a um empreendedor de po-lticas pblicas. possvel notar diferenas na atuao e no comportamento de diretoras de escolas no que se refere implementao de programas de governo.

A partir das entrevistas realizadas, foram identificados trs tipos de diretoras de esco-la: aquelas em que predominam caractersticas negativas, ou seja, cujos comportamentos e atitudes so contrrios aos descritos na literatura para um bom empreendedor de polticas pblicas; aquelas em que no se sobressaem, de forma marcante, caractersticas positivas ou negativas; e aquelas que demonstraram comportamentos e atitudes que correspondem aos re-



gistrados no marco terico como de empreendedores de polticas pblicas e champions. Entre as diretoras entrevistadas, D9 a que mais se aproxima de champion e de empreendedor de polticas pblicas.

Com base nesses resultados, a primeira concluso a que se chega que existem, entre as diretoras entrevistadas, pessoas que se assemelham a champions e a empreendedores de polticas pblicas. Pode-se concluir, tambm, que as caractersticas no so igualmente encon-tradas entre os implementadores de programas governamentais. Entre as diretoras entrevista-das, algumas caractersticas so mais fceis de encontrar, tais como: entusiasmo, proatividade e criatividade. Entretanto, capacidade de delegao, tenacidade/persistncia, equilbrio entre anlise e intuio e disposio para assumir riscos so encontradas com mais dificuldade. E essas ltimas seriam as realmente necessrias para caracterizar a atuao de champions e de empreendedores de polticas pblicas, porque as diretoras que mostraram ter essas carac-tersticas tambm tinham aquelas encontradas com mais facilidade. Assim, esses resultados sugerem que o que realmente diferencia um empreendedor de implementao de um no empreendedor so as caractersticas encontradas com menos frequncia entre as diretoras entrevistadas.

O trabalho teve natureza descritiva e no teve como objetivo fazer inferncias sobre a atuao das diretoras e a eficcia da implementao dos programas BIA e CF, nem analisar se esses programas seriam inovaes no sistema educacional do Distrito Federal. Mesmo assim, possvel identificar contribuies do estudo para um novo olhar para a implementao de programas governamentais. Aproximando as literaturas de polticas pblicas, implementao e inovao, podem-se tecer algumas consideraes relevantes para os rumos de teoria e pr-tica na implementao de polticas pblicas.

Em primeiro lugar, foi observada na reviso das respectivas literaturas semelhana en-tre determinadas definies de poltica pblica e algumas definies de inovao no setor pblico, assim como pontos de convergncia entre as fases de inovao e as fases do ciclo de polticas pblicas e entre os conceitos de champion (na literatura de inovao), empreende-dor de poltica pblica (na literatura de polticas pblicas) e gestor eficaz (na literatura de gesto).

Este trabalho, ao encontrar caractersticas de champions de inovao e de empreende-dores de polticas pblicas em implementadores de programas governamentais, traz evidn-cias empricas de que as semelhanas no so meramente tericas.

A contribuio do trabalho para o campo terico a aproximao de duas literaturas que se debruam sobre a mesma problemtica sem, at o momento, dialogar entre si: a de inovao na gesto pblica, na literatura de administrao pblica, e a de implementao de polticas pblicas, na literatura de polticas pblicas. A aproximao e o reconhecimento mtuo dessas duas literaturas podem contribuir para mudanas na forma como o processo de implementao visto e avaliado. Na perspectiva top-down da literatura de implementao, esse processo tratado como no problemtico. Envolve simplesmente cumprir o que foi previamente determinado, de acordo com regras e procedimentos previamente estabelecidos. Mas, se a ao governamental do processo de implementao for vista como envolvendo ino-



vao na gesto pblica, abrem-se novas maneiras de entender este processo e de lidar com ele. Permite entend-lo como algo no predeterminado que requer qualificaes no exclusi-vamente tcnicas para executar com sucesso.

No campo prtico, as concluses deste estudo podem contribuir para o aumento da eficincia e da efetividade da implementao dos programas governamentais, ou seja, sugere novos elementos que no os exclusivamente tcnicos a serem considerados na seleo e na capacitao de implementadores de polticas pblicas.

Da mesma maneira, abre-se uma gama de novas possibilidades aos pesquisadores de implementao, pois permite que sejam aproveitados, nos estudos sobre implementao, re-sultados e concluses de estudos sobre inovao. Assim, este trabalho contribui para o avano dos estudos sobre implementao que, como se sabe, a etapa menos pesquisada do ciclo de polticas pblicas. A possibilidade de apropriar-se dos resultados de estudos sobre inovao (quando cabvel) seria bastante til para ampliar o conhecimento sobre implementao.

A partir dos resultados obtidos, alm das contribuies j descritas, vislumbram-se algu-mas contribuies para futuros estudos. A primeira delas a conexo que parece existir entre empreendedores de polticas pblicas, inovao e implementadores de programas governa-mentais. A literatura sobre champions vem da rea de inovao. Entretanto, aproximando-se literaturas distintas, verificou-se que h pontos em comum entre as fases de inovao e as do ciclo de polticas pblicas e h semelhanas entre os conceitos de champions, empreendedores de polticas pblicas e implementadores de programas governamentais. Uma possibilidade a ser testada em futuras pesquisas a proposio de que a implementao de um programa governamental seria um tipo de inovao ou de difuso de inovao. Considera-se que uma pesquisa nesse sentido seria de grande utilidade porque, se for comprovado que a implemen-tao um tipo de inovao, os resultados dos trabalhos de uma rea poderiam ser aprovei-tados para a outra, criando intercmbio benfico e aumento de conhecimento, tanto para os pesquisadores de inovao quanto para os pesquisadores de implementao.

Outra sugesto de pesquisa acerca do papel de empreendedores de implementao se-ria a realizao de novos trabalhos que tenham por objetivo estudar a correlao entre as ca-ractersticas de champions e empreendedores de polticas pblicas e o grau de implementao de programas. Se essa correlao for comprovada, o estudo poderia demonstrar a efetividade de designar pessoas com caractersticas de champions para implementar programas governa-mentais, pois essa designao levaria melhoria na implementao desses programas.

Por fim, os resultados desta pesquisa indicaram que a implementao de programas est inserida em quadro poltico bastante amplo, sendo influenciada, por exemplo, por mu-danas governamentais. Diante disso, seria pertinente fazer paralelo entre os fluxos identifica-dos por Kingdon (1995) e Zahariadis (2003) na fase de formulao de polticas pblicas com eventuais fluxos na fase de implementao. Os resultados da pesquisa aqui descrita sugerem que, da mesma maneira que mudanas no fluxo de politics podem abrir (e fechar) janelas de oportunidade para incluir assuntos na agenda poltica, na fase de formulao de polticas pblicas, mudanas no fluxo de politics (como mudana de governo ou mudana de dirigen-tes) podem impedir, bloquear ou dificultar a continuidade da implementao de programas e



projetos pblicos em andamento. Conclui-se, portanto, que politics parece ser um dos fluxos envolvidos tambm em implementao. Assim, um possvel tema para futuras pesquisas seria verificar, a exemplo do que fizeram Kingdon (1995) e Zahariadis (2003) para a formulao, a existncia de fluxos no processo de implementao de polticas pblicas. No caso de eles existirem, tambm seria interessante identificar quais seriam esses fluxos. Um trabalho desse tipo contribuiria para o avano do conhecimento, no somente sobre o fenmeno de empre-endedores de implementao de programas governamentais, mas sobre o prprio fenmeno do processo de implementao.

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