Planejamento Governamental Plano Plurianual - PPA

Secretaria de Contas de Governo

Objetivos

• Definir o que é planejamento;

• Destacar a importância do planejamento;

• Definir o que é planejamento governamental;

• Apresentar os instrumentos de planejamento municipal;

• Definir o que é o Plano Plurianual – PPA;

• Apresentar algumas ferramentas de apoio à elaboração e implementação do PPA Municipal;

• Apresentar a forma de encaminhamento do PPA Municipal ao TCM (IN nº 15/12);

• Apresentar algumas impropriedades verificadas nas informações do PPA encaminhadas ao TCM.

O que fazer?

“(...) E prosseguiu: “Você poderia me dizer, por favor, qual o caminho para sair daqui?”

“Depende muito de onde você quer chegar”, disse o Gato.

“Não me importa muito onde...” foi dizendo Alice.

“Nesse caso não faz diferença por qual caminho você vá”, disse o

Gato. (...)”

Alice no País das Maravilhas.

Lewis Carroll.

Como fazer?

Quando fazer?

“Esta é uma história sobre quatro pessoas: Todo Mundo, Alguém, Qualquer Um e Ninguém.

Havia um grande trabalho a ser feito e Todo Mundo tinha certeza de que Alguém o faria.

Qualquer Um poderia tê-lo feito, mas Ninguém o fez. Alguém se zangou porque era um trabalho de Todo Mundo. Todo Mundo pensou que Qualquer Um poderia fazê-lo, mas Ninguém imaginou que Todo Mundo deixasse de fazê-lo.

Ao final Todo Mundo culpou Alguém quando Ninguém fez o que Qualquer Um poderia ter feito.”

História Popular. Autor desconhecido.

Com que recursos?

O que é planejamento?

“O planejamento pode ser entendido como a escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter no futuro algo desejado no presente. É uma atividade que orienta possibilidades, arranjos institucionais e políticos. Planejar é um processo, enquanto o plano é um registro momentâneo deste processo e o planejador é seu facilitador.”

Almanaque do planejamento, para entender e participar. MPOG

O planejamento governamental

O planejamento governamental é a atividade que, a partir de diagnósticos e estudos prospectivos, orienta as escolhas de políticas públicas.

(Art. 2º da Lei Federal nº 12.593/12 – PPA 2012/2015)

Planejamento municipal

• Plano Diretor

(§ 1º do art. 182 da CF/88; Lei nº 10.257/01);

• Plano Plurianual

(Inciso I e § 1º do art. 165 da CF/88);

• Diretrizes Orçamentárias

(Inciso II e § 2º do art. 165 da CF/88);

• Orçamento Anual

(Inciso III e § 5º do art. 165 da CF/88).

Constituição Federal de 1988

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

(...)

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Constituição Federal de 1988

Art. 167. São vedados:

(...)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Para pensar...

• “Planejar é uma coisa, fazer é outra...”

• “O planejamento engessa o governo...”

• “O Planejamento é um rito formal, falado em código e desprovido de substância...”

Para pensar...

• “O planejamento é obra puramente técnica, deve ser neutro...”

• “A participação social atrapalha o Plano...”

• “O PPA não é nada mais do que uma lista de obras e serviços...”

Plano Plurianual - PPA

“O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento para o planejamento estratégico do município, isto é, para organização dos recursos e energias do governo e da sociedade em direção à uma visão de futuro, a um cenário de médio prazo.”

Programa de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais - 2014-2017 - Agendas de Desenvolvimento Territorial. MPOG.

Objetivos de um PPA

• Definir com a máxima clareza e objetividade possível quais são os grandes problemas, programas, objetivos e metas a serem priorizados pelo governo municipal, bem como os resultados esperados;

• Organizar os programas e ações responsáveis pela oferta de bens e serviços demandados pela sociedade, em especial os segmentos mais fragilizados;

• Estabelecer critérios para nortear a alocação dos orçamentos anuais;

Objetivos de um PPA

• Definir diretrizes do sistema de gestão do planejamento, como a definição clara de responsabilidades pelas ações do governo, pelo monitoramento e avaliação das metas do plano e como ele será corrigido durante sua execução;

• Integração das prioridades municipais com as diretrizes e prioridades dos planejamentos do Estado e do Governo Federal;

• Estabelecer diretrizes para uma gestão democrática do planejamento e dos recursos financeiros do município.

Dimensões do PPA

Dimensão Estratégica: é a orientação estratégica que tem

como base os Macrodesafios e a visão de longo prazo do Governo;

Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para o

alcance dos objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada;

Dimensão Operacional: relaciona-se com o desempenho

da ação governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no Orçamento.

Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2012-2015. MPOG.

“Dimensão Estratégica”

O que fazer? - Definir uma visão de futuro sobre a cidade e seu território.

Como fazer? - A comissão encarregada do PPA deve promover oficinas de debate

utilizando ferramentas metodológicas adequadas, envolvendo diretamente o Prefeito e os demais dirigentes do governo.

Com qual objetivo? - Estabelecer a dimensão estratégica do plano, os valores que deverão

orientar toda sua elaboração. Permite o alinhamento e a potencialização de oportunidades no PPA Estadual e Federal.

“Dimensão Estratégica”

O que fazer? - Explicar a realidade selecionando problemas de alto valor.

Como fazer? - Esta fase implica em construir uma explicação para a realidade do

município, ela implica em: fazer um inventário detalhado de todos os programas em andamento; identificar os atores sociais relevantes; mapear restrições legais e orçamentárias (vinculação de receitas, etc.).

Com qual objetivo? - A explicação da realidade do município, considerando a visão de futuro

desejada, é fundamental para desenhar com mais rigor e assertividade os Programas e projetos que deverão ser executados.

“Dimensão Estratégica”

O que fazer? - Integração com Planejamento Estadual e Federal.

Como fazer? - Será preciso analisar e reconhecer no planejamento federal e estadual as

oportunidades para o município, sobretudo na formação de uma agenda de desenvolvimento territorial.

Com qual objetivo? - A integração do planejamento local, regional e nacional, pode

potencializar oportunidades e evidenciar as sinergias federativas, evitar desperdício de recursos e sobreposição de funções.

“Dimensão Estratégica”

O que fazer? - Desenhar os instrumentos e o papel da participação social no

planejamento.

Como fazer? - Explicitar os objetivos e o papel da participação social e transparência

administrativa no planejamento. Definir instrumentos e estratégias.

Com qual objetivo? - A participação social não é só um resgate da cidadania, mas um

imperativo de transparência e accountability.

(MPOG)

“Dimensão Tática”

O que fazer? - Definir os Programas e Projetos.

Como fazer? - Há vários modelos. O importante é ter sempre a ideia de que projetos

mobilizam recursos, geram produtos específicos e provocam resultados nos problemas do mundo real.

Com qual objetivo? - O objetivo fundamental da dimensão normativa do planejamento

estratégico é organizar os recursos disponíveis em direção à metas e produtos claros, objetivos e viáveis, tanto técnica quanto politicamente.

“Dimensão Tática”

O que fazer? - Realizar o processo orçamentário do planejamento.

Como fazer? - As iniciativas que compõe cada objetivo no programa tem ações

orçamentárias equivalentes.

Com qual objetivo? - Deve-se garantir equivalência entre a classificação do PPA e do Orçamento

para que os dois instrumentos sejam complementares.

(MPOG)

“Dimensão Operacional”

O que fazer? - Definir o sistema de monitoramento e avaliação do Planejamento.

Como fazer? - Definir quando, como e com quais critérios e condições os programas e

projetos podem e devem ser alterados.

Com qual objetivo? - Os projetos devem atacar os problemas identificados na etapa anterior.

“Dimensão Operacional”

O que fazer? - Pensar o sistema de gestão & planejamento.

Como fazer? - A elaboração e execução do Plano Plurianual evidencia outras lacunas na

organização do governo e da administração municipal, tais como: formação e capacitação dos servidores, comunicação interna, processo decisório, prestação de contas, relações com legislativo, etc..

Com qual objetivo? - A dinâmica do planejamento pode evidenciar oportunidades para

melhoria da gestão pública de um modo geral.

(MPOG)

12 Passos

1º Sensibilização do Prefeito;

2º Composição e Alinhamento Metodológico da Equipe Responsável pela Condução do Processo de Elaboração do PPA;

3º Definição do Cronograma de Elaboração do PPA;

4º Definição da Estrutura e do Conteúdo do PPA;

12 Passos

5º Elaboração do Diagnóstico da Situação do Município;

6º Elaboração da Dimensão Estratégica do Plano Plurianual;

7º Identificação dos Problemas a enfrentar para Superação dos Macrodesafios;

8º Elaboração do Desenho dos Programas;

12 Passos

9º Elaboração da estimativa de receita do município;

10º Definição dos índices dos indicadores e das metas de entrega de bens e serviços e alocação de recursos aos programas para o período de quatro anos;

11º Análise de viabilidade e validação dos programas (Revisão e ajustes da proposta);

12 Passos

12º Elaboração do Projeto de Lei do PPA e seus anexos e elaboração da Mensagem da Prefeitura para envio à Câmara Municipal.

Ferramentas de apoio

Análise FOFA (SWOT) - Baixa complexidade;

- Identifica as Fraquezas, Oportunidades, Fortalezas e Ameaças;

- Pode ser utilizado para organizar as tarefas, visualizar o contexto em que o planejamento está sendo elaborado e nivelar a informação no grupo.

Ferramentas de apoio

“Triângulo de Governo” - Projeto: o que fazer;

- Governabilidade: relação entre as variáveis de poder que estão dentro ou fora de controle do ator que planeja;

- Capacidade de Governo: capacidade para fazer, experiência de gestão, conhecimento, métodos, técnicas, habilidades, controle de meios e recursos.

Ferramentas de apoio

“Árvore de Problemas” - Problema;

- Causas;

- Consequências;

“Árvore de Resultados” - Programa;

- Objetivos;

- Situação desejada;

Ferramentas de apoio

Matriz Operacional (sugestão)

As diretrizes estratégicas; - Está relacionada à imagem de futuro que queremos construir na cidade.

É a visão estratégica de médio e longo prazo.

O(s) problema(s) e suas causas; - Relaciona os problemas e suas causas mais importantes que temos que

resolver para caminhar em direção ao futuro que queremos para o município.

Nome do programa; - Enunciado do programa, deve ser claro e comunicável.

Ferramentas de apoio

Objetivo do programa; - Deve ser viável, transformador, exequível e orientado para a estratégia

do governo.

Meta do objetivo até 2017; - Pode ser qualitativa ou quantitativa. A meta materializa o objetivo.

Iniciativa; - É o que deve ser feito no âmbito do programa nos próximos 4 anos.

Declara os bens e serviços que serão entregues.

Recursos necessários; - Para que se tenha uma ideia da exigência de recursos do programa e

suas iniciativas, NÃO DEVE SER detalhado. Isto será feito por equipes técnicas após a decisão final do governo e sociedade.

Ferramentas de apoio

Produto esperado; - É o bem ou serviço resumidamente descrito que será disponibilizado à

população.

Resultado esperado; - Esperemos resolver ou pelo menos atenuar os problemas e atingir os

objetivos. Aqui debate-se os impactos efetivos do programa e suas ações na realidade local.

Órgão responsável. - Define o setor ou depto responsável, quanto mais preciso melhor.

Programa de Apoio à Elaboração e Implementação dos PPAs Municipais - 2014-2017 - Agendas de Desenvolvimento Territorial. MPOG.

Conceitos do PPA 2012-2015 UNIÃO

Programa Temático: retrata no Plano Plurianual a agenda de

governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas.

Objetivo: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem

alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.

Conceitos do PPA 2012-2015 UNIÃO

Iniciativa: declara as entregas à sociedade de bens e serviços,

resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.

Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que

classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.

Orientações para elaboração do Plano Plurianual 2012-2015. MPOG.

Instrução Normativa nº 15/12

Art. 1° Os Planos Plurianuais, as Leis de Diretrizes Orçamentárias e os Orçamentos Gerais pertinentes ao exercício financeiro de 2013 e seguintes deverão ser preliminarmente remetidos ao Tribunal de Contas dos Municípios, por meio da Internet, conforme layout estabelecido no Anexo I da presente Instrução Normativa, para posterior encaminhamento e autuação dos processos físicos.

§ 1° Em até 30 (trinta) dias contados da data de sua publicação, deverá ser autuado na sede do Tribunal:

Instrução Normativa nº 15/12

I - o Plano Plurianual do município, contendo:

a) "Recibo de Análise e Envio de Dados via Internet", devidamente preenchido e assinado pelos responsáveis;

b) comprovação de que o projeto de lei do PPA foi encaminhado pelo Prefeito para apreciação da Câmara no prazo legal (art. 35 da ADCT);

c) certidão original de votação do PPA pela Câmara, acompanhada de cópia da respectiva ata, devidamente assinada pelos Vereadores que compareceram as sessões;

Instrução Normativa nº 15/12

d) documento comprobatório da publicação do PPA no placar da Câmara e/ou Prefeitura e na internet (cf. art. 48, caput/LRF);

e) cópia da ata de realização de audiência pública durante os processos de elaboração e de discussão do projeto do PPA (cf. art. 48, Parágrafo Único/LRF);

f) os anexos que evidenciam os programas, objetivos, ações (projetos, atividades, operações especiais) e metas (físicas e financeiras) estabelecidas;

g) cópia do autógrafo de lei do PPA.

Layout dos Arquivos do PPA/LDO/LOA

Anexo I da IN 015/2012 - TCM

SICOM RELATÓRIO DO PPA –

PROGRAMAS E AÇÕES Informações encaminhadas em meio

eletrônico pelos Municípios.

Endereços eletrônicos úteis

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

http://www.planejamento.gov.br/

Secretaria de Estado de Gestão e Planejamento

http://www.segplan.go.gov.br/

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

http://www.ibge.gov.br/

Tribunal de Contas dos Municípios

http://www.tcm.go.gov.br/

Muito obrigado!

Fernando Lino de Moura

Auditor de Controle Externo

fernando.moura@tcm.go.gov.br