planejamento governamental e avaliação de políticas públicas · planejamento governamental e...
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Planejamento Governamental e Avaliação de Políticas Públicas
- o caso da Política Industrial -
Jackson De Toni
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
Maio de 2014
www.abdi.com.br
O peso da Indústria e ciclos políticos
2Fonte: http://www1.folha.uol.com.br/poder/1059317-participacao-da-indústria-no-pib-recua-aos-anos-jk.shtml
A indústria é importante ?
• Mais intensiva em investimento produtivo
• Maior multiplicador do crescimento, cada real
movimenta 2,2 na economia
• Postos de trabalho mais qualificados e bem pagos
• Produtividade é 30% superior ao demais,
transbordamentos para outros setores
• Origem e difusão de inovação, a IT realiza 71% de
todo gasto em P&D
4
Fortalecimento do mercado interno de consumo
Expansão dos investimentos em infraestrutura econômica e social
Expansão do investimento para ampliar a capacidade produtiva em recursos naturais
• Transferência de renda (PBF, BBC, RGPS)
• Valorização do salário mínimo
• Expansão do crédito
• Simplificação e desoneração tributária
• Desoneração ao consumo
• Expansão/melhoria dos serviços públicos
• Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
• Programa Minha Casa, Minha Vida
• PIL
• Bancos Públicos
• Programa de Investimento (Pré-sal)
• PAC (energia)
• Programa de concessões (ex. BR 163)
• Crédito rural do Banco do Brasil
• Empresas estatais
Crescimento econômico sustentável
Redução da desigualdade
social e regional
Modelo de desenvolvimento brasileiro(Crescimento econômico com inclusão social)
Vetores de expansãoVetores de expansão
Políticas e ações públicas e privadas
Políticas e ações públicas e privadas
Resultados simultâneosResultados simultâneos
Fonte: Jorge Abrahão
“Circuito da diminuição da desigualdade”
Expansão dos direitos sociais
Aumento do bem estar
Salário minimoRegulação de serviços
Regulação salariais
Ampliação da renda e controle de preços e da oferta de bens e
serviços sociais
Amplia mercado interno
Aumento dos rendimentos das
famílias e do acesso a bens e serviços
públicos
Justiça social
Redução da desigualdade
POLÍTICA SOCIAL
Garantia de renda e de
bens e serviços
POLÍTICA SOCIAL
Regulação
Fonte: Jorge Abrahão
“Circuito do crescimento econômico”
Expansão do mercado interno
Aumento das escalas de produção
Investimentos públicos e privados em infraestrutura
econômica e social
Redução de
custos sistêmicos
Entrada em mercados externos
Aumento dos rendimentos das famílias
Aumento da
produtividade
Crescimento
Política pública
autônoma
Política pública
autônoma
Fonte: Jorge Abrahão
Medidas recentes...
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• Redução dos juros e spreads
• Redução do custo da energia
• Câmbio mais competitivo
• Desoneração de tributos
• Desoneração da Folha de Pagamentos
• IPI, CIDE, PIS/COFINS, Cesta Básica, SIMPLES
• Mais estímulos aos investimentos
• Aumento da produtividade e competitividade
• Redução de custos
• Redução de tributos
Qual o desafio ?
Fazer a transição de uma economia que compete baseada em custos e em
vantagens competitivas naturais, para uma economia que compete baseada em agregação em conhecimento e em
vantagens competitivas construídas
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Prioridades
� Criar e fortalecer competências críticas da economia
nacional
� Aumentar o adensamento produtivo e tecnológico das
cadeias de valor
� Ampliar mercados interno e externo das empresas
brasileiras
� Garantir um crescimento socialmente inclusivo e
ambientalmente sustentável
Plano Brasil Maior em 2011 (PITCE em 2004 e PDP em 2008)
Oportunidades
� Mercado interno grande e dinâmico, com capacidade de sustentar
o crescimento, mesmo no contexto de crise dos países
desenvolvidos
� Manutenção do superávit da balança comercial, graças às condições
no mercado de commodities
� Existência de núcleo de empresas inovadoras com capacidade de
liderar processo de modernização produtiva
� Compras públicas e grandes eventos esportivos: alavanca de novos
negócios e tecnologias
� Acúmulo de competências científicas com potencial para o
desenvolvimento de produtos/serviços de alto conteúdo tecnológico
Oportunidades
� Mercado interno grande e dinâmico, com capacidade de sustentar
o crescimento, mesmo no contexto de crise dos países
desenvolvidos
� Manutenção do superávit da balança comercial, graças às condições
no mercado de commodities
� Existência de núcleo de empresas inovadoras com capacidade de
liderar processo de modernização produtiva
� Compras públicas e grandes eventos esportivos: alavanca de novos
negócios e tecnologias
� Acúmulo de competências científicas com potencial para o
desenvolvimento de produtos/serviços de alto conteúdo tecnológico
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• Pesquisa e Produção de combustíveis renováveis: empregos,
tecnologia e meio ambiente
• Exploração sustentável dos recursos da biodiversidade: P&D,
fármacos e empregos qualificados
• Exploração do pré-sal: investimentos, empregos, desenvolvimento
de tecnologia, adensamento da cadeia de máquinas e
equipamentos, refinaria e atração de IDE
• Aeroespacial: pesquisa de estruturas leves
• Processamento de alimentos destinados ao consumo humano e
animal
• TIC (Tecnologias da Informação e Comunicação)
• Copa do Mundo (2014) e Olimpíadas (2016)
Oportunidades
Ameaças e fragilidades
�Baixo esforço tecnológico
empresarial
�Passivos estruturais
� Instabilidade e incerteza
macroeconômica externa
�Restrição fiscal
Condições para responder à atual crise internacional
� Mercado interno dinâmico: geração de
emprego e renda
� Menor dependência dos mercados
externos
� Grande programa de investimento
� Solidez fiscal e acumulação de reservas
� Controle da inflação
Principais Medidas
� Estímulos ao Investimento e à Inovação
� Desonerações Tributárias
� Financiamento ao Investimento e à Inovação
� Marco Legal da Inovação
� Comércio Exterior
� Desonerações das Exportações
� Defesa Comercial
� Financiamento e Garantias para Exportações
� Promoção Comercial
� Defesa da Indústria e do Mercado Interno
� Desoneração da Folha de Pagamento
� Regimes Especiais Setoriais: Automotivo, TIC, Reporto
� Compras Governamentais
Objetivos Estratégicos
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Desenvolvimento
Sustentável
Ampliação de
Mercados
Adensamento
Produtivo e
Tecnológico das
Cadeias de Valor
Criação e
Fortalecimento de
Competências
Críticas
Aumentar qualificação Aumentar qualificação
de RH
Elevar dispêndio
empresarial em P&D
Ampliar o investimento Ampliar o investimento
fixo
Ampliar valor agregado nacional
Inovar e investir para ampliar a competitividade, sustentar o crescimento e
melhorar a qualidade de vida
Ampliar acesso a bens e
serviços para população
Elevar participação
nacional nos mercados
de tecnologias, bens e
serviços para energias
Diversificar as
exportações e promover
a internacionalização das
empresas brasileiras
Produzir de forma mais
limpa
Fortalecer as micro,
pequenas e médias
empresas
Elevar participação dos
setores intensivos em
conhecimento no PIB
1. Ampliar o investimento fixo em % do PIB
– Posição Base (2010): 18,4%
– Meta: 22,4%
2. Elevar dispêndio empresarial em P&D em % do PIB
– Posição Base (2010): 0,59%
– Meta: 0,90% (Meta compartilhada com ENCTI)
2.1. Meta Complementar: Elevar o dispêndio governamental em P&D em relação ao PIB de 0,62% (2010) para 0,90% (2014)
3. Aumentar qualificação de RH: % dos trabalhadores da indústria com pelo menos nível médio
– Posição Base (2010): 53,7%
– Meta: 65%
3.1. Meta Complementar 1: Aumentar em 50% o número de formandos em cursos técnicos e profissionalizantes.
3.2. Meta Complementar 2: Aumentar de 7% (2009) para 10% (2014) a participação dos trabalhadores na indústria com nível superior completo.
3.3. Meta Complementar 3: Aumentar a participação dos formados em engenharia no total dos trabalhadores com curso superior na indústria de 5,9% (2009) para 11,8% (2014)
Metas e Indicadores
4. Ampliar valor agregado nacional: aumentar Valor da Transformação Industrial/ Valor
Bruto da Produção (VTI/VBP)
– Posição Base (2009): 44,3%
– Meta: 45,3%
4.1. Meta Complementar 1: Aumentar a participação da indústria de transformação no
PIB, de 15,8% (2010) para 17% (2014).
4.2. Meta Complementar 2: Ampliar participação do VTI da indústria de alta e média-
alta tecnologia no PIB, de 7,4% (2009) para 9,0% (2014).
5. Elevar % da indústria intensiva em conhecimento: VTI da indústria de alta e média-alta
tecnologia/VTI total da indústria
– Posição Base (2009): 30,1%
– Meta: 31,5%
6. Fortalecer as MPMEs: aumentar em 50% o número de MPMEs inovadoras
– Posição Base (2008): 37,1 mil
– Meta: 58,0 mil
Metas e Indicadores
7. Produzir de forma mais limpa: diminuir consumo de energia por unidade de PIB industrial (consumo de energia em tonelada equivalente de petróleo - tep por unidade de PIB industrial)
– Posição Base (2010): 150,7 tep/ R$ milhão
– Meta: 137,0 tep/ R$ milhão (estimativa a preços de 2010)
7.1. Meta Complementar: Reduzir o consumo de óleo combustível e carvão mineral na indústria, de 15,6% (2009) para 14% (2014).
8. Diversificar as exportações brasileiras, ampliando a participação do país no comércio internacional
– Posição Base (2010): 1,36%
– Meta: 1,6%
8.1. Meta Complementar 1: Diminuir o déficit da balança comercial de manufaturados e semimanufaturados em relação ao PIB em 40%.
8.2. Meta Complementar 2: Elevar a participação das exportações da indústria de alta e média-alta intensidade tecnológica nas exportações de produtos industriais, de 35,5% (2010) para 40% (2014).
8.3. Meta Complementar 3: Ampliar o estoque de IED das empresas brasileiras no exterior, de US$ 164 bilhões (2010) para US$ 240 bilhões (2014).
Metas e Indicadores
9. Elevar participação nacional nos mercados de tecnologias, bens e serviços para energias: aumentar Valor da Transformação Industrial/ Valor Bruto da Produção (VTI/VBP) dos setores ligados a energia
� Posição Base (2009): 64,0%
� Meta: 66,0%
10.Ampliar acesso a bens e serviços para qualidade de vida: ampliar o número de domicílios urbanos com acesso a banda larga (PNBL)
� Posição Base (2010): 13,8 milhões
� Meta: 40 milhões de domicílios (Meta PNBL)
Agendas EstratégicasSetoriais
• Criados 19 Comitês e Conselhos de Competitividade Setoriais em abril de 2012
• Realizadas 300 reuniões de Comitês e Conselhos desde 2012
• Mais de 1000 pessoas envolvidas na elaboração das Agendas Estratégicas Setoriais
• 320 medidas setoriais programadas
• Medidas priorizadas de acordo com três critérios:
– impactos na indústria
– governabilidade dos Conselhos
– resultados dentro do atual mandato presidencial
1. volume de investimentos programados ou potenciais + capacidadede arrasto intersetorial e poder multiplicador efetivo na economia
brasileira
2. Oportunidades tecnológicas reais para inserir o Brasil nas áreas
críticas do novo paradigma manufatureiro em gestação, fortemente
baseado em TI, novos materiais e biotecnologia
3. Poder de comando das compras públicas e parapúblicas sobre a
trajetória produtiva e tecnológica do setor
4. Potencial enérgico do país, com claras vantagens comparativas
5. Oportunidades tecnológicas efetiva das corporações brasileiras para
criação de novas competências
6. Setores com potencial para reverter a primarização da pauta
comercial e iniciar um processo programado de incentivos para sua
diversificação em manufaturados
Potencial Competitivo
Potencial Competitivo
• Petróleo-Gás e Naval
• Aeuronáutica-Defesa-Aeroespacial
• TICs
• Complexo Industrial da Saúde
• Energias Renováveis (incluindo Etanol)
• Química
• Automobilístico
• Bens de Capital
Agenda do Complexo da Saúde
• Ampliar parcerias para o desenvolvimento de produtos estratégicos
em programas de saúde (saúde mental, DST Aids, transplantes,
oncologia, doenças negligenciadas, vacinas)
• Definir diretrizes para prática de offset - compensação comercial,
industrial e tecnológica no âmbito do complexo industrial da saúde
• Adequar sistemática do PIS/Cofins de modo a evitar incidência de
alíquotas mais elevadas para novos produtos e associações de
princípios ativos que individualmente estão isentos
• Implantar Programa de Qualificação de Fornecedores para
Equipamentos Médicos e Materiais para Saúde
• Fomentar projetos relacionados com os ensaios pré-clínicos
• Priorizar o exame de pedido de patente relacionado a produtos
farmacêuticos
Agenda Automotiva
• Elaborar legislação de metas compulsórias a serem cumpridas por
veículos pesados e leves comercializados no Brasil a partir de 2017
• Atualizar regulamentos e normas brasileiras sobre desempenho em
ensaios de segurança de veículos de acordo com padrões
internacionais
• Implantar sistema de aferição do conteúdo nacional de peças nos
produtos automotivos (autocertificação e rastreabilidade)
• Auditar e monitorar os produtos do regime automotivo quanto ao
conteúdo nacional, baseado em terceira parte
• Incluir segmento de ferramentaria na nova sistemática de
desoneração da folha de pagamento
• Criar Plano de Saneamento Fiscal das micro, pequenas e médias
empresas da cadeia de autopeças
Agenda de Defesa, Aeronáutica e Espacial• Implantar programa de financiamento para Empresas Estratégicas
de Defesa (EED)
• Implementar o Plano de Articulação e Equipamentos de Defesa
(PAED)
• Viabilizar a instalação do Centro de Tecnologia de Helicópteros
• Estabelecer Política Nacional de Compensação Tecnológica, Industrial
e Comercial - CTIC (offset)
• Definir os requisitos técnicos do Veículo Lançador de Microssatélites (VLM)
• Contratar o desenvolvimento e produção do VLM
• Elaborar estudo de viabilidade técnica-operacional para a
implementação de programa de plataformas demonstradoras tecnológicas
• Implementar programa de plataformas demonstradoras tecnológicas
a partir da proposição dos três projetos pilotos
“Pontos de atenção” relativos ao Planejamento
• A PI é muito nova como política pública: interesses difusos
• Baixa eficiência das instâncias de concertação público-privada => maturidade institucional em consolidação
• O PPA não captura a complexidade da PI
• Há muitas assimetrias e dissonâncias cognitivas dentro e fora do governo
• Lógica macroeconômica e PI => diálogo conflitivo
• As relações federativas são ad hoc e pouco estruturadas
• Baixa presença da dimensão territorial => guerra fiscal
• Fragilidades na estratégia => conjuntura externa adversa
• Fragilidades em gestão => baixa capacidade de coordenação
“Pontos de atenção” relativos à AVALIAÇÃO
• Baixa “capacidade avaliativa” da PI (métricas difusas)
• Avaliação ex post é frágil => baixa demanda
• Análise de viabilidade das agendas é muito
heterogênea
• Lógicas ministeriais concorrentes e competitivas
• Insuficiente institucionalidade para A & M
• Precário acesso às bases de dados => avaliação de impacto prejudicada
• Avaliação gera baixo feedback ao processo decisório
• A geração de lições aprendidas é pequena e pouco internalizada no arranjo institucional público-privado
Quais as perspectivas de FUTURO ?
Superação custos sistêmicos e setoriais
• ações em curso do governo federal para enfrentar os
gargalos estruturais da competitividade da indústria
de transformação
• ações imediatas do PBM para enfrentar o
esvaziamento industrial: conteúdo local e defesa do
mercado interno
• formação e qualificação de mão de obra para
enfrentar as restrições de oferta de mão de obra
qualificada e o baixo nível da produtividade industrial
Quais as perspectivas de FUTURO ?
Estratégia da política industrial
• política corporativa e tecnológica para a
competitividade da nova base econômica
• política comercial como condição decisiva da
estratégia industrial
• integração da política comercial e da política deinvestimentos nas relações com os países sul-
americanos e africanos; especialização industrial de
regiões brasileiras de menor industrialização
Quais as perspectivas de FUTURO ?• Fugir da armadilha do baixo crescimento: crescimento do
PIB per capita desde 1980 é de 1,2% ao ano
• Qualificar o setor de serviços => já responde por 70% do
PIB mas não é business services (P&D, TI, design,
marketing, pós-venda,...)
• Recuperar a participação da manufatura nas exportações,
hoje de 38%
• Reduzir a dependência de commodities , sobretudo as não
processadas
• Eliminação dos gargalos de custos sistêmicos e adensar tecnologicamente as cadeias produtivas da base econômica.
• Consolidar a Política Industrial na agenda de Estado !
Desafios de altíssima complexidade
• Superar a lógica do “curto-prazismo” do ciclo eleitoral de
quatro anos
• Qualificar o processo decisório: colegiados que funcionem
cooperativamente com responsividade dos stakehokders
• Superar a fragmentação de centros decisórios
• Mudar o patamar do capital intelectual dos gestores
públicos e privados
• Construir relações não-predatórias entre os poderes da
República e com os entes federativos
• Celebrar acordos político-institucionais sobre as prioridades de desenvolvimento do Brasil e sustentá-los no longo prazo => pactuação de prioridades nacionais!
Obrigado !
Jackson De Toni
Gerente de Planejamento
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
Contatos:
www.abdi.com.br
(061) 3962-8700