pensando direito participação social

SRIE PENSANDO O DIREITON 27/2010 verso publicao

Conferncias Nacionais, Participao Social e Processo LegislativoConvocao 01/2009

Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro - IUPERJ

Coordenao AcadmicaThamy Pogrebinschi

EquipeFabiano Santos

Luis Felipe Guedes da GraaMariana Borges Martins da Silva

Natlia Regina Avila Maciel Felipe Dutra Asensi

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434

CEP: 70064-900 Braslia DFwww.mj.gov.br/sal

e-mail:[email protected]

CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao longo do ano de 2009.

Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito pleno autonomia cientfica, prope-se um trabalho aberto, crtico e colaborativo, que almeja construir alternativas qualificadas aos entraves prticos e tericos que circundam o processo de elaborao normativa. Como reconhecimento de sua qualidade e de seu carter inovador para a gesto pblica federal, os contornos do Projeto Pensando o Direito tm servido como base a outras aes governamentais que buscam aproximar a produo acadmica do cotidiano estatal.

Ganha o Estado no momento em que alcana seu objetivo primrio, qual seja, a qualificao dos debates travados no mbito do Ministrio da Justia e do Congresso Nacional; ganha a academia jurdica e aqui certamente encontra-se uma das maiores vitrias do projeto no momento em que se abrem possibilidades de aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva no debate poltico.

O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre no momento formativo da lei e o renascimento da participao acadmica nas instncias polticas decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos rumos da pesquisa e do ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo legislativo devolvem relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram as caractersticas constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se a importncia de participao.

esta, em suma, a viso do Projeto Pensando o Direito: um modelo de produo normativa aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que resgate a importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica e direito. Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado, estimule a legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho.

Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Pensando o Direito e apresenta a verso sntese da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal.

Braslia, julho de 2010.

Felipe de PaulaSecretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia

CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

O discurso sobre a suposta crise da representao poltica muitas vezes faz-se

acompanhar da defesa de modalidades participativas de democracia como um meio

de deslegitimar o Poder Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de

expressar a soberania popular. Contudo, o surgimento de novas prticas democrticas

de participao pode ser tomado como uma forma de fortalecimento da representao

poltica, e no como um sinal de enfraquecimento de suas instituies.

Tomando o argumento acima como uma premissa, a pesquisa apresentada nas

prximas pginas a coloca em teste, ao propor uma anlise do impacto das diretrizes

resultantes das conferncias nacionais de polticas pblicas na atividade legislativa do

Congresso Nacional durante o perodo compreendido entre 1988 e 2009. Cruzando-se

dados sobre as demandas deliberadas pela sociedade civil em 80 conferncias nacionais

realizadas durante este perodo com dados relativos s proposies legislativas em

trmite no Congresso Nacional em 2009 e no ano subseqente realizao de cada uma

das conferncias nacionais, observa-se que estas devem ser compreendidas como uma

prtica participativa que fortalece a democracia representativa no Brasil e impulsiona a

atividade legislativa do Congresso Nacional.

Este relatrio condensa os resultados finais da pesquisa intitulada Entre Representao

e Participao: as conferncias nacionais e o experimentalismo democrtico brasileiro,

realizada entre maio de 2009 e maro de 2010, mediante convnio entre o Instituto

Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e a Secretaria de Assuntos

Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), com apoio do Programa das Naes

Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no contexto do Projeto Pensando o Direito. Sob

minha coordenao, e como resultado de uma inestimvel e imprescindvel parceria com

meu colega Fabiano Santos, a pesquisa resultou na construo de um banco de dados

composto por 1953 diretrizes advindas das conferncias nacionais e 3750 proposies

legislativas que receberam trmite no Congresso Nacional.

Confiando que o valor do banco de dados montado para a pesquisa transcende o seu

uso instrumental para os fins da anlise aqui proposta decidimos, como subproduto da

pesquisa, e com o integral apoio da SAL/MJ e da equipe do Projeto Pensando o Direito,

torn-lo pblico na rede mundial de computadores, o que se tornou possvel com a

criao de um sistema operacional prprio para o banco de dados nomeado ISEGORIA. Ao

torn-lo acessvel na internet nas pginas do IUPERJ e do Ministrio da Justia, e com a

expectativa de sua atualizao peridica, esperamos contribuir para a democratizao do

processo de formulao das polticas pblicas no Brasil, dando a conhecer aos agentes

do Estado as demandas legislativas da sociedade civil, e aos atores desta as proposies

legislativas que as atenderam (na forma de leis e emendas constitucionais) e que ainda

podem vir a atend-las (por se encontrarem traduzidas em projetos de lei e propostas de

emendas Constituio).

A presente publicao divida em trs partes, que sintetizam algumas das

distintas dimenses da pesquisa realizada e do relatrio final da mesma. A primeira

parte contextualiza o tema da pesquisa e descreve o seu objeto, alm de apresentar a

metodologia empregada em sua execuo. A segunda parte apresenta os resultados da

pesquisa emprica por meio de uma anlise que tem por escopo avaliar a converso das

diretrizes resultantes das deliberaes entre sociedade civil e governo nas conferncias

nacionais em proposies legislativas que encontram guarida no Poder Legislativo. Em

um primeiro momento, apresenta-se um panorama geral das conferncias nacionais

realizadas no Brasil entre 1988 e 2009, explicitando o universo temtico abrangido

pelas diretrizes de polticas pblicas resultantes de tais instncias deliberativas e

participativas, bem como a relao entre a sua ocorrncia (medida pelo nmero de

conferncias nacionais realizadas e pelo nmero de temas levados deliberao pblica

e submetidos ao escrutnio da sociedade civil) e os diferentes governos que marcam o

perodo ps 1988. Em seguida, analisa-se a converso das diretrizes das conferncias

nacionais em proposies legislativas, avaliando o seu impacto na produo legislativa

do Congresso Nacional. Esta anlise feita em duas etapas: num primeiro momento,

verifica-se, dentre todas as proposies legislativas introduzidas no Congresso entre

1989 a 2009, quais esto correlacionadas com as resolues oriundas das conferncias

nacionais realizadas no perodo. Num segundo momento, refaz-se a anlise utilizando

dois mtodos diversos, tendo como universo os documentos legais introduzidos e

eventualmente aprovados no perodo de um ano depois de realizada cada uma das

conferncias nacionais. Isso possibilita um controle mais rigoroso sobre os dados, de

forma a aumentar a margem de segurana para a afirmao de que determinado texto

legislativo foi impactado efetivamente pelas deliberaes das conferncias nacionais. A

terceira parte desta publicao apresenta algumas concluses resultantes da pesquisa,

culminando com a afirmao de que os dados analisados permitem confirmar que as

conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em uma prtica participativa e

deliberativa que fortalece a democracia representativa no pas, e impulsiona a atividade

legislativa do Congresso Nacional.

Concluo esta apresentao com alguns agradecimentos. Em primeiro lugar,

um agradecimento especial ao meu querido colega e amigo Fabiano Santos, pela

imprescindvel parceria nesta pesquisa. Os agradecimentos so extensveis aos

excelentes assistentes de pesquisa que compuseram a nossa equipe de trabalho: Luis

Felipe Guedes da Graa, Mariana Borges Martins da Silva, Natalia Regina Avila Maciel,

alm de Felipe Dutra Asensi e Natalia Pacheco Junior. Agradeo tambm Secretaria de

Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL/MJ), equipe do Projeto Pensando

o Direito, especialmente na pessoa de Fernanda Vargas Terrazas, e ao Programa das

Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Finalmente, como no poderia deixar

de ser, agradeo ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), onde

encontramos, no apoio constante de nossos colegas, funcionrios e alunos, o melhor dos

ambientes para realizar esta pesquisa.

Rio de Janeiro, 21 de Maio de 2010

Thamy Pogrebinschi

Coordenadora da pesquisa

SRIE PENSANDO O DIREITO

SUMRIO EXECUTIVO RELATRIO DE PESQUISA ENTRE REPRESENTAO E PARTICIPAO: AS CONFERNCIAS NACIONAIS E O EXPERIMENTALISMO

DEMOCRTICO BRASILEIRO

Resumo do Projeto de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/ PNUD, no projeto Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004

RIO DE JANEIRO/ BRASLIA

MARO DE 2010

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SUMRIO

1. INTRODUO....13

1.1 Contextualizao e Objeto da Pesquisa....13

1.2 Metodologia da Pesquisa....20

1.2.1 O Banco de Dados ISEGORIA....28

2. DESENVOLVIMENTO....31

2.1 Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas 1988-2009....31

2.2 O impacto das diretrizes das conferncias nacionais na produo legislativa do

Congresso Nacional....44

2.2.1 Resolues e Diretrizes e Produo Legislativa do Congresso:

primeira aproximao....45

2.2.2 Resolues e Diretrizes das Conferncias e Produo Legislativa:

Anlise com Proximidade Temporal....45

3. CONCLUSO...59

REfERNCIAS....63

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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia

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1. INTRODUO

1.1 CONTExTUALIzAO E ObjETO DA PESQUISA

H um velho discurso que insiste em no sair de cena, encontrando sempre uma voz

disposta a defend-lo, que insiste em afirmar que a representao poltica encontra-

se em crise. Esse discurso possivelmente to antigo quanto a prpria representao

poltica, uma vez que os princpios que norteiam o governo representativo traduzem-

se em dispositivos institucionais que permanecem inalterados desde o sculo XVIII

(Manin, 1995; Urbinati, 2006). Afinal, se a estrutura dos governos representativos no

foi substancialmente modificada desde a sua criao, talvez no sejam procedentes as

suposies de que a mesma encontre-se agora em crise.

Os sinais do que alguns chamam de crise, portanto, podem simplesmente indicar uma

mudana na forma pela qual a representao poltica se manifesta. No atual momento

histrico, estamos certamente diante de uma destas mudanas. Nos ltimos anos,

assiste-se progressivamente ao surgimento de modelos participativos (Pateman, 1970;

Mansbridge, 1980; Barber, 1984; Fung, 2003; Avritzer 2002 e 2009) e deliberativos (Cohen,

1989; Fishkin, 1991; Habermas, 1992; Gutmann, 1996; Bohman, 1996; Dryzek, 2000) de

democracia, propostos muitas vezes como alternativas capazes de sanar os supostos

vcios do governo representativo e de suas instituies.

O engajamento suscitado pelas propostas participativas e deliberativas de democracia

pode ser observado como uma tendncia dentro da academia, atravs da adeso massiva

dos estudiosos da teoria democrtica, mas tambm fora dela, atravs da adeso concreta

de governos s novas prticas participativas e experincias deliberativas. O Brasil desde

sempre acompanhou esta tendncia, em particular desde 1989, quando o oramento

participativo foi implementado pela primeira vez, em Porto Alegre, e o pas tornou-se

estudo de caso necessrio sobre o assunto e a experincia foi replicada pas adentro e

mundo afora.

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Desde ento, diversas prticas participativas, impulsionadas pela Constituio de 1988

e pelos governos democrticos que se seguiram a ela notadamente o governo Lula , tem

sido institucionalizadas de forma crescente no pas (Avritzer, 2009; Dagnino e Tatagiba,

2007). Tais prticas vo desde as j mais tradicionais, como o referendo e o plebiscito,

at as menos conhecidas, como as conferncias de polticas pblicas, passando pela

reestruturao e ampliao de experincias pr-existentes, como as audincias pblicas

e os conselhos, sem prescindir da valorizao de prticas menos afamadas, como as

ouvidorias e as mesas de negociao e de dilogo.

Ao olhar-se para essas novas prticas democrticas, nota-se logo seu intuito comum

de ampliar a participao dos cidados para alm do exerccio do direito de sufrgio.

O principal pressuposto a nortear tais experincias, portanto, o de permitir que os

cidados envolvam-se de forma mais direta na gesto da coisa pblica, em particular

na formulao, execuo e controle de polticas pblicas. O efeito esperado com tais

prticas, por sua vez, o de permitir que o exerccio da democracia no se esgote nas

eleies, propiciando que os cidados manifestem suas preferncias de uma forma no

mediada por partidos e polticos profissionais e por meios outros que no o voto.

Isso tudo verdadeiro. Mas h outras verdades que requerem ser explicitadas. Se

as novas prticas democrticas ampliam a participao direta dos cidados, isso no

significa que as instituies polticas tradicionais tenham se tornado menos aptas a

represent-los. As prticas participativas fortalecem a democracia ao ampliar o papel

dos cidados na mesma. Mas isso no se d em detrimento da representao poltica e

de suas instituies. Ao fortalecimento das formas supostamente no-representativas

de democracia no corresponde, portanto, o enfraquecimento do governo representativo.

A relao entre, de um lado, a democracia representativa, e, de outro, as experincias

participativas e deliberativas, no , portanto, trivial. Sua elucidao necessria a fim

de evitar seja o oportunismo acadmico, que tanto mal faz s idias, seja o oportunismo

poltico, que tanto dano causa s instituies. Aqueles que endossam o discurso da

crise da representao poltica eventualmente engajam-se na defesa das modalidades

participativas e deliberativas de democracia como uma forma de deslegitimar o Poder

Legislativo, colocando em questo a sua real capacidade de expressar a soberania

popular. Contudo, o surgimento de novos espaos democrticos, assim como de

novos atores envolvidos na gesto da coisa pblica, pode, por outro lado, ser encarado

como uma forma de fortalecimento da representao poltica, e no como um sinal de

enfraquecimento das suas instituies.

Este certamente o caso das conferncias nacionais de polticas pblicas, objeto

desta pesquisa. As conferncias nacionais consistem em instncias de deliberao

e participao destinadas a prover diretrizes para a formulao de polticas pblicas

em mbito federal. So convocadas pelo Poder Executivo atravs de seus ministrios

e secretarias, organizadas tematicamente, e contam, em regra, com a participao

paritria de representantes do governo e da sociedade civil. As conferncias nacionais

so em regra precedidas por etapas municipais, estaduais ou regionais, e os resultados

agregados das deliberaes ocorridas nestes momentos so objeto de deliberao na

conferncia nacional, da qual participam delegados das etapas anteriores e da qual

resulta, em regra, um documento final contendo diretrizes para a formulao de polticas

pblicas na rea objeto da conferncia.

Com a sua primeira edio datada de 1941, as conferncias nacionais no constituem

experincia nova na histria poltica brasileira, muito embora tenham adquirido

contornos participativos e deliberativos mais ntidos a partir de 1988, e tornado-se

significativamente mais amplas, abrangentes, inclusivas e freqentes a partir de 2003,

com o incio do governo Lula, conforme demonstrado na quarta parte deste relatrio.

Tornam-se mais amplas por envolverem um nmero cada vez maior de pessoas, seja

participando diretamente como delegados na etapa nacional, seja indiretamente nas

etapas estaduais, municipais ou regionais que a precedem, seja paralelamente nas

chamadas conferncias livres, seja virtualmente nas chamadas conferncias virtuais.

Tornam-se mais abrangentes por englobarem um nmero cada vez maior de temas,

deixando de ser uma prtica restrita rea da sade, de onde se originou o processo

conferencial ainda na dcada de 1940, e s reas de direitos humanos e assistncia social,

que vm se institucionalizando progressivamente a partir da metade da dcada de 1990,

para cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas que passam a ser

debatidas atravs de mais de trinta temas, separados pelas peculiaridades de todos e

unidos pela transversalidade de alguns. Tornam-se mais inclusivas, como conseqncia

do aumento de sua amplitude e abrangncia, por reunirem um conjunto cada vez mais

diverso e heterogneo de grupos sociais, sobretudo aqueles representativos da sociedade

civil, distribudos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores, entidades

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Mais do que prticas de uma suposta representao informal que, na qualidade de

instncias participativas e deliberativas, engendram e reproduzem a lgica representativa,

interessa a esta pesquisa encarar as conferncias nacionais de polticas pblicas como

experincias propriamente participativas e deliberativas que, contudo, fortalecem a

representao poltica formal e reforam as funes e atividades das instituies polticas

tradicionais. Neste sentido, as conferncias nacionais propiciam uma nova forma de

expresso dos elementos participativos e deliberativos que constituem o conceito e a

prtica da representao poltica, como atestam a gnese daquele e a histria desta.

A participao desde sempre foi um elemento presente na gramtica da representao,

seja atravs da universalizao do sufrgio, seja atravs da proporcionalidade dos

sistemas eleitorais, seja atravs do carter de massa dos partidos polticos, seja, enfim,

atravs da atividade dos lobbies e dos grupos de interesse. A deliberao tambm, por

sua vez, desde sempre comps o repertrio da representao poltica, seja nos processos

de formao da opinio pblica que caracterizam as campanhas polticas e a mobilizao

partidria que precedem as eleies, seja nos processos de identificao e estabilizao

de preferncias que so deflagrados pelos sistemas de votao no momento das eleies,

seja, por fim, nos processos parlamentares propriamente deliberativos, tanto no mbito

mais restrito das comisses, como no contexto mais amplo do plenrio, que sucedem as

eleies. Da que, no apresentando nenhum contedo semntico novo, seno apenas

uma forma diversa de concretiz-lo, a participao e a deliberao podem ser tomadas

como elementos constitutivos da representao poltica.

No sendo a propalada crise da representao poltica nada mais do que outra de

suas metamorfoses assistidas pela histria, as prticas de participao e deliberao

que tem se desenvolvido no seio da sociedade civil de forma expressiva nas ltimas duas

dcadas consistem seno em expresses de uma mudana na natureza da democracia

representativa, em que seu grau de legitimidade aumenta mediante o seu aprofundamento,

e suas instituies se fortalecem atravs de seu redesenho.

As conferncias nacionais de polticas pblicas consistem em prtica participativa

cercada de peculiaridades que reforam a sua compreenso enquanto instncias de

fortalecimento da representao poltica exercida nas instituies formais do Estado. Em

primeiro lugar, so convocadas, organizadas e realizadas pelo Poder Executivo. Em segundo

lugar, so organizadas pelo Poder Executivo em parceria com a sociedade civil, quando esta

empresariais e outras entidades, profissionais ou no. Tornam-se, por fim, mais

freqentes as conferncias nacionais por trazerem muitas vezes dentre as suas diretrizes

a demanda pela sua reproduo peridica, a qual encontra respaldo em polticas dos

ministrios, secretarias, conselhos nacionais ou grupos de trabalho envolvidos na sua

convocao e organizao e, em alguns casos, na prpria legislao, que assegura a

periodicidade bianual de algumas delas.

tambm a partir de 2003, com o incio do governo Lula, que se pode dizer que o

processo participativo conferencial, inobstante o seu carter consultivo e no vinculante,

assume uma feio propriamente deliberativa e normativa. Deliberativa, no sentido de

serem as conferncias nacionais orientadas formao de consensos derivados de

processos intercomunicativos de formao da opinio e da vontade ocorridos na esfera

pblica, envolvendo representantes da sociedade civil e do governo em um processo de

justificao pblica de argumentos racionalmente motivados. Normativa, no sentido de

as deliberaes das conferncias nacionais culminarem conclusivamente na elaborao

de um documento final, debatido, votado e aprovado mediante diferentes estratgias e

mtodos de agregao de preferncias, e, com isso, gerarem expectativas no apenas

cognitivas, porm tambm normativas, naqueles envolvidos no processo e naqueles que,

a despeito de sua no participao direta, so afetados indiretamente por suas eventuais

conseqncias.

O formato participativo de composio e organizao das conferncias nacionais, a

dimenso deliberativa de seus grupos de trabalho, painis e plenrias finais, e o carter

normativo dos relatrios finais que condensam as resolues, diretrizes e moes debatidas

e aprovadas por maioria aps o cumprimento de um conjunto de regras estruturadas na

forma de um procedimento que busca garantir a legitimidade de seu resultado, qualquer

que ele seja, tudo isso refora tambm uma dimenso propriamente representativa, inerente

s prprias conferncias nacionais enquanto instncias de participao e deliberao.

Seja por uma delegao presumida do Poder Executivo, que as convoca, seja por uma

delegao conseqente ao Poder Legislativo, que as recepciona, conforme esta pesquisa

demonstrar empiricamente, as conferncias nacionais certamente engrossam o conjunto

de prticas que compem a chamada nova ecologia da representao, consubstanciando

uma modalidade de representao informal (Castiglione e Warren, 2006), ou ainda de

representao giroscpica ou representao sub-rogativa (Mansbridge, 2003).

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mbito do Estado, as disputas hegemnicas em torno dos diferentes projetos polticos e

movimentos sociais que a caracterizam, entre outros fatores, o fato que as conferncias

nacionais de polticas pblicas consistem em mediaes democrticas muito eficazes

e, portanto, muito apropriadas a redefinir nosso modelo liberal de democracia pela

redefinio das relaes entre sociedade civil e Estado. O Brasil faz na prtica o que os

estudiosos internacionais da democracia e dos processos democrticos de formulao

de polticas pblicas esforam-se por fazer criando modelos tericos e produzindo

simulaes hipotticas: aprofundar o grau de participao e deliberao das decises

polticas por meio de uma aproximao entre o Estado e a sociedade civil.

Tal aproximao se verifica no apenas quando o Estado traz a sociedade civil para

dentro de si, tomando as conferncias nacionais como um elemento participativo, mas

tambm quando se mostra receptivo s suas demandas, convertendo-as, em alguma

medida, em proposies legislativas, concebendo as conferncias nacionais como um

componente deliberativo da representao poltica. A dinmica entre participao/

deliberao e representao, e entre sociedade civil e Estado revela, atravs das

conferncias nacionais, novas formas de mediao poltica que apresentam forte

potencial de aprofundar a democracia no Brasil.

A participao e a deliberao, contudo, vm sendo, infelizmente, progressivamente

tomadas como elementos caracterizadores de modelos de democracia supostamente

substituveis ao governo representativo, tal como este conhecido e definido pelos

arranjos institucionais que se consolidaram e reproduziram-se desde o sculo XVIII. To

grave quanto isso, a participao e a deliberao so muitas vezes consideradas ameaas

s instituies da representao poltica. A inteno desta pesquisa mostrar que, ao

contrrio, prticas participativas e deliberativas podem fortalecer as instituies polticas

representativas. Alm disso, a presente pesquisa pretende mostrar que isso ocorre no

Brasil atravs de uma saudvel dinmica institucional observvel entre as conferncias

nacionais e o Congresso Nacional.

H muito se afirma (e h muitos que afirmam) que a representao poltica encontra-

se em crise e que o Poder Legislativo tornou-se incapaz de expressar a to almejada

e idealizada vontade geral que, de acordo com Rousseau, seria, afinal, por natureza

irrepresentvel. So vrios os argumentos usados na defesa deste perigoso discurso: a

diminuio progressiva da participao eleitoral, o aumento da apatia poltica, o descrdito

se encontra j ativa nos diferentes conselhos nacionais de polticas ou nos diversos grupos

de trabalho constitudos nos ministrios e secretarias. Em terceiro lugar, so convocadas

pelo Executivo com a manifesta inteno de prover diretrizes para a formulao de

polticas pblicas, tendo como especial foco a elaborao ou reviso de planos nacionais

de polticas para as mais diversas reas, setores e grupos da sociedade civil. Em quarto

lugar, consistem em experincias de participao de mbito e alcance nacional, o que

assegura a universalidade na definio das polticas ali deliberadas e a reconfigurao da

proporcionalidade dos eventuais interesses partidrios ali representados.

Por mais que a realizao das conferncias e a implementao de seus resultados

no sejam, com poucas excees, respaldadas por leis e dependam, portanto, da

vontade poltica dos governos federais, as mesmas j se encontram sobremaneira

institucionalizadas de forma a dispor de alguma autonomia no seio do prprio Estado.

Por terem se institucionalizado como parte do processo de formulao e monitoramento

de polticas pblicas do Poder Executivo, e, portanto, como parte de sua estrutura, as

conferncias nacionais geram conseqncias que impactam na formao da agenda

do Poder Legislativo, que pode us-las seja como bases informacionais, seja como

mecanismos de legitimao via participao, seja como insumos deliberativos prprios

de sua atividade representativa.

As conferncias nacionais so, assim, certamente um exemplo de instituio

participativa (Avritzer, 2009), ao lado de outras prticas participativas e experincias

deliberativas que vem se institucionalizando no Brasil, do oramento participativo, no nvel

local, aos conselhos de gesto e de polticas, no plano nacional. Porm, mais do que isso,

esta pesquisa quer mostrar que as conferncias nacionais so instituies representativas

no simplesmente por engendrarem internamente a lgica representativa (por meio da

eleio de delegados e votao por maioria, entre outros) e sustentarem alguma modalidade

informal de representao; porm, de forma mais sofisticada, por comporem uma mais

complexa estrutura de representao poltica no mbito do Estado e de seus Poderes, que

conta com a participao e a deliberao da sociedade civil de forma mais direta e menos

mediada pelos tradicionais mecanismos de controle, como o voto, e de vocalizao das

preferncias por ele expressas, como os partidos.

A despeito das dvidas que possa suscitar a presuno de uma eventual formao

de consenso no seio da sociedade civil, o grau de autonomia desta quando opera no

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os atos normativos de convocao e organizao das conferncias nacionais (usualmente

decretos ou portarias), os textos base que pautam as deliberaes, os relatrios e as

resolues finais, quando estas se encontram desacompanhadas daqueles.

Em primeiro lugar, fazia-se imperioso definir um critrio para classificar as conferncias

nacionais que comporiam o universo da pesquisa. Para cumprir os fins da anlise proposta,

no se poderia considerar toda conferncia nacional nomeada como tal. De acordo com

dados da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica rgo do governo responsvel

pelo relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e

implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder

Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos nacionais , foram realizadas

no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais1. Destas, so 80 as que satisfazem

os critrios de classificao que nortearam a definio do universo da pesquisa.

Adotamos como critrio classificatrio geral os indcios comprobatrios do carter:

(a) deliberativo; (b) normativo; e (c) nacional da conferncia. No que concerne ao carter

deliberativo, a anlise do material das conferncias buscou detectar a presena de atividades

deliberativas (envolvendo discusso e debate) voltadas para a finalidade de formulao de

diretrizes para as polticas pblicas. Assim, foram classificadas e integradas ao universo

da pesquisa apenas aquelas conferncias cuja programao previsse um perodo de

deliberao (desdobrado ou no em grupos de trabalho, comisses, eixos temticos, painis

ou outros formatos que envolvessem debate e priorizao de propostas) e a realizao de

uma plenria final, na qual seus resultados fossem votados e aprovados pelos participantes.

No que diz respeito ao carter normativo, a anlise do material originado das conferncias

buscou identificar aquele que seria o seu documento final, seja na forma de um relatrio

ou de um conjunto de resolues em separado. Uma vez identificado este documento final,

buscou-se checar se ele era apresentado e poderia efetivamente ser considerado como

resultado das deliberaes ocorridas nas vrias instncias e, em particular, se havia sido

votado e aprovado em plenrias temticas ou plenria final (ou equivalente) que congregasse

1 Os dados relativos ocorrncia das conferncias nacionais disponibilizados pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica no so

exatamente coincidentes com os desta pesquisa, tendo em vista que: a) em relao Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador,

apesar de encontrarmos tambm trs ocorrncias verificamos datas diferentes em duas delas, pois enquanto nossas pesquisas indicavam

terem ocorrido conferncias desse tema em 1986, 1994 e 2005, os dados da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica informavam como

ocorridas nos anos de 1996, 2001 e 2005; b) a lista de Conferncias Nacionais (1941-2009) do site da Secretaria da Presidncia da Repblica

deixa de citar a realizao da Conferncia Nacional de Imunidades Primrias de 2006.

nas (e das) instituies, a perda da capacidade dos partidos de mobilizar seu eleitorado,

a perda do carter representativo e do elemento ideolgico dos partidos, o nocivo papel

da mdia, etc. tambm inteno desta pesquisa questionar e desafiar este discurso,

mostrando que no apenas no h de se falar em crise (como resta j demonstrado por

Manin, 1996), como tambm, mesmo se eventualmente a assumssemos hipoteticamente,

os mecanismos participativos e deliberativos apresentam-se como possvel soluo

para ela. Esta pesquisa pretende, portanto, ser uma pequena contribuio no sentido

de mostrar que, quanto maior o grau de institucionalizao das prticas participativas e

deliberativas, maior a estabilidade das instituies representativas.

1.2 METODOLOgIA DA PESQUISA

Ao longo dos dez meses de sua execuo, a pesquisa foi desdobrada em trs fases. De

acordo com o projeto original da pesquisa, conforme convnio celebrado entre o IUPERJ e a

SAL-MJ, a primeira fase contemplaria o principal produto da mesma, qual seja a montagem

de um banco de dados com informaes sobre todas as conferncias nacionais realizadas

no Brasil desde 1988, assim como informaes sobre todas as proposies legislativas em

trmite no Congresso Nacional cujos objetos fossem pertinentes aos temas das conferncias

e convergentes com as resolues e demais documentos oriundas das mesmas. A partir

deste ponto, as duas fases seguintes previam a anlise dos dados coletados com base no

aprofundamento das hipteses de pesquisa estabelecidas no projeto.

Iniciou-se o levantamento dos dados relativos s conferncias nacionais, para apenas

depois passar-se para a pesquisa das proposies legislativas. Realizar as duas tarefas

simultaneamente seria certamente menos eficiente, uma vez que a anlise almejada

previa alguns cortes qualitativos, inclusive como condio necessria para a produo dos

dados quantitativos. Fazia-se imperativo que no primeiro momento se detivesse controle

da natureza das diretrizes resultantes das conferncias nacionais, sem o que a pesquisa

legislativa perderia em rigor metodolgico.

Seguindo metodologia a ser descrita adiante, procedeu-se ao levantamento dos dados

relativos a todas as conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009. Em

pesquisa junto aos Ministrios, Secretarias, Conselhos, Grupos de Trabalho e entidades da

sociedade civil logrou-se coletar e armazenar, em verso digital e em material impresso:

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critrios de classificao (conferncia deliberativa e normativa) so independentes. H

conferncias que contam com uma extensa atividade deliberativa, porm no produzem

um documento final contendo suas deliberaes na forma de diretrizes para polticas

pblicas. Este o caso da Conferncia Nacional de Direito das Crianas e Adolescentes

de 1995. H conferncias que contam com uma extensa atividade deliberativa, porm no

produzem um documento final que pode ser considerado normativo, de acordo com os

critrios de classificao da pesquisa. Este o caso das conferncias nacionais infanto-

juvenil para o meio ambiente: trata-se de conferncias deliberativas sobre o meio ambiente

realizadas em grande parte da rede escolar nacional, atingindo uma grande quantidade

de municpios e estados. Apesar de importante processo pedaggico, as etapas nacionais

destas conferncias so organizadas em diversos workshops, dentre os quais h um

apenas que responsvel pela elaborao do documento final. Nas trs edies dessa

conferncia nacional, seu documento final teve o formato de uma carta, a qual apresentava

algumas preocupaes comuns dos jovens com o meio ambiente. Tal contedo, alm de

no refletir um processo deliberativo conclusivo que culminasse na votao e aprovao

pelo conjunto dos participantes reunidos em plenria, tampouco se pautava por demandas

de ao governamental e da sociedade civil.

Dentre as 80 conferncias classificadas e inseridas no universo da pesquisa, algumas

ressalvas precisam ser feitas em relao quelas realizadas no ano de 2009. Das 12

conferncias ocorridas naquele ano, de acordo com os dados da Secretaria Geral da

Presidncia da Repblica, apenas 10 preencheram nossos critrios de corte e passaram

a integrar nosso universo de trabalho. Contudo, at o momento final de concluso da

pesquisa, apesar dos vrios esforos empreendidos, no se logrou obter todo o material

necessrio para a classificao e anlise de 2 destas 10 conferncias. So elas:

(i) 3 Conferncia Nacional de Aqicultura e Pesca, realizada em Outubro de 2009;

(ii) 2 Conferncia Nacional de Comunidades Brasileiras no Exterior, realizada em

Outubro de 2009.

Deste modo, contabilizou-se na classificao geral 80 conferncias nacionais, na

suposio de que essas duas se adequaro aos critrios de corte. Esta suposio revestida

de uma presuno fortemente positiva nos casos das conferncias de aqicultura e pesca

e de comunidades brasileiras no exterior, por consistirem, respectivamente, na 3 e na 2

todos os participantes (os delegados, representantes eleitos ou indicados) com direito a

voto. Em relao ao carter nacional da conferncia, a preocupao foi verificar se ela de

fato atendia o escopo de servir de espao para a gerao de insumos voltados formulao

de polticas pblicas para o pas, de modo que se buscou verificar na anlise do material

coletado informaes que indicassem que a conferncia nacional havia sido precedida de

etapas intermedirias, fossem elas as conferncias municipais e estaduais, conferncias

regionais, conferncias livres, ou ainda, em alguns casos, conferncias virtuais. Buscou-

se, assim, checar se o debate sobre as polticas partiu do plano local para o nacional,

resultando na elaborao de um documento normativo que refletisse o carter universal

de demandas particulares.

Pautando-se por esses critrios, deixou-se de classificar como conferncias nacionais de

polticas pblicas um conjunto de conferncias que receberam este nome, foram divulgadas

como tais e, inclusive classificadas como tais pela Secretaria Geral da Presidncia da

Repblica. Por no preencherem os requisitos anteriormente descritos, foram excludas

do universo de anlise da pesquisa 12 conferncias relativas a 7 temas. So elas:

(i) Conferncia Nacional de Arranjos Produtivos Locais (2004, 2005 e 2007);

(ii) Conferncia Nacional de Imunodeficincias primrias (2006);

(iii) Conferncia Nacional de Aprendizagem profissional (2008);

(iv) Conferncia Nacional de Direitos das Crianas e Adolescentes (1995);

(v) Conferncia Nacional de Infanto-Juvenil para o Meio Ambiente (2003, 2006 e 2009);

(vi) Conferncia Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao (2001 e 2005);

(vii) Conferncia Nacional de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal

(2009).

As conferncias nacionais de arranjos produtivos locais, imunodeficincias primrias

e aprendizagem profissional foram excludas por no conterem, em sua programao, a

realizao de uma atividade propriamente deliberativa. Nem sempre a produo de um

relatrio final ou conjunto de resolues, ou seja, daquilo que se chamou, em princpio,

de documento normativo, determinante do carter deliberativo da conferncia. Os dois

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afigurou-se importante para distinguir as novas diretrizes oriundas das conferncias

nacionais de demandas j canalizadas e eventualmente satisfeitas por outros meios ou

em outros momentos.

Mantendo o foco nas diretrizes que indicassem e demandassem tratamento legislativo,

portanto, priorizou-se, para efeitos de classificao na sistematizao dos dados, as

diretrizes que apresentassem as seguintes caractersticas:

(i) Diretrizes que sugerem explicitamente a elaborao de projetos de lei, emendas

constitucionais, decretos ou outras espcies legislativas previstas no artigo 59 da

Constituio Federal de 1988;

(ii) Diretrizes que demandam criao, discusso, reviso e modificao de legislao

existente;

(iii) Diretrizes que demandam regulamentao de leis;

(iv) Diretrizes que demandam aprovao, apoio ou rejeio de projetos j em tramitao

no Congresso Nacional;

(v) Diretrizes que demandem explicitamente a criao de polticas nacionais gerais ou

especficas;

(vi) Diretrizes cuja forma e contedo demandem necessariamente a formulao de

polticas pblicas;

Uma vez identificadas, todas as 1937 diretrizes constantes das planilhas elaboradas para

cada uma das conferncias componentes do universo total da pesquisa foram agrupadas

e classificadas por sub-temas. Estes ltimos foram definidos de acordo com a recorrncia

de diretrizes com contedo que versassem sobre um mesmo objeto, objetos semelhantes,

ou objetos relacionados. Estes sub-temas tambm servem de referncia para as consultas

que podem ser feitas online na base de dados ISEGORIA.

Concluda a primeira etapa da pesquisa, deu-se incio ao levantamento dos dados

referentes s proposies legislativas em trmite no Congresso Nacional relativas s

diretrizes das conferncias nacionais identificadas e sistematizadas no primeiro momento.

Foram pesquisadas proposies legislativas apresentadas no Congresso desde 1988 at

2009 (sendo os meses de referncia do levantamento junho, agosto, setembro e outubro de

edio de conferncias nacionais sobre esses temas, e por terem as edies anteriores

subsistido aos critrios de corte da pesquisa.

No entanto, como nos dois casos no obtivemos acesso aos documentos finais

(relatrios e resolues) oriundos da conferncia, as mesmas no foram includas no

sistema ISEGORIA, a base de dados digital da pesquisa. Tambm no foram includas nele,

pelas razes temporais bvias, as proposies legislativas relativas s 10 conferncias

nacionais realizadas em 2009 que integram o universo da pesquisa. Espera-se que,

com a concluso desta pesquisa, siga-se a alimentao e atualizao peridicas do

ISEGORIA, de modo que em breve o mesmo possa conter as proposies legislativas em

trmite na sesso legislativa de 2010. Tendo em vista que a maior parte das conferncias

nacionais de 2009 ocorreu no segundo semestre, no apenas inexistia tempo hbil

para o levantamento legislativo subseqente, como tambm, mesmo se houvesse,

inexistiu tempo hbil para que os relatrios e resolues finais de todas as conferncias

fossem compilados e disponibilizados ao pblico. Assim, por mais que o universo da

pesquisa conte, para efeitos da quantificao dos dados procedida na prxima seo,

com 80 conferncias (todas realizadas entre 1988 e 2009), apenas 78 destas possuem

suas diretrizes finais classificadas em nosso banco de dados (e no ISEGORIA), e apenas

70 (todas realizadas entre 1988 e 2008) contam com a classificao das proposies

legislativas a elas associadas.

No que tange sistematizao das diretrizes resultantes das conferncias nacionais

com vistas montagem do banco de dados, houve tambm necessidade de definir uma

metodologia de classificao, alm de estabelecer alguns critrios a serem seguidos

uniformemente durante o processo de coleta de dados nos documentos finais das

conferncias nacionais. Tendo em vista o objetivo precpuo da pesquisa de avaliar o impacto

das proposies resultantes das conferncias nacionais no processo legislativo, adotaram-

se dois critrios gerais de corte, quais sejam:

(i) Foram descartadas diretrizes de cunho administrativo isto , aquelas que, a fim

de serem satisfeitas, deveriam claramente ser objeto de medidas administrativas e no de

interveno legislativa;

(ii) Foram descartadas diretrizes que visassem reforar (implementar, fortalecer,

garantir, etc.) legislao existente ou polticas pblicas j em execuo. Este critrio

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e 179 propostas de emendas constituio. Somados a estes se encontram as 312 leis

ordinrias e complementares promulgadas, alm de 9 emendas constituio.

A pesquisa qualitativa ou que chamamos de filtro humano consistiu no momento

seguinte da pesquisa. Cada uma das 3.129 proposies legislativas foi lida e analisada

em sua integralidade e coligida com as diretrizes das respectivas conferncias. Desta

triagem, sobreviveram apenas aquelas proposies que tratam exatamente de alguma das

demandas apresentadas em cada uma das diretrizes das conferncias. Foram excludas

as proposies que tratavam de tema semelhante, porm eventualmente com orientao

diversa daquela dada pela conferncia nacional. As proposies legislativas foram ento

classificadas por espcie legislativa e agrupadas em colunas respectivas de cada uma

das planilhas. Proposies legislativas que se aplicam a mais de uma demanda de uma

mesma conferncia ou a demandas comuns de conferncias diferentes foram registradas

nas colunas especficas, porm contabilizadas apenas uma vez no total do universo da

pesquisa. Aplicado, por conseguinte, o filtro qualitativo, o universo da pesquisa passou a

contar com 612 projetos, divididos entre 566 projetos de lei ordinrias e complementares

e 46 propostas de emendas constituio. Somados a estes se encontram as 51 leis

ordinrias e complementares promulgadas, alm de 1 emenda constituio. Todas as

proposies legislativas que subsistiram ao filtro humano encontram-se identificadas

em vermelho nas 70 das 77 tabelas anexas a este relatrio para as quais foi possvel

concluir a pesquisa legislativa.

Como etapa final, a fim de obter um controle mais rigoroso sobre os dados e aumentar

a margem de segurana para a afirmao de que determinado texto legislativo decorreu

das diretrizes das conferncias, procedeu-se a um novo levantamento legislativo, desta

vez identificando e classificando todas as proposies legislativas que receberam trmite

no Congresso Nacional no perodo de um ano (12 meses) imediatamente subseqente

realizao de cada uma das 70 conferncias nacionais para as quais foi realizada a pesquisa

legislativa (ou seja, todas compreendidas entre 1988 e 2008). Nesta pesquisa foram

includas tambm as proposies legislativas que no momento de realizao da pesquisa

(2009) eram consideradas inativas, isto , trata-se de projetos de leis e propostas de

emendas constitucionais que tramitaram (isto , que foram introduzidos e/ou aprovados)

durante o ano subseqente ao da realizao de cada uma das conferncias, porm

deixaram de tramitar em algum momento posterior seja por terem sido arquivados,

2009) cujos temas fossem pertinentes a cada uma das diretrizes das conferncias nacionais

sistematizadas na primeira fase.

Metodologicamente, o processo se deu da seguinte forma: pesquisou-se a base de dados

do Congresso Nacional, com o apoio imprescindvel do Centro de Referncia Legislativa do

Ministrio da Justia, de forma a identificar todas as proposies legislativas em trmite

que possussem pertinncia temtica com as diretrizes das conferncias classificadas

na primeira etapa. Para tanto, destacou-se de cada uma dessas diretrizes seu ncleo

temtico central e agruparam-se aquelas que tratavam de temas semelhantes, sempre

se respeitando a especificidade de cada qual. Disso resultaram listas de palavras-chaves

e/ou frases-chaves que geraram argumentos de busca para a pesquisa legislativa.

Uma vez gerado o resultado da pesquisa legislativa, e equipe procedeu a uma primeira

triagem, que consistiu em cortar as proposies legislativas coincidentes e conflitantes,

aquelas que foram geradas mais de uma vez para diretrizes diferentes constantes de

conferncias nacionais diversas (ou mesmo diretrizes iguais resultantes de conferncias

nacionais diversas), aquelas que porventura foram levantadas sem ter realmente nexo

com os argumentos de busca utilizados, etc.

Feita esta triagem preliminar, espcie de limpeza do material gerado pelo levantamento

legislativo, passou-se efetivamente classificao de acordo com o critrio de pertinncia

temtica. Foram ento inseridas nas planilhas, que j continham as diretrizes das

conferncias, todas as proposies legislativas que possuam pertinncia temtica com as

mesmas ou seja, que tratavam dos mesmos temas. Para o teste da pertinncia temtica

usou-se apenas a ementa das proposies legislativas. Todas as proposies legislativas

que sobreviveram a este segundo corte foram agregadas nas planilhas relativas a cada

uma das conferncias e que se encontram anexas a este relatrio na forma de tabelas.

Naquele momento, as proposies legislativas foram divididas e classificadas em duas

categorias: projetos de lei e propostas de emenda constitucional e leis e emendas

constitucionais. Na categoria leis e emendas constitucionais incluem-se leis ordinrias,

leis complementares, emendas constituio e decretos legislativos. Na categoria

projetos de lei e propostas de emendas constitucionais incluem-se projetos de lei

complementar, projetos de lei ordinria e propostas de emenda constituio. Aplicado,

por conseguinte, o filtro da pertinncia temtica, o universo da pesquisa passou a contar

com 2.808 projetos, divididos entre 2.629 projetos de lei ordinrias e complementares

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apenas a partir de uma finalidade exclusiva de mapear a sua converso em proposies

legislativas em trmite no Congresso Nacional.

Tendo isso em vista, decidiu-se montar um banco de dados sobre as diretrizes oriundas

das conferncias nacionais que fosse no apenas instrumental para a realizao da

pesquisa legislativa, o subseqente cruzamento de dados e a anlise dele resultante,

mas que possibilitasse tambm mapear da forma mais abrangente possvel as demandas

legislativas resultantes dos esforos deliberativos conjuntos da sociedade civil e do poder

pblico em torno de temas centrais ao desenvolvimento poltico, social, econmico e

cultural do pas que requerem tratamento legal.

A utilidade pblica do material levantado que pode certamente orientar a formulao

de polticas em todas as esferas de governo uma vez dada a conhecer as expectativas

legislativas da sociedade civil em mais de trinta reas diferentes de polticas era por

demais evidente para que ele servisse apenas a fins acadmicos e neste contexto fosse

manuseado apenas com finalidade instrumental, qual seja alimentar o banco de dados

sobre a atividade legislativa do Congresso Nacional naquelas questes especficas. Por

outro lado, como a pesquisa legislativa destinava-se a abranger tambm projetos de lei

pois a inteno sempre foi a de analisar os inputs do Poder Legislativo e no apenas

os seus outputs, ou seja, mapear a atividade legislativa em seus diversos nveis e no

apenas a produo legal dela resultante na forma de leis e emendas constitucionais

promulgadas o banco de dados revelava-se til tambm para a sociedade civil, que

poderia us-lo para monitorar a atividade legislativa do Congresso Nacional no que diz

respeito s demandas por ela apresentadas nas conferncias nacionais.

Em face de tais constataes, concluiu-se naturalmente que a utilidade verdadeiramente

pblica do banco de dados apenas seria lograda caso ele pudesse se tornar efetivamente

pblico, isto , disponvel e acessvel para todo e qualquer cidado e, em particular,

queles que atuam de forma organizada na sociedade civil, e queles investidos de

funes pblicas, aos quais cabe formular as leis, polticas e outros atos normativos e

administrativos que possam vir a contemplar as demandas expressas nas proposies

resultantes das conferncias nacionais.

Surgiu, assim, a idia de construir um software prprio para o banco de dados, que

pudesse ser disponibilizado na internet e fosse passvel de consultas simplificadas

seja por no terem sido reapresentados nas sesses legislativas subseqentes, seja

por terem sido vencidos em votaes, seja por terem sido substitudos e/ou fundidos

com outros projetos de leis ou propostas de emenda constitucionais. Sobre este novo

levantamento legislativo foram aplicados os dois filtros, o da pertinncia temtica e o

qualitativo, obtendo-se, com cada qual, os seguintes resultados: pelo corte da pertinncia

temtica, foram classificados 2629 projetos de lei ordinria e complementar e 179 projetos

de emenda constituio, alm de 312 leis ordinrias e complementares e 9 emendas

constitucionais. Com o filtro qualitativo, foram classificados 566 projetos de lei ordinria

e complementar e 46 projetos de emenda constituio, alm de 51 leis ordinrias e

complementares e 1 emenda constitucional.

O uso do recorte de um ano como mecanismo de controle possibilita um retrato

diferenciado do universo da pesquisa. Tem-se, na verdade, 70 fotografias, cada qual

mostrando a atividade legislativa do Congresso Nacional no ano subseqente a cada uma

das conferncias nacionais analisadas. Aqui esto includas centenas de proposies

legislativas que se perderam ao longo do tempo (isto , da data de um ano aps a realizao

da conferncia at junho de 2009 quando se iniciou o levantamento que compe a base

de dados da pesquisa) pelas diferentes razes aludidas anteriormente. Alm disso, tem-

se, com o banco de dados que serve de base ao ISEGORIA, uma grande fotografia do

estado atual da atividade legislativa do Congresso Nacional (por estado atual, leia-se

outubro de 2009); ou seja, a classificao de todas as proposies legislativas associadas

s diretrizes das conferncias nacionais, com base nos dois critrios de corte (o filtro da

pertinncia temtica e o filtro qualitativo), que se encontrem ativas, isto , que estejam

em trmite no Congresso. Com a aplicao dos cortes e dos filtros, o universo da pesquisa

reduz-se e amplia-se ao mesmo tempo. So fotografias que se superpem, mas todas

revelam um Congresso Nacional significativamente receptivo e permevel s demandas

que a sociedade civil apresenta nas conferncias nacionais.

1.2.1. O Banco de Dados ISEGORIA

O incio do levantamento de dados relativos s diretrizes das conferncias nacionais

de polticas pblicas revelou a imensa riqueza do material que se tinha em mos. As

proposies oriundas das conferncias nacionais refletem os resultados de amplos

processos de deliberao e participao conjunta da sociedade civil e do poder pblico

sobre uma enorme gama de temas, os quais mereciam ser identificados e analisados no

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2. DESENVOLVIMENTO

2.1 CONfERNCIAS NACIONAIS DE POLTICAS PbLICAS 1988-

2009

Entre 1941 e 1988, foram realizadas no Brasil 12 conferncias nacionais, todas na

rea de sade, pioneira na adoo desta prtica participativa e deliberativa. Entre 1988 e

2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais, distribudas entre 33 temas. Conforme

a metodologia adotada na pesquisa e anteriormente descrita neste relatrio, excluiu-se

do universo da pesquisa conferncias nacionais organizadas e realizadas, como tais que,

contudo, no possuram carter (a) deliberativo, (b) normativo e (c) nacional, de acordo

com uma compreenso do significado de cada um desses trs critrios de corte. A tabela

1, abaixo, apresenta o universo total de conferncias nacionais de polticas pblicas

realizadas no Brasil entre 1988 e 2009, distribudas por temas, anos de realizao e

nmero de ocorrncias.

por parte de seus usurios: o ISEGORIA. O sistema operacional do ISEGORIA permite

a realizao de diversos tipos de consulta, aceitando variados critrios de busca tais

como: conferncia nacional, ano de realizao, tema tratado e categoria temtica.

Alm disso, por meio do uso de palavras-chave ou outros termos de busca o usurio

pode localizar todas as diretrizes de conferncias nacionais que o contemplem, com a

respectiva indicao da conferncia, tema e ano de realizao. Os resultados so sempre

acompanhados das proposies legislativas pertinentes, ou seja, dos projetos de lei

(ordinria e complementar), propostas de emendas constituio, leis (ordinrias e

complementares) e emendas constituio que se refiram direta e inequivocamente s

diretrizes da conferncia.

Pelos motivos explicados anteriormente, o banco de dados legislativos (e no aquele

relativo s diretrizes das conferncias nacionais) constante no sistema ISEGORIA menor

do que aquele que serviu de base para esta pesquisa. Contudo, h razes suficientes para

acreditar-se que a sua utilidade pblica maior que o valor acadmico desta pesquisa.

Resta, contudo, rogar para que a sua alimentao permanente e atualizao peridica se

tornem realidade aps a concluso desta pesquisa.

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A tabela revela os direitos humanos como o tema recordista de ocorrncias, com 11

conferncias nacionais realizadas ao longo de 12 anos. Em seguida encontram-se os

direitos da criana e do adolescente e a assistncia social, cada qual com 7 conferncias

realizadas. No caso dos direitos da criana e do adolescente, as 7 conferncias deram-

se durante um perodo de doze anos, enquanto que no caso da assistncia social as 7

conferncias distriburam-se ao longo de um perodo de 14 anos. A sade, tema pioneiro

na histria das conferncias nacionais e recordista de ocorrncias no perodo anterior a

1988, conta com apenas 5 conferncias realizadas aps 1998. Contudo, cabe ressaltar

que, a partir da dcada de 1990, a rea de sade passa a ser objeto de conferncias

especializadas, de modo que a tal tema se agregam as conferncias de sade bucal (2),

sade do trabalhador (2), sade indgena (3), sade mental (2) e sade ambiental (1), alm

de gesto do trabalho e da educao em sade (2), cincia, tecnologia e inovao em sade

(2), e medicamentos e assistncia farmacutica (1), totalizando, assim, 20 conferncias

realizadas em 17 anos. Em seguida, com 3 conferncias cada, encontram-se os temas

aqicultura e pesca, cidades, meio ambiente, e segurana alimentar e nutricional.

Foram 2 as conferncias realizadas sobre os temas esporte, direitos da pessoa com

deficincia, direitos da pessoa idosa, comunidades brasileiras no exterior, promoo da

igualdade racial e polticas para mulheres. Todos os demais temas contaram com apenas

uma conferncia realizada no perodo compreendido pela pesquisa. So eles: cultura,

economia solidria, educao bsica, juventude, desenvolvimento rural sustentvel

e solidrio, educao profissional e tecnolgica, gays, lsbicas, bissexuais, travestis e

transexuais, segurana pblica, comunicao, e povos indgenas.

Classificando-se as conferncias nacionais por grupos temticos de acordo com

a proximidade de temas e distribuindo-os por ocorrncias, percebe-se que sade

e minorias so campes de conferncias nacionais, cada uma com 20, e ambas

divididas em 9 temas. Dentre as conferncias do grupo temtico sade encontram-se

as 5 conferncias de sade j mencionadas, mais as 15 realizadas pelo conjunto das 8

conferncias especializadas da rea. No grupo temtico minorias compreendem-se as

conferncias nacionais de direitos da pessoa idosa, direitos da pessoa com deficincia,

gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais, povos indgenas, polticas pblicas para

as mulheres, direitos da criana e do adolescente, juventude, promoo da igualdade

racial e comunidades brasileiras no exterior. So 20 conferncias para 9 temas, sendo que

8 deles (a nica exceo direitos da criana e do adolescente) passaram a ser objeto de

conferncias nacionais apenas a partir de 2003. Em seguida, empatam tambm os grupos

temticos Estado, economia e desenvolvimento e educao, cultura, assistncia social e

esporte, cada qual com 13 conferncias nacionais realizadas. O grupo Estado, economia

e desenvolvimento divide-se em 7 temas, quais sejam: economia solidria, aqicultura e

N. Conferncia Ano Total

1 Aqicultura e Pesca 2003/2006/2009 3

2 Assistncia Social 1995/1997/2001/2003/2005/2007/2009 7

3 Cidades 2003/2005/2007 3

4 Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade 1994/2004 2

5 Comunicao 2009 1

6 Comunidades Brasileiras no Exterior 2008/2009 2

7 Cultura 2005 1

8 Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio 2008 1

9 Direitos da Criana e do Adolescente 1997/1999/2002/2003/2005/2007/2009 7

10 Direitos da Pessoa com Defi cincia 2006/2008 2

11 Direitos da Pessoa Idosa 2006/2009 2

12 Direitos Humanos 1996/1997/1998/1999/2000/2001/2002/2003/2004/2006/2008 11

13 Economia Solidria 2006 1

14 Educao Bsica 2008 1

15 Educao Escolar Indgena 2009 1

16 Educao Profi ssional e Tecnolgica 2006 1

17 Esporte 2004/2006 2

18 Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais 2008 1

19 Gesto do Trabalho e da Educao na Sade 1994/2006 2

20 Juventude 2008 1

21 Medicamentos e Assistncia Farmacu-tica 2003 1

22 Meio Ambiente 2003/2005/2008 3

23 Polticas Pblicas para as Mulheres 2004/2007 2

24 Povos Indgenas 2006 1

25 Promoo da Igualdade Racial 2005/2009 2

26 Sade 1992/1996/2000/2003/2008 5

27 Sade Ambiental 2009 1

28 Sade Bucal 1993/2004 2

29 Sade do Trabalhador 1994/2005 2

30 Sade Indgena 1993/2001/2005 3

31 Sade mental 1992/2001 2

32 Segurana Alimentar e Nutricional 1994/2004/2007 3

33 Segurana Pblica 2009 1

TOTAL 80

Tabela 1: Conferncias Nacionais de Polticas Pblicas: distribuio por temas, anos de realizao e nmero de ocorrncias

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Tendo em vista esta classificao das conferncias nacionais por grupos temticos, a

qual os rene de acordo com a relao de proximidade entre os temas que possuem por

objeto, podemos perceber que, juntos, os grupos sade e minorias so responsveis

por exatamente metade das conferncias nacionais realizadas, cada qual com 25% do

total. No primeiro caso, no chama muita ateno que a rea de polticas pioneira na

histria das conferncias nacionais e propulsora do seu processo de institucionalizao

seja responsvel por do total. J no caso do grupo temtico minorias de chamar

ateno que seus 9 temas sejam juntos responsveis por das conferncias nacionais

realizadas desde 1988 tendo em vista que 8 deles apenas comearam a ser objeto de

conferncias a partir de 2003. Isso refora um dado que ser confirmado adiante: a partir

do incio do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito

mais abrangente, pluralizando-se e abarcando uma quantidade muito mais expressiva e

heterognea de temas. Com 16,3% do total de conferncias nacionais cada, encontram-

se os grupos temticos Estado, economia e desenvolvimento e educao, cultura,

assistncia social e esporte, ambos responsveis individualmente por 13 conferncias.

O grupo direitos humanos, com suas 11 conferncias, abrange 13,8% do universo total.

Os 3,8% restantes pertencem ao grupo temtico meio ambiente, cuja expressividade,

conforme j se antecipou no medida pelo nmero de conferncias realizadas, mas

sim pelo peso do seu impacto contabilizado nas diretrizes e sobretudo nas proposies

legislativas pesquisadas. Esses dados encontram-se indicados no grfico abaixo.

pesca, desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, segurana alimentar e nutricional,

cidades, segurana pblica e comunicao. J o grupo temtico educao, cultura,

assistncia social e esporte conta, por sua vez, com 6 temas: educao bsica, educao

profissional e tecnolgica, educao escolar indgena, cultura, esporte e assistncia

social. As conferncias nacionais de direitos humanos, pela grande intensidade de

ocorrncia, estabilidade de freqncia, volume de diretrizes e de proposies legislativas

classificadas, constituram, com suas 11 edies, e por no terem afinidade exclusiva

com qualquer dos outros grupos, um grupo temtico prprio. O tema do meio ambiente

tambm constitui, sozinho, um grupo temtico prprio, apesar de contar com apenas trs

conferncias nacionais realizadas. O que pautou essa deciso foi a grande quantidade de

proposies legislativas associadas e este tema (a despeito de o nmero de diretrizes

oriundas das conferncias ser significativamente menor), classificadas na pesquisa, que

justificavam a sua anlise em separado. A tabela 2, abaixo, apresenta esses dados.

Grupos Temticos Temas Temas Conferncias

Sade

SadeSade BucalSade do TrabalhadorSade IndgenaSade mentalSade ambientalCincia, Tecnologia e Inovao em SadeGesto do Trabalho e da Educao na SadeMedicamentos e Assistncia Farmacutica

9 20

Minorias

Direitos da Pessoa IdosaDireitos da Pessoa com Defi cinciaGays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e TransexuaisPovos IndgenasPolticas Pblicas para as MulheresDireitos da Criana e do AdolescenteJuventudePromoo da Igualdade RacialComunidades Brasileiras no Exterior

9 20

Meio Ambiente Meio Ambiente 1 3

Estado, Economia e Desenvolvimento

Economia SolidriaAqicultura e PescaDesenvolvimento Rural Sustentvel e SolidrioSegurana Alimentar e NutricionalCidadesSegurana pblicaComunicao

7 13

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte

Educao BsicaEducao Profi ssional e TecnolgicaEducao Escolar IndgenaCulturaEsporteAssistncia Social

6 13

Direitos Humanos Direitos Humanos 1 11

Tabela 2: Conferncias Nacionais: distribuio por grupos temticos

Direitos Humanos13,8% Sade

25%

Minorias25%

Meio Ambiente3,8%


16,3%


16,3%

Grfico 1: Conferncias Nacionais: distribuio por grupos temticos

36


37


sade mental, anteriormente objeto de duas conferncias, em 1999 e 2001. Contudo,

o levantamento das diretrizes resultantes das conferncias realizado nesta primeira

fase da pesquisa indica que o tema sade mental foi abordado por diversas outras

conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2009, como so os casos das conferncias

sobre medicamentos e assistncia farmacutica (2003), direitos humanos (2003), sade

do trabalhador (2005), direitos das pessoas com deficincias (2006), e gays, lsbicas,

bissexuais, transexuais e travestis (2008). Pode-se afirmar, portanto, que o governo Lula

contemplou a integralidade das polticas setoriais tratadas na histria das conferncias

nacionais no pas. Esta constatao pode ser verificada nas respectivas tabelas que

sistematizam as diretrizes de cada uma destas conferncias e que se encontram em

anexo.

Os demais governos respondem cada qual por uma proporo diversa de temas

abordados em conferncias diante do universo total de 33 temas. Durante o governo

Fernando Collor foram 2 os temas tratados, cada um em uma conferncia nacional, o

que corresponde a 6% do universo total de temas. O governo Itamar Franco, por sua

vez, abordou 6 temas em 6 conferncias, uma para cada qual, obtendo 18,2% do total

de temas tratados. Os dados revelam que esses dois governos, contudo, realizaram

conferncias nacionais relativas quase que exclusivamente ao grupo temtico sade.

As conferncias nacionais realizadas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso

respondem por 7 temas, os quais totalizam 21,2% do universo total. Desses 7 temas, 3

pertencem ao grupo temtico sade, 1 ao grupo temtico minorias, 1 ao grupo direitos

humanos, 1 ao grupo temtico Estado, economia e desenvolvimento e, finalmente, 1 ao

grupo educao, cultura, assistncia social e esporte.

A distribuio das conferncias nacionais por temas e ocorrncias confere maior

sentido classificao dos grupos temticos quando as elencamos de acordo com o

governo nas quais foram realizadas. O grfico abaixo indica que das 80 conferncias

realizadas entre 1988 e 2008, 55 foram realizadas durante o governo Lula. Isso significa

que em apenas 7 anos (2003-2009) foram realizadas 68,8% de todas as conferncias

nacionais ocorridas no Brasil em 21 anos, do que resulta uma mdia de pouco menos que

8 conferncias por ano. Os 8 anos de governo Fernando Henrique Cardoso respondem por

17 conferncias, ou seja, 21,3% do total, com uma mdia de pouco mais de 2 conferncias

por ano. Em seguida encontram-se os governos Itamar Franco, com 6 conferncias

realizadas em 2 anos e 2 meses de mandato, alcanando 7,5% do total, e Fernando Collor,

com apenas 2 conferncias realizadas em seus 2 anos e 9 meses de mandato, ou seja,

2,5% do universo total de conferncias nacionais realizadas no Brasil entre 1988 e 2009.

Observa-se que, por mais que o processo conferencial tenha iniciado o seu processo

de institucionalizao ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, apenas com

o incio do primeiro mandato de Lula que ele obtm uma freqncia expressiva, sendo

efetivamente institucionalizado e incorporado agenda poltica do pas. Nenhuma

conferncia foi realizada entre 1988 e o incio do governo Collor em 1990, sendo esta a

razo pela qual o governo Sarney no foi contemplado nesta estatstica.

Itamar7,5%

(6)

Lula68,8%(55)

Collor2,5%(2)

FHC21,3%

(17)

Grfico 2: Conferncias Nacionais: distribuio por Governo

A distribuio das conferncias nacionais por governos confere finalmente sentido

classificao dos grupos temticos quando a analisamos com base na quantidade de

temas tratados. A tabela 3, abaixo, revela que dos 33 temas que constituram objeto de

conferncias nacionais nos ltimos 21 anos, 32, ou seja, 97%, foram contemplados nos

7 anos de governo Lula. O nico tema excludo do universo total por este governo foi

38


39


A tabela acima permite notar que aos 8 temas tratados pelas conferncias realizadas

nos governos Fernando Collor (sade e sade mental) e Itamar Franco (sade bucal,

sade indgena, sade do trabalhador, gesto do trabalho e educao na sade, cincia,

tecnologia e inovao em sade, e segurana alimentar e nutricional), o governo de

Fernando Henrique Cardoso agrega apenas 3 (assistncia social, direitos da criana e

do adolescente, e direitos humanos). Isso significa que 22 dos 33 temas tratados pelas

conferncias nacionais nos 21 anos analisados pela pesquisa foram introduzidos nos

primeiros 7 anos do governo Lula. Tendo como base a classificao anterior de grupos

temticos, percebe-se que quase a integralidade das conferncias nacionais que se

situam nos grupos temticos minoria (com exceo de direitos da criana e adolescente),

educao, cultura, assistncias social e esporte (com exceo de assistncia social),

estado economia e desenvolvimento (com exceo de segurana alimentar e nutricional)

e meio ambiente, deu-se neste governo. Quanto aos 8 temas que compem o grupo

temtico minorias, apenas 1 foi tratado em governos anteriores ao de Lula. Em relao

aos tambm 8 temas que compem o grupo temtico sade, 2 foram pela primeira vez

objeto de conferncia aps 2003, mesmo sendo esta a rea de polticas pioneira no uso

do processo conferencial.

Vale ressaltar que no perodo anterior a 1988 foram realizadas no Brasil 12 conferncias

nacionais, as quais tiveram por objeto 5 temas (sade, sade bucal, sade do trabalhador,

sade indgena e sade mental), todos componentes do grupo temtico sade. Se levarmos

em conta o fato de que dos 8 temas contemplados nos governos Fernando Collor e Itamar

Franco 5 j haviam sido objeto de conferncias nacionais no perodo anterior a 1988, resta

que o governo Fernando Henrique Cardoso introduziu apenas 3 novos temas no universo

total de 33. Ao governo Lula, portanto, coube a iniciativa de introduzir 66,7% dos temas

que foram objeto de conferncias nacionais de polticas pblicas no Brasil, inclusive

levando em conta o perodo anterior a 1988. o que se pode conferir no grfico abaixo.

GovernoQuantidade de conferncias (%)

Quantidade de temas (%)

Temas

Fernando Collor

2 (2,5%) 2 (6%) Sade (1992)Sade mental (1992)

Itamar Franco

6 (7,5 %) 6 (18,2%) Sade bucal (1993)Sade indgena (1993)Sade do trabalhador (1994)Gesto do Trabalho e Educao na Sade (1994)Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade (1994)Segurana Alimentar e Nutricional (1994)

Fernando Henrique Cardoso

17 (21,3%) 7 (21,2%) Assistncia social (1995, 1997, 2001)Direitos da criana e do adolescente (1997, 1999, 2001)Direitos humanos (1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001,2002)Sade (1996, 2000)Sade indgena (2001)Sade mental (2001)Segurana alimentar e nutricional (1994)

Luiz Incio Lula da Silva (at 2009)

55 (68,8%) 32 (97%) Aqicultura e pesca (2003, 2006, 2009)Assistncia social (2003, 2005, 2007, 2009)Cidades (2003, 2005, 2007)Cincia, tecnologia e inovao em sade (2004)Comunicao (2009)Comunidades Brasileiras no Exterior (2008, 2009)Cultura (2005)Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008)Direitos da Criana e do Adolescente (2003, 2005, 2007,2009)Direitos da Pessoa com Defi cincia (2006, 2008)Direitos da Pessoa Idosa (2006, 2009)Direitos humanos (2003, 2004, 2006, 2008)Economia Solidria (2006)Educao Bsica (2008)Educao Escolar Indgena (2009)Educao Profi ssional Tecnolgica (2006)Esporte (2004, 2006)Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008)Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (2006)Juventude (2008)Medicamentos e assistncia farmacutica (2003)Meio-ambiente (2003, 2005, 2008)Polticas Pblicas para as Mulheres (2004, 2007)Promoo da igualdade racial (2005, 2009)Sade (2003, 2008)Sade Ambiental (2009)Sade bucal (2004)Sade do trabalhador (2006)Sade indgena (2005)Segurana alimentar e nutricional (2004, 2007)Segurana Pblica (2009)Povos Indgenas (2006)

Total 80 33

Tabela 3: Conferncias Nacionais: distribuio de temas por governos

Itamar9,1%

Lula66,7%

Collor0%

FHC9,1%

Pr-198815,2%

Grfico 3: Conferncias Nacionais: distribuio por introduo de temas nos governos

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conferncias de direitos da pessoa idosa), das pessoas com deficincia (nas conferncias

de direitos da pessoa com deficincia), dos gays, lsbicas, bissexuais travestis e transexuais

(nas conferncias de mesmo nome), das crianas e do adolescente (nas conferncias

de direitos da criana e do adolescente e nas conferncias sobre a juventude), das

diversas raas e etnias (nas conferncias de promoo da igualdade racial) e dos grupos

de brasileiros no exterior (nas conferncias sobre comunidades brasileiras no exterior)

necessariamente se desdobram em outras diversas reas de polticas pblicas, como

sade, educao, assistncia social e cultura.

A partir de 2003, portanto, alm de mais abrangentes, as conferncias nacionais de

polticas pblicas tornam-se mais inclusivas, uma vez que, alm de reunirem um conjunto

cada vez mais diverso e heterogneo de grupos sociais tradicionalmente articulados e

representados na sociedade civil (distribudos entre ONGs, movimentos sociais, sindicatos

de trabalhadores, entidades empresariais e outras entidades, profissionais ou no),

passam a servir de espao de representao para minorias culturais cujos interesses,

alm de anteriormente dispersos e fragmentados, no haviam ainda encontrado outros

canais de participao.

Ao se deter o olhar sobre as diretrizes que so resultantes das deliberaes das

conferncias nacionais de polticas pblicas, se percebe como essas instncias

participativas apresentam-se, de fato, como fruns propcios para a formulao das

expectativas legislativas das chamadas minorias culturais, esse novo sujeito poltico cujo

papel e lugar tanto tem alimentado debate no campo das teorias da justia e da democracia

nos ltimos anos. O grupo temtico classificado como minorias, que abrange, conforme

j demonstrado, 9 temas desdobrados em 20 conferncias ( 17 delas sobre 8 temas,

realizadas a partir de 2003, isto , a partir do incio do governo Lula), apresentou nestas

ocasies 349 diretrizes que demandavam clara interveno legislativa. Este nmero,

que corresponde a 18% das diretrizes classificadas pela pesquisa como tendo feio

inquestionavelmente legislativa, bastante significativo por diferentes razes.

Primeiro, porque esses grupos so, no mesmo perodo analisado, objeto privilegiado

de novas secretarias e conselhos nacionais criados com a finalidade de aproxim-los do

governo e formular polticas pblicas especficas aos seus interesses e finalidades. Trata-

se de secretarias ativas, como a de Secretaria Especial de Polticas pblicas para Mulheres

e a Secretaria de Promoo da Igualdade Racial, acompanhadas de conselhos nacionais

Dos 22 novos temas que passaram a ser objeto de conferncia nacional ao longo

dos sete anos de mandato de Lula, chama ateno o fato de que 8 temas, ou 36,4%,

tratam especificamente de questes relacionadas a minorias, distribudas em 13

conferncias, quais sejam: Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (2005

e 2009), Conferncia Nacional de Direitos da Pessoa Idosa (2006 e 2009), Conferncia

Nacional de Direitos da Pessoa com Deficincia (2006 e 2008), Conferncia Nacional

de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Transexuais e Travestis (2008), Conferncia Nacional de

Povos Indgenas (2006), Conferncia Nacional de Polticas Pblicas para as Mulheres

(2004 e 2007) e Conferncia de Comunidades Brasileiras no Exterior (2008 e 2009).

Este dado afigura-se relevante para uma das hipteses que orientaram esta pesquisa:

prticas participativas como as conferncias nacionais tm o condo de fortalecer a

representao poltica, na medida em que erige o Poder Executivo responsvel por

convocar as conferncias nacionais e o Poder Legislativo responsvel por converter

as demandas delas derivadas em proposies legislativas como instncias de

representao no apenas de minorias polticas, mas tambm de minorias culturais, ou

melhor, grupos sociais minoritrios que supem serem seus interesses no diretamente

contemplados pela poltica partidria. Os processos participativos como as conferncias

nacionais seriam instncias privilegiadas para permitir que esses interesses sejam

definidos assumindo uma feio menos abstrata e mais concreta na forma de demandas

de polticas setoriais especficas e cheguem no Poder Legislativo por vias outras que

reconfiguram, inclusive, o tipo de mediao exercida pelos partidos polticos.

Tal dado tambm corrobora outro ponto levantado anteriormente: as conferncias

nacionais de polticas pblicas tornam-se, alm de mais amplas e freqentes, mais

abrangentes e inclusivas a partir de 2003, com o incio do governo Lula. Desde ento,

as conferncias nacionais passam a englobar um nmero cada vez maior de temas e

passam a cobrir uma vasta pluralidade de novas reas de polticas pblicas, muitas delas

polticas sociais e culturais voltadas para minorias. So reas de polticas matizadas

pelas particularidades dos grupos sociais, objeto das conferncias nacionais e, ao mesmo

tempo, dotadas de grande transversalidade e intersetorialidade.

As demandas legislativas apresentadas nas conferncias do grupo temtico minorias,

a fim de atender os interesses das mulheres (nas conferncias de polticas pblicas para

mulheres), dos ndios (nas conferncias sobre povos indgenas), das pessoas idosas (nas

42


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um nmero expressivo, e a comparao com outros grupos temticos ressalta o valor

alto desse nmero: grupos como minorias e sade, que tambm possuem nmero

expressivo de diretrizes contabilizadas, correspondem, cada um, a um total de 20

conferncias distribudas em 9 temas diversos, e alcanam uma mdia de 20,3 diretrizes

por conferncia para a rea de sade e 17,4 para o grupo temtico minorias. No caso dos

direitos humanos, o que explica o grande nmero de demandas legislativas apresentadas

(dentro de um universo, ressalte-se, tambm grande de diretrizes de outras naturezas)

sobretudo o seu carter intrinsecamente transversal, que implica no tratamento de uma

quantidade e variedade muito grande de temas, muitos deles contemplados tambm por

outras conferncias, e muitos, naturalmente, demandantes de tratamento legislativo

como se pode constatar nas tabelas em anexo.

tambm bastante ativos, o que significa que certamente as demandas desses grupos vm

sendo fortemente contempladas por medidas administrativas (embora essa suposio

apenas nova pesquisa possa confirmar) mais naturais, alis, na formulao de polticas

sociais e culturais. Deste modo, significativo que subsista um nmero grande de demandas

que requerem interveno legislativa ou seja, que exigem tratamento legal o que um

forte indicativo da permanncia da necessidade de incluso formal desses grupos no pas.

Segundo, as demandas desses grupos culturais minoritrios tm muitas vezes, por

natureza, carter particular e requerem execuo mais setorial. Esta seria outra razo

para serem contempladas por medidas administrativas, e no legislativas. O fato de o

nmero de diretrizes classificadas para o grupo temtico minorias ser quase to grande

quanto aquelas relativas ao grupo sade (com 406 diretrizes legislativas classificadas)

indica a tendncia universalizao das demandas apresentadas pelos grupos culturais

minoritrios. Sade certamente uma das reas que, pelo inerente carter universal de

suas polticas, exige que suas demandas sejam tratadas na esfera legislativa. Isso explica

que responda pelo segundo grupo temtico com maior nmero de diretrizes legislativas

classificadas, o correspondente a 21% do total. Assim, mesmo sendo os grupos temticos

minorias e sade responsvel, no perodo analisado, pelo mesmo nmero de temas (9) e

de conferncias (20), o carter das polticas envolvidas resulta ser mais expressivo o nmero

de diretrizes legislativas apresentadas pelo primeiro grupo nas conferncias nacionais.

O grupo temtico direitos humanos, tambm quando analisadas so o contedo de

suas diretrizes, faz-se recordista. So 518 diretrizes legislativas, o correspondente a

26,7% do total. Por um lado, esse nmero coerente com o fato que direitos humanos

tambm o grupo temtico com maior nmero de conferncias realizadas. So, portanto,

518 diretrizes distribudas em 11 conferncias nacionais, uma mdia de 47 por conferncia.

Grupos Temticos Diretrizes

Sade 406

Minorias 349

Meio Ambiente 178

Estado, Economia e Desenvolvimento 307

Educao, Cultura, Assistncia Social e Esporte 195

Direitos Humanos 518

Total 1953

Tabela 4- Distribuio das diretrizes por grupo temtico

Direitos Humanos26,7%

Sade21%

Minorias18%


15,8%


9,2%Meio Ambiente

9,2%

Grfico 4: Distribuio das diretrizes por grupo temtico

As diretrizes oriundas das conferncias nacionais de polticas pblicas levantadas

pela pesquisa, conforme j explicado na descrio da metodologia da mesma, possuem

necessariamente carter legislativo isto , consistem em resolues aprovadas nas

conferncias nacionais que demandam inequivocamente tratamento legislativo, e

no simplesmente administrativo. Em outras palavras, a pesquisa apenas classificou

aquelas diretrizes que exigem a elaborao de lei ou outro ato normativo (como emenda

constitucional) pelo Congresso Nacional. As diretrizes cujas demandas poderiam ser

contempladas diretamente por medidas administrativas, incluindo atos normativos da

Administrao Pblica Federal (como as portarias, decretos, resolues e instrues

normativas dos

pensando direito participação social

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