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O Planejamento Estratégico Situacional – PES como Instrumento de Processamento Técnico-Político de Conflitos Socioambientais Urbanos

Autoria: Ernani Roic, Mauro Silva Ruiz, Adriana Ponce Coelho Cerântola

RESUMO Este trabalho, de natureza exploratória e qualitativa, analisa a possibilidade de aplicação de alguns elementos da metodologia de planejamento denominada Planejamento Estratégico Situacional – PES em situações de conflitos socioambientais urbanos. A premissa é que, se estas situações possuem características que as enquadram aos tipos de problemas abordados pelo PES, aqueles mal estruturados e complexos, sem soluções normativas ou previamente conhecidas, torna-se viável valer-se desta metodologia frente a tais embates. Os resultados apresentados acenam para a possibilidade de utilização de alguns elementos técnicos e políticos do PES, atribuindo maior inteligibilidade na abordagem e manejo de conflitos socioambientais no meio urbano.

 

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1 INTRODUÇÃO A disseminação da ideia de desenvolvimento como crescimento econômico e aumento quantitativo do consumo marcou o capitalismo moderno e propiciou a superexploração dos recursos naturais em diversos países. Tal modelo transferiu do campo para a cidade o status de centro produtor, que acendendo com oportunidades de emprego e melhores condições de vida, oferecidas pelos novos complexos industriais e pelas demandas de infraestruturas encabeçadas pelo governo, aumentou consideravelmente a população urbana por meio de um processo de migração marcado, sobretudo pela necessária atração e retenção do operariado urbano. Entretanto as consequências negativas desse modelo de desenvolvimento começaram a ser sentidas a partir dos anos 1970, com a instauração de uma crise ambiental que passou a ser cada vez mais difundida, evidenciando que a sua causa estava condicionada ao perfil desenvolvimentista vigente. No caso da cidade de São Paulo, um dos palcos de maior expressividade de transformação urbana de nosso país, a histórica falta de alinhamento e integração entre planejamento e políticas públicas, aliada as deficiências da máquina estatal vem ampliando a lista das crescentes, diversificadas e complexas exigências demandadas pela população, movimento ambiental, mídia, mercado privado, ministério público e investidores internacionais contribuindo para a geração de inúmeros conflitos de interesses. Assim, à medida que se aprofunda o processo de transformação econômica e social das cidades emergem os casos de conflitos socioambientais urbanos, os quais dentre várias definições podem ser caracterizados como “aqueles envolvendo grupos sociais com modos diferenciados de acesso, apropriação, uso e significação do território, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriação do meio que desenvolvem ameaçadas por impactos indesejáveis, transmitidos pela água, solo, ar ou sistemas vivos, decorrentes do exercício das práticas de outros grupos” (ACSELRAD, 2004, p.26). Após a Conferência de Meio Ambiente Rio 92 os conflitos sociais urbanos passaram a ser denominados como conflitos socioambientais urbanos. O meio ambiente urbano, cada vez mais pressionado pela ação antrópica, passa a refletir os conflitos sociais e políticos, principalmente onde o poder público não acena com soluções para atender as necessidades dos cidadãos (DIAS, 2000). Diante do exposto se faz urgente detectar tipologias de abordagem e gestão de conflitos socioambientais que venham não somente contribuir com a resolução dos mesmos, mas também no tratamento das relações sociais contempladas nestes embates. Nesta direção o presente trabalho aponta para o objetivo de evidenciar como alguns elementos da metodologia de planejamento denominada Planejamento Estratégico - PES podem contribuir na abordagem e gestão técnico-político de conflitos socioambientais, amparando-se na questão de pesquisa: A metodologia de planejamento, denominada Planejamento Estratégico Situacional – PES pode contribuir para a análise e gestão de conflitos socioambientais? Esta questão é de suma importância quando se considera que a atual dinâmica das sociedades urbanas contemporâneas, caracterizada pela presença de vários atores sociais em disputas por recursos e serviços ambientais de várias naturezas, vem propiciando a geração de inúmeros conflitos de ordem socioambiental.

 

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À complexidade deste cenário alia-se ainda a ausência de instrumentos com sólidas bases metodológicas que contribuam com a estruturação de problemas e os relacionamentos existentes dentro destas situações conflitivas. Principalmente em países que ainda não atingiram patamares elevados de práticas de participação democráticas esta ausência de instrumentos para manejar conflitos acaba por restringi-los a uma resolução improvisada na dinâmica das relações tidas na arena de embate, ou seja, nos respectivos espaços da prática diária onde se dão as disputas. Quanto à sua estruturação o presente trabalho traz uma breve revisão bibliográfica sobre conflitos socioambientais urbanos e Planejamento Estratégico Situacional – PES. Na metodologia são expostos os métodos e procedimentos aplicados para elaboração deste estudo, o qual contou também com uma análise sobre uma amostra de 50 (cinquenta) publicações selecionadas aleatoriamente para apurar casos reais de aplicabilidade do PES. No tocante à análise e discussão dos resultados a mesma objetivou, em cima da revisão bibliográfica, identificar e analisar os elementos do PES que podem ser utilizados na prática em situações de conflito socioambiental, especificando a forma, objetivos e produtos esperados desta aplicação. Por fim são elencadas algumas considerações finais, ratificando a aplicabilidade do PES em situações de conflito socioambiental, objetivo proposto por esta pesquisa. 2 REVISÃO DA LITERATURA 2.1 Conflitos Socioambientais Urbanos A partir dos anos de 1970 duas formas de se conceber a questão ecológica começaram a fazer parte das discussões da então recente preocupação com o meio ambiente. A primeira concepção regia sobre a problemática das quantidades de matéria e energia, postulando que, sendo os recursos do planeta finitos, cabiam às pessoas economizá-los. Tal concepção, de perfil tendencialmente economicista, buscava postergar, por medidas de combate ao desperdício, o momento de esgotamento dos recursos naturais. Outra formulação compreendia e ultrapassava a questão das quantidades, colocando a vertente qualitativa, ou seja, os fins para os quais a humanidade se apropriava dos recursos. “Nesta ótica, não está em causa apenas a escassez futura que se anuncia, mas a natureza dos fins que norteiam a própria vida social” (ACSELRAD, 2004, p.7). Para Acselrad (2004) este caráter indissociável formado pela relação sociedade - meio ambiente justifica o entendimento de que as sociedades se reproduzem por processos sócio-ecológicos, se confrontando em diferentes projetos, não só de uso, mas sobretudo de significação de seus recursos ambientais, o que, visto de tal perspectiva, coloca a questão ambiental como intrinsecamente conflitiva. A dimensão e complexidade que a crise ambiental adquiriu logo no início do século XXI ratificou o processo de disputa e controle do acesso e exploração dos recursos ambientais, exigindo a criação de mecanismos de regulação, além de instrumentos de análise desta rede intrincada de processos sócio-ecológicos e políticos que inserem o meio ambiente no interior do campo dos conflitos sociais. Acselrad (2004) ainda reforça que ao se explorar as possibilidades de desenvolvimento de um olhar sobre a questão ambiental sensível à diversidade sociocultural e ao conflito entre distintos projetos de apropriação e significação do mundo material torna-se possível delinear um quadro analítico capaz de orientar à legitimidade de soluções democráticas.

 

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No que tange ao campo da sociologia da questão ambiental, há uma série de dificuldades em se caracterizar as especificidades dos conflitos ambientais como objeto científico, devido à complexidade de caracterização do ambiental como um campo específico de construção e manifestação dos conflitos. De acordo com Alonso e Costa (2000) e Acselrad (2003) algumas correntes sociológicas preferem caracterizar os conflitos ambientais como relativos a expressões de tensão no processo de reprodução dos modelos de desenvolvimento, em lugar da remissão à problemática meramente evolucionista, voltada às formas adaptativas do homem como espécie animal e à econômica, onde os conflitos ambientais seriam originados pela distribuição de externalidades ou somente pelo acesso e uso dos recursos naturais. A ideia de conflito ambiental ligada à redução das formas de apropriação do mundo material, calcada na problemática da escassez e às respostas adaptativas ao meio não permite, porém, captar em sua essência o conteúdo político, portador de projetos presentes nos conflitos e que tencionam os modos hegemônicos pelos quais se distribuem as distintas formas sociais no espaço (ACSELRAD, 1995; ALONSO e COSTA, 2002). Desta forma, Acselrad (1992) considera que a cada nova formatação do modelo de desenvolvimento, tende-se a encontrar modalidades específicas de conflitos ambientais predominantes e que a cada combinação de atividades o ambiente será enunciado com significados específicos como meio de geração de impactos indesejáveis, fazendo com que o desenvolvimento de certas práticas comprometa a possibilidade de surgimento, manutenção e desenvolvimento de outras. 2.2 O Planejamento Estratégico Situacional – PES De acordo com Huertas (1996) e Adum e Coelho (2007) o Planejamento Estratégico Situacional – PES é uma metodologia de planejamento estratégico de governo, desenvolvido pelo economista chileno Carlos Matus, que ao preencher algumas lacunas do planejamento tradicional e do estratégico corporativo, acaba por servir aos dirigentes políticos, no governo ou na oposição. Seu tema são os problemas públicos, apesar de ser também aplicável a qualquer órgão cujo centro de jogo não seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político, econômico e social, pressupondo a interação de vários atores dispostos em um jogo social conflitivo e/ou cooperativo. Embora o método tenha sido desenhado para ser utilizado no nível central e global, sua flexibilidade possibilita sua aplicação nos níveis regional, local e setorial, sem, contudo, deixar de situar os problemas em um contexto global mais amplo, o que permite manter a qualidade da explicação situacional e a riqueza da análise de viabilidade e de possibilidades de intervenção na realidade (ARTMANN, 1993 ; BIRCHAL, ZAMBALDE, BERMEJO, 2012). Para o PES o planejamento é tido como um cálculo que precede e preside a ação. Este alargamento do planejamento para além do cálculo representa um avanço, na medida em que incorpora a avaliação e atualização constante do plano. O planejamento passa a estar intrinsecamente vinculado à ação e aos resultados e impactos e não somente ao cálculo que antecede a ação (ARTMANN, 2000). Deve ainda, possuir um sentido democrático de caráter emancipatório, ou seja, deve ser uma ferramenta de libertação, ao permitir a enumeração de possibilidades futuras e o poder de escolher a mais viável. O planejamento é o resultado de uma mediação entre conhecimento e ação (HUERTAS, 1996).

 

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Característica relevante do PES é a de ser um método de planejamento por problemas e que trata, principalmente, dos problemas mal estruturados e complexos, sempre abordados em suas múltiplas dimensões - política, econômica, social, cultural, etc., para os quais não existe solução normativa ou previamente conhecida como no caso dos problemas bem estruturados (ARTMANN, 2000; NETO, JUNIOR, POLO, 2008). Para Matus (1994a) um problema não pode ser apenas a manifestação de um “mal-estar”, mas suscitar a uma ação, a uma intervenção eficaz sobre uma realidade a ser transformada, por isso deve ser definido e declarado por um ator disposto e capaz de enfrentá-lo. Logo, Matus (1993, 1994a, 1994b) pressupõe o PES como o reconhecimento da complexidade, da fragmentação e da incerteza que caracterizam os processos sociais, que se assemelham a um sistema de final aberto e probabilístico, onde os problemas se apresentam, em sua maioria, não estruturados, onde o poder se encontra compartido e nenhum ator detém o controle total das variáveis que estão envolvidas na situação. Desta forma, Huertas (1996) enquadra os problemas em diferentes modelos de realidade, conforme demonstrado pela figura 1 – Modelos de Realidade disposta a seguir, sendo ainda que, cada modelo terá influência direta sobre o tipo de encaminhamento a ser direcionado para cada tipo de caso.

Figura 1 – Modelos de Realidade Fonte: Huertas (1996) Com relação ao modelo de incerteza dura Huertas (1996) explana que é dentro deste modelo que quem planeja nunca pode discorrer todas as possibilidades, somente algumas. Além disso, é impossível estabelecer probabilidades objetivas para as possibilidades elencadas. A capacidade de predição é nula para a maioria das variáveis. O número de variáveis desconhecidas é grande, então as surpresas podem acontecer a qualquer tempo. Como não há critério objetivo de enumeração e descarte de possibilidades e a incerteza sobre as variáveis críticas é de ordem quantitativa e qualitativa o cálculo de risco passa a ser impossível. Matus (1993) exemplifica este fenômeno de forma clássica, enquadrando o jogo social no modelo da incerteza dura. A realidade da sociedade perpassa pela compreensão do jogo social no qual ela está inserida.

 

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O sistema social constitui o cenário onde os fenômenos (ou jogadas) acontecem. “Jogar bem” o jogo subentende compreender o sistema social que o permeia, valendo-se do conhecimento em gestão, e de instrumental contido na sociologia, antropologia ou ciência política (MATUS, 2000). O sistema social caracteriza-se por atores em constante conflito e/ou cooperação, onde suas motivações os levam a tomar posições de acordo com seus interesses no jogo em disputa. Estes atores interpretam a realidade por perspectivas diferentes, quer seja da maneira que os convém ou da forma que suas capacidades ou incapacidades permitam (MATUS, 2000). Assim, Matus (1993) compara o jogo social à arena onde ocorre a prática política e se exercita o governo, se apresentando como um meio conflitivo, competitivo e/ou cooperativo. Logo, este mesmo “jogo” gera um sistema criativo que apenas em parte segue leis, transformando-se num mosaico multidimensional que congrega diferentes valores, critérios, recursos e racionalidade e carrega consigo incertezas e possibilidades. Resumidamente, o PES enfatiza “a relação entre sujeitos e os problemas da interação social; a legitimação das incertezas, da subjetividade e da criatividade; a explicação da realidade a partir da observação dos vários atores participantes do jogo; a substituição do conceito de diagnóstico pelo conceito de análise situacional, a identificação de problemas sociais, que são sempre “quase-estruturados”, ou seja, relativos a um jogador, podendo, ao mesmo tempo, representar uma ameaça para alguns atores e, por outro lado, uma oportunidade para outros” (MATUS, 2000). Correa, et al. (2008) enfatizam outro conceito importante introduzido por Matus na proposta do PES - o Triângulo de Governo, que formado pelo tripé projeto de governo; governabilidade e capacidade de governo caracterizam os atores sociais, conforme o Esquema 1 abaixo:  

Esquema 1 – Triângulo de Governo Fonte: Huertas (1996) Quanto a sua estruturação Huertas (1996) enfatiza o enfoque técnico-político do PES, idealizado por Matus, que no plano geral, é composto por quatro grandes passos, denominados momentos, que podem ser recursivos e não-lineares, que representam apenas um sequenciamento lógico na elaboração teórica do planejamento. Para Matus (1993, 1994a) o conceito de momento foi formulado para superar a ideia de “etapas”, muito rígida no planejamento tradicional, trazendo uma visão dinâmica ao processo

 

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de planejamento, que se caracteriza pela permanente interação de suas fases ou momentos e pela constante retomada dos mesmos. O método PES prevê os momentos explicativo, normativo, estratégico e tático-operacional para o processamento técnico-político dos problemas. Matus (1982) descreve o momento 1 - explicativo configura-se na primeira forma de acumulação de conhecimentos ao tratar de compreender a realidade, buscando resposta para a questão “Como explicar a realidade?”. Para isso, são identificados, por um ator disposto a transformar dada situação (ator planejador), os problemas que afetam a realidade, tanto sua como de demais atores, trabalhando, para isso, com os tempos verbais foi e tende a ser. Seu propósito é explicar a realidade do jogo social e para isto usa a análise situacional. Começa com a enumeração e seleção dos problemas, sua descrição, levantamento das causas e do posicionamento destas dentro dos espaços do jogo, ou seja, de governabilidade ou não do ator planejador e das respectivas consequências, a identificação dos nós críticos e dos atores relevantes. Em seguida, os problemas devem ser analisados através da construção de uma rede de causalidade simplificada e termina com a explicação sistêmica de cada problema através da técnica do fluxograma situacional, produto resultante desta fase. Atenção especial deve-se voltar para as regras dos jogos sociais que por serem diferentes, imprecisas e nebulosas em relação a outros contextos, se caracterizam como regras de desigualdades, pois beneficiam uns e prejudicam outros, tornando-se mais complexas quando estão fora do espaço de controle do ator (MATUS, 2000). Para Matus, “não pode haver conflito entre planos senão a partir de diferentes explicações situacionais, assim como, não pode haver estratégias senão a partir de atores, que são adversários com diferentes explicações situacionais” (HUERTAS, 1996, p.31). Quanto ao momento 2 - normativo, Matus (1982) o descreve como o da busca da resposta para a questão “Como conceber o plano?”. O objetivo é produzir as respostas de ação em um contexto de incertezas e surpresas, característico dos sistemas de realidade pautados na incerteza dura. Trata do modo como se formula o plano, trabalhando com a forma verbal do deve ser. É neste momento que se concentra a grande aposta do plano e todas as apostas por problemas e por nós críticos identificados e selecionados no momento anterior. Para o PES um plano é constituído de operações destinadas a mudar o placar do jogo - a situação problema descrita. Prevê a elaboração do plano com o desenho prévio das operações técnicas e com a respectiva avaliação das incertezas e surpresas, a formulação de cenários e planos de contingência e a especificação dos recursos necessários para realização das operações. O momento 3 - estratégico se configura em mais uma forma de acumulação de conhecimentos. O PES considera que quando um determinado problema passa pelos três primeiros momentos só se altera o conhecimento sobre o mesmo, continuando a realidade, ainda, à espera da ação (HUERTAS, 1996). O momento estratégico busca respostas para a questão “Como tornar viável o plano necessário?”, examinando a viabilidade política de todo o plano por meio do processo de construção de viabilidade política para as operações técnicas consideradas inviáveis, que contará na prática com a formulação de táticas e estratégicas para tratar tais operações como um processo de produção política em parte cooperativa e em parte conflitiva. A viabilidade de um plano está intimamente ligada à questão técnica e política, ou seja, deve-se prever uma interação tanto técnica quanto política, sendo que a dimensão política muitas vezes não é contemplada, levando vários planos ao fracasso (MATUS, 1995).

 

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Para o PES a estratégia é o uso da mudança situacional para alcançar a situação-objetivo, enquanto tática compreende o uso dos recursos escassos na produção de uma mudança situacional (MATUS, 1987). A primeira ação a ser tomada em uma análise estratégica é elencar os atores sociais participantes do plano e certificar-se pela posição/ interesse e importância/valor que cada ator possui frente às operações técnicas desenhadas, ou seja, se são de apoio, rejeição ou indiferença. A conjunção de posição/interesse e importância/valor possibilita verificar o nível de motivação de cada ator dentro do plano e quais são as operações que estão criando consenso e quais são aquelas que estão gerando conflito (operações inviáveis). Em seguida, deve-se analisar o nível de “força” exercida pelos mesmos, que para o PES é o grau de controle que um ator exerce sobre os recursos (econômicos, de poder político, conhecimentos e organizacionais) presentes em uma situação concreta – jogo social (MATUS, 1987). Desta forma, unindo-se motivação à força teremos calculado o grau de pressão que cada ator poderá imprimir sobre cada operação constante do plano desenhado. Em suma, a análise estratégica também implica, conforme Huertas (1996), em uma imersão sobre as seguintes dimensões: (i) as operações inviáveis (quais as operações inviáveis e a situação inicial?); (ii) os atores (com quais atores devo lidar para tentar construir a viabilidade para as ações inviáveis?); (iii) meios estratégicos (que meios estratégicos podem ser aplicados às operações inviáveis e aos atores para criar situações futuras favoráveis à viabilidade do plano?) e (iv) sequência e tempo, que além de ser a variável chave de toda estratégia ao impor restrições e oferecer, ao mesmo tempo, possibilidades, é o ponto de reunião das três dimensões anteriores (em qual sequência e tempo devo situar as operações e lidar com os adversários para tornar eficaz o processo de construção da viabilidade?). Havendo um ator contrário a uma operação e que exerça controle importante sobre algum recurso crítico necessário, restam duas possibilidades: (i) tentar mudar a motivação do ator, fazendo com que ele fique neutro ou a favor da operação e (ii) enfraquecer o controle que o ator exerce sobre o recurso necessário. Para isso, podem ser usados certos meios estratégicos como imposição, persuasão, negociação, recompensa e intercâmbio, mediação, coação, confronto e dissuasão. O momento 4 - tático-operacional busca resposta para a pergunta “Como agir a cada dia de forma planejada?”. Trata da ação e do monitoramento com o suporte do plano de forma contínua, sem rupturas, entre os momentos anteriores e a ação diária, prevendo ainda o recálculo do plano e de seu aprimoramento, de acordo com as circunstâncias do momento da ação e do detalhe operacional que a prática exige (HUERTAS, 1996). Pelo método PES os resultados devem ser aferidos por meio de três balanços, atrelados ao conceito de Triângulo de Governo, os quais terão a incumbência de monitorar o processamento técnico-político do plano, ou seja, da parte técnica onde estão concentradas as operações desenhadas formalmente no momento normativo e as operações políticas formuladas no momento estratégico. Tais balanços compreendem: (i) O Balanço Político que sintetiza os resultados positivos e negativos alcançados no âmbito específico que dá ou nega resposta às demandas políticas dos atores sociais e da população em geral (ii) O Balanço Econômico que registra, em seus benefícios e custos, as conseqüências políticas do manejo macroeconômico e os resultados econômicos e (iii) Balanço de Intercâmbio de Problemas Específicos que refere-se ao saldo de efeitos políticos positivo ou negativo, gerado pelo enfrentamento dos problemas específicos valorizados pela população.

 

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4 METODOLOGIA No campo metodológico, é interessante pontuar que a pesquisa em questão é de natureza (essência) “aplicada”, ou seja, como se caracteriza por seu interesse prático, os resultados constatados podem ser aplicados frente a outras situações semelhantes que ocorrem na realidade (GODOI, MELLO E SILVA, 2006). Quanto à forma de abordagem, apoiando-se ainda em Gil (1996), a pesquisa se configura como qualitativa, à medida que propõe a construção e análise de um quadro comparativo entre a revisão bibliográfica sobre conflitos socioambientais e a metodologia PES. Para apoiar este quadro comparativo realizou-se uma revisão bibliográfica sobre uma amostra de 50 publicações, selecionadas de forma aleatória, junto à internet - google acadêmico no intuito de verificar se o PES possui alguma aplicabilidade em outros campos, além do setor público, e se há evidências de sua utilização de forma parcial, ou seja, de empréstimo de alguns de seus elementos a outras situações, inclusive a de conflitos socioambientais. A seleção de publicações de origem nacional se deu em virtude da intenção de pesquisa de verificar a aplicabilidade do PES em situações locais e efetivamente práticas. A palavra-chave alvo de identificação foi “planejamento estratégico situacional” junto aos campos “título, resumo e palavra-chave” dos materiais selecionados. No tocante aos objetivos, esta pesquisa assumiu caráter exploratório, que conforme Vergara (2009) possibilita oferecer maior familiaridade com o problema. Os procedimentos técnicos previstos para tal exploração se apoiaram na pesquisa bibliográfica em cima de material já publicado, principalmente de livros e de artigos científicos, estes disponibilizados na internet (GIL, 1996; GODOI, MELLO E SILVA, 2006). 5 ANÁLISE E DISCUSSÃO Com relação à revisão realizada em cima das 50 publicações sobre o PES, os materiais foram distribuídos por faixa de ano de publicação, conforme segue: 16% entre os anos de 1996 e 2001; 36% entre 2002 e 2007 e 48% entre 2008 e 2013 demonstrando ser a metodologia PES um tema em amplo debate no campo acadêmico-científico. Dentre os tipos de publicações selecionadas, 64% tratam-se de artigos e 20% de dissertações de mestrado, enquanto que trabalhos de conclusão de curso – TCC, teses de doutorado e capítulo de livro corresponderam a 8, 6 e 2% respectivamente. Com relação às publicações classificadas por setor, 88% estavam ligadas ao setor público, enquanto 8% diziam respeito ao setor privado e 4% ao terceiro setor, resultado que ratifica a predominância de aplicabilidade da metodologia para o campo ao qual foi idealizada – o governamental. Importante destacar que das publicações inerentes ao setor público, 58% estavam correlacionadas à esfera municipal, enquanto 25% tratavam de casos em nível federal e por fim, 17% diziam respeito à esfera estadual de governo. Tais resultados vão ao encontro da afirmação de que o PES, mesmo considerando sua complexidade, apresenta uma flexibilidade que permite sua aplicação em níveis regional, local e setorial, sem, contudo, deixar de situar os problemas num contexto global. No que tange à classificação das publicações por área de conhecimento, cabe frisar a diversidade de aplicação do PES detectada no respectivo levantamento. Os números revelaram que 44% dos casos tratavam da área de saúde e 21% de gestão pública e 10% da educação. Os 25% restantes corresponderam às áreas de gestão de projetos, gestão do

 

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conhecimento, hotelaria, judiciário, gestão do 3º setor, segurança pública, transporte, tecnologia social, turismo e tecnologia da informação. Com relação à aplicabilidade dos momentos e respectivos conteúdos que compõem o PES constatou-se que 65% dos casos analisados se utilizaram de elementos contidos nos quatro momentos da metodologia, enquanto 21% se valeram apenas de elementos inerentes ao momento 1 – Explicativo, 4% do momento 2 – Normativo, 2% do Momento 3 – Estratégico e 2% de conceitos gerais. Quanto à revisão bibliográfica referente a conflitos socioambientais urbanos, a qual se apoiou em cima de conceitos da ecologia política, e a metodologia PES, é possível traçar um paralelo entre alguns itens, conforme o Quadro 1. Pelo lado dos conflitos socioambientais, os conteúdos abaixo discriminados tem como base a ecologia política, tendo como um dos representantes nacionais o sociólogo Henry Acselrad. Com relação ao PES, foram buscados diretamente do economista chileno Carlos Matus, criador da metodologia.

Itens Conflitos Socioambientais PES

Tema abordado

Disputa pelo acesso, apropriação, uso e significação (material e simbólica) de recursos dispostos em um território.

Problemas públicos cujo centro de jogo não seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político, econômico e social.

Envolvidos

Atores sociais integrantes dos setores público, privado e/ou sociedade civil organizada, em constante conflito.

Atores sociais integrantes dos setores público, privado e/ou sociedade civil organizada, em constante conflito e/ou cooperação, onde suas motivações os levam a tomar posições de acordo com seus interesses e capacidade de entendimento do jogo em disputa.

Arena Localidade física onde ocorrem os conflitos.

Local onde ocorre o jogo social, ou seja, ocorre a prática política e o exercício da arte de governar.

Modelo de realidade

Incerteza Dura: complexidade, fragmentação e a incerteza que caracterizam os processos sociais. Somente algumas possibilidades podem ser enumeradas, mas nenhuma probabilidade pode ser atribuída.

Problemas Quase Estruturados: abordados em suas múltiplas dimensões - política, econômica, social, cultural, etc., para os quais não existe solução normativa ou previamente conhecida.

Cotas de Poder

Espaço de poder sobre os tipos de capital/recursos e de legitimação dos tipos de distribuição do poder do espaço material.

Compartilhadas e nenhum ator detém o controle total das variáveis que estão envolvidas na situação.

Quadro 1: Comparação entre Conflitos Socioambientais e o PES Fonte: o Autor (2013) Com relação às informações apresentadas no Quadro 1, cabe destacar a aderência da temática conflitos socioambientais à metodologia PES. No que tange ao item “temas abordados”, a disputa pelo acesso, apropriação, uso e significação (material e simbólica) de recursos dispostos em um território enquadram-se como problemas de natureza pública, como explicitado pelo PES, uma vez que todos os recursos do meio ambiente são de natureza

 

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pública e coletiva, bem de uso geral, cabendo inclusive a todas as partes o respectivo zelo, como especificado na Carta Magna. Ainda com relação a este item e pelo enunciado anteriormente, por contemplar uma disputa de recursos de natureza pública, obviamente não se restringe a questões meramente mercadológicas, mas sim de um jogo com variáveis tanto políticas quanto econômicas e sociais. No que tange à especificação dos envolvidos e da arena que abriga o jogo social faz-se importante destacar a ampliação dada pelo PES que ao prever uma interação de atores em posição de parceria e cooperação, mesmo dentro de uma situação conflitiva, ainda expande o espaço de disputa para além dos limites territoriais, caracterizando-o como o locus para prática política. Assim como o PES, a abordagem relativa a conflitos socioambientais faz alusão às cotas de poder dentro do chamado jogo social. Enquanto a abordagem sobre conflitos cita o poder como um espaço de posse sobre os tipos de capital e recursos, no âmbito material, e como espaço de legitimação dos tipos de distribuição das cotas de poder sobre o espaço material o PES enfatiza a pulverização e variabilidade de tais cotas frente às jogadas investidas por cada ator inserido no jogo social e o cenário no qual o mesmo está inserido. Sobre os tipos de problemas e o modelo de realidade no qual os mesmos se inserem o próprio PES referencia a dinâmica e complexidade dos processos de produção social da sociedade, os quais preveem a ocorrência de conflitos de natureza socioambientais, como casos a serem trabalhados pela metodologia. Assim, os conflitos socioambientais urbanos acabam se enquadrando ao modelo de realidade pautado na incerteza dura, ou seja, aqueles abordados pela metodologia do PES. Por carecerem de uma abordagem que considere as dimensões política, econômica, social, cultural, dentre outras, e por serem dotados de uma multiplicidade de atores, com interesses difusos e em constante e imprevisível variabilidade de posicionamento, os conflitos socioambientais urbanos acabam se enquadrando ao modelo de realidade pautado na incerteza dura, cuja complexidade e dinâmica inviabiliza toda e qualquer solução previamente conhecida, típica dos problemas quase estruturados abarcados pelo PES. Frente a esta análise é possível direcionar a utilização de alguns elementos do PES para tais embates. Em termos práticos, os seguintes elementos poderão ser utilizados em situações concretas de conflitos socioambientais, conforme segue: Quanto ao Momento Explicativo, a confecção do fluxograma situacional, com o levantamento, descrição e seleção dos problemas, suas respectivas causas que podem ser relativas a fluxos (jogadas – processos), acumulações (capacidade de produção de jogadas) e as regras permitidas em determinado jogo – situação, que se dão dentro de três dimensões de espaço (dentro ou fora da governabilidade do ator declarante do problema ou ainda fora da regra do jogo), constitui-se em uma ferramenta de análise da situação que além de possibilitar a apreciação e entendimento da situação, identifica os chamados “nós críticos”, que são as causas nas quais se pode e deve atuar com eficácia, ou seja, é o ponto de partida para iniciar o processo de transformação da realidade e que subsidiará a elaboração do plano de ações.

 

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Esquema 2: Exemplo de Fluxograma Situacional (“O” expressa o nó crítico) Fonte: Matus (1995) Quanto ao Momento Normativo, o ator declarante do problema, deverá elencar as operações necessárias e seus respectivos recursos (econômicos, poder político, conhecimentos e capacidades organizativas) para enfrentamento dos nós críticos identificados no momento anterior, valendo-se, para isso, da matriz de recursos necessários para as operações, conforme a Tabela 1.

OPERAÇÕES RECURSOS

OP1 OP2 OP3 OP4 OP5 R1 X R2 X R3 X X R4 X X R5 X R6 X X X

Tabela 1 Matriz de Recursos Necessários para as Operações Fonte: Matus (1995) Atendendo às prescrições da metodologia, as incertezas “acidentes de percurso” que influenciam os inumeráveis resultados previstos na realidade incerta em que se inserem os conflitos socioambientais e as surpresas “incertezas com baixa probabilidade de ocorrência, mas que podem provocar grandes impactos” devem também ser relacionadas, por se tratarem variáveis que escapam à capacidade de controle, governabilidade e predição) (onde abre e onde fecha os parênteses?), devem ser enumeradas de forma analítica dentro do contexto no qual a situação conflitiva se insere não por meio de simples adivinhações. No tocante ao Momento Estratégico, cujo objetivo é dar viabilidade política à configuração técnica do plano, a elaboração e análise da matriz de motivações possibilitará definir o posicionamento dos atores em relação às operações desenhadas no momento normativo, ou

 

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seja, se são de alienação - indiferença, oposição - conflito ou de engajamento – cooperação, conforme a Tabela 2.

OPERAÇÕES ATORES

OP1 OP2 OP3 OP4 OP5 A1 + + + + + A2 0 + 0 + - A3 0 - + - - A4 0 0 0 - 0 A5 + 0 + 0 -

Tabela 2 Matriz de Motivações (+ apoio, - oposição e 0 indiferença) Fonte: Matus (1995) A construção da matriz de controle dos atores sobre os recursos, exemplificada na Tabela 3, permitirá identificar o grau de intensidade e de controle de cada ator sobre os recursos contido na situação e revelará ainda o peso de cada um dentro do jogo. Trata-se de um indicador da força de um ator, permitindo precisar e comparar com a força de outros atores do mesmo jogo social.

RECURSOS ATORES

R1 R2 R3 R4 R5 R6 A1 70 90 80 0 0 20 A2 10 0 0 0 20 50 A3 0 0 0 10 70 10 A4 20 10 10 60 0 0 A5 0 0 10 30 10 20

SOMA 100 100 100 100 100 100 Tabela 3 Matriz de Controle dos Atores sobre os Recursos Fonte: Matus (1995) Por fim, para subsidiar a análise de viabilidade das operações, deverá ser construído, em formato de matriz, o “Balanço de Viabilidade das Operações do Plano” que deverá agregar o cruzamento dos dados obtidos nas matrizes que examinaram motivação dos atores em relação às operações do plano, os recursos necessários para cada uma das operações, e os controles que os atores exercem sobre tais recursos, conforme a Tabela 4.

RECURSOS OPERAÇÃO ATOR/POSIÇÃO

R1 R2 R3 R4 R5 R6 SOMA SALDO

+A1 70 90 80 240 01

+A5 0 0 10 10 250

+A1 0 20 20 +A2 20 50 70 02 -A3 70 10 -80

10

+A1 0 20 20 +A3 10 10 20 03 +A5 30 20 50

90

+A1 80 0 80 +A2 0 0 0 -A3 10 10 20

04

-A4 10 60 70

-10

 

14 

 

+A1 20 20 -A2 50 50 -A3 10 10

05

-A5 20 20

-60

Tabela 4 Balanço de viabilidade das Operações do Plano Fonte: Matus (1995) Deve-se considerar que, os resultados apresentados no balanço não devem ser analisados por si só, carecendo de uma análise sistêmica frente a todo o balanço e ao plano elaborado. Além disso, as matrizes, que compõem o balanço não são estáticas no tempo e não só podem como devem sofrer alterações a cada jogada dentro do jogo social, ou seja, dentro do conflito socioambiental. Tais resultados, devidamente analisados sob uma perspectiva mais ampla, subsidiarão no direcionamento da atuação do ator planejador frente aos demais atores que se posicionam contrários a uma operação e que exerçam controle importante sobre algum recurso crítico necessário. Esta atuação deverá apontar para a tentativa de se mudar a motivação dos demais atores opositores, fazendo com que fiquem neutros ou favoráveis à operação ou ainda enfraquecendo o controle que os atores exercem sobre o recurso necessário. Na prática, isso significa usar certos meios estratégicos, tais como: imposição, persuasão, negociação, recompensa e intercâmbio, mediação, coação, confronto e dissuasão. Com relação ao momento tático-operacional, o PES recomenda, assim como outras metodologias de planejamento, o acompanhamento do plano por meio do monitoramento de indicadores de eficiência e eficácia, porém, pela sua abordagem técnico-política, o PES enfatiza a necessidade e importância de se apurar para além dos resultados econômicos-financeiros, considerando-se também o saldo quanto aos demais recursos envolvidos: poder político, conhecimentos e capacidades organizativas. 6 CONSIDERAÇÃO FINAIS A pesquisa desenvolvida constatou que existe a possibilidade de que o método PES venha a trazer contribuições e benefícios tanto no manejo técnico quanto político existentes em situações de conflitos socioambientais. A primeira contribuição se dá pela participação dos atores envolvidos em tais embates na clara definição dos problemas que perfazem tal situação, levando em consideração opiniões, visões, percepções e significados, atribuindo ao mesmo um caráter democrático. Em seguida, vislumbra-se quanto à possibilidade de construção de ações conjuntas, dentro de um plano para transformação da realidade social, que ainda prevê recursos materiais e não materiais. Outra contribuição aponta para as ações estratégicas, ou seja, o processamento político do plano, onde os diferentes atores sociais, envolvidos na situação conflitiva, com visões distintas em alguns pontos e semelhantes em outros, criam situações de cooperação e conflito, porém, de forma geral postula-se que os atores sociais concorram para um objetivo comum, o que incentivará ao desenho de situações de cooperação. Importante frisar o diferencial acrescido pelo PES no tocante ao monitoramento empregado a determinada situação, que no caso dos conflitos socioambientais deve se considerar a contabilização de cotas de poder, articulação, governabilidade e influência, recursos que são importantes de serem creditados na conta de cada ator social que vislumbra estar constantemente em ação em futuros jogos sociais.

 

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A contribuição prática que o PES pode emprestar aos atores sociais envolvidos em situações de conflitos socioambientais confere a este estudo status de relevância, a partir do momento que se abrem oportunidades para que estudos futuros abarquem a utilização da metodologia em casos reais de embates envolvendo questões sociais e ambientais. Quando submetidos à ótica da metodologia PES, os conflitos socioambientais tendem a ganhar maior inteligibilidade em sua abordagem e manejo. Assim, ao proporcionar um melhor entendimento da situação de embate o PES possibilita também visualizar formas de intervenção que, eventualmente, poderão ser transformadas em políticas públicas ou até gerar contribuições que venham a ser agregadas às já existentes. Apoiando-se na afirmação de Aristóteles de que “O homem, por natureza, é um animal político” e na Conferência ECO 92 que ao consagrar o conceito de desenvolvimento sustentável, condicionou a sustentabilidade das cidades e a qualidade de vida das pessoas a uma sustentabilidade política por meio do fortalecimento da cidadania, acredita-se que munir atores sociais envolvidos em situação de embates por questões sociais e ambientais é também, uma forma de resgatar uma parcela do perfil político que caracterizou as cidades da antiguidade. REFERÊNCIAS

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