UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

INSTITUTO “A VEZ DO MESTRE”

O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE

EFICÁCIA AO DIREITO AMBIENTAL

Aluna: DANIELA CARVALHO SBAFFI

Orientador: Carlos Afonso Leite Leocadio

Rio de Janeiro

2006

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

INSTITUTO “A VEZ DO MESTRE”

O DIREITO TRIBUTÁRIO COMO INSTRUMENTO DE

EFICÁCIA AO DIREITO AMBIENTAL

Monografia apresentada à Universidade

Cândido Mendes, como requisito parcial

para a obtenção do título de Especialista em

Direito Público e Tributário.

Por: Daniela Carvalho Sbaffi

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“A civilização tem isto de terrível: o poder

indiscriminado do homem abafando os

valores da natureza. Se antes recorríamos a

esta para dar uma base estável ao direito (e,

no fundo, essa é a razão do direito Natural),

assistimos, hoje, a uma trágica inversão,

sendo o homem obrigado a recorrer ao direito

para salvar a natureza que morre.” (Miguel

Reale, Memórias, São Paulo, 1986, ed.

Saraiva).

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RESUMO

Hodiernamente, inúmeras são as críticas dirigidas ao sistema

tributário brasileiro como um todo, e, em especial, à ineficácia das exações

cobradas dos contribuintes, os quais pagam os tributos, mas sentem-se

carecedores da contraprestação estatal, cujos serviços não atendem às suas

expectativas.

Nesse complexo contexto, o direito tributário também é mal visto,

uma vez que regulamenta exatamente as relações entre o contribuinte e o

fisco, através da interpretação e aplicação da lei. Por esta razão vale explicitar

as possibilidades existentes, escondidas atrás da letra fria da lei, cujo trabalho

interpretativo inerente ao exegeta, traz inúmeras possibilidades, dentre elas a

proteção ao meio ambiente, de forma firme e eficaz, como demonstrado no

presente trabalho.

O estudo realizado tem por escopo demonstrar que todo o tributo

pode atender a uma finalidade extrafiscal, ou seja, pode impor e exigir

condutas que não tenham por finalidade primeira a arrecadação da receita

financeira, mas impor medidas, cuja tutela é o bem estar social, ou a

preservação da natureza circundante, de onde, aliás, se extraem os recursos

naturais que promovem a circulação da riqueza.

Pelas razões expostas, percebe-se que o trabalho tem por

finalidade demonstrar como o direito, enquanto ciência, pode ajudar a tutelar as

questões sociais, criando mecanismos de controle e defesa pela utilização

racional do ecossistema, utilizando o tributo como instrumento de inibição de

comportamentos difusamente indesejáveis.

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SUMÁRIO

1 - Introdução.

2 - Breves Noções sobre Meio Ambiente.

3 - Da Instrumentalidade do Direito Tributário no Direito Ambiental.

4 - Dos Princípios de Direito Ambiental e o Princípio do Poluidor Pagador –

Função Fiscal do Tributo;

4.1 – O Princípio da Cooperação;

4.2 - O Princípio da Precaução;

4.3 - O Princípio do Poluidor-Pagador. 5 - Da Extrafiscalidade 5.1 – Da Realidade Infraconstitucional do Princípio da Extrafiscalidade. 6 – Dos Tributos no Direito Ambiental; 6.1 – O Sujeito Passivo da Relação Tributária e os Responsáveis Tributários

6.2 – Os Impostos; 6.2.1 – O IPTU 6.2.1.1 – A Emenda 29/2000; 6.3 – As Taxas; 6.4 – Os Preços Públicos/Tarifas. 6.5 – As Contribuições.

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7 – Conclusão.

8 – Bibliografia.

1 - INTRODUÇÃO

O presente trabalho realiza uma análise das relações jurídicas

tributárias, como instrumento de proteção do meio ambiente e sua simbiose

com o direito ambiental.

Primeiramente, é importante ressaltar, que o direito tributário é um

ramo do direito que, por sua natureza, tem conexão ampla com inúmeras

outras áreas, transformando-se em matéria de suma importância à moderna

realidade jurídica. Daí, aliás, o permanente interesse de advogados,

empresários, profissionais da área contábil-fiscal, entre outros, pelo Direito

Tributário.

Dessa forma, o estudo em comento vem tecer considerações

sobre a aplicabilidade do Direito Tributário ao Direito Ambiental, evidenciando a

possibilidade de grande sintonia entre ambos, em benefício da toda a

sociedade.

Para tanto, inicia-se o estudo com a análise do princípio do

poluidor-pagador, pelo qual se verifica a função fiscal do tributo. Após, o

enfoque deste estudo passa a ser o princípio da extrafiscalidade, o qual

constitui ampla área de atuação para o direito tributário, de onde surgem

oportunidades de grandes benefícios à defesa do meio ambiente.

Após o estudo dos principais princípios aplicáveis ao tema, este

trabalho realiza um estudo crítico das elaborações legislativas existentes e

suas conseqüências práticas, assinalando os méritos e deméritos das mesmas.

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Por fim, a conclusão do trabalho arrola as idéias demonstradas no

mesmo, de forma sucinta, evidenciando os pontos principais do trabalho

realizado.

2 - BREVES NOÇÕES SOBRE MEIO

AMBIENTE

O homem estuda a sua relação com o meio em que vive, em seu

aspecto natural, ecológico e cultural, ao que denomina de meio ambiente, o

qual pode ser: artificial, cultural, natural.

Segundo Cleucio Santos Nunes (Direito Tributário e Meio

Ambiente, São Paulo, 2005, pág. 17), artificial é aquele constituído por

realizações humanas edificadas, engloba, portanto, o meio ambiente urbano.

O meio ambiente cultural também resulta do gênero humano, porém se

restringe às obras da intelectualidade humana, como o patrimônio histórico,

artístico, paisagístico e turístico.

Evidentemente, o meio natural ou físico é constituído por recursos

naturais encontrados na natureza, indispensáveis à sobrevivência do homem,

como água, solo, ar atmosférico, elementos físicos e químicos, os quais

constituem a matéria prima utilizada para o processo de desenvolvimento

industrial e econômico.

Os recursos naturais possuem definição legal, esculpida no art.

3°, inciso V, da lei 6938/81, com a redação da lei 7.804/89, o qual arrola os

elementos da natureza, a saber: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e

subterrâneas, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera

(parte da Terra que existe vida), a fauna e a flora.

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Historicamente, desde o período iluminista até a atualidade, a

economia avançou diretamente condicionada à exploração do meio ambiente

natural, ou seja, na sua transformação direta em um produto com valoração no

mercado consumidor.

Com o crescimento vertiginoso da economia e do fenômeno

designado como consumismo, percebemos uma efetiva deteriorização do meio

ambiente natural, o qual é a base do capitalismo, o que fez surgir diversos

movimentos de preservação ambiental em todo o mundo. Assim, uma vez

verificado o perigo do esgotamento dos recursos naturais e ainda o risco da

queda da produção econômica mundial, o meio ambiente passou a ter um

tratamento protetivo, inclusive no Brasil, elevando-o ao status de patrimônio

ambiental, conforme o artigo 225 da Constituição Federal.

Além dos prejuízos econômicos, existem os efeitos sobre a

população, que é a maior vítima do consumo desorganizado e desenfreado dos

recursos naturais. É evidente a diminuição da qualidade de vida das pessoas.

Em menos de 30 (trinta) anos pode-se perceber a intensa poluição dos rios,

cujas nascentes estão secando, poluição do ar1, há o esgotamento dos

recursos minerais, entre outros tantos problemas decorrentes do desequilíbrio

ecológico2. Um exemplo do reflexo direto da poluição são os problemas

respiratórios decorrentes do ar respirado estar poluído, a escassez de água

potável, entre outros.

1 Para exemplificar tais conseqüências, pode-se observar o fenômeno da inversão térmica ocorrida no Rio de Janeiro no inverno de 2006, que tem como causa a falta de chuva nesse período, uma estiagem severa, que surpreendeu até mesmo os especialistas, conforme os dados das quatro estações de monitoramento da Prefeitura. A inversão térmica “aprisiona” uma camada de poluição sobre a cidade: a falta de chuva e de vento dificulta a dispersão dos poluentes, concluiu Túlio Brandão jornalista do “O Globo” em matéria publicada no dia 18/07/2006, pág. 18. 2Na reportagem da Revista Veja n° 38 de 27/09/06, é divulgado estudo que demonstra que os oceanos, em inúmeros casos, já ultrapassaram a sua capacidade de regeneração. Para espanto dos cientistas, algas venenosas que habitavam os mares nos tempos dos dinossauros voltaram a proliferar em uma dúzia de pontos do planeta. Outro exemplo é o que ocorre nos Estados Unidos, a toxina produzida por uma alga que prolifera com rapidez na costa da Califórnia afeta o cérebro e muda o comportamento de várias

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Existem várias causas para os desastres naturais, mas todas têm

uma origem em comum: a quantidade cada vez maior de resíduos da atividade

humana que vão parar na natureza, em especial nos oceanos.

O conteúdo das fossas e tubulações de esgoto doméstico, os

dejetos industriais, os fertilizantes e as substâncias químicas usadas na

agricultura e pecuária – todos esses elementos são ricos em nutrientes

básicos, compostos de hidrogênio, carbono, ferro e fósforo, que alteram a

composição química dos mares. Eles favorecem a proliferação de algas e

bactérias que, em excesso, consomem boa parte do oxigênio da água,

sufocam os corais, comprometem a cadeia alimentar dos oceanos e, por

extensão, a sobrevivência dos animais. As emissões de CO2 oriundas da

queima de combustíveis fósseis colaboram para a degradação dos mares,

gerando a escassez do oxigênio, criando as zonas mortas, tal fenômeno

também ocorre no ar, através do efeito estufa.3

O que salta aos olhos, é que o meio ambiente transpõe as

fronteiras geopolíticas, uma vez que o ecossistema do planeta terra é uno,

composto pela reunião interdependente de micro ecossistemas. Tal fato pode

criar obstáculos para a solução de problemas, até mesmo por esbarrar no

consagrado princípio da soberania de cada nação.

Assim, evidencia-se uma grande celeuma, a saber: como

preservar e explorar o meio ambiente ao mesmo tempo. A diminuição do

impacto ambiental é uma necessidade. Um estudo divulgado pela Organização

das Nações Unidas - ONU, revelou que na última década as emissões de

gases do efeito estufa vêm aumentando. Em 2004 foram lançados 17,8 bilhões

de toneladas na atmosfera, 1,6% a mais do que em 2003. Segundo o

espécies. Entre os leões-marinhos, as fêmeas contaminadas perdem o interesse por suas crias e chegam a atacá-las logo após o nascimento.

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especialista Dan Brown, ex-assessor do então presidente Bill Clinton, a

redução das emissões precisa ocorrer no importe aproximado de 80%, para

que o nível de CO2 seja eficazmente controlado4, diminuindo sua influência nas

alterações climáticas do planeta.

Para ser compreendida a real dimensão do problema ambiental

brasileiro, deve ser feita uma análise histórica do desenvolvimento econômico

brasileiro. À época da colonização, a visão exploradora dos europeus era

diretamente ligada ao ato de destruição, seja na extração predatória dos

recursos minerais, ou na exploração das florestas, das peles de animais,

chegando-se ao extremo de escravizar os povos nativos.

A formação das cidades, favorecida pela pobreza reinante,

ocorreu de forma desorganizada e sem maior preocupação com a preservação

do meio ambiente circundante. Note-se que, até hoje, as grandes metrópoles

do país sofrem com a falta de saneamento básico, água canalizada e com a

existência das construções irregulares, entre outras deficiências estruturais.

Gilberto Marcos Rodrigues (Direito Ambiental Internacional, São

Paulo, 2002, pág. 129), explica que o Brasil da década de 60 (sessenta),

detinha posição conservadora sobre a proteção ambiental, pois, àquela época,

era defendido o entendimento de que os chamados países em

desenvolvimento, deveriam ser excluídos da política de racionalização dos

recursos naturais, pois esta seria uma prerrogativa dos países de

desenvolvimento adiantado, sob pena de profunda desvantagem na

concorrência internacional.

Contudo, na década de 70 (setenta), a discussão internacional

sobre a questão ecológica foi intensa, o que ocasionou a retomada do debate

no Brasil, mas somente no final da década de 80 (oitenta) é que o movimento

3Fonte: A Agonia dos Oceanos, matéria de Leoleli Camargo, publicada na Revista Veja n° 38 de 27/09/06. 4Fonte: Roberta Jansen. Jornal “O Globo” de 01/09/2006, pág. 35.

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ambiental ganha força, o que culminou na famosa ECO/92, sediada no Rio de

Janeiro, levantando para o mundo a bandeira do planejamento ambiental e

ratificando o princípio do desenvolvimento sustentável, defendido pouco antes

na Conferência de Estocolmo (Nunes, Cleucio Santos, Direito Tributário e Meio

Ambiente, São Paulo, 2005, pág. 23).

Somada às questões políticas, deve ser somada a falta de

conscientização da população, que utiliza os recursos naturais sem a

preocupação da sua utilização racional. Vale observar que é nesse contexto

de desenvolvimento caótico nos diversos ecossistemas naturais e urbanos, que

o sistema de direito positivo ambiental brasileiro se ergue. (Santos, Milton.

Urbanização Brasileira, pág. 11) 5.

Apesar de tal fato ser uma realidade, existem exemplos quanto ao

resultado da mobilização social, como no caso da construção de cisternas no

sertão semi-árido nordestino, onde há um elevado índice pluviométrico, sem a

devida retenção da água das chuvas6 .

Importante notar a relevância do movimento da sociedade

organizada como instrumento de orientação política. O resultado dessa

influência resta refletida na própria Constituição da República, no artigo 170,

inciso VI7, ao limitar a atividade econômica de forma que haja o compromisso

de defesa do meio ambiente, in verbis : “ defesa do meio ambiente, inclusive

mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos

e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.”

5Citado por Cleucio Santos Nunes, o qual ainda complementa a importância dos movimentos internacionais que tentam uniformizar as regras tuteladoras do meio ambiente. 6 Fonte: Jornal “O Globo” de Domingo, 13/08/2006. A coleta da água pluvial, na forma preconizada, acarretou melhora significativa da qualidade de vida dos moradores locais e a utilização racional de um recurso natural, a saber: a água proveniente da chuva. 7 Redação alterada em 2003, pela emenda constitucional de n°42, a redação anterior dizia simplesmente: “VI - defesa do meio ambiente”. A ampliação da redação vem demonstrar a necessidade de consagrar o tratamento diferenciado e cauteloso dispensado à tutela do meio ambiente.

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Assim, resta demonstrada a interligação entre o meio ambiente,

tributo e a atividade econômica. O primeiro sendo a fonte de matéria-prima a

ser utilizada na cadeia produtiva, o segundo é o instrumento de intervenção na

economia, através do qual o Estado retira a sua receita, que deverá ser

revertida para a sociedade, através das suas políticas sociais, trazendo o

equilíbrio para a economia e o desenvolvimento sustentável.

3 - DA INSTRUMENTALIDADE DO DIREITO

TRIBUTÁRIO NO DIREITO AMBIENTAL

A preservação do meio ambiente e a atividade tributária

encontram, no modo de produção capitalista, razão para existir e fonte para a

sua manutenção.

O Estado precisa auferir receita, para desempenhar sua função

gerencial, nos moldes do estabelecido na Constituição da República (art. 174

caput e incisos), vislumbra-se uma dependência direta do Estado e a atividade

econômica. Esta interligação dá margem à criação de estruturas burocráticas

ao exercício do poder, as quais são financiadas com recursos hauridos nas

relações sociais de produção, através dos tributos.

O Estado Fiscal trouxe como marco histórico, a independência da

receita pública aos repasses do monarca. Tal estrutura desenvolveu-se em

cinco fases, designadas Estado Patrimonial, Estado de Polícia, Estado Fiscal

Propriamente Dito, Estado Social Fiscal e o Estado Socialista. (Torres, Ricardo

Lobo. Curso de Direito Tributário, 2001, São Paulo, pág. 06).

Contudo, é no Estado Fiscal e no Estado Social-Fiscal, que é

tutelado, como bem jurídico, o meio ambiente. Vale salientar, que a primeira

fase, surgiu com o anseio da sociedade, pela não intervenção estatal, cujos

extremismos desencadearam a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais.

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Após as duas Grandes Guerras, veio uma nova fase de política

estatal, que não se desatrelou da característica arrecadatória. Entretanto, este

elemento veio adicionado a outras preocupações, como a distribuição da

renda, a qualidade dos serviços públicos, garantindo assim, políticas protetivas

à sociedade.

O Brasil, apenas recentemente, ou seja, na década de 90,

conseguiu atrelar-se ao novo conceito de Estado, que tem fundamento na

observância do equilíbrio financeiro, com a concentração nas políticas sociais

consideradas necessárias. (Torres, Ricardo Lobo. Curso de Direito Tributário,

2001, São Paulo, pág. 08).

Segundo Ives Gandra da Silva Martins (Curso de Direito

Tributário, 2000, São Paulo, pág. 05), na década de 80 (oitenta), em todo o

mundo capitalista, viu-se um esforço crescente para diminuir a carga tributária.

Em contrapartida, ao Estado, competiria intervenção mínima, administrando a

saúde, educação, justiça, previdência, com a repressão ao abuso do poder

econômico.

Apesar de o Brasil ter adotado essa concepção teórica do Estado

Social Fiscal, o aumento crescente da carga tributária8, somado às políticas

estatais insuficientes, faz com que, em essência, esteja-se diante de um

Estado eminentemente fiscal, cujas políticas sociais encontram-se à margem

da sociedade.

De todo modo, a elaboração das regras que organizam o

funcionamento da máquina estatal é matéria complexa. Toda norma, todo

texto legal, tem como fundamento uma causa e uma finalidade, seja de

repressão, definição de conduta, ou sanção.

8 Jornal O Globo de 25/08/2006: a arrecadação tributária brasileira de 2005 obteve recorde histórico.

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Ao se estudar sobre o ordenamento jurídico de uma nação,

estuda-se também a concepção de territorialidade, de abrangência de uma lei.

Afinal, uma das dificuldades encontradas é a condição geopolítica do território

e, portanto, do meio ambiente, enquanto bem jurídico tutelado, já que

ultrapassa as fronteiras físicas dos Estados.

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Ademais, as leis terão a difícil missão de retratar a política de

desenvolvimento econômico sustentável e planejamento ambiental e deverão

trazer o equilíbrio na exploração dos recursos naturais. 9 Os diplomas legais

podem e devem ser instrumentos de adequação e definição de condutas com

objetivo de impedir o manejo impróprio dos recursos naturais10, os quais são a

base da produção econômica.

Assim, modernamente se fala da função extrafiscal dos tributos,

os quais estes podem ser utilizados como instrumento de inibição de

comportamentos difusamente indesejáveis. Isso poderá ocorrer de duas

formas: através da aplicação de tributos que venham a coibir e/ou penalizar

aqueles que praticam atividades consideradas nocivas ao meio ambiente, de

forma direta e incisiva. A outra modalidade, e muito eficaz, atinge um maior

números de pessoas, está intimamente ligada à conduta de consciência

ecológica, o que pode ser feito através de incentivos fiscais, ou ao revés,

através, na majoração dos tributos vinculados à fatos geradores que reflitam

danos diretos ou indiretos ao ambiente.

9 Inobstante a CRFB ter conferido competência legislativa aos três entes federativos, é grande a celeuma quanto à competência sobre meio ambiente. A queimada dos canaviais durante o inverno constitui um grave problema ambiental que afeta boa parte dos municípios do interior paulista. A fumaça e a fuligem produzidas pelas queimadas poluem o ar e sujam as casas, causam problemas de saúde às pessoas e prejudicam outras plantações. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, ao julgar a ADI 125.132.0/4-00, a qual contestava a lei municipal da prefeitura de Americana – SP, que impedia a realização da queima da cana-de-açúcar, entendeu que não cabe aos municípios legislar sobre meio ambiente. Os autores dos projetos das leis que impediram a queima de cana, impugnaram a lei estadual que criou uma moratória de 30 anos para o fim das queimadas, a qual também seria inconstitucional, por contrariar a Lei Federal 6.938/81. (Fonte Revista Consultor Jurídico de 25/08/2006). 10 A decomposição da massa de matéria orgânica produz um fluído chamado chorume, considerado uma das substâncias mais nocivas para o meio ambiente em razão da sua reduzida biodegradabilidade e alto conteúdo de metais pesados, capaz de se infiltrar, atingindo as águas subterrâneas e mananciais. Um grande aterro em São Paulo gera em torno de 1,1 milhão de litros de chorume/dia. O Brasil é possuidor da tecnologia ambiental, inclusive com projeção mundialmente reconhecida, contudo faltam políticas públicas para implementar regras de tratamento e destinação do lixo urbano. O projeto de lei de Resíduos Sólidos tramita na Câmara dos Deputados há 15 (quinze) anos. Segundo pesquisa do IBGE, 59% dos resíduos urbanos coletados são destinados de forma irregular em lixões a céu aberto, aterros, rios e alagados e 45 mil toneladas/dia de matéria orgânica são lançadas sem tratamento no meio ambiente. (Fonte: Jorge Pesce, Jornal “O Globo” de 01/10/2006. Caderno Opinião, pág. 07).

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Outro instrumento útil é o princípio da seletividade, o qual pode e

deve ser associado ao principio da extrafiscalidade do tributo. Através de

critérios legais específicos, poderá ser criada uma sistemática diretamente

atrelada ao pensamento de preservação do ecossistema.

É fundamental que os textos legais tributários tenham a finalidade

protetiva, calcada nos princípios ambientais da precaução e da cooperação, aí

sim verificaremos o direito tributário como um eficaz instrumento de

preservação do meio ambiente. Tal objetivo não é de fácil obtenção, pois, pela

sua natureza, esbarra nos interesses de grupos econômicos, daí a grande

dificuldade de êxito nos resultados esperados.

Ademais, como em algumas situações arrecada-se menos, em

outras, para determinar a proibição de conduta, aumenta-se a carga tributária

correspectiva ao seu responsável tributário, dessa forma, é possível manter o

equilíbrio fiscal, sem medidas extremadas.

Dessa sorte, pelo raciocínio exposto, percebe-se ser viável, ou

pelo menos plausível, a utilização do direito tributário, como meio ou

instrumento ao direito ambiental.

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4 - DOS PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL E O

PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR – FUNÇÃO

FISCAL DO TRIBUTO

O Direito exerce papel fundamental na determinação do conceito

de políticas públicas, uma vez que estas devem ser desenvolvidas dentro da

legalidade. (Nunes, Cleucio Santos, Direito Tributário e Meio Ambiente, São

Paulo, 2005, pág. 53)11. Um exemplo de positivação legal desses princípios é

o Estatuto das Cidades, nos art. 43 a 45, onde resta prevista a participação das

entidades associativas na organização urbanística.

Em sede de direito ambiental, vários são os princípios que têm

fundamental importância, a saber: princípio da cooperação, princípio da

precaução e princípio do poluidor-pagador.

É com fulcro no princípio do poluidor-pagador, que está fundada a

autorização para utilização do direito tributário, como ferramenta para a defesa

do meio ambiente. Contudo, será feita uma breve síntese sobre a importância

dos demais princípios.

4.1) Princípio da Cooperação

O princípio da cooperação, como o próprio nome indica, tem

fundamento na idéia de que todos devem participar para a defesa do

ecossistema equilibrado.

11 O Autor menciona a obra de Habermas Jurgen. “Between facts and norms”. Sobre o assunto, Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 2001, São Paulo, pág. 83), ensina a medida sobre o princípio da legalidade: “Cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto não é o mesmo que atendê-la na sua letra e no seu espírito. A Administração, por isso, deve ser orientada pelos princípios do Direito e da Moral, para que ao legal, se ajunte o honesto e o conveniente aos interesses sociais.”.

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A colaboração da sociedade é decisiva para a obtenção da tutela

do meio ambiente e deve ser feita em conjunto com as políticas estatais,

conforme preconiza o art. 225 da Constituição da República Federativa do

Brasil.

Para a aplicação do princípio da cooperação, dois são os

instrumentos indispensáveis: a informação e a educação ambiental.

Um exemplo da importância desse princípio são os bons

resultados obtidos com a parceria pública privada. No Sertão de Camuaru,

Pernambuco, o alto índice pluviométrico do semi-árido nordestino é

aproveitado. A organização não governamental denominada Articulação do

Semi-Árido – Asa, com a ajuda de recursos advindos do Ministério do Meio

Ambiente, construiu 150.500 cisternas em 988 municípios, com 728.249

pessoas beneficiadas, com direito à água limpa e de boa qualidade. Cada

cisterna custa R$1,5 mil (um mil e quinhentos reais) e tem capacidade para 16

mil litros de água, volume suficiente para uma família beber e cozinhar durante

oito meses de estiagem12.

4.2) Princípio da Precaução

O princípio da precaução está previsto na Constituição da

República, art. 225, caput e §1, inciso IV, ao aduzir que o Poder Público e a

coletividade têm o dever de proteger e preservar o meio ambiente para as

presentes e futuras gerações.

O princípio da precaução é complementar ao princípio do

poluidor-pagador e da cooperação, uma vez que a prevenção deve ser o

objetivo a ser alcançado e da sua origem decorre a aplicação de cada um

desses princípios.

12 Fonte: Letícia Lins. Jornal “O Globo” de 13/08/2006, pág. 13.

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A precaução tem como fundamentos os deveres de cuidado e

necessidade. Logo, pode ser traduzido na conduta de cautela, daquele que

pretende explorar os recursos naturais.

Dessa forma, também atrelado à precaução, a Constituição da

República prevê a exigência do estudo de impacto ambiental prévio, para a

instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação

ambiental.

Segundo a opinião de Cleucio Santos Nunes (Direito Tributário e

Meio Ambiente, São Paulo, 2005, pág. 55), o princípio da precaução é dotado

de grande ambivalência, à medida que sua utilização deve ser o fim primeiro da

atuação estatal e em consonância aos princípios da cooperação e do poluidor-

pagador, pois estes visam corrigir práticas agressivas ao meio ambiente. Já a

precaução, tem como principal objetivo, a adoção de critérios preventivos ao

dano, evitando, assim, a tensão social decorrente do dano ecológico.

Ao explicar o sentido da ambivalência o mesmo autor aduz que a

precaução possui características que se refletem aos demais princípios, já que

ao obrigar a adoção de políticas públicas se assemelha ao poluidor-pagador, e,

ao exigir a responsabilidade de toda a sociedade na preservação ambiental,

reveste-se de elementos de cooperação.13

Por essa razão é que o princípio da precaução serve como base

interpretativa para a aplicação dos demais princípios, por conter dois elementos

inerentes à atividade de toda a administração pública, a saber:

proporcionalidade e razoabilidade.

13 Outro exemplo da atuação conjunta dos três princípios ambientais está na multa de R$100.000,00 (cem mil reais) imputada à companhia Barcas S.A., aplicada pela Agencia Reguladora de Serviços Públicos – Agetransp, por ter aquela cobrado tarifas superiores à autorizada pela autarquia estadual. Contudo, o Conselho Diretor da Agetransp determinou a conversão do valor da multa em investimentos da concessionária em melhoria dos serviços, não previstos no contrato de concessão. Esses investimentos serão previamente aprovados pela Agência e acompanhados pela Câmara de Transportes, no prazo de até 1 (um) ano. (Fonte: Jornal “O Globo” de 20/07/2006. Reportagem de Isabela Bastos).

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Uma medida preventiva, por exemplo, seria a medição de

poluentes das fábricas, para controlar diretamente o potencial poluidor da

unidade industrial, o quê, além de torná-la alvo de uma incisiva e eficaz política

pública de prevenção, deverá incentivar medidas antipoluentes e as obriga a

investir em organizações e pesquisas de fomento para medidas preventivas

(conjunção dos princípios da precaução e da cooperação).

No que tange a prevenção, deve ser enfatizada as políticas que

têm demonstrado resultado, como a criminalização de condutas lesivas,

incentivos fiscais, de forma a desestimular o empreendedor na assunção do

risco do dano.

Outra possibilidade é o instituto da compensação financeira

vinculada ao cumprimento de obrigação ambiental. Tal instituto é um

instrumento de compartilhamento de despesas entre o poder público e as

empresas interessadas na implantação de projetos de significativo impacto

ambiental. A Lei federal 9.985/0014 impõe ao empreendedor, o pagamento de

0,5% (meio por cento) do custo total previsto para o exercício da atividade

econômica, com o objetivo de implementar as políticas de defesa do meio

ambiente.

4.3) Princípio do Poluidor-Pagador

O princípio do poluidor-pagador, esculpido no art. 225, §3° da

Constituição da República, é o fundamento para a utilização dos tributos na

seara de defesa do meio ambiente.

14 A lei foi submetida à ação direita de inconstitucionalidade – ADI 3.378, ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria – CNI contra tal pagamento. Apenas o relator Ministro Carlos Ayres Britto proferiu seu voto, negando razão à CNI, o qual entendeu que a preservação do meio ambiente é uma responsabilidade das presentes e futuras gerações, afastando a alegação da ausência de razoabilidade do dispositivo legal, e, também, que não há outra forma de atingir esse objetivo, do que impor ao empreendedor o dever de arcar, ao menos em parte, com os custos de prevenção, controle e reparação dos impactos negativos ao meio ambiente. (Fonte Revista Consultor Jurídico de 14/06/2006 e Ambiente Vital, em 21/06/2006).

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Pelo chamado princípio do poluidor-pagador, aquele que exerce

uma atividade poluidora terá, a princípio, uma carga tributária maior, para

custear o prejuízo ambiental que poderá causar.

O artigo 225, §3° da Constituição da República traz a idéia da

causa e efeito. Uma vez cometida a irregularidade, como conseqüência,

haverá a responsabilização do poluidor, in verbis:

“As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente

sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções

penais e administrativas, independentemente da obrigação de

reparar os danos causados.”

As medidas tributárias em meio ambiente, podem ser divididas da

seguinte forma: a) na cobrança de tributos com a finalidade extrafiscal de

controle da poluição em sentido lato; b) a abstenção da exigência de tributos

como meio de incentivo ao desenvolvimento de técnicas que reduzam os

índices de agressividade ao ecossistema, ou que importem mudança de

comportamentos causadores de mais poluição. Tais enfoques tributários

podem ser considerados uma resposta à crítica que se faz, de que as exações

ensejariam uma automática autorização para poluir.

A ação tributária ativa prevista na Constituição serve de

supedâneo ao incremento e cobrança de tributos que visem inibir os avanços

descontrolados da produção sobre o meio ambiente, o que tem acarretado o

quadro geral de destruição e desigualdades sociais, já que o lucro obtido pelos

setores de produção é repartido entre poucos, contudo o dano ambiental é

suportado por todos.

22

-

Para o melhor emprego do princípio do poluidor-pagador devem

ser conhecidos os elementos que constituem a ciência econômica. O direito

tributário e o direito ambiental estão cada vez mais ligados à economia, pois

podem atuar como fator de influência desta, ao ensejar reflexos no preço final

do produto, o que pode ser feito através do repasse do aumento do tributo,

quando o insumo utilizado torna-se escasso, ou sua utilização no processo de

produção passa a ser desestimulada, para fins ambientais.

Dessa forma, o manejo dos tributos e das multas deve ser

cauteloso, por ser um elemento de influencia no equilíbrio do mercado,

demonstrando, desta forma, a responsabilidade das políticas governamentais

de planejamento tributário no meio ambiente. Um bom exemplo disso é a

tributação a maior recebida pela soja transgênica, com o objetivo de

desestimular o seu consumo, uma vez que esta matéria-prima será mais cara

que a soja comum. (Nunes, Cleucio Santos. Direito Tributário e Meio Ambiente,

São Paulo, 2005, Pág. 123).

Outro exemplo é a tributação diferenciada de produtos não

recicláveis e descartáveis, o que poderia acarretar um preço final pouco

vantajoso, acarretando uma menor aceitação do consumidor. Em

contrapartida, é óbvio que os produtos escolhidos como substitutos, poderão

gozar de algum incentivo fiscal, para que, de fato, estejam ao alcance do

destinatário final.

É certo que fatores objetivos como o preço e subjetivos como o

gosto do consumidor, influenciarão no resultado final do sucesso da política

tributária no âmbito ambiental. Contudo, com respaldo no princípio da

cooperação, não se pode deixar de lado a responsabilidade governamental,

pela difusão da conscientização ambiental, para que o círculo se feche por

inteiro dentro da sociedade.

23

-

Um produto ou serviço que cause danos ambientais, não pode ser

ao mesmo tempo lucrativo. Pensar do contrário seria incentivar a degradação

ambiental, sendo certo que o direito tributário possui força suficiente para

ajudar tornar desinteressante a continuidade da exploração comercial de tais

produtos/insumos.

Saliente-se que, na produção industrial, a tecnologia pode ser

grande aliada ao desenvolvimento sustentável, basta que haja incentivo para a

tecnologia empregada, cujo resultado seja a exploração racional dos recursos

naturais e minimização de poluentes. Assim, resta configurada a importância

da relação entre a finalidade do aprimoramento tecnológico e a política

tributária empregada. Seguindo esse raciocínio, deve ainda ser observada a

tributação ativa, que deve ser utilizada com resguardo e moderação.

A tributação negativa (incentivos e isenções) tem sido recebida

com muito entusiasmo e aceitação pelos setores produtivos, já que a carga

tributária brasileira aumenta incessantemente, e, realmente, é um fator de

alteração do equilíbrio econômico, pois não apenas alcança a cadeia de

produção verticalizada (fornecedores e produtores), como diminui o poder de

compra dos consumidores. 15

Outro grande desafio reside no fato de que a tributação não deve

induzir à adoção de medidas de impacto social negativo, como demissão de

empregados, ou violar direitos. Ao mesmo tempo, não pode implicar na

redução desmedida da lucratividade dos setores produtivos. Atente-se, ainda,

que diminuição da produção não necessariamente pode representar queda de

lucratividade, pois as adaptações devem seguir políticas de substituição de

insumos e investimentos, as quais, ao final, compensarão o custo do

investimento realizado.

15 O Jornal “O Globo” de 01/09/2006, no Caderno Economia, publicou reportagem de Patrícia Eloy, informando que: “O Brasileiro paga R$2,71 bilhões de reais em impostos por dia. O volume quase

24

-

A conscientização dos setores produtivos de que os recursos

naturais não são infindáveis, como outrora se imaginava, servirá de

supedâneo, para a adoção das políticas protetivas, com a certeza do

esgotamento das matérias-primas, caso ocorra a perpetuação da exploração

econômica de forma desmedida.

Como já ventilado, a indústria não é a única responsável por

praticas poluidoras, mas o próprio consumidor de bens potencialmente

poluidores, também se enquadra nesse qualificativo, a partir do momento que

utiliza materiais altamente nocivos, como plásticos16 e latas de alumínio. Isto

também deve ser controlado.

Nessa linha de raciocínio surgem as discussões quanto à

responsabilidade tributária. Quando é o consumo que gera de forma imediata

as emissões, fica mais fácil realizar a distinção entre o plano material e o plano

formal. Se no primeiro plano é poluidor quem cria o bem, no segundo é

poluidor quem o utiliza, no sentido de adquiri-lo, usar e dispor do mesmo, enfim

o consumidor, sendo este, portanto o responsável tributário. 17

O produtor será o responsável enquanto o ambiente o serve pelo

fato da produção. O consumidor também será responsável pelo uso, fruição e

disposição do ecossistema, seja de forma direta, ou indireta. Assim, deve ser

analisado o contribuinte de direito, ou seja, aquele que incorre no

comportamento descrito na hipótese de incidência, ou ocupa posição que a lei

tipifica como fato gerador do imposto.

dobrou desde 2002, quando era de R$1,2 bilhão”, de acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT. 16 Quase 90% do lixo que bóia nos oceanos é formada por materiais plásticos. Os pássaros e outros animais comem pequenos objetos desse material, julgando ser comida e morrem por asfixia ou lesões internas. Fonte: “A Praga do Lixo Plástico” Revista Veja n° 38. 17Não se quer dizer aqui, que a responsabilidade será exclusiva do consumidor, mas concorrente com a dos produtores e em proporções menores, apenas não poderão ser eximidos da sua parcela da

25

-

O fato gerador do imposto deverá ser o próprio ato contaminante,

o sujeito passivo quem perturbou o equilíbrio ecológico e o agente

contaminador, aquele que praticou o ato causador da poluição, será o

responsável. Nem sempre o poluidor (responsável) será aquele que concentra

as qualidades de sujeito passivo e contribuinte de fato. Isto porque também

será responsável tributário, aquele que se beneficia do exercício de uma

atividade poluente ou cria condições necessárias ao desenvolvimento desta.

Ou seja, deve pagar (responsável tributário) aquele que está em

melhores condições de precaver18 a degradação ambiental, isto é, aquele que

tem o poder de controle sobre as condições que levam à ocorrência da

poluição, podendo, portanto, tomar as medidas cabíveis para a sua precaução,

independentemente de existência de culpa e nexo causal entre a ação e o

dano ambiental, cuja materialidade pode ser apenas potencial.

Assim, poderá ser devido pagamento de imposto, mesmo que o

dano não tenha ainda ocorrido.

Pelo princípio do poluidor-pagador, uma suspeita verossímil de

causa de dano potencial pode ser suficiente para a legitimação do pagamento

da exação. 19 Tal entendimento visa elidir a argumentação de que o processo

industrial utilizado seja limpo, ou seja, sem degradação ambiental direta, isso

porque o seu resultado, o produto obtido, pode ser um sério causador de danos

ao meio ambiente, neste caso o produtor ainda será o responsável tributário,

com o objetivo de pressioná-lo à adaptação de tecnologias menos gravosas.

responsabilidade, uma vez que a própria Constituição Federal confere a toda a sociedade, o ônus pela defesa ambiental. 18 Princípio do poluidor-pagador interpretado conjuntamente ao princípio da precaução. 19 Aqui entra também a discussão sobre a questão da extrafiscalidade dos tributos ambientais, bem como a influência do princípio da precaução.

26

-

A consciência ambiental está inserida no contexto tributário, a

partir do momento que o produto similar não poluente seja mais barato do que

os produtos poluentes. É a questão da demanda, oferta e procura: o produto

mais barato será quase sempre o preferido pelo consumidor. 20

Ora, se o plástico é mais utilizado pela indústria porque é mais

barato, deve ser taxado de forma a ficar desinteressante para as empresas.

Isso porque até mesmo a indústria vai optar pelo insumo que lhe for mais

barato. Inclusive, a receita advinda com tal tributação, deverá custear a

pesquisa de medidas alternativas e de possibilidades de depósito do lixo não

degradável.

Para facilitar a viabilidade de políticas de substituição de insumos,

deve-se ter por objeto os produtos com facilidade de serem encontrados no

mercado, a fim de evitar maiores alterações no preço do produto, ou inviabilizar

a sua produção, o que diminuirá o impacto sobre a economia. Observe-se que

os tributos ecológicos terão dois nichos de incidência, produção de bens

industriais e o seu consumo. (Nunes, Cleucio Santos, São Paulo, 2005, pág.

129).

Podem ocorrer situações em que o consumidor desconhece o

potencial ofensivo de determinado produto21. Nestas hipóteses, não se poderá

repassar a responsabilidade tributária ao consumidor, até porque em algumas

circunstâncias a identificação de quem é o agente poluidor pode tornar-se

difícil, ante a complexidade de atos da cadeia produtiva e pelos efeitos difusos

e longínquos no tempo e espaço, das medidas fiscais adotadas e do custo de

sua implementação.

20 Tendo em vista a alta incidência tributária já existente, os incentivos fiscais podem fazer o diferencial do preço, desde que as empresas estejam obrigadas a repassar a benéfice no preço final. 21 Ressalte-se a importância de investimentos das empresas em políticas de conscientização dos consumidores e adotar o princípio da transparência consagrada no código de defesa do consumidor. O consumidor que também obtém do fornecedor as informações cabíveis, não pode ser deixado de lado da sua parcela na responsabilidade ambiental e tributária.

27

-

Deve ser frisado, também, que pelo artigo 223, §3 da Constituição

da República restou consagrado o princípio do poluidor-pagador, o qual

autoriza a política repressiva após o evento danoso. Contudo, não está vedada

a aplicação de uma política preventiva de qualidade, ambas irão

complementar-se. Isso se deve ao fato de que os princípios contidos no

ordenamento jurídico devem ser interpretados de forma integrada, do contrário,

seria retirada a unicidade de todo o ordenamento jurídico pátrio.

Inobstante a autorização constitucional para o tributo ecológico,

as construções legislativas existentes no direito brasileiro, são bastante

criticadas pela jurisprudência e doutrina, sendo apontadas impropriedades

técnicas que acarretam alegações de inconstitucionalidade, o que enfraquece

os dispositivos criados. Um exemplo dessa impropriedade técnica é a Lei

6938/81 que criou uma taxa de fiscalização ambiental, a qual foi objeto de

diversos questionamentos, inclusive através da medida cautelar na ADIN n°;

2178/00, a qual suspendeu, liminarmente, a cobrança dessa exação. Com o

advento da lei nº 10.165, de 27.12.2000, houve a alteração da redação dos

artigos 17-b, 17-c, 17-d, 17-f, 17-g, 17-h e 17-i da lei nº 6.938/81, introduzidos

pela lei nº 9.960/2000, ajustando o texto legal e obtendo-se a posterior

declaração de constitucionalidade da cobrança de tal exação.

Outras críticas são no sentido de que o princípio poluidor-

pagador, pode ser interpretado como mais uma oportunidade para a majoração

desmedida de impostos, sob pena de revestir-se de características

confiscatórias.

De todo modo, o fato da Constituição Federal brasileira ter

previsto o princípio do poluidor-pagador, não significa dizer que este será o

único e melhor meio utilizado para preservação ambiental. Note-se que a Carta

Constitucional é dotada de princípios implícitos e explícitos, ambos com a sua

devida importância.

28

-

Por fim deve ser ressaltado, que a imposição tributária revestida

de responsabilidade ambiental, deve obedecer a um tratamento uniforme e,

portanto, em âmbito nacional e, preferencialmente, internacional, a fim de

serem escoimadas as adversidades enfrentadas pelos sistemas locais de

defesa do ecossistema saudável e do desenvolvimento sustentável.

29

-

5 - DA EXTRAFISCALIDADE

A extrafiscalidade tem em sua essência, o moderno entendimento

da utilização dos tributos, como mecanismos de controle e defesa pela

utilização racional do ecossistema.

Como já enfatizado, o Estado poderá utilizar o tributo como

instrumento de inibição de comportamentos difusamente indesejáveis, tal

situação recebeu o nome de extrafiscalidade. (Nunes, Cluecio Santos. Direito

Tributário e Meio Ambiente, São Paulo, pág. 12). Este entendimento deve

servir de critério para analisar se uma lei editada atende à sua finalidade

protetiva, ou, simplesmente, utiliza-se de tão nobre roupagem, para camuflar a

defesa de interesses políticos específicos e que desvirtuam o objetivo de

preservação do meio ambiente.

O que se pretende obter é o desenvolvimento sustentável e

equilibrado, através da utilização dos recursos naturais, ambos estão

estritamente ligados, bem como a garantia de eficácia do que se chamou de

Estado do bem estar social.

Assim, quando se coloca em pauta a discussão sobre reforma

tributária, mais do que unificar tributos, ou diminuí-los em quantidade, deve-se

pretender a utilização inteligente dos mesmos, que além de atender a sua

função eminentemente fiscal, tem o dever de atender aos interesses sociais da

sociedade, os quais estão esculpidos na Constituição Federal.

Vale reiterar, que não é apenas na extrafiscalidade que reside a

tributação ambiental (Nunes, Cluecio Santos. Direito Tributário e Meio

Ambiente, São Paulo, pág. 13), o principal princípio embasador da tributação

ambiental é o denominado princípio do poluidor-pagador.

30

-

Importante enfatizar que a interpretação literal do §3 do art. 225,

da Constituição da República, não induz automaticamente ao efeito extrafiscal

da tributação. Contudo, como as demais normas constitucionais, seu teor não

é taxativo, ou numerus clausus, não exclui do ordenamento jurídico, outras

prerrogativas que a esta possam ser somadas, uma vez que a Carta

Constitucional é a reunião de princípios, de amplo campo de interpretações,

conforme as necessidades da sociedade. Pensar do contrário seria engessar o

trabalho interpretativo de tal Carta. Assim, não é por menos que o §3° do art.

225 da Constituição, é um dispositivo cuja locução é indeterminada, cabendo

ao intérprete a adequação à própria finalidade do princípio que o encerra.

José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo,

São Paulo, 1999, pág. 100), ensina que a Constituição de um país guarda

princípios essenciais, os quais constituem regras básicas, ou postos-chaves de

interpretação e construção teórica do ordenamento jurídico.

Carlos Maximiliano (Hermenêutica e Aplicação do Direito, Rio de

Janeiro, 1999, pág. 305), jurista estudioso da hermenêutica, nos alerta para o

fato de que, a técnica de interpretação constitucional difere das disposições em

âmbito ordinário, pois aquelas possuem maior amplitude em seu alcance e são

dispostas em termos gerais, devendo-se abrir mão do que chamou de

casuística minuciosidade, ou seja, interpretações restritivas, limitadas à

literalidade do texto em que está inserido, in verbis:

“Deve o estatuto supremo condensar princípios e normas

asseguradores do progresso, da liberdade e da ordem e precisa

evitar casuística minuciosidade, a fim de não se tornar

demasiado rígido, de permanecer dúctil, flexível, adaptável, a

épocas e circunstância diversas, destinado, como é, a

longevidade excepcional.”

31

-

Tanto a técnica utilizada tem essa finalidade flexível, que o art. 23,

inciso VI da Carta Constitucional, confere competência comum aos Municípios,

Estados, Distrito Federal e União Federal, para legislarem sobre meio

ambiente, o que ao ser combinado aos ditames do art. 225, evidencia a

amplitude do escopo de melhor proteger o meio ambiente, garantindo o caráter

extrafiscal dos tributos, que poderão ser utilizados na defesa do meio ambiente,

em todas as suas formas.

Ainda no que tange a extrafiscalidade, a Constituição Federal

arrola alguns impostos com esta função, a exemplo do IOF, II, IE, IPI e os

impostos exigidos em caso de guerra. Conforme o art. 150 §1° da CRFB, não

se aplica às referidas exações o princípio da anterioridade e o art. 153, §1°

excetua os impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do princípio da legalidade

estrita, uma vez que permite a alteração das alíquotas de tais impostos, por ato

normativo diferente de lei.

Ocorre que tais exações além da sua finalidade fiscal, possuem

outras funções, a saber: equilibrar a balança comercial (II e IE), desestimular o

consumo de determinados produtos, por sua nocividade à saúde, à economia,

redistribuir melhor a renda (IPI), intervir no mercado financeiro, conforme a

necessidade (IOF), obter recursos para fazer frente aos naturais desajustes

econômicos, advindos pelos conflitos bélicos. (Nunes, Cluecio Santos. Direito

Tributário e Meio Ambiente, São Paulo, 2005, pág. 107).

Pelos artigos 149, §§2°, 3º, 4° e 117, §4°, I e II, todos da

Constituição Federal, verifica-se, também, o viés extrafiscal de tributos de

competência da União, assim como a contribuição de intervenção no domínio

econômico sobre a importação e comercialização de petróleo e seus derivados,

gás natural e seus derivados e álcool combustível. As finalidades extrafiscais

de tais tributos consubstanciam-se nas políticas públicas a serem

implementadas, a saber: o pagamento de subsídios, financiamento de projetos

32

-

ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás, financiamento de

programas de infra-estrutura de transportes.

O Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana será abordado

adiante, este também possui função extrafiscal. A elaboração da lei

10.257/2001 veio atender ao dispositivo constitucional (art. 182), que determina

o estímulo ao adequado uso da propriedade imóvel urbana, em respeito ao

princípio da sua função social.

Dessa sorte, resta evidenciado que os tributos podem ser

utilizados em sua função fiscal e extrafiscal, os quais associados podem ser

mecanismos de efetividade do desenvolvimento econômico sustentável.

5.1 - Da Realidade Infraconstitucional do Princípio

da Extrafiscalidade

Deve ser ressaltado, que a Constituição Federal não exaure todas

as possibilidades existentes para a aplicabilidade de tal princípio. Dessa sorte,

questiona-se a possibilidade de lei infraconstitucional prever outras hipóteses

de aplicabilidade do mesmo, o que acarreta inúmeras celeumas, seja por

esbarrar em questões de competência tributária, seja por ser questionada a

sua real eficácia.

Pelo artigo 3° do Código Tributário Nacional, tributo é: “toda

prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa

exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada

mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Alguns autores, como Alfredo Becker, também citado por Luciano

Amaro (Curso de Direito Tributário, São Paulo, 2001, pág. 25), questionam a

rigidez e impropriedade da redação de tal dispositivo. O autor segue aduzindo,

que não se paga tributo porque foi praticada uma ilicitude, embora se possa ter

33

-

de pagá-lo, com abstração do fato de ela ter sido praticada. Luciano Amaro

também cita Gian Antonio Mechielli, para quem a coatividade do tributo não se

confunde com a coatividade da sanção.

De todo modo, sustenta-se que a finalidade extrafiscal dos

tributos ambientais assume exações de caráter sancionatório. Discute-se,

ainda, no direito comparado, se a extrafiscalidade tributária poderia sobrepor-

se a tal vedação legal. (Forte: Francisco, Revista di Dirito Fínanziarrio e

Scienza delle Finanze, citado por Alfredo Augusto Becker, Teoria Geral do

Direito Tributário, São Paulo, 1997, pág. 601).

Contudo, Cleucio Santos Nunes (Direito Tributário e Meio

Ambiente, São Paulo, 2005, pág. 106), explica que a extrafiscalidade não

reside na simples inibição à produção econômica em sentido amplo, mas a

racionalização de tal atividade, “isto é, forçá-la a níveis de produção e

resultados condizentes com a noção de desenvolvimento sustentável.”,

afastando-se o caráter sancionatório do tributo ambiental, porque possui toda

uma finalidade preventiva, que lhe confere legitimidade, in verbis:

“a intenção do legislador é atender ao interesse público primário

de conservação do bem ambiental, diante de sua potencial

escassez o impossibilidade de renovação a curto prazo.

Considerando-se que o afã industrial ou produtor normalmente é

mais intenso do que a vontade de preservar ou de usar

racionalmente o recurso natural, o tributo aparece não

exatamente como um custo normal e inevitável da produção (o

que daria ensejo à mera arrecadação fiscal), porém como um

ônus passível de ser afastado, na medida em que o poluidor

ajuste sua produção a níveis de sustentabilidade desejáveis.”

34

-

Importante frisar, que o tributo não pode ser aplicado de forma a

impedir o desenvolvimento da atividade econômica. Se o ônus para ser

implantada uma política protetiva for demasiadamente alto, o próprio poder

público deverá fazer-se presente, com parcerias que viabilizem o objetivo a ser

alcançado, a fim de fomentar tais medidas. Os tributos poderão ser manejados

nesta empreitada, cujo resultado com certeza representaria ainda maiores

investimentos do setor privado.

Por certo, deve-se deixar ora registrado, que toda a função

extrafiscal sobre a qual se discorre no presente trabalho, tem por fundamento

primeiro, o planejamento das mencionadas políticas públicas, que devem

anteceder a criação ou extinção de um tributo, a majoração ou diminuição de

alíquotas, ou mesmo o implemento de incentivos fiscais.

Se o Estado é incapaz de selecionar e implementar boas políticas

públicas, ocorrerá a ineficácia do tributo na sua função extrafiscal. De nada

adianta a Constituição da República, ou a lei nela baseada, conceder

prerrogativas desatendidas pelo Poder Público, pois estaremos diante de

frustrações e prejuízos sentidos pela sociedade como um todo.

Um bom exemplo de política pública eficaz pode ser visto no caso

das multas ecológicas. Caso sejam bem aplicadas poderão ter um retorno

eficaz para a sociedade, dotados de extrafiscalidade, do contrário, estará

limitada à arrecadação da receita aos cofres públicos. 22

É antiga a crítica que se faz às multas ecológicas, isoladamente

aplicadas, pois não conseguem incentivar o investimento e estudo de práticas

preventivas ao dano, cabendo ao poder público sua adequação para que seja

aplicada de forma eficiente e racional, atendendo, assim, aos fins

constitucionais.

22 Um exemplo construtivo é o da multa sofrida pela Barcas S/A, no valor de R$100.000,00, cujo valor foi revertido em investimentos ao consumidor. (Fonte: Isabela Bastos. O Globo, 20/07/2006). Já a multa

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-

A Constituição da República prestigiou o que se chama hoje de

moderno Estado Regulador, o qual tem fundamento exatamente no papel

principal do Estado em estabelecer normas gerais de condutas e políticas

públicas que deverão ser seguidas pelos particulares, se houver o mal

planejamento das mesmas, tal fato irá influenciar diretamente na eficácia do

caráter extrafiscal do tributo, reduzindo-o a mero instrumento de arrecadação

tributária.

Hoje, os estudos ambientais, quais sejam: EIA - Estudo de

Impacto Ambiental e Rima - Relatório de Impacto Ambiental, são fortes

instrumentos para identificar, em uma cadeia produtiva, quais as atividades que

possuem conseqüências danosas efetivas ou potenciais.

E, como o sistema de licenciamento é essencialmente estadual,

torna-se imprescindível a cooperação entre os entes federativos, para que se

alcance o resultado esperado.

Dentro do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, o

Conselho Nacional - CONAMA possui funções deliberativas e consultivas. Irá

assessorar o próprio Conselho de Governo, propondo a este, as diretrizes e

políticas governamentais para o meio ambiente e seus recursos naturais.

O CONAMA é órgão responsável pela edição de normas e

padrões nacionais com vistas ao uso racional dos recursos ambientais. Cabe,

ainda, entre outras funções, estabelecer a restrição ou perda de benefícios

fiscais concedidos pelo Poder Público, em caráter geral ou condicional e, ainda,

a perda ou suspensão de linhas de crédito em estabelecimentos oficiais, a

exemplo do BNDES.

sofrida pelo Lixão de Magé, no valor de R$150.000,00, ao contrário, não teve qualquer encaminhamento para programas ecológicos ou investimento em pesquisas. (Fonte: Isabela Bastos. O Globo, 20/07/2006).

36

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Significa dizer que o direito tributário pode ser utilizado com sua

função extrafiscal, se estiver coadunado com essas políticas públicas

preventivas23, do contrário, com as peças de um todo fora do lugar, haverá uma

sucessão de decisões desvirtuadas e desvinculadas.

Destarte, são visíveis os mecanismos disponíveis para a obtenção

do resultado que se pretende, contudo, vale ressaltar que associado aos

instrumentos de efetividade previstos na Constituição e na própria lei, de nada

valerá sem a obediência e respeito à finalidade para a qual tais prerrogativas

legais foram criadas e com a correspectiva vontade política para tanto.

23 Um exemplo do que são normas preventivas, pode ser demonstrado pelas novas regras de tombamento de imóveis antigos da cidade do Rio de Janeiro, o qual diminuiu a rigidez das limitações impostas aos proprietários de imóveis inseridos nessa situação jurídica, possibilitando uma limitada exploração comercial, que contribuirá para a manutenção do patrimônio histórico da cidade. (Costa, Jacqueline. Jornal O Globo, 17/07/2006).

37

-

6 - DOS TRIBUTOS NO DIREITO AMBIENTAL

O objetivo da tributação pelo Estado deverá ser sempre a

dignidade humana. É neste contexto que os bens ambientais são

considerados essenciais à sadia qualidade de vida. Ou seja, o direito ambiental

tutela bens que estão direta e imediatamente ligados à tutela da pessoa

humana e à vida com dignidade. (Fiorillo, Celso Antonio Pacheco e Ferreira,

Renata Marques. São Paulo, 2005, pág. 56.)

A finalidade do tributo ambiental é a redução do estímulo à

fabricação e consumo de produtos poluidores associados a efeitos poluentes,

tornando-se necessário o investimento em produtos alternativos e com menor

impacto ambiental. (Barroso, Walmir Antonio. Palestra proferida sobre Direito

Ambiental Tributário em julho/2006, no Massud Plaza de São Paulo).

Além do mais, os tributos ecológicos deverão ter em seu contexto

algumas premissas, como não intervir nem alterar o contexto econômico do

mercado interno ou externo, não ser custoso para a Administração Pública, não

onerar a produção, ser destinado às políticas ambientais. Desta forma,

verifica-se a necessidade de conscientização da responsabilidade do Poder

Público, pois muitos são os critérios a serem atendidos, para a eficácia de uma

política tributária ambiental.

Uma análise quanto à utilidade e pertinência dos tributos

existentes deve ajudar a uma efetiva e estrutural reforma, mantendo-se,

extinguindo-se, ou adaptando-se as exações já existentes, saneando-se,

assim, o sistema tributário nacional pátrio. Daí o motivo pelo qual, a tributação

ativa deverá ser tratada com muita cautela24.

24 Segundo dados do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT, a tributação brasileira atingiu o recorde de 39,41% do PIB – soma das riquezas do Brasil – apenas no primeiro trimestre de 2006. O volume de impostos pagos quase dobrou desde 2002, quando era de R$1,2 bilhão por cada brasileiro/dia. (Fonte: Patrícia Eloy. Jornal Valor Econômico de 01/09/2006).

38

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6.1 – O Sujeito Passivo da Relação Tributária e os

Responsáveis Tributários

O sujeito passivo da relação tributária será aquele que comete a

conduta descrita no tipo legal e que é descrita na lei como fato gerador do

imposto. Quando se fala do imposto ecológico, esbarra-se nos elementos

objetivos e subjetivos. O meio ambiente serve aos produtores e também aos

consumidores, assim o contribuinte direto normalmente é o produtor e o

indireto o consumidor.

Pelo princípio do poluidor-pagador, o fato gerador do imposto

ocorre com a prática do ato contaminante e o sujeito passivo será aquele que

perturbou o equilíbrio ecológico, sendo este o agente econômico responsável.

Não obstante, tal individuação é bastante difícil, uma vez que os

efeitos poluidores estendem-se difusamente pelo meio ambiente, cujas

conseqüências algumas vezes somente são visíveis, após longo decurso

temporal, ou seja, o prejuízo pode ser sentido até mesmo pelos produtores e

industriais que venham a necessitar do insumo ou recurso natural deteriorado.

Ainda, o fato descrito na hipótese de incidência de um tributo,

pode transformar em fato gerador um ato que, aparentemente, não seja

contaminante em si mesmo, mas sua prática tem relação ao fato principal.

Nestes casos, responsabiliza-se tanto o agente poluidor direto como o indireto.

Logo, trata-se da possibilidade de utilização da função extrafiscal do tributo,

pois tal medida não incentivará a prática do ato lesivo. Por exemplo, o saco

plástico, pune-se não o uso, mas a forma como o indivíduo irá dispor do

mesmo, uma vez tratar-se de lixo tóxico.

39

-

O consumidor, por ser o destinatário do bem poluente produzido,

poderá ser o responsável tributário de forma direta e indireta; a primeira

enquanto contribuinte de direito e na segunda, pelo fato de que alguém da

cadeia produtiva tenha praticado algum fato gerador de imposto ecológico, pois

ele, na qualidade de consumidor, é o causador último da poluição.

6.2 - OS IMPOSTOS

Diversos são os instrumentos que podem ser utilizados, para a

criação de impostos com o fito ambiental, a exemplo da competência residual

conferida à União, constante do art. 154, I da Constituição da República, desde

que respeitados os critérios ali definidos: mediante lei complementar, não

cumulatividade e base de cálculo e fato gerador não previstos na Carta

Constitucional.

Contudo, vale ressaltar, que a solução para a questão não reside

na simples criação de novos impostos, há necessidade de realizar uma

releitura dos impostos já existentes, a fim de garantir a característica da

extrafiscalidade, afastando-se da mera função fiscal tributária, uma vez que o

tributo, sozinho, torna menos eficiente a persecução da função social do

Estado.

Frise-se que o Art. 167, inciso IV, da Constituição da República,

alterado pela Emenda Constitucional 42/2003, veda que a receita obtida com

os impostos seja vinculada a alguma atividade estatal, órgão, fundo, ou

despesa, determinação esta, que ratificou o texto do art. 16 do CTN. Dessa

forma, é evidente a dificuldade de controlar o emprego dos recursos obtidos

nas políticas ambientais. Com a desvinculação das receitas advindas dos

impostos, muito se questiona sobre a eficácia destes como instrumentos de

contenção das externalidades negativas em sede de defesa do meio ambiente.

40

-

Assim, a receita dos impostos possui destinação independente,

podendo ser aplicada a qualquer contraprestação estatal, não significando

vedação absoluta da aplicação da receita tributária para o meio ambiente, mas,

em verdade, a possibilidade de vinculação direta ajuda a evitar a malversação

dos recursos públicos.

Ademais, a criação de novos impostos vem agravar a já elevada

carga tributária, o que não seria saudável para os setores econômicos, nem ao

cidadão comum, que sofreria com mais esta majoração do seu custo de vida.

Deve, ainda, ser observada, a péssima qualidade na prestação dos serviços

públicos, o que amplia ainda mais os efeitos negativos da política tributária

adotada, até porque, o engessamento do setor econômico traz conseqüências

avassaladoras para o crescimento do país, como o aumento dos monopólios e

oligopólios, tão combatidos pelo direito concorrencial.

Desse modo, a política estatal de tributação ativa através dos

impostos, deve ser realizada mediante a instituição de isenções, incentivos

fiscais, ou benefícios, concedidos em prol de observância de políticas

ambientais.

A adoção de praticas ligadas à adoção de incentivos fiscais e

isenções não rechaça o princípio do poluidor-pagador, porque está em

consonância aos princípios da cooperação e precaução. Afinal, o art. 37 caput

da Constituição da República, prestigia o princípio da eficiência25, como um dos

objetivos precípuos da Administração Pública.

25 Segundo o estudo divulgado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário – IBPT, Corrupção e ineficiência administrativa consomem 1/3 (um terço) da arrecadação fiscal brasileira (foram contabilizados apenas os processos de corrupção já oficializados, processos de denúncia de superfaturamento de obras e desvio de finalidade dos recursos, como casos de nepotismo e obras inacabadas). Ou seja, o país perde todos os anos, o equivalente a 32% (trinta e dois por cento) de sua arrecadação, ou R$234,517 bilhões/ano, com corrupção e ineficiência na administração da máquina pública. Com esse dinheiro seria possível dar saneamento básico às casas de todos os moradores do Brasil (total de R$220 bilhões), poderiam ser construídas 13 milhões de moradias populares (custo de R$17 mil cada), ou 19,5 milhões de salas de aula já equipadas (custo aproximado de R$12 mil cada). Fonte: Jornal “O Globo” de 04/10/2006, Caderno Economia.

41

-

Em suma, a aplicação da técnica de utilização do tributo como

instrumento inteligente para adoção de políticas públicas e privadas de

proteção ambiental é uma realidade.

Os proprietários de veículos automotores que adotaram a

transformação para o gás, recebem incentivo fiscal no pagamento anual do

IPVA. O IPI, por força do princípio da seletividade, tem ampla margem de

atuação para incentivar, ou não, a importação de determinados produtos. A lei

estadual 2.055/9326, determinou a redução das alíquotas do ICMS para fins

ecológicos, desde que as indústrias ou agroindústrias comprovem a adoção de

técnicas de defesa do meio ambiente.

E, ainda, o exemplo de compensação financeira do estado de São

Paulo, referente ao ICMS27, é um bom exemplo de como os tributos podem

servir de estímulo à adoção de técnicas protetivas ao meio ambiente. No caso,

cada município tem direito a uma porcentagem sobre o ICMS destinado aos

Estados, caso comprovem a existência de áreas de proteção ambiental.

No mesmo raciocínio podem e devem seguir a regra tributária

para os demais impostos e tributos. É a adoção de uma estratégia, que incluí a

interpretação conjunta e sistemática de todo o ordenamento jurídico e os

anseios da sociedade.

26 Art. 1º - O artigo 17 da Lei nº 1423, de 27/01/89, passou a vigorar com as seguintes alterações: “XIV - em operações com máquinas, aparelhos, equipamentos e veículos, destinados à implantação, ampliação e modernização ou relocalização de unidades industriais ou agro-industriais, que sejam aprovados por exame conjunto das Secretarias de Estado de Estado de Economia e Finanças, de Planejamento e Controle, de Indústria, Comércio, Ciência e Tecnologia e da Secretaria de Estado de Agricultura, Abastecimento e Pesca, conforme o caso, e visem à incorporação de novas tecnologias, à desconcentração industrial, à defesa do meio ambiente, segurança e saúde do trabalhador e à redução das disparidades regionais: 12% (doze por cento)”.

42

-

6.2.1 - O IPTU

Em uma breve análise histórica sobre o imposto predial e

territorial urbano, percebe-se que este surge pela primeira vez, no Brasil, em

1799, como competência estadual, mas logo passou a ser municipal em 1834,

pelo chamado Ato Adicional de 1834. Tal ato determinou a criação das

Assembléias Provinciais, o que veio como reflexo da necessidade de

autonomia financeira dos entes federativos da época. (Bruno, Gilberto

Marques. IPTU - Aspectos Jurídicos Relevantes, 2002, São Paulo, pág. 183).

Pois bem, a Carta Constitucional de 1988, com o seu condão

humanista, calcado na dignidade da pessoa humana, utilizou o IPTU como

ferramenta para gerar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e

garantir o bem estar de seus habitantes, in verbis:

“Art. 182 CRFB – A política de desenvolvimento urbano,

executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes

gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-

estar de seus habitantes.”

Com a percepção da propriedade em sua função social associada

ao princípio da dignidade da pessoa humana, surge uma nova percepção do

conceito de cidade. Afinal, para se alcançar tais objetivos, há necessidade de

organização do espaço urbano, de forma a estabelecer sua expansão e

desenvolvimento de forma organizada.

Assim verifica-se que o IPTU está diretamente ligado a políticas

urbanas, uma vez que pode ser utilizado como instrumento para a organização

da utilização do espaço urbano, garantindo a função social da propriedade28.

27 Lei 8.510 de 29 de dezembro de 1993. Fonte: site www.sp.gov.br/destaque/icms. 28 Foi retirado o direito de imunidade do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – Senac, referente ao pagamento de IPTU de imóveis sem uso, situados em Vitória/ES. A 2ª Turma do STJ negou o recurso

43

-

Outro aspecto relevante em matéria de meio ambiente, é a subdivisão entre

meio ambiente natural e meio ambiente urbano. Cada uma delas merece uma

específica gama de normas e regras atinentes à sua proteção.

Apesar dos impostos não possuírem vinculação direta à

contraprestação destinada à defesa do meio ambiente, deve ser observado que

os mesmos podem estar revestidos de sua finalidade ambiental. O IPTU é

dirigido à viabilização de um bem ambiental, a saber: o meio ambiente urbano,

em especial as cidades. (Fiorillo, Celso Antonio Pacheco e Ferreira, Renata

Marques. Direito Ambiental Tributário, São Paulo, pág. 57).

A propriedade não é mais vista apenas como um bem jurídico

público ou privado, mas um bem ambiental. Para comprovar isto, basta

analisar o Estatuto das Cidades29, que vem regulamentar os artigos 182 e 183

da Constituição da República. Este novo diploma traz em seu bojo, conceitos

intimamente ligados à política urbana de preservação do meio ambiente

urbano, regulamenta a possibilidade de construção civil comercial, residencial,

áreas limítrofes de construções prediais de destinação mistas. Estabelece a

necessidade de criação do Plano Diretor e dá outras providências.

O Plano Diretor irá determinar, dentro de sua zona de

competência territorial, os critérios de permissão para construção de pólos

industriais, ou mesmo a classificação e reclassificação de determinadas áreas,

em consonância aos anexos da Lei 10.257/01 - o Estatuto das Cidades –

organizando, assim, o espaço urbano.

Discorrer sobre a conceituação hodierna das cidades, é tarefa

importante para entender a aplicação do IPTU, cuja hipótese de incidência

engloba características do território de uma municipalidade. O próprio Plano

da Instituição, para suspender a cobrança dos valores. Nas razões do recurso, o Ministro João Otávio de Noronha entendeu que somente o patrimônio vinculado ao fim de instituição de ensino e assistência, pode ser beneficiado pela imunidade, sendo esta a ratio legis dos artigos 9° e 14 do CTN. Resp 782305. (Fonte: site Revista Consultor Jurídico, 25/08/2006.) 29 Lei 10.257/01.

44

-

Diretor de uma cidade, em consonância ao Estatuto, deverá ditar os

parâmetros para a análise do elemento espacial do IPTU. Interessante

salientar, que a palavra municipalidade tem sua origem em conceito

essencialmente jurídico, criado e definido por lei, porém, impossível negar que

tal fenômeno jurídico decorreu diretamente do crescimento das cidades. 30 .

O Estatuto entrou em vigor no dia 11 de outubro de 2001 e em

seus artigos 50 e 52, §1º, resta estabelecido o prazo de 05 (cinco) anos, para

aprovação do Plano Diretor pelo Poder Legislativo Municipal. O Prefeito da

edilidade que não o tenha aprovado antes de sua vigência, ou seja, até 11 de

outubro de 2006, fica sujeito a incorrer em improbidade administrativa, caso

não o encaminhe à Câmara Municipal. (Rocha, Bruno César Maciel, Revista

Eletrônica Consultor Jurídico, 15/06/2006).

Dessa forma, deve ser questionado se resta afastada aplicação

do Código Tributário Nacional, no artigo 32, §1°, que define os critérios, sob a

ótica do então legislador de 1966, do que poderia ser considerado como zona

urbana. Os defensores da impositividade do Plano Diretor, afirmam que o

referido artigo estaria frontalmente revogado.

Controvérsias à parte, pode-se dizer que tal dispositivo foi

absorvido pelos ditames do abrangente e detalhista Estatuto das Cidades e seu

Plano Diretor, pois os elementos essenciais dispostos no art. 32 do CTN foram

englobados pelo citado Diploma Legal.

6.2.1.1 A Emenda 29/2000

O IPTU é um imposto classificado como real, progressivo no

tempo (a periodicidade é anual), e possui aspecto espacial, uma vez que incide

sobre determinado espaço urbano, cujas características estão descritas na lei.

30 Buscando a diferença semântica entre as palavras, verifica-se que as cidades foram criadas em virtude da movimentação e concentração populacional, ocorrida como conseqüência do desenvolvimento da sociedade; enquanto o município, criado recentemente na história, vem apenas organizá-la juridicamente,

45

-

A emenda constitucional 29/2000 acrescentou, ao artigo 156 da CRFB, a

progressividade na alíquota do IPTU, com base no valor, destinação e

localização do imóvel, se comercial ou residencial. A progressividade do

imposto pode ser um forte instrumento para elidir o mal uso da propriedade,

mas a questão que se coloca, é a forma como será empregada esta

prerrogativa.

Há de ser criticada a modalidade de progressividade instituída

para o IPTU, não se está protegendo o meio ambiente urbano, mas apenas

onerando aqueles que são detentores de imóveis já parametrizados no Plano

Diretor. Pergunta-se: e aqueles imóveis cuja importância ainda não foi

avaliada, ou a tabela está desatualizada? Bem, nesses casos, que variam de

município para município, a nova ordem instituída em nada irá alterar o status

quo existente.

Para atender ao escopo da lei, poderiam ser escolhidas outras

medidas vinculadas ao bem estar da sociedade, como a diminuição do imposto

territorial como estímulo aos empreendedores, ou mesmo aos bairros que

estimulassem medidas de diminuição das externalidades negativas.

Com base na alteração constitucional, os municípios vem criando

leis para majorar o IPTU, como em São Paulo, a lei n°13.250 de 27/12/2001, a

qual, foi objeto de impugnação judicial, sendo a lei, entretanto, declarada

harmônica com a Constituição Federal, esvaziando-se as alegações de

inconstitucionalidade.

Contudo, deve ser criticada a emenda constitucional 29/2000, na

medida em que, independentemente de ter sido baseada no princípio da justiça

tributária, em verdade, cria um desestímulo à valorização da área urbana e do

ambiente circundante, principalmente nas áreas das comunidades carentes.

Isto porque é muito comum que áreas urbanas sejam valorizadas pela mera

sistematizando a divisão do que conhecemos como o Poder Público, definindo seus parâmetros em textos

46

-

especulação imobiliária e não em decorrência da ampliação dos investimentos,

mas, ao revés, pela ausência de locais alternativos que atraiam o contingente

populacional. Essa situação é perniciosa para a sociedade, ao afastar a

chance de uma real melhora na qualidade da vida urbana.

Assim, pode-se dizer que a progressividade do IPTU da forma

estabelecida na Constituição e regulamentada em lei, não trouxe eficácia no

combate à especulação imobiliária, não contribuiu, portanto, para a finalidade

extrafiscal do tributo, pois não cria mecanismos para o seu combate, logo, a

progressividade como estabelecida pode ser nociva à sociedade e, também,

que a instrumentalidade do tributo para a defesa do meio ambiente, anda lado

a lado com a eficiência do Estado e adoção de políticas sociais que através dos

tributos, podem ter um grande aliado.

6.3 - AS TAXAS

Pela sua natureza de tributo vinculado, a taxa é defendida como a

exação apropriada à defesa do meio ambiente, ante a possibilidade de

destinação da receita tributária à atividade estatal determinada.

O artigo 145, inciso II, da Constituição da República, autoriza a

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, a instituírem taxas, seja

em razão do exercício do poder de polícia, ou pela prestação efetiva ou

potencial de serviços públicos específicos e divisíveis ao contribuinte, ou

postos à sua disposição. Assim elas podem ser taxas de polícia ou de serviço,

em conformidade ao artigo 77 do Código Tributário Nacional, contudo, não

podem ter o mesmo fato gerador dos impostos, conforme reza o art. 145 §2° da

Constituição da República.

legais.

47

-

As taxas de polícia podem ser criadas de forma a remunerar a

Administração Pública, no exercício da fiscalização das áreas afetadas.

Respeitados os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, a taxa deverá

ser atrelada à extensão da potencialidade do dano ambiental.

Com base do princípio constitucional do poluidor-pagador, os

projetos, ou empreendimentos, que respeitarem o meio ambiente, deverão ter

tratamento privilegiado, do contrário, estará sendo valorizada apenas a função

fiscal do tributo, em supressão a potencialidade extrafiscal que o mesmo pode

exercer.

A cobrança relativa ao poder de polícia deve ser diretamente

relacionada com a satisfação da necessidade da coletividade. Assim, não é

qualquer serviço público que pode ser objeto de cobrança de taxa, mas aquele

que é divisível e atrelado ao contribuinte. É, portanto, um serviço específico.

(Amaro, Luciano. Direito Tributário Brasileiro, São Paulo, 2002, pág. 32.)

Por vezes, a habitual impropriedade técnica do poder legislativo,

somado à complexidade do caso concreto, gera dificuldade quanto à

efetividade dos tributos criados, tornando-os sem aplicabilidade prática, ou sem

o resultado esperado.

No contexto das críticas às impropriedades técnicas do legislador

brasileiro, reside a grande celeuma existente sobre a Taxa de Fiscalização

Ambiental (TFA), instituída pela lei 9.960/2000, contra a qual foi ajuizada a

ADIN n°: 2171/0031, sendo substituída pela Taxa de Fiscalização e Controle

Ambiental (TFCA), criada pelas alterações introduzidas pela lei 10.165/00.

31 Ação Direta de Inconstitucionalidade n°: .2178, DF, Relator: Min. Ilmar Galvão, Autor: Confederação Nacional de Indústria – CNI e Réu: Presidente da República e Congresso Nacional. O Tribunal Pleno já declarou a constitucionalidade da TFCA, através do julgamento do Recurso Extraordinário de n°: 416.601/05, com relator o Ministro Carlos Velloso, Recorrente: Associação Gaúcha de Empresas Florestais e Recorrido: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. “Ementa. Constitucional. Tributário. Ibama: Taxa de Fiscalização. Lei 6.938/81, com a redação da Lei 10.165/2000, artigos 17-B, 17-C, 17-D - 17-G. C.F., art. 145, II. I. – Taxa de

48

-

A Confederação Nacional da Indústria – CNI, também questionou

a lei 10.165/00, argumentando que a lei ordinária não seria o veículo legal

competente para alterar a lei que criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente -

SISNAMA, pois esta foi recepcionada como lei complementar, por força do art.

146, III da CRFB, bem como: contrariedade ao art. 23, parágrafo único da

constituição, uma vez que o IBAMA, por ser órgão meramente executor das

políticas ambientais, não estaria legitimado a figurar como sujeito ativo do

tributo; dificuldade de individualização do sujeito passivo da reação tributária, o

que o tornaria um imposto; além de vincular o pagamento da taxa ao princípio

da capacidade contributiva, conferindo características de hipótese de incidência

de imposto.

E, ainda, critica-se a existência de dupla tributação, uma vez que

o IBAMA e demais órgão estaduais do SISNAMA já efetuam a cobrança de

taxas para a concessão de licenças para o exercício das atividades das

empresas, consubstanciadas no mesmo fato gerador, no poder do estado de

fiscalizar e controlar as atividades relacionadas ao meio ambiente.

Entretanto, apesar das diversas impugnações, o pleno do STF

declarou a constitucionalidade da Taxa de Fiscalização e Controle Ambiental -

TFCA.

Cleucio Santos Nunes (Direito Tributário e Meio Ambiente. São

Paulo, 2005, pág. 171), observa que a base de cálculo da taxa é talvez a maior

falha da TFCA. O valor da taxa a ser paga deve refletir a despesa do Estado

para a efetividade da ação governamental. Ao contrário, a mencionada taxa

tem como base de cálculo o faturamento das empresas, mas essa grandeza

econômica não caracteriza exercício de poder de polícia, mas, sim, base de

cálculo de imposto.

Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA – do IBAMA: Lei 6.938, com a redação da Lei 10.165/2000:

49

-

A Taxa de Preservação Ambiental do arquipélago de Fernando de

Noronha é outro caso que gera discussões, uma vez que a taxa é cobrada pelo

fato de alguém transitar e/ou permanecer no arquipélago.

Há de ser ressaltado, que permanecer ou transitar não

representam fatos geradores do tributo taxa, pois não constituem taxa de

polícia, tampouco taxa de serviço, pois este precisa ser específico, divisível e

efetivo, ou, no mínimo, potencialmente efetivo. Ademais, o art. 150, V, da

Constituição Federal, veda a instituição de tributos para estabelecer limitações

ao tráfego de pessoas, ressalvada a cobrança de pedágios, para a

conservação das vias públicas. Além do mais, por se tratar de uma taxa de

valor elevado, também desrespeita o princípio da capacidade contributiva e da

isonomia.

Apesar de todas as críticas, o referido tributo continua sendo

exigido e tem fundamento legal no art. 58 e 97 do Estatuto do Distrito, o qual

permite a criação da referida exação. Tal fato tem respaldo nos benefícios

trazidos ao arquipélago, sendo a taxa um eficaz instrumento de proteção

ambiental, o qual, aliado às demais restrições existentes na localidade, é um

exemplo de obtenção do desenvolvimento sustentável.

6.4 - OS PREÇOS PÚBLICOS/TARIFA

Diversas são as dicotomias existentes sobre a distinção de preço

público e tarifa. Para Luiz Emygdio Franco da Rosa Júnior (Manual de Direito

Financeiro e Direito Tributário, Rio de Janeiro, 2006, pág. 183), tarifa e preço

público não são sinônimos.

Para o renomado autor, tarifa é denominação exclusiva para os

preços cobrados pelas concessionárias ou permissionárias de serviço público.

constitucionalidade. II. – R.E. conhecido, em parte, e não provido.”

50

-

Assim, determinados recursos naturais são explorados por entidades estatais

ou até mesmo por empresas privadas, em regime de delegação de serviço

público, distribuindo-se o recurso natural para a coletividade dos consumidores,

os quais remuneram o fornecedor por meio de tarifa, conforme o inciso III, DO

parágrafo único do artigo 175 da CRFB.

As demais receitas contratuais não devem ser denominadas de

tarifas, mas de preços. O preço público é devido pela prestação de serviço

público de apoio aos direitos sociais e econômicos, sem obstar a criação de

uma possível taxa, caso necessária, mas ao mesmo tempo financiando o

serviço prestado, in verbis:

“É aquele que o Estado estabelece para remuneração de certos

serviços seus, individualizáveis e divisíveis, que não devem

constituir objeto de exploração particular, mediante critérios que

tornem os seus preços sempre mais baixos que o da economia

privada.”. (Júnior, Luiz Emygdio Franco da Rosa, Manual de

Direito Financeiro e Direito Tributário, Rio de Janeiro, 2006, pág.

54)

Vem sendo debatida a viabilidade da cobrança pelo uso de

recurso natural pelo particular, através dos preços públicos. Algumas

experiências têm apresentado bons resultados, como a cobrança das

empresas pela utilização de recursos naturais, em conseqüência, foram

adotadas medidas de racionalização dos mesmos, sendo certo que a lei

vinculou a aplicação da receita aos investimentos de defesa do meio ambiente.

É o que ocorre com a Agência Nacional de Águas – ANA. O

artigo 4º da lei 9.984/2000 de criação dessa autarquia especial federal, permite

a cobrança de exação do permissionário que utiliza os recursos naturais

hídricos de competência da União, in verbis:

51

-

“VI - Elaborar estudos técnicos para subsidiar a definição, pelo

Conselho Nacional de Recursos Hídricos, dos valores a serem

cobrados pelo uso de recursos hídricos de domínio da União,

com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelos

Comitês de Bacia Hidrográfica, na forma do inciso VI do art. 38 da

Lei no 9.433, de 1997; ......

VIII – implementar, em articulação com os Comitês de Bacia

Hidrográfica, a cobrança pelo uso de recursos hídricos de

domínio da União; ........

IX - arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por

intermédio da cobrança pelo uso de recursos hídricos de

domínio da União, na forma do disposto no art. 22 da Lei no

9.433, de 1997”.

Como conseqüência de tal medida, várias foram as empresas que

alteraram a conduta poluidora, minimizando os efeitos sobre o meio ambiente,

a exemplo das indústrias Klabin e Cibrapel, do setor de papel e celulose no Rio

de Janeiro, reaproveitando 100% da água captada de mananciais públicos,

desde 1994, diminuindo radicalmente a necessidade de captação de novos

recursos hídricos.

A CSN também adotou a mesma medida, investindo no

tratamento da água, significando a reutilização de 34 mil litros por segundo. A

Petroflex, maior produtora de borracha da América Latina, investiu no

reaproveitamento de 80% da água utilizada e conseqüente, acarretando

diminuição da poluição da Baía de Guanabara. 32

52

-

6.5 - AS CONTRIBUIÇÕES

Inobstante todas as discussões e críticas a que as contribuições

denominadas de parafiscais (contribuições sociais, de intervenção no domínio

econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas) são

alvo, vale discorrer sobre a utilidade dessas espécies tributárias na defesa do

meio ambiente, por atenderem a exigências econômico-sociais.

As contribuições têm a sua receita previamente destinada a uma

finalidade definida no texto legal, o que não necessariamente será uma

atividade estatal de natureza essencial, mas com certeza atenderá a sua

finalidade pública. Por esta razão, existe maior visibilidade para ser percebida

a destinação e o emprego da receita, o que pode ser muito útil no âmbito de

defesa do ecossistema saudável.

As receitas provenientes dos tributos parafiscais, são destinadas

a entidades públicas ou privadas, previamente designadas em lei e em razão

dos serviços que prestam, observando o objetivo a que são vinculadas.

Assim, não se aplica o art. 167, IV, da CRFB, logo, podem ser destinadas para

órgão públicos, fundos ou entidades, o que confere maior força a sua

destinação arrecadatória, bem como a instrumentalidade do direito tributário

dentro do âmbito de fomento dos órgãos de defesa do meio ambiente

Segundo Luciano Amaro (Direito Tributário Brasileiro, São Paulo,

2002, pág. 34), as contribuições têm destinação específica e disciplina

constitucional peculiar, não constituem taxas porque não são vinculadas à

atividade estatal e muito menos impostos, por possuírem bases de cálculo,

fatos geradores e contribuintes diferenciados e especiais a cada espécie de

contribuição estabelecida.

32 Fonte: reportagens selecionadas por Cleucio Santos Nunes (Direito Tributário e Meio Ambiente. São Paulo, 2005, pág. 119). Observar que o autor ainda cita outros exemplos dignos de nota, como a empresa da Ford em Camaçari na Bahia e da General Motors do Brasil.

53

-

Dentre as contribuições existentes, as de intervenção no domínio

econômico e as de caráter social, são as que melhor se adaptam à função de

defesa do meio ambiente. Com fulcro no artigo no art. 225 e 149 da CRFB, é

permitida a criação de contribuição social em matéria de meio ambiente, uma

vez tratar-se de direito social difuso ou transindividual.

Em que pese a argumentação supra, deve-se ter em mente o

cuidado de evitar a bitributação, sob pena de um mesmo fato gerador ser

objeto de tributação mais de uma vez. Se analisada de forma isolada, a mera

criação de novas exações não solucionará o problema. Os defensores das

contribuições alegam que a restrição conferida à instituição de novos impostos,

contida no art. 154, I da CRFB, deve ser interpretada literalmente, ou seja, tal

limitação não se estenderia às mesmas, até porque possuem na esteira de sua

criação, a análise da sua finalidade, o que per si, as distinguem da outra

espécie tributária.33

Luciano Amaro (Direito Tributário Brasileiro, São Paulo, 2002,

pág. 35) entende que as contribuições sociais foram inseridas na CRFB, sob o

primado do bem-estar e da justiça social e que as contribuições são

caracterizadas pela sua destinação, a fim de instrumentar a atuação da União

no setor da ordem social, o que é ratificado por Marco Aurélio Greco

(Contribuições, uma figura sui generis, São Paulo, 2000, pág. 149).

As contribuições sociais consagram o princípio do cooperativismo

entre os setores da sociedade para a obtenção de um fim comum, a saber: a

obtenção de recursos para o financiamento de práticas protetivas ao meio

ambiente e o desenvolvimento sustentável. Este princípio deve ser somado ao

da solidariedade, ou do coletivismo, que também embasa a criação das

contribuições parafiscais, pelo qual a coletividade deverá participar do custo da

proteção ambiental almejada, até porque, trata-se de direito difuso.

54

-

Luiz Emygdio F. Da Rosa Junior (Manual de Direito Financeiro e

Direito Tributário, 19ª ed, Rio de Janeiro, 2006, pág 182) ressalta que qualquer

tributo pode ter sua função extrafiscal, não apenas os parafiscais, lembrando

ainda que os tributos extrafiscais, caracterizam-se por ser empregados pelo

Estado, como instrumento de intervenção nos domínios econômico e social.

Na opinião de Cleucio Santos Nunes34 (Direito Tributário e Meio

Ambiente São Paulo, 2005, pág. 156), restaria esvaziada a característica de

extrafiscalidade das contribuições, pois teriam finalidade essencialmente

arrecadatória, diferentemente do que ocorre com os impostos, cuja

arrecadação por parte do Estado é feita visando desestimular condutas

individuais sobre o uso da propriedade ou produção de bens causadores de

impacto negativo ao meio ambiente.

Na direção oposta, Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior (Manual de

Direito Financeiro e Direito Tributário, 19ª ed, Rio de Janeiro, 2006, pág. 359),

ao comentar a Cide do petróleo e as contribuições parafiscais baseadas no art.

149 da CRFB, aduz que possuem característica extrafiscal, in verbis:

“Trata-se de contribuição parafiscal baseada no art. 149 da CF,

posicionando-se como contribuição interventiva, como já revela a

sua denominação, tendo, portanto, fim extrafiscal.”

Vale enfatizar, que além do questionamento sobre o elevado valor

fixado para a contribuição de intervenção econômica sobre a importação,

comercialização do petróleo e derivados, gás natural e derivados e álcool

34 O autor aduz que “Diferentemente dos impostos, cuja arrecadação por parte do Estado é feita visando desestimular condutas individuais sobre o uso da propriedade, ou produção de bens causadores de impacto negativo ao meio ambiente – as contribuições sociais ambientais possuem finalidade arrecadatória. (...) Contribuição com finalidade extrafiscal é imposto extrafiscal com o nome de contribuição, pois que perderiam a respectiva identidade jurídica.”.

55

-

etílico35, a chamada Cide do petróleo é objeto de outras críticas. A lei que a

instituiu determina a aplicação da receita auferida em programas ambientais,

entretanto, não fixou quais os órgãos públicos ou privados que seriam

beneficiados pelos recursos, deixando margem à discricionariedade da

administração pública.

Ressalte-se que o art. 4°, incisos I e II do CTN determina que o

nome e a destinação de uma receita são irrelevantes para a identidade de uma

espécie tributária. Dessa sorte, não basta que a destinação fiscal e o nome do

tributo sejam a de contribuição, mas que a sua finalidade esteja em

consonância ao art. 149 da CRFB, razão pela qual, se tal não ocorrer,

estaremos diante de outra espécie tributária, de um imposto.

E, ainda, em análise ao art. 149 da Constituição da República,

caso a destinação da contribuição seja alterada, incorrerá flagrante

inconstitucionalidade36, o que só poderá ser combatido mediante a identificação

e responsabilização dos agentes do Poder Público, que manipulam a máquina

estatal de forma a atender a interesses de alguns37.

Assim, o montante arrecadado deverá integrar a totalidade das

receitas públicas, destinada à atividade específica determinada por lei, ou seja,

à recuperação do meio ambiente lesado e a sua preservação. Seria muito

eficaz o estímulo à instituição de convênios e consórcios entre o poder público

35 A Cide deve ser paga pelo produtor, formulador, importador (pessoa física ou jurídica) da gasolina e suas correntes, diesel e suas correntes, querosene, óleos combustíveis, gás liquefeito de petróleo e álcool etílico combustível (artigos 2° e 3° da lei 10.336/2001). 36 A Emenda Constitucional 12/96, que incluiu o art. 74 do ADCT, deu competência à União para instituir, pelo período de até 02 (dois) anos, contribuição sobre movimentação financeira, destinando os recursos à área da saúde, contudo desde que foi instituída pela lei 9.311/96, seus recursos não foram mantidos para a área de sua destinação, ocasionando questionamentos quanto à legitimidade da sua cobrança. 37 Importante salientar a importância do aumento de instrumentos de fiscalização, pela sociedade, quanto aos agentes administrativos em qualquer esfera estatal, como bem define Sérgio Cavalieri Filho (Programa de Responsabilidade Civil, São Paulo, 2005, pág, 244) ao tecer consideração acerca da responsabilidade do administrador público: “Incluem-se na qualidade de agente público, desde as mais

altas autoridades, até os mais modestos trabalhadores que atuam pelo aparelho estatal.”.

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e o setor privado, incentivando universidades, ONGS e fundações a investirem

cada vez mais em novos estudos de tecnologias protetivas do ecossistema.

Por fim, não se pode deixar de evidenciar, a importância de

aplicar os incentivos e isenções fiscais também na seara das contribuições, até

porque a adoção de políticas ambientais representa um prévio investimento em

pesquisas, mão-de-obra especializada, entre outros, que devem ser

compensados através da redução de carga tributária.

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7 - CONCLUSÃO

O trabalho exposto pretendeu analisar o direito tributário,

enquanto instrumento de defesa ao meio ambiente, verificando as

possibilidades de sua utilização, para afastá-lo de seu cunho exclusivamente

fiscal, aproximando-o das políticas sociais, ajudando a concretizar o Estado do

Bem Estar Social.

O Direito Tributário foi apresentado com sua dupla função, a de

arrecadar receita pública para o exercício da atividade estatal, como foi

evidenciada a sua possibilidade extrafiscal, em respeito ao que determina o art.

173 caput da CRFB, que confere ao Estado o papel de agente interventor

indireto na atividade econômica do país, em consonância à nova ordem

mundial.

Não foi pretendido, neste trabalho, esgotar todas as celeumas

sobre as espécies tributárias existentes no direito pátrio e que podem ser

utilizadas em defesa do meio ambiente, mas por certo seu objetivo foi chamar a

atenção para o fato de que existe a possibilidade de serem alcançadas

políticas ambientais, através da utilização dos tributos, como um dos veículos

para a sua concretização.

Outro ponto abarcado é a relação dos princípios de direito

ambiental e tributário, os quais, em conjunto, darão maior eficácia ao objetivo

de racionalização dos recursos naturais e proteção do meio ambiente.

A intercessão do direito tributário e do direito ambiental deve ser

feita de forma cautelosa, sem imobilizar a atividade econômica, eixo basilar de

sustentação do sistema capitalista em que se funda o Estado Brasileiro.

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Para tanto, o ônus pelo desrespeito às regras ambientais deve ser

alta o bastante para que o poluidor não tente arriscar uma atividade poluidora,

devendo o poder público, a iniciativa privada e a lei, viabilizarem possibilidades

e alternativas de atuação de forma preventiva, esta é a atuação inteligente

interligada à área jurídica tributária.

O impacto de medidas tributárias sobre produtos sem

investimento em tecnologias menos poluidoras é a finalidade da tributação

ambiental, logo, sua finalidade única e exclusiva não será a receita tributária,

mas trazer eficácia para a atividade gerencial do Estado, a fim de que as

gerações futuras possuam usufruir de um meio ambiente mais equilibrado,

partindo-se de políticas atuais e corretivas de erros passados.

Impõe-se a manutenção do foco na atuação dos indivíduos, das

empresas, indústrias, enfim, compete à coletividade o dever de cuidado ao

meio ambiente, em todas as suas esferas, seja o natural ou o urbano, tal como

preconiza o art. 225 da CRFB, sob pena de esvaziar os esforços do poder

público, ao investir em políticas de educação e prevenção ambiental, se os

setores produtivos e consumidores não se unirem nesta empreitada, sendo

certa a responsabilidade de todos perante os resultados obtidos.

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8 - BIBLIOGRAFIA

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