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Ministério da Fazenda | Secretaria da Receita Federal do Brasil

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Copyright 2012

Secretaria da Receita Federal do Brasil

Organização

Ernani Argolo Checcucci Filho

Colaboração

Alexandre Martins Angoti

Dario da Silva Brayner Filho

Ronaldo Lazaro Medina

Luis Felipe de Barros Reche

Supervisão Editorial

Zayda Bastos Manatta

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Visão de Futuro para a Aduana Brasileira

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Ministério da Fazenda

Documento de EstudoVisão de Futuro para a Aduana Brasileira

A elaboração do presente estudo tem por objetivos apresentar uma visão de futuro para a Aduana brasileira e os projetos e iniciativas que visam à modernização da administração aduaneira, sua adequação ao crescimento do comércio exterior brasileiro e às demandas atuais do Governo e da sociedade.

O documento apresenta também uma análise preliminar sobre as implicações de uma revisão da es-trutura organizacional da Aduana brasileira, em particular, de uma eventual separação da Secretaria da Re-ceita Federal do Brasil (RFB).

A proposta de separação referida acima não foi formalmente apresentada à RFB, mas veiculada nos meios de comunicação de imprensa como sendo uma sugestão do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC), não se dispondo do conhecimento da existência de avaliação ou diagnóstico que a justi-fique, que explique seus objetivos ou sob que forma se daria a referida reorganização administrativa.

Tendo em conta a proposta acima, o documento informa, nas seções de I a VI, como se organizam as Aduanas no mundo; como se faz o controle e a fiscalização aduaneiros na RFB; descreve sua organização, infraestrutura e operação; aponta as vantagens do modelo de Aduana fusionada com administração de tri-butos internos; e detalha as implicações de um eventual desentranhamento da aduana da RFB.

Nas seções VII, VIII e X, o estudo demonstra claramente as necessidades de investimentos na adminis-tração aduaneira e, em particular, de reforço dos quadros de servidores da RFB, considerando o crescimento do comércio internacional, as expectativas crescentes da sociedade, e uma sofisticação cada vez maior dos fraudadores e dos riscos envolvidos nas operações internacionais.

Na seção IX, o documento apresenta, de forma resumida, as propostas e iniciativas da RFB para a modernização do controle e da fiscalização aduaneiros.

Brasília, junho de 2012.

Ernani Argolo Checcucci Filho

Subsecretário de Aduana e Relações Internacionais

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As aduanas são órgãos estatais especializados que respondem pelo controle e fiscalização do fluxo in-ternacional de bens, mercadorias e veículos. Desde os primórdios da história dos estados, de simples órgãos de arrecadação tributária, passaram a desempenhar funções econômicas e não econômicas relacionadas a uma crescente agenda de interesses tutelados pelos estados modernos, dentro as quais se destacam:

i) Regulação econômica, que inclui:

- a equalização dos preços de produtos importados mediante a aplicação da proteção tarifária;

- a administração de regimes tributários especiais para o desenvolvimento econômico;

- a aplicação de medidas de defesa comercial (antidumping, salvaguardas, direitos compensatórios, controle de cotas, etc.);

- a arrecadação de tributos incidentes sobre bens, como os específicos ou sobre valor agregado, con-tribuindo para o provimento dos recursos ao Erário;

- a manutenção do ambiente concorrencial, combatendo o descaminho, a informalidade, o subfatu-ramento, a contrafação, pirataria e outros ilícitos vinculados ao comércio, e garantindo a observância aos requisitos técnicos e administrativos para oferta de produtos no mercado nacional;

ii) Segurança pública e do Estado, incluindo o combate:

- ao contrabando de produtos proibidos, em particular, de armas, munições, narcóticos e outros bens sensíveis;

- à lavagem de dinheiro e à movimentação internacional de recursos do crime, realizando o controle da entrada de dinheiro no território nacional e de sua saída;

- ao crime organizado internacional;

- ao terrorismo, controlando a movimentação de bens sensíveis (ex. precursores químicos, etc.);

iii) Proteção à sociedade, incluindo:

- à saúde pública, ao meio ambiente e às sanidades animal e vegetal, mediante aplicação de controle efetivo do fluxo internacional de produtos controlados e de combate ao contrabando e descaminho de pro-dutos vedados ou com o comércio não autorizado pelas autoridades competentes, bem como ao tráfico de espécimes protegidos da flora e fauna;

- proteção contra a evasão do patrimônio histórico e cultural nacional – combate ao contrabando de obras de arte ou bens de valor histórico e paleontológico;

- garantia da defesa dos direitos dos consumidores, e observância às normas técnicas de segurança para comercialização de produtos no mercador doméstico.

As aduanas também desempenham papel importante nos processos de inserção na economia global contribuindo para o desenvolvimento e aperfeiçoamento de instrumentos que facilitam o acesso aos merca-dos e a aplicação correta de preferências tarifárias, cotas e regimes de origem das mercadorias.

Um dos principais instrumentos coercitivos das administrações aduaneiras é o poder de polícia de reter veículos e mercadorias. Esse instrumento lhes permite aplicar a disciplina aduaneira e garantir a cobrança de tributos e direitos comerciais que incidam sobre os mesmos, bem como aplicar sanções para as infrações que tenham por objeto os veículos transportadores ou as mercadorias. Contudo, no estado de Direito, a atuação da Administração Aduaneira deve se conformar aos limites da lei, tanto na utilização de seus poderes, como para as finalidades para os quais a lei os criou. Os poderes de intervenção sobre a circulação internacional de bens não permitem a retenção indiscriminada, sem a comprovação da ocorrência de infrações ou, ao menos, sem a demonstração de um quadro indiciário sólido.

A gestão de uma aduana moderna busca tanto a efetividade de seus controles e de sua capacidade de fazer cumprir as regras sob sua tutela como também a redução de custos da própria Administração Pública e dos particulares. Assim, os controles aduaneiros são desenvolvidos com base em técnicas de seletividade,

I - MISSÃO E ORGANIZAÇÃO DAS ADUANAS NO MUNDO

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transparência, previsibilidade e agilidade, para reduzir os custos operacionais e aumentar a competitividade da economia doméstica, como se verá neste Estudo.

Não existe uniformidade internacional nos arranjos administrativos em que operam as administrações aduaneiras. Entretanto, devido à importância e primazia do papel de regulação econômica, e principalmente por exercerem funções típicas de administração tributária, na maioria absoluta dos países as aduanas atuam como dependências dos Ministérios de Fazenda (ou Finanças) ou como agências autônomas vinculadas a esses.

A partir de uma pesquisa da Organização Mundial das Aduanas (OMA) realizada em dezembro de 2011, é possível verificar que em pelo menos 149 países as Aduanas estão vinculadas aos Ministérios de Fazenda, incluindo Alemanha, Espanha, França, Holanda, Índia, Itália, Japão, Reino Unido e todos os países da América do Sul.

Em cinco países, a segurança nacional adquiriu alta relevância e as Aduanas passaram a atuar vincula-das a Ministérios de Justiça, Interior ou Segurança Nacional: Austrália, Estados Unidos e Canadá (que também fizeram a fusão com o controle de imigração), Bahrain e Oman.1

Em Cuba e em oito países que integravam o antigo bloco soviético (Azerbaijão, Bielorússia, Federação Russa, Quirguistão, Mongólia, Turcomenistão, Ucrânia e Uzbequistão), as aduanas são agências vinculadas a Comitês de Estado.

No Tajiquistão e em Montenegro, em razão da importância de seus processos regionais de integração econômica, as aduanas foram vinculadas ao Ministério de Relações Exteriores.

Na China e em Hong Kong as aduanas são Ministérios específicos e na Turquia é parte do Ministério de Aduanas e do Comércio. A administração aduaneira da Nova Zelândia é uma agência independente que também reporta a um Ministro de Aduana indicado pelo Poder Legislativo.

Finalmente, é importante destacar que, além do Brasil, as aduanas estão fusionadas com agências de tributação e arrecadação em pelo menos outros 55 países2, incluindo a África do Sul, Argentina, Áustria, Bél-gica, Colômbia, Dinamarca, Espanha, Guatemala, Holanda, Índia, Irlanda, México, Paquistão, Peru, Portugal, Reino Unido e Venezuela. Esse tem sido um modelo com tendência crescente (as fusões no Reino Unido e em Portugal ocorreram respectivamente em 2005 e em 2011) e, conforme será demonstrado a seguir, existem vários motivos que justificam e promovem a fusão, principalmente o compartilhamento da cobrança, da administração dos litígios, dos poderes de auditoria contábil, operacional e financeira de empresas, o acesso a informações sobre as atividades dos contribuintes e o fortalecimento da inteligência e do gerenciamento de riscos.

A maioria das aduanas atua em estreita coordenação com outras áreas da administração governa-mental. As aduanas são as principais instituições responsáveis pelos chamados controles de fronteiras e as administrações como da África do Sul, França, Espanha, Alemanha e países nórdicos (além dos EUA, Canadá e China) possuem unidades especializadas com recursos humanos, financeiros e tecnológicos para realizar o combate ao contrabando e descaminho.

1 No Reino Unido a Aduana foi fusionada com a administração tributária em 2005. Em 2008, o governo criou a Agência de Controle de Fronteiras (UK Border Agency), com foco em segurança, que absorveu as operações de controle de viajantes e inspeções portuárias e aeroportuárias (deve-se observar que tal arranjo foi facilitado devido à característica insular do Reino Unido, que não dispõe de fronteiras terrestres).

2 A lista dos 56 países, com a identificação das organizações e respectivos websites se encontra no Anexo I deste estudo.

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A fiscalização aduaneira exercida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil em portos, aeroportos e pontos de fronteira, sobre mercadorias que entram no país ou dele saem é a atuação mais conhecida da Adu-ana brasileira pelo público. Essa é denominada “fiscalização no despacho aduaneiro” e também “fiscalização em zona primária”.

Os dois termos grifados denotam “tempo” e “lugar” de execução da fiscalização, tendo em conta que a fiscalização aduaneira também realiza ações anteriores e posteriores ao “tempo” do despacho aduaneiro e também é executada fora da “zona primária”, a qual compreende os locais autorizados a receber veículos e cargas procedentes do exterior e/ou para neles terem início suas partidas ao exterior, o que pode ocorrer em porto marítimo, lacustre ou fluvial, em aeroporto e em local da fronteira terrestre. Por oposição, “zona secun-dária” constitui todo o restante do território nacional.

O controle aduaneiro precede à fiscalização aduaneira no sentido de que objetiva garantir as condi-ções de efetividade da fiscalização, quais sejam:

a identificação dos sujeitos passivos e a caracterização de suas responsabilidades quanto à matéria • aduaneira;

a delimitação ou segregação física de locais e recintos alfandegados; •

o controle de entrada de pessoas, veículos e cargas procedentes do exterior ou a ele destinados, • em zona primária, ou em recintos aduaneiros de zona secundária;

os registros de informação sobre a movimentação, estocagem e transformação industrial de mer-• cadorias em recintos alfandegados.

Enquanto a fiscalização aduaneira tem por substrato as “operações” de comércio exterior (importação, exportação ou trânsito internacional de mercadorias), o controle aduaneiro tem por alvos seus aspectos cir-cunstantes, dentre os principais:

a habilitação de pessoas para atuar no comércio exterior, na sua logística ou nos procedimentos • aduaneiros, como importadores, exportadores, transportadores internacionais, depositários, agen-tes de carga, despachantes aduaneiros, peritos etc;

o alfandegamento de áreas e recintos de zona primária que é a autorização para receber veículos • e cargas procedentes do exterior e/ou para, a partir deles, dar-se sua saída para o exterior, para armazenar mercadorias sob controle da Aduana e para se processar os despachos aduaneiros de importação e de exportação;

o alfandegamento de recintos de zona secundária (portos secos, instalações da Empresa de Cor-• reios e Telégrafos, recintos de exposição etc) a fim de que neles se possa armazenar mercadorias procedentes do exterior ou a ele destinadas e se processar os despachos aduaneiros, ou simples-mente para se expor mercadorias procedentes do exterior;

a inspeção periódica das condições de alfandegamento;•

o controle sobre veículos e cargas procedentes do exterior ou a ele destinados;•

o controle sobre os bens trazidos por viajantes, chegando ao País ou dele saindo, e das remessas e • encomendas internacionais;

a inspeção de sistemas informatizados das pessoas sujeitas ao controle aduaneiro para fins de • alfandegamento ou para fruição de regimes aduaneiros especiais.

Além da fiscalização no curso do despacho aduaneiro, a RFB também exerce as seguintes modalidades de fiscalização aduaneira:

vigilância aduaneira, a qual, sem esperar o despacho aduaneiro das mercadorias, busca, principal-• mente na zona primária e nos seus arredores, detectar e coibir a entrada irregular de mercadorias procedentes do exterior ou a sua saída irregular do País, tendo como alvo principal aeronaves, veículos terrestres e embarcações em situação aduaneira irregular, mercadorias ilícitas, cargas não manifestadas e produtos com marcas contrafeitas (o objetivo da vigilância é garantir a integridade

II – O CONTROLE E FISCALIZAÇÃO ADUANEIROS DA RFB

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dos sistemas de controle e que todas as mercadorias sejam submetidas à fiscalização);

repressão aduaneira, que consiste em operações realizadas em vias e locais públicos, por equipes • ostensivamente identificadas, visando a detectar e apreender mercadorias objeto de descaminho ou contrabando e encaminhar as pessoas envolvidas nesses crimes às autoridades policiais; e

fiscalização pós-despacho aduaneiro, que executa novas verificações sobre as declarações adu-• aneiras após o desembaraço das mercadorias, podendo ocorrer na forma de “revisão aduaneira” – quando o procedimento se restringe à análise das informações da própria declaração aduaneira – ou na forma de “auditoria externa”, quando requer informações adicionais do sujeito passivo, auditoria contábil ou a inspeção física de estoques, instalações comerciais e industriais.

A combinação dessas modalidades de forma de controle e fiscalização e o conjunto de estratégias (ou abordagens) utilizadas para torná-los efetivos definem o que se chama de “modelo de controle e fiscalização aduaneiros”.

A utilização combinada dessas diferentes modalidades de controle e fiscalização, associada ao geren-ciamento de riscos, permite otimizar a aplicação de recursos, minimizando custos da administração e dos par-ticulares e maximizando resultados. As diferentes ações da fiscalização são complementares e são planejadas conforme os tipos de infrações que se pretende combater.

Os controles de despacho tendem a focar nas infrações que podem ser comprovadas mediante as inspeções das mercadorias ou nos casos em que, uma vez autorizada a circulação no mercado doméstico, se torna difícil a comprovação dos ilícitos.

De maneira geral, as aduanas convergem para um modelo que promove o cumprimento espontâneo das obrigações aduaneiras, mediante a simplificação e agilidade das operações lícitas (com o mínimo de intervenção), processos de verificação e auditoria para coibir erros e ações mais amplas de investigação e fis-calização para combate a fraudes. O modelo exige um forte gerenciamento de riscos com seletividade fiscal, que permita a redução da frequência relativa das intervenções no curso do despacho aduaneiro acompa-nhada do aumento dos esforços aplicados nas auditorias pós-despacho e nas ações de vigilância e repressão aduaneira.

Há convergência para esse tipo de modelo pelas seguintes razões:

no século passado, as aduanas passaram a utilizar declarações formais dos importadores e expor-• tadores para fins de identificação, quantificação e valoração das mercadorias, que permitiram a realização de revisões posteriores ao desembaraço aduaneiro, com ganho de produtividade fiscal e maior uniformidade na aplicação das normas;

os créditos tributários e aduaneiros passaram a contar com outras garantias, como o próprio pa-• trimônio do contribuinte, o que permitiu a redução do uso da garantia representada pela própria mercadoria retida pelas aduanas;

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a disseminação da tributação ad valorem e a progressiva redução tarifária produzida por acordos • de preferências comerciais reduziu a matéria aduaneira física, passível de verificação no momento do despacho aduaneiro, incrementando os aspectos imateriais da tributação – valor aduaneiro e origem da mercadoria –, cuja verificação no pós-depacho é mais produtiva e menos custosa para a administração aduaneira e para os particulares;

a difusão de regimes aduaneiros especiais e o volume crescente de importações realizadas com • isenção ou suspensão das obrigações tributárias aduaneiras exigiram que as aduanas se aparelhas-sem para realizar investigações após as importações, porque na maioria dos casos as condições de fruição dos benefícios fiscais só podem ser verificadas após a utilização das mercadorias;

a utilização de sistemas informatizados para recepcionar as declarações aduaneiras permitiu apli-• car processos automatizados de avaliação de riscos e realizar seleções mais eficazes, reduzindo a freqüência relativa de seleção para fiscalização no curso do despacho aduaneiro;

a integração do controle aduaneiro com os controles de outros órgãos (sanitários, de segurança • pública etc.) gerou maior informação sobre as mercadorias importadas e exportadas e possibilitou a redução de múltiplas intervenções sobre essas na chegada ao país ou na saída dele, desconcen-trando também a necessidade de verificações pelas aduanas no curso do despacho aduaneiro;

a integração das aduanas com as administrações de tributos internos permitiu um controle fiscal • mais abrangente, superando a mera visão incidental e difusa das operações de comércio exterior para se alcançar uma visão econômica e tributária completa do sujeito passivo (importador ou exportador), incrementando a capacidade de avaliação de risco mediante a apropriação de in-formações fiscais e patrimoniais de importadores e exportadores, o que levou a uma melhoria da capacidade de seleção e de produção de provas nas auditorias fiscais, e contribuiu para deslocar esforços difusos sobre operações de despacho para esforços concentrados, após o despacho, so-bre o conjunto de operações do contribuinte;

a agilidade logística no comércio internacional e a redução das despesas correlatas (principalmen-• te de armazenagem) passaram a ser condição essencial para a competição internacional, forçando o deslocamento dos controles realizados durante os despachos aduaneiros para outros momentos e modalidades de fiscalização;

a disseminação de acordos bilaterais e multilaterais de comércio, bem como de uniões aduaneiras, • exigiu dos seus integrantes a aplicação de medidas de simplificação e agilização dos fluxos de comércio que ampliaram a necessidade de reduzir a atuação da aduana no curso do despacho aduaneiro;

o desenvolvimento de sistemas de informação sobre carga permitiu que as aduanas realizassem a • análise de risco da carga antes de sua própria chegada nos recintos aduaneiros do país, melhoran-do a capacidade de seleção fiscal e, portanto, reduzindo a necessidade de se executar verificações no despacho aduaneiro;

a melhoria dos controles aplicados ao transporte de mercadorias, ao controle de recintos de zona • primária (informatização de registros e procedimentos, recepção antecipada de informações de carga, monitoramento remoto por câmeras, entre outros) e as melhorias na capacidade de seleção fiscal no curso do despacho e após o despacho aduaneiro induzem a um deslocamento das opera-ções ilícitas para a transposição clandestina de fronteira e, impulsionado pelo comércio eletrônico, para as remessas postais e as do tipo porta a porta, exigindo reforço das ações de vigilância e re-pressão aduaneiras e maior controle das operações com remessas; e

a moderna gestão de riscos gerou novas formas de controle aduaneiro que permitiram desconcen-• trar a atuação da fiscalização aduaneira.

Em resumida síntese, os sistemas de gerenciamento de risco das aduanas também evoluíram nas úl-timas décadas saindo de um modelo de análise com foco exclusivo nas mercadorias (objetivo), para análise das operações comerciais (transacionais), agregando informações das pessoas físicas e jurídicas envolvidas (subjetivo) e, mais recentemente, abrangendo informações das cadeias de abastecimento (desde a produção até o destino final).

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No Brasil, o modelo de controle aduaneiro da RFB está assentado nos seguintes elementos principais:

seletividade;•

fiscalização estruturada em procedimentos diferenciados de intervenção;•

integração com os controles de tributos internos;•

uso de força de vigilância e repressão;•

cooperação com outros órgãos que atuam no comércio exterior ou na repressão aos crimes trans-• fronteiriços; e

gestão de riscos.•

A seletividade busca a concentração de esforços segundo uma expectativa de resultados efetivos para o interesse aduaneiro, seja na fiscalização no curso do despacho, ou após o despacho aduaneiro e nas ativida-des de vigilância e repressão aduaneiras. Esse interesse pode ser meramente tributário, de aplicação de medi-das de defesa comercial, ou relativo à tutela de direitos difusos (saúde, segurança pública e meio-ambiente) ou de marca. Essa seletividade geralmente tem por base os valores econômicos envolvidos, entretanto a Aduana deve ir além desse aspecto no gerenciamento dos riscos, por força da diversidade de interesses ju-rídicos que a legislação colocou sob sua tutela, devendo incorporar, entre outros, a avaliação de riscos não econômicos associados aos direitos difusos e à violação de direitos de marca.

A atuação estruturada em procedimentos diferenciados de intervenção ocorre tanto no despacho adu-aneiro como fora dele. No despacho aduaneiro, inicialmente, todas as operações estão sujeitas a controles horizontais, sendo que tanto as importações como as exportações estão sujeitas a apresentação da carga em recinto alfandegado e são obrigatoriamente objetos de apresentação de declarações fiscais por parte dos importadores e exportadores por meio do Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), que veri-fica automaticamente uma série de aspectos de interesse fiscal, inclusive o pagamento dos tributos na rede bancária. Em cerca de 80% a 90% das importações e das exportações, as verificações são efetuadas exclusi-vamente no Siscomex, com o desembaraço automático das mercadorias (trata-se do chamado “canal verde” de conferência aduaneira). 3

3 Em economias com maior grau de cumprimento espontâneo das obrigações aduaneiras (e.g.: Estados Unidos, Japão, Reino Unido, França), o nível de seletividade para controle no despacho aduaneiro varia de 3% a 5%. Uma pesquisa da Organização Munidal das Aduanas, realizada em 2009 (Worldcap Database), apontou os níveis de seletividade no despacho aduaneiro para os seguintes países: China (10%), Hong Kong (3%); Argentina (8,32%); México (20%); Nova Zelândia (2%). O Brasil apresenta atualmente nível de sele-tividade na ordem de 12%, com tendência de redução.

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Subsequentemente, as declarações que não passam pelos filtros do canal “Verde”, são submetidas a procedimentos estruturados por meio de outros “canais” de conferência, onde as ações da fiscalização podem se resumir a verificações documentais (canal “Laranja” na exportação, ou “Amarelo” na importação), incluir além dessas a conferência física das mercadorias (canal “Vermelho”, na exportação e na importação), até ope-rações muito complexas de verificação da origem dos recursos aplicados no comércio exterior característica das ações de combate à interposição fraudulenta e à lavagem de dinheiro (canal “Cinza”, na importação).

A escolha desses procedimentos está normalmente associada ao tipo de risco identificado na opera-ção. Em geral, a aplicação de procedimentos mais intervencionistas está associada à impossibilidade de ante-cipar ou postergar a produção de prova ou à impossibilidade de fazer cessar o dano ao bem jurídico tutelado sem a apreensão da mercadoria.

Da mesma forma, as fiscalizações pós-despacho podem se resumir a revisões das próprias declarações aduaneiras, como podem demandar auditorias complexas com buscas de informações e documentos no País ou no exterior. As ações de combate a fraudes comerciais, ao contrabando e descaminho e ao crime organizado podem demandar ações ainda mais complexas, com planejamento detalhado, uso de técnicas de investigação, e envolvimento do Ministério Público Federal, da Polícia Federal e do Poder Judiciário, para a realização de buscas e apreensões de documentos.

Várias operações de fiscalização demandam ações estruturadas tanto no curso dos despachos adu-aneiros como em auditorias de empresas, com padronização de procedimentos de modo a orientar e uni-formizar a atuação da fiscalização, especialmente quanto aos aspectos técnicos da produção de provas. As operações como “Farinha do Mesmo Saco”, para farinhas de trigo, “Panos Quentes”, para o setor têxtil e ves-tuário, “Passos Largos” para o setor de calçados, são apenas algumas das muitas operações estruturadas que tiveram grande êxito e visibilidade externa. O êxito dessas operações demanda planejamento e adequação técnica dos meios de produção de provas, sob o risco de se perder todo o esforço da intervenção da aduana nos contenciosos administrativo e judicial.

Além das operações estruturadas, todas as denúncias recebidas são tratadas e, quando minimamente fundamentadas, geram “alertas” eletrônicos para a fiscalização e também podem levar ao direcionamento das operações de importação ou exportação para conferência no curso do despacho aduaneiro, se essa mo-dalidade de fiscalização for a mais apta a produzir provas e coibir os ilícitos. De 2008 a 2011, foram inseridos no Sistema de Registro e Rastreamento da Atuação dos Intervenientes Aduaneiros (RADAR), 9.391 alertas, originados tanto de pesquisas internas quanto de denúncia externas, conforme o gráfico abaixo.

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A fiscalização aduaneira tem por base toda a estrutura de controle ca-dastral e das bases de dados das decla-rações prestadas pelos contribuintes à RFB. As plataformas informatizadas para a gestão das fiscalizações (elaboração de dossiês, controle de abertura e encerra-mento, distribuição de Mandados de Pro-cedimento Fiscal, registro de resultados) e para a elaboração de planilhas, termos e outros papéis de trabalho, lavratura de autos de infração e para o lançamento de crédito tributário são comuns aos demais procedimentos de fiscalização da RFB.

Após a constituição dos créditos tributários mediante lançamentos de ofí-cios, o registro e o controle desses crédi-tos até sua extinção no âmbito da RFB ou o seu encaminhamento para execução judicial, tudo é controlado pelo mesmo sistema SIEF-Processo, seja um crédito do Imposto de Renda, seja do Imposto de Importação. Também são controlados e movimentados no mesmo sistema todos os processos no contencioso administra-tivo fiscal.

O uso da força de vigilância e re-pressão se traduz na capacidade de de-tectar e dissuadir a evasão dos controles de zona primária e a disciplina aduaneira nela aplicada. Essa atuação extramuros gera uma elevada exposição pública da fiscalização aduaneira, que se constitui em um elemento multiplicador de sua capacidade dissuasória. As ações de vigi-lância e repressão aduaneiras têm como objetivos imediatos a apreensão de mer-cadorias e veículos em situação irregular no País e a prisão dos respectivos infra-tores.

A RFB integra o Plano Estratégico de Fronteiras do Governo Federal, contri-buindo principalmente com a Operação Fronteira Blindada (ver Anexo II) e, ape-sar do reconhecimento das necessidades de investimentos e de fortalecimento da área (a limitação de recursos é o principal desafio para ampliação dessa atividade), os resultados alcançados em termos de volumes de apreensão de mercadorias, representação fiscal para fins penais e ex-posição na mídia são expressivos e vêm crescendo ano após ano. A Receita Fede-ral administra um importante conjunto de equipamentos e tecnologias utilizado tanto para a Aduana como para as outras áreas de fiscalização.

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Em 2011, a apreensão total de mercadorias resultante da atuação de RFB nas áreas de fiscalização, re-pressão e controle sobre o comércio exterior (inclusive bagagem) totalizou R$ 1,479 bilhões, o que significou um crescimento de 16% em relação ao resultado registrado em 2010 (R$ 1,275 bilhões).

Por meio da atuação em parceria com outros órgãos, Secretarias de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, Polícias, Forças Armadas e agências e órgãos federais de controle, a RFB tem alavancado sua capa-cidade de produzir resultados, bem como contribuído para o cumprimento das missões desses órgãos e agências.

A gestão de riscos se realiza pela combinação de modalidades e instrumentos da ação aduaneira de forma a maximizar resultados à vista da disponibilidade dos recursos materiais, humanos e tecnológicos e considerando a própria avaliação de riscos aos bens tutelados. Por sua importância e para se entender melhor a atuação da RFB na área aduaneira, é fundamental caracterizar essa gestão com elementos concretos e com suas principais abordagens.

Facilitação da conformidade aduaneira•

No âmbito aduaneiro, o esforço prioritário da organização é oferecer meios, os mais simples e diretos, para facilitar que os agentes sujeitos ao controle e à fiscalização cumpram espontaneamente suas obriga-ções. Para tanto, prioriza-se a simplificação normativa, a disseminação de informação, o oferecimento de ser-viços de orientação e, principalmente, a informatização de procedimentos e a disponibilidade permanente de meios remotos e automáticos para os interessados cumprirem suas obrigações.

Na RFB, assim como em outras aduanas, essa estratégia de “promoção da conformidade” às normas (compliance) também passa pela introdução de rotinas mais simples e ágeis para os operadores que parti-cipem de programas de boas práticas aduaneiras e realizem autogestão da qualidade com verificação do cumprimento da legislação aduaneira.

No Brasil, a RFB oferece principalmente o programa conhecido como Linha Azul, que promove um ele-vado grau de conformidade, abrangendo a integridade dos controles aduaneiros das empresas e a segurança de sua logística de comércio internacional. As empresas que aderem a esse programa recebem “notas” de risco baixas, permitindo que a freqüência relativa de verificações de suas importações e exportações no curso do despacho aduaneiro seja significativamente reduzida em relação às demais empresas.

Com a redução do esforço de fiscalização sobre empresas de baixo risco, a RFB pode direcionar seus esforços para os contribuintes de maior risco. Em 2011, por exemplo, as 43 empresas da Linha Azul responde-ram por 15% dos despachos de importação e 7% dos despachos de exportação, e tiveram 17.884 declarações submetidas à conferência no curso dos despachos, ou seja, 3,93 % do total de suas operações de comércio exterior, enquanto que a média nacional nesse mesmo ano foi de 12,7%. A Linha Azul contribuiu, portanto, para reduzir cerca de 40 mil intervenções sobre operadores de baixo risco.

Recentemente, com a mesma abordagem, a RFB instituiu programa de adesão voluntária para produ-tores, fabricantes e exportadores estrangeiros, por meio da Instrução Normativa RFB nº 1.086, de 17 de agos-

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to de 2011, e vem promovendo a conformidade às regras de origem e à aplicação de direitos antidumping, podendo assim direcionar melhor seus recursos no combate à triangulação (circumvention).

Monitoramento de novos importadores e exportadores•

A atuação de sujeitos novos no comércio exterior (no ano de 2011, por exemplo, 8.153 novos impor-tadores iniciaram operações de comércio exterior ou voltaram à ativa após cinco anos) é um desafio sob o ponto de vista de gestão de riscos, porque eles não apresentam histórico comportamental nesse tipo de atividade e porque entre os novos operadores certamente haverá empresas de fachada que esperam atuar acobertando ações irregulares.

Para gerir melhor os riscos nesse seguimento, a RFB instituiu e opera, desde 2002, procedimentos de habilitação prévia das empresas para operar no comércio exterior, definindo limites operacionais acima dos quais tais operadores estão sujeitos à comprovação da origem dos recursos aplicados no comércio exterior como condição para manter sua atuação. A definição desses limites de risco operacional se pauta por infor-mações patrimoniais e fiscais das empresas e de seus sócios obtidas nas bases próprias das declarações de Imposto de Renda das pessoas jurídicas e das pessoas físicas. A utilização de informações fiscais desse tipo confere à RFB uma elevada capacidade de filtrar empresas de fachada.

Combate à interposição fraudulenta•

A maior parte dos ilícitos aduaneiros é cometida por empresas de pequeno e médio porte que não apresentam patrimônio capaz de suportar o lançamento de créditos tributários eventualmente constituídos pela fiscalização aduaneira ou de serem responsabilizadas pelos danos causados ao mercado nacional.

A maior parte das fraudes cometidas por essas empresas está relacionada ao valor aduaneiro declarado das mercadorias (subfaturamento), aspecto cuja complexidade de verificação e constituição de provas é pra-ticamente impossível no curso dos despachos aduaneiros. Por isso, essas empresas são dificilmente atingidas no seu patrimônio pela fiscalização aduaneira. É possível se afirmar que essas empresas de fachada têm sido constituídas com o objetivo principal de ocultar os verdadeiros interessados nos negócios para proteger os seus patrimônios da execução fiscal e torná-los inatingíveis cível e penalmente. Essas empresas, também conhecidas como “fantasmas”, constituem um dos maiores desafios para as administrações aduaneiras e tributárias no mundo todo.

No Brasil, a RFB exerce uma fiscalização aduaneira especial sobre empresas que atuam no comércio exterior mediante o monitoramento do seu patrimônio e de seus sócios e o acompanhamento do compor-tamento das mesmas pela área de tributos internos. Essa ação permite detectar empresas e/ou pessoas que não possuem lastro patrimonial e financeiro para suportar as operações de comércio exterior declaradas. Uma vez detectadas pela fiscalização aduaneira da RFB, as empresas de fachada são declaradas inaptas, tendo suas atividades encerradas e suas mercadorias submetidas à pena de perdimento em favor do Erário Nacional.

Desde 2002 até 2011, a RFB tornou inaptas 3.312 empresas, evitando que continuassem suas práticas fraudulentas. A combinação dessa estratégia com o monitoramento de novos importadores e exportadores tornou a fiscalização mais eficaz no combate a fraudes no comércio exterior.

Combate a esquemas estruturados de fraude no comércio exterior•

As fraudes no comércio exterior são frequentemente realizadas por um conjunto orquestrado de em-presas que individualmente operam valores baixos de transações, mas que representam grandes somas quando analisado o conjunto de suas atividades. As empresas importadoras pertencentes a esquemas frau-dulentos se associam a diversas outras empresas distribuidoras de pequeno e médio porte, muitas delas de fachada, com o objetivo de sonegar toda a cadeia tributária a partir do comércio exterior e fazer chegar aos interessados finais mercadorias praticamente livres de tributação. O enfrentamento a esse tipo de fraude requer uma capacidade de inteligência fiscal estruturada, com meios adequados para integrar e analisar in-formações das áreas de tributos internos e de fiscalização do comércio exterior.

A RFB constituiu, em meados da década de 1990, a Coordenação-Geral de Pesquisa e Investigação (COPEI) que vem atuando de forma integrada nas investigações de fraudes, lavagem de dinheiro e sonegação fiscal tanto nas áreas de tributos internos como nas operações de comércio exterior. Esse trabalho culmi-

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nou com dezenas de grandes investigações, em conjunto com a Polícia Federal e com o Ministério Público Federal, que permitiram o desbaratamento de quadrilhas e a prisão de centenas de pessoas envolvidas em grandes esquemas de fraudes a partir do comércio exterior.

São exemplo desses casos as operações como: Narciso (Caso Daslú), Persona (caso da Cisco, gigante de telecomunicações), Dilúvio (MXT Trading), Operação Porto Europa (Grupo Tânia Bulhões), e muitas outras. Na seqüência, são relacionadas as principais operações com interesse na área de comércio exterior, nos últimos 5 anos:

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Todas essas operações somente puderam ser realizadas com sucesso em razão do acesso aos dados e informações das situações econômica e financeira das empresas, de seus sócios, e de suas transações realiza-das no mercado doméstico.

Acompanhamento e avaliação de risco de intervenientes no comércio exterior•

A RFB dispõe de um dos mais sofisticados sistemas informatizados de registro e acompanhamento da atuação de intervenientes no comércio exterior, isto é, de importadores, exportadores, transportadores, des-pachantes aduaneiros, contadores, advogados etc. Trata-se do mesmo Sistema de Registro e Rastreamento da Atuação dos Intervenientes Aduaneiros (RADAR) referido anteriormente.

Por meio desse sistema são produzidos resumos estatísticos das operações de comércio exterior de importadores e exportadores, relatórios sobre os locais onde realizaram tais operações, as infrações cometi-das, pessoas associadas e outras informações que permitem conhecer não apenas o comportamento dessas pessoas, mas também suas redes de relacionamento. Ademais, o sistema registra mês a mês o desempenho na área de tributos internos das empresas que participam do comércio exterior, permitindo fazer uma ava-liação compreensiva de seus aspectos tributários, indo muito além dos aspectos econômicos do comércio exterior. O sistema também carrega informações sobre renda e patrimônio das empresas e de seus sócios, de modo que se pode avaliar também a sua capacidade econômica e financeira para suportar as operações no comércio exterior.

Todas essas informações integradas pelo RADAR permitiram melhorar substantivamente a capacidade da RFB detectar agentes e redes de alto risco, inclusive a atuação de empresas de fachada. Com a acumulação de informações nesse sistema, a RFB vem melhorando sua qualidade de seleção fiscal, permitindo que sejam reduzidas as intervenções desnecessárias no curso do despacho aduaneiro e aumentando a efetividade de suas intervenções tanto no despacho como fora dele.

O Brasil é um país de dimensões continentais, com um território nacional de aproximadamente 8,5 milhões de Km2, 16.886 km de fronteiras terrestres e 7.367 km de orla marítima. Na fronteira terrestre existem 34 pontos de fronteira alfandegados com os 10 países vizinhos da América do Sul. Na orla marítima e nos rios brasileiros, foram estabelecidos 38 portos alfandegados. Considerando sua extensão territorial, 41 aeroportos foram alfandegados para operar internacionalmente.

Nesses lugares, chegam do exterior, ou para ele saem veículos, mercadorias e objetos postais. Mas esses números não representam ainda todos os locais de presença e controle aduaneiros da RFB. Há também centenas de instalações portuárias de carga conectadas aos portos referidos, dezenas de recintos interiores de armazenagem (Portos Secos e Centros Logísticos Industriais Aduaneiros - Clias), e vários centros de distri-buição de remessas postais entre outros locais e recintos alfandegados. O quadro abaixo traz esses números com maior detalhe:

III - ORGANIZAÇÃO E INFRAESTRUTURA DA ADUANA NO BRASIL

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Além desses locais, a RFB, por meio de sua fiscalização aduaneira e de suas ações de vigilância e re-pressão aduaneiras atua em todo o território nacional. Para fazê-lo, conta com uma diversificada estrutura de Alfândegas, Inspetorias, Delegacias e Superintendências Regionais.

As Alfândegas (ALF) são estruturas organizacionais que gerenciam a atividade aduaneira em porto ou aeroporto alfandegado; as Inspetorias da Receita Federal do Brasil (IRF) são unidades que podem exercer ati-vidade aduaneira em porto, aeroporto, ponto de fronteira alfandegado, bem como desempenhar fiscalização aduaneira pós-despacho, exercer a administração aduaneira em Portos Secos e Clias ou um misto dessas ati-vidades; e as Delegacias da Receita Federal do Brasil (DRF) são estruturas mais completas, que desempenham qualquer das funções aduaneiras acima referidas e administram tributos internos (mas há também Delega-cias especializadas apenas em tributos internos ou em fiscalizações).

As Superintendências Regionais da Receita Federal do Brasil (SRRF) são projeções regionais do órgão central e órgãos de supervisão técnica e administrativa regional da RFB, sendo em número de 10 no País, e comandam tanto as funções de aduana como de tributos internos, respondendo pelas principais tarefas de execução orçamentária (logística), gestão de pessoas, suporte tecnológico e comandam diretamente opera-ções de repressão aduaneira por meio de suas Divisões de Repressão ao Contrabando e Descaminho (DIREP). As SRRF também são órgãos recursais para os atos de titulares de Alfândegas, Inspetorias e Delegacias.

Essa estrutura contabiliza 26 Alfândegas, 12 Inspetorias autônomas, 63 Delegacias com competência mista em tributos internos e na área aduaneira, 43 Inspetorias vinculadas às unidades já referidas e 10 Supe-rintendências Regionais com suas 10 Divisões de Repressão ao Contrabando e Descaminho (DIREP). Ressalte-se que várias dessas inspetorias são pequenas estruturas subordinadas a delegacias. O quadro abaixo detalha o número total de Unidades da RFB por Região Fiscal.

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Como se vê, portanto, a realidade organizacional predominante da área aduaneira são as unidades mistas com tributos internos, as Delegacias, e as Inspetorias vinculadas, sendo que a maioria destas (36) se vincula a Delegacias.

Além dessas unidades descentralizadas de administração, a área aduaneira está inserida na estrutura de 17 Delegacias de Julgamento da Receita Federal do Brasil (DRJ), que decidem o contencioso adminis-trativo tributário em primeira instância. A segunda instância é constituída por outro órgão do Ministério da Fazenda – o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF).

No âmbito da administração central da RFB, a área aduaneira conta com uma Subsecretaria especiali-zada – a Subsecretaria de Aduana e Relações Internacionais (SUARI) e a ela subordinada uma Coordenação-Geral de Administração Aduaneira (COANA). Embora voltadas para a área aduaneira, essas estruturas têm competências apenas sobre matérias de controle, fiscalização e procedimentos aduaneiros, classificação fis-cal e origem de mercadorias.

Os aspectos relativos ao direito material – normas gerais de tributação, tributação sob o comércio exterior, regimes aduaneiros especiais e contencioso administrativo – estão sob a gestão da Subsecretaria de Tributação e Contencioso (SUTRI); os aspectos de controle e arrecadação tributária e atendimento aos contribuintes são geridos pela Subsecretaria de Arrecadação e Atendimento (SUARA); as matérias concernen-tes à tecnologia, gestão de pessoas e gestão orçamentária e contratos são administrados pela Subsecretaria de Gestão Corporativa (SUCOR); as ações de investigação e inteligência estão sob a gestão da Coordenação Geral de Pesquisa e Investigação (COPEI); e todas as outras estruturas da RFB também atuam em questões da administração aduaneira, como a Corregedoria e a Coordenação de Auditoria de Procedimentos (AUDIT).

A estrutura organizacional da RFB foi construída dessa forma para otimizar a alocação de recursos financeiros, humanos e tecnológicos e para garantir unidade técnico-jurídica quanto à interpretação e aplica-ção de matéria tributária. Ressalte-se que o contribuinte no comércio exterior, na maioria absoluta dos casos, é contribuinte de tributos internos; os tributos mais importantes em termos de arrecadação no comércio exterior são os tributos internos sobre mercadorias (o Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI vinculado às Importações, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE Combustíveis, as contribuições

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PIS-importação e Cofins-importação); e a administração dos tributos internos que incidem sobre mercadorias no comércio exterior forma um continuum com a tributação interna, inclusive para efeito de compensação de créditos tributários.

Estão lotados nas unidades da RFB, considerando o Órgão Central, Superintendências Regionais e Uni-dades Locais, 4.603 servidores da Carreira Auditoria Fiscal (Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil e Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil) exercendo atividades preponderantemente ligadas à área aduaneira. Mas há um número muito maior do que esse de servidores que atuam nas áreas de gestão de pes-soas, orçamentária e financeira, de tecnologia, de atendimento ao público, de contencioso fiscal, servindo a todas as áreas técnicas de atuação da RFB, inclusive a aduana.

A infraestrutura de informática da RFB – servidores, bancos de dados, redes de telecomunicações, es-tações de trabalho são comuns para todas as atividades da RFB. A maioria dos serviços de operação e de-senvolvimento de sistemas contratados ao Serpro também aproveitam às funções aduaneiras e de tributos internos.

A frota de veículos terrestres da RFB, com 1416 automóveis compreendendo veículos leves, ônibus e caminhões, é compartilhada tanto pela fiscalização dos tributos internos e dos incidentes sobre o comércio exterior, como pela vigilância e repressão aduaneiras. Ademais desses veículos, a RFB possui 9 lanchas em operação nos principais portos marítimos e fluviais, mas que também são utilizadas pela fiscalização de tribu-tos internos, especialmente no caso de operações em localidades na bacia do Rio Amazonas.

Os dois helicópteros que compõem a unidade de operações aéreas da RFB, embora atuem predomi-nantemente na área aduaneira, têm atuado em ações com vistas à arrecadação de tributos internos, como as contribuições previdenciárias devidas sobre obras de pessoas físicas, cujo exemplo mais recente foi a Ope-ração Taj Mahal, em condomínios de luxo em Campos e Região dos Lagos, no Estado do Rio de Janeiro e a Operação Alquimia, na Bahia.

Todos esses aspectos reforçam o caráter altamente integrado das áreas técnicas da RFB, incluindo tri-butos internos e aduana. Ressalte-se que embora existam unidades especializadas na área aduaneira (em grandes portos e aeroportos), na maior parte do País essas atividades são desempenhadas por unidades organizacionais mistas. E, mesmo as unidades especializadas (assim como as demais) só funcionam porque utilizam a mesma infraestrutura tecnológica da RFB e porque se valem de todo o aparato comum de gestão de pessoas, orçamentário-financeiro, de controle e cobrança do crédito tributário, de contencioso fiscal, de inteligência, de corregedoria e auditoria interna, e de coordenação técnica exercida por órgãos regionais e centrais.

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Toda essa estrutura da RFB permitiu o exercício do controle aduaneiro sobre um volume de comércio que atingiu, no ano de 2011, o patamar de US$ 481,6 bilhões, sendo US$ 255,4 bilhões relativos às exporta-ções e US$ 226,2 bilhões relativo às importações. Esse valor representou um movimento de carga, no mesmo ano, de 693 milhões de toneladas em mercadorias, as quais foram submetidas a controle pelos operadores em 3,73 milhões de Declarações de importação e exportação (2,45 milhões de despachos de importação e 1,28 milhões de despachos de exportação).

Registre-se que, do total de cargas na importação, 88% foram desembaraçados com tempo inferior a 15 horas. O mesmo ocorre na exportação, em que 86% dos despachos foram desembaraçados com tempo médio de aproximadamente 30 minutos.

A Aduana brasileira também é responsável pelo controle aduaneiro sobre os bens de viajantes e sobre as remessas e encomendas internacionais. No ano de 2011, isso representou o processamento da bagagem de 18 milhões de passageiros em embarque ou desembarque nos aeroportos internacionais (50 mil passa-geiros por dia), sujeitos à fiscalização aduaneira. Quanto às remessas e encomendas, a Aduana realizou o processamento de 13,2 milhões de remessas postais internacionais e de 1,88 milhão de remessas expressas desembaraçadas no ano.

Todo esse volume de comércio possibilitou a arrecadação de R$ 77 bilhões em tributos e direitos vin-culados ao comércio exterior. Da mesma forma, a atuação da RFB no controle aduaneiro de todo esse volume de bens ensejou, no ano de 2011, o lançamento de R$ 4,6 bilhões em crédito tributário decorrente de ações de fiscalização pós-despacho e a apreensão de R$ 1,5 bilhão em mercadorias e veículos, dentre as quais se destacam eletroeletrônicos, brinquedos, cigarros, medicamentos, vestuário, bebidas alcoólicas, armas e mu-nições.

Foram apreendidos em todo o País 8.805 veículos, a maior parte deles transportando mercadorias ob-jeto de contrabando e descaminho. Um balanço mais detalhado dos resultados de 2011 decorrentes da atu-ação da RFB no controle aduaneiro estão apresentados no Anexo III deste Estudo.

IV - OPERAÇÃO ADUANEIRA DA RFB

No que diz respeito às habilitações de intervenientes para realizar operações de comércio exterior no Siscomex, de 2002 a 2011, foram habilitadas 125.934 pessoas jurídicas, o que representa uma média de apro-ximadamente 12 mil habilitações por ano.

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Existem várias razões para as administrações aduaneiras, na grande maioria dos países estarem vin-culadas a Ministérios de Fazenda e, em pelo menos 56 países, fusionadas com administrações tributárias. A começar, isso acontece porque existem afinidades entre os controles e as formas de atuação dessas adminis-trações, pois os procedimentos relacionados com o controle aduaneiro de bens e veículos guardam relação íntima com aspectos relacionados à administração da tributação de bens (produção e/ou consumo). Assim, a união dessas administrações otimiza a alocação de recursos públicos e tende a simplificar e reduzir os custos dos controles para o setor privado, pois evita redundâncias.

Na maioria dos países, como no Brasil, além da tarifa aduaneira, incidem na importação os mesmos impostos que incidem na circulação interna de bens. E essa incidência tributária na importação de bens, é em geral, compensável (gera créditos) nas etapas internas da circulação das mercadorias. Normalmente, a exportação não sofre incidência de tributos e, por isso, acaba gerando acumulação de créditos para os ex-portadores, que devem ser reconhecidos e compensados ou restituídos. Dessa forma, o “espaço tributário” no comércio exterior é apenas uma parte do “espaço tributário” doméstico, ou seja, há um continuum da matéria tributária, o qual induz a um tratamento fusionado dos tributos incidentes sobre o comércio exterior com os internos. Disso resulta que a forma organizacional mais eficiente e eficaz funde as administrações aduaneiras (que também são tributárias) com a administração de tributos internos, pelo menos quanto aos tributos que incidem sobre os bens.

A separação orgânica dessas administrações torna mais complexo o fluxo de informações entre as ad-ministrações tributárias envolvidas. O reconhecimento de créditos se torna uma tarefa mais difícil e arriscada, pois os contribuintes têm maiores possibilidades de operarem com informações diferentes para uma e outra administração, obtendo vantagens indevidas. Com a maior complexidade no tratamento dos créditos tribu-tários, o seu reconhecimento e compensação ou restituição também se tornam mais lentos, prejudicando os contribuintes (e a economia em geral).

Todos os aspectos apontados militam para a integração das administrações tributárias e aduaneiras, mas não são os únicos. Existem vantagens significativas para ambos controles e fiscalizações com o acesso pleno às informações econômico-fiscais dos contribuintes, seja nas operações domésticas ou nas de comér-cio exterior. Essa disponibilidade de informações permite “enxergá-los” em todas as suas dimensões econô-mico-fiscais.

Conforme explicado na seção II desse documento, o gerenciamento de risco impõe a necessidade do conhecimento do perfil integral de todos os intervenientes no comércio exterior, incluindo as análises conjuntas de suas capacidades operacionais, econômicas e financeiras. Neste contexto, a vinculação dos sis-temas aduaneiros com os sistemas de cadastro, de declarações relacionadas com atividade comercial da empresa, e também com os rendimentos de seus sócios e gestores, é essencial para a realização do controle do comércio exterior brasileiro.

Parte significativa da fiscalização aduaneira, principalmente quanto às operações de combate ao subfa-turamento e a outras fraudes comerciais, está estruturada em procedimentos de auditoria contábil-fiscal (que podem ser iniciados durante ou após o despacho aduaneiro das mercadorias). Nesse aspecto, a integração na Secretaria da Receita Federal do Brasil permite o aproveitamento da habilidade acumulada para a realização das auditorias e seus instrumentos eletrônicos de trabalho, sem mencionar a existência de todo o arcabouço jurídico para instituir obrigações acessórias e atribuir poderes de coleta e retenção de documentos e infor-mações.

Ademais, deve-se destacar que várias ações de fiscalização aduaneira apresentam impactos diretos na tributação interna de empresas e vice-versa. Atualmente várias auditorias são planejadas e executadas de forma integrada pela Receita Federal. Nesse aspecto, cumpre destacar que mais de 40% das importações são realizadas como negócios entre empresas vinculadas (comércio intrafirma), gerando interesse para as fiscalizações aduaneira e tributária relativamente às práticas de afetação (redução) do valor aduaneiro e de preços de transferência.

Para as importações de produtos industrializados de diversos setores, essa proporção é superior a 50%, como nos casos da fabricação de: coque, derivados de petróleo e biocombustíveis (81,75%); produtos far-moquímicos e farmacêuticos (70,07%); veículos automotores, reboques e carrocerias (63,98%); máquinas e

V - VANTAGENS DO MODELO DE ADUANA FUSIONADA COM A ADMINISTRAÇÃO DE TRIBUTOS INTERNOS

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equipamentos (57,03%); comércio e reparação de veículos automotores e motocicletas (70,13%) e até no comércio atacadista essa proporção é importante (40,46%). Não é por outra razão, aliás, que a principal uni-dade da RFB para fiscalização de grandes contribuintes, a Delegacia Especial da Receita Federal do Brasil de Maiores Contribuintes (DEMAC), com jurisdição sobre todo o País, realiza tanto as auditorias-fiscais na área de valor aduaneiro como também de preços de transferência.

Da mesma forma, deve-se atentar que a Secretaria da Receita Federal desenvolveu processos de tra-balho e de cooperação com as Secretarias de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, com assinatura de convênios e protocolos específicos para apoio mútuo para a fiscalização de tributos sobre bens e no comér-cio exterior, inclusive para o desenvolvimento do Sistema Público de Escrituração de Documentos (SPED). Também estão firmados vários acordos internacionais que permitem a troca de informações tributárias e aduaneiras com outras Administrações.

Importante lembrar que, no caso brasileiro, em particular, temos observado a estratégia de consoli-dação da tributação federal em um único órgão, tendo sido este movimento aplicado para as receitas pre-videnciárias e mais, recentemente, a transferência de competência para que a Secretaria da Receita Federal do Brasil também administrasse a arrecadação do Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante - AFRMM.

Atualmente a Administração Aduaneira na Receita Federal, além dos Impostos de Importação e de Exportação, é responsável pela imposição tributária do IPI, da CIDE Combustíveis, das contribuições PIS-im-portação e Cofins-importação, do AFRMM e também pela gestão das Taxas de Utilização do Siscomex e de Utilização do Mercante.

A integração da Aduana na estrutura da RFB permite a utilização de todos os sistemas de controle de arrecadação, inclusive dos procedimentos para inscrição em dívida da União e cobrança administrativa e judicial. Dessa maneira, a possibilidade de utilização de todos os sistemas da RFB e o acesso às informações neles constantes permitem obter visão integral do contribuinte e elevar a eficácia da atuação da fiscalização, tanto tributária quanto aduaneira.

Ademais, os processos administrativos da administração aduaneira são passíveis de contencioso tanto na esfera administrativa como na esfera judicial. No primeiro caso, a Aduana do Brasil está inserida na estru-tura de julgamento e nos procedimentos dos processos administrativos fiscais instituídos pela RFB e pelo Ministério da Fazenda, incluindo o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Na esfera judicial, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) possui a competência administrativa para a realização do acompanhamento e defesa legal.

Deve-se registrar também a importância de a fiscalização aduaneira acompanhar os processos de con-tencioso tanto na esfera administrativa como na judicial para aperfeiçoar suas ações e garantir a sustentabili-dade jurídica de seus atos. Todos esses processos de trabalho estão completamente integrados na RFB.

Finalmente, dever-se destacar que a Aduana, sendo parte integrante da RFB, utiliza as plataformas de serviços e orientações aos contribuintes, tanto de maneira virtual através do sitio da internet, bem como por intermédio dos Centros de Atendimento aos Contribuintes e a ampla dispersão da RFB por todo o território nacional (97 Delegacias, 362 Agências, 26 Alfândegas e 55 Inspetorias). Toda essa estrutura é fundamental para permitir que os operadores do comércio exterior possam tanto importar como exportar, independente-mente de sua localização geográfica.

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Além do grande impacto na atuação das Administrações Tributária e Aduaneira, demonstrados acima, a hipótese do desentranhamento da Aduana da estrutura da RFB requer efeitos nos planos técnico-jurídico, de gestão de pessoas, logístico, orçamentário, de tecnologia da informação, atendimento ao público e sobre o modelo de controle e fiscalização aduaneiro, os quais não seriam possíveis de serem detalhados em tão breve espaço. Portanto, na sequência, apresentam-se apenas em linhas gerais as implicações dessa reforma.

Plano técnico-jurídico•

Uma separação da administração aduaneira da administração tributária pode demandar a duplicação de instâncias administrativas responsáveis pelas respostas às consultas em matéria tributária e pelo con-tencioso tributário. Além do aumento e custos que isso acarretaria, essa separação poderia gerar soluções conflituosas, com perdas para a União e para os contribuintes.

Além desses aspectos, verificar-se-ia uma descontinuidade na administração do crédito tributário dos tributos que não são exclusivos do comércio exterior, como o IPI, PIS, Cofins e Cide-Combustíveis. Com isso, pode-se gerar mais um entrave ao reconhecimento e aproveitamento de créditos tributários pelos contri-buintes.

Caso a Aduana viesse a atuar também na restituição de créditos tributários, então isso ocasionaria uma duplicação das estruturas e dos processos vigentes (na RFB, apenas as unidades do tipo Delegacia, restituem créditos quando há débitos a se compensar, em função de sua especialização).

Mas a conseqüência mais dramática, no plano jurídico, é a perda de acesso automático pela Aduana às informações da administração tributária e vice-versa, porque ambas teriam que instituir controles para admi-nistrar a permuta de informações fiscais que hoje são compartilhadas automaticamente por fazerem parte da mesma organização. Isso ocorrerá porque nenhuma das duas administrações poderia passar informações à outra sem um instrumento que permitisse a identificação e delimitação da responsabilidade de seus agentes pelo sigilo fiscal garantido pelo art. 5º, incisos X e XII da Constituição Federal (v. arts. 198 e 199 do CTN). Ao longo do tempo, a tendência seria de que a separação organizacional acarretaria um distanciamento nas políticas e nos sistemas de controle de acesso às informações.

Gestão de pessoas•

O desentranhamento quebraria uma série de sinergias que as administrações aduaneira e tributária da União têm por funcionarem conjuntamente. Por exemplo, as áreas de logística e gestão de pessoas têm es-truturas organizacionais e quadros totalmente compartilhados. Para o quadro de pessoal, têm-se os concur-sos, a elaboração da folha de pagamentos, a administração de licenças e outros direitos, capacitação, cursos de formação e tudo o mais a que se refere a gestão de pessoas totalmente fundidos dentro da RFB.

Uma das fortalezas institucionais da RFB é a qualidade técnica dos profissionais para a realização de au-ditorias contábeis das empresas, resultado de processos de seleção e capacitação que foram sendo desenvol-vidos e aperfeiçoados com os anos. A eventual separação da Aduana comprometeria ou exigiria duplicação de estruturas para a gestão dos conhecimentos e provimento de capacitação aos funcionários.

Ademais, não existe uma carreira própria para a Aduana, sendo que tanto os Auditores-Fiscais da Re-ceita Federal do Brasil como os Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil trabalham nas duas áreas da RFB, assim também como ocorre na área previdenciária, existindo mobilidade de pessoas entre as áreas. Esses Auditores-Fiscais e Analistas Tributários fizeram concurso para a RFB e a separação da Aduana da RFB implicaria numa impossibilidade, por exemplo, de remoção de unidade na fronteira terrestre do Brasil para uma cidade que, por força dessa separação, deixasse de ter unidade local da “nova Aduana”.

Haveria redução das possibilidades de remoção dentro do território nacional e, por esse mesmo fato, o recrutamento de servidores ficaria ainda mais difícil – muitos servidores novos aceitam iniciar na carreira por unidades fronteiriças porque têm a expectativa de remoção para outras cidades mais atrativas dentro das muitas possibilidades que a rede de unidades da RFB oferece, ainda que mudem de área de atuação após a

VI - IMPLICAÇÕES DO EVENTUAL DESENTRANHAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO ADUANEIRA DA ESTRUTURA DA RFB

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remoção.

A desagregação da Aduana da RFB demandaria, provavelmente, a criação de uma carreira específica no novo órgão. Caso houvesse um período de transição até que se conseguisse prover os integrantes da nova carreira, provavelmente a nova administração aduaneira enfrentaria problemas complexos de gestão de pessoas, que poderia levar ao fracasso da iniciativa.

Provavelmente, a resistência de pessoas em migrarem para o novo órgão, bem como a necessidade de providenciar nova carreira para povoá-lo, geraria uma descontinuidade administrativa muito acentuada. Isso, por sua vez, teria como consequência a perda do conhecimento que está acumulado na RFB e depositado em seus servidores. A “nova Aduana” seria uma instituição “infantil” perante as tarefas e desafios que deverá enfrentar, além de lidar com o já existente crescimento acentuado do comércio exterior brasileiro.

Logística•

Na área de logística, as instalações da Aduana estão compartilhadas em dezenas de Delegacias da Re-ceita Federal do Brasil, que inclusive mantêm depósitos próprios para a guarda de mercadorias apreendidas. A migração da administração aduaneira para outro órgão exigiria a construção ou contratação de serviços de armazenamento e vigilância, com despesas adicionais, tendo em conta que a administração tributária não poderia se responsabilizar administrativamente pela guarda de mercadorias apreendidas por outro órgão. Ressalte-se que a própria destinação de bens apreendidos é uma atividade que se encontra totalmente ab-sorvida na estrutura de administração logística da RFB, de modo que o desmembramento da Aduana levaria à necessidade de se criar outra estrutura com a mesma finalidade.

Ainda no plano logístico, destaca-se que toda a frota de 1.416 veículos terrestres da RFB é totalmente compartilhada. Não há veículos “próprios” da Aduana. Até mesmo os helicópteros da RFB são compartilhados em operações de interesse da fiscalização de tributos internos. O desentranhamento da administração adu-aneira da RFB exigiria novas aquisições de veículos a fim de viabilizar seu funcionamento, com novos gastos para a União.

Plano orçamentário e contratos•

O orçamento da RFB não diferencia funções, programas e atividades aduaneiros dos de outras áreas. Desse modo, até mesmo a divisão orçamentária seria uma tarefa complexa. Como haveria perdas de eco-nomia em razão da separação das atividades logísticas de ambas administrações, provavelmente a divisão orçamentária geraria orçamentos com grande insuficiência para as duas administrações.

Outra conseqüência da desagregação seria a necessidade de duplicar uma série de contratos, como selos de controle, rede arrecadadora, Serpro, Empresa de Correios e Telégrafos, telefonia, combustíveis, vigi-lância patrimonial, agência de viagens etc. Certamente, até que tudo estivesse contratado pela “nova Adua-na”, essa passaria por um período não desprezível de desabastecimento logístico. A área de tributos internos também teria que despender grande energia administrativa para refazer os contratos atuais e, por isso, tam-bém é provável que ocorressem problemas na execução de contratos importantes para o funcionamento da administração tributária.

Tecnologia da Informação•

Os sistemas aduaneiros da RFB estão totalmente integrados aos sistemas da RFB que administram cadastros de pessoas físicas e jurídicas, registram débitos e créditos para os contribuintes, registram paga-mentos de tributos na rede arrecadadora, permitem que os contribuintes outorguem poderes a represen-tantes, controlam perfis de acessos internos e externos, outorgam esses acessos e executam muitas outras funcionalidades.

O eventual desentranhamento demandaria a necessidade de se construir novos sistemas, duplicar es-truturas e estabelecer divisão de contas e contratos de processamento de dados que hoje não existem por-que os processos de trabalho estão integrados no mesmo órgão. Provavelmente, como a aduana se tornaria um órgão externo à administração tributária, subordinada a outras autoridades cadastradoras de acesso, uma série de modificações nos sistemas de segurança também teria que ser realizada antes que esse desentranha-mento pudesse ser efetivado, porque seria necessário identificar e delimitar responsabilidades.

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Tudo o que foi construído em termos de sistemas de informação, orientação e atendimento ao contri-buinte, que conta com estruturas e sistemas comuns, inclusive estrutura web, deveria ser separado, levando a novas despesas por parte das novas instituições.

Atendimento ao público•

Atualmente o atendimento ao público, inclusive em matéria aduaneira, é realizado pelas mesmas es-truturas e pessoas em todo o Brasil – os atendimentos remotos por telefone e Internet e presencial nos Cen-tros de Atendimento ao Contribuinte (CAC) nas unidades da RFB.

O desmembramento da Aduana da RFB geraria a necessidade de se prover uma nova estrutura de atendimento ao público da área aduaneira, fora da rede da RFB. Até que isso funcionasse, o público sairia perdendo e provavelmente assim continuaria, pois a nova Aduana não contaria com a pulverizada rede física de agências e delegacias da RFB.

Modelo de controle e fiscalização aduaneiros•

Todos os ganhos de efetividade que o controle e a fiscalização aduaneiros apresentam decorrente da apropriação automática de informações tributárias dos contribuintes, relativamente a renda, patrimônio, recolhimentos de tributos internos, entre outras, para serem analisadas conjuntamente com as informações sobre exportações e importações desses contribuintes, estará perdida com o desentranhamento da Aduana da RFB. Seria impossível manter o sistema RADAR, porque a Aduana não poderia mais acessar automati-camente declarações fiscais, recolhimentos e outras informações coletadas pela administração tributária. O acesso a essas informações estaria sujeito, na melhor das hipóteses, a uma petição eletrônica que alguém na administração tributária precisaria analisar e autorizar.

Com essa perda, o controle de habilitação sobre novos operadores e as ações de combate à interpo-sição fraudulenta e à operação de quadrilhas organizadas estariam comprometidos. Com esse desentranha-mento, a Administração Aduaneira também perderia toda a estrutura de pesquisa e investigação da RFB, cujo patrimônio informacional mais importante é constituído pelas bases de declarações de tributos internos. Assim, a nova Aduana não poderia mais contar com o trabalho de equipes altamente especializadas que hoje servem às duas áreas na RFB, que realizam trabalhos de inteligência de altíssimo nível técnico. E, por não poder contar com as mesmas bases de informações, a nova Aduana também não poderia construir uma organização equivalente a atual para pesquisa e investigação.

É mister destacar que também a RFB diminuiria sua capacidade de pesquisa, seleção, fiscalização e investigação na área de tributos internos por também não poder contar, de forma automática e livre, com as informações sobre importações e exportações. Portanto, o desentranhamento da Aduana da RFB resultaria em dois órgãos com instrumentos menos potentes para o cumprimento das respectivas missões.

Ademais, a separação organizacional eliminaria a flexibilidade da administração em relocar tempora-riamente recursos humanos para reforçar determinadas atividades e/ou operações (ex.: grandes operações de fiscalização, tanto aduaneira como de tributos internos, reforço de equipes para controles aduaneiros em picos de temporadas, grandes eventos, férias, etc.). Cada uma das novas instituições contaria com um quadro funcional menor para viabilizar esse tipo de ação.

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Diante do compromisso do Governo Federal com o crescimento sustentável do País e tendo em conta a maior participação nacional no cenário do comércio internacional, impõe-se a necessidade de investir no processo de modernização da estrutura de controle sobre o fluxo de bens, pessoas e veículos. A RFB dispõe de um portfólio de projetos que devem responder a essas expectativas, caso obtenha os recursos adequados.

Cabe lembrar que no momento atual há uma expectativa das empresas pelo aprofundamento do tra-balho de controle aduaneiro com vistas a fortalecer as ações de defesa da competitividade. De fato, como mencionado, ao longo da última década houve forte crescimento do comércio exterior, conforme se pode visualizar nos gráficos abaixo, o que ensejou uma maior vulnerabilidade da indústria nacional, em especial em alguns setores mais sensíveis ao ingresso de produtos importados.

Em valor, de 2001 a 2011, a corrente de comércio exterior do Brasil teve um aumento de 323%; em peso o crescimento foi de 90% no mesmo período.

VII – DAS NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS NA ADUANA

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A expansão do volume de comércio se materializou no crescimento do número de declarações de im-portação e exportação, a ponto de serem submetidas a controle aduaneiro da Aduana cerca de 3,75 milhões de declarações no ano de 2011 (aumento de 70% em relação ao início da década), representando um aumen-to da demanda por serviços aduaneiros neste processo de trabalho, conforme mostrado no quadro a seguir:

Ademais, os despachos ficaram mais complexos por diversas razões, entre elas a sofisticação do comér-cio internacional advindas da globalização, como por exemplo, a vinculação entre as partes envolvidas nas transações comerciais.

Este aumento de complexidade materializa-se também no aumento do número de produtos por de-claração. Constatou-se na última década uma forte evolução do número de adições nas declarações de im-portação. Cada adição corresponde à importação de um produto com classificação fiscal diferente em cada Declaração de Importação - DI. Verifica-se um aumento de 177% no número de adições nos últimos dez anos. Proporcionalmente, a quantidade de adições por DI aumentou de 3,43 em 2001 para 4,83 em 2011, conforme se pode observar no gráfico a seguir. Ou seja, há mais produtos a serem fiscalizados em cada despacho de importação.

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Fenômeno semelhante, com menor intensidade, ocorreu na exportação, com a verificação do aumen-to do número de Registros de Exportação - RE (que corresponde a cada produto com classificação fiscal dife-rente por Declaração de Exportação - DE) de 48% na última década.

Em função da perspectiva de realização de importantes e volumosos investimentos públicos e pri-vados na infra-estrutura logística e portuária do país, em decorrência da execução das obras constantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Maior, entre outros, e da implementação de inúmeros projetos privados, é de se esperar que a corrente de comércio deva continuar em evolução positiva, resultando em maior demanda de serviços aduaneiros.

Ressalte-se que estes projetos não se resumem à ampliação, modernização e instalação de terminais portuários, mas incluem a ampliação, modernização e implantação de indústrias, estaleiros navais, siderúrgi-cas, exploração petrolífera, dentre outros, figurando os terminais portuários como parte de complexos logís-ticos industriais-portuários, muitas vezes interligados diretamente aos processos produtivos para agilidade na importação e exportação de insumos, commodities, produtos químicos, granéis etc.

A título de exemplo, somente o projeto do Superporto do Açu, no litoral norte fluminense, tem a esti-mativa de investimento de aproximadamente R$ 70 bilhões e proporcionará uma capacidade de movimen-tação de carga da ordem de 100 milhões de toneladas por ano. O porto tem início de atividades previsto para o primeiro semestre de 2013. Somado a outros investimentos públicos e privados relacionados à logística de portos no Brasil, como a duplicação a partir de 2013 da capacidade de movimentação de contêineres do Porto de Santos, atinge-se a cifra de mais de R$ 130 bilhões de investimentos na área.

Também são esperados vultosos investimentos no interior do País que demandarão serviços aduanei-ros. Há hoje 23 Zonas de Processamento de Exportação (ZPE) criadas, com Decretos publicados, e 3 projetos atualmente em análise (fonte CZPE). De todos esses projetos, uma ZPE já foi alfandegada.

Cabe lembrar que as Zonas de Processamento de Exportação são áreas de livre comércio de impor-tação e de exportação, destinadas à instalação de empresas voltadas para a produção de bens a serem co-mercializados no exterior, objetivando a redução de desequilíbrios regionais, o fortalecimento do balanço de pagamentos e a promoção da difusão tecnológica e do desenvolvimento econômico e social do País. O início do funcionamento de uma ZPE depende do prévio alfandegamento da respectiva área, de modo que se espera uma área de mais de 10 mil hectares a ser alfandegada. O alfandegamento de cada uma dessas áreas ensejará a presença física de servidores nessas áreas, onde serão realizados despachos aduaneiros de importação e exportação, aumentando ainda mais a pressão por novos servidores.

No setor aéreo, essa expansão também se materializou com um forte crescimento tanto no número de passageiros internacionais, quanto no volume de cargas aéreas, conforme os quadros abaixo (fonte: Infrae-ro):

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No modal aéreo, segundo previsão da Infraero, somente nos 13 aeroportos da Copa do Mundo de Futebol - Brasília, Viracopos, Confins, Curitiba, Cuiabá, Fortaleza, Galeão, Guarulhos, Manaus, Natal, Porto Ale-gre, Recife e Salvador -, serão investidos R$ 7,1 bilhões até 2014. Estes investimentos deverão fazer frente à expectativa de aumento da demanda do setor conforme o quadro abaixo:

Também não se podem olvidar os investimentos relacionados ao transporte terrestre, como a cons-trução da 2ª ponte entre Brasil e Paraguai em Foz do Iguaçu/PR, dentre outras, ou ainda os dois corredores inter-oceânicos (via Peru e Bolívia), que deverão possibilitar o acesso do Brasil ao Oceano Pacífico. Projetos desta natureza necessariamente resultam em aumento de demanda por serviços aduaneiros.

Por fim, nunca é tarde lembrar que o Brasil sediará a Copa das Confederações de 2013, a Copa do Mun-do de Futebol Masculino de 2014, a Copa América de 2015 e as Olimpíadas e Paraolimpíadas em 2016, além de outros grandes eventos internacionais. Espera-se que cerca de 3,7 milhões de turistas compareçam nas cidades sedes dos jogos da Copa 2014, além das delegações de 32 países, 15 mil jornalistas, 15 mil voluntários e trezentos funcionários e convidados da Fédération Internationale de Football Association (FIFA).

Será um grande desafio para imagem do País e a RFB terá uma grande responsabilidade para garantir o fluxo de cargas, bagagens, pessoas e veículos que transitarão pelos portos, aeroportos e pontos de fronteira durante os eventos internacionais, dando cumprimento às garantias de agilidade e priorização firmadas pelo Governo brasileiro, por ocasião da proposição para a realização dos jogos.

Apesar do forte crescimento nos últimos anos e da clara tendência de manutenção deste crescimento apontada nessa seção, esse crescimento não foi acompanhado, nem de longe, pela modernização e pelo crescimento da infraestrutura tecnológica e do quadro de servidores da RFB.

Nos próximos anos, com os investimentos em infraestrutura portuária, aeroportuária e de transportes que já estão em andamento, as demandas por atendimento aduaneiro em portos e aeroportos serão ainda maiores o que destaca a necessidade de estruturação e de investimentos na Aduana brasileira, demonstran-do os principais números e projeções relativas a essas novas demandas, bem como os projetos de reforma e modernização da Aduana que irão permitir uma atuação mais efetiva que associe eficácia no controle adua-neiro e agilidade e fluidez ao comércio legítimo.

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VIII - NECESSIDADE DE REFORÇO NO QUADRO DE SERVIDO-RES DA RFB

A expansão do volume de comércio exterior e forte incremento na demanda por serviços aduaneiros também ensejou a necessidade de incremento na quantidade de servidores.

Quantitativos atuais

De início, destaca-se o déficit entre a quantidade de servidores da Receita Federal do Brasil - RFB lota-dos em confronto com os totais necessários, conforme recente estudo de lotação atualizado por Grupo de Trabalho específico.

Os dados relacionados ao estudo de lotação, no que concerne ao quantitativo ideal, reportam-se a indicadores mensuráveis vinculados às demandas de trabalho aduaneiro e consideram, dentre tantos, os seguintes indicadores: número de declarações aduaneiras, número de códigos tarifários (NCM); canais de ve-rificação (cinza, vermelho, amarelo, e verde); realização de procedimentos especiais; número de intervenien-tes no comércio exterior; valores das operações comerciais; peso das exportações e importações; regimes tributário e aduaneiros etc.

Foi com base nesses indicadores que se conseguiu definir o número de servidores necessários ao de-sempenho das atividades da RFB, em especial na área aduaneira, destacando que este resultado considera aspectos históricos dos últimos anos, mas ainda assim será insuficiente para fazer frente à demanda decor-rente do crescente nível de inserção comercial do País no cenário internacional.

Os dados de lotação ideal consideram a produtividade média das unidades locais observada ao longo dos últimos anos e confirmam que apesar dos intensivos investimentos em melhoria da gestão, estes não podem suprir na totalidade a deficiência do quadro de servidores.

Por esta razão, muitas vezes, ao consultar as Unidades Locais que executam as atividades fins da RFB, encontramos manifestações enfatizando que o número de servidores contidos no estudo de lotação é bas-tante conservador frente aos desafios da Instituição.

Cabe ressaltar ainda que não houve, pelo menos nos últimos 4 anos, a devida recomposição dos prin-cipais quadros da RFB.

Proposição das Unidades Locais

Em novembro de 2011, foi concluída uma consulta às Unidades que desempenham atividades adua-neiras na Receita Federal, em que se questionou a cada uma delas o quantitativo ideal para o desempenho dessas atividades. A despeito de não ter tido a base metodológica de um mapeamento de processos, os nú-meros obtidos podem servir de bom referencial, pois foram apresentados por administradores com conheci-mento profundo sobre cada realidade local. Os resultados são os apresentados na tabela abaixo, subdivididos em cinco grupos de processos (despacho, bagagem, vigilância e repressão, tramitação/julgamento de pro-cessos e outros), em que se pode visualizar a parcela de servidores da RFB que trabalha na área aduaneira e o quantitativo considerado desejável pelas Unidades em cada processo.

Tabela 1 – Quantitativo de servidores RFB x lotação - Fonte: GT lotação

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A apresentação de indicadores e métricas para a precisa quantificação de servidores depende de um trabalho de mapeamento dos diversos processos de trabalho da área, que já se iniciou na RFB, tendo como pilotos os processos de trabalho associados aos despachos aduaneiros de importação e exportação. Este trabalho teve início em 2012 e deverá gerar resultados em médio e longo prazo. Por esta razão, ainda não é viável a apresentação de indicadores com a precisão que o trabalho de mapeamento pode produzir.

Em que pese a ressalva do parágrafo anterior, todos os elementos apresentados nesse Estudo relati-vos à expansão do comércio exterior brasileiro e da demanda por serviços aduaneiros apontam para a forte necessidade de reforço no quadro de servidores que atuam nas atividades associadas ao controle e à fiscali-zação aduaneiros.

A Organização Mundial de Aduanas (OMA) realizou uma pesquisa internacional no final de 2011 (WCO Members Profile 2011) que apresenta informações dos números de servidores das administrações aduaneiras membros. Ao comparar o número dos servidores aduaneiros dos 19 países do G20 (excluindo a União Euro-péia), em números absolutos e em relação a cinco indicadores (população, produto interno bruto, corrente de comércio internacional, área do território nacional e linha de fronteiras), fica evidente a sublotação de recursos humanos na administração aduaneira do Brasil.

Tabela 3 - Déficit Aduaneiro – Fonte: Unidades da RFB

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O tamanho da população apre-senta relação com a nescessida-de de tamanho da administração pública para que possa oferecer os serviços demandados pela sociedade, o que também se re-flete na área aduaneira.

O tamanho da economia (produ-to interno bruto) mantém relação com o potencial de integração internacional (tanto sob o ponto de vista comercial como de ou-tros negócios – viagens, turismo, investimentos, etc.) com impacto nas atividades aduaneiras.

A corrente de comércio interna-cional é o principal indicador da demanda dos serviços aduaneiros de qualquer economia. Muito em-bora o ranking aponte o 16° colo-cado, o comércio internacional brasileiro ainda é considerado pe-queno frente ao tamanho de sua economia (a 6ª maior do mundo). Entretanto ele está crescendo em um ritmo superior à média mun-dial (de 2010 para 2011 cresceu aproximadamente 25%). Caso se confirme essa tendência, como é a expectativa do Governo, será necessário reforçar os quadros de servidores da aduana ou o País cairá ainda mais no ranking.

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O tamanho do território nacio-nal guarda relação com o núme-ro de unidades administrativas nescessárias para oferecer os serviços demandados, com re-flexos no número de servidores.

O tamanho da linha de fronteira (terrestre, fluvial e lacustre, mais a orla marítima) tem relação com as necessidades de vigilância e repressão aduaneiras e combate ao contrabando e descaminho.

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IX– INICIATIVAS PARA A MODERNIZAÇÃO DO CONTROLE E DA FISCALIZAÇÃO ADUANEIROS

Na visão da RFB, a modernização da administração aduaneira no Brasil requerem principalmente:

o desenvolvimento das ferramentas informatizadas já existentes para o controle logístico-adua-• neiro do comércio exterior, para viabilizar a harmonização do controle aduaneiro com os fluxos logísticos de carga e sua integração com outros órgãos de controle no comércio exterior (Portal Único do Comércio Exterior);

a integração dos sistemas logísticos-aduaneiros ao Sistema Público de Escrituração Fiscal (SPED) • para permitir agregar informações e os benefícios do controle da fiscalização dos Estados sobre a circulação de mercadorias;

desenvolvimento das auditorias pós-despacho aduaneiro mediante a apropriação das informa-• ções do SPED e de ferramentas de seleção fiscal e auditoria inteligentes;

a aplicação de novos recursos tecnológicos para o monitoramento da movimentação física de ve-• ículos terrestres de carga e para a inspeção de mercadorias (scanners);

estruturação de carreira de apoio, de nível médio, para ampliar a capacidade operacional da admi-• nistração aduaneira e oferecer serviços 24 horas/7 dias da semana; e

a ampliação e modernização tecnológica das forças de vigilância e repressão aduaneiras. •

Em geral, os problemas finalísticos de uma aduana moderna são de três tipos:

promoção da conformidade aduaneira (compliance); •

facilitação do comércio internacional; e•

combate às infrações e fraudes (enforcement).•

A soluções entre esses problemas se interpenetram freqüentemente. É possível combinar instrumen-tos diferentes de modo a produzir efeitos positivos nessas três frentes, mas há também soluções com forte vocação para atacar isoladamente cada um desses problemas.

Na área de compliance e facilitação do comércio internacional, a RFB entende que a modernização dos controles e da fiscalização aduaneiros e a agilização, simplificação, acessibilidade, transparência e previsibili-dade dos procedimentos no comércio internacional passam pelas seguintes linhas estratégicas principais:

informatização e integração do controle de carga (Siscomex-Carga) nos três modais da logística • de transporte e sua integração com o SPED, porque isso viabiliza: a) os transbordos e trânsitos automáticos; b) o desembaraço de mercadorias “sobre águas, asas e rodas”; c) a integração com os meios de transporte doméstico ; d) o recebimento antecipado de informações à chegada das cargas na zona primária e; e) reduzir tempos e despesas de logística;

a integração dos controles dos anuentes técnicos no comércio internacional sobre a plataforma • informática do controle de carga (Siscomex Carga), o que permitirá: a) antecipar a seleção de mer-cadorias para extração de amostra ou inspeção física; b) harmonizar os controles físicos sobre mer-cadorias à movimentação das respectivas cargas; c) sincronizar (paralelizar) a intervenção sobre as mercadorias por diferentes anuentes (uma carga-uma única inspeção coordenada);

“portal” único para entrada de dados para os controles e fiscalização do comércio exterior porque • isto permite: a) simplificar as operações de comércio exterior; b) eliminar exigências redundantes dos diferentes órgãos de controle; e c) reduzir fraudes.

integração dos operadores logísticos ao controle sobre o comércio exterior – para viabilizar: a) a • coleta de informações úteis aos controles e à fiscalização (como a quantidade de volume, descrição das mercadorias, presença de pallets de madeira na carga, imagem das mercadorias); b) a coleta e guarda de amostras de mercadorias, o que permite postergar verificações físicas à passagem da carga na zona primária;

inspeção não invasiva de cargas – que permite: a) ampliar a cobertura de inspeções fiscais aumen-•

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tando a efetividade do combate às fraudes de desvios; b) redução dos tempos necessários para as inspeções físicas; c) redução das despesas com unitização e desunitização de contêineres; d) aceleração do fluxo logístico;

qualificação de operadores para procedimentos expeditos (Operador Econômico Autorizado – • OEA) – de modo a concentrar a atuação dos órgãos anuentess técnicos e da fiscalização aduaneira nos operadores eventuais e de maior risco;

fiscalização seletiva baseada em avaliação de riscos – de modo a concentrar os esforços da fiscali-• zação dos órgãos anuentes técnicos e da fiscalização aduaneira em operações de maior risco;

centralização da gestão de riscos aduaneiros – para operar de forma integrada sobre as informa-• ções próprias da RFB, do SPED, dos órgãos anuentes, denúncias do setor privado, elevando-se a capacidade de enfrentamento de riscos com mercadorias no comércio exterior;

utilização de inteligência computacional para a seleção fiscal– visando a aumentar a eficácia da • seleção fiscal e agilizar a sua execução;

Informatização dos controles de carga e do despacho aduaneiro para remessas postais e outras • do tipo porta-a-porta ou de pequenas cargas consolidadas pelo transportador – para cobrir com eficiência e eficácia esse crescente modal de comércio, com benefícios para o combate às fraudes e para facilitação comercial, especialmente visando a ampliar a participação de pequenas e médias empresas;

Informatização das auditorias fiscais aduaneiras por meio de ferramenta informatizada de análise • contábil para elevar a produtividade e a efetividade da autoria-fiscal;

Interiorização de recintos aduaneiros – a fim de dar suporte à interiorização do desenvolvimento • econômico e desafogar os portos de entrada no País.

Nessas áreas, a RFB já tem formulada as seguintes iniciativas:

a) Expansão do Sistema de Controle de Embarcação e Carga (Siscomex-Carga);

b) Modernização do Siscomex;

c) Novo modelo para habilitação de operadores;

d) Operador Econômico Autorizado;

e) Centro Nacional de Gestão de Risco Aduaneiro (Cerad);

f) Sistema de Seleção por Aprendizado de Máquina (SISAM);

g) Informatização do controle do despacho aduaneiro de remessas postais e porta a porta;

h) Programa Grandes Eventos Internacionais (Recepção de Informação Antecipada de Passageiros)

i) Implantação de novos “Portos Secos” e de zonas de atividade logística.

Na área de enforcement, a RFB identifica carência de atuação não apenas nas regiões de fronteira terrestre, com todas as repercussões perversas sobre a produção e emprego domésticos e para a segurança pública, entre outros interesses públicos, mas também nas áreas portuárias e aeroportuárias.

O risco econômico no Brasil é proporcional às diferenças de preços entre os mercados doméstico e internacional e esse risco é agravado por políticas tributárias de países vizinhos que, por meio de regimes especiais, vêm povoando suas fronteiras com o Brasil com depósitos e lojas francos, fábricas de cigarros, para vendas de produtos estrangeiros, criando um fluxo crescente de importações realizadas por pessoas físicas. À medida que esse quadro fortalece a economia de cidades vizinhas, que se tornam cada vez mais dependentes desses regimes tributários especiais, enfraquece-se o próprio Mercosul e a integração regional sul americana.

O enfrentamento a esse tipo de problema, afora os esforços diplomáticos que têm sido infrutíferos, requer força de vigilância e repressão aduaneiras. Para tanto, o país carece de uma força permanente e espe-cializada, que só funcionará com eficiência e eficácia se estiver articulada com uma estrutura de inteligência fiscal e baseada em uma infraestrutura tecnológica que permita monitorar o movimento de veículos terres-

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tres não apenas nos pontos de fronteira terrestre, mas também nos principais entroncamentos rodoviários e nos acessos aos portos e aeroportos. É fundamental compreender que o problema de “fronteira” não se esgota na fronteira terrestre, pois os portos marítimos e fluviais são as principais “fronteiras” do país com o resto do mundo em termos de volume de cargas.

Assim, o combate ao contrabando de armas e ao narcotráfico, por exemplo, não terá eficácia se não se adotar um modelo que abarque toda a logística internacional. O único órgão público brasileiro que consegue implantar esse modelo é a RFB, não apenas porque detém a inteligência fiscal, mas porque tem poderes para estabelecer controles sobre o transporte de cargas em todo o território nacional e porque já detém o controle sobre cargas internacionais.

Com essa visão e estratégia, a RFB formulou as seguintes iniciativas e projetos:

i) Monitoramento de cargas e veículos e detecção de substâncias ilícitas – projetos: Sistema de moni-toramento de veículos nas estradas – Simov; Equipamentos de Detecção de Mercadorias Ilícitas; e Centro de Operação e Vigilância (COV);

ii) Sistema de radio comunicação da RFB para atividades de vigilância e repressão;

iii) Implantação de novos equipamentos e sistemas para auxílio às atividades de fiscalização, vigilância e repressão (reforço da vigilância terrestre, aérea e náutica);

iv) Sistema de Apoio à Atividade de Retenção e Apreensão de Mercadorias (SAARA);

v) Centro Nacional de Cães de Faro e Centros Locais de Cães de Faro;

vi) Adequação e Modernização das Instalações Físicas das Unidades de Fronteira Terrestres;

Essas iniciativas estão previstas no Plano Plurianual do Governo Federal, PPA – 2012-2015, sob a res-ponsabilidade do Ministério da Fazenda, relacionadas aos seguintes objetivos:

Objetivo 0802 – intensificar e aprimorar os instrumentos de controle administrativos e de fiscalização aduaneira para o combate às práticas ilegais no comércio exterior;

Objetivo 0795 – modernizar os sistemas informatizados de controle aduaneiro com vistas à vistas à simplificação, agilização, harmonização de rotinas e procedimentos e eficácia ao combate às irregularidades e fraudes;

Objetivo 0796 – promover a implementação das Áreas de Controle Integrado “ACI” na América do Sul, com prioridade no Mercosul, por meio da modernização e aprimoramento, dotando-as de adequada infraes-trutura, recursos humanos, financeiros e tecnológicos, de forma a simplificar os trâmites aduaneiros;

Objetivo 0218 – fomentar a implantação de “portos secos” e de “zonas de atividades logísticas” em áreas estratégicas, de forma a suprir a deficiência de retroárea e desafogar a zona portuária utilizada para armazenagem;

Além dessas iniciativas contempladas no PPA, a RFB ainda tem os seguintes projetos:

i) Exporta-Mais Marítimo - projeto para viabilizar a consolidação pelo transportador de pequenas car-gas na exportação;

ii) Implementação da Convenção de Istambul (Ata Carnet), que simplificará a exportação temporária e a admissão temporária de bens;

iii) Armamento Institucional RFB – para a segurança dos servidores da RFB nas ações de fiscalização, vigilância e repressão.

Todos as iniciativas mencionadas acima já estão formalizadas, sendo que algumas já em desenvolvi-mento, as quais totalizam um montante de investimentos programados da ordem de R$ 800 milhões, confor-me quadro apresentado abaixo, algumas com recursos já alocados para os orçamentos de 2012 e 2013.

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Necessário, pois, em lugar de levar a frente uma transformação da aduana no Brasil, com resultados incertos, dotar a RFB dos recursos suficientes para a concretização de seus programas estruturantes, de forma a preparar a aduana do Brasil para os grandes desafios vinculados ao crescimento do país no cenário inter-nacional.

Neste sentido, a Secretaria da Receita Federal do Brasil defende a aceleração da implementação das ações que resultaram do Plano de Modernização da Administração Aduaneira do Brasil – PMAB, referido na seção anterior, e dos projetos estratégicos atualmente em desenvolvimento na RFB.

É importante ressaltar que essas iniciativas estão alinhadas com os projetos listados no Plano de Mo-dernização da Administração Aduaneira do Brasil – PMAB, que foi desenvolvido no âmbito do Programa de Assistência Técnica para o Crescimento Econômico Eqüitativo e Sustentável (PACE), estabelecido entre o Governo Federal e o Banco Mundial, entre 2006-2008.

Os projetos propostos no PMAB têm por base a eficácia do conjunto de atividades aduaneiras, a trans-parência nos controles, a otimização do fluxo de comércio exterior e a simplificação de procedimentos. O pro-grama de modernização, elaborado com a participação de 1.424 servidores da Secretaria da Receita Federal do Brasil, abrange aspectos relacionados com a gestão estratégica e governança; recursos físicos, financeiros e humanos; processos de trabalho; tecnologia da informação; relacionamento externo; e modelo legal.

Cabe destacar que os investimentos propostos para a modernização da Administração Aduaneira do Brasil estão harmonizadas com as melhores práticas internacionais vigentes, tendo sido realizado um estu-do comparativo internacional contemplando diagnóstico organizacional envolvendo aproximadamente 20 países.

No que diz respeito ao orçamento alocado à RFB, nota-se um cenário de restrições. Do ponto de vista de orçamento de investimento, a disponibilidade média para este fim em toda a RFB foi de apenas R$ 100 milhões por ano, no período de 2007 a 2011. Na parte de custeio, houve queda da disponibilidade orçamen-tária, mormente ao se aplicar a correção da inflação acumulada do período (30%), resultando em uma lacuna orçamentária de 307 milhões em 2011, conforme o quadro abaixo:

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As diretrizes e ações do novo governo apontam no sentido do aumento da eficiência da administração pública em todas as áreas. A Excelentíssima Sra. Presidente da República, em seu discurso de posse, enfatizou que “é inadiável a implementação de um conjunto de medidas que modernize o Sistema Tributário, orienta-do pelo princípio da simplificação e da racionalidade. O uso intensivo da tecnologia da informação deve estar a serviço de um sistema de progressiva eficiência e elevado respeito ao contribuinte.

Já foi apontado neste Estudo o crescimento acentuado do comércio exterior associado a novos mode-los de negócio e a novas funções econômicas e não econômicas pelas quais a Aduana passou a responder, relacionadas a uma crescente agenda de interesses tutelados pelos Estados modernos.

Neste contexto, a Receita Federal, a exemplo de outras instituições públicas, tem buscado a moderniza-ção dos seus mecanismos de gestão como forma de garantir a qualidade, a rapidez e a eficiência dos serviços postos à disposição da sociedade. Apontou-se que há necessidade de se dar atenção às carências crescentes do controle e fiscalização aduaneiros, no que diz respeito a recursos humanos e de desenvolvimento e aqui-sição de novas tecnologias. Não obstante, há ainda demanda pela necessária e desejável boa governança do comércio exterior, que permitam o devido controle e fiscalização do comércio exterior, o eficaz combate às crescentes práticas desleais de comércio, a esperada defesa dos direitos do consumidor brasileiro e a execu-ção satisfatória das políticas de governo.

Assim, a melhoria da governança também está associada a uma adequação da estrutura organizacio-nal da Administração Aduaneira, de modo a permitir uma gestão mais associada aos processos de trabalho. Esta reestruturação se faz necessária tanto no órgão central, quanto nas unidades descentralizadas, de forma a corrigir desequilíbrios estruturais relativos ao porte e organização de algumas unidades.

Uma proposta de ampliação do quadro de cargos em comissão do grupo de direção e assessoramento superior (DAS) e de funções gratificadas (FG), para atender à demanda de reestruturtação, já foi encaminhada à Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda.

X - NECESSIDADE DE ADEQUAÇÃO DA ESTRUTURA DA AD-MINISTRAÇÃO ADUANEIRA NO ÓRGÃO CENTRAL E NAS UNIDADES DESCENTRALIZADAS

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XI - CONCLUSÕESÉ evidente que, no cenário econômico atual, a indústria brasileira vem sofrendo pressão concorrencial

forte em razão do crescimento do comercio exterior brasileiro e particularmente das importações. Alguns analistas até mesmo apontam a ocorrência precoce de desindustrialização no Brasil.

É inegável que a administração aduaneira no Brasil necessita de investimentos e reforços de recursos humanos para acompanhar o crescimento do comercio exterior brasileiro e os processos de integração eco-nômica com os países vizinhos.

Entretanto, por todo o exposto nas seções precedentes, conclui-se que o desentranhamento da ad-ministração aduaneira da RFB seria uma operação complexa e custosa, que certamente enfraqueceria as ca-pacidades de controle e fiscalização tanto da administração aduaneira como da administração de tributos internos.

A separação das duas estruturas atuais da RFB destruiria o modelo atual de fiscalização aduaneira da RFB, que também se vale de informações de patrimônio e renda dos intervenientes no comércio exterior e de suas performances tributárias globais, modelo esse que permitiu um salto de qualidade e eficácia impar no combate a fraudes no comércio exterior, especialmente aos esquemas operados por quadrilhas organizadas. A inexistência desse tipo de informação na nova administração aduaneira impediria a remontagem desse modelo.

Esse desentranhamento levaria à necessidade de duplicar instâncias, plataformas tecnológicas e até mesmo edifícios e instalações que hoje são compartilhados. Haveria despesas adicionais, provavelmente vul-tosas.

A separação dessas administrações levaria a novos problemas na gestão do crédito tributário relativos aos tributos incidentes sobre o comércio exterior e comuns na tributação doméstica – IPI, PIS, COFINS, CIDE-combustíveis, gerando zonas cinzentas de controles (com consequentes riscos de evasão e fraudes) e maior complexidade e morosidade para o reconhecimento de crédito tributário e para a compensação e restituição tributárias.

A desagregação da administração tributária da RFB demandaria, provavelmente, a criação de uma car-reira específica no novo órgão. E se houvesse um período de transição longo para admitir os integrantes da nova carreira, o novo órgão enfrentaria desafiantes problemas de gestão de pessoas, que poderiam fazer a nova Aduana sucumbir.

Por tudo, a reforma proposta não parece trazer benefícios, mas certamente traria grandes custos, trans-tornos e o enfraquecimento das administrações tributárias e aduaneiras. A alteração de processos, estruturas organizacionais, sistemas, por sua complexidade, demandaria anos de transição para atingir sua maturida-de.

Essa reforma, por si mesma, não seria capaz de restabelecer as proporções que existiam há quatro ou cinco anos entre os volumes de comércio exterior e as disponibilidades de recursos humanos e materiais da administração aduaneira, tampouco de criar as plataformas tecnológicas necessárias para aumentar a eficiência e a eficácia dos controles e da fiscalização aduaneiros. Pelo contrário, a reforma certamente faria absorver boa parte dos recursos disponíveis na configuração do novo modelo organizacional e na solução de problemas orçamentários, logísticos, tecnológicos e administrativos que seriam criados a partir dela.

Há consenso da importância do comércio internacional para o desenvolvimento econômico e social do País, mas esse consenso ainda não se fez refletir em modernização da Aduana, na adequação de sua estrutura, em investimentos em equipamentos, projetos estruturantes e em tecnologia da informação e na ampliação do quadro de servidores, para que a RFB possa desempenhar com eficácia e eficiência todas essas atribuições.

Diante do exposto, a Secretaria da Receita Federal do Brasil aborda neste Estudo a necessidade de estruturação e de investimentos na Aduana brasileira, demonstrando os principais números e projeções re-lativas a essas novas demandas, bem como os projetos de reforma e modernização da Aduana que irão per-mitir uma atuação mais efetiva que associe eficácia no controle aduaneiro e agilidade e fluidez ao comércio legítimo.

O Brasil experimentou ao longo da última década um forte crescimento do comércio exterior. Esse crescimento, conforme demonstrados acima, veio associado a novos modelos de negócio, a uma maior com-plexidade das operações de comércio, a um incremento na ocorrência de fraudes, práticas desleais e do crime

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organizado, a maiores ameaças à segurança das cadeias de abastecimento e a novos padrões de relaciona-mento entre os operadores.

Além disso, mostrou-se que as Aduanas passaram a desempenhar funções econômicas e não eco-nômicas relacionadas a uma crescente agenda de interesses tutelados pelos estados modernos, dentro das quais se destacam diversas atribuições associadas à regulação econômica, à defesa da competitividade in-dustrial, à segurança pública e do Estado e à proteção à sociedade. As Aduanas também desempenham papel importante nos processos de inserção na economia global contribuindo para o desenvolvimento e aperfeiçoamento de instrumentos que facilitam o acesso aos mercados e a aplicação correta de preferências tarifárias, cotas e regimes de origem das mercadorias.

Neste contexto, constata-se que as carências crescentes do controle e fiscalização aduaneiros, frente ao elevado crescimento do volume de comércio exterior e sua crescente complexidade, depõem contra a necessária e desejável boa governança do comércio exterior; o devido controle e fiscalização do comércio exterior; o desejável combate ao contrabando, ao descaminho e às crescentes práticas desleais de comércio; a esperada defesa dos direitos do consumidor brasileiro; e a execução satisfatória das políticas de governo, em especial a industrial, que possui estreita correlação com as políticas aduaneira e tributária implementadas e executadas pelos competentes órgãos da administração pública.

Contudo, o crescimento do comércio exterior nos últimos anos não foi acompanhado, nem de longe, pelo crescimento da infraestrutura tecnológica e do quadro de pessoas da RFB. Nos próximos anos, com os investimentos em infraestrutura portuária, aeroportuária e de transportes que já estão em andamento, as demandas por atendimento aduaneiro em portos e aeroportos será ainda maior.

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Anexos

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Anexo I

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Anexo II - Plano Estratégico de Fronteiras

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Anexo III - Relatório Aduaneiro 2011Em 2011, a Aduana do Brasil:

Desembaraçou 3,73 milhões de Declarações de importação e exportação•

Realizou o processamento de 50 mil passageiros por dia nos aeroportos brasileiros•

Fiscalizou 13 milhões de remessas postais internacionais•

Processou 1,9 milhões de remessas expressas•

Apreendeu R$ 1,5 bilhões em mercadorias e veículos•

Arrecadou R$ 77 bilhões em tributos e direitos vinculados ao comércio exterior•

Lançou R$ 4,6 bilhões em créditos tributários em ações de fiscalização de zona secundária•

Processamento do Comércio Exterior

As exportações brasileiras em 2011 atingiram US$ 255,4 bilhões contra US$ 202,1 bilhões em 2010 (aumento de 26%). As importações somaram US$ 226,2 bilhões em 2011, representando um crescimento de 24% em relação a 2010 (US$ 181,7 bilhões). Como resultado, a Balança Comercial brasileira apresentou um su-perávit de US$ 29,2 bilhões, 43% superior ao saldo de 2010. A corrente de comércio somou US$ 481,6 bilhões, um aumento de 25% em comparação ao ano anterior. Verifica-se, portanto, um crescimento das operações de comércio exterior, com recuperação mais acelerada das vendas externas em relação às importações.

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Em peso, as exportações e importações brasileiras em 2011 tiveram um aumento de 5% e 8%, respecti-vamente, em relação a 2010. As exportações atingiram 544 milhões de toneladas e as importações chegaram a 149 milhões de toneladas.

Despacho Aduaneiro

Em 2011, a Aduana do Brasil desembaraçou 3,73 milhões de operações de comércio exterior: 2,45 mi-lhões de despachos de importação e 1,28 milhões de despachos de exportação. Isto representa um aumento de 4% em relação a 2010, conforme o quadro abaixo:

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O tempo médio bruto de despacho (do registro da declaração ao seu desembaraço, na importação; da recepção dos documentos ao desembaraço da declaração, na exportação) teve evolução positiva no compa-rativo 2010 X 2011 (redução de 5% na importação e de 17% na exportação), indicando maior celeridade na liberação das mercadorias:

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Do total de cargas na importação, 88% foram desembaraçados com tempo médio de 15 horas. O mes-mo ocorre na exportação, em que 86% dos despachos foram desembaraçados com tempo médio de aproxi-madamente 30 minutos.

Em 2011, na importação, 80,57% do total dos despachos registrados foram liberados pela Aduana em menos de um dia. Isto representa uma melhoria da fluidez na importação de 4,64% em relação a 2010.

Remessas Expressas

A Receita Federal implantou no final de 2010 o sistema informatizado para controle de Remessa Ex-pressa, o que possibilitou a apuração dos dados estatísticos a partir de 2011. Foram no total 1,88 milhão de remessas desembaraçadas no ano. Como regra uma Declaração de Importação de Remessa Expressa (DIRE) equivale a um destinatário no Brasil.

Remessas Postais Internacionais

Em 2011, a Receita Federal realizou o processamento de 13,2 milhões de remessas postais internacio-nais, o que representa um crescimento de 45% em relação a 2010.

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Processamento de Viajantes

Em 2011, nos aeroportos brasileiros, houve 187.529 pousos e decolagens de vôos internacionais, re-presentando um volume de 18 milhões de passageiros em embarque ou desembarque, sujeitos à fiscalização aduaneira.

Isto significa que toda semana, a Aduana do Brasil fiscaliza 3.606 vôos internacionais (somando-se em-barques e desembarques).

Por dia, são aproximadamente 50 mil passageiros avaliados e liberados pela Aduana, somente nos aeroportos internacionais.

No final de 2011, foi estabelecida a dispensa de preenchimento de declaração para os passageiros que estiverem em situação de “nada a declarar”.

Fiscalização e Combate aos Ilícitos Aduaneiros, Contrabando e Descaminho

Fronteira Blindada

A apreensão total de mercadorias resultante da atuação de RFB nas áreas de fiscalização, repressão e controle sobre o comércio exterior (inclusive bagagem) totalizou R$ 1,479 bilhões, o que representa um cres-cimento de 16% em relação ao resultado registrado em 2010 (R$ 1,275 bilhões):

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1 - Apreensões de mercadorias e veículosEntre as mercadorias apreendidas, encontram-se inúmeros produtos falsificados, tóxicos, medicamen-

tos e outros produtos sensíveis, inclusive armas e munições, que possuem grande potencial lesivo, com des-taque especial para a apreensão de 46 toneladas de lixo hospitalar no Porto de Suape/PE. Acrescentem-se, ainda, as apreensões ligadas a fraudes comerciais. O controle aduaneiro realizado pela RFB, que tem abran-gência mais ampla do que apenas a matéria fiscal e tributária, proporcionou, desta forma, a garantia de pro-teção à sociedade e à economia nacionais, nos campos da saúde pública, segurança pública, meio ambiente, patrimônio histórico, propriedade intelectual, e segurança fito e zoossanitária. Destaques:

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Comentários

- Crescimento nas apreensões de cigarros – incremento de 21,97% em relação ao ano de 2010.

No ano de 2011, foram apreendidos 165.088.938 maços de cigarros, que correspondem a mais de 3,3 bilhões de cigarros ilegais retirados de circulação, que afetam a economia do país e prejudicam a saúde do consumidor. Os tributos que deixaram de ser recolhidos chegam aproximadamente ao montante de R$ 165 milhões.

- Crescimento nas apreensões de munições – o volume de apreensões de munições em 2011 mais que dobrou em relação ao ano de 2010.Cada semestre de 2011 teve um volume de apreensão equivalente a todo o ano de 2010.

- Crescimento da apreensão de Bolsas, Medicamentos e Relógios (aumento maior que 100%, ou seja, o valor das apreensões mais que dobraram se comparado ao ano anterior).

- Veículos terrestres apreendidos – aumento de 13,69% em valor no comparativo com 2010.

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Apreensões de destaque

2º Semestre:

Apreensão de lixo hospitalar

Destaque-se a seleção para fiscalização em decorrência da operação Panos Quentes III e a posterior apreensão de 46 toneladas de lixo hospitalar no Porto de Suape/PE. A carga havia sido declarada como retalhos e aparas de tecidos.

Setor têxtil

Ainda no setor têxtil, desencadeou-se a operação Pomar, que resultou na apreensão na zona secun-dária de aproximadamente R$ 2,4 milhões em produtos têxteis.

Apreensão de lixo

Houve a apreensão de 60 toneladas de lixo no Porto de Itajaí/SC. A carga havia sido declarada com apa-ras de plástico, mas na verdade continha grande quantidade de restos de produtos orgânicos, que poderiam causar danos ao meio ambiente.

Apreensão de ônibus com grande quantidade de maconha em Foz do Igua-çu.

Na manhã do dia 18 de julho de 2011, servidores da Receita Federal do Brasil en-contraram 545 Kg de maconha num ônibus de turismo que estava passando pelo pro-cedimento de conferência das mercadorias nele contidas na sede da Delegacia da Re-ceita Federal em Foz do Iguaçu/PR.

Operação da Receita Federal con-junta com o Exército apreende grande quantidade de maconha na região de Foz do Iguaçu/PR.

Na manhã de 23 de setembro de 2011, em fiscalização realizada na praça de pedágio da BR-277, no município de São Miguel do Iguaçu/PR, servidores da Receita Federal do Brasil, em conjunto com equipe do Exército, no âmbito da operação Ágata II, realizaram a apreensão de 220 tabletes de maconha, equivalentes a 232 quilos da droga. O motorista foi preso em flagrante e encaminhado à Policia Civil de São Miguel do Iguaçu/PR, junto com o entorpecente apreendido. Ele já tinha passagem pela po-lícia pelo crime de receptação.

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Helicóptero da RFB participa de ação que apreende oito veículos na região de Foz do Iguaçu/PR.

Dia 25 de outubro de 2011, no município de Santa Terezinha de Itaipu/PR. em operação conjunta realizada pela Receita Federal do Brasil e Polícia Rodoviária Federal, foram apreendidos oito veículos, todos carregados com cigarros. Uma pistola 9mm e 50 projéteis de munição foram encontrados em um dos veículos. Os ci-garros apreendidos contidos nos oito veículos foram estimados em 100 mil maços, avaliados em R$ 50 mil. Os veículos foram avaliados em R$ 160 mil, sendo removidos para o pátio da Delegacia da Receita Federal em Foz do Igua-çu/PR. A ação teve o apoio do helicóptero da RFB, que passava informações estratégicas às equipes de terra.

Receita Federal e PRF apreendem cigarros em carreta-tanque.

Servidores da Divisão de Repressão ao Contrabando e Descaminho - DIREP da Receita Federal, em operação conjunta com a Polícia Rodoviária Federal, apreenderam na madrugada de 24 de outubro de 2011, na BR-116, em Esteio/RS, uma carreta-tan-que com aproximadamente 250 mil maços de cigarros contrabandeados.

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2 - Operações de Vigilância e RepressãoA Receita Federal realizou 2.412 operações de repressão ao contrabando e descaminho em 2011, sen-

do 930 na faixa de fronteira, um crescimento de 5,51% em relação ao ano de 2010.

- Total das apreensões decorrentes de operações de vigilância e repressão = R$ 330 milhões em mer-cadorias apreendidas;

- Foram 5.887 veículos apreendidos em operações de repressão da RFB, o que representa 1.266 veícu-los a mais que o ano de 2010, um crescimento de 27,40%. Geralmente, tratam-se de veículos usados como meio de transporte de contrabando e descaminho. Este nº de apreensões representa 67% (5887/8805) das apreensões globais de veículos pela RFB.

- 31.503 representações para fins penais encaminhados ao Ministério Público Federal para abertura de processo criminal, aumento de 67,65% em relação ao ano de 2010;

- R$ 111,55 milhões em multas aplicadas, um aumento de 52,20% no valor das multas comparado ao ano de 2010;

Ação de destaque

2º Semestre:

- realizada entre os dias 4 e 31 de agosto/2011 em Mato Grosso do Sul. Além da Receita Federal, partici-param da operação a Polícia Federal e a Polícia Rodoviária Federal. Foram apreendidos aproximadamente R$ 2 milhões em mercadorias provenientes do Paraguai, 14 veículos no valor de R$ 450 mil, e, também, drogas, cerca de 1,3 quilo de crack, 2 quilos de haxixe e 138 quilos de maconha. Quatro pessoas foram presas. Duran-te a operação foi usado um equipamento móvel de raio X instalado numa Van capaz de identificar objetos ocultos nas bagagens.

3 - Fiscalização AduaneiraOperações especiais no despacho

Panos Quentes III

Operação com foco em irregularidades de operações de importação de produtos do setor têxtil e de vestuário, iniciada em meados de agosto/2011. O combate está direcionado às seguintes irregularidades:

a) Falsa declaração de origem (triangulação) com o fim de não recolher o direito antidumping aplicado às importações originárias da China;

b) Classificação fiscal incorreta;

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c) Subfaturamento.

Resultados:

No canal vermelho, foram verificados 2 mil toneladas de mercadorias dos capítulos 61 e 62 da NCM (vestuário), total de US$ 38,35 milhões.

Total de US$ 7.067.908,05 ou 2.717.881 kg em mercadorias dos capítulos de 50 a 63 da NCM (têxteis e vestuário) direcionadas para procedimento especial. Permanecem retidos mais de US$ 4 milhões relativos a procedimentos especiais encerrados com resultado e em andamento (atualizado até 03/01/2012)..

Passos Largos

A ação, que foi iniciada em dezembro/2011 (ainda não há balanço de resultados), destina-se a comba-ter três tipos de irregularidades suspeitas de ocorrência na importação de calçados classificados do capítulo 64 da NCM:

a) Falsa declaração de origem (triangulação) com o fim de não recolher o direito antidumping aplicado às importações de calçados originários da China.

b) Classificação fiscal incorreta, especialmente de calçados completos desmontados classificados como partes e peças;

c) Subfaturamento.

Antidumping

Em 2011, houve um total de R$ 277.613.496,66 recolhidos, referentes a direitos antidumping nas ope-rações de importação. Destaque para as mercadorias: alho, calçados, pneus, policloreto de vinila (PVC), alto-falantes, fibras sintéticas, ferros elétricos, tecidos de malha, canetas esferográficas.

Antidumping R$ 277,6 milhões recolhidos

Grupo de Inteligência de Comércio Exterior – GI-CEX

Foram empreendidas 13 análises de riscos, divididas por tipo de mercadoria, envolvendo chapas acrí-licas, porcelanato, celulares e motocicletas. Dessas análises, 10 resultaram em seleção de mercadorias para fiscalização em zona primária ou encaminhamento de representação para zona secundária. Ademais, existem ainda 14 grupos de mercadorias sob análise.

Zona Secundária

A fiscalização aduaneira concluiu 1.260 ações fiscais em 2011, registrando um aumento de 17% na comparação com 2010 (1.079 ações fiscais realizadas).

O grau de eficácia da seleção e fiscalização aduaneira (nº de fiscalizações com resultado me relação ao total de fiscalizações realizadas) atingiu o patamar de 87% (igual ao de 2010).

Os créditos tributários relacionados ao comércio exterior lançados pela fiscalização aduaneira em 2011 chegaram ao montante de R$ 4,6 bilhões, permanecendo em patamar semelhante (diminuição de 6%) ao obtido em 2010 (4,9 bilhões).

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Arrecadação AduaneiraNo comparativo 2010 X 2011, a arrecadação teve aumento em todos os tributos e recolhimentos vin-

culados ao comércio exterior. No total, o aumento foi de 22%, alcançando R$ 77 bilhões. Quanto às multas, houve aumento de 3% no mesmo comparativo:

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