III Congresso Consad de Gestão Pública

MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: PROGRAMAS DE APOIO AOS MUNICÍPIOS

Rodrigo Lofrano

Painel 51/203 Articulação federativa na prestação de serviços sociais

MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: PROGRAMAS DE APOIO

AOS MUNICÍPIOS

Rodrigo Lofrano

RESUMO Como entes encarregados da implementação e execução das políticas sociais, e para bem desempenhar tais funções, os municípios brasileiros deveriam apresentar bom domínio das funções de planejamento, gestão, monitoramento e avaliação de políticas públicas. No entanto, a realidade apresenta-se de forma bastante diversa. Considerável parcela das 5.564 municipalidades brasileiras exibe fragilidades institucionais relacionadas ao ciclo das políticas públicas que comprometem os resultados das ações sociais. É comum encontrar estruturas administrativas municipais pouco profissionalizadas, com baixa capacidade gerencial de programas e projetos, reduzido conhecimento sobre as etapas de planejamento, gestão, monitoramento e avaliação de políticas públicas, escassa atuação em redes e formação de consórcios e associações, além de outras deficiências. Com vistas a elevar as capacidades gerenciais e promover o desenvolvimento institucional dos municípios, vêm sendo empregados mecanismos e estratégias de aperfeiçoamento das gestões municipais, alguns dos quais implementados a partir de projetos de cooperação internacional – a exemplo do Projeto Brasil Municípios. Consistem em tais mecanismos: a capacitação dos quadros de gestores e técnicos municipais; adoção de softwares – sem custo para os entes – dispondo de ferramentas que permitem organizar a rotina de trabalho das administrações; fomento à formação de redes para disseminação de inovações, boas práticas de gestão local e realização de consórcios; oferta de assistência técnica, entre outros. Esta apresentação, dessa forma, pretende abordar e descrever mais detalhadamente os mecanismos adotados para atacar os déficits institucionais dos municípios e fazer progredir a capacidade dos entes municipais para o planejamento, a gestão, o monitoramento e a avaliação de políticas públicas.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO: O DESAFIO DO FEDERALISMO BRASILEIRO........................... 03

2 A ARTICULAÇÃO FEDERATIVA NO GOVERNO FEDERAL................................ 06

3 O PORTAL DOS CONVÊNIOS: INOVAÇÃO NAS RELAÇÕES FEDERATIVAS... 08

4 OS PROGRAMAS DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DA SECRETARIA DE GESTÃO.............................................................................................................. 11

4.1 PRODEV.............................................................................................................. 12

4.2 Brasil Municípios.................................................................................................. 13

4.3 Cooperação Espanhola........................................................................................ 14

5 A ESTRUTURAÇÃO DA AGENDA FEDERATIVA................................................. 15

5.1 Metodologias de Avaliação da Gestão Municipal – PRODEV e Coop. Espanhola..................................................................................................... 15

5.2 Oferta de Ações de Capacitação – PRODEV e Brasil Municípios....................... 17

5.3 Institucionalização das ações pelo Portal dos Convênios – Coop. Espanhola.... 18

6 CONCLUSÕES: UMA AGENDA FEDERATIVA EM CONSTRUÇÃO.................... 20

3

1 INTRODUÇÃO: O DESAFIO DO FEDERALISMO BRASILEIRO

O chamado Pacto Federativo brasileiro, que rege as relações entre os

três níveis de governo, considera a União, os estados e os municípios entidades

constitutivas da federação brasileira. Graças a essa formulação, que integra o texto

da Constituição de 1988, no Brasil os entes subnacionais possuem autonomia

administrativa e status político equivalentes aos da União. Nesse processo de

descentralização política e administrativa, o País privilegiou o modelo de

competências comuns, ou compartilhamento de atribuições, entre os três níveis de

governo, para fazer frente à heterogeneidade do território nacional, considerada a

diversidade de características sócio-econômicas e geo-ambientais das (micro)

regiões do País.

Embora esse modelo possa ser considerado flexível sob certos

aspectos, permitindo diferentes combinações de distribuição de poder entre União,

estados e municípios conforme as necessidades de cada região, por outros é

confuso e complexo, submetendo as relações federativas à casualidade política e

administrativa e dificultando a determinação dos arranjos institucionais ideais. De

fato, esse processo resultou em deficiências relacionadas à efetividade da ação

estatal nos três níveis de governo, decorrentes de dificuldades na implementação

de políticas públicas de forma descentralizada. Embora se possa reconhecer a

persistência de algumas dessas deficiências no âmbito dos governos federal,

estaduais e dos maiores municípios, é nas pequenas municipalidades que se

fazem mais presentes, com maiores conseqüências para a qualidade de vida de

suas populações.

O Brasil possui pouco mais de 5.560 municípios que constituem um

universo heterogêneo e diverso por qualquer critério que se verifique, inclusive no que

tange a seus problemas e potencialidades, refletindo a complexidade territorial do

País. Mais de 4.000 municípios têm menos de 20 mil habitantes. A maioria deles tem

problemas no exercício de suas competências, as quais incluem a implementação de

programas de saúde, infra-estrutura urbana, habitação, saneamento e lazer. São

comuns a ausência de sistemas de planejamento e de gestão de recursos humanos

(incluindo capacitação), a falta de controle sobre os bens e propriedades municipais e

a insuficiência de mecanismos adequados para fornecer serviços à população. Esses

4

problemas são caracterizados por uma multiplicidade de fatores e inter-relações que

exigem soluções específicas e estruturantes, extrapolando os meios de que os

municípios dispõem para elaborá-las.

O governo federal mantém um significativo conjunto de iniciativas

voltadas ao apoio às administrações municipais, tanto no âmbito de políticas de

gestão pública quanto de políticas setoriais. Também essas iniciativas são

caracterizadas pela heterogeneidade, variando quanto à forma – da oferta direta de

serviços às transferências voluntárias de recursos por meio de convênios ou

contratos de repasse, passando por alterações normativas – quanto ao objeto – da

execução de obras à capacitação de recursos humanos – quanto à cobertura – da

totalidade dos municípios, como no caso de alterações na sistemática do Fundo de

Participação dos Municípios (FPM), a grupos específicos, tais como os beneficiários

de royalties de petróleo ou de mineração ou municípios dentro de determinada faixa

populacional etc.

Apesar disso, a situação de boa parte dos municípios não tem se alterado

nos últimos anos. Essas ações raramente baseiam-se no conhecimento

aprofundado das realidades municipais, tendendo à simplificação, sem que haja

suficiente adaptação às especificidades locais, e à desarticulação, estando

dispersas pelos vários órgãos e entidades federais. Além disso, contam com regras

e critérios de acesso de difícil compreensão ou com baixa qualidade/acessibilidade

da informação a seu respeito.

Esses fatores contribuem para a desestruturação tanto da oferta de ações

de apoio, resultando em intervenções pontuais, discricionárias, eventualmente

sobrepostas e pouco efetivas na construção de capacidades, quanto da demanda por

elas, reforçando um padrão clientelista e localista fortemente politizado e contribuindo,

em última análise, para a baixa efetividade da aplicação de recursos na solução do

problema a que se destinam. Outras fragilidades locais vêm sendo evidenciadas a

partir dessa oferta, quais sejam, dificuldades na elaboração de projetos, o déficit de

acesso a informações e a baixa capacidade de prestar contas. Verifica-se ainda que a

implementação de políticas por meio de consórcios e associações com outros

municípios, estratégia tida pelo governo federal como importante para a superação

das dificuldades expostas, não tem sido apresentada com suficiente estímulo aos

municípios, resultando em baixa adesão a esse mecanismo.

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Fica evidente, portanto, que a melhoria da capacidade de gestão dos

municípios não depende apenas dos esforços e empenho das administrações locais,

passando necessariamente pela revisão e aprimoramento do modus operandi dos

órgãos do governo federal, com ampliação de exigências de responsabilização dos

agentes públicos e de abertura do Estado à participação e ao controle social. A

coordenação ou articulação emerge como um tema particularmente importante no

que se refere às políticas de gestão pública, sobretudo quando se observa a

complexidade dos arranjos institucionais que se sucederam ao processo de

descentralização e considerando, também, a quebra do monopólio administrativo

estatal, refletida nos movimentos de privatização de setores e de publicização de

serviços abertos às organizações públicas não-estatais.

6

2 A ARTICULAÇÃO FEDERATIVA NO GOVERNO FEDERAL

O Governo Federal adotou, recentemente, medidas que

potencialmente contribuem para a modificação do quadro exposto. Dentre elas, cabe

ressaltar a criação de uma estrutura administrativa específica para o tema: a

Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) – primeiro subordinada à Casa Civil (CC)

e posteriormente à Secretaria de Relações Institucionais (SRI), ambos órgãos da

Presidência da República com status de Ministério. A SAF tornou-se o lócus de

articulação, tanto política quanto programática, das políticas de caráter federativo, e,

mais especificamente, das questões municipais. A SAF atua como secretaria-

executiva do Comitê de Articulação Federativa (CAF), formalizado por meio do

Decreto no 6.181, de 3 de agosto de 2007.

O CAF tem a finalidade de promover a formulação articulada de

estratégias e a implementação de ações coordenadas e cooperativas entre as três

esferas de governo, para atendimento das demandas da sociedade e

aprimoramento das relações federativas. O Comitê conta com a participação de

vinte órgãos do governo federal e com a representação de três entidades

municipalistas brasileiras: a Associação Brasileira de Municípios (ABM), a Frente

Nacional de Prefeitos (FNP) e a Confederação Nacional dos Municípios (CNM).

Em função da carência de ferramentas para efetiva integração das políticas

federativas, o CAF instituiu um Grupo de Trabalho para o Fortalecimento Institucional

e Qualificação da Gestão dos Municípios, que iniciou seus trabalhos em agosto de

2007, visando ao estabelecimento de conceitos comuns no que tange a referenciais

de capacidade de gestão municipal, capacitação e assistência técnica, tecnologia da

informação, simplificação do acesso aos programas federais e cidadania, controle e

participação social, que orientassem a reformulação dos diversos programas de

capacitação, apoio e fortalecimento da gestão municipal desenvolvidos pelos

ministérios e demais órgãos federais, priorizando os pequenos municípios. Deve-se

ressaltar, dentre os referenciais elaborados no GT, a proposta de categorização de

municípios de acordo com sua capacidade de gestão e com indicadores de

desenvolvimento sócio-econômico, a qual orientou todo o trabalho e poderá servir

como parâmetro comum de análise e priorização das ações voltadas a municípios.

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O GT elaborou um diagnóstico dos principais problemas relativos à

capacidade de gestão e o indicativo das linhas principais de uma Agenda Nacional

de Apoio a Qualificação da Gestão Municipal, que prevê incluir:

� Simplificação e racionalização de critérios e procedimentos para acesso

aos programas e recursos federais;

� Capacitação e Assistência técnica aos municípios;

� Apoio em Tecnologia da Informação aos municípios (disponibilização

de dados e informações estruturadas, de suporte tecnológico a

modelos básicos de gestão, unificação de cadastros, conectividade,

disponibilização de software público, inclusão digital);

� Estímulo à implantação e fortalecimento de mecanismos de

participação e controle social; e

� Estímulo aos consórcios entre municípios.

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3 O PORTAL DOS CONVÊNIOS: INOVAÇÃO NAS RELAÇÕES FEDERATIVAS

Uma medida significativa voltada à relação do governo federal com os

entes subnacionais foi a elaboração da nova sistemática de transferências de

recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, estabelecida pelo

Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007. Os procedimentos estabelecidos

introduzem inovações voltadas à desburocratização, simplificação e

desintermediação da descentralização de recursos, alinhando-se assim aos esforços

da Presidência da República apontados anteriormente.

Nesse sentido, deve-se ressaltar o Portal dos Convênios, sistema

baseado em web a ser gerenciado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (MP) que facilitará o acesso de inúmeros potenciais convenentes e

contratados aos vários programas de governo, bem como o envio de demandas não

contempladas por esses programas. Com isso, estabelecer-se-á uma maior

interação entre a União e os demais entes federativos por intermédio do Portal, a fim

de viabilizar um melhor mapeamento das demandas por políticas públicas.

Mais do que isso, o Portal dos Convênios funcionará como um banco dos

principais programas do governo federal que sejam passíveis de implantação

através de descentralização de recursos, por meio de uma interface completamente

adaptada aos usuários finais, quais sejam, os potenciais convenentes ou

contratados. O Portal comportará também um banco de programas e planos de

trabalho, que possibilitará a avaliação e identificação das experiências relativas às

melhores práticas de gestão de políticas públicas.

Serão exigidos, dos potenciais convenentes ou contratados (entidades

privadas sem fins lucrativos, entes, órgãos e entidades públicos), informações e

documentos referentes à sua qualificação jurídica, fiscal e previdenciária, bem como

à sua capacidade operacional e qualidade técnica. Em relação ao modelo atual, a

utilização desta nova sistemática representa um ganho de eficiência considerável,

visto que os potenciais convenentes ou contratados deverão se cadastrar apenas

uma única vez, podendo fazê-lo junto a unidades cadastradoras específicas. Dessa

forma, o representante do convenente não mais precisará se deslocar diversas

vezes a inúmeras repartições públicas sempre que almejar a celebração de um

convênio. A comprovação de regularidade poderá ser efetuada mediante consulta

aos sistemas de informação do governo federal.

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Durante a fase de execução, para as contratações realizadas por órgãos

e entidades da administração pública, serão observadas as disposições da Lei de

Licitações e Contratos Administrativos (Lei no 8.666, de 1993), da Lei Complementar

no 123, de 14 de dezembro de 2006, e demais normas referentes ao assunto.

Também, como regra, deverá ser dada preferência à modalidade de licitação

“pregão” na sua forma eletrônica, nos termos da Lei no 10.520, de 2002, sendo

registrados no Portal todos os atos relativos ao procedimento, inclusive atas,

propostas e informações sobre os participantes, tais como o CNPJ das empresas e

os CPF dos dirigentes.

O registro informatizado de todos esses dados no Portal dos Convênios

representa um avanço qualitativo na busca da transparência, moralidade e

impessoalidade, constituindo-se o sistema numa poderosa ferramenta de auditoria

que possibilitará o cruzamento de diversos dados que podem levar a indícios de

irregularidades tais como: a constatação freqüente de um mesmo CNPJ vencedor

em diversos processos diferentes ou, até mesmo, a presença de um mesmo

dirigente, ou melhor, de seu CPF, em diversas empresas participantes e vencedoras

de licitações, situação que evidencia a necessidade de uma investigação mais

aprofundada sobre o assunto por parte dos órgãos de controle.

A conta específica do convênio ou contrato de repasse junto aos bancos

oficiais da união somente poderá ser utilizada para o pagamento de despesas que

constem no plano de trabalho ou para aplicação no mercado financeiro durante o

período em que o recurso não for utilizado. Como o Portal comportará integração

com os sistemas dos bancos oficiais, haverá o registro pormenorizado de todas as

movimentações das referidas contas bancárias, cabendo ao convenente ou

contratado especificar detalhadamente, no Portal, o beneficiário de cada pagamento,

antes de sua realização.

Em relação ao acompanhamento e fiscalização, o Portal desempenhará

outra importante função ao disponibilizar ao órgão concedente as informações

necessárias à avaliação da boa e regular aplicação dos recursos, tais como as notas

fiscais relativas a contratações com fornecedores, o controle do fluxo de caixa da

conta do convênio, o status da situação fiscal do órgão ou ente público, entre outros.

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Dado que o Portal possibilitará o acompanhamento pelo gestor de todo o

processo à medida que este se desenvolve, foi suprimida a prestação de contas

parcial e simplificado o rol de documentos necessários ao exame da prestação de

contas, contribuindo para a desburocratização, a redução dos custos de transação e

a eficiência do processo de transferência de recursos. Busca-se, com essa medida,

evitar o acúmulo de estoque de processos com prestação de contas a serem

analisadas. Nesta linha de raciocínio, a prestação de contas final torna-se mais

eficiente, haja vista que serão exigidos do convenente relatos periódicos a respeito

da boa aplicação dos recursos e da execução do objeto para fins de liberação de

cada uma das parcelas.

Trata-se, portanto, de uma iniciativa que representa grande avanço em

termos de eficiência, transparência e controle das transferências voluntárias e da

aplicação dos recursos públicos no processo de transferências voluntárias. Ressalta-

se, assim, uma notável mudança no paradigma gerencial dos recursos públicos, que

passará a ter foco no resultado final das políticas públicas.

Outras potencialidades, no entanto, ainda podem ser exploradas, por

meio da agregação de funcionalidades gerenciais ao Portal e do enrobustecimento

das informações ali inseridas, tornando-o, de fato, um portal de articulação

federativa. Para tanto, pode-se buscar a convergência de programas de cooperação

internacional voltados à temática federativa, como fonte de recursos financeiros e de

expertise técnica.

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4 OS PROGRAMAS DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DA SECRETARIA DE

GESTÃO

No âmbito do MP, a Secretaria de Gestão (SEGES) é responsável pela

implementação de Programas de Cooperação Internacional, por meio do

Departamento de Cooperação Internacional em Gestão Pública (DCI). Diversos

programas ali instituídos têm como objeto a modernização da gestão e o

fortalecimento institucional de estados e municípios. Isso decorre de uma inflexão,

nos últimos anos, nos públicos-alvos dos organismos financeiros internacionais, que

voltaram suas atenções dos governos nacionais para os entes subnacionais.

No momento em que o ciclo de empréstimos para o governo federal

atingiu um ápice em função das necessidades de divisas do País, os bancos

internacionais de desenvolvimento – Banco Interamericano de Desenvolvimento

(BID) e Banco Mundial – passam a buscar a expansão de suas possibilidades de

financiamento junto aos níveis subnacionais de governo, reconhecendo a

necessidade de incorporação dos mesmos a processos de transformação que já se

encontram em curso no governo federal. Exemplos desse deslocamento do foco dos

bancos de desenvolvimento – do BID em especial – são programas como o

Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios

Brasileiros (PNAFM, orientado para a promoção de melhorias da esfera fazendária

municipal), o Programa de Modernização da Administração Tributária e de Gestão

dos Setores Sociais Básicos (PMAT, centrado na modernização do governo local), o

Procidades (voltado para necessidades gerais de investimento da administração

local) e o Interlegis (dedicado aos legislativos municipais).

Os critérios para a definição de potenciais tomadores de empréstimos

levam em conta quase exclusivamente o espaço fiscal dos municípios

interessados. Este comportamento dos bancos de investimento não é muito

diferente dos processos de transferências de recursos das administrações federal

e estaduais para municipalidades – em geral baseados em critérios estáticos como

tamanho da população (ou do público beneficiário estimado), indicadores sociais –

como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) – ou simplesmente

racionalidades políticas diversas.

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Essa inflexão do foco dos organismos internacionais vai ao encontro dos

objetivos da SEGES de desenvolver, pelos motivos expostos na introdução deste

texto, iniciativas que contribuam para o desenvolvimento municipal, ancoradas na

modernização da gestão, na qualidade do gasto público e na melhoria da qualidade

de vida das populações, em articulação com outras iniciativas que estejam sendo

elaboradas ou implementadas por outros atores envolvidos com o tema,

principalmente no governo federal. Para isso, o acompanhamento pela Secretaria

das instâncias de articulação federativa pertinentes (CAF, Grupos de Trabalho,

comitês internos) faz-se fundamental.

Alguns dos programas de cooperação internacional cuja aderência a

esses objetivos é mais imediata são o PRODEV, o Projeto Brasil Municípios e a

Cooperação Espanhola, descritos a seguir. Procurou-se, mais a frente, evidenciar a

inserção dos mesmos no contexto apresentado, bem como as interações entre si,

compondo o que chamamos de Agenda Federativa da Secretaria de Gestão.

4.1 PRODEV

O PRODEV é um programa do Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) voltado ao fortalecimento da gestão por resultados nos

países da América Latina e Caribe, visando à melhoria da efetividade das políticas

públicas e seu impacto nas metas de desenvolvimento nacionais. O Brasil aderiu ao

Programa em fevereiro de 2007, efetivando acordo de cooperação técnica não

reembolsável (“doação”) por parte do BID no valor total de US$ 495,500.00, com

prazo de execução de 18 meses.

Dadas as especificidades da estrutura federativa descentralizada do

Brasil, o Programa foi concebido com a finalidade de atender, de maneira

diferenciada, às necessidades de maior efetividade das políticas públicas tanto no

nível federal quanto nos níveis estadual e municipal. O Programa compreende,

basicamente, a realização de diagnósticos sobre as capacidades de gestão por

resultados nos três níveis de governo e, com base nos pontos fortes e fragilidades

identificadas, a formulação de um Plano de Ação Integrado que contribua para a

superação das deficiências identificadas em cada nível.

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O foco maior do PRODEV, inclusive em termos financeiros, é sobre a

avaliação das capacidades de gestão municipais, visando subsidiar processos de

desenvolvimento dessas capacidades, de modernização do estado e de adoção de

políticas de gestão pública comprometidas com os processos de inclusão social,

competitividade e integração nacional. Especial destaque também é dado à

escassez de ofertas de capacitação em gestão que se adaptem às necessidades e à

dispersão territorial dos municípios, o que agrava a ausência de pessoal qualificado

nas administrações municipais.

Cabe ressaltar que o PRODEV conta com a participação da FNP, CNM e

ABM em sua Comissão Consultiva, na qual os resultados dos estudos serão

apresentados e debatidos, garantindo assim a participação protagonista das

entidades municipalistas no desenvolvimento dessa estratégia. Também fazem parte

da Comissão Consultiva do PRODEV o Ministério da Fazenda, a Casa Civil da

Presidência da República, o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de

Administração e a SAF.

O PRODEV terá continuidade em uma segunda fase, a ser negociada

com o BID, na qual deverão ser implementadas as sugestões constantes do Plano

de Ação Integrado resultante da fase atual, visando ao fortalecimento das

capacidades para a gestão por resultados nos três níveis de governo, principalmente

por meio de ações de capacitação referenciadas por diagnósticos embasados e

planejadas em conjunto com outros programas voltados a capacitação.

4.2 Brasil Municípios

Outro acordo de cooperação internacional que se insere na presente

proposta é o Projeto Brasil Municípios – Reforço da Capacidade Institucional em

Municípios Selecionados para a Redução da Pobreza, no âmbito do qual o DPCIG

atuará no direcionamento estratégico de ações para apoio ao desenvolvimento de

capacidades institucionais nos municípios, preferencialmente do Norte e Nordeste

do Brasil. O Projeto Brasil Municípios conta com um investimento de € 7.500.000,00

da União Européia e com a participação do BID em sua direção executiva, e será

executado entre 2008 e 2011.

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Por meio desse projeto, poder-se-á realizar estudos e ofertar aos

municípios assistência técnica e capacitação para o fortalecimento da gestão

municipal em áreas relevantes para o aumento da efetividade e do impacto das

políticas públicas em nível local, como, por exemplo, associativismo/consorciação

intermunicipal, planejamento municipal e desenvolvimento urbano e desenho e

gestão integrada de projetos.

Frequentemente faz-se necessária a condução de ações de capacitação

dos atores locais ao longo dos ciclos de avaliação e incentivo ao desenvolvimento

municipal. Tais ações, entretanto, não são estruturadas, carecendo de avaliações

mais precisas das capacidades de gestão das administrações municipais para

focalização das mesmas. É fundamental que essas ações possam ser lastreadas

nos resultados das avaliações realizadas com base no ferramental descrito

anteriormente, bem como na decorrente categorização dos grupos de municípios,

tanto em seus aspectos de conteúdo quanto de organização.

4.3 Cooperação Espanhola

Um terceiro projeto de cooperação técnica que deve ser mencionado foi

firmado entre o MP e a Agência Espanhola de Cooperação para o

Desenvolvimento (AECID). Uma das atividades inseridas nessa cooperação

consistirá na seleção ou na elaboração de uma metodologia de avaliação da

gestão municipal a ser adotada por todo o governo federal, que contemple as

dimensões sócio-econômica, de receitas municipais, de gestão pública, de

participação social e de acesso aos programas federais e que permita a

categorização de municípios de acordo com suas capacidades de gestão e a

articulação com as políticas setoriais. Seu objetivo é contribuir para a estruturação

da oferta de ações de apoio ao desenvolvimento dos municípios por meio da

disseminação do conhecimento a respeito das realidades locais.

Além disso, espera-se que sejam propostas medidas para inserção da

metodologia no Portal dos Convênios e para institucionalização da mesma nas

políticas do governo federal de apoio ao desenvolvimento municipal, garantindo sua

legitimidade, sua adoção em escala e sua sustentabilidade temporal.

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5 A ESTRUTURAÇÃO DA AGENDA FEDERATIVA

As citadas complexidade e heterogeneidade inerentes à realidade das

administrações municipais determinam a necessidade de estabelecimento de uma

base comum sobre a qual estruturar as ações de qualificação da gestão municipal.

Tal base pressupõe a existência de uma metodologia de avaliação da gestão

lastreada em referenciais estabelecidos e em estratégias de institucionalização e

disseminação da mesma. Espera-se, com isso, identificar um núcleo de fatores que

afetem as políticas federativas como um todo, em torno do qual as ações dos

governos federal, estadual e dos próprios governos locais possam se estruturar a

partir do conhecimento das especificidades do local de intervenção.

Para tanto, deve-se estabelecer estratégias que direcionem os

instrumentos disponíveis para uma atuação comum. Foi o que se buscou fazer com

os programas de cooperação internacional executados pelo DCI.

5.1 Metodologias de Avaliação da Gestão Municipal – PRODEV e Coop.

Espanhola

As discussões levadas a cabo no GT de Fortalecimento Institucional e

Qualificação da Gestão dos Municípios tiveram sucesso no estabelecimento de

referenciais para elaboração de um modelo conceitual de gestão municipal acordado

entre os órgãos do governo federal. Esse modelo foi, então, elaborado para permitir

a categorização de municípios de acordo com suas capacidades de gestão, com

base em indicadores secundários já existentes. A categorização consiste no

agrupamento de municípios a partir de características em comum que determinem

suas capacidades de resposta a diferentes estratégias de desenvolvimento local,

determinando, por sua vez, tanto as linhas de atuação quanto as estruturas de

incentivos mais indicadas, podendo orientar a condução das políticas de caráter

federativo por meio do estabelecimento de uma visão comum por parte do governo

federal e possibilitando a integração das ações dos diferentes órgãos e entidades da

Administração Pública Federal.

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Em paralelo, diversos órgãos e entidades desenvolveram metodologias

de avaliação das administrações municipais. São exemplos a metodologia de

Avaliação de Capacidades do Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD), a customização para aplicação a governos municipais do

Programa Gespública, da própria SEGES, a municipalização dos Objetivos do

Desenvolvimento do Milênio, também do PNUD, o Índice de Capacidade de Gestão

Municipal, parceria da Caixa Econômica Federal e do Instituto Florestan Fernandes

– que serviu de base para o modelo elaborado no GT, dentre outros. Também

diversos ministérios setoriais contam com metodologias, sistemas de informação ou

índices de desempenho municipal voltados às suas necessidades específicas, como

o Índice de Gestão Descentralizada do Ministério do Desenvolvimento Social, o

Índice de Desenvolvimento da Educação Básica do Ministério da Educação e o

Sistema Nacional de Informações sobre as Cidades, do Ministério das Cidades.

Para o estabelecimento de uma metodologia de avaliação a ser adotada

em larga escala por órgãos de setores diversos, é importante que ela seja o mais

flexível, ampla e aprofundada possível, permitindo a adaptação às necessidades

dos órgãos setoriais e dos municípios-alvo e sobrepondo múltiplas esferas de

análise, da modelagem institucional das administrações municipais a indicadores

relacionados com a gestão saudável e responsável das finanças públicas vis-à-vis

os indicadores de desenvolvimento dessas instâncias subnacionais de governo.

Assim, um maior potencial de atendimento a esse pressuposto pode ser obtido por

meio do levantamento, da análise e da integração sistemáticos das iniciativas já

existentes, identificando sobreposições, alternativas, pontos fortes e frágeis,

diferenças e semelhanças entre as metodologias citadas, bem como entre outras a

serem identificadas.

Esse é o objetivo do componente municipal do PRODEV. Uma vez que o

escopo do mesmo foi ampliado, em decorrência da necessidade de levantamento e

comparação entre metodologias já existentes, essas ações serão financiadas pela

Cooperação Espanhola, porém ainda dentro do arcabouço do PRODEV. As

variáveis a serem avaliadas na comparação entre as metodologias serão,

inicialmente, as seguintes, sem prejuízo do acréscimo de outras:

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� Objetivos (categorização, priorização de ações, transparência,

monitoramento e avaliação);

� Tipos de dados (primários X secundários, qualitativos X quantitativos);

� Estratégia de aquisição de dados (bancos de dados, questionário, auto-

avaliação, entrevista);

� Estrutura de incentivos para aquisição de dados (Determinação legal,

critério de acesso a programas, voluntarismo);

� Meio de disseminação (Web, cd-rom, publicação, capacitação,

prestação de serviços); e

� Dimensões de análise (dados sócio-econômicos, receitas municipais,

gestão pública, acesso a políticas, programas e projetos do governo

federal, participação social).

A Cooperação Espanhola poderia apoiar ainda a seleção ou elaboração

da metodologia a ser adotada pelo governo federal, a proposição de uma

categorização de municípios com base na mesma, a determinação de uma amostra

representativa das categorias propostas e a validação das informações secundárias

constantes da metodologia. Os recursos do PRODEV, por sua vez, cobrirão a

aplicação-piloto da metodologia nos municípios da amostra e a elaboração de um

Plano de Ação para subsidiar a segunda fase do Programa, que consistirá,

fundamentalmente, na oferta de capacitação para melhoria das fragilidades

identificadas. Nesse ponto, o PRODEV tangencia o Projeto Brasil Municípios, como

veremos a seguir.

5.2 Oferta de Ações de Capacitação – PRODEV e Brasil Municípios

Para que haja uma melhor coordenação das atividades de capacitação e

um incentivo à complementaridade, à redução de duplicidades e à ampliação da

comunicação entre as instituições que ofertam cursos ou eventos de capacitação, é

primordial dimensionar as oportunidades de capacitação que as mesmas oferecem

atualmente ou podem oferecer num futuro próximo.

No Brasil, a capacitação dos servidores públicos é desenvolvida nos

governos federal, estadual e municipal por órgãos de diversas naturezas, incluindo

universidades, escolas de governo, fundações, organizações não-governamentais

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ou mesmo unidades de recursos humanos vinculadas a secretarias de

administração e planejamento de governos estaduais e municipais. Esses órgãos e

entidades são, assim, responsáveis por estimular, de forma permanente, a

aprendizagem e a disseminação do conhecimento dentre o corpo técnico.

As escolas de governo, normalmente instituídas com regime jurídico,

orçamento e infra-estrutura próprios, ocupam posição de destaque, encontrando-

se razoavelmente coordenadas por meio da Rede Nacional de Escolas de

Governo. A Rede tem como objetivo aumentar a eficácia das escolas que

promovem a capacitação, formação, aperfeiçoamento ou especialização

profissional de servidores públicos, e é composta por cerca de 90 instituições dos

três níveis de governo, embora não agregue a totalidade das escolas de governo

existentes no Brasil. De fato, não se tem conhecimento do número exato dessas

instituições no País.

A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), que gerencia a

Rede, está realizando um mapeamento da oferta de capacitação por parte das

escolas de governo de todo o País. O estudo contemplará a capacidade instalada

nessas instituições, incluindo a possibilidade de ofertar cursos à distância, os

conteúdos oferecidos nos cursos regulares e esporádicos, dentre outras

informações. A análise dos resultados desse mapeamento será de grande valia para

quaisquer ações de capacitação que venham a ser planejadas a partir daí, incluindo

aquelas constantes do Projeto Brasil Municípios e da Fase II do PRODEV.

5.3 Institucionalização das ações pelo Portal dos Convênios – Coop. Espanhola

O Portal dos Convênios do governo federal tem enorme potencial para

tornar-se, de fato, um portal de articulação federativa, seja pela ampliação de seu

escopo, seja pela integração com outros portais, com interfaces conjuntas. Boa parte

das ações que fazem parte das propostas à Cooperação Espanhola estará voltada à

ampliação e à qualificação do Portal, visando à exploração dessa potencialidade,

bem como ao desenvolvimento de suas funcionalidades gerenciais.

O primeiro movimento de ampliação do Portal seria no sentido da

inserção das informações decorrentes da aplicação da metodologia de avaliação

da gestão municipal no mesmo. Quaisquer informações disponíveis para a

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totalidade das municipalidades e que contem com estratégias de coleta bem

definidas e largamente avalizadas poderiam contribuir para o desenho de

programas mais específicos, em função dos critérios de acesso ou do

acompanhamento do desempenho de uma prefeitura convenente, por exemplo. A

agregação das informações por estado também permitiria essa aplicação nesse

nível de governo. Assim, pode-se imaginar o Portal dos Convênios como, ao

mesmo tempo, portal de serviços e de informações a respeito dos estados e

municípios, disponíveis a toda a sociedade.

Por fim, no decorrer da realização de transações pelo Portal dos

Convênios no médio prazo (de 02 a 03 anos), haverá um acúmulo de informações

úteis à determinação da capacidade operacional e da qualidade técnica dos

convenentes potenciais (sejam estados e municípios, responsáveis por cerca de

82% das transferências voluntárias da União, sejam entidades privadas sem fins

lucrativos, responsáveis pelos cerca de 18% restantes). Essas informações poderão

vir a constituir indicadores que, divulgados para a sociedade, favorecerão o controle

social dos critérios de seleção de convenentes e, consequentemente, a adoção

gradual de critérios técnicos.

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6 CONCLUSÕES: UMA AGENDA FEDERATIVA EM CONSTRUÇÃO

As iniciativas expostas acima constituem um primeiro esforço de

convergência da execução dos programas de cooperação internacional e torno de

estratégias comuns. No caso da estruturação de uma Agenda Federativa, fica

patente a necessidade de maior inserção dos estados. Essa inserção ocorrerá por

meio do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento

dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE) e do Programa de

Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e

Municípios Brasileiros (PROMOEX), os quais também têm bastante a contribuir com

a questão municipal.

O objetivo maior dessa Agenda da Secretaria de Gestão é o de subsidiar

a definição de uma nova estratégia de atuação do Governo Federal junto às

prefeituras e aos governos estaduais, por meio do estabelecimento de conceitos,

indicadores e referenciais comuns, a partir de análises multivariadas das

necessidades locais. Os ganhos potenciais são diversos: o cruzamento de dados

cuja combinação não é óbvia à primeira vista permitirá a formulação de importantes

hipóteses sobre boas práticas de gestão, capacidade de implementação de políticas,

limitações no enfrentamento de questões estruturais e potencial de intervenção com

vistas à promoção do desenvolvimento.

Do ponto de vista do governo federal, vislumbra-se uma maior integração

dos vários programas federais de modernização e qualificação da gestão e a

qualificação técnica na priorização de estados e municípios merecedores de atenção

especial em relação a políticas públicas setoriais. Do ponto de vista da sociedade,

contribui-se para o monitoramento da gestão governamental do País, e, portanto,

com o exercício do controle e da participação social. Além disso, o desenvolvimento

de instrumentos para avaliação da gestão em nível municipal, por si só, não se limita

à possibilidade de integração das ações de melhoria da sua qualidade. Maior

potencial encontra-se na disponibilização do mesmo aos próprios municípios,

percebidos, assim, como protagonistas de seu próprio desenvolvimento e melhoria

contínuos, permitindo não apenas que estas gestões produzam diagnósticos

estruturados da qualidade da gestão como também comparações ao longo do

tempo, com a finalidade de se observar progressos, dificuldades enfrentadas e

esferas da administração que precisam de atenção diferenciada e cuidados

especiais para que produzam melhorias para a população.

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Em síntese, a transparência potencial aprimorará a estrutura de incentivos

de modo a proporcionar uma sinalização capaz de induzir a sociedade e as

autoridades a objetivarem suas ações de forma efetiva e focalizada nos pontos

problemáticos do desempenho dos governos estaduais, municipais, e, inclusive, do

governo federal.

Entretanto, todas as iniciativas propostas dependem do desenvolvimento

de estratégias de institucionalização e de disseminação eficazes, sob risco de não

obterem adesão suficiente, uma vez que se tratam de instrumentalizar o poder

público e a sociedade com informação e conhecimento, os quais, sem utilização,

não revertem em melhoria da atuação estatal.

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AUTORIA

Rodrigo Lofrano – Bacharel e Licenciado em Ciências Biológicas pela Universidade de Brasília. É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Endereço eletrônico: rodrigolofrano@gmail.com