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III Congresso Consad de Gestão Pública
PARCERIAS ENTRE O ESTADO E O TERCEIRO SETOR: A EXPERIÊNCIA DA FUNDAÇÃO ORQUESTRA SINFÔNICA
DO ESTADO DE SÃO PAULO
Fausto Augusto Marcucci Arruda
Painel 41/160 Serviços públicos profissionalizados: parcerias com Organizações Sociais e OSCIPs
PARCERIAS ENTRE O ESTADO E O TERCEIRO SETOR: A EXPERIÊNCIA DA
FUNDAÇÃO ORQUESTRA SINFÔNICA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Fausto Augusto Marcucci Arruda
RESUMO O presente artigo pretende relatar a exitosa experiência da parceria estabelecida entre o Governo do Estado de São Paulo e a Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Fundação Osesp) na administração da Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Osesp) e da Sala São Paulo. Inicialmente faremos uma introdução, a qual, em breves linhas, discorre sobre o atual estágio do setor cultural no Brasil e sobre o papel desempenhado pelo Estado e pela Sociedade Civil nesse setor. Logo em seguida traçamos um curto histórico da Osesp, da Sala São Paulo e das Organizações Sociais no Estado de São Paulo. Na sequencia, abordaremos a parceria entre a Fundação Osesp e o Governo do Estado de São Paulo. Falaremos da instituição da Fundação Osesp; da negociação do contrato de gestão; do início das atividades da Fundação Osesp; da evolução da parceria ao longo dos anos; do necessário ajuste das atividades contratadas; do aperfeiçoamento das metas e dos indicadores estipulados contratualmente; e dos controles internos e externos impostos às Organizações Sociais. Nas considerações finais reafirmamos nossa convicção no sucesso do modelo de parceria implementado por meio dos contratos de gestão. Palavras-chave: Organização Social. Contrato de gestão. Parceria. Fundação Osesp. Cultura.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................................ 03
2 BREVE HISTÓRICO DA ORQUESTRA SINFÔNICA DO ESTADO DE SÃO PAULO (OSESP)......................................................................................... 04
3 BREVE HISTÓRICO DA SALA SÃO PAULO......................................................... 05
4 AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS NO ESTADO DE SÃO PAULO............................ 06
5 FUNDAÇÃO OSESP............................................................................................... 07
5.1 Instituição da Fundação Osesp............................................................................ 07
5.2 Negociação do contrato de gestão...................................................................... 08
5.3 Início das atividades............................................................................................. 11
6 EVOLUÇÃO DA PARCERIA................................................................................... 13
6.1 Ajustes anuais das atividades contratadas.......................................................... 13
6.2 Aperfeiçoamento das metas e indicadores.......................................................... 14
7 CONTROLES.......................................................................................................... 16
7.1 Controles internos................................................................................................ 17
7.2 Controles externos............................................................................................... 18
8 CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................... 19
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1 INTRODUÇÃO
O setor cultural brasileiro, ao longo das últimas décadas, busca caminhos
para continuar a produzir bens culturais de qualidade, com a necessária
independência. Mudanças políticas e econômicas e mais recentemente a
globalização obrigaram todo o setor a buscar novos caminhos, assim como repensar
o papel de cada um no processo e, principalmente, o papel do Estado e da
Sociedade Civil.
No século passado os bens culturais produzidos no Brasil estiveram,
direta ou indiretamente, em maior ou menor grau, ligados ao Estado. Ora o Estado
atuava como financiador, ora atuava como realizador/produtor, ou até como
incentivador e indutor. Com as mudanças ocorridas o papel do Estado se alterou
(agora com maior foco no financiamento e incentivo do que na produção em sentido
estrito), tendo surgido outra força, a Sociedade Civil Organizada.
Hoje o intitulado Terceiro Setor tem um papel fundamental na produção
de bens culturais. Ao lado da iniciativa privada, e com o apoio do Estado, o Terceiro
Setor vem desempenhando um papel relevante no setor cultural. Mais que isso, as
diversas formas de parceria entre o Terceiro Setor e o Estado têm-se mostrado uma
solução viável e promissora para antigos problemas.
Dentro desse quadro em constante evolução o papel do Estado continua
central, porém muito mais adequado aos dias em que vivemos. Com o advento das
parcerias entre a Sociedade Civil Organizada e o Poder Público, o Estado passou a
ocupar o papel de planejador e regulador das políticas e ações, não mais o de
executor/produtor, como quase sempre ocorria no passado. Assim, o Estado passa
a se dedicar as suas atividades prioritárias, deixando a execução da política cultural
a cargo da Sociedade Civil Organizada que atua com maior eficácia, por meio de
organizações especializadas e profissionais, cada uma em sua respectiva área.
A intenção do presente artigo é relatar, nesse contexto de interação e
colaboração entre o Poder Público e a Sociedade Civil, a exitosa experiência da
parceria estabelecida entre o Governo do Estado de São Paulo e a Fundação
Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Fundação Osesp) na administração da
Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Osesp) e da Sala São Paulo.
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2 BREVE HISTÓRICO DA ORQUESTRA SINFÔNICA DO ESTADO DE SÃO
PAULO (OSESP)
Criada em 1954 por meio da Lei 2.733 de 13 de setembro de 1954,
inicialmente sob a direção do maestro Souza Lima, a OSESP alternou períodos de
sucesso e de grande dificuldade, inclusive, em alguns momentos, com paralisações
das suas atividades.
Desde 1997 a Orquestra passou por transformações que a colocaram
como um novo referencial de qualidade e excelência nos campos da Arte, da Cultura
e da Educação no Brasil.
Atualmente a OSESP, que tem como sede a Sala São Paulo, realiza por
ano, em média, 130 (cento e trinta) apresentações sinfônicas, 100 (cem)
apresentações de câmara, turnês nacionais e/ou internacionais. Além dessa intensa
programação, a OSESP é base para uma série de outras atividades educativas e
musicais realizadas pela Fundação OSESP. Algumas dessas atividades são: a
Academia de Música, que conta com 20 alunos; o Coral Sinfônico; o Coral de
Câmara; o Coral Juvenil; o Coral Infantil; a Editora Criadores do Brasil; o Centro de
Documentação Musical; os Ensaios e Concertos didáticos, que atendem 50 mil
crianças e jovens da rede pública de ensino.
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3 BREVE HISTÓRICO DA SALA SÃO PAULO
Projetado por Cristiano Stockler das Neves, construído de fevereiro de
1926 a outubro 1938, o edifício pensado para ser sede e estação da Estrada de
Ferro Sorocabana é um marco arquitetônico da cidade de São Paulo.i
Com a decadência do transporte ferroviário no Brasil ao longo no século
passado, o edifício, assim como seu entorno foram se esvaziando. Nos anos 90 a
região da Luz, hoje, infelizmente, ainda conhecida como “Cracolândia”, tinha se
tornado uma região decadente e perigosa de São Paulo. A transformação da sede
da Estrada de Ferro Sorocabana na Sala São Paulo faz parte de um ambicioso
processo de revitalização dessa região.
Na segunda metade da década de 90, o então governador Mario Covas
decidiu dar um passo importantíssimo para o projeto de revitalização da Luz, passo
esse, que, mais tarde, se mostrou também fundamental para a reestruturação da
Osesp e da cena cultural e musical na cidade de São Paulo. A obra de
transformação do edifício sede da Estrada de Ferro Sorocabana na Sala São Paulo
durou 18 meses.
A Sala São Paulo é considerada hoje uma das melhores salas de
concerto do mundo, reconhecida nacional e internacionalmente, motivo de orgulho
para São Paulo e para o Brasil.
Decorridos alguns anos e com diversos equipamentos culturais de
referência (Sala São Paulo, Pinacoteca do Estado, Estação Pinacoteca, Museu da
Língua Portuguesa, Centro Cultural Tom Jobim etc) a região da Luz está muito
melhor do que há 20 (vinte) anos. Podemos dizer que com os contínuos
investimentos e a opção por transformar essa região central degradada num pólo
cultural, o Governo do Estado de São Paulo está conseguindo recuperar uma das
áreas mais perigosas e degradadas da cidade.
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4 AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS NO ESTADO DE SÃO PAULO
O modelo de gestão introduzido pela Lei das Organizações Sociais do
Estado de São Paulo – Lei Complementar Estadual n° 846/98 de 04 de junho de
1998 – estabelece que entidades privadas portadoras de determinadas
características, sem finalidade de lucro, poderão ser qualificadas, pelo Governador
do Estado, como Organizações Sociais da Cultura ou da Saúde.
Essa qualificação habilita a entidade portadora do título de
Organização Social a firmar um instrumento jurídico que estabelece direitos,
deveres, metas, indicadores, penalidades, chamado contrato de gestão. É por
meio deste contrato que o Poder Público delega a gestão de uma atividade
pública não exclusiva ao ente privado previamente qualificado, no Estado de São
Paulo, na área da Cultura e da Saúde.
Assim, a Fundação OSESP recebe recursos oriundos do poder público, via
contrato de gestão, para executar a política cultural estabelecida pelo Estado,
devendo para tanto executar e cumprir as atividades e metas estipuladas em contrato.
Esse modelo de gestão propicia maior eficiência, transparência e
agilidade na implementação da política do Estado na área cultural.
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5 FUNDAÇÃO OSESP
A Fundação Osesp é uma instituição de direito privado, sem fins
lucrativos, que goza de autonomia administrativa, operacional e financeira. Os
objetivos da Fundação Osesp são: “apoiar, incentivar, assistir, desenvolver e
promover a cultura, a educação e a assistência social”ii.
Dentre as atividades que deverão ser desenvolvidas pela Fundação
Osesp para o cumprimento dos seus objetivos podemos destacar: i) “manter a
Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo”iii; ii) “realizar eventos e/ou Ações
educacionais, para adultos, jovens e crianças”iv; iii) “promover a educação, a
capacitação e o treinamento de profissionais da área musical”v; iv) defender e
conservar o patrimônio histórico e artístico e estimular e promover a produção e a
difusão de manifestações e bens culturais e artísticos de valor regional e/ou
universal, formadores e informadores de conhecimento, cultura, e memória, bem
como que estimulem a liberdade de expressão”vi; v) desenvolver Ações assistenciais
que visem a integração ao mercado de trabalho e a inclusão social por meio da
difusão e do ensino da musica clássica e erudita”vii; e vi) constituir Fundo de Capital
endowment e outros, caso necessário, para a Orquestra Sinfônica do Estado de São
Paulo, a ser composto por doações, contribuições, recursos governamentais,
eventuais excedentes financeiros e outros”viii.
5.1 Instituição da Fundação Osesp
A Fundação Osesp foi instituída em 22 de junho de 2005, entretanto as
tratativas para sua criação começaram bem antes.
Por mais de 50 (cinquenta) anos a Osesp permaneceu umbilicalmente
ligada ao Estado, primeiro por meio da Divisão de Unidades Culturais da Secretaria
Executiva do Conselho Estadual de Cultura, depois via Gabinete do Secretário de
Cultura, Esportes e Turismo, mais adiante através da Coordenadoria do Patrimônio
Cultural, e, finalmente, por intermédio do Departamento de Artes e Ciências
Humanas da Secretaria de Estado da Cultura. Nesse período a orquestra enfrentou
todo tipo de problemas, uma vez que a estrutura da administração pública, no
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passado e atualmente, é completamente incompatível com as atividades e
necessidades de uma orquestra sinfônica de categoria internacional, notadamente
em razão de entraves burocráticos.
Desde os primeiros momentos do projeto de reestruturação, lançado em
1997, já existia a consciência da necessidade de se transferir a gestão da Osesp a
uma instituição privada, dotada de autonomia, transparência e agilidade. A partir da
constatação dessa necessidade ocorreram alguns movimentos de aproximação
entre o Governo do Estado de São Paulo e a Sociedade Civil, visando a formação
de um grupo de cidadãos de reconhecida capacidade e idoneidade, comprometidos
com a causa da Cultura e da Educação, para auxiliar o Estado na tarefa de gerir e
administrar a orquestra e a sua sede, a Sala São Paulo.
Algumas vezes chegou-se bem perto do resultado pretendido, porém, no
final, questões de maior ou menor relevância, impediram a concretização das
tentativas. Esse processo de tentativa e erro foi um aprendizado fundamental para o
sucesso da Fundação Osesp. Durante as diversas tratativas o Estado, a Osesp e a
Sociedade Civil foram obrigados a discutir o “Projeto Osesp” a exaustão, criando
assim a massa crítica necessária para o sucesso da atual gestão.
Finalmente em 2005, após muitas reuniões e conversas com o Governo
do Estado de São Paulo, um grupo de cidadãos de reconhecida capacidade
profissional e intelectual, capitaneado pelo ex-presidente do Brasil, Fernando
Henrique Cardoso, instituiu a Fundação Osesp com a missão de contribuir com a
Cultura e a Educação do Brasil, bem como, em parceria com o Governo de Estado
de São Paulo, gerir e administrar a Osesp, a Sala São Paulo e os demais projetos a
elas ligados.
5. 2 Negociação do contrato de gestão
A negociação com o Governo do Estado de São Paulo foi longa,
complexa e intermitente, muitas vezes envolvendo diversas Secretarias de Estado
(Casa Civil, Fazenda, Planejamento, além da própria Secretaria de Cultura). As
primeiras conversas ocorreram em 2001.
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Até que chegássemos ao modelo atual onde a gestão e a operação da
Osesp e da Sala São Paulo são delegadas à Fundação Osesp, seriam necessários
alguns anos de trabalho e aprendizado.
Duas questões se mostraram centrais nesse percurso, uma por conta do
seu caráter inovador e do pouco tempo de teste prático do modelo proposto, a
outra, pelo contrário, por seu longo histórico de práticas arraigadas na
Administração Pública.
A primeira é a questão jurídica, qual seja, o contrato de gestão como
instrumento legal para a delegação de atividades públicas não exclusivas à gestão
de entidades privadas sem fins lucrativos. Esse instrumento, além de consistir em
uma grande novidade no Brasil, trouxe para a administração pública conceitos
inovadores, que muitas vezes despertam reações contrárias, principalmente na
parcela mais conservadora da administração pública.
Somado a isso temos também o problema da falta de experiência, tanto
na elaboração dos contratos e planos de trabalho, como na escolha das metas e
indicadores. Ou seja, no caso das Organizações Sociais da Cultura, o
aprendizado se deu na prática, de parte a parte, o que tornou a discussão mais
lenta, mas não necessariamente menos produtiva e proveitosa. Em que pese o
longo período de maturação do contrato de gestão firmado com a Fundação
Osesp, o resultado final, sem dúvida, se mostrou perfeitamente condizente com
as expectativas mais otimistas.
Vale também lembrar que se estava negociando a transferência da
gestão de uma entidade em plena atividade, que traz junto ao seu nome mais de 50
anos de existência, com relações jurídicas em andamento, seja na esfera civil,
trabalhista, tributária ou previdenciária.
Uma parte fundamental da negociação para a migração para o novo
modelo passou pelos trabalhadores da Osesp, fundamentalmente os músicos
instrumentistas e músicos coralistas. Para que essa transição desse certo era
imprescindível o apoio dos músicos. Essa negociação envolveu também o sindicato
dos músicos e o sindicato dos trabalhadores administrativos.
Felizmente, depois de várias discussões, esclarecimentos, reuniões e
assembléias todos compreenderam o que estava em jogo – o futuro da Osesp – e
apoiaram firmemente o projeto, continuando até hoje como grandes e
fundamentais aliados.
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A outra questão é mais delicada para as duas partes envolvidas, estamos
falando do orçamento. Para o Governo, em maior ou menor grau, é uma questão de
escolha, existe um orçamento limitado para suprir demandas praticamente ilimitadas.
Assim, muitas vezes, investir em cultura pode significar, à primeira vista, não investir
ou investir menos em saúde ou educação. Desse modo, é importante para o
Governo saber que está destinando parte de seu orçamento para uma atividade
relevante e, em última análise, indispensável para a sociedade.
Na prática a Osesp, como outros “departamentos” do Governo, no
passado, não tinha uma contabilidade individualizada e detalhada. Em outras
palavras, não se sabia exatamente o quanto custavam suas atividades. Isso tem
uma explicação: dentro da administração pública as diversas “áreas” podem
contribuir para a realização de um mesmo projeto e, ainda, devem adaptar suas
atividades à flutuação do orçamento repassado a cada uma, ano a ano, flutuação
essa que nem sempre está ligada à realidade da atividade, nem à demanda, mas
sim a fatores externos, principalmente políticos e de arrecadação.
Felizmente, desde os primeiros momentos de negociação com o Governo,
houve por parte da equipe da Osesp uma preocupação com a apuração dos custos
envolvidos nas atividades desempenhadas pela instituição “Osesp” – não estamos
falando apenas da orquestra, mas também dos projetos educacionais, do Centro de
Documentação Musical, da Sala São Paulo etc. Esse processo se intensificou e se
aprimorou em 2005, em decorrência das próprias negociações. Assim, para a
Osesp, a questão orçamentária não foi um problema, pois as discussões ocorriam
baseadas em dados concretos compilados ao longo dos anos pela equipe da Osesp.
Dessa forma, podia-se discutir detalhadamente o projeto a ser contratado, já que os
custos eram conhecidos.
Podemos dizer que conhecer os custos das atividades desenvolvidas pela
Osesp – enquanto instituição cultural – foi fundamental para a negociação com o
Governo. Para que se pudesse realizar a transição de modelo era importantíssimo
conhecer o custo histórico das atividades, mas, mais do que isso, era fundamental
conhecer o impacto do novo modelo sobre esses custos. Nesse sentido foram
elaborados diversos cenários levando-se em conta aspectos societários, tributários,
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trabalhistas e previdenciários. Somente de posse desses cenários cuidadosamente
traçados e minudentemente discutidos com o Governo foi possível a todos –
Governo e Fundação Osesp – ter a segurança necessária para estabelecer o valor
correto para a execução das atividades contratadas.
Sem a cuidadosa apuração de custos e a indispensável projeção de
diversos cenários possíveis teria sido impossível para o Governo e para a Fundação
Osesp ter certeza do valor real das atividades e metas contratadas. Esse trabalho
conferiu uma linha para as negociações, de modo a não permitir que qualquer das
partes pudesse afastar-se do objeto do contrato e dos custos envolvidos.
5.3 Início das atividades
O primeiro obstáculo a ser superado para a implantação do modelo era,
sem dúvida, o potencial passivo trabalhista, uma vez que a maior parte dos músicos
e boa parte dos funcionários já trabalhava na Osesp há quase dez anos. Havia
casos que excediam duas décadas com relações laborais entabuladas das mais
diversas maneiras. A construção de uma solução só foi possível mediante um pacto
envolvendo todas as entidades já citadas, prevendo um Acordo Coletivo de
Trabalho, abrangendo dois sindicatos de trabalhadores (músicos e administrativos).
Paralelamente a essa fase inicial de formalização das relações de
trabalho, uma miríade de contratos e contratações deveriam ser reavaliados, seja do
ponto de vista da juridicidade (uma vez que vários serviços anteriormente prestados
ao Estado deveriam agora sê-lo a uma entidade privada e, portanto, relações de
natureza diversa da original), seja pelo prisma da oportunidade e economicidade. A
maioria desses contratos visam a manutenção e operação do Complexo Cultural
Júlio Prestes, tais como limpeza, segurança, manutenção de equipamentos etc. Aqui
devemos ressaltar uma experiência muito peculiar, qual seja, uma redução
significativa em todos os contratos, uma vez que ficou patente que os agentes, via
de regra, internalizam em seus preços um diferencial de contratação com o setor
público, algo como um “seguro” para resguardá-los do custo de atrasos de
pagamento. Não estamos exagerando se dissermos que, em vista da expectativa da
pontualidade das obrigações, conseguimos uma redução em torno de 10% a 20%
nos valores para contratos de mesmo escopo.
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Superada essa fase de revisão de contratos, deparamo-nos com a
necessidade imperiosa de criar mecanismos mínimos de controles internos. Na
estrutura da Osesp não existiam departamentos comuns a uma instituição privada
tais como, contabilidade, controladoria, recursos humanos, compras, nem mesmo
uma estrutura bem definida no que tange aos processos e procedimentos
administrativos. Boa parte deles no primeiro momento foi terceirizada, porém
desde o início decidimos pela implantação de um sistema integrado de gestão,
dadas as inúmeras necessidades de prestação de contas a que se sujeitam as
Organizações Sociais.
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6 EVOLUÇÃO DA PARCERIA
Em 2003, 2004 e 2005, talvez por conta do rápido desenvolvimento e
diversificação das atividades da Osesp, parecia existir um desconhecimento por
parte da Secretaria de Estado da Cultura da totalidade das atividades da Osesp.
O processo de negociação dos termos do contrato de gestão e de seus
respectivos planos anuais de trabalho foi um primeiro passo para o conhecimento
mais profundo da Osesp e de todos os seus projetos conexos por parte do Governo.
O conhecimento em maior detalhe de todas as atividades da Osesp foi
seguido de uma análise crítica dessas atividades. Nesse ponto, o Governo
confrontou a política cultural por ele traçada (e revisada após a realização de um
planejamento estratégico) com as atividades desempenhadas pela Osesp. O
resultado desse confronto foi muito positivo, ficando evidenciado que, apesar do
aparente distanciamento, a Fundação Osesp e a Secretaria de Estado da Cultura
rumavam na mesma direção. No entanto, pequenos ajustes eram necessários.
O ponto marcante no processo de ajustes foi a forma como ele se deu. A
Secretaria de Estado da Cultura colocou quais eram suas prioridades e a Fundação
Osesp apresentou propostas de ações concretas na direção apontada pelo Governo.
Assim, quem está mais perto do destinatário final das ações pode apresentar soluções
concretas e factíveis para o idealizador das políticas. Esse processo gerou ganhos
para os dois lados, na medida que as ações ganham em qualidade e efetividade.
6.1 Ajustes anuais das atividades contratadas
Um dos objetivos perseguidos pela Administração Pública, quando da
adoção da parceria com as Organizações Sociais, era a eficiência no gasto e na
gestão de atividades públicas não exclusivas.
A eficiência da Fundação Osesp pode ser constatada pelo incremento na
atividade contratada ao longo dos anos do contrato de gestão. Deve-se esclarecer
que esse incremento não foi acompanhado de aumento orçamentário por parte do
Estado. Ou seja, ano a ano a eficiência obtida na gestão da Osesp e da Sala São
Paulo foi incorporada ao contrato.
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Apenas para pontuar com fatos concretos, podemos citar como exemplos:
a) o número de alunos treinados na Academia de Música da Osesp. Em
2005, o plano de trabalho previa o treinamento de 4 (quatro) alunos. Em 2010, a
mesma meta prevê o treinamento de 15 (quinze) alunos;
b) o número de concertos de câmara estipulado contratualmente. Em
2005, estavam previstos 9 (nove) concertos de câmara, já em 2010, temos a
previsão da realização de 50 (cinquenta) concertos de câmara;
c) o número de partituras editadas pelo Centro de Documentação Musical.
Em 2005, o plano de trabalho previa a edição de 3 (três) partituras. Atualmente esse
número é de 12 (doze) partituras.
Não podemos deixar de mencionar o incremento da meta de captação de
recursos junto a iniciativa privada. Essa meta se mostra de grande importância, na
medida em que demonstra a verdadeira união de esforços do Estado, da Fundação
Osesp, da Sociedade Civil e da Iniciativa Privada para a manutenção e incremento
das atividades contratadas. Em 2005 a meta de captação da Fundação Osesp era
de 12% (doze por cento) do valor do contrato de gestão. Hoje a meta é de 20%
(vinte por cento) do valor do contrato de gestão.
Aliado ao incremento das atividades contratadas em 2005 e da inclusão
de novas atividades nos planos de trabalho dos anos subsequentes, também
podemos notar claramente o aumento da exigência quanto aos indicadores de
desempenho e satisfação do público. No geral, os percentuais de ocupação de
público foram aumentados, assim como os índices de satisfação do público. Hoje o
índice mínimo de satisfação do público com os concertos da Osesp e com as
instalações da Sala São Paulo está no elevadíssimo patamar de 80% (oitenta por
cento). Os índices de satisfação são monitorados anualmente por meio de pesquisa
de opinião realizada pelo IBOPE.
6.2 Aperfeiçoamento das metas e indicadores
O contrato de gestão regra a contratação da execução de determinadas
atividades de caráter público não exclusivo, porém não mais com a lógica exclusiva
da fiscalização formal do gasto. O contrato de gestão busca equilibrar a formalidade
no gasto com o compromisso de resultado e eficiência (metas).
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Dentro dessa nova lógica o aperfeiçoamento das metas e dos indicadores
estabelecidos no contrato é de supina importância. As metas e os indicadores
devem refletir com a maior precisão possível o que o Governo e o contratado
esperam na execução da atividade.
Com a experiência adquirida pela Fundação Osesp na execução do
contrato algumas das metas inicialmente contratadas se mostraram inadequadas ou
incompletas e ao longo dos anos formam aperfeiçoadas.
Como exemplo podemos citar as metas e os indicadores que dizem
respeito às atividades educacionais contratadas com a Fundação Osesp.
Inicialmente, em 2005, estipulava-se somente a quantidade mínima de atividades
que deveriam ser executadas (N° de atividades (gincanas) – 2, N° de atividades
(fazendo música) – 8, N° de ensaios didáticos – 3 e N° de concertos didáticos – 15)
e o percentual de ocupação mínimo de público que deveria estar presente nessas
atividades (Percentual de ocupação de público – 60%). No plano de trabalho para o
ano de 2010 essas metas e os respectivos indicadores foram aperfeiçoados e
complementados, incluindo não só o número mínimo de atividades contratadas e o
percentual mínimo de ocupação pelo público, como também a quantidade mínima de
estudantes que deve ser atingida e o número mínimo de professores que deve ser
treinado no âmbito do programa educacional (No total de professores treinados – 700
e Público atingido – 70.000).
Outro exemplo é a meta que trata da obrigação da Fundação Osesp de
registrar em suportes físicos obras do repertório nacional e internacional executadas
pela Osesp. Em 2005 a meta estipulava a obrigação de gravação de um número
mínimo de CDs (No de CDs gravados – 2), um número mínimo de CDs vendidos (No
de CDs vendidos – 200) e um número mínimo de CDs doados (No de CDs doados –
50). Tais metas se mostraram inadequados na medida em que o que se pretendia
era promover a circulação das gravações da Osesp para um público maior, e não
simplesmente estipular uma meta mínima de CDs vendidos ou doados. No plano de
trabalho para o ano de 2010, as metas contratadas no que diz respeito ao registro e
a circulação de obras pela Osesp são: No de minutos disponibilizados em formato
Podcast – programação variada – 240, No de minutos disponibilizados em formato
Podcast – obras completas – 120, No de obras gravadas – 6 e No de minutos de
obras gravadas – 120.
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7 CONTROLES
A Fundação Osesp está submetida, direta ou indiretamente, a diversos
órgãos de fiscalização que requerem os mais diversos relatórios e informações,
cada um com uma determinada peculiaridade. Podemos mencionar a Secretaria de
Estado da Cultura, a Comissão de Avaliação das Organizações Sociais da Cultura,
Secretaria de Estado da Fazenda, a Assembléia Legislativa por meio do Tribunal de
Contas do Estado, a Curadoria de Fundações, dentre outros.
A necessidade de disponibilizar as informações contábeis e financeiras,
não só seu conteúdo, mas a qualidade e o tratamento dessas informações,
requerem que o gestor lance mão dos mais modernos recursos técnicos disponíveis,
sendo que a construção de relatórios gerenciais e balancetes/balanços e orçamento,
por exemplo, segmentados por origem de recursos (recursos próprios, contrato de
gestão, leis de incentivo), ou pela destinação (custeio, pessoal, compra de ativos) se
tornam desafiadores. É plausível dizer que poucas empresas privadas, mesmo
algumas do setor industrial, vêem-se na obrigação e necessidade de controles tão
rígidos tais como as Organizações Sociais, pelo menos da forma como o Estado tem
exigido até o momento.
É claro que a implantação de sistemas dessa natureza exigem certa
maturidade organizacional e um tempo de discussão dos processos. A construção
dessa expertise requer tempo e algum grau de tolerância, pois há aprendizado de
ambos os lados. Contudo, depara-se por vezes com dois ânimos e horizontes
distintos. As Organizações Sociais realizam uma atividade que pretendem
duradoura. O investimento necessário em equipamentos, sistemas e pessoas
demanda grande quantidade de recursos e tempo de maturação. O Estado, por seu
turno, pela natureza política e transitória da ocupação de cargos públicos muitas
vezes tem uma agenda mais constrita. Esse aparente antagonismo não existiria se
houvesse o conhecimento sedimentado do modelo por todos os agentes envolvidos
de forma a evitar que a burocracia estatal não interpretasse a contratação da
Organização Social como uma perda de área de influência. Aqui é possível,
portanto, fazer uma crítica à forma pela qual o modelo foi implantado na Secretaria
de Estado da Cultura de São Paulo. Dada a urgência, não houve um período de
adaptação ao novo modelo, principalmente para capacitação do pessoal interno da
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Secretaria. Nem tampouco havia por parte desse mesmo Estado um conceito muito
elaborado das formas suscitadas pela contratação com entidades qualificadas como
Organizações Sociais. Passamos por um período de crise de identidade de um
Estado, que deixa de ser executor, para ser regulador, planejador e fiscalizador.
Porém esse novo papel não pode sofrer de uma fúria fiscalizadora. Há que se
privilegiar uma relação de parceria consubstanciada na análise da consecução das
metas em face do montante de recursos transferidos. Obtêm-se assim um equilíbrio
entre formalidade e eficiência.
7.1 Controles internos
O principal instrumento de controle da Fundação Osesp é o departamento
de controladoria. A controladoria foi implementada com três finalidades principais: i)
proporcionar aos gestores da Fundação Osesp uma visão sempre atualizada da
situação orçamentária e financeira da instituição; ii) trabalhar no planejamento
orçamentário e financeiro da instituição no médio e longo prazo; e iii) criar e produzir
todos os relatórios demandados pelos diversos órgãos de controle externo.
O trabalho de planejamento de médio e longo prazo do departamento de
controladoria adquire uma especial dimensão nas Organizações Sociais por conta
de uma inovação trazida pelo contrato de gestão, qual seja, a
possibilidade/necessidade da instituição gerar um superávit nos primeiros anos de
execução do contrato para, nos anos finais, poder custear um eventual déficit. Isso
ocorre principalmente porque as parcelas anuais normalmente são fixas e as
atividades e os custos ao longo dos anos são crescentes.
No decorrer dos anos uma outra atividade foi incorporada ao
departamento de controladoria, o controle interno de processos e procedimentos.
Essa atividade consiste numa verificação por amostragem de diversos processos e
procedimentos. Como exemplo podemos citar a verificação de processos de
compras, a verificação de processos de pagamentos, a auditoria na execução de
contratos etc.
Uma nova medida em estudo consiste na implantação de uma comissão
de compras, que deverá analisar detalhadamente todos os meses alguns processos
conduzidos pelo departamento de compras.
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7.2 Controles externos
Um dos pontos fortes do modelo de parceria com as Organizações
Sociais é a transparência e o controle. A Fundação Osesp está submetida no seu
dia a dia ao controle externo da sociedade como um todo, por meio da verificação
das suas contas, balanços e relatórios de atividades publicados anualmente no
Diário Oficial e disponibilizados para consulta no website da Osesp.
De forma sistemática e regular a Fundação Osesp presta contas à
Secretaria de Estado da Cultura, à Comissão de Avaliação das Organizações
Sociais, à Secretaria de Estado da Fazenda, ao Tribunal de Contas do Estado, ao
Ministério Público do Estado de São Paulo – Curadoria de Fundações.
Além de prestar contas a todos esses órgãos de fiscalização e controle, a
Fundação Osesp ainda é anualmente auditada pela PricewaterhouseCoopers, que
verifica a exatidão das informações contábeis e financeiras, a eficiência dos
processos e procedimentos internos, o cumprimento das metas contratadas com o
Governo, dentre outros aspectos da gestão da instituição.
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8 CONSIDERAÇÕES FINAIS
De posse de ferramentas jurídico-administrativas oferecidas pelo modelo
de parceria estabelecido entre Organizações Sociais da Cultura e o Governo do
Estado de São Paulo, a cada dia a Fundação Osesp persegue o ideal de se tornar
tão respeitada e reconhecida como a Osesp se tornou nesses últimos 13 anos. Isso
se dá por meio de processos administrativos claros e eficientes, treinamento
constante de seu pessoal, eficiência no gasto, aumento da receita própria e,
sobretudo, uma política transparente na gestão. Tudo isso voltado para melhor servir
a população do Estado de São Paulo e do Brasil.
Podemos dizer sem medo de errar que após quase 5 anos de trabalho
intenso, a Fundação Osesp foi a solução definitiva para antigos problemas
enfrentados no dia a dia de uma instituição que requer eficiência e agilidade para
execução de uma atividade especial e especifica, qual seja a administração de uma
orquestra sinfônica, uma sala de concertos e uma vasta gama de projetos conexos.
A Orquestra está melhor a cada temporada, a Sala São Paulo vem sendo
gradualmente recuperada após anos sem a devida manutenção e os necessários
investimentos na melhoria de suas instalações, os projetos educacionais crescem a
cada ano em tamanho e qualidade, trazendo cada vez mais crianças e professores
para o mundo da música, isso sem falar na academia de música, o centro de
documentação musical, o coro infantil e juvenil dentre outros projetos geridos pela
Fundação Osesp.
Sem dúvida o modelo funciona. Isso já foi provado. Precisamos, no
entanto, sempre defendê-lo dos constantes movimentos pendulares de retrocesso,
seja de setores mais ideológicos da sociedade, seja do próprio Governo, que com a
legitima alternância de poder pode ter em determinado momento uma compreensão
maior ou menor do modelo.
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AUTORIA
Fausto Augusto Marcucci Arruda – Advogado e Superintendente Geral da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo – Fundação Osesp, com Master in European Business Law – Université de Droit, d´Economie et des Sciences d´Aix-Marseille III, pós-graduado em Direito do Terceiro Setor pela Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas, FGV-EDESP, cursando Especialização em Propriedade Intelectual na Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas, FGV-EDESP. Endereço eletrônico: [email protected] [email protected] i MARCO, Anita Di e ZEIN, Ruth Verde. Sala São Paulo a arquitetura da musica. São Paulo: Alter Market, 2007. p. 17. ii Artigo 4o do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo. iii Artigo 4o, parágrafo primeiro, letra “a” do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo. iv Artigo 4o, parágrafo primeiro, letra “c” do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo. v Artigo 4o, parágrafo primeiro, letra “d” do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo. vi Artigo 4o, parágrafo primeiro, letra “h” do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo. vii Artigo 4o, parágrafo primeiro, letra “k” do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo. viii Artigo 4o, parágrafo primeiro, letra “p” do Estatuto da Fundação Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo.