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III Congresso Consad de Gestão Pública
CAPACITAÇÃO DOS PRINCIPAIS ATORES
ENVOLVIDOS NO PROCESSO, TANTO DA SES/MG
QUANTO DOS MUNICÍPIOS E PRESTADORES: O
CURSO DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ATRAVÉS DO CANAL MINAS SAÚDE
Jomara Alves da Silva André Moreira dos Anjos
Francisco Antônio Tavares Junior Lívia Moraes Torres
Painel 37/143 Modernização administrativa da saúde e da educação
CAPACITAÇÃO DOS PRINCIPAIS ATORES ENVOLVIDOS NO PROCESSO, TANTO DA
SES/MG QUANTO DOS MUNICÍPIOS E PRESTADORES: O CURSO DE
TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ATRAVÉS DO CANAL MINAS SAÚDE
Jomara Alves da Silva André Moreira dos Anjos
Francisco Antônio Tavares Junior Lívia Moraes Torres
RESUMO Com a compreensão da importância de um instrumento claro de coordenação dos atores envolvidos em uma política pública, e de conhecimento de que, no caso das políticas públicas de saúde de Minas Gerais, esse instrumento é a transferência de recursos, torna-se primordial a qualificação dos principais atores envolvidos no processo. Essa qualificação visa informar quais os requisitos, condições e expectativas da Secretaria de Estado de Saúde SES/MG quando da formalização de quaisquer dos instrumentos de transferência. Utilizando a metodologia de educação a distância está sendo realizado um curso de Transferência de Recursos através do Canal Minas Saúde, com o qual se espera a facilitação do processo de formalização dos instrumentos utilizados para as transferências e garantir bom emprego desses recursos repassados aos municípios e aos prestadores de serviços de saúde. O foco está na capacitação da gestão municipal, principal beneficiada pelo instrumento, bem como dos analistas da SES/MG, com relação ao processo, divulgando os procedimentos e alinhando conceitos importantes para garantir celeridade e eficácia na formalização das transferências e qualidade na aplicação dos recursos. Não obstante à capacitação dos atores envolvidos no processo torna-se necessário o aprimoramento dos procedimentos concernentes ao processo de transferência de recursos. Nesse sentido, a SES/MG buscou qualificar esse processo através da adequação do fluxo de transferência de recursos e modernização de procedimentos, com vistas a facilitar a formalização da transferência de recursos e a regulação das políticas de saúde executadas.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................... 03
OBJETIVOS............................................................................................................... 06
METODOLOGIA........................................................................................................ 07
CONCLUSÃO............................................................................................................ 13
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 15
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INTRODUÇÃO
Com a compreensão de que não é missão da Secretaria de Estado de
Saúde de Minas Gerais (SES/MG) prestar serviços assistenciais torna-se cada
vez mais importante que ela desempenhe suas funções básicas, ou aquilo que
constitui o seu papel ou missão declarada como: formular, fomentar e regular
políticas de saúde.
Neste sentido, ressalta-se a percepção de que, embora atue de maneira
conjunta as outras instâncias de governo e aos prestadores de serviço de saúde no
âmbito do SUS visando a população, em última instância, dadas as funções que
exerce, os principais clientes da SES/MG são os municípios e os prestadores de
serviços de saúde.
Um importante mecanismo na atuação da Secretaria de Estado de Saúde
vem sendo o exercício de ações de fomento, constituído por formação de recursos
humanos, orientação aos municípios e repasse de recursos de forma voluntária,
através de convênios e resoluções.
Um bom exemplo da atuação do estado neste sentido pode ser verificado
através do Programa Saúde em Casa. Neste Programa, cujo foco é o fortalecimento
da atenção primária, literalmente um apoio estadual ao Programa Saúde da Família,
percebe-se claramente a compreensão do papel do Estado.
A estrutura básica das ações ofertadas pelo Estado no que se refere ao
Programa Saúde em Casa, pode ser verificada na figura a seguir:
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Figura 1: Escopo do Programa Saúde em Casa
O Programa Saúde em Casa, lançado em 2005, tem como principal
objetivo trabalhar as estruturas e processos da atenção primária, visando qualificá-la
a ponto de permitir o alcance de expressivos resultados.
No atual modelo de atenção proposto pelo Estado de Minas Gerais, o
modelo de redes, a atenção primária exerce papel fundamental, constituindo-se o
centro coordenador destas redes e o responsável sanitário por cada cidadão. Em
outras palavras, para lograr êxito com a estratégia proposta, a Secretaria de Estado
de Saúde de Minas Gerais precisa alcançar bons resultados com a atenção primária.
Ocorre que são os municípios que de fato exercem as atividades
relacionadas à atenção primária. Cabe a eles a manutenção das equipes do
Programa Saúde da Família e das Unidades Básicas de Saúde.
Assim, o Estado precisa exercer de forma eficiente sua missão e garantir,
através de mecanismos de controle, regulação ou em um sentido mais amplo de
gestão, aquilo que espera obter: bons resultados.
Além das ações de capacitação, em geral executadas através de parceria
entre a Secretaria de Estado de Saúde e a Escola de Saúde Pública, que visam,
sobretudo, ampliar a capacidade dos profissionais e além das atividades específicas
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voltadas para a tecnologia da informação – em geral garantidas através de
convênios, existem importantes duas atividades que buscam qualificar/reforçar a
estrutura da atenção primária no Estado.
Estas duas importantes ações são: o repasse mensal de incentivos para
manutenção das equipes de saúde da família e o repasse de recursos para
construção das unidades básicas.
Ambas as atividades foram iniciadas ainda no primeiro período de gestão
do atual governo e representam um importante avanço do Estado no cumprimento
de sua responsabilidade.
O repasse destes recursos é regulamentado através de resolução e,
desde então, provocaram grande impacto na atenção primária e na relação do
Estado com os municípios, o que pode ser percebido através da melhoria dos
indicadores, como o indicador de cobertura da atenção primária e da própria
redução da mortalidade infantil.
Desde o início, a proposta era que estes repasses realizados por meio de
resoluções não se tornassem uma espécie de transferência a “fundo perdido”, mas
que ao mesmo tempo não se submetessem a uma lógica rígida como a dos convênios
em que os ritos de prestação de contas tornam a questão da adequação na aplicação
dos recursos o foco principal, em detrimento do alcance dos resultados.
Embora todo o desenho lógico destes repasses tenha sido muito bem
elaborado, há que se ressaltar que existe um processo de aprendizado decorrente
de sua aplicação.
Percebeu-se ao longo deste período, que um número significativo de
municípios não tinham sequer a percepção do tipo de gasto que poderia ou não ser
feito com os recursos, não compreendiam qual a responsabilidade e possíveis
penalidades decorrentes da não observância dos princípios legais e acima de tudo
não comprometiam-se com os resultados pactuados, muitas vezes, por não
perceber o impacto do seu descumprimento, em virtude, em geral, da fragilidade dos
processos de monitoramento do Estado. Percebeu-se ainda que haviam alguns
pontos, desde a formalização do instrumento até a prestação de contas, que
limitavam o bom andamento do processo de transferência de recursos.
Sobre estes aspectos e algumas soluções e propostas identificadas pelo
Estado para melhorar o processo de transferência de recursos que versará este
trabalho.
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OBJETIVOS
O objetivo do trabalho desenvolvido foi, principalmente, melhorar a
capacidade da Secretaria de Estado de Saúde em relação a um dos principais
processos: a transferência de recursos.
Os trabalhos desenvolvidos se concentraram em respostas aos
problemas identificados, conforme o quadro abaixo:
Problema Solução proposta
Falta de compreensão dos municípios quanto a sua responsabilidade em relação ao processo de transferência de recursos
Curso de capacitação através do Canal Minas Saúde
Fluxo confuso, com algumas indefinições sobre responsabilidades do ponto de vista das áreas da SES/MG
Redesenho do processo
Falta de monitoramento por parte da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, gerando um “gap” entre o repasse e a prestação de contas, muitas vezes impossível de ser sanado.
Investimento em ações de monitoramento, com soluções tecnológicas, dentre outros.
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METODOLOGIA
1. O curso através do Canal Minas Saúde.
O curso de capacitação “Gestão de Transferência de Recursos”,
realizado através do Canal Minas Saúde, teve como objetivo promover a qualidade
do gasto público com a saúde. A proposta da capacitação foi aprimorar o processo
de transferência de recursos – planejamento, procedimentos de execução,
monitoramento, prestação de contas – e de doação de materiais e equipamentos
da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG) para os municípios
do estado.
O desenho da capacitação foi todo feito a partir de uma história fictícia de
um município pequeno, cuja gestora (secretária de saúde) acabou de assumir a
secretaria. Por se tratar de um município pequeno – como tantos que existem em
Minas Gerais – a secretaria praticamente não tinha funcionários.
Assim, o novo funcionário da prefeitura assume seu posto e começa a
tentar auxiliar a gestora na solução de uma série de questões que vão desde como
captar novos recursos até como prestar contas da utilização destes e quais as
conseqüências para aqueles que não o fazem.
O Programa destaca também o foco em resultados, mas enfatizando
sempre que bons resultados alcançados pelos municípios não descartam a
importância de aplicar de forma correta o dinheiro.
O público do Estado foi definido pelos gerentes dos setores da Secretaria
de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG). Os participantes dos municípios
foram convidados pelos gestores municipais de saúde. Em geral, priorizou-se
profissionais envolvidos na transferência de recursos financeiros para a saúde,
independentemente do vínculo funcional. São os responsáveis pela celebração de
convênios, adesão a resoluções, execução dos recursos, acompanhamento da
execução física e financeira, recebimento de equipamentos, prestação de contas
(financeira e assistencial), entre outros.
As inscrições para a participação no curso foram feitas por meio do Portal
(www.portalminassaude.com.br). Utilizando recursos de educação à distância, o
curso teve quatro aulas transmitidas pelo Canal Minas Saúde de televisão. Todo o
material de consulta ficou disponível no portal, e assim, o aluno teve a oportunidade
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de aprofundar o conteúdo e de ter mais opções de estudos complementares, como
indicações de leituras, exercícios, material das aulas e espaços para discussão
como os fóruns.
O número total de vagas disponibilizadas foi de 2.564, sendo 200 para a
SES/MG, 2.300 para os 853 municípios do estado e 64 para os profissionais dos
consórcios. As aulas foram exibidas pelo Canal Minas Saúde de televisão nas
quintas-feiras dos dias 19/11, 26/11, 03/12 e 10/12, de 10 às 11 horas.
O Canal Minas Saúde – objeto de outro pôster apresentado ao CONSAD
– é uma iniciativa educacional e de Tecnologia da Informação implementada pela
SES, para fazer com que as redes de atenção à saúde atendam satisfatoriamente às
necessidades da população. Trata-se de um modelo educacional até então inédito,
focado nos processos de trabalho e tendo como alvo as Equipes de Saúde da
Família (ESF) estabelecidas nos municípios mineiros.
O modelo adota a simultaneidade e uniformidade das ações educativas, o
que configura um desafio de enorme proporção, tanto pelo aspecto geo-espacial de
Minas Gerais, quanto pelo aspecto numérico: 853 municípios e 3.600 equipes de
Saúde da Família.
Para fazer frente ao desafio de atingir simultaneamente todos os
profissionais da saúde de maneira uniforme, ágil, estimulante, com linguagem
acessível e, acima de tudo, de modo reflexivo, adotou-se a alternativa de uso de
tecnologia televisiva associada às de informática e rádio, aliadas a um processo de
educação focado na concepção de educação permanente para o SUS.
2. O redesenho do processo de transferência de recursos.
Tendo em vista a constante busca pela inovação e modernização
institucional, foram selecionados, para serem redesenhados, alguns processos
considerados “gargalos” para a consecução dos objetivos estratégicos da SES/MG,
dentre eles o processo de transferência de recursos.
As chamadas Transferências de Recursos são um dos instrumentos
utilizados para criar coordenação entre os diversos atores envolvidos no SUS. A
capacidade de instituir programas eficientes e com objetivos coerentes com a
necessidade da população, e um processo de transferência de recursos que seja
capaz de garantir a cooperação harmônica entre esses atores se torna condição
para o sucesso das políticas citadas.
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Desta forma, visando aprimorar os procedimentos no tocante à
transferência de recursos a municípios e entidades, foi redesenhado, e está em fase
de implementação, o processo de transferência de recursos, através de Resoluções
e Convênios. A SES/MG mapeou este processo e identificou algumas oportunidades
de melhoria, apresentadas a seguir, que já foram ou estão sendo implantadas.
O mapeamento e implementação do processo buscou sanar “gargalos”
que dificultam a formalização da transferência dos recursos e a regulação das
políticas de saúde executadas por essas instâncias. Além de buscar sanar gargalos,
outra importante tentativa é a de simplificar o processo, tornando-o menos moroso e
mais transparente para quem o executa ou é beneficiário dele.
Figura 2: Macro etapas do Processo de Transferência de Recursos
Em cada uma dessas macro etapas do processo de Transferência de
recursos descritas na figura 2, foram identificadas algumas oportunidades de
melhoria, as quais foram elencadas em um plano de ação. Este plano irá nortear as
ações da SES/MG no que tange à implantação do fluxo de transferência de recursos
redesenhado, definindo atividades, prazos e responsáveis.
Um aspecto passível de melhoria identificado, por exemplo, foi a falta de
padronização da prestação de contas dos recursos transferidos através de
resolução. Esse fator torna ainda mais complicado para os municípios o
cumprimento de seus compromissos, bem como acarreta na dificuldade e
morosidade na análise da prestação de contas pelos analistas da SES/MG. Nesse
sentido diversas ações estão sendo implementadas.
� Atualização da macro etapa referente à Prestação de Contas, do fluxo
de transferência de recursos, conforme Resolução da SES/MG que
regulamenta a prestação de contas de recursos transferidos através de
resoluções;
� Padronização da cláusula de prestação de contas das resoluções;
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� Capacitação de funcionários da GRS para conferência da Prestação de
Contas;
� Capacitação dos gestores e técnicos municipais para a elaboração de
prestações de contas;
� Criação de Chek-list para a conferência da Prestação de Contas;
O quadro abaixo relaciona os principais problemas identificados no
processo de transferência de recursos bem como as medidas que estão sendo
adotadas para saná-los.
PROBLEMAS IDENTIFICADOS AÇÕES IMPLEMENTADAS
Falta de informação fácil para os beneficiários sobre os procedimentos para formalização do processo de Transferência de Recursos
Melhorar a interface entre o proponente (beneficiário) e a SES via internet (site)
Erros na prestação de contas devido a: alta rotatividade de funcionários para conferência da prestação de contas;
Capacitar funcionários para conferência da Prestação de Contas
Falta de técnico de edificação para a vistoria das obras na gerência de prestação de contas ocasionando parada no processo
Contratar técnico de edificação para vistoria das obras
Falta de padronização da prestação de contas dos recursos transferidos através de resolução.
Padronizar a prestação de contas para os recursos executados
através de resolução
Quadro 1: Problemas Identificados e Soluções Propostas no Fluxo de Transferência de Recursos
As ações da SES/MG no tocante ao redesenho e implantação do fluxo de
transferência de recursos visam padronizar procedimentos operacionais uniformizar
o processo de prestação de contas entre os programas e garantir um
acompanhamento mais eficaz do recurso transferido. Um bom monitoramento dos
investimentos garante maior compromisso por parte dos beneficiários com correto
gasto do recurso e com o cumprimento de prazos, além de proporcionar à SES/MG
mais insumos para uma melhoria constante da Gestão. Nesse sentido, uma outra
oportunidade de melhoria no fluxo foi o aperfeiçoamento do monitoramento das
transferências de recursos.
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3. Investimento em ações de monitoramento.
Outra importante oportunidade de melhoria identificada, diz respeito a
qualificar as ações de monitoramento realizadas pela Secretaria de Estado de
Saúde de Minas Gerais.
O fato de optar por foco em resultados, não significa que o Estado deve
abrir mão de sua prerrogativa de gestor e do controle que precisam exercer.
Alguns exemplos de lacunas ou problemas identificados:
� Diversas prestações de contas atrasadas, sem controle por parte das
áreas da SES/MG;
� Falta de monitoramento dos resultados pactuados e falta de
cumprimento das sanções previstas nas resoluções gerando um
descrédito em relação às mesmas – o recurso/benefício passa a ser
visto pelos municípios como um direito adquirido;
� Falta de simplificação e informatização, tornando o processo de
monitoramento mais complicado.
Como soluções propostas, destacam-se:
� Realização de mutirões visando colocar em dia as prestações de
contas feitas pelos municípios;
� Redefinição de alguns mecanismos (resoluções) de repasse, optando-
se pela simplificação, por exemplo, do número de indicadores a serem
monitorados;
� Cumprimento dos termos pactuados, fazendo com que os municípios
voltem a “acreditar” que o eventual descumprimento dos resultados e
compromissos pactuados pode gerar sanções e/ou perdas;
� Implantação de sistema informatizado para monitoramento de obras e
início de revisões no Sistema Estadual de Convênios e Resoluções
(SIGCON), visando adequar as necessidades identificadas pela
Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais, inclusive inclusão da
parte de prestação de contas que ainda é feita fora de sistemas, em
papel, de forma burocratizada e morosa.
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O Sistema Estadual de Convênios (SIGCON ) foi criado pelo Decreto no
44.424, de 21 de Dezembro de 2006 e alterado pelo Decreto no 44.574 de 23 de
julho de 2007. Esse sistema constitui uma ferramenta de acompanhamento das
transferências de recursos públicos realizadas pela administração pública do Estado
de Minas Gerais para órgãos e entidades de qualquer nível de governo ou para
instituições privadas. A figura 3 especifica as fases do Desenvolvimento do Projeto
SIGCON-Saída.
Figura 3: Desenvolvimento do Projeto SIGCON-Saída Fonte: Secretaria de Estado de Governo de Minas Gerais
A SES/MG já utiliza o Sistema transacional para o cadastro e o Armazém
de Informações Sigcon-saída para o acompanhamento das transferências de
recursos realizadas por meio de convênios e transferências fundo a fundo, as quais
são regulamentadas através de Resoluções. No entanto, tendo em vista as
necessidades dos usuários da SES/MG foi identificada como oportunidade de
melhoria para o fluxo de transferência de recursos a realização de algumas
adequações no sistema transacional já desenvolvido, bem como a inclusão do
módulo de prestação de contas dos recursos repassados.
A partir dessas alterações o acompanhamento do Convênio/Resolução irá
ocorrer desde o cadastro do plano de trabalho até a emissão da nota de baixa da
prestação de contas ou envio do processo para tomada de contas especial. Não
obstante irá proporcionar mais funcionalidades para um bom monitoramento das
transferências de recursos pela SES/MG
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CONCLUSÃO
Embora os primeiros resultados já possam ser identificados, o grande
avanço a ser destacado aqui é o reconhecimento que este processo – em geral
identificado como um processo de apoio – é na verdade finalístico no que se refere a
missão da SES/MG.
Mais do que isso, a Secretaria de Estado de Saúde não pode se ver
apenas como um órgão com função de controle que passa recursos e cobra uma
contrapartida. Precisa exercer uma função até mesmo pedagógica, orientando os
municípios – sobretudo em Minas Gerais onde o número excessivo de municípios e
a pequena população de vários destes inviabiliza o fortalecimento da capacidade
gerencial dos mesmos.
Figura 3: Cadeia de valor do Sistema Único de Saúde
Cabe ressaltar ainda o potencial inerente aos instrumentos de
transferência de recursos e prestação de contas. É fundamental que o Estado
consiga alinhar os instrumentos de forma a criar um movimento semelhante ao
criado com o acordo de resultados onde a estratégia é pactuada entre o governador
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e a sociedade, desdobrada para os órgãos e para as equipes dentro dos órgãos,
garantindo um alinhamento e ampliando o potencial de alcance de resultados.
Da mesma forma, é necessário que o Estado pactue um “acordo de 1a
etapa” com os municípios e depois desdobre estes compromissos para cada
unidade de saúde.
Por fim, resta o importante reconhecimento de que ainda há muito a ser feito.
Trata-se de um processo que necessita de melhorias e aprimoramentos contínuos.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Avaliação continuada da gestão pública: Repertório/Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2004. CONASS, Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde. Oficina sobre redes de atenção à saúde. Guia de estudo. Brasília, 2006. GUIMARÃES, Tadeu Barreto; ALMEIDA, Bernardo Tavares de. Da estratégia aos resultados concretos: a experiência de Minas Gerais (2003-2005). Cadernos BDMG: Belo Horizonte: BDMG, n.12, 2006a. MENDES, E. V. Os grandes dilemas do SUS. Salvador, Casa da Qualidade, Tomo II, 2001. ______. A atenção primária à saúde no SUS. Fortaleza, Escola de Saúde Pública do Ceará, 2002. ______. Revisão bibliográfica sobre redes de atenção à saúde. Secretaria de Estado da Saúde de Minas Gerais, 2008. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Governo. Belo Horizonte. Disponível em: <http://www.governo.mg.gov.br/conteudo/54/SIGCON-Sa%C3%ADda.aspx>. Acesso em: 11 fev. 2010. PORTER, Michael E. Vantagem competitiva: criando e sustentando um desempenho superior. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1989. 536p. PORTER, M. E; TEISBERG, E. O. Repensando a saúde: estratégias para melhorar a qualidade e reduzir os custos. Porto Alegre: Bookman, 2007. VILHENA, Renata. Rumo à segunda geração do choque de gestão. In: MARINI, Caio et al. O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. p. 351-356.
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AUTORIA
Jomara Alves da Silva – Graduada em direito. Atualmente é Subsecretária de Obras da Secretaria Estadual de Transporte e Obras Públicas de Minas Gerais.
Endereço eletrônico: [email protected] André Moreira dos Anjos – Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro. É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Endereço eletrônico: [email protected] Francisco Antônio Tavares Junior – Graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e especializado em Economia da Saúde e Farmacoeconomia pelo IDEC/Universidad Pompeu Fabra de Barcelona na Espanha. É Assessor chefe de gestão estratégica da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais.
Endereço eletrônico: [email protected] Lívia Moraes Torres – Graduada em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro. É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
Endereço eletrônico: livia.torres @saude.mg.gov.br