III Congresso Consad de Gestão Pública

O INSS E A CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS EM

TRINTA MINUTOS

Eliane Barbosa da Conceição Sandra Denise de Oliveira Clinco

Painel 49/195 Gestão por resultados sem flexibilidades? O difícil avanço da agenda de gestão no Brasil

O INSS E A CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS EM TRINTA MINUTOS

Eliane Barbosa da Conceição Sandra Denise de Oliveira Clinco

RESUMO Em janeiro do ano de 2009, o INSS inaugurou um programa que teve como meta inicial a concessão de aposentadoria por idade em trinta minutos aos trabalhadores urbanos. Um dos objetivos do Programa é o de prestar serviços de qualidade aos usuários. De fato, o Instituto tem implementado diversas ações e programas que concorrem para essa finalidade, como exemplo podem ser citados o projeto de ampliação em sessenta e cinco por cento do número de agências de atendimento ao público em todo país, até este ano (2010) e o serviço de atendimento telefônico, que disponibiliza um número (135) para o qual o usuário pode ligar gratuitamente para saber mais informações e/ou agendar sua ida a uma das agências do instituto. Essas iniciativas do INSS não podem ser avaliadas de modo isolado, pois existe certo consenso, entre os formuladores de políticas públicas e acadêmicos da área, de que, nas democracias contemporâneas, a preocupação com o aprimoramento da qualidade dos serviços disponibilizados aos cidadãos deva fazer parte de uma agenda de gestão pública. No Brasil, esse princípio fora elucidado no “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, em 1995. O Referido documento argumentava em favor da reorganização das estruturas da administração pública, dando ênfase à qualidade e à produtividade dos serviços ofertados. Para o, então, Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira, a eficiência da administração pública – que, segundo sua visão, inclui a redução dos gastos governamentais e o aprimoramento da qualidade dos serviços prestados – era questão essencial. Porém, como prescreve a literatura de gerenciamento de serviços, esses não podem ser prestados com qualidade caso não sejam atendidos alguns requisitos mínimos, dentre os quais o emprego de uma mão-de-obra qualificada na sua prestação. Na literatura de gerenciamento de serviços, a área de interesse que trata das questões relacionadas à relação da organização com empregados/funcionários e destes com os clientes/usuários é chamada de marketing interno (MI), que também pode ser entendido como um programa de gerenciamento de pessoas. Nesse último sentido, o apresenta-se como um elemento importante para a solução do problema da entrega de serviços de alta qualidade. O princípio básico do MI declara que os empregados/funcionários – a interface da organização com os cliente/usuários – são elementos essenciais em programas de prestação de serviços de qualidade e que, por essa razão, as organizações precisam planejar e dirigir com firmeza os recursos humanos e as questões a eles referentes. Ele é tido como um veículo para administrar a implantação ou a mudança de estratégias organizacionais. Tal concepção baseia-se na idéia de que a organização precisa vencer conflitos interfuncionais e estabelecer formas de se comunicar melhor com seu público interno nas ocasiões em que esteja passando por mudanças de estratégia, que é, por exemplo, o que está acontecendo

com INSS nesses últimos dez anos, visto que a entidade tem-se reestruturado para atender seus usuários com mais eficiência e eficácia. O MI é um conceito amplo que inclui atividades destinadas a motivar empregados/funcionários a oferecer bom atendimento aos clientes/usuários e atividades que visem a levar a organização como um todo a trabalhar coordenadamente na perseguição desse objetivo. O objetivo do presente trabalho foi examinar, a partir de uma perspectiva gerencial, se, em sua busca pela excelência no atendimento ao usuário, o INSS tem dado atenção ao papel fundamental que os funcionários desempenham no processo. Em princípio, pode parecer descabida a avaliação de atividades do setor público a partir de valores e medidas desenvolvidas para o setor privado. Não concorre a esse favor, as lições dadas por Laurence E. Lynn Jr. e James G. March, em que os autores destacam que as pesquisas na área de administração pública podem ser enriquecidas quando se utilizam dos conhecimentos produzidos pelos estudos de administração geral. Para o alcance desse objetivo, procedemos ao levantamento dos documentos relacionados ao Programa de Concessão de Benefícios em Trinta Minutos, produzidos pela entidade, e realizamos uma entrevista semi-estruturada, da qual participaram o Chefe da Divisão de Atendimento da Gerência Regional de São Paulo, a Chefe da Assessoria de Comunicação Social do INSS de São Paulo e a Chefe da Seção de Gerenciamento da Rede de Atendimento daquela mesma Regional. O formulário utilizado na entrevista foi retirado da literatura disponível em marketing de serviços (MS) e adaptado para a realidade dos serviços públicos. A análise das respostas colhidas demonstra que, segundo a percepção de seus gestores, o INSS tem adotado quase todos os procedimentos recomendados pelos pesquisadores de MI, o que leva a acreditar que o Instituto tem caminhado em direção à consecução de seu objetivo, que é o de oferecer ao cidadão um atendimento de qualidade. Seus dirigentes têm-se ocupado das questões relativas aos servidores, oferecendo-lhes o treinamento necessário para a execução de suas atividades; avaliando o seu comportamento; recompensado em função do seu desempenho; disponibilizando instrumentos que promovem e facilitam a comunicação interna. Não podemos desconsiderar, todavia, que essa pesquisa apresenta algumas limitações. Sendo a principal delas o fato de que somente ouvimos os gestores da entidade, o que nos deu uma visão parcial do fenômeno estudado. Para que tivéssemos uma visão mais adequada acerca de nossa questão inicial seriam necessárias pesquisas com os servidores e com os usuários dos serviços ofertados pelo INSS. Sugerimos, assim, que novas pesquisas, objetivado verificar a percepção de servidores e usuários quanto às questões aqui levantadas, sejam realizadas com o fim de ampliar nossa visão acerca do nosso objeto de estudo.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO............................................................................................................04

OBJETIVOS................................................................................................................08

ASPECTOS METODOLÓGICOS............................................................................... 09

REFERENCIAL TEÓRICO......................................................................................... 10

Gerenciamento de serviços........................................................................................ 10

MI................................................................................................................................ 12

RESULTADOS........................................................................................................... 15

ANÁLISE DOS RESULTADOS.................................................................................. 20

CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................22

REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 24

4

INTRODUÇÃO

A partir dos anos de 1990, a administração pública brasileira vem

desenvolvendo ações que visam incentivar órgãos e entidades, que possuam entre

seu conjunto de atribuições aquelas de atendimento direto ao cidadão, a

desenvolverem sistemas de gestão que levem em consideração não somente seus

processos internos de organização, mas também, e com o mesmo grau de

importância, as necessidades dos usuários de seus serviços. Diante dessa proposta,

as organizações públicas se vêem diante de duplo desafio.

O primeiro deles consiste em elevar a qualidade dos serviços prestados

aos cidadãos, mediante, entre outros, o aprimoramento de seus processos internos,

a formação e aperfeiçoamento de sua força de trabalho e a utilização inteligente da

tecnologia disponível. O segundo resume-se em seu dever de estimular a

participação dos usuários no processo de melhoria dos serviços que lhes são

oferecidos, induzindo-os ao controle dos atos da administração pública e,

conseqüentemente, tornando-os mais exigentes em relação aos serviços públicos

que lhe são prestados.

Neste artigo, trataremos apenas de questões relativas ao primeiro desafio

e dos esforços empreendidos naquele sentido pelo Instituto Nacional de Seguridade

Social (INSS), nesse momento em que busca a excelência no atendimento ao

usuário. Seu compromisso com o aprimoramento da qualidade dos serviços

prestados – como, por exemplo, a fixação de prazo máximo de trinta minutos para a

concessão de alguns benefícios e a ampliação do número dos postos de

atendimento – tem sido amplamente divulgado nos jornais de grande circulação, em

sua página na Internet e boletins do instituto.

Conforme pontua Regina Pacheco (2004, p. 4) existe, hoje, certo

consenso, entre os formuladores de políticas públicas e acadêmicos da área, de

que, nas democracias contemporâneas, a preocupação com o aprimoramento da

qualidade dos serviços disponibilizados aos cidadãos deve fazer parte de uma

agenda de gestão pública. No Brasil, esse princípio fora elucidado no “Plano Diretor

da Reforma do Aparelho do Estado”, em 1995. O Referido documento argumentava

em favor da reorganização das estruturas da administração pública, dando ênfase à

qualidade e à produtividade dos serviços ofertados (p. 7). Para o, então, Ministro da

5

Administração Federal e Reforma do Estado, Bresser Pereira, a eficiência da

administração pública – que, segundo sua visão, inclui a redução dos gastos

governamentais e o aprimoramento da qualidade dos serviços prestados – era

questão essencial, conforme elucidado no trecho a seguir: “A reforma do aparelho

do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e

qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura

gerencial nas organizações” (p. 16).

O Plano Diretor preceituava que para alcançar a eficiência, o Estado

deveria transformar as fundações e autarquias, dentre as quais o INSS, em agências

autônomas, administradas segundo um contrato de gestão e por o dirigente

escolhido, dentre funcionários públicos ou profissionais de mercado, pelo Ministro

segundo critérios rigorosamente profissionais. (BRASIL, 1995, p. 46). Essas

agências seriam voltadas para resultados e dotadas de flexibilidade administrativa e

ampla autonomia de gestão (BRASIL, 1995, p. 55), o que lhes daria a capacidade

para a prestação de serviços de alta qualidade aos usuários dos sistemas públicos.

Em que pese a não realização do projeto contido no Plano Diretor, essa

mesma preocupação com a qualidade dos serviços estatais levou o Governo

Federal a publicar, em junho de 2000, o Decreto no 3.507, que trata do

estabelecimento de padrões de qualidade no atendimento prestado aos cidadãos

pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e

fundacional que mantêm contato direto com usuários dos serviços públicos. Assim,

as organizações públicas passaram não só a estabelecer padrões de qualidade

adequados aos seus serviços, como também a tornar público esses padrões,

oferecendo à sociedade instrumentos que a auxiliasse na avaliação dos serviços

públicos. Além disso, as entidades públicas deveriam ser submetidas a avaliações

periódicas, por parte de órgãos responsáveis, conforme as diretrizes normativas

constantes do Decreto (BRASIL, 2008a, p. 9).

A partir de então, foi institucionalizado o “Projeto Padrões de Qualidade

do Atendimento ao Cidadão”, visando a alcançar a participação das organizações

que fazem atendimento ao público. Como resultado, observa-se um processo

permanente de busca pela melhoria da qualidade dos serviços prestados à

população, visto que, ao estabelecer e divulgar padrões de qualidade, as

organizações se comprometem com a excelência do atendimento, tornando-o cada

vez mais acessível aos usuários (BRASIL, 2008a, p. 9).

6

Dando mais um passo em direção ao perseguido objetivo, em fevereiro de

2005, foram fundidos os “Programa da Qualidade no Serviço Público” e o “Programa

Nacional de Desburocratização”, certamente, em uma tentativa de unificar os

procedimentos de controle de qualidade de serviços públicos, o ato foi publicado no

Decreto no 5.378.

Já, no âmbito do “Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização” foi lançada, em 2008, a “Carta de Serviços aos Cidadãos”,

documento que resgata algumas ações desenvolvidas pelas entidades públicas no

“Projeto Padrões de Qualidade do Atendimento ao Cidadão”, que era fundamentado

no Decreto no 3.507/00 (BRASIL, 2008a, p. 7-9). Importante notar a continuidade na

perseguição desse objetivo – da prestação de serviços públicos de qualidade –,

mesmo diante das mudanças de governo ocorridas no período em observação.

Em essência, tanto o Projeto Padrões de Qualidade do Atendimento ao

Cidadão como a Carta de Serviços ao Cidadão visam a objetivos comuns, que são o

de levar o órgão ou entidade da administração pública federal a informar os

cidadãos dos serviços que são por elas prestados, do como ter acesso e obter esses

serviços e de quais são os compromissos de atendimento estabelecidos. Na prática,

essa exigência requer o ingresso do ente estatal em processo de transformação

fundamentada nos princípios de participação e comprometimento, informação e

transparência, aprendizagem e participação do cidadão. Esses princípios têm como

premissas o foco no cidadão, a participação de todas as pessoas que integram a

organização e a indução ao controle social (BRASIL, 2008a, p. 10).

Essa premissa, de dar publicidade às metas de aprimoramento dos

serviços disponibilizados pela entidade à população, tem orientado as ações do

INSS. Uma visita à página eletrônica do instituto é reveladora. Lá estão disponíveis,

entre outros, (1) lista de todos os serviços prestados pela autarquia; (2) links com

textos explicativos sobre cada um dos benefícios concedidos; (3) folders

promocionais para cada serviço, do qual consta seção intitulada “Saiba mais” sobre

o benefício e o número do telefone (135) para o qual o usuário pode ligar

gratuitamente para saber mais informações e/ou agendar sua ida a uma das

agências do instituto; (4) cartilhas e guias diversos; (5) diversas publicações, por

exemplo, grande parte do material usado como referência para o presente trabalho

7

foi retirado da página eletrônica. Também, na página eletrônica está disponível uma

seção para que o usuário faça seu agendamento eletrônico. Esses são só alguns

dos serviços disponíveis no site da organização.

Igualmente, como já pontuamos acima, o INSS tem divulgado amplamente

as metas a que deseja alcançar na melhoria da qualidade do atendimento aos

usuários. Assim, a entidade tem divulgado, desde o último trimestre de 2008, o serviço

de concessão, em trinta minutos, de aposentadoria por idade para trabalhadores

urbanos. Esse serviço passou a ser oferecido a partir de janeiro deste ano (OESP,

23/12/08; 03/01/09; 06/01/09). Porém, já no final de janeiro mesmo, o programa foi

ampliado para incluir os benefícios de aposentadoria por tempo de contribuição (para

trabalhadores urbanos e rurais) e salário maternidade (OESP, 06/01/09). A

implantação do novo serviço foi possível a partir de mudanças na legislação –

introduzidas pela Lei Complementar no 128 de 2008, regulamentada pelo Decreto no

6.722 daquele mesmo ano –, que permitiram a ampliação da base de dados

certificada do Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS). As modificações

legais permitiram ao INSS utilizar todos os dados referentes a vínculos empregatícios

e contribuições existentes no CNIS para fins de concessão de benefícios, sem a

necessidade da apresentação de documentos. Antes do Programa, o tempo médio de

espera para obter um benefício era de 21 dias (OESP, 27/01/09). Visando ampliar o

acesso do usuário aos serviços previdenciários e ao aperfeiçoamento no atendimento,

o INSS divulgou recentemente que até 2010 estará construindo mais setecentas e

vinte agências e interiorizando a oferta de serviços para evitar longos deslocamentos

por parte dos usuários. Essas medidas não só trarão mais comodidade para o

usuário, como também contribuirá para a redução no tempo do agendamento e

proporcionará mais agilidade na concessão e manutenção do benefício previdenciário.

Além disso, o projeto ainda inclui a reforma de trezentas agências dentre as 1.110 que

estão em funcionamento (BRASIL, 2009b).

8

OBJETIVOS

Ao observar todos os esforços empreendidos pelo INSS em direção ao

aprimoramento do atendimento oferecido ao cidadão, pareceu-nos que a entidade

tem-se orientado por objetivos respaldados na literatura de gerenciamento de

serviços e, mesmo, na literatura de qualidade em serviços públicos, uma vez que

ambas apontam a variável rapidez no atendimento como um dos elementos

determinantes da percepção dos clientes a respeito da qualidade dos serviços

recebidos (BERRY; PARASURAMAN, 1992; DINSDALE; MARSON, 2000;

GRÖNRROS, 2003). Também, nos pareceu que o INSS tem adotado

comportamento diverso daquele apontado como próprio aos prestadores de

serviços públicos por parte da literatura, quando essa afirma que a prestação de

serviços realizada pelo poder público ainda mantém em foco a própria existência

do serviço, deixando sua qualidade relegada ao segundo plano (FADEL; REGIS

FILHO, 2009, p. 9).

Mas, ao mesmo tempo, tivemos dúvidas em relação a outro ponto.

Questionamo-nos se a entidade estaria também prestando atenção aos princípios da

qualidade na prestação de serviços como previstos na literatura de gerenciamento

de serviços. Em seguida, lembramo-nos das lições dadas por Lynn Jr. (1994) e

March (1997), em que os autores destacam que as pesquisas na área de

administração pública podem ser enriquecidas quando se utilizam dos

conhecimentos produzidos pelos estudos de administração geral. Dessa forma,

voltamo-nos à realização da presente pesquisa que objetivou verificar, a partir de

uma perspectiva gerencial, se, em sua busca pela excelência no atendimento ao

usuário, o INSS tem dado a devida atenção ao papel fundamental que os

funcionários desempenham no processo. Os autores de gerenciamento de serviços

destacam a importância desse elemento, visto que o contato com os funcionários,

especialmente os de linha de frente, em muito contribui na determinação da

percepção de qualidade do serviço recebido pelos clientes, no caso aqui tratado,

pelos usuários.

9

ASPECTOS METODOLÓGICOS

Para alcançar a esse objetivo, procedemos ao levantamento dos

documentos relacionados ao Programa de Concessão de Benefícios em Trinta

Minutos, produzidos pela entidade, e realizamos uma entrevista semi-estruturada, da

qual participaram o Chefe da Divisão de Atendimento da Gerência Regional de São

Paulo, a Chefe da Assessoria de Comunicação Social do INSS de São Paulo e a

Chefe da Seção de Gerenciamento da Rede de Atendimento daquela mesma

Regional. O formulário utilizado na entrevista foi retirado da literatura disponível em

MS, mais especificamente de Conceição (2005, p. 235-6), e adaptado para a

realidade dos serviços públicos.

Quanto ao vocabulário utilizado, cabe destacar que os termos marketing

de serviços (MS) e gerenciamento de serviços devem ser considerados sinônimos,

conforme destaca Grönroos (2003). Da mesma forma, a terminologia marketing

interno (MI), refere-se ao gerenciamento dos recursos humanos de uma

organização, quando esta os gerencia de forma orientada ao cliente/usuário de seus

serviços. Ambos, MS e MI, são usados aqui como sinônimos de gestão de serviços e

gestão de pessoas, respectivamente.

O artigo possui, além desta introdução, bibliografia, mais quatro seções.

Assim, na primeira parte trataremos da teoria de gerenciamento de serviços, dando

ênfase aos fatores que influenciam os clientes/usuários na avaliação da qualidade

de serviços e, mais especificamente, no papel do empregado/funcionário de linha de

frente para a qualidade no atendimento ao cliente/usuário. Na segunda parte,

apresentaremos os resultados da entrevista realizada. Na terceira seção,

analisaremos esses resultados à luz da teoria apresentada na primeira parte.

Finalmente, na última parte, faremos nossas considerações finais.

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REFERENCIAL TEÓRICO

Gerenciamento de serviços

Os objetivos primordiais do gerenciamento de serviços são a medição da

qualidade de sua prestação e a subseqüente adoção de medidas visando à

manutenção ou o alcance dessa qualidade. No entanto, medir a qualidade de serviços

não é tarefa simples. Isso porque serviços possuem características que dificultam o

processo de avaliação. Eles decorrem da interação entre o prestador e os tomadores

(usuários ou clientes) dos serviços. Desse ponto derivam características que os

diferenciam dos bens físicos, dentre as quais se encontram a intangibilidade, a

heterogeneidade e a simultaneidade entre sua produção e consumo. De modo

simplificado, essas características revelam que, a qualidade de serviços é medida de

forma muito peculiar. Sendo, em grande parte das vezes, mesmo medida a partir da

percepção do cliente a respeito do atendimento que lhe foi dado e não pela qualidade

técnica do serviço, visto que, geralmente, o cliente não possui formação ou

informações necessária para medir a qualidade técnica dos serviços.

Não obstante os atributos da intangibilidade e da heterogeneidade,

quando uma pessoa se dirige a uma organização que lhe prestará algum serviço, ela

já vai com uma idéia, uma expectativa acerca do que precisa e do que deseja

receber em troca. Tal expectativa é determinada por diversos fatores, muitos dos

quais são comuns para todos os tipos de serviços, inclusive os públicos. Dentre os

fatores que influenciam as expectativas de um cliente/usuário acerca da qualidade

dos serviços, encontram-se as próprias necessidades do cliente/usuário, suas

experiências anteriores, sua filosofia do que vem a ser um serviço de qualidade, a

comunicação da organização com a sociedade e a imagem da instituição à qual se

dirige. O serviço será avaliado positivamente quando a qualidade experimentada

atender às expectativas do cliente/usuário, ou seja, quando houver casamento entre

o padrão de qualidade esperado e o serviços efetivamente recebido (GRÖNRROS,

1995; ZEITHAML; BITNER, 2003).

Além das expectativas, que geralmente são criadas em momento anterior

ao recebimento dos serviços, outros fatores atuam no processo de avaliação da

qualidade por parte dos clientes/usuários. Entre esses está a própria experiência

com o recebimento do serviço. Ou seja, durante o período em que o cliente/usuário

11

está em contato com o prestador de serviços, o primeiro fica atento a forma como

está sendo tratado pelo último. Como, no mais das vezes, não podem julgar a

qualidade técnica dos serviços, os cliente/usuários se apegam a alguns elementos

relacionados ao comportamento do prestador e, a partir deles, avalia o grau de

qualidade dos serviços. Esses elementos são, geralmente, chamados de

determinantes da qualidade de serviços. Alguns pesquisadores (por exemplo,

GRÖNROOS, 1995, 2003 e ZEITHAML; BITNER, 2003), apontam cinco deles como

os mais importantes: confiabilidade; presteza/prontidão; segurança/domínio;

empatia; e tangíveis.

Chamamos a atenção para o fato de que, dentre esses cinco determinantes,

três são diretamente relacionados a características dos atendentes. Conclui-se que a

forma como os clientes/usuários são tratados pelos funcionários de linha de frente, em

muito contribui na avaliação que fazem sobre a qualidade dos serviços.

Juntamente com as expectativas sobre o serviço e os determinantes de

sua qualidade, outros fatores influenciaram os clientes/usuários em sua avaliação da

qualidade, a figura 1 apresenta de forma resumida alguns desses elementos.

Figura 1: Fatores que influenciam as avaliações dos usuários/cidadãos a respeito de serviços públicos

Fonte: Dinsdale e Marson, 2000, p. 32

Expectativas

de serviço:

• comunicações

• necessidades

pessoais

• experiência (s)

passada (s) com

serviços

Percepções

do serviço público

e servidores públicos:

• princípios e valores:

eqüidade e processa-

mento apropriado

Características dos

serviços prestados:

• tangível X intangível

• voluntário X involun

tário

• direto X indireto

Características

dos receptores

de serviços:

idade, sexo,

histórico

Percepções respeito

das políti-

cas e dos políticos

• níveis de confiança

• desempenho

percebido

• “contaminação

política”

Prestação de

serviços: número e

duração de contatos,

custos, comunicação,

atitude e

conhecimento do

atendente

Percepção dos

serviços

governamentais

12

Dado o propósito deste trabalho, no entanto, cabe destacar que existem

fatores que influenciam unicamente os usuários dos serviços públicos em sua

avaliação da qualidade dos serviços recebidos. Quando se considera, por exemplo,

os motivos pelos quais os usuários buscam os serviços públicos alguns desses

elementos emergem. No setor privado, os prestadores de serviços são, quase

sempre, solicitados em função do desejo ou, pelo menos, da escolha do cliente. No

setor público, diferentemente, há poucas opções quanto a prestadores. Além disso,

em alguns casos, os serviços públicos são legalmente exigidos, o que significa que

muitos usuários do governo o são involuntariamente, o que pode influenciar

seriamente a percepção da qualidade do serviço recebido. Outro elemento que

pode influenciar as percepções dos serviços do setor público é a confiança dos

cidadãos no governo, nos políticos e nos servidores públicos (DINSDALE;

MARSON, 2000, p. 28).

Trataremos, abaixo, dos fatores relativos à atuação dos funcionários que

lidam com atendimento direto ao usuário, uma vez que a proposta deste trabalho é

justamente verificar se, segundo a percepção de seus dirigentes, o INSS tem

preparado esses profissionais adequadamente e se a eles tem disponibilizado as

ferramentas necessárias à execução de suas atribuições.

MI

O MI apresenta-se como um elemento importante para a solução do

problema da entrega de serviços de alta qualidade (RAFIQ; AHMED, 2000). O

princípio básico do MI declara que os empregados/funcionários – a interface da

organização com os cliente/usuários – são elementos essenciais em programas de

prestação de serviços de qualidade e que, por essa razão as organizações precisam

planejar e dirigir com firmeza os recursos humanos e as questões a eles referentes.

Ele é tido como um veículo para administrar a implantação ou a mudança

de estratégias organizacionais. Tal concepção baseia-se na idéia de que a

organização precisa vencer conflitos interfuncionais e estabelecer formas de se

comunicar melhor com seu público interno nas ocasiões em que esteja passando

por mudanças de estratégia (RAFIQ; AHMED, 2000), que é, por exemplo, o que está

acontecendo com INSS nesses últimos dez anos, visto que a entidade tem-se

reestruturado para atender seus usuários com mais eficiência e eficácia.

13

Assim, o MI é um conceito amplo que inclui atividades destinadas a

motivar empregados/funcionários a oferecer bom atendimento aos clientes/usuários

e atividades que visem a levar a organização como um todo a trabalhar

coordenadamente na perseguição desse objetivo (RAFIQ; AHMED, 2000, p. 454).

Conforme Zeithaml e Bitner (2003), para que os executores e os sistemas

de serviços possam cumprir o que foi prometido, eles precisam estar preparados

para esse fim. Os recursos humanos precisam da habilidade, da competência, da

motivação e das ferramentas necessárias à execução do serviço. Para as autoras,

gerar promessas é a parte mais fácil de qualquer negócio; o difícil é cumpri-las. Em

uma organização, em que se pressupõe um misto de relações interdepartamentais,

é necessário trabalho árduo para a preparação dos executores a fim de capacitá-los

a atuar de modo eficiente. Para que isso ocorra, a organização precisa contratá-los,

treiná-los, motivá-los, ensiná-los a trabalhar em equipe, orientá-los aos clientes.

Igualmente, eles precisam de suporte tecnológico, aparelhos e ferramentas

adequadas para bem desempenhar seu papel. Em contrapartida, a organização

precisa, além de prepará-los, recompensá-los pelo desempenho orientado ao

cliente. Sem esses esforços continuados por parte dos líderes da organização, as

promessas não poderão ser cumpridas. O MI, então, objetiva oferecer respostas

adequadas a tais necessidades.

Acreditamos que, guardadas as necessárias ressalvas – especialmente

aquelas concernentes aos objetivos do serviço público, que não se fundamentariam

somente em valores como o de garantir a satisfação do cliente, mas também nos

princípios da isonomia e da justiça social (DINSDALE; MARSON, 2000) -, essa

lógica também pode ser aplicada.

Grönroos (2003, p. 409) ensina que o MI não é legitimado por seus

métodos – ou seja, qualquer atividade poderia fazer parte de um programa dessa

natureza –, mas por seus propósitos de alinhar processos internos orientados

para o pessoal com seus efeitos externos, como também os internos, orientados

para o cliente.

Nesse sentido, para a aplicação do MI, não existe uma lista de atividades

ou um conjunto de procedimentos e passos a serem seguidos que sejam

coletivamente exaustivos. Como Grönroos orienta, toda e qualquer atividade

proposta pela organização, visando alcançar os objetivos do MI, pode ser

14

classificada como atividade própria de MI. Dado seu objetivo maior, preparar a

organização para cumprir suas promessas, as atividades do MI serão, no mais das

vezes, multidisciplinares, possuindo interface maior com a administração de recursos

humanos, área que fornece diversas ferramentas que podem ser usadas em

programas de MI, tais como contratação, treinamento, planejamento de carreiras,

sistemas de avaliação e recompensa, atividades que podem ser desenvolvidas

mesmo na ausência de um conjunto completo de procedimentos de MI (CHIESA,

2001, p. 30 e GRÖNROOS, 2003, P. 409).

Nesse sentido, Berry e Parasuraman (1992, p.180) destacam sete pontos

que consideram essenciais à prática do MI e que, de alguma forma, resumem as

atividades apontadas pelos demais pesquisadores. Os sete pontos são: (a)

Recrutamento e seleção; (b) objetivos claros; (c) treinamento; (d) dar ênfase ao

trabalho de equipe; (e) influenciar o fator liberdade (empowerment); (f) avaliar e

recompensar e (g) comunicação com clientes internos e externos.

15

RESULTADOS

O roteiro da entrevista permitiu a coleta de informações de duas

categorias, as mais gerais, relacionadas à criação do Programa de Atendimento em

Trinta Minutos (como começou? por que? dificuldades encontradas na implantação

etc.), e perguntas mais técnicas, relacionadas às atividades de MI, que vimos acima.

Como se direcionou a uma organização prestadora de serviços públicos, o roteiro,

retirado da literatura de MI, foi adaptado àquela realidade. Sendo assim, não foram

feitas perguntas com relação à contratação da mão-de-obra, visto que os

funcionários públicos ingressam na repartição através de concurso público.

Através de dados colhidos na entrevista e materiais divulgados no site da

entidade, verificamos que, o INSS vem fazendo esforços em favor da

desburocratização de seus procedimentos internos, com vistas a alcançar

excelência no atendimento ao usuário/cidadão. Esse comportamento é largamente

defendido na literatura de gestão pública, que preceitua o princípio da eficiência,

inclusive no atendimento ao usuário, como elemento necessário às democracias

saudáveis (ABRUCIO, 2007)

Visando ao alcance desse objetivo, a entidade criou diversos meios para

facilitar o acesso dos usuários/cidadãos aos serviços oferecidos, como fica claro a

partir do argumento do chefe da Divisão de Atendimento Gerência Regional de São

Paulo (DIVAT-GER/SP):

... Em todos os horários, manhã, hora do almoço, até às 18:00 h. A gente vem fazendo um trabalho a longo prazo, esse trabalho tem pelo menos 4 anos, onde criou-se a central 135, criou-se a agenda eletrônica. O que significa a agenda eletrônica? (...)Hoje a gente sabe quem vai, o que ele vai fazer e praticamente, quer dizer, o que ele quer. A gente já puxa os dados dele, já está tudo na mão, então isso facilitou para que a gente conseguisse a concessão em trinta minutos. (...)Isso, então as informações da pessoa já estão na base. É tudo muito mais fácil! Você já ta sabendo quem é a pessoa que está chegando.

Mais recentemente, como destacamos na introdução deste trabalho, a

entidade criou mecanismos para conceder os benefícios de aposentadoria por

tempo de serviços, idade e salário maternidade em trinta minutos. Essa mudança no

atendimento tornou-se possível após a regulamentação da lei que prevê o

reconhecimento automático de direitos dos segurados, eliminando a obrigação do

INSS de exigir comprovantes dos trabalhadores quando os dados eletrônicos já

estão disponíveis no sistema informatizado. O Decreto 6.722/08 regulamentou a

16

autorização para que o INSS utilize toda a base de dados certificados do Cadastro

Nacional de Informações Sociais (CNIS) como comprovante do direito ao benefício.

Com isso, a lei permitiu a inversão do ônus da prova, que era do trabalhador, como

enfatizou o Chefe da DIVAT-GER/SP:

Isso, na hora. Por exemplo, você quer o seu benefício, então vamos lá, que você tenha lá trinta anos de trabalho. Os seus trinta anos estarão no CNIS. Teoricamente estarão no CNIS. Se não estiverem aí sim eu tenho que olhar sua carteira, tenho que olhar outros documentos que comprovem que estejam.

Se os dados do contribuinte não estiverem no CNIS, não será possível a

concessão do benefício no tempo previsto, isto porque, nesse caso, o funcionário

tem que incluir os dados fornecidos pelo beneficiário no sistema. Apesar de ser um

procedimento relativamente rápido, para os casos em que o usuário apresente

documentos claros e atualizados, vai depender da cada situação específica, pois

pode ocorrer de o contribuinte apresentar documentos incompletos e, mesmo,

falsos. Nesses casos, o funcionário deverá proceder a todo o processo de

verificação da autenticidade dos documentos apresentados.

O objetivo da concessão em trinta minutos está próximo de ser

alcançado, a média do tempo dos atendimentos está em cerca de trinta e dois

minutos, atualmente. Mas, isso é média, tem casos em que o atendimento ocorre em

menos de trinta minutos e outros em que ultrapassa o limite estabelecido. Os

entrevistados relataram, no entanto, que o INSS está em fase limite, no sentido de

que, de ora em diante, a possibilidade de atendimentos mais rápidos tende a

melhorar, visto que o CNIS tem sido aprimorado a cada ano e, especialmente,

porque desde de 1974, o sistema já era mais amplo. Isso significa que a maioria das

pessoas que estarão se aposentado nos próximos anos já tem seus dados incluídos

no sistema, o que facilitará sobremodo o andamento dos trabalhos.

Quando questionados sobre quais as maiores dificuldades e obstáculos

que estão enfrentando na implantação do serviço, os entrevistados foram unânimes

em responder que as maiores dificuldades estão relacionadas ao comportamento

dos funcionários, especialmente dos mais antigos, como se pode ver nos

argumentos abaixo transcritos:

...Os servidores mais antigos, que ainda tinham o critério de pegar, analisar tudo. Era cultura deles (Chefe da DIVAT-GER/SP). Ele estava acostumado a fazer daquele jeito, para ele implementar..., está lá no CNIS, pega aquilo e usa. Não! preciso ver o papel, preciso me certificar! (Assessora de Comunicação Social da GER/SP).

17

Com relação às questões mais diretamente relacionadas ao MI,

apresentamos abaixo um resumo das respostas dos entrevistados. Ou seja, o texto

abaixo foi elaborado tendo como fundamento as respostas dos entrevistados.

Optamos por não reproduzir as respostas na íntegra, pelo volume de dados, o que

tornaria este texto muito mais longo e cansativo. De toda a forma, incluímos alguns

fragmentos das respostas dadas, quando os julgamos elucidativos.

Os entrevistados relataram que no INSS os treinamentos são realizados

constantemente. O instituto está estruturado em quatro divisões: Administração,

Atendimento, Benefícios, e Recursos Humanos e uma Assessoria de Comunicação.

Isso significa que no âmbito do Ministério da Previdência (MP), em Brasília, existem

essas cinco seções que são também encontradas em cada uma das cinco

Gerências Regionais no país. Os programas de treinamento são desenvolvidos pela

Divisão de Recursos Humanos (DRH). As divisões que requerem o treinamento

sinalizam para o DRH o que eles estão precisando, o DRH operacionaliza. No caso

da concessão de benefícios em trinta minutos, por exemplo, as divisões

responsáveis pelo serviço são a de Atendimento e a de Benefícios. Logo, o

treinamento dos funcionários para esse programa foi planejado por uma equipe do

DRH, informada das necessidades do pessoal de Atendimento e Benefícios.

Para isso o Instituto mantém um grupo de pessoas, chamadas de

capacitadores, que são preparadas para dar instruções presenciais. Além disso,

existe a possibilidade de instrução à distância, pela Escola da Previdência,

disponível a todos os servidores. Segundo o Chefe da DIVAT-GER/SP, todos os

funcionários estão sempre fazendo algum tipo de curso. Nos cursos presenciais, os

participantes são, geralmente, indicados pela chefia. Mas, segundo falaram, existe

oportunidade para todos.

O INSS adotou recentemente um programa de avaliação dos funcionários

– o primeiro ciclo começou em maio/2009 e terminou em outubro daquele ano,

quando o relatório de avaliação será feito. Os dados da avaliação serão utilizados,

também, para compor a parte variável dos salários. A ideia é que os servidores

receberão salários em duas partes, uma fixa e outra variável, em função da

produtividade e da avaliação individual.

Em sua estrutura, o Instituto possui uma Ouvidoria que, segundo os

entrevistados, é muito atuante. Ao ligar para o número 135, o usuário pode falar na

18

Ouvidoria e lá fazer uma reclamação ou o um elogio. Sempre que é feito uma crítica

negativa ou elogio a um servidor, a Ouvidoria passa esse conteúdo para o Gerente

da área, que repassa essa informação ao chefe do servidor elogiado, nas agências.

Dessa forma, o funcionário recebe um feedback sobre seu comportamento.

As pesquisas com funcionários acontecem, mas não periodicamente.

Quando uma divisão identifica a necessidade de realização de pesquisa para

investigar um fato específico, a Assessoria de Comunicação, divisão responsável

pela contratação de pesquisas, é acionada. As pesquisas qualitativas são,

geralmente, conduzidas pela Agência de Publicidade do MP. Mas, os entrevistados

acreditam que elas ainda não ocorram da forma desejada

A comunicação interna também é muito bem estruturada. As cinco

Gerências Regionais se reúnem, em Brasília ou outro ponto do país, a cada

quarenta e cinco dias. Nessas reuniões são passadas as informações sobre as

estratégias da entidade. No caso específico aqui tratado, a decisão do Ministro foi

divulgada em uma dessas reuniões, a partir daí as Gerências Regionais fizeram

palestras para os gestores, que repassaram o projeto para suas linhas. Em seguida

foi realizada pequena campanha interna para a conscientização dos funcionários.

Externamente, o programa foi divulgado por meio da imprensa.

Os servidores são informados das decisões da entidade antes da

divulgação externa. E, mesmo antes da publicação de legislação. Existe todo um

movimento interno em direção ao alcance de certo objetivo, mesmo sem que tal

“promessa” tenha sido comunicada aos cidadãos. Segundo os entrevistados, a

comunicação interna é muito transparente no INSS, que utiliza diversos meios, como

boletins internos, intranet, reuniões, entre outros, com o objetivo de tornar “as

coisas” bem claras para todos os servidores.

Em relação à tecnologia e equipamentos atualmente disponíveis aos

servidores, os entrevistados declararam que, nos últimos anos o INSS deu um salto

de qualidade nesse sentido.

Os entrevistados reconhecem que atualmente o INSS tem oferecido aos

usuários facilidades das quais, antes, não dispunham. Essas facilidades se

manifestam nos seguintes pontos: (1) oitenta por cento das transações com o INSS

podem ser realizadas pela Internet ou pela central 135. Diante disso, o usuário só

precisa se dirigir a uma agência para resolver problemas muito específicos; (2) para

19

o usuário que seja cliente do Banco do Brasil, já está disponibilizado, desde março

deste ano, um sistema pelo qual o usuário, utilizando uma senha própria, pode

consultar seus os dados no CNIS. A idéia é ampliar o projeto para incluir a Caixa

Econômica Federal e demais bancos privados; (3) retirando o extrato do CNIS,

usuário pode fazer uma simulação da sua situação previdenciária, pela Internet.

Além de poder fazer o acompanhamento de seus depósitos junto ao instituto; (4)

quando o usuário chega à agência para tratar de assuntos como aposentadoria ou

salário maternidade, ele encontra um servidor especializado no assunto para

atendê-lo. Tal procedimento tornou-se possível em razão do agendamento

eletrônico, pois as agências conseguem se preparar com antecedência para atender

o público agendado para cada dia.

Essas facilidades levam os usuários a perceber que eles mesmos podem

resolver todos os assuntos relativos aos seus benefícios, sem o auxílio de

intermediários, prática que nunca foi necessária, mas que era muito comum em

passado recente.

Os entrevistados avaliam que a melhoria na prestação dos serviços tem

introduzido nova cultura nos cidadãos, que agora percebem a falta de necessidade

dos intermediários. Eles sentem, inclusive, que nos últimos tempos houve redução

no número desses profissionais.

Para finalizarmos, perguntamos aos entrevistados a que eles atribuíam

essas mudanças que estavam ocorrendo no INSS, ou seja, na visão deles, o que

justificava tantos esforços humanos e investimentos financeiros para alcançar a

qualidade no atendimento ao usuário? Para eles, a ocupação da presidência do

Instituto por uma pessoa que conhece bem os objetivos da instituição e que já tenha

militando durante muitos anos na área previdenciária é a razão das recentes

mudanças.

20

ANÁLISE DOS RESULTADOS

Essa seção destina-se a comparar os procedimentos que o INSS tem

adotado em relação aos elementos do MI – treinamento, trabalho em equipe,

empowerment, avaliação e recompensa, pesquisas com funcionários e comunicação

interna e externa – com aqueles preceituados na literatura, a fim de verificar se,

segundo a percepção dos entrevistados, o Instituto tem dado a devida atenção

elemento humano na sua estratégia de aprimoramento do atendimento

disponibilizado ao usuário/cidadão.

Pelas respostas oferecidas, o INSS parece estar adotando quase todos

os procedimentos recomendados pelos pesquisadores de MI. Com exceção do item

“realizar pesquisas com funcionários” de modo sistemático, a organização parece

estar caminhando em direção à consecução de seu objetivo, que é o de oferecer ao

cidadão um atendimento de qualidade.

Para tanto, seus dirigentes têm se ocupado das questões relativas aos

servidores, oferecendo-lhes o treinamento necessário para a execução de suas

atividades; avaliando o seu comportamento; recompensado em função do seu

desempenho; disponibilizando instrumentos eficazes de comunicação interna.

Apesar de termos excluído esse item do nosso questionário, ao final da

pesquisa fomos surpreendidas com a idéia de que, talvez, os órgãos e entidades

públicas possam, de algum modo, selecionar os funcionários que fazem atendimento

ao público. Visto que em todas as organizações de atendimento existem tarefas

mais administrativas – cuja realização não exija do funcionário contato direto com o

público externo – e outras mais interativas – que exigem esse contato –, os

responsáveis pelas seções de atendimento poderiam fazer uma triagem interna,

para verificar, dentre o pessoal disponível, quais demonstrem maior inclinação para

o contato interpessoal e incumbir estes do atendimento ao usuário/cidadão, como

prevê a literatura de MS.

Além disso, frisamos que seria oportuno para a entidade proceder

regularmente a pesquisas internas com seus funcionários, especialmente com

aqueles da linha de frente, uma vez que, como frisa a literatura, o contato direto com

os usuários fornece a esses servidores uma visão mais ampla a respeito das

necessidades daqueles primeiros. O conhecimento dessa informação levaria o INSS

21

a adotar novos programas de atendimento que visassem a satisfazer seus usuários,

resguardado aquele equilíbrio, entre a satisfação do usuário/cidadão e os princípios

da justiça social e eqüidade, tão peculiar ao serviço público, que foram tratados

alhures neste texto.

De igual modo, a análise dos dados nos permite fazer uma observação

relacionada à pesquisa com usuários. A percepção que se tem, pelos dados

colhidos, é que o INSS está realmente comprometido com o objetivo de prestar

serviços de qualidade. Assim, sendo, acreditamos que seria interessante que a

entidade, também, realizasse pesquisas regulares com seus usuários. Os resultados

dessas pesquisas levarão o Instituto mais rapidamente ao encontro de seu objetivo,

como recomendam não só a literatura de MS, mas também a de qualidade em

serviço público (ver, por exemplo, DINSDALE; MARSON, 2000).

Outra questão que emerge dos dados relaciona-se com a visão dos

gestores acerca do papel dos recursos humanos na implantação da estratégia da

organização. Quando questionados sobre os maiores desafios e obstáculos que têm

enfrentado na introdução do Programa de Concessão de Benefícios em Trinta

Minutos, os próprios entrevistados relataram que esses desafios diziam respeito à

resistência dos servidores mais antigos, que teimam em continuar adotando

procedimentos desnecessários no atendimento ao usuário/cidadão. Essa

constatação revela a importância do objeto desta pesquisa, visto que o

comportamento dos funcionários, quando em dissonância daquele proposto pela

organização, pode levar ao fracasso de uma estratégia de serviço.

Finalmente, devemos observar que, segundo os entrevistados, a

preocupação que, hoje, a entidade estudada demonstra com o aprimoramento do

atendimento ofertado ao usuário/cidadão nasceu em função do trabalho de uma

equipe dirigente que conhece os propósitos do INSS. Ou seja, o presidente do INSS,

os secretários e a diretoria da autarquia são profissionais que fizeram carreira no

INSS e sabem a que fins ele se presta. Essas observações sinalizam que, para as

áreas de atendimento ao cidadão, talvez fosse interessante apontar gestores que

sejam, não necessariamente profissionais de carreira no setor público, mas,

comprometidos com os objetivos maiores da prestação de serviço público.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir do ano de 2005, O INSS tem adotado novas estratégias de

atendimento ao público. Seguindo a orientação da literatura de gestão pública, a

entidade ingressou na alteração de seus processos internos, ou desburocratização,

com o fim de torná-los mais eficientes e eficazes. Um dos claros sinais do

compromisso do Instituto com essa meta foi não só a adoção como a ampla

divulgação de seu Programa de Concessão de Benefícios em Trinta Minutos. Para a

consecução de seus objetivos, de aprimoramento no atendimento ao cidadão, a

entidade tem alterado uma série de processos internos e incorrido em investimentos

nas áreas de tecnologia e a de recursos humanos, unidades estratégicas para as

organizações de serviços.

Oferecendo aos servidores o treinamento necessário, estabelecendo com

eles uma comunicação aberta, avaliando seu desempenho e disponibilizando a eles

os recursos tecnológicos necessários à realização de suas atividades em muito

contribui para que os últimos venham a abraçar os objetivos da entidade, sem

negligenciar que serviços de qualidade no setor público implicam, também,

tratamento isonômico dos usuários e a busca de justiça social. Pela análise dos

resultados, acreditamos que o INSS tem-se conduzido de forma adequada em busca

do atingimento de seus objetivos.

Não podemos desconsiderar, todavia, que essa pesquisa apresenta

algumas limitações. Sendo a principal delas o fato de que somente ouvimos os

gestores da entidade, o que nos deu uma visão parcial do fenômeno estudado. Para

que tivéssemos uma visão mais adequada acerca de nossa questão inicial seriam

necessárias pesquisas com os servidores e com os usuários dos serviços ofertados

pelo INSS.

Destarte, uma alternativa possível para ampliar e complementar esta

pesquisa é a análise do tema sob a ótica dos servidores: por exemplo, procurar

confirmar com os integrantes dos quadros funcionais a opinião deles acerca das

políticas de recursos humanos do Instituto.

23

Outra sugestão de pesquisa seria a análise do tema na concepção dos

usuários. Observar a percepção deles a respeito da forma como são atendidos pela

entidade representaria continuidade a esse estudo, visto que, dessa forma,

poderíamos averiguar se o direcionamento seguido pelo INSS, especialmente no

que concerne à preparação dos servidores, tem alcançado os resultados esperados

junto ao público externo.

24

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AUTORIA

Eliane Barbosa da Conceição – Mestre em Administração de Empresas pelo Ibmec-RJ. Atualmente é pesquisadora do Centro de Estudo em Administração Pública e Governo da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (CEAPG- FGV/SP) e doutoranda em Administração de Empresas nessa mesma instituição.

Endereço eletrônico: eliane.conceicao@gvmail.br Sandra Denise de Oliveira Clinco – Mestre em Administração de Empresas pela Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, EAESP-FGV. Atualmente é gerente de enfermagem de uma Instituição Hospitalar Filantrópica na cidade de São Paulo. Desde 2009, é aluna de doutorado em Administração de Empresas, na área de Gestão Socioambielntal e da Saúde da EAESP-FGV. Endereço eletrônico: sandraclinco@gvmail.br