MANUAL DE DIREITOADMINISTRATIVO

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

REVISTA, AMPLIADA E ATUALIZADA ATÉ 31-12-2014

28a EDIÇÃO

4a Prova 4a Prova

Para alguns livros é disponibilizado MaterialComplementar e/ou de Apoio no site da editora.

Verifique se há material disponível para este livro em

atlas.com.br

atlas.com.br

3a Prova

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

28ª Edição

Revista, ampliada e atualizada até 31.12.2014

SÃO PAULOEDITORA ATLAS S.A. – 2015

© 2011 by Editora Atlas S.A.

As 24 edições anteriores desta obra foram publicadas pela Lumen Juris; 25. ed. 2012 (3 impressões); 26. ed. 2013;

27. ed. 2014; 28. ed. 2015

Capa: Leonardo HermanoComposição: Lino-Jato Editoração Gráfica

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Carvalho Filho, José dos Santos

Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 28. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2014. – São Paulo : Atlas, 2015.

Bibliografia.ISBN 978-85-224-9738-6

ISBN 978-85-224-9739-3 (PDF)

1. Direito administrativo 2. Direito administrativo – Brasil. I. Título.

12-00839CDU-35

Índice para catálogo sistemático:

1. Direito administrativo 35

TODOS OS DIREITOS RESERVADOS – É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violação dos

direitos de autor (Lei nº 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal.

Editora Atlas S.A.

Rua Conselheiro Nébias, 1384

Campos Elísios

01203 904 São Paulo SP

011 3357 9144

atlas.com.br

3a Prova

A Shirlei, com amor, pelo carinho e

incentivo que sempre recebi.

A Maurício e Adriana, meus filhos.

A meus pais, que plantaram a semente.

3a Prova 3a Prova

3a Prova

Jus gentium est quod naturalis ratio inter omnes homines constituit.

(O direito das gentes é o que a razão na-tural constitui entre todos os homens.)

3a Prova 3a Prova

3a Prova

Como a vida é o maior benefício do univer-so e não há mendigo que não prefira a mi-séria à morte, segue-se que a transmissão da vida, longe de ser uma ocasião de galan-teio, é a hora suprema da missa espiritual.

Machado de assis

3a Prova 3a Prova

3a Prova

Sumário

Nota do autor, li

Nota à 28ª edição, liii

Abreviaturas e siglas, lv

1 Direito Administrativo e Administração Pública, 1 I Introdução, 1

1 O Estado, 12 Poderes e Funções, 23 Função Administrativa, 44 Federação, 6

4.1 Características, 64.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministração, 7

5 Direito Administrativo, 75.1 Breve Introdução, 75.2 Conceito, 85.3 Relações com Outros Ramos Jurídicos, 9

II Administração Pública: Sentidos, 111 Sentido Objetivo, 112 Sentido Subjetivo, 11

xii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

III Órgãos Públicos, 121 Introdução, 122 A Relação Órgão/Pessoa, 13

2.1 Característica Básica, 132.2 Criação e Extinção, 13

3 Teorias de Caracterização do Órgão, 154 Conceito, 155 Capacidade Processual, 156 Classificação, 17

6.1 Quanto à pessoa federativa, 176.2 Quanto à situação estrutural, 176.3 Quanto à composição, 17

IV Agentes Públicos, 18 V Princípios Administrativos, 18

1 Princípios Expressos, 191.1 Princípio da Legalidade, 201.2 Princípio da Impessoalidade, 201.3 Princípio da Moralidade, 221.4 Princípio da Publicidade, 261.5 Princípio da Eficiência, 30

2 Princípios Reconhecidos, 332.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público, 342.2 Princípio da Autotutela, 352.3 Princípio da Indisponibilidade, 362.4 Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos, 362.5 Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à Confiança), 372.6 Princípio da Precaução, 40

3 O Princípio da Razoabilidade, 414 O Princípio da Proporcionalidade, 43

VI Súmulas, 44Súmulas Vinculantes, 44

2 Poderes e Deveres dos Administradores Públicos, 45 I Introdução, 45 II Uso e Abuso de Poder, 46

1 Uso do Poder, 462 Poder-Dever de Agir, 463 Abuso do Poder, 48

3.1 Sentido, 483.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder, 483.3 Efeitos, 493.4 Abuso de Poder e Ilegalidade, 50

Sumário xiii

3a Prova

III Poderes Administrativos, 511 Conceito, 512 Modalidades, 51

2.1 Poder Discricionário, 51SENTIDO, 51LIMITAÇÕES AO PODER DISCRICIONÁRIO, 52DISCRICIONARIEDADE E ARBITRARIEDADE, 53ATIVIDADES VINCULADAS, 53CONTROLE JUDICIAL, 53DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMI-NADOS, 55

2.2 Poder Regulamentar, 57SENTIDO, 57NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 57FORMALIZAÇÃO, 58REGULAMENTAÇÃO TÉCNICA, 59LEI E PODER REGULAMENTAR, 60CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAÇÃO, 61LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 62REGULAMENTOS AUTÔNOMOS, 63

2.3 Poder de Polícia, 65 IV Deveres dos Administradores Públicos, 65

1 Dever de Probidade, 652 Dever de Prestar Contas, 673 Dever de Eficiência, 68

V Hierarquia e Disciplina, 691 Hierarquia, 69

1.1 Efeitos, 691.2 Subordinação e Vinculação, 701.3 Hierarquia e Funções Estatais, 71

2 Disciplina Funcional, 722.1 Sentido, 722.2 Direito Penal e Direito Punitivo Funcional, 72

ILICITUDE PENAL E ADMINISTRATIVO-FUNCIONAL, 72A APLICAÇÃO DAS SANÇÕES, 73

2.3 Procedimento de Apuração, 73

3 Poder de Polícia, 75 I Introdução, 75 II Sentido Amplo e Estrito, 76 III Conceito, 77

xiv Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

IV Poder de Polícia no Direito Positivo, 77 V Competência, 78 VI Poder de Polícia Originário e Delegado, 80 VII Polícia Administrativa e Polícia Judiciária, 83 VIII Fundamentos, 84 IX Finalidade, 84 X Âmbito de Incidência, 84 XI Atuação da Administração, 85

1 Atos Normativos e Concretos, 852 Determinações e Consentimentos Estatais, 853 Atos de Fiscalização, 86

XII Limites, 87 XIII Características, 87

1 Discricionariedade e Vinculação, 872 Autoexecutoriedade, 883 Coercibilidade, 91

XIV Legitimidade da Polícia Administrativa, 911 Requisitos Gerais de Validade, 912 Princípio da Proporcionalidade, 91

XV Sanções de Polícia, 93 XVI Súmulas, 96

4 Ato Administrativo, 97 I Introdução, 97

1 Fatos Administrativos, 972 Atos da Administração, 983 Atos Jurídicos e Atos Administrativos, 99

II Conceito, 1011 Sujeitos da Manifestação de Vontade, 1022 Regime Jurídico de Direito Público, 1023 Silêncio Administrativo, 103

III Elementos, 1061 Competência, 107

1.1 Sentido, 1071.2 Fonte, 1071.3 Características, 1081.4 Critérios Definidores da Competência, 1081.5 Delegação e Avocação, 109

2 Objeto, 1102.1 Sentido, 1102.2 Requisitos de Validade, 1112.3 Discricionariedade e Vinculação, 111

Sumário xv

3a Prova

3 Forma, 1123.1 Sentido, 1123.2 Requisito de Validade, 1123.3 Princípio da Solenidade, 112

4 Motivo, 1144.1 Sentido, 1144.2 Discricionariedade e Vinculação, 1144.3 Motivo e Motivação, 1144.4 Teoria dos Motivos Determinantes, 1194.5 Congruência entre o Motivo e o Resultado do Ato, 119

5 Finalidade, 1215.1 Sentido, 1215.2 Finalidade e Objeto, 122

IV Características, 1221 Imperatividade, 1222 Presunção de Legitimidade, 1233 Autoexecutoriedade, 123

V Mérito Administrativo, 1251 Sentido, 1252 Vinculação e Discricionariedade, 1263 Controle do Mérito, 126

VI Formação e Efeitos, 1281 Perfeição, 1282 Eficácia, 1283 Exequibilidade, 1294 Validade, 129

VII Classificação, 1301 Critério dos Destinatários: Atos Gerais e Individuais, 1302 Critério das Prerrogativas: Atos de Império e de Gestão, 1313 Critério da Liberdade de Ação: Atos Vinculados e Discricionários, 1314 Critério da Intervenção da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compos-

tos e Complexos, 1325 Critério dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos, 1336 Critério da Retratabilidade: Atos Revogáveis e Irrevogáveis, 1347 Critério da Executoriedade: Atos Autoexecutórios e Não Autoexecutórios,

134 VIII Espécies, 135

1 Espécies Quanto à Forma de Exteriorização, 1361.1 Decretos e Regulamentos, 1361.2 Resoluções, Deliberações e Regimentos, 137

xvi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

1.3 Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos e Avisos, 138

1.4 Alvarás, 1391.5 Ofícios, 1391.6 Pareceres, 1391.7 Certidões, Atestados e Declarações, 1411.8 Despachos, 142

2 Espécies Quanto ao Conteúdo, 1432.1 Licença, 1432.2 Permissão, 1442.3 Autorização, 1472.4 Admissão, 1482.5 Aprovação, Homologação e Visto, 1492.6 Atos Sancionatórios, 1502.7 Atos Funcionais, 152

IX Procedimento Administrativo, 152 X Extinção dos Atos Administrativos, 153

1 Extinção Natural, 1532 Extinção Subjetiva, 1543 Extinção Objetiva, 1544 Caducidade, 1545 Desfazimento Volitivo, 155

XI Invalidação (ou Anulação), 1551 Teoria das Nulidades, 155

1.1 Introdução, 1551.2 As Nulidades no Direito Privado, 1561.3 A Controvérsia Doutrinária, 1561.4 A Terminologia Adotada, 157

2 Conceito e Pressuposto, 1573 Quem Pode Invalidar, 1594 Dever de Invalidar, 1605 Autotutela e Contraditório, 1626 Efeitos, 1647 Convalidação, 166

XII Revogação, 1681 Conceito, 1682 Pressuposto, 1693 Fundamento, 1694 Origem, 1705 Efeitos, 170

Sumário xvii

3a Prova

6 Inocorrência, 1717 Revogação da Revogação, 172

XIII Súmulas, 173

5 Contratos Administrativos, 175 I Introdução, 175 II Contratos da Administração, 175

1 Contratos Privados da Administração, 1762 Contratos Administrativos, 176

III Conceito, 177 IV Disciplina Normativa, 177

1 Disciplina Constitucional, 1772 Disciplina Legal, 178

V Sujeitos do Contrato, 1791 Cenário Geral, 1792 Normas Específicas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 180

VI Características, 1821 A Relação Contratual, 1822 A Posição Preponderante da Administração, 1833 O Sujeito Administrativo e o Objeto, 184

VII Espécies, 1841 Contratos de Obras, 184

1.1 Sentido, 1841.2 Condições Específicas de Contratação, 1851.3 Regimes de Execução, 185

2 Contratos de Serviços, 1862.1 Serviços de Publicidade, 188

3 Contratos de Fornecimento (ou Compras), 1894 Contratos de Concessão e de Permissão, 1905 Alienações e Locações, 1926 Outras Espécies, 194

VIII Cláusulas de Privilégio, 1951 Sentido, 1952 Alteração Unilateral, 1963 Rescisão Unilateral, 198

3.1 Motivos, 1983.2 Efeitos, 1993.3 A Exceção de Contrato Não Cumprido, 199

4 Sanções Extracontratuais, 201 IX Equação Econômico-Financeira, 201

1 Sentido, 201

xviii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

2 Efeitos, 2013 Reajuste e Revisão, 202

X Formalização, 2041 Instrumento, 2042 Solenidades, 2043 Cláusulas Essenciais, 2054 Garantias, 205

XI Duração do Contrato, 206 XII Prorrogação do Contrato, 208 XIII Renovação do Contrato, 209 XIV Inexecução do Contrato, 209

1 Introdução, 2092 Inexecução Culposa, 2103 Inexecução Sem Culpa, 214

3.1 Teoria da Imprevisão, 2153.2 O Fato do Príncipe, 2163.3 Caso Fortuito e Força Maior, 217

XV Extinção do Contrato, 2171 Cumprimento do Objeto, 2172 Término do Prazo, 2183 Impossibilidade Material ou Jurídica, 2184 Invalidação, 2195 Rescisão, 220

5.1 Rescisão Amigável, 2205.2 Rescisão Judicial, 2215.3 Rescisão Administrativa, 2215.4 Rescisão por Arbitragem, 223

XVI Sanções Administrativas, 224 XVII Crimes e Penas, 226XVIII Convênios Administrativos, 227 XIX Consórcios Públicos, 231

6 Licitação, 239 I Introdução, 239 II Conceito, 240 III Natureza Jurídica, 240 IV Disciplina Normativa, 241

1 Disciplina Constitucional, 2412 Disciplina Legal, 242

V Destinatários, 243 VI Fundamentos, 246

Sumário xix

3a Prova

1 Moralidade Administrativa, 2462 Igualdade de Oportunidades, 246

VII Objeto, 247 VIII Princípios, 247

1 Princípios Básicos, 2481.1 Princípio da Legalidade, 2481.2 Princípios da Moralidade e da Impessoalidade, 2481.3 Princípio da Igualdade, 2491.4 Princípio da Publicidade, 2491.5 Princípio da Probidade Administrativa, 2501.6 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório, 2501.7 Princípio do Julgamento Objetivo, 251

2 Princípios Correlatos, 251 IX Dispensa de Licitação, 255

1 Introdução, 2552 Critério de Valor, 2573 Situações Excepcionais, 2584 Gêneros Perecíveis e Obras de Arte, 2595 Desinteresse na Contratação, 2606 Entidades Sem Fins Lucrativos, 2617 Disparidade de Propostas, 2638 Intervenção no Domínio Econômico, 2639 Complementação do Objeto, 26410 Pessoas Administrativas, 26411 Locação e Compra de Imóvel, 26612 Negócios Internacionais, 26713 Pesquisa Científica e Tecnológica, 26714 Energia Elétrica, 26815 Transferência de Tecnologia, 26916 Consórcios Públicos e Convênios de Cooperação, 27017 Navios, Embarcações, Aeronaves e Tropas, 27118 Peças no Período de Garantia Técnica, 27219 Materiais de Uso Militar, 27320 Catadores de Materiais Recicláveis, 27421 Agricultura Familiar e Reforma Agrária, 27522 Produtos Estratégicos para o SUS, 27523 Programa de Cisternas e Acesso à Água, 276

X Inexigibilidade de Licitação, 2761 Fornecedor Exclusivo, 2772 Atividades Artísticas, 2783 Serviços Técnicos Especializados, 279

xx Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

XI Modalidades, 2801 Concorrência, 281

1.1 Sentido, 2811.2 Tipos, 2811.3 Características, 282

2 Tomada de Preços, 2822.1 Sentido, 2822.2 Registros Cadastrais, 2832.3 Características, 284

3 Convite, 2844 Concurso, 2865 Leilão, 286

XII Procedimento, 2871 Formalização, 2872 Edital, 2883 Habilitação, 2914 Procedimento Seletivo, 296

4.1 Normas Gerais, 2964.2 Julgamento da Habilitação, 2974.3 Julgamento das Propostas, 2974.4 Fatores e Critérios de Julgamento, 2984.5 Tipos de Licitação, 2984.6 Classificação, 299

5 Resultados e Efeitos, 3006 Homologação e Adjudicação, 3027 Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), 304

XIII Anulação, 306 XIV Revogação, 308 XV Recursos Administrativos, 309 XVI Infrações Administrativas, Crimes e Penas, 310 XVII O Pregão: Nova Modalidade, 313

1 Introdução, 3132 Âmbito de Incidência, 3133 Complementaridade da Disciplina, 3144 Facultatividade na Adoção, 3145 Característica Básica e Modalidades, 3156 Objeto da Contratação, 3167 Fase Interna, 3188 Fase Externa, 3189 Convocação, 319

Sumário xxi

3a Prova

10 Sessão, 32011 Julgamento das Propostas, 32112 Análise da Habilitação, 32313 Classificação Final e Recursos, 32414 Adjudicação e Homologação, 32415 Vedações, 32516 Sanções, 32517 Desfazimento, 32618 Formalização e Controle, 326

XVIII Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 326 XIX Serviços de publicidade, 329

7 Serviços Públicos, 331 I Introdução, 331 II Conceito, 332 III Características, 333

1 Sujeito Estatal, 3332 Interesse Coletivo, 3343 Regime de Direito Público, 334

IV Classificação, 3351 Serviços Delegáveis e Indelegáveis, 3352 Serviços Administrativos e de Utilidade Pública, 3363 Serviços Coletivos e Singulares, 3364 Serviços Sociais e Econômicos, 337

V Titularidade, 3381 Competência, 3382 Regulamentação, 3413 Controle, 342

VI Princípios, 3421 Princípio da Generalidade, 3432 Princípio da Continuidade, 3433 Princípio da Eficiência, 3484 Princípio da Modicidade, 348

VII Remuneração, 348 VIII Usuários, 353

1 Direitos, 3532 Deveres, 355

IX Execução do Serviço, 3551 Execução Direta, 3552 Execução Indireta, 356

2.1 Noção, 356

xxii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

2.2 Descentralização, 3562.2.1 Delegação Legal, 3582.2.2 Delegação Negocial: Particulares em Colaboração, 359

3 Novas Formas de Prestação dos Serviços Públicos, 3593.1 Desestatização e Privatização, 3603.2 Gestão Associada, 3643.3 Regimes de Parceria (Terceiro Setor), 365

3.3.1 Regime de Convênios Administrativos, 3663.3.2 Regime dos Contratos de Gestão (as Organizações Sociais), 3673.3.3 Gestão por Colaboração (Organizações da Sociedade Civil de In-

teresse Público – OSCIPs), 3703.3.4 Regime Geral das Parcerias Voluntárias, 374

X Súmulas, 384

8 Concessão e Permissão de Serviços Públicos, 385 I Introdução, 385 II Fontes Normativas, 387

1 Fonte Constitucional, 3872 Fonte Infraconstitucional, 387

III Concessão de Serviços Públicos (Concessão Comum), 3881 Modalidades, 3882 Concessão de Serviço Público Simples, 388

2.1 Conceito, 3882.2 Objeto, 389

3 Concessão de Serviço Público Precedida da Execução de Obra Pública, 3903.1 Nomenclatura, 3903.2 Conceito, 3913.3 Objeto, 391

4 Natureza Jurídica, 3924.1 O Caráter Contratual, 3924.2 Concessão e Permissão, 394

5 A Relação Contratual, 3956 A Supremacia do Concedente, 3957 A Natureza do Concessionário e do Concedente, 3968 Concessão a Empresas Estatais, 3969 Exigência de Licitação, 398

9.1 O Caráter de Obrigatoriedade, 3989.2 Modalidade Licitatória, 3999.3 O Edital, 3999.4 Critérios de Julgamento, 4009.5 Fatores de Desclassificação, 4019.6 Participação de Empresas Estatais, 401

Sumário xxiii

3a Prova

10 Mutabilidade, 40211 Política Tarifária, 40412 Análise do Pacto de Concessão, 408

12.1 Autorização Legal, 408 12.2 Cláusulas Essenciais, 409 12.3 A Responsabilidade do Concessionário, 411 12.4 Transferência de Encargos, 413 12.5 Alteração do Concessionário, 413 12.6 Cessão de Créditos Operacionais, 414

13 Encargos do Concedente, 415 13.1 Fiscalização, 415 13.2 Intervenção na Propriedade Privada, 416 13.3 Outros Encargos Pertinentes, 417

14 Encargos do Concessionário, 417 14.1 O Serviço Adequado, 418 14.2 Transparência na Execução, 418 14.3 As Contratações do Concessionário, 419

15 Direitos e Obrigações dos Usuários, 41916 Prazo da Concessão, 42217 Intervenção na Concessão, 423

17.1 Sentido, 423 17.2 Procedimento, 423

18 Extinção, 424 18.1 Termo Final do Prazo, 425 18.2 Anulação, 425 18.3 Rescisão, 425 18.4 Caducidade, 427 18.5 Encampação, 428 18.6 Falência e Extinção da Concessionária, 429

19 Reversão, 43020 Concessões Anteriores, 43121 Controle dos Serviços Concedidos, 43322 Concessão Florestal, 434

IV Permissão de Serviços Públicos, 4361 Conceito e Objeto, 4362 Natureza Jurídica, 4373 Diferença entre Concessão e Permissão, 4374 A Permissão Condicionada, 4405 Referências Constitucionais, 4406 Responsabilidade Civil, 441

xxiv Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

7 Aplicação de Regras Idênticas às das Concessões, 4418 Extinção, 442

8.1 Termo Final do Prazo, 4428.2 Anulação, 4438.3 Encampação, 4438.4 Caducidade, 4448.5 Desfazimento por Iniciativa do Permissionário (Rescisão), 444

V Concessão Especial de Serviços Públicos (Parcerias público-privadas), 4451 Introdução, 4452 Conceito e Natureza Jurídica, 4473 Modalidades e Incidência Normativa, 4484 Objeto, 4495 Características e Diretrizes, 4516 Cláusulas Essenciais, Não Essenciais e Vedações, 4537 Contraprestação e Garantias, 4558 Sociedade de Propósito Específico, 4599 Licitações, 460

9.1 Introdução, 4609.2 Modalidade e Condições, 4619.3 Edital, 4629.4 Procedimento, 464

VI Autorização, 465 VII Súmulas, 469

9 Administração Direta e Indireta, 471 I Noções Introdutórias, 471

1 Federação e Autonomia, 4712 Poderes e Funções. A Função Administrativa, 4723 Administração Pública, 4734 Organização Administrativa: Centralização e Descentralização, 4735 Princípios Regedores da Administração Pública, 474

II Administração Direta, 4751 Conceito, 4752 Natureza da Função, 4753 Abrangência, 4764 Composição, 4765 Contratos de Gestão, 477

III Administração Indireta, 4791 Conceito, 4792 Natureza da Função, 4793 Abrangência, 480

Sumário xxv

3a Prova

4 Composição, 4805 Administração Fundacional, 4826 Entidades Paraestatais, 4827 Princípios da Administração Indireta, 484

7.1 Princípio da Reserva Legal, 4847.2 Princípio da Especialidade, 4857.3 Princípio do Controle, 486

8 Categorias Jurídicas, 487 IV Autarquias, 488

1 Introdução, 488 1.1 Terminologia, 488 1.2 Autarquia e Autonomia, 488 1.3 Autarquias Institucionais e Territoriais, 489

2 Conceito, 4893 Referências Normativas, 4904 Personalidade Jurídica, 4905 Criação, Organização e Extinção, 4926 Objeto, 4927 Classificação, 493

7.1 Quanto ao Nível Federativo, 493 7.2 Quanto ao Objeto, 494 7.3 Quanto ao Regime Jurídico (Autarquias de Regime Especial), 498

8 Patrimônio, 5039 Pessoal, 50310 Controle Judicial, 50411 Foro dos Litígios Judiciais, 50512 Atos e Contratos, 50613 Responsabilidade Civil, 50714 Prerrogativas Autárquicas, 50715 Agências Autárquicas Reguladoras e Executivas, 509

15.1 Agências Reguladoras, 510 15.2 Agências Executivas, 512

16 Associações Públicas, 514 V Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, 515

1 Introdução, 5152 Conceito, 5163 Referências Normativas, 5174 Personalidade Jurídica, 5175 Criação e Extinção, 518

5.1 Subsidiárias, 518

xxvi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

6 Objeto, 5207 Regime Jurídico, 522

7.1 Regime Tributário, 5258 Diferenças entre as Entidades, 527

8.1 A Constituição do Capital, 528 8.2 A Forma Jurídica, 529 8.3 O Foro Processual para Entidades Federais, 530

9 Patrimônio, 53110 Pessoal, 53211 Atos e Contratos, 53412 Falência e Execução, 53613 Responsabilidade Civil, 539

VI Fundações Públicas, 5401 Introdução, 5402 A Polêmica sobre a Natureza Jurídica das Fundações, 541

2.1 Conceito no Decreto-lei nº 200/1967, 544 2.2 O Tratamento da Matéria, 545

3 Característica Fundamental, 5464 Objeto, 5465 Criação e Extinção, 5476 Regime Jurídico, 548

6.1 Prerrogativas, 549 6.2 Privilégios Tributários, 549

7 Patrimônio, 5508 Pessoal, 5509 Controle, 551

9.1 Controle Institucional, 551 9.2 Controle do Ministério Público, 551 9.3 Controle Judicial, 552

10 Foro dos Litígios, 55311 Atos e Contratos, 55312 Responsabilidade Civil, 553

VII Outras Pessoas Jurídicas Vinculadas ao Estado, 5541 Introdução, 5542 Pessoas de Cooperação Governamental (Serviços Sociais Autônomos), 554

2.1 Sentido, 5542.2 Natureza Jurídica, 5552.3 Criação, 5552.4 Objeto, 5562.5 Recursos Financeiros, 557

Sumário xxvii

3a Prova

2.6 Ausência de Fins Lucrativos, 5582.7 Controle, 5582.8 Outros Aspectos do Regime Jurídico, 5592.9 Privilégios Tributários, 563

3 Organizações Colaboradoras (ou Parceiras), 564 VIII Anteprojeto de Normas Gerais da Administração Pública, 565 IX Súmulas, 566

10 Responsabilidade Civil do Estado, 569 I Introdução, 569

1 Responsabilidade. Noção Jurídica, 5691.1 Tipos de Responsabilidade, 570

2 Responsabilidade Civil, 5703 O Dano e a Indenização, 5714 Os Sujeitos do Cenário, 572

II Evolução, 5721 A Irresponsabilidade do Estado, 5722 Teoria da Responsabilidade com Culpa, 5733 Teoria da Culpa Administrativa, 5734 Teoria da Responsabilidade Objetiva, 5745 Fundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administra-

tivo, 574 III Direito Brasileiro, 575

1 O Código Civil, 5752 Constituição Federal, 5763 Análise dos Elementos Constitucionais, 578

3.1 Pessoas Responsáveis, 5783.2 Agentes do Estado, 5803.3 A Duplicidade de Relações Jurídicas, 581

IV Aplicação da Responsabilidade Objetiva, 5821 Pressupostos, 5822 Ônus da Prova: Inversão, 5843 Participação do Lesado, 5844 Fatos Imprevisíveis, 5855 Atos de Multidões, 5876 Danos de Obra Pública, 5887 Condutas Omissivas, 5898 Responsabilidade Primária e Subsidiária, 592

V Atos Legislativos, 5931 Regra Geral, 5932 Leis Inconstitucionais, 595

xxviii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

3 Leis de Efeitos Concretos, 5964 Omissão Legislativa, 596

VI Atos Judiciais, 5971 Atos Administrativos e Jurisdicionais, 5972 Condutas Dolosas, 5983 Condutas Culposas, 599

VII Reparação do Dano, 6001 A Indenização, 6002 Meios de Reparação do Dano, 6013 Prescrição, 6014 Sujeito Passivo da Lide, 6035 Denunciação à Lide, 604

VIII O Direito de Regresso, 6061 Sentido, 6062 Meios de Solução, 6073 Causa de Pedir, 6074 Interesse de Agir, 6085 Prescrição, 608

IX Súmulas, 610

11 Servidores Públicos, 611 I Agentes Públicos, 611

1 Sentido, 6112 Classificação, 612

2.1 Agentes Políticos, 6122.2 Agentes Particulares Colaboradores, 6132.3 Servidores Públicos, 614

3 Agentes de Fato, 615 II Servidores Públicos, 616

1 Sentido, 6162 Características, 6173 Classificação, 618

3.1 Servidores Públicos Civis e Militares, 6183.2 Servidores Públicos Comuns e Especiais, 6193.3 Servidores Públicos Estatutários, Trabalhistas e Temporários, 619

III Regimes Jurídicos Funcionais, 6201 Regime Estatutário, 6212 Regime Trabalhista, 623

2.1 Regime de Emprego Público, 6243 Regime Especial, 6264 Regime Jurídico Único, 630

Sumário xxix

3a Prova

IV Organização Funcional, 6321 Quadro Funcional, 6322 Cargos, Empregos e Funções Públicas, 6333 Classificação dos Cargos, 6344 Criação, Transformação e Extinção de Cargos, 6375 Provimento, 641

5.1 Tipos de Provimento, 641 5.2 Formas de Provimento, 642

6 Investidura: Nomeação, Posse e Exercício, 6437 Reingresso, 6448 Vacância, 6479 Direito Adquirido dos Servidores, 64710 Cessão de Servidores, 649

V Regime Constitucional, 6501 Concurso Público, 651

1.1 Sentido, 6511.2 Fundamento, 6521.3 Alcance da Exigência, 6531.4 Inexigibilidade, 6561.5 Concurso Interno, 6581.6 Inscrição e Aprovação, 6591.7 Validade, 6641.8 Precedência na Convocação, 6651.9 Sanção, 6661.10 Resultado do Concurso, 6671.11 Invalidação do Concurso, 6701.12 Sistema de cotas: reserva étnica, 672

2 Acessibilidade, 6732.1 Sentido, 6732.2 Incidência, 6732.3 Requisitos de Acesso, 6752.4 Sexo e Idade, 6832.5 Exame Psicotécnico, 6852.6 Acesso Profissional ao Idoso, 688

3 Acumulação de Cargos e Funções, 6883.1 Regra Geral, 6883.2 Situações de Permissividade, 6903.3 Efeitos, 6943.4 Ingresso em Nova Carreira, 6943.5 Convalidação Constitucional, 696

4 Estabilidade, 6974.1 Noção do Instituto, 697

xxx Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

4.2 Estabilização Constitucional, 6994.3 Estágio Probatório, 7004.4 Estabilidade e Efetividade, 7034.5 Demissão e Exoneração, 7034.6 Exoneração Conversível em Demissão, 7074.7 Servidores Trabalhistas, 7084.8 Vitaliciedade, 711

5 Regime Previdenciário: Aposentadorias e Pensões, 7125.1 Previdência do Servidor Público, 712

SENTIDO, 712REGIMES DE PREVIDÊNCIA, 712CONTRIBUTIVIDADE E SOLIDARIEDADE, 716CONTRIBUIÇÕES E BENEFÍCIOS, 719FUNDOS PREVIDENCIÁRIOS, 721PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, 722

5.2 Aposentadoria, 726CONCEITO, 726REGIME JURÍDICO, 728MODALIDADES, 729APOSENTADORIA DOS PROFESSORES, 734REQUISITOS E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS (APOSENTADORIA ESPECIAL), 734PROVENTOS, 736CUMULAÇÃO DE PROVENTOS, 739REVISÃO DE PROVENTOS, 742CONTAGEM DE TEMPO, 743DIREITO ADQUIRIDO, 745SITUAÇÕES CONSUMADAS, 748SITUAÇÕES TRANSITÓRIAS, 750SITUAÇÕES TRANSITÓRIAS EM FACE DA EC Nº 20/1998, 752SITUAÇÕES TRANSITÓRIAS EM FACE DA EC Nº 41/2003, 754RENÚNCIA À APOSENTADORIA (DESAPOSENTAÇÃO), 755CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA, 757APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SO-CIAL, 757

5.3 Pensões, 758SENTIDO, 758DISCIPLINA JURÍDICA, 759

6 Disponibilidade, 7626.1 Sentido, 7626.2 Pressupostos, 7626.3 Incidência, 763

Sumário xxxi

3a Prova

6.4 Efeitos, 764 6.5 A Questão dos Proventos, 765

7 Mandato Eletivo, 7678 Sistema Constitucional de Remuneração, 769

8.1 Remuneração, 769 REMUNERAÇÃO BÁSICA, 769 VANTAGENS PECUNIÁRIAS, 772

8.2 Revisão Remuneratória, 776 8.3 Irredutibilidade, 779 8.4 Isonomia, 781 8.5 Vinculação e Teto, 782 8.6 Pagamento com Atraso, 788 8.7 Pagamento a maior, 790

9 Associação Sindical e Direito de Greve, 790 9.1 Associação Sindical, 790 9.2 Greve, 792

10 Direitos Sociais dos Servidores, 797 VI Responsabilidade dos Servidores Públicos, 799

1 Responsabilidade Civil, 8002 Responsabilidade Penal, 8013 Responsabilidade Administrativa, 8024 Efeitos da Decisão Penal nas Esferas Civil e Administrativa, 803

4.1 Repercussão na Esfera Civil, 8034.2 Repercussão na Esfera Administrativa, 8044.3 Crimes Funcionais, 8044.4 Condenação, 8044.5 Absolvição, 8054.6 Crimes Não Funcionais, 8064.7 Condenação, 8064.8 Absolvição, 8074.9 Absolvição na Esfera Administrativa, 807

VII Súmulas, 807

12 Intervenção do Estado na Propriedade, 811 I Introdução, 811

1 Breve Histórico, 8112 Propriedade, 812

II Intervenção do Estado, 8131 Sentido, 8132 Quadro Normativo Constitucional, 814

III Competência, 814

xxxii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

IV Fundamentos, 8151 Supremacia do Interesse Público, 8152 Função Social da Propriedade, 816

V Modalidades, 817 VI Servidão Administrativa, 818

1 Sentido e Natureza Jurídica, 8182 Fundamentos, 8193 Objeto, 8204 Formas de Instituição, 8215 Extinção, 8236 Indenização, 8237 Características, 825

VII Requisição, 8251 Sentido, 8252 Fundamentos, 8263 Objeto e Indenização, 8274 Instituição e Extinção, 8275 Características, 828

VIII Ocupação Temporária, 8291 Sentido e Objeto, 8292 Fundamentos, 8303 Modalidades e Indenização, 8304 Instituição e Extinção, 8315 Características, 832

IX Limitações Administrativas, 8321 Sentido, 8322 Natureza Jurídica, 8343 Fundamentos, 8354 Indenização, 8355 Características, 836

X Tombamento, 8361 Sentido, 8362 Fonte Normativa, 8373 Fundamento, 8384 Objeto, 8395 Natureza Jurídica, 8406 Espécies, 8417 Instituição, 842

7.1 Desfazimento, 8448 Processo Administrativo, 8459 Efeitos, 846

Sumário xxxiii

3a Prova

10 Controle, 84811 Outros Instrumentos Protetivos, 849

XI Súmulas, 850

13 Desapropriação, 851 I Introdução, 851 II Conceito, 852 III Natureza Jurídica, 853 IV Pressupostos, 853 V Fontes Normativas e Espécies, 854 VI Objeto, 857

1 Regra Geral, 8572 Bens Públicos, 8583 Bens de Entidades da Administração Indireta, 8594 Margens dos Rios Navegáveis, 861

VII Forma de Aquisição, 861 VIII Competências, 862

1 Competência Legislativa, 8622 Competência Declaratória, 8633 Competência Executória, 864

IX Destinação dos Bens Desapropriados, 8651 Regra Geral, 8652 Casos Especiais, 866

2.1 Desapropriação por Zona, 8662.2 Desapropriação Urbanística, 8672.3 Desapropriação por Interesse Social, 8682.4 Desapropriação-Confisco, 868

X Fase Declaratória, 8691 Declaração Expropriatória, 8692 Conteúdo, 8693 Formalização, 8714 Natureza Jurídica, 872

4.1 Controle Judicial, 8725 Efeitos, 8736 Caducidade, 874

XI Fase Executória, 8751 Via Administrativa, 8752 Via Judicial, 876

XII Ação de Desapropriação, 8771 Partes, 8772 A Pretensão, 878

xxxiv Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

3 A Contestação, 8794 Imissão Provisória na Posse, 880

4.1 Permissão Legal, 8804.2 Pressupostos, 8814.3 Urgência, 8814.4 Depósito Prévio, 8824.5 Levantamento Parcial do Depósito, 883

5 Prova Pericial, 8846 Intervenção do Ministério Público, 8857 Sentença, 8868 Transferência da Propriedade, 887

XIII Indenização, 8881 Regra Geral, 8882 Situações Especiais, 8913 Enfiteuse, Jazidas e Direito de Superfície, 8914 Juros Moratórios e Compensatórios, 893

4.1 Juros Moratórios, 8934.2 Juros Compensatórios, 8964.3 Cumulatividade, 898

5 Atualização Monetária, 8996 Honorários, 9007 Direitos de Terceiros, 902

XIV Desistência da Desapropriação, 903 XV Desapropriação Indireta, 904

1 Sentido, 9042 Fundamento, 9053 Proteção Possessória, 9064 Ação do Expropriado, 907

4.1 Caracterização, 9074.2 Natureza e Legitimidade para a Ação, 9084.3 Foro da Ação, 9094.4 Prescrição da Ação (Pretensão), 9104.5 Acréscimos Indenizatórios, 9134.6 Despesas Processuais, 915

5 Apossamento Administrativo, 916 XVI Direito de Extensão, 917

1 Sentido, 9172 Fundamento, 9183 Outros Aspectos, 919

3.1 Admissibilidade, 9193.2 Oportunidade do Exercício do Direito, 919

Sumário xxxv

3a Prova

XVII Retrocessão, 9201 Noção Jurídica, 9202 Natureza do Direito, 9213 Aspectos Especiais, 923

3.1 Tredestinação, 9233.2 Demora na Utilização do Bem, 9253.3 Prescrição, 9253.4 Alienação por Acordo, 926

XVIII Desapropriação Rural, 9261 Introdução, 9262 Aspectos Especiais, 927

2.1 Competência, 9272.2 Função Social Rural, 9272.3 Indenização, 9282.4 Inaplicabilidade da Desapropriação, 929

3 Procedimento Expropriatório, 9293.1 Procedimento Administrativo, 9303.2 Procedimento Judicial, 932

FASES POSTULATÓRIA E INSTRUTÓRIA, 932FASES DECISÓRIA E RECURSAL, 934

XIX Desapropriação Confiscatória, 935 XX Desapropriação Urbanística Sancionatória, 938 XXI Súmulas, 940

14 Atuação do Estado no Domínio Econômico, 943 I Introdução, 943

1 O Liberalismo Econômico, 9432 Modelo Interventivo, 9443 Constitucionalização Normativa, 9454 Quadro Normativo, 946

II Ordem Econômica, 9461 Fundamentos, 946

1.1 Valorização do Trabalho Humano, 9471.2 Liberdade de Iniciativa, 947

2 Princípios, 948 III Formas de Atuação do Estado, 949 IV Estado Regulador, 949

1 Sentido, 9492 Natureza da Atuação, 9503 Competências, 9514 Repressão ao Abuso do Poder Econômico, 952

xxxvi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

4.1 Sentido, 9524.2 Formas de Abuso, 9534.3 Trustes, Cartéis e Dumping, 9544.4 Normas e Meios Repressivos, 954

5 Controle do Abastecimento, 9576 Tabelamento de Preços, 9587 Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 959

V Estado Executor, 9621 Formas, 9632 Exploração Direta, 963

2.1 Regra Geral, 9632.2 Pressupostos, 965

3 Exploração Indireta, 9653.1 Sentido, 9653.2 As Empresas do Estado, 9663.3 Regime Jurídico, 9673.4 Privilégios Fiscais, 969

VI Monopólio Estatal, 9691 Sentido, 9692 Natureza Jurídica, 9703 Monopólio e Privilégio, 9704 Atividades Monopolizadas, 971

VII Súmulas, 972

15 Controle da Administração Pública, 973 I Introdução, 973

1 Controle Político e Controle Administrativo, 9732 Fundamentos, 974

II Controle, 9751 Sentido, 9752 Objetivo, 9763 Natureza Jurídica, 9764 Classificação, 977

4.1 Quanto à Natureza do Controlador, 9774.2 Quanto à Extensão do Controle, 9774.3 Quanto à Natureza do Controle, 9784.4 Quanto ao Âmbito da Administração, 9794.5 Quanto à Oportunidade, 9804.6 Quanto à Iniciativa, 980

III Controle Administrativo, 9811 Sentido, 9812 Objetivos, 981

Sumário xxxvii

3a Prova

3 Meios de Controle, 9823.1 Controle Ministerial, 9823.2 Hierarquia Orgânica, 9823.3 Direito de Petição, 9833.4 Revisão Recursal, 9843.5 Controle Social, 9843.6 Outros Instrumentos Legais, 985

4 Recursos Administrativos, 9864.1 Sentido, 9864.2 Fundamentos e Objetivo, 9874.3 Natureza Jurídica, 9884.4 Formalização, 9884.5 Classificação, 9904.6 Espécies, 991

NOMENCLATURA USUAL, 991 REPRESENTAÇÃO, 991 RECLAMAÇÃO, 992 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO, 993 REVISÃO, 993

4.7 Efeitos, 9944.8 Exigência de Garantia, 9954.9 Reformatio in Pejus, 9974.10 Exaustão da Via Administrativa, 998

5 Coisa Julgada Administrativa, 10006 Prazos Extintivos (Prescrição Administrativa), 1001

PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMINISTRADOS, 1003PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMINISTRAÇÃO, 1004

7 Processo Administrativo, 10057.1 Introdução, 1005

PROCESSO E PROCEDIMENTO, 1005SISTEMATIZAÇÃO, 1007

7.2 Sentido, 10087.3 Classificação, 1008

PROCESSOS NÃO LITIGIOSOS, 1008PROCESSOS LITIGIOSOS, 1009

7.4 Objeto, 1009GENÉRICO, 1009OBJETOS ESPECÍFICOS, 1010

7.5 Princípios, 1011DEVIDO PROCESSO LEGAL, 1011OFICIALIDADE, 1012CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA, 1013

xxxviii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

PUBLICIDADE, 1014INFORMALISMO PROCEDIMENTAL, 1015VERDADE MATERIAL, 1016

7.6 Processo Administrativo na Administração Federal, 1017DISCIPLINA, 1017PRINCÍPIOS E CRITÉRIOS, 1018ASPECTOS ESPECIAIS, 1018

7.7 Processo Administrativo-Disciplinar, 1022SENTIDO E FUNDAMENTO, 1022BASE NORMATIVA, 1022OBJETO, 1023SINDICÂNCIA, 1024INQUÉRITO ADMINISTRATIVO, 1025PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 1026PROCEDIMENTO, 1027PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, 1034MEIOS SUMÁRIOS, 1034

8 Arbitragem, 10359 Responsabilidade Administrativa e Civil de Pessoas Jurídicas (Lei Anticor-

rupção), 1037 IV Controle Legislativo, 1040

1 Sentido e Fundamento, 10402 Espécies de Controle, 1040

2.1 Controle Político, 10402.2 Controle Financeiro, 1042

SENTIDO, 1042ABRANGÊNCIA, 1042FORMAS DE CONTROLE, 1043ÁREAS FISCALIZADAS, 1043NATUREZA DO CONTROLE, 1044

3 Tribunal de Contas, 1045 V Controle Judicial, 1050

1 Sentido, 1050SÚMULAS VINCULANTES, 1051

2 Sistemas de Controle, 10542.1 Sistema do Contencioso Administrativo, 10542.2 Sistema da Unidade de Jurisdição, 1055

3 Natureza, 10564 Oportunidade, 10565 Atos sob Controle Especial, 1057

5.1 Atos Políticos, 10575.2 Atos Legislativos Típicos, 1058

Sumário xxxix

3a Prova

5.3 Atos Interna Corporis, 10596 Instrumentos de Controle, 1061

6.1 Meios Inespecíficos, 10616.2 Meios Específicos, 1061

7 Prescrição de Ações contra a Fazenda Pública, 10627.1 Sentido, 10627.2 Fonte Normativa, 10627.3 Direitos Pessoais e Reais, 10637.4 Interrupção e Suspensão, 10657.5 Prescrição da Ação e Prescrição das Prestações, 10667.6 Prescrição Intercorrente, 10687.7 Apreciação no Processo, 1068

8 Mandado de Segurança, 10698.1 Conceito, 10698.2 Espécies e Fontes Normativas, 10708.3 A Tutela, 10708.4 Impetrante, 10718.5 Impetrado, 10728.6 Formas de Tutela, 10748.7 Descabimento, 10748.8 Medida Liminar, 10778.9 Competência, 10788.10 Prazo, 10808.11 Sentença e Coisa Julgada, 10808.12 Mandado de Segurança Coletivo, 1081

IMPETRANTES, 1082 TUTELA, 1082 LIMINAR, 1082 SENTENÇA E COISA JULGADA, 1083 LITISPENDÊNCIA, 1083

8.13 Aspectos Especiais, 1084 ATOS OMISSIVOS, 1084 NOTIFICAÇÃO E CIÊNCIA, 1085 MINISTÉRIO PÚBLICO, 1085 PRIORIDADE, 1086 HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, 1086

9 Habeas Corpus, 10879.1 Conceito e Fontes Normativas, 10879.2 Pressupostos Constitucionais, 10879.3 Espécies, 1088

xl Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

9.4 Constrangimento Ilegal, 1088 9.5 Competência, 1089

10 Ação Popular, 1090 10.1 Conceito e Fontes Normativas, 1090 10.2 Bens Tutelados, 1090 10.3 Competência, 1090 10.4 Legitimação Ativa e Passiva, 1091 10.5 Objeto da Ação, 1092 10.6 Liminar, 1093 10.7 Sentença e Coisa Julgada, 1093

11 Mandado de Injunção, 1095 11.1 Conceito e Fonte Normativa, 1095 11.2 Pressupostos, 1095 11.3 Bens Tutelados, 1096 11.4 Competência, 1096 11.5 Legitimação Ativa e Passiva, 1097 11.6 Liminar, 1098 11.7 Decisão, 1098

12 Habeas Data, 1100 12.1 Conceito e Fonte Normativa, 1100 12.2 Bem Tutelado, 1100 12.3 Partes, 1101 12.4 Competência, 1101 12.5 Interesse de Agir, 1102 12.6 Pedido, 1103 12.7 Procedimento, 1103 12.8 Decisão e Recursos, 1104

13 Ação Civil Pública, 1105 13.1 Conceito e Fontes Normativas, 1105 13.2 Bens Tutelados, 1106 13.3 Espécies de Tutela, 1108 13.4 Partes, 1109 13.5 Sentença e Coisa Julgada, 1110

14 Ação de Improbidade Administrativa, 1111 14.1 Conceito e Fontes Normativas, 1111 14.2 A Questão da Competência, 1113 14.3 Sujeito Passivo, 1114 14.4 Sujeito Ativo, 1116

AGENTES PÚBLICOS, 1116 AGENTES POLÍTICOS, 1119 TERCEIROS, 1121

Sumário xli

3a Prova

14.5 Tipologia de Improbidade, 1122 ENRIQUECIMENTO ILÍCITO, 1123 DANOS AO ERÁRIO, 1124 VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS, 1126 ORDEM URBANÍSTICA, 1128 CONFLITO DE INTERESSES, 1128

14.6 Sanções, 1129 BASE LEGAL E MODALIDADES, 1129 NATUREZA JURÍDICA, 1129 CONSTITUCIONALIDADE DA RELAÇÃO DE SANÇÕES, 1130 APLICABILIDADE, 1130 PARTICULARIDADE DAS SANÇÕES, 1133

14.7 Procedimentos Administrativo e Judicial, 1140 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, 1140 PROCEDIMENTO JUDICIAL, 1142

14.8 Prescrição, 1147 VI O Poder Público em Juízo, 1149

1 Capacidade Processual, 11492 Pessoas Federais, 11503 Pessoas Estaduais e Pessoa Distrital, 11524 Pessoas Municipais, 11545 Representação Judicial, 11546 Particularidades Processuais, 11567 Despesas Judiciais, 11648 Pagamento dos Créditos de Terceiros, 1165

VII Súmulas, 1173

16 Bens Públicos, 1179 I Introdução, 1179

1 Domínio Público, 11792 Domínio Eminente, 1180

II Conceito, 1181 III Bens das Pessoas Administrativas Privadas, 1182 IV Classificação, 1184

1 Quanto à Titularidade, 11841.1 Bens Federais, 11841.2 Bens Estaduais e Distritais, 11861.3 Bens Municipais, 1186

2 Quanto à Destinação, 11862.1 Bens de Uso Comum do Povo, 11872.2 Bens de Uso Especial, 11872.3 Bens Dominicais, 1188

xlii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

3 Quanto à Disponibilidade, 11903.1 Bens Indisponíveis, 11903.2 Bens Patrimoniais Indisponíveis, 11903.3 Bens Patrimoniais Disponíveis, 1191

V Afetação e Desafetação, 1191 VI Regime Jurídico, 1193

1 Alienabilidade Condicionada, 11932 Impenhorabilidade, 11943 Imprescritibilidade, 11954 Não Onerabilidade, 1197

VII Aquisição, 11971 Introdução, 11972 Classificação, 11983 Formas de Aquisição, 1198

3.1 Contratos, 11983.2 Usucapião, 12003.3 Desapropriação, 12003.4 Acessão, 12003.5 Aquisição Causa Mortis, 12013.6 Arrematação, 12023.7 Adjudicação, 12023.8 Resgate na Enfiteuse, 12033.9 Aquisição Ex Vi Legis, 1203

VIII Gestão dos Bens Públicos, 12051 Sentido, 12052 Uso dos Bens Públicos, 12053 Formas de Uso, 1206

3.1 Uso Comum, 12063.2 Uso Especial, 12073.3 Uso Compartilhado, 12083.4 Cemitérios Públicos, 1211

4 Uso Privativo, 12134.1 Autorização de Uso, 12144.2 Permissão de Uso, 12174.3 Concessão de Uso, 12184.4 Concessão de Direito Real de Uso, 12214.5 Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, 12234.6 Cessão de Uso, 12284.7 Formas de Direito Privado, 1229

ENFITEUSE, 1230DIREITO DE SUPERFÍCIE, 1231

Sumário xliii

3a Prova

LOCAÇÃO, 1233COMODATO, 1234

IX Alienação, 12351 Considerações Gerais, 12352 Competência Normativa e Reguladora, 12353 Instrumentos Comuns, 1237

3.1 Venda, 12373.2 Doação, 12393.3 Permuta, 12403.4 Dação em pagamento, 1241

4 Instrumentos Específicos, 12424.1 Concessão de Domínio, 12424.2 Investidura, 12434.3 Incorporação, 12444.4 Retrocessão, 12444.5 Legitimação de Posse, 1245

X Espécies de Bens Públicos, 12461 Terras Devolutas, 12462 Terrenos de Marinha, 12493 Terrenos Acrescidos, 12514 Terrenos Reservados, 12525 Terras Ocupadas pelos Índios, 12536 Plataforma Continental, 12547 Ilhas, 12548 Faixa de Fronteiras, 12579 Subsolo e Riquezas Minerais, 1258

XI Águas Públicas, 1259MAR TERRITORIAL, 1261

XII Súmulas, 1262

Referências bibliográficas, 1263

Índice remissivo, 1289

3a Prova 3a Prova

3a Prova

TrabalhoS do auTor

I – LIVROS

Manual de Direito Administrativo, Atlas, 27. ed., 2014.

Ação Civil Pública. Comentários por Artigo, Lumen Juris, 7. ed., 2009.

Processo Administrativo Federal, Atlas, 5. ed., 2013.

Comentários ao Estatuto da Cidade, Atlas, 5. ed., 2013.

Consórcios Públicos, Atlas, 2. ed. 2013.

Improbidade Administrativa: Prescrição e outros Prazos Extintivos, Atlas, 2012.

II – OBRAS COLETIVAS

1. O Princípio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbanísticos (A Efetividade dos Direitos Sociais, obra coletiva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Juris, 2004).

2. Processo Administrativo (Direito Administrativo, obra coletiva, série Direito em Foco, Impetus, 2005, coord. por Marcelo Leonardo Tavares e Valter Shuenquener de Araújo).

3. A Discricionariedade: Análise de seu Delineamento Jurídico (Discricionariedade Ad-ministrativa, obra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen Juris, 2005).

4. O Direito de Preempção do Município como Instrumento de Política Urbana. No-vos Aspectos (Arquivos de Direito Público, obra coletiva, Método, 2007, org. por Adriano Sant’Anna Pedra).

5. Políticas Públicas e Pretensões Judiciais Determinativas (Políticas Públicas: Possi-bilidades e Limites, obra coletiva, coord. por Cristiana Fortini, Júlio César dos Santos Esteves e Maria Tereza Fonseca Dias, Fórum, 2008).

6. O Ministério Público e o Combate à Improbidade Administrativa (Temas Atuais do Ministério Público, coord. por Cristiano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Leo-nardo Barreto Moreira, Lumen Juris, 2008).

7. A Sobrevivente Ética de Maquiavel (Corrupção, Ética e Moralidade Administrativa, coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Maurício Zockun e Renata Porto Adri, Fó-rum, 2008).

8. Políticas Públicas e Pretensões Determinativas (Grandes Temas de Direito Administra-tivo, org. por Volnei Ivo Carlin, Conceito, 2009).

9. Terceirização no Setor Público: Encontros e Desencontros (Terceirização na Admi-nistração, obra em homenagem ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Dutra, Fórum, 2009).

xlvi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

10. O Processo Administrativo de Apuração da Improbidade Administrativa (Estudos sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof. J. J. Calmon de Passos, obra coletiva org. por Alexandre Albagli Oliveira, Cristiano Chaves e Luciano Ghigone, Lumen Juris, 2010).

11. Interesse Público: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Público, obra coleti-va, coord. por Maria Sylvia Zanella di Pietro e Carlos Vinicius Alves Ribeiro, Atlas, 2010).

12. Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa: Unidade ou Dualidade? (A Ação Civil Pública após 25 Anos, obra coletiva, coord. por Édis Milaré, RT, 2010).

13. O Formalismo Moderado como Dogma do Processo Administrativo (Processo Admi-nistrativo. Temas Polêmicos da Lei nº 9.784/99, obra coletiva, coord. por Irene Patrícia Nohara e Marco Antônio Praxedes de Moraes Filho, Atlas, 2011).

14. O Estatuto da Cidade (Tratado de Direito Administrativo, coord. por Adilson Abreu Dallari, Carlos Valder do Nascimento e Ives Gandra Silva Martins, Saraiva, 2013).

15. A desapropriação e o princípio da proporcionalidade (Leituras complementares de Di-reito Administrativo, org. por Fernanda Marinela e Fabrício Bolzan, Podivm, 2. ed., 2010).

16. Plano diretor e inconsciência urbanística (Direito e Administração Pública, obra cole-tiva, org. por Floriano de Azevedo Marques Neto et al., Atlas, 2013).

17. Transformação e efetividade do Direito Administrativo (Direito Administrativo, obra coletiva, org. por Thiago Marrara, Almedina Brasil, 2014).

18. Controle da Administração Pública (Tratado de Direito Administrativo, Coord. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, RT, v. 7, 2014).

III – TRABALHOS PREMIADOS

1. “O Ministério Público no Mandado de Segurança” (monografia premiada por sua classificação em 1º lugar no 1º Concurso “Prêmio Associação do Ministério Públi-co” do Estado do Rio de Janeiro – publicado na Revista de Direito da Procuradoria--Geral de Justiça do RJ, v. 13, 1981).

2. “A Exaustão da Via Administrativa e o Controle Jurisdicional dos Atos Administra-tivos” (Prêmio “San Thiago Dantas” – VI Encontro do Ministério Público do Rio de Janeiro, Cabo Frio, 1985 – publicado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justiça, nº 22, 1985).

3. “O Ministério Público e o Controle do Motivo dos Atos Administrativos à luz da Constituição de 1988” (Trabalho apresentado no XII Encontro do Ministério Pú-blico do Rio de Janeiro, outubro/91 – Prêmio “Mariza Perigault” pelo 1º lugar na área cível).

IV – ARTIGOS JURÍDICOS

1. O Contencioso Administrativo no Brasil (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justiça do Rio de Janeiro, nº 8, 1979).

3a Prova

Trabalhos do Autor xlvii

2. A Responsabilidade Civil das Entidades Paraestatais (Revista de Direito da Procura-doria-Geral de Justiça, nº 9, 1980, e Revista Juriscível, nº 100).

3. Da Avaliação Penal na Pena Acessória de Perda de Função Pública (Tese de Mestra-do – aprovada, UFRJ, 1981).

4. A Extinção dos Atos Administrativos (Revista Juriscível, nº 117 – 1982, e Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justiça do Rio de Janeiro, nº 16, 1982).

5. O Fato Príncipe nos Contratos Administrativos (Revista de Direito da Procuradoria--Geral de Justiça do Rio de Janeiro, nº 23, 1986).

6. O Ministério Público e o Princípio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coleti-vos e Difusos – Tese aprovada no VIII Congresso Nacional do Ministério Público, Natal – 1990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justiça do Rio de Janeiro, nº 32, 1990).

7. As Novas Linhas do Regime de Licitações (Revista do Tribunal de Contas do RJ, nº 25 – set. 93, e Livro de Estudos Jurídicos, nº 7, 1993).

8. Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados (Revista do Ministério Pú-blico do Rio de Janeiro, v. 1, 1995, e Revista do Tribunal de Contas do RJ, nº 26, 1994).

9. Os Interesses Difusos e Coletivos e o Princípio da Legalidade (Livro de Estudos Jurí-dicos, nº 3, 1992).

10. Exame Psicotécnico: natureza e condições de legitimidade (Livro de Estudos Jurídi-cos, nº 9, 1994).

11. Observações sobre o Direito à Obtenção de Certidões (Livro de Estudos Jurídicos, nº 5, 1992).

12. Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos (Livro de Estudos Jurídicos, nº 6, 1993).

13. O Novo Processo Expropriatório para Reforma Agrária (Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos Jurídicos, nº 8, 1994).

14. A Eficácia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Tribunais Estaduais (Livro de Estudos Jurídicos, nº 10, 1995).

15. A Contradição da Lei nº 8.987/95 quanto à Natureza da Permissão de Serviços Pú-blicos (Revista Arquivos do Tribunal de Alçada, v. 21, 1995, e Livro de Estudos Jurídicos, nº 11, 1995).

16. Regime Jurídico dos Atos Administrativos de Confirmação e de Substituição (Re-vista Doutrina, v. 1, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alçada, v. 24, 1996).

17. A Prescrição Judicial das Ações contra o Estado no que Concerne a Condutas Co-missivas e Omissivas (Revista Doutrina, v. 2, 1996).

18. Aspectos Especiais do Mandado de Segurança Preventivo (Revista Doutrina, v. 3, 1997).

19. Acumulação de Vencimentos com Proventos da Inatividade (Revista Doutrina, v. 4, 1997).

xlviii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

20. A Nova Limitação do Efeito erga omnes na Ação Civil Pública (Revista Doutrina, v. 5, 1998).

21. As Novas Agências Autárquicas diante da privatização e da Globalização da Eco-nomia (Revista Doutrina, nº 6, 1998).

22. O Controle Autárquico no Processo de Desestatização e da Globalização da Econo-mia (Revista do Ministério Público [RJ], nº 8, 1998).

23. O Controle da Relevância e Urgência nas Medidas Provisórias (Revista Doutrina, nº 7, 1999, e Revista do Ministério Público [RJ], nº 9, 1999).

24. A investidura em Cargos em Comissão e o Princípio da Moralidade (Revista Dou-trina, nº 8, 1999).

25. O Futuro Estatuto das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Revis-ta Doutrina, RJ, nº 9, 2000, e Revista do Ministério Público [RJ], nº 11, 2000).

26. O Pregão como Nova Modalidade de Licitação (Revista Doutrina, nº 10, 2000).

27. Regime Especial dos Servidores Temporários (Revista Ibero-Americana de Direito Pú-blico, v. III, 2001).

28. Ação Civil Pública e Inconstitucionalidade Incidental de Lei ou Ato Normativo (Revista do Ministério Público [RJ], nº 12, jul. dez. 2000).

29. O Direito de Preempção do Município como Instrumento de Política Urbana (Re-vista Doutrina, nº 12, 2001).

30. O Controle Judicial da Concretização dos Conceitos Jurídicos Indeterminados (Re-vista Forense, nº 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, nº 54, 2001).

31. A Responsabilidade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministério Público do RJ, nº 14, 2001).

32. Personalidade Judiciária de Órgãos Públicos (Revista da EMERJ – Escola da Magistra-tura do RJ, nº 19, set. 2002).

33. Autorização de Uso de Bem Público de Natureza Urbanística (Revista Ibero-Ameri-cana de Direito Público, nº VII, 2002).

34. Autorização e Permissão: a Necessidade de Unificação dos Institutos (Revista do Ministério Público do RJ nº 16, 2002; Revista Ibero-Americana de Direito Público, nº VIII, 2003).

35. Os Bens Públicos no Novo Código Civil (Revista da EMERJ – Escola da Magistratura do ERJ, nº 21, 2003).

36. Propriedade, Política Urbana e Constituição (Revista da EMERJ – Escola da Magistra-tura do ERJ, nº 23, 2003).

37. A Deslegalização no Poder Normativo das Agências Reguladoras (Revista Interesse Público, nº 35, Notadez (RS), 2006.

38. O Novo Regime Funcional de Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Com-bate às Endemias (Revista Gestão Pública e Controle, Trib. Contas do Estado da Ba-hia, nº 2, 2006).

3a Prova

Trabalhos do Autor xlix

39. Operações Urbanas Consorciadas (com a Profª Cristiana Fortini, Revista da Procu-radoria-Geral do Município de Belo Horizonte, ano 1, nº 1, 2008).

40. Regularização Fundiária: Direito Fundamental na Política Urbana (Revista de Direi-to Administrativo, nº 247, Atlas, jan./abr. 2008).

41. A Desapropriação e o Princípio da Proporcionalidade (Revista do Ministério Públi-co do Estado do Rio de Janeiro, nº 28, 2008; Revista Interesse Público, Fórum, nº 53, 2009).

42. Estado Mínimo vs. Estado Máximo: o Dilema (Cadernos de Soluções Constitucionais, Malheiros, nº 3, 2008).

43. A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia como Instrumento de Regula-rização Fundiária (Direito Administrativo, obra em homenagem ao Prof. Francisco Mauro Dias, coord. por Marcos Juruena Villela Souto, Lumen Juris, 2009).

44. Comentários à Constituição Federal de 1988 (coord. por Paulo Bonavides, Jorge Miran-da e Walber de Moura Agra, comentários aos arts. 39 a 41 da CF, Forense, 2009).

45. Precatórios e Ofensa à Cidadania (Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro, nº 33, jul./set. 2009).

46. A Sobrevivente Ética de Maquiavel (Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, nº 34, out./dez. 2009).

47. Servidor Público: Elementos das Sanções (Informativo COAD nº 28, 2010; RBDP – Revista Brasileira de Direito Público, Fórum, nº 32, jan./mar. 2011).

48. Conselhos Nacionais da Justiça e do Ministério Público: Complexidades e Hesita-ções (Revista Interesse Público, Fórum, nº 63, set./out. 2010; RBDP – Revista Brasilei-ra de Direito Público, Fórum, nº 31, out./dez. 2010; Revista do Ministério Público (RJ), nº 36, abr./jun. 2010).

49. Coisa julgada e controle incidental de constitucionalidade (RDA – Revista de Direito Administrativo, FGV, nº 254, maio/ago. 2010).

50. A autoexecutoriedade e a garantia do contraditório no processo administrativo (RTDP – Revista Trimestral de Direito Público, nº 53, Malheiros, 2011).

51. Rescisão do contrato administrativo por interesse público: manifestação do con-tratado (ADV-COAD – Seleções Jurídicas, jan. 2011).

52. Responsabilidade trabalhista do Estado nos contratos administrativos (COAD – Doutrina e Jurisprudência – CT – Consult. Trabalhista, nº 7, fev. 2011).

53. Imprescritibilidade da pretensão ressarcitória do Estado e patrimônio público (RBDP – Revista Brasileira de Direito Público, Fórum, nº 36, jan./mar. 2012).

54. Distribuição dos Royalties e Marco Regulatório (COAD – Seleções Jurídicas – mar. 2012).

55. Terceirização no setor público: encontros e desencontros – Revista da Procuradoria--Geral do Município de Belo Horizonte, ano 4, nº 8, jul./dez. 2011.

56. Estado mínimo × Estado máximo: o dilema – Revista da Procuradoria-Geral do Mu-nicípio de Juiz de Fora, nº 1, jan./dez. 2011.

l Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

57. Crença e descrença na reserva do possível (Seleções Jurídicas, ADV-/COAD, abr. 2013).

58. O Município e o enigma da competência comum constitucional (Revista Forum Mu-nicipal & Gestão das Cidades, ano I, nº 1, set./out. 2013 e Revista da ESMESC – Escola da Magistratura do Estado de Santa Catarina, v. 20, nº 26, 2013).

59. Federação, eficiência e ativismo judicial (Revista Interesse Público, Forum, nº 81, set./out. 2013).

3a Prova

NoTa do auTor

Quando a vida me inclinou para o Direito Público, e especialmente para o Di-reito Administrativo, procurei, a cada dia, buscar mais e mais ensinamentos entre os juristas pátrios e estrangeiros, para solucionar as infindáveis dúvidas que até hoje me vêm assaltando. E a cada dia continuo aprendendo, porque a vida e o Direito são mes-mo um eterno aprendizado.

Mas talvez não tenha havido aprendizado maior do que o que proveio das aulas que nesses últimos 15 anos tenho ministrado, em faculdades e em cursos de prepara-ção para concursos da área jurídica, e do já hoje significativo exército de alunos, verda-deiros amigos, que sempre me dispensaram carinho e estímulo. À vida sou grato pelo magistério; aos alunos, pelas lições que recebi.

Entre as várias lições, quatro me marcaram. Primeiramente, o acesso à informa-ção: todos exigiam linguagem que permitisse a mais eficaz comunicação, com exclusão de todo excesso ou preciosismo. Depois, apoiavam-me no sistema didático organiza-do, pelo qual procurei relacionar e examinar os temas de Direito Administrativo atra-vés da sucessão ordenada de tópicos, itens e subitens, visando a facilitar o estudo e a análise dos temas. Em terceiro lugar, senti o interesse que sempre despertou a opinião dos julgadores, de primeiro grau e dos Tribunais, em relação a cada assunto estudado; foi a eterna busca de aplicação do Direito. Por fim, fui sempre informado pelos alunos de que faziam falta questões concretas e problemas para que pudessem medir seus conhecimentos; procurei, por isso, entremear os ensinamentos teóricos com a prática dessa forma de treinamento.

lii Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova2a Prova

Nesta obra procurei exatamente retratar essas lições. Além de organizar, da forma mais didática possível, os diversos temas de Direito Administrativo, adotando lingua-gem direta e objetiva, fiz acrescentar, em cada capítulo, um tópico destinado à jurispru-dência pertinente e outro com um rol de questões concretas, a maioria delas constantes de provas para a Magistratura, o Ministério Público e outras carreiras jurídicas.

Longe fiquei de qualquer pretensão que pudesse vislumbrar definitividade ou verdade absoluta. Ao contrário, trata-se de trabalho não voltado para juristas, mas sim para aqueles, estudantes ou profissionais, que se interessem pelo Direito Administra-tivo e pelos vários aspectos teóricos, práticos e polêmicos da disciplina, que busquei deixar espraiados pelos capítulos do livro.

Insisto em que a obra representa um momento de meus estudos. Por isso, estou certo de que muitos de meus atuais pensamentos podem vir a modificar-se, maior seja o universo de conhecimentos e estudos que venha a adquirir. Pintei-o em cores menos professorais, porque sonho com que as ideias nela consignadas possam ser analisadas, questionadas, confirmadas ou criticadas. Tudo faz parte da própria dialética do Direito, razão por que receberei, humildemente e de coração aberto, todas as opiniões a res-peito do que deixei registrado. Meu sonho, na verdade, dá suporte à motivação maior – continuar e perseguir o objetivo que alvejei.

Sinceros agradecimentos a minhas amigas ELIZABETH HOMSI, MARIA DE LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORKER, FABIANA VIANNA DE OLIVEIRA; a minha esposa, SHIRLEI RANGEL CARVALHO; e a meu filho, MAURÍCIO JOSÉ RANGEL CARVALHO, que me auxiliaram na revisão da obra. E a GLÓRIA MARIA PINTO DE OLIVEIRA, minha secretária, que me auxiliou no trabalho de digitação.

Janeiro de 1997

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

3a Prova2a Prova

NoTa à 28ª Edição

Em virtude do amplo leque de relações jurídicas que abrange, enveredado não raramente pelas demais disciplinas jurídicas, o Direito Administrativo continua tri-lhando sua senda de expressivo desenvolvimento e absorvendo algumas ideias novas e estudos de grande profundidade.

Nesta 28ª edição, como sucedeu nas anteriores, o autor preocupou-se em atua-lizar a obra, acrescentando a referência a novos trabalhos jurídicos e, principalmente, à legislação superveniente, o que se revela imprescindível ao estudo da matéria.

Outrossim, pelo evidente destaque dado atualmente à jurisprudência, foram ci-tadas mais de oitenta novas decisões dos Tribunais Superiores, alvitrando-se que os leitores possam aferir a interpretação e a posição dos órgãos jurisdicionais sobre os diversos temas da disciplina.

Segue, abaixo, a legislação editada supervenientemente e que foi objeto de co-mentários ou referências na presente edição:

– Emenda Constitucional nº 80, de 4.6.2014: altera o Capítulo IV do Título IV da Constituição, que trata das Funções Essenciais à Justiça (Capítulos 1 e 11);

– Emenda Constitucional nº 81, de 5.6.2014: dá nova redação ao art. 243 da Constituição, que trata da desapropriação confiscatória (Capítulo 13);

– Emenda Constitucional nº 82, de 16.7.2014: altera o art. 144 da Constituição (Capítulo 3);

– Lei Complementar nº 146, de 25.6.2014: estende a estabilidade provisória a quem detém a guarda do filho, no caso de falecimento da trabalhadora ges-tante (Capítulo 11);

liv Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

– Lei Complementar nº 147, de 7.8.2014: altera a LC nº 123/2006, que dispõe sobre as microempresas e empresas de pequeno porte (Capítulos 5, 6 e 14);

– Lei nº 12.897, de 18.12.2013: cria a Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural – ANATER (Capítulo 9);

– Lei nº 12.966, de 24.4.2014: altera a Lei nº 7.347, de 24.7.1985, que regula a ação civil pública (Capítulo 15);

– Lei nº 12.980, de 28.5.2014: altera a Lei nº 12.462, de 4.8.2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) (Capítulo 6);

– Lei nº 12.990, de 9.6.2014: dispõe sobre a reserva étnica para cargos e empre-gos na Administração federal (Capítulo 11);

– Lei nº 13.004, de 24.6.2014: altera a Lei nº 7.347, de 24.7.1985, que regula a ação civil pública (Capítulo 15);

– Lei nº 13.019, de 31.7.2014: rege as parcerias voluntárias e altera a Lei nº 8.429, de 2.6.1992, que regula a improbidade administrativa (Capítulos 6, 7, 9 e 15).

Para fins didáticos, foram criados dois novos tópicos específicos, um no Capítu-lo 7, sobre o regime geral das parcerias voluntárias (Lei nº 13.019/2014), e outro no Capítulo 11, sobre o sistema de cotas e reserva étnica na Administração federal (Lei nº 12.990/2014).

Foram, ainda, incluídas e comentadas as recentes Súmulas Vinculantes nos 33 e 37, do STF, ambas editadas pela Corte em 2014 (Capítulo 11).

Todo o esforço despendido para manter a obra rigorosamente atualizada tem sido recompensado pela demanda cada vez maior dos estudiosos, e a todos eles o au-tor expressa a sua gratidão pela generosidade que dispensam a este Manual. Gratidão, aliás, estendida ao grande contingente de ilustres e talentosos professores que o ado-tam em suas aulas ou o indicam para seus alunos.

O autor, por fim, agradece o trabalho de revisão executado pela querida amiga ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, desta feita com o auxílio da não menos querida amiga SABRINA ARAÚJO DE SOUZA.

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

Janeiro de 2015

3a Prova

abrEviaTuraS E SiglaS

ACO – Ação Cível Originária

ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade

AgR – Agravo Regimental

AI – Agravo de Instrumento

AO – Ação Originária

ApCív – Apelação Cível

BDA – Boletim de Direito Administrativo

BDM – Boletim de Direito Municipal

CCív – Câmara Cível

CF – Constituição Federal

CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas

CNJ – Conselho Nacional de Justiça

CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público

CP – Código Penal

CPC – Código de Processo Civil

CPP – Código de Processo Penal

DJ – Diário da Justiça da União

DO – Diário Oficial

lvi Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

EC – Emenda Constitucional

EInf – Embargos Infringentes

GCâm – Grupo de Câmaras

HC – Habeas Corpus

MI – Mandado de Injunção

MP – Ministério Público

MPv – Medida Provisória

MS – Mandado de Segurança

QO – Questão de Ordem

Rcl – Reclamação

RDA – Revista de Direito Administrativo

RDE – Revista de Direito do Estado

RDP – Revista de Direito Público

RDPGERJ – Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro

RE – Recurso Extraordinário

REsp – Recurso Especial

RF – Revista Forense

RJTJSP – Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo

RMS – Recurso em Mandado de Segurança

RO – Recurso Ordinário

RSTJ – Revista do Superior Tribunal de Justiça

RT – Revista dos Tribunais

RTDP – Revista Trimestral de Direito Público

RTJ – Revista Trimestral de Jurisprudência do STF

SLS – Suspensão de Liminar e de Sentença

SS – Suspensão de Segurança

STA – Suspensão de Tutela Antecipada

STF – Supremo Tribunal Federal

STJ – Superior Tribunal de Justiça

TA – Tribunal de Alçada

TCív – Turma Cível

TFR – Tribunal Federal de Recursos (extinto)

TJ – Tribunal de Justiça

TRF – Tribunal Regional Federal

TSE – Tribunal Superior Eleitoral

3a Prova

1

dirEiTo admiNiSTraTivo E admiNiSTração Pública

i iNTrodução

1 O Estado

Diversos são os sentidos do termo “estado”, e isso porque diversos podem ser os ângulos em que pode ser enfocado.

No sentido, porém, de sociedade política permanente, a denominação “Estado”1 surge pela primeira vez no século XVI na obra O Príncipe, de Maquiavel, indicando, no entanto, as comunidades formadas pelas cidades-estado.

Discutem os pensadores sobre o momento em que apareceu o Estado, ou seja, qual a precedência cronológica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos DALMO DAL-LARI que para certa doutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda que mínima pudesse ser, teria havido uma organização social nos grupos humanos. Outra doutrina dá à sociedade em si precedência sobre a formação do Estado: este teria de-corrido de necessidade ou conveniências de grupos sociais. Uma terceira corrente de pensamento ainda retarda o nascimento do Estado, instituição que só passaria a existir com características bem definidas.2

A matéria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, aí, portan-to, devendo ser desenvolvida. O que é importante para o presente estudo é o fato,

1 O termo vem do latim “status”, com o sentido de “estar firme”.2 Elementos de teoria geral do estado, p. 45.

2 Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

atualmente indiscutível, de que o Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, como internamente, neste caso como pessoa jurídica de direito público, capaz de adquirir direitos e contrair obriga-ções na ordem jurídica.

O novo Código Civil (Lei nº 10.406, de 10.1.2002), com vigor a partir de janeiro de 2003, atualizou o elenco de pessoas jurídicas de direito público, mencionando entre elas as pessoas que, por serem federativas, representam cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 41, I a III).3 Diversamente, porém, do que ocorria sob a égide do Código anterior, o Código vigente alude expressamente aos Territórios, pondo fim à controvérsia sobre o assunto e confirmando-os como pessoas jurídicas de direito público, conforme já registrava a doutrina dominante,4 muito embora sem autonomia política e sem inte-grar a federação, como se infere do art. 18 da CF, que a eles não alude. Cuida-se, com efeito, de mera pessoa administrativa descentralizada (para alguns com a natureza de autarquia territorial), integrante da União e regulada por lei complementar federal (art. 18, § 2º, CF).

Em nosso regime federativo, por consequência, todos os componentes da fede-ração materializam o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de competên-cia traçados pela Constituição.

A evolução da instituição acabou culminando no surgimento do Estado de direito, noção que se baseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele. A fórmula do rule of law prosperou de tal forma que no mundo jurídico ocidental foi ela guindada a verdadeiro postulado fundamental.5

2 Poderes e Funções

Compõe-se o Estado de Poderes, segmentos estruturais em que se divide o poder geral e abstrato decorrente de sua soberania. Os Poderes de Estado, como estruturas internas destinadas à execução de certas funções, foram concebidos por Montesquieu em sua clássica obra,6 pregando o grande filósofo, com notável sensibilidade política para a época (século XVIII), que entre eles deveria haver necessário equilíbrio, de for-ma a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre outro.

3 No Código revogado, a relação era prevista no art. 14, I a III.4 MICHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, Saraiva, 5. ed., 1989, p. 100, que cita outros especia-listas com a mesma opinião.5 MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, em sucinto e interessante estudo, intitulado As Origens do estado de direito, informa que a expressão “Estado de direito” foi cunhada na Alemanha (Rechtsstaat), em obra de WELCKER, publicada em 1813. Sintetiza, ainda, a evolução que teve o instituto a partir da antiguidade (RDA 168, p. 11-17).6 De l’esprit des lois, Paris, 1748.

Direito Administrativo e Administração Pública 3

3a Prova

Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituição: são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (art. 2º).

A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional.

Entretanto, não há exclusividade no exercício das funções pelos Poderes. Há, sim, preponderância. As linhas definidoras das funções exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram na Constituição. Aliás, é nesse sentido que se há de entender a independência e a harmonia entre eles: se, de um lado, possuem sua própria estru-tura, não se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituição.

Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam perten-cer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize.

O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a função juris-dicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce também a função administrativa quando orga-niza seus serviços internos (arts. 51, IV, e 52, XIII, CF).

O Judiciário, afora sua função típica (função jurisdicional), pratica atos no exer-cício de função normativa, como na elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, “a”, CF), e de função administrativa, quando organiza os seus serviços (art. 96, I, “a”, “b”, “c”; art. 96, II, “a”, “b” etc.).

Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a função adminis-trativa, desempenha também função atípica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF),7 ou, ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto à função jurisdicional, o sistema constitucional pátrio vigente não deu mar-gem a que pudesse ser exercida pelo Executivo.8 A função jurisdicional típica, assim considerada aquela por intermédio da qual conflitos de interesses são resolvidos com o cunho de definitividade (res iudicata), é praticamente monopolizada pelo Judiciário, e só em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na Constituição, é ela desempenhada pelo Legislativo.9

7 Sobre a função normativa do Poder Executivo, vide FABRICIO MOTTA, Função normativa da administração pública, Del Rey, 2007, p. 143-144.8 O art. 205 da Constituição anterior, referindo-se ao contencioso administrativo, insinuava a possibilidade de o Executivo desempenhar função jurisdicional. Com a Carta vigente, entretanto, que baniu aquela norma, restou superada a discussão.9 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Contencioso administrativo, p. 23) admite que o Executivo exerça jurisdição sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para nós, o fato de existirem contendas na via administrativa suscetíveis de decisão não implica o exercício da função jurisdicional típica, esta sim, a única que produz a res iudicata.

4 Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

Em relação à tipicidade ou atipicidade das funções, pode suceder que determina-da função se enquadre, em certo momento, como típica e o direito positivo venha a convertê-la em atípica, e vice-versa. Exemplo elucidativo ocorreu com a edição da Lei nº 11.441, de 4.1.2007, que alterou o Código de Processo Civil. Inventário, separa-ção consensual e divórcio consensual sempre constituíram função jurisdicional atípica, porque, a despeito de retratarem função administrativa, tinham que ser processados e finalizados pelo juiz, ainda que inexistisse litígio entre os interessados. A citada lei, no entanto, passou a admitir que o inventário e a partilha (quando os interessados são capazes e concordes), bem como a separação consensual e o divórcio consensual (quando não há filhos menores ou incapazes), possam ser realizados por simples es-critura pública em Ofício de Notas comum, servindo o título para o registro público adequado (arts. 982 e 1.124-A, do CPC, com a alteração da Lei nº 11.441/2007). Com tal inovação, o que era função jurisdicional atípica passou a caracterizar-se como função administrativa típica.

3 Função Administrativa

Não constitui tarefa muito fácil delinear os contornos do que se considera fun-ção administrativa. Os estudiosos têm divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referência ao pensamento de OTTO MAYER, que, ao final do século passado, defendia a autonomia do Direito Administrativo em face do Direito Constitucional, e afirmava: “A administrativa é a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem jurídica”. A visão do grande jurista alemão mostrava que a função administrativa ha-veria de ter duas faces: a primeira relativa ao sujeito da função (aspecto subjetivo); a segunda relativa aos efeitos da função no mundo jurídico (aspecto objetivo formal).

Para a identificação da função administrativa, os autores se têm valido de crité-rios de três ordens:

1º) subjetivo (ou orgânico), que dá realce ao sujeito ou agente da função;

2º) objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade; e

3º) objetivo formal, que explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina.

Nenhum critério é suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contorno da função administrativa.

Na prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo, pois, aquela que não representa a formulação da regra legal nem a composição de lides in concreto.10 Mais tecnicamente pode dizer-se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem consti-

10 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Curso de direito administrativo, p. 20.

Direito Administrativo e Administração Pública 5

3a Prova

tucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica.11

Enquanto o ponto central da função legislativa consiste na criação do direito novo (ius novum) e o da função jurisdicional descansa na composição de litígios, na fun-ção administrativa o grande alvo é, de fato, a gestão dos interesses coletivos na sua mais variada dimensão, consequência das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gestão implica normalmente a prática de vários atos e atividades alvejando determinada meta, a Administração socorre-se, com frequência, de processos administrativos como instrumento para concretizar a função administrativa.12

Exatamente pela ilimitada projeção de seus misteres é que alguns autores têm distinguido governo e administração,13 e função administrativa e função política, caracte-rizando-se esta por não ter subordinação jurídica direta, ao contrário daquela, sempre sujeita a regras jurídicas superiores.14

Não custa, por fim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos critérios identificadores da função administrativa, como mencionamos acima, é o cri-tério material que tem merecido justo realce entre os estudiosos; cuida-se de examinar o conteúdo em si da atividade, independentemente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa consideração é que constituem função materialmente administrativa ativi-dades desenvolvidas no Poder Judiciário, de que são exemplos decisões em proces-sos de jurisdição voluntária e o poder de polícia do juiz nas audiências, ou no Poder Legislativo, como as denominadas “leis de efeitos concretos”, atos legislativos que, ao invés de traçarem normas gerais e abstratas, interferem na órbita jurídica de pessoas determinadas, como, por exemplo, a lei que concede pensão vitalícia à viúva de ex--presidente.15 Em relação a elas a ideia é sempre residual: onde não há criação de direito novo ou solução de conflitos de interesses na via própria (judicial), a função exercida, sob o aspecto material, é a administrativa.

Convém realçar, aliás, que, por sua amplitude, a função administrativa abrange atribuições relevantes de instituições estatais. É o caso, por exemplo, dos membros do Ministério Público e da Defensoria Pública. Conquanto tenham sede constitucional e desempenhem papel estratégico no sistema das garantias coletivas, nem por isso sua ação deixa de enquadrar-se como função administrativa, já que seus agentes não legis-lam nem prestam jurisdição.

11 O conceito tem por base o firmado por ARICÊ MOACYR AMARAL SANTOS no precioso trabalho Função administrativa, no qual, aliás, detalha as opiniões de vários publicistas a respeito do tema (RDP nº 89, p. 165-185).12 EURICO, BITENCOURT NETO. Devido procedimento equitativo e vinculação de serviços públicos delegados no Brasil, Fórum, 2009, p. 22.13 HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 60.14 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Curso, p. 21.15 EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA e TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso de derecho administrativo, Civitas, Madri, v. I, 10. ed., 2000, p. 44.

6 Manual de Direito Administrativo • Carvalho Filho

3a Prova 3a Prova

4 Federação

Desde a Constituição de 1891, quando passou a ser república, o Brasil tem adotado o regime da federação como forma de Estado. Hoje tal forma tem previsão expressa na Constituição Federal (arts. 1º e 18).

A federação, como forma de Estado, foi instituída pela primeira vez nos Esta-dos Unidos, após a luta empreendida para a libertação das colônias inglesas do jugo britânico (século XVIII). O federalismo americano decorreu de processo de agregação, tornando-se unidos, num só Estado, os estados soberanos, que antes se uniam atra-vés de confederação (federalismo centrípeto). No Brasil, porém, resultou de processo de segregação, uma vez que durante o Império era adotado o regime unitário, com apenas um único poder político (federalismo centrífugo).

Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federação, como forma de Es-tado, “foi a forma mais imaginosa já inventada pelo homem para permitir a conjugação das van-tagens da autonomia política com aquelas outras defluentes da existência de um poder central”.16 De fato, se de um lado não se rechaça o poder central e soberano, de outro recebem as partes componentes capacidade política derivada do processo de descentralização.

4.1 Características

A descentralização política é a característica fundamental do regime federativo. Significa que, além do poder central, outros círculos de poder são conferidos a suas repartições. No Brasil, há três círculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes a escolha de seus próprios dirigentes. Compõem a federação brasileira a União Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF).

Afigura-se fundamental o sistema de repartição de competências, porquanto é com base nele que se dimensiona o poder político dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem à União as matérias de predominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e ao Município, as de interesse local. Na verdade, o critério ontoló-gico do sistema funda-se na prevalência do interesse da entidade federativa.17

Outras características são a participação da vontade dos Estados na vontade na-cional, representados no Senado Federal (art. 46, CF), e o poder de autoconstituição, conferido de forma expressa aos Estados de modo a permitir sejam regidos também por suas próprias Constituições (art. 25, CF). Os Municípios, por sua vez, saíram bastante fortalecidos na Carta vigente. Embora não se lhes tivesse permitido ter uma Constituição sob o aspecto formal, admitiu-se fossem regidos por lei orgânica, de efei-tos assemelhados aos que decorrem das Constituições (art. 29, CF).18

16 Comentários à Constituição do Brasil, v. I, p. 215.17 É o que também destaca GUILHERME PEÑA DE MORAES (Curso de direito constitucional, Lumen Juris, 2008, p. 319).18 MICHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, p. 64-66. O autor aponta ainda elementos necessá-rios à manutenção da federação: a rigidez constitucional e a existência de órgão incumbido do controle da constitucionalidade das leis.

Direito Administrativo e Administração Pública 7

3a Prova

4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministração

A Constituição Federal deixou registrado expressamente que os entes que com-põem a federação brasileira são dotados de autonomia.

Autonomia, no seu sentido técnico-político, significa ter a entidade integran-te da federação capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração.19 No primeiro caso, a entidade pode criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar seus próprios serviços.

É este último aspecto que apresenta relevância para o tema relativo à Adminis-tração Pública. Dotadas de autonomia e, pois, da capacidade de autoadministração, as entidades federativas terão, por via de consequência, as suas próprias Administrações, ou seja, sua própria organização e seus próprios serviços, inconfundíveis com o de outras entidades.

Poder-se-á, assim, considerar a Administração Pública num sentido geral, con-siderando-se todos os aparelhos administrativos de todas as entidades federativas, e num sentido específico, abrangendo cada pessoa da federação tomada isoladamente.

5 Direito Administrativo

5.1 Breve Introdução

O estudo desse ramo do Direito reclama, de início, a distinção entre o Direito Administrativo, de um lado, e as normas e princípios que nele se inserem, de outro. Normas hoje considera