financeiro - direito...
TRANSCRIPT
NATAN BATISTA
FINANCEIRO
7º SEMESTRE
Sumário: Capítulo 1 – Introdução ao Direito ................................ Página 1
Financeiro
1. Atividades Estatais e Conceito de Direito ........................ Página 1 Financeiro 1.1. Primórdios ........................................................................................... Página 1 1.2. Criação do Estado Moderno e suas Funções .............................. Página 1 1.3. Atividade Financeira do Estado .................................................... Página 3 1.4. Conceito de Direito Financeiro ...................................................... Página 4
2. Normas do Direito Financeiro ................................................... Página 4
Capítulo 2 – Do Estudo dos Pilares do ..................... Página 6
Direito Financeiro
1. Introdução ................................................................................................. Página 6 2. Receita .......................................................................................................... Página 6
2.1. Introdução .......................................................................................... Página 6 2.2. Espécies de receita ............................................................................ Página 7
2.2.1. Quanto à periodicidade ou regularidade ..................... Página 7 2.2.1.1. Receita Ordinária .................................................. Página 7 2.2.1.2. Receita Extraordinária ......................................... Página 8
2.2.2. Quanto à Origem ................................................................ Página 8 2.2.2.1. Receita Originária.................................................. Página 8 2.2.2.2. Receita derivada.................................................... Página 9
2.2.3. Receitas definidas pela Lei 4.320/64 ............................... Página 9 2.2.3.1. Receita corrente ..................................................... Página 10 2.2.3.2. Receita de capital .................................................. Página 10
3. Orçamento ................................................................................................ Página 10 3.1. Introdução .......................................................................................... Página 10 3.2. Tipos de Orçamento ......................................................................... Página 10
3.2.1. Orçamento Legislativo ....................................................... Página 10 3.2.2. Orçamento Executivo ......................................................... Página 11 3.2.3. Orçamento Misto ................................................................. Página 11
3.3. Espécies de Orçamento .................................................................... Página 11 3.3.1. Orçamento tradicional ou clássico .................................. Página 11 3.3.2. Orçamento de desempenho ou por realizações .......... Página 11 3.3.3. Orçamento de base zero ou por estratégia .................. Página 12 3.3.4. Orçamento-programa ....................................................... Página 12 3.3.5. Orçamento participativo ................................................... Página 13
3.4. Materialização do Orçamento ...................................................... Página 13 3.4.1. Plano Plurianual ................................................................. Página 14
3.4.1.1. Conceito ................................................................... Página 14 3.4.1.2. Do encaminhamento e do prazo de ................. Página 15
vigência 3.4.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias ...................................... Página 16
3.4.2.1. Conceito ................................................................... Página 16 3.4.2.2. Do encaminhamento ............................................ Página 18
3.4.3. Lei Orçamentária Anual.................................................... Página 19 3.4.3.1. Conceito ................................................................... Página 19 3.4.3.2. Do encaminhamento ............................................ Página 20
3.5. Natureza Jurídica do Orçamento ................................................. Página 21 3.6. Orçamento autorizativo e impositivo .......................................... Página 21 3.7. Princípios Orçamentários ................................................................ Página 22
3.7.1. Princípio da Legalidade .................................................... Página 22 3.7.2. Princípio da Exclusividade ................................................ Página 24 3.7.3. Princípio da Anualidade ou Periodicidade .................. Página 24 3.7.4. Princípio da Universalidade e do Orçamento Bruto .. Página 25 3.7.5. Princípio da Não Afetação da Receita de Impostos .. Página 27
1
Introdução ao Direito Financeiro
1. Atividades Estatais e Conceito de Direito Financeiro
Como bem fazemos em todas as introduções cujo conteúdo é uma ciência
humana, convém que passemos brevemente pelos momentos históricos
responsáveis pela ciência em questão como conhecemos hoje.
Não será diferente com o Direito Financeiro. Aqui, contudo, para que o
entendamos em sua integralidade, é necessário que analisemos a estrutura do Estado
e como ele alcançou os moldes atuais.
Pois bem, vejamos.
1.1. Primórdios
No início, os humanos se reuniam em pequenos grupos nômades. Significa
dizer que não nos fixávamos em um local específico, mas perambulávamos em busca
do essencial.
Com o passar dos milênios, notou-se que algumas necessidades gerais que
surgiam não eram atendidas através do modelo nômade que havia se instalado,
motivo pelo qual os grupos passam a se fixar em determinados lugares e passam a
executar tarefas que outrora não eram possíveis, como o cultivo de alimentos,
animais e a produção de pequenos utensílios, vestimentas etc.
Desta maneira, tornou-se comum as trocas entre os grupos, tendo em vista
que cada um deles possuía determinada atividade como especialidade.
1.2. Criação do Estado Moderno e suas Funções
Essa interação comum foi responsável pela necessidade da criação de um ente
politicamente organizado capaz de gerir os interesses públicos. É aí que surge o
Estado.
Hoje, o conceito de Estado Moderno está atrelado a quatro elementos, quais
sejam: (i) soberania; (ii) território; (iii) povo e; (iv) finalidade. Podemos conceituá-lo
por, como já o fizemos no resumo de Ciência Política e Teoria do Estado, território
submetido a uma soberania, seja ela estatal ou real, cuja finalidade se dá pela identidade
apontada pela vida social do povo.
Nas palavras de Carlos Moraes Ramos Filho:
Podemos, assim, conceituar o Estado como pessoa jurídica soberana,
constituída por um povo organizado sobre determinado território, sob o
comando de um governo, para fins de alcançar o bem comum daquele povo.
Atentemo-nos ao último dos elementos constituintes do Estado, a finalidade.
A finalidade do Estado, basicamente, remete-se a agir com o intuito de alcançar o
bem comum do povo que o compõe.
2
José Geraldo Brito Filomeno (apud. Carlos Moraes Ramos Filho), afirma ser a
finalidade do povo:
[A finalidade é] a realização global do ser humano, quer do ponto de vista
biológico, quer do psíquico, o que deve ser propiciado pelo Estado mediante
criação de condições de cunho político (mantendo as seguranças interna e
externa), jurídico (buscando o Estado de direito mediante a criação, execução e
aplicação do ordenamento jurídico) e social (proporcionando à população em
geral, e à sua faixa mais carente, em especial, condições de superação de sua
insuficiência e necessidades de cunho educacional, de saúde, saneamento básico,
lazer etc).
Nota-se, portanto, não se tratar o Estado de elemento como fim em si mesmo,
mas elemento meio para que o povo alcance seus fins. Para que se alcancem os fins,
contudo, é necessário que sejam observadas as necessidades básicas.
Para tanto, o Estado deve organizar suas provisões, haja vista sua capacidade
não ser ilimitada, visando o atendimento das denominadas necessidades coletivas ou
públicas. Daí surge, por exemplo, o Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre
o Interesse Privado, que dá à Administração Pública o poder legítimo para adotar
determinadas ações que dirimem ações individuais que lesionem a coletividade.
Ao Estado incumbe se preocupar com as questões que envolvam ou a
coletividade ou que lhe envolva por se tratar de necessidade pública.
Importante ressaltar, porém, que estes elementos [necessidade coletiva e
necessidade pública] não se confundem, pois toda necessidade pública será coletiva,
mas nem toda necessidade coletiva será pública.
A necessidade coletiva diz respeito a um grupo determinado e específico de
pessoas, como os direitos referentes aos condomínio; enquanto as necessidades
públicas são aquelas que a todos interessam, não sendo possível, contudo, que se
determine o interesse individual de cada um. Além disso, a satisfação das
necessidades públicas exige a criação de lei que a preveja, sendo, portanto, fruto de
ação política.
A ação política, percebamos, está diretamente ligada ao grupo que se
encontra no controle do Governo do país, porquanto havendo vários caminhos que
podem ser percorridos, cabe às entidades políticas decidir por qual deles optar. Por
exemplo, a depender dos indivíduos que componham o Governo do país serão
despendidos mais ou menos recursos para a execução de determinado serviço
público.
Nesse raciocínio, portanto, as ações incumbidas ao Estado estarão/estão
definidas na Constituição ou nos demais instrumentos legislativos do ordenamento
jurídico. Por outro lado, ao interesse privado incumbirão as atividades
expressamente vedadas ao Estado ou aos indivíduos facultada.
Citando exemplos:
3
Art. 177, caput, da Constituição Federal. Constituem monopólio da União:
I – a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II – a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III – a importação e exportação dos produtos e derivados básicos
resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV – o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por
meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer
origem;
V – a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados,
com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização
poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do
incido XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.
[...]
Art. 199, caput, da Constituição Federal. A assistência à saúde é livre à
iniciativa privada.
Ao Estado, portanto, cabe a execução, direta ou indireta, de inúmeras ações
que visam atender às necessidades básicas da população, sejam coletivas ou públicas.
Essas ações configuram o que chamamos de atividade-fim do Estado, a atividade
administrativa.
1.3. Atividade Financeira do Estado
Para exercer sua atividade-fim, é necessário que seja dado ao Estado meios
para que assim o faça, ou seja, necessita de meios econômicos/recursos financeiros
para agir em prol das necessidades da população. É aí que surge a atividade financeira
do Estado.
A atuação do Estado em sua atividade-fim, ou seja, a execução das atividades
administrativas somente é possível se o Estado executar atividade-meio, qual seja, a
atividade financeira.
A atividade financeira, por sua vez, tem por fim, nas palavras de Carlos Moraes
Ramos Filhos: “Obter, criar, gerir e despender os meios patrimoniais que possibilitem
ao Estado o desempenho daquelas outras atividades que se referem à realização de seus
fins.”
Em outras palavras, como já dissemos, a atividade financeira (atividade-meio
do Estado) visa executar todos os elementos capazes de obter ou criar recursos,
organizá-los e despendê-los em prol da atividade-fim do Estado (atividade
administrativa), visando atingir a finalidade da população.
Dessa definição, é possível que cheguemos à conclusão que a atividade
financeira do Estado se baseia, basicamente, em quatro elementos: (i) obter (adquirir)
4
recursos – também denominado de receita; (ii) pactuar/criar receita – através dos
créditos/débitos ou dívidas; (iii) gerir os recursos – através dos denominados
orçamentos; (iv) praticar/despender dos meios possuídos – denominado de despesa.
Estes são os quatro pilares da Atividade Financeira do Estado (receita,
crédito/débito, despesa e orçamento), conforme estudaremos adiante.
A Atividade Financeira do Estado é objeto do estudo de algumas ciências,
dentre elas a Ciência das Finanças, o Direito Financeiro e o Direito Tributário, sendo o
segundo deles (Direito Financeiro) o objeto do nosso estudo neste resumo.
1.4. Conceito de Direito Financeiro
Para Carlos Moraes Ramos Filho, é o conceito de Direito Financeiro:
... ramo didaticamente autônomo do direito, formado pelo conjunto
harmônico das proposições jurídico-normativas que disciplinam as relações
jurídicas decorrentes do desempenho da atividade financeira do Estado, exceto o
que se refira à obtenção de receitas que correspondem ao conceito de tributos.
Conforme estabelece o Dicionário Jurídico Acquaviva:
Ramo do direito público interno que trata da captação e da gestão dos
recursos econômicos com que os órgãos públicos contam para o desempenho de
sua missão. Da mesma forma que qualquer cidadão, o Estado carece de numerário
para satisfazer às suas necessidades de realizar obras e prestar serviços à
sociedade. Daí a importância do Direito Financeiro, cuja autonomia é
implicitamente reconhecida na CF, tendo em vista o disposto nos arts. 145 a 169.
Utilizando-se de ambos os conceitos, podemos definir o Direito Financeiro
como ramo do Direito responsável por abranger o conjunto de regras, diretrizes,
princípios e normas segundo as quais o Poder Público executará sua atividade
financeira-meio, ou seja, segundo as quais adquirirá (receita), criará
(créditos/débitos), organizará (orçamento) e despenderá (despesas) recursos com o
intuito de executar a sua atividade-fim, qual seja, a atividade administrativa.
Importante ressaltar, ainda, que não cabe ao Direito Financeiro definir os
meios pelos quais se adquirirá receita no que se refere ao recolhimento de tributos,
haja vista se tratar do objeto de estudo do Direito Tributário.
2. Normas do Direito Financeiro
São basicamente quatro as disposições normativas que regem o Direito
Financeiro, vejamos:
(i) Constituição Federal – principalmente no que se refere, como já
comentado, aos arts. 145 a 169 da Carta Magna;
(ii) Lei nº 4.320/64 – lei que disciplina normas expressas da Constituição
Federal:
5
Art. 24 da Constituição Federal. Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico.
[...]
Art. 163 da Constituição Federal. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas.
[...]
Art. 165, §9º, da Constituição Federal. Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos;
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de
procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e
técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter
obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.
Em que pese o art. 24, I, da Constituição, acima transcrito, dispor
expressamente que compete aos entes políticos legislar sobre o Direito Financeiro,
não houve norma nesse sentido, sendo necessário que a lei aqui em comento (Lei nº
4.320/64) fosse recepcionada com status de Lei Complementar.
Conforme estabelece a ementa da lei ora comentada: “Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.”
(iii) Lei Complementar nº 101/00 – também denominada Lei de Responsabilidade
Fiscal, afirma a ementa: “Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.”
(iv) Leis Ordinárias – especialmente no que diz respeito ao (iv.i) Plano
Plurianual; (iv.ii) Lei de Diretrizes Orçamentárias; e (iv.iii) Lei Orçamentária Anual, todas
estudas especificamente por nós posteriormente.
6
Do Estudo dos Pilares do Direito Financeiro
1. Introdução
Pois bem. Como dito por nós na introdução deste resumo, entende-se por
Direito Financeiro o conjunto de normas, princípios, regras e diretrizes segundo as
quais o Poder Público/Administração Pública executa sua atividade financeira-meio,
adquirindo (receita), criando (créditos/débitos), organizando (orçamento) e
despendendo (despesas) recursos com o intuito de executar a sua atividade-fim, a
atividade administrativa.
Estabelecemos, naquela ocasião, serem quatro os pilares do Direito
Financeiro, quais sejam: (i) Receita; (ii) Orçamento; (iii) Créditos/Débitos; e (iv)
Despesas.
Importante frisarmos, novamente, que ao Direito Financeiro somente cabe
em sua inteireza o orçamento, os créditos/débitos e as despesas, incumbindo-lhe a
receita nos quesitos instituição, arrecadação e destinação, com exceção dos tributos,
objeto de estudo do Direito Tributário, ocasião em que somente cabe ao objeto de
estudo deste resumo a destinação, isto é, a que serão aplicados.
Estudemos cada uma delas.
2. Receita 2.1. Introdução
Primeiramente, convém que conceituemos receita. Antes, porém, convém
informarmos que há duas conceituações válidas. A primeira delas dada pela lei e a
segunda delas estabelecida pela doutrina.
Conforme estabelece a lei, entende-se por receita, numa concepção ampla,
qualquer recurso que adere aos cofres públicos, independentemente de sua origem,
ficando à disposição da Administração Pública.
Nesse sentido, estabelece o art. 57 da Lei nº 4.320/64:
Art. 57 da Lei nº 4.320/64. Ressalvado o disposto no parágrafo único do art.
3º desta lei serão classificados como receita orçamentária, sob as rubricas
próprias, tôdas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações
de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.
A doutrina, porém, apresente conceito menos amplo. Segundo Aliomar
Baleeiro, receita é a entrada de recurso que, integrando-se ao patrimônio, público,
sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o
seu vulto, como elemento novo e positivo.
Significa dizer que para a doutrina a entrada de determinados recursos serão
mero ingresso, ao passo que para a definição legal serão consideradas receitas. Nas
palavras de Carlos Moraes Ramos Filho:
7
Nessa acepção – que se situa no plano da Ciência das Finanças –, toda
receita pública é uma entrada, mas nem toda entrada é uma receita pública, pois
somente se qualifica como receita pública a entrada de recurso que se efetive de
maneira permanente (definitiva) no patrimônio do Estado, isto é, que não esteja
condicionada à sua devolução ou correspondente baixa patrimonial.
Seriam, assim, meros “ingressos”, “entradas de caixa” ou “movimentos de
fundos”, pois destituídas de caráter definitivo, as seguintes entradas: as cauções,
as finanças e os depósitos recolhidos ao Tesouro e o produto dos empréstimos
(internos ou externos) contraídos pelos Estados. A caução que se oferece como
garantia da proposta de licitação deve ser restituída, uma vez superado o objeto
da garantia, do mesmo modo que a fiança dada para a manutenção de algum
comportamento será restituída tão logo perdido o objeto a que se destinava. Se
em determinado pleito há exigência de depósito, ingressa ele nos cofres públicos;
todavia, vencendo o litigante particular o feito, deverão os valores depositados
retornar ao seu patrimônio. Se o Poder Público obtém empréstimo, terá que
devolvê-lo à instituição financeira. Em todos os casos citados, consoante
destacado, o dinheiro ingressa a título precário e temporariamente, sem passar a
pertencer ao Estado. Dito de outro modo, há entrada, mas provisória, pois os
recursos ingressam nos cofres públicos, mas neles não permanecem, devendo o
Estado restituir seu montante a quem de direito.
Transpassado o conceito, partamos para a análise das espécies de receita.
2.2. Espécies de receita
Analisaremos as espécie de receita quanto a três categorias: (i) quanto à
periodicidade; (ii) quanto à origem; (iii) receitas correntes; e (iv) receitas de capital.
2.2.1. Quanto à periodicidade ou regularidade
São duas as espécies: (i) receita ordinária e (ii) receita extraordinária.
2.2.1.1. Receita ordinária
Dá-se pelas receitas que provêm de fontes permanentes. Por esse motivo são
regulares, ou seja, compõem permanentemente o orçamento público. Em outras
palavras, são as receitas cuja arrecadação é comum, corriqueira, previsível, esperada.
Podemos citar como exemplos a arrecadação de ICMS (Imposto sobre a
Circulação de Mercadorias e Serviços) pelo Estado ou de ISS (Imposto sobre Serviço)
pelo Município:
Art. 155 da Constituição Federal. Compete aos Estados e ao Distrito Federal
instituir impostos sobre:
[...]
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de
serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda
que as operações e as prestações se iniciem no exterior.
[...]
Art. 156 da Constituição Federal. Compete aos Municípios instituir
impostos sobre:
8
[...]
III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II,
definidos em lei complementar.
2.2.1.2. Receita extraordinária
Por outro lado, considerando-se receitas extraordinárias aquelas que provêm
de fontes acidentais. Por acidentais entendem-se as fontes não previstas,
esporádicas, inconstantes ou excepcionais. Em outras palavras, são as receitas cuja
arrecadação é incomum, específica, pontual.
Podemos citar como exemplos o imposto extraordinário de guerra ou o
empréstimo compulsório em caso de guerra ou calamidade pública:
Art. 148 da Constituição Federal. A União, mediante lei complementar,
poderá instituir empréstimos compulsórios:
I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade
pública, de guerra externa ou sua iminência.
[...]
Art. 154 da Constituição Federal. A União poderá instituir:
[...]
II – na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários,
compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos,
gradativamente, cessadas as causas de sua criação.
2.2.2. Quanto à origem
A classificação quanto à origem, como o próprio nome revela, leva em
consideração a fonte da qual surgiu a receita, sendo duas as espécies: (i) receita
originária e (ii) receita derivada.
2.2.2.1. Receita originária
Dá-se por receita originária aquelas derivadas da exploração econômica dos
bens da Administração Pública, ainda que delegadas a particulares, ou seja, ainda que
provenientes da Administração Pública indireta. Nota-se, portanto, que tais receitas
sempre se originarão segundo as regras do direito privado, pois terão por fonte a
utilização dos serviços e produtos oferecidos pelo Estado por parte dos particulares.
Sendo derivadas de relações jurídicas de direito privado, importante lembrar,
também, que também serão computados como receita originária, segundo Carlos
Moraes Ramos Filho, “as doações, a herança vacante, o preço pago pela utilização de
um serviço de natureza econômica ou pela utilização de bem público, o preço de
vendas realizadas ou o aluguel de imóveis locados pelo Poder Público, os juros pela
aplicação de dinheiro disponível, bem como a compensação financeira assegurada
aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e a órgãos da administração direta
9
da União, pela exploração de recursos minerais no respectivo território, plataforma
continental, mar territorial ou zona econômica (art. 20, §1º, in fine, CF).”
2.2.2.2. Receita derivada
De outra mão, entende-se por receita derivada aquela provenientes de
atividades praticadas por particulares e cuja arrecadação se dá em virtude da
existência de elemento legislativo que assim impõe. Nesse caso, portanto, as receitas
não têm origem em atividade praticada pelo Estado, mas pelos particulares.
Podemos citar como exemplos os tributos, as multas e quaisquer outras
receitas que decorrem de exigência do Estado (jus imperii).
2.2.3. Receitas definidas pela Lei 4.320/64
É a disposição da lei:
Art. 11 da Lei 4.320/64. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias
econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital.
§1º. São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
§2º. São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de
bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e,
ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
§3º. O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos
totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se
refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária.
§4º. A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema:
RECEITAS CORRENTES
RECEITA TRIBUTÁRIA
Impostos.
Taxas.
Contribuições de Melhoria.
RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES
RECEITA PATRIMONIAL
RECEITA AGROPECUÁRIA
RECEITA INDUSTRIAL
RECEITA DE SERVIÇOS
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES
10
OUTRAS RECEITAS CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL
OPERAÇÕES DE CRÉDITO
ALIENAÇÃO DE BENS
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL
2.2.3.1. Receita corrente
Conforme estabelece o art. 11, §1º, acima transcrito, entende-se por receita
corrente as receitas: (i) tributária; (ii) de contribuições; (iii) patrimoniais; (iv)
agropecuárias; (v) industriais; (vi) de serviços; (vii) transferências correntes; e (viii)
outras receitas correntes.
2.2.3.2. Receita de capital
Nos moldes do art. 11, §2º, são consideradas receitas de capital: (i) operações
de crédito; (ii) alienação de bens; (iii) amortização de empréstimos; (iv) transferência de
capital; e (v) outras receitas de capital.
3. Orçamento 3.1. Introdução
Como dissemos quando da definição de Direito Financeiro, estabelecemos o
orçamento como sendo o ato de gerir os recursos públicos. Dessa feita, tem-se por
orçamento o meio segundo a qual se prevê as receitas que estarão à disposição do
Poder Público, autorizando o Poder Executivo, por certo período de tempo
denominado exercício financeiro, a realizar as despesas nela dispostas e destinadas à
realização dos serviços públicos.
Tais despesas estarão previstas em disposições legais específicas (três,
conforme veremos adiante), nas quais as receitas e despesas estarão
pormenorizadamente discriminadas.
3.2. Tipos de Orçamento
Antes de realizarmos o estudo das espécies de orçamento, convém que
elenquemos quais são os tipos de orçamento.
Os tipos de orçamento estão diretamente ligados à participação dos Poderes
na atividade financeira. Por esse motivo, são três os tipos de orçamento: (i)
orçamento legislativo; (ii) orçamento executivo; e (iii) orçamento misto.
3.2.1. Orçamento Legislativo
Tem-se por orçamento legislativo aquele no qual o Poder Legislativo é
incumbido da elaboração, votação e controle orçamentário. Nota-se, portanto, que
11
nesse tipo de orçamento não há a participação de qualquer dos demais poderes,
inclusive o Poder Executivo.
3.2.2. Orçamento Executivo
Trata-se do mesmo exposto acima, contudo as funções serão incumbidas
exclusivamente ao Poder Executivo, não havendo a participação dos demais Poderes.
3.2.3. Orçamento Misto
Sendo o modelo adotado pelo Brasil, trata-se do tipo de orçamento no qual
ambos os poderes, Legislativo e Executivo, participam efetivamente do
gerenciamento dos recursos financeiros do Estado.
Nesse caso, cabe ao Poder Executivo elaborá-lo e executá-lo o orçamento,
enquanto cabe ao Poder Legislativo votá-lo e fiscalizá-lo.
3.3. Espécies de Orçamento
Partamos, agora, para o estudo das espécies de orçamento, identificando qual
delas é adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro. Vejamos, são cinco as espécies
de orçamento, quais sejam: (i) orçamento tradicional ou clássico; (ii) orçamento de
desempenho ou por realizações; (iii) orçamento de base zero ou por estratégia; (iv)
orçamento-programa; e (v) orçamento participativo.
Estudemos cada um deles.
3.3.1. Orçamento tradicional ou clássico
O orçamento tradicional ou clássico tratava-se de mero registro contábil das
receitas e despesas do Governo. Havia clara dissociação entre o orçamento e o
planejamento, tendo em vista que não constava, por exemplo, os planos do governo
para o exercício financeiro, ou seja, somente dispunha acerca dos meios, e não das
finalidades.
A crítica feita a tal espécie de orçamento é no sentido de que com o novo
exercício financeiro as tabelas que compunham o orçamento somente eram copiadas
e replicadas, não havendo, de fato, uma criação orçamentária baseada nas
pretensões do Governo. A essa prática deu-se a nomenclatura incrementalismo.
3.3.2. Orçamento de desempenho ou por realizações
Esta espécie de orçamento passou a se preocupar mais com o resultado dos
gastos, não se fixando somente nos meios de compra do Estado (receita e despesa).
Com a adoção do referido orçamento, suas disposições não mais se tratavam
de planilhas, mas esboçavam as finalidades almejadas pelas ações estatais,
principalmente no que diz respeito às finalidades sociais Estado.
Importante ressaltar, contudo, que tal disposição ainda não atingia a
discricionariedade e pormenorização com a qual as despesas, receitas e finalidades
12
são hoje apresentadas, isto é, não havia um inter-relacionamento entre receitas e
despesas e suas destinações. O programa era, na verdade, composto por dois
elementos distintos, o objeto de gasto, no qual eram dispostas as receitas e despesas,
e o programa de trabalho, cujo teor apresentava as ações que se visava desenvolver.
Ocorre que, em que pese passar a dispor acerca das finalidades, a
Administração Pública não se via obrigada a segui-lo, tendo em vista que inexistia
disposição legal que assim a obrigasse.
3.3.3. Orçamento de base zero ou por estratégia
A doutrina diverge acerca da natureza jurídica deste orçamento. Enquanto
uma corrente entende se tratar de espécie de orçamento independente/autônoma,
outra posição defende ser apenas uma fase orçamentária, não se tratando, portanto,
de espécie de orçamento.
Adotaremos a primeira das correntes, explicando os elementos que a
compõe.
O orçamento de base zero ou por estratégia é espécie de orçamento no qual,
ao planejar o exercício financeiro não é possível que se utilize dos valores mínimos
apresentados pelo exercício financeiro anterior.
Aqui, o orçamento deveria ser feito mediante análise crítica na qual todos os
recursos e despesas deveriam ser justificados em sua totalidade, não havendo o que
se falar em replicação de utilizações anteriores.
Daí a nomenclatura de base zero, tendo em vista que a sua estruturação
deveria ser feita sem molde predeterminado, justificando-se cada elemento
estabelecido.
3.3.4. Orçamento-programa
De proêmio, adiantamos que se trata da espécie de orçamento adotada pelo
ordenamento jurídico brasileiro. Portanto, será a espécie por nós estudada com
maior profundidade neste resumo.
Muito se assemelha ao orçamento de desempenho ou por realização, mas com
ele não se deve confundir.
Aqui, não há o que se falar em desvinculação da Administração Pública para
com os elementos que o compõem, porquanto existe disposição legal que a obriga a
segui-lo. Nesse sentido, é a disposição da Lei nº 4.320/64:
Art. 2º da Lei nº 4.320/64. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da
receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade,
universalidade e anualidade.
§1º. Integrarão a Lei do Orçamento:
13
I – Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do
Govêrno;
II – Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias
Econômicas, na forma do Anexo nº I;
III – Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
IV – Quadro das dotações por órgãos do Govêrno e da Administração.
§2º. Acompanharão a Lei do Orçamento:
I – Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos
especiais;
II – Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;
III – Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Govêrno, em
termos de realização de obras e de prestação de serviços.
Nota-se que não apenas dispõe acerca da receita e despesas e suas
finalidades, mas exige sejam discriminados e apresentados pormenorizadamente,
integrando, portanto, orçamento e planejamento, ou seja, focando tanto nos meios,
como nas metas/resultados a serem atingidos.
Para se atingir o orçamento esperado, é necessário que se estabeleça as
metas na denominada fase de planejamento, de modo que nele contenha
informações referentes à atividade prometida e pretendida pela gestão, estimando
os recursos de trabalho necessários, ou seja, revelando os projetos planejados, bem
como estimando os custos e recursos que serão despendidos para a sua realização,
devendo, ao longo do exercício financeiro, divulgar indicativos de desempenho,
avaliando as ações financeiras do Estado.
Dessa forma, objetiva-se a eficiência, eficácia e efetividade.
3.3.5. Orçamento participativo
Por fim, temos o denominado orçamento participativo. Tal espécie de
orçamento tem por foco a participação do povo nas decisões do Estado, meio
segundo o qual se validaria a atividade financeira do mesmo.
Para tanto, seriam realizadas audiências públicas com o intuito de discutir
questões orçamentárias para a organização da atividade do Governo.
Esta espécie de orçamento é indicada pela Lei de Responsabilidade Fiscal aos
municípios, por possuírem organização de menores proporções.
3.4. Materialização do Orçamento
O orçamento, conforme estipulado pela Constituição Federal, será
consubstanciado por três leis, quais sejam: (i) Plano Plurianual; (ii) Lei de Diretrizes
Orçamentárias; e (iii) Lei Orçamentária Anual.
Estabelece a Constituição Federal:
14
Art. 165, caput, da Constituição Federal. Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
Estudemos cada uma delas.
3.4.1. Plano Plurianual
3.4.1.1. Conceito
Dispõe a Constituição Federal:
Art. 165, §1º, da Constituição Federal. A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Destrinchemos o conceito apresentado pela Constituição, explicando cada um
dos elementos nele constantes. Ao final, apresentemos a nossa conceituação,
levando em conta cada um dos elementos analisados em apartado.
(i) Diretrizes – cabe ao Plano Plurianual estabelecer as normas estratégicas
segundo as quais a atividade financeira do Estado ocorrerá. Trata-se, portanto, de um
norte ao Estado, cabendo às demais instâncias a ele ligadas respeitar os elementos
nesta lei dispostos. Nesse sentido, confira-se o disposto no §4º do art.165, acima
referido:
Art. 165, §4º, da Constituição Federal. Os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
Importante ressaltar, inclusive, conforme indica a doutrina, que qualquer
investimento que venha a exceder o disposto no PPA não poderá ser iniciado até que
nela se faça constar através dos meios que veremos posteriormente.
(ii) Objetivo – como já mencionado anteriormente, mais precisamente no
primeiro Capítulo, quando da explicação do Estado Moderno e suas funções,
indicamos que as ações voltadas à atividade financeira do Estado são realizadas por
meio de atos políticos. Significa dizer que os rumos tomados pelo país nessas
questões serão determinados em virtude daqueles que se encontram no controle do
Governo.
Os objetivos, por assim dizer, relacionam-se justamente a esses rumos.
Tratam-se da indicação das políticas públicas as quais visa o Estado adotar, indicando
o comportamento financeiro do mesmo frente aos desafios, demandas e
oportunidades impostos para o desenvolvimento do País em prol do alcance das
metas estabelecidas.
15
(iii) Metas – as metas, por sua vez, nada mais são do que os desdobramentos
dos objetivos. Enquanto os objetivos indicam os meios segundo os quais o Estado
caminhará, as metas determinam a qual lugar se almeja alcançar.
(iv) Despesas de capital – dá-se pela determinação dos gastos de receita com
o intuito de adquirir ativos financeiros. Ativos financeiros, por sua vez, podem ser
conceituados por qualquer alternativa disponível para ser negociada no mercado
financeiro e de capitais. Nela se incluem, portanto, além da moeda propriamente dita,
instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital
de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de
dívida e concessões de empréstimos.
Importante ressaltar, remetendo-nos à espécie de orçamento adotada pelo
ordenamento jurídico brasileiro, qual seja, orçamento-programa, não somente ser
necessário sejam citadas as despesas, mas também seja discriminada e
pormenorizada, indicando o modo segundo o qual se executará.
(v) Programadas de duração continuada – tratam-se dos programas cuja
execução não apresentam termo predeterminado, podendo durar por período não
estabelecido.
• • • •
Levando em consideração todos os elementos analisados, temos como Plano
Plurianual a lei responsável por: (i) nortear as atividade financeiras da Administração
Pública, (ii) indicando as políticas públicas adotadas, bem como o posicionamento do
Estado diante das demandas, desafios e oportunidades impostos ao Estado que visão
o (iii) desenvolvimento do país em prol das metas almejadas. Para tanto, (iv)
especificará os programas cuja finalidade é adquirir ativos financeiros, seja os de
período determinado ou (v) indeterminado.
Resumidamente, o Plano Plurianual apresenta o querer-fazer do Estado.
3.4.1.2. Do encaminhamento e do prazo de vigência
Em que pese a disposição do art. 165, §9º, I, da Constituição Federal, não houve
a criação de lei complementar que dispusesse acerca desse assunto:
Art. 165, §9º, da Constituição Federal. Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual.
Sendo assim, ainda se aplica o disposto no art. 35, §2º, I, do ADCT:
Art. 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Até a
entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º, I e II, serão
obedecidas as seguintes formas:
I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até
16
quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Portanto, o procedimento segundo o qual será enviado o projeto de lei que
dispõe acerca do plano plurianual será o seguinte:
Na esfera federal, conforme aduz o artigo acima transcrito, caberá ao
Presidente da República elaborar o Plano Plurianual no primeiro ano de mandato,
devendo ele enviar o projeto de lei ao Poder Legislativo até quatro meses
anteriormente ao encerramento do primeiro exercício financeiro. Significa dizer que
o projeto de lei deve ser remetido à apreciação do legislativo até o dia 31 de agosto.
Enviado, cabe ao Congresso Nacional votá-lo, sendo devolvido ao Presidente
da República, para sanção, promulgação e publicação, até o final do respectivo
exercício financeiro, ou seja, até o dia 22 de dezembro do mesmo ano.
Sancionado, promulgado e publicado, o Plano Plurianual entrará em vigor a
partir do próximo exercício financeiro, segundo ano de mandato, e terá vigência de
quatro anos.
Portanto, é certo que no primeiro ano do mandato presidencial não há o que
se falar em Plano Plurianual do atual governo, devendo ser seguidas as diretrizes
estabelecidas no Plano Plurianual do mandato anterior.
Nesse sentido, explica a doutrina:
Considerando ser de quatro anos o mandato do Presidente da República
(art. 82 da CF, com redação determinada pela Emenda Constitucional n. 16/97),
conclui-se, por conseguinte, ter o PPA a mesma duração, a contar do início do
segundo ano do mandato presidencial, encerrando-se com o fim do primeiro ano
do mandato da futura gestão, consoante dispõe o ADCT da Constituição de 1988.
É executado, pois, o PPA nos últimos três anos do mandato presidencial
em curso e no primeiro ano do mandato presidencial subsequente, havendo,
destarte, execução entrelaçada, com mandatos presidenciais diferentes,
circunstância esta devidamente justificada por Tupinambá Miguel Castro do
Nascimento: “As administrações dos governos que se sucedem, notadamente
quando de colaboração política partidária diversa, muitas vezes significam
compartimentos estanques, iniciando-se novos investimentos e se abandonando
os anteriores. Tal maneira de proceder, certamente, traz prejuízos à continuidade
da administração e à própria orientação estatal. Com o plano plurianual, pelo
menos no primeiro exercício financeiro do novo governo, há uma orientação de
continuidade de investimento, não havendo aquela ruptura comum em todo
início de um novo mandato presidencial. Além do mais, esta técnica impede que,
ao iniciar um mandato presidencial, não haja um plano previsto de política
governamental”.
3.4.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias
3.4.2.1. Conceito
Estabelece o art. 165, §2º, da Constituição Federal, além do disposto nos arts.
99, §1º, 127, §3º, e 134, §§ 2º e 3º:
17
Art. 165, §2º, da Constituição Federal. A lei de diretrizes orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo
as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
• • • •
Art. 99, §1º, da Constituição Federal. Os tribunais elaborarão suas
propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os
demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
[...]
Art. 127, §3º, da Constituição Federal. O Ministério Público elaborará sua
proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias.
[...]
Art. 134, §2º, da Constituição Federal. Às Defensorias Públicas Estaduais são
asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta
orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes e subordinação
ao disposto no art. 99, §2º.
Art. 134, §3º, da Constituição Federal. Aplica-se o disposto no §2º às
Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.
Igualmente fizemos quando da explicação da lei anterior, analisaremos cada
um dos elementos que compõem o seu conceito, nos moldes da Constituição,
fornecendo conceito que os abrange em sua totalidade ao final.
(i) Metas e prioridades – a Lei de Diretrizes Orçamentárias terá por fim analisar
os objetivos e metas do Plano Plurianual e dividi-los entre os anos em que viger para
que, ao final, tenham sido atingidos.
(ii) Alterações na legislação tributária – importante informar que não se utiliza
o termo “alterar” com o intuito de efetivamente incorporar normas que tem por fim
criar, majorar ou alterar a alíquota ou base de cálculo de determinado tributo. O
termo aqui empregado é no sentido de que caberá à Lei de Diretrizes Orçamentárias
considerar as alterações ocorridas na legislação tributária, nela fazendo constar tais
alterações. Afinal, somente é possível que o tributo seja aplicado diante da previsão
legal prévia na LDO.
Nesse sentido, inclusive, convém transcrevermos trecho da ADI nº 3.949/DF,
segundo a qual:
A expressão “legislação tributária”, contida no §2º do art. 165, da
Constituição Federal, tem sentido lato, abrangendo em seu conteúdo semântico
não só a lei em sentido formal, mas qualquer ato normativo autorizado pelo
princípio da legalidade a criar, majorar, alterar alíquota ou base de cálculo,
extinguir tributo ou em relação a ele fixar isenções, anistia ou remissão (STF, ADI-
18
MC 3.949/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plano, j. em 14.08.2008, DJe-148, divulg.
06.08.2009, public. 07.08.2009).
(iii) Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual – como dito
anteriormente, cabe à Lei de Diretrizes Orçamentária fazer com que o previsto no
PPA seja, até o final de sua vigência, cumprido. Para tanto, deve criar meios para que
a Lei de Orçamentária Anual assim possa fazer. Nesse sentido, a LDO divide-se da
mesma forma que a LOA, de modo que a execução dos elementos nela contidos seja
o mais facilitado o possível.
A Lei de Diretrizes Orçamentária dividir-se-á, portanto, em (iii.i) orçamento
fiscal; (iii.ii) investimentos e (iii.iii) seguridade social, nos termos do art. 165, §5º, da
Constituição Federal, referente à divisão da LOA (vide tópico 3.4.3, infra).
(iv) Estabelecer política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento – trata-se da regulação de uma das atividades referentes ao critério objetivo
que identifica a Administração Pública, ou seja, trata-se de uma das ações do Estado,
o fomento. Entende-se por fomento o incentivo à atividade privada de utilidade
pública por meio de subsídios, favor fiscal ou financiamento através das instituições
financeiras.
• • • •
Nessa senda, podemos definir a Lei de Diretrizes Orçamentárias como a lei que
tem por finalidade (i) indicar os meios pelos quais se executarão os objetivos
estabelecidos no PPA, (ii) considerar e incorporar as alterações ocorridas na
legislação tributária, (iii) orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual na medida
em que tem como principal objetivo dispor acerca do que pode ser feito em relação
à atividade financeira do Estado, nos moldes do PPA, bem como (iv) regularizar a
realização de fomento à atividade privada de utilidade pública.
Resumidamente, podemos estabelecer que a LDO é o poder-fazer da atividade
financeira do Estado.
3.4.2.2. Do encaminhamento
Segue-se o estabelecido no art. 35, §2º, II, do ADCT:
Art. 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Até a
entrada em vigor da lei complementar a que e refere o art. 165, §9º, I e II, serão
obedecidas as seguintes normas:
[...]
II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
Significa dizer, portanto, que, cabendo ao Chefe do Executivo elaborá-lo, sua
remessa ao Poder Legislativo deverá ocorrer até oito meses e meio antes do
19
encerramento do exercício financeiro, ou seja, deverá ser remetido para votação até
o dia 15 de abril.
Remetido, caberá ao Poder Legislativo, como dito, votá-lo, devolvendo-o ao
Poder Executivo para sanção, promulgação e publicação até o primeiro período da
sessão legislativa, isto é, até o dia 17 de julho.
Não havendo a devolução até a referida data, observar-se-á o disposto no art.
57, §2º, da Constituição Federal, segundo o qual:
Art. 57, §2º, da Constituição Federal. A sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
Sancionado, promulgado e publicado, somente terá efeitos no próximo
exercício financeiro, tendo vigência anual.
3.4.3. Lei Orçamentária Anual
3.4.3.1. Conceito
É a disposição do art. 165, § 5º, da Constituição Federal:
Art. 165, §5º, da Constituição Federal. A lei orçamentária anual
compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Púbico;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Nota-se, portanto, que são três os orçamentos que deverão constar da Lei
Orçamentária Anual, quais sejam: (i) Orçamento Fiscal; (ii) Orçamento de Investimento;
(iii) Orçamento da Seguridade Social. Vejamos cada um deles:
(i) Orçamento Fiscal – dispõe acerca dos recursos gerais da Administração
Pública, seja direta ou indireta. Comporta, portanto, as receitas e despesas dos
Poderes da União, órgãos, membros e entidades.
(ii) Orçamento de Investimento – refere-se aos investimentos do Estado, isto
é, aos recursos despendidos em prol das empresas cuja maioria do capital social com
direito a voto pertença à Administração Pública.
Este e o elemento anterior observarão o disposto no art. 165, §7º, da
Constituição Federal:
Art. 165, §7º, da Constituição Federal. Os orçamentos previstos no §5º, I e II,
deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a
de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
20
(iii) Orçamento da Seguridade Social – diz respeito ao dispêndio de recursos
com as entidades e órgãos vinculados à seguridade social, seja da Administração
Pública direta ou indireta, seus fundos e fundações.
• • • •
Esboçados os elementos acima referidos, podemos afirmar que a Lei
Orçamentária Anual expõe, de fato, o orçamento pelo qual a atividade financeira do
Estado se regerá, porquanto indica precisamente aquilo que a Administração pública
efetivamente pode fazer (poder-fazer).
Nesse sentido, afirma Carlos Moraes Ramos Filho:
A Lei Orçamentária Anual (LOA) conterá a discriminação da receita e da
despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de
trabalho do Governo (art. 2º, da Lei n. 4.320/64). É com base nas autorizações da
LOA que as despesas do exercício são executadas.
É a disposição do artigo referenciado:
Art. 2º, caput, da Lei 4.320/64. A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios da unidade,
universalidade e anualidade.
Excedendo o dispêndio de recursos com determinado elemento ou diante da
necessidade de novos gastos, é necessário que seja apresentado ao Congresso
Nacional projeto de lei que requeira a concessão de crédito adicional, nos termos do
art. 165, §8º, da Constituição Federal:
Art. 165, §8º, da Constituição Federal. A lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação
de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
3.4.3.2. Do encaminhamento
Aplicar-se-á o disposto no art. 35, §2º, III, do ADCT:
Art. 35, §2º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Até a
entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º, I e II, serão
obedecidas as seguintes normas:
[...]
III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até
o encerramento da sessão legislativa.
Portanto, é certo que, sendo o Chefe do Poder Executivo o responsável por
sua elaboração, deverá haver a sua remessa ao Poder Legislativo até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, deverá ser remetido até 31
de agosto.
21
Recebido, cabe ao Poder Legislativo votá-lo, devolvendo para sanção,
promulgação e publicação até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 22 de
dezembro.
Sancionada, promulgada e publicada, gerará efeitos a partir do próximo
exercício financeiro, vigendo pelo período de um ano.
3.5. Natureza Jurídica do Orçamento
Pergunta-se: dispondo as Leis que compreende a atividade financeira do Estado
elementos concretos, e não abstratos, seriam elas consideradas leis em sentido
material?
Não. A teoria que prevalece na doutrina é no sentido de que se tratam de
conjunto de leis ordinárias e temporárias em sentido formal, haja vista observarem
critérios os critérios procedimentais legislativos necessários para tanto.
Segundo Ricardo Lobo Torres, trata-se de “lei formal, que apenas prevê as
receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar leis
tributárias e financeiras.”
3.6. Orçamento autorizativo e impositivo
Ficou claro que ao elaborar a LOA, caberá ao Chefe do Poder Executivo prever
as receitas e despesas que terá, porquanto a LOA configura o poder-fazer da atividade
financeira do Estado; contudo, somente entrará em vigor no próximo exercício
financeiro.
Por esse motivo, entende-se a LOA como indicadora da disponibilidade
orçamentária, ou seja, é responsável por prever a disponibilidade de recursos e não
os indicar como de fato o são (disponibilidade financeira), haja vista que sua
elaboração se dará em período anterior à sua vigência e, portanto, aplicação.
Não apenas isso, mas também se levará em consideração se haverá receita
para a execução do que nela conste e se tal ação é compatível com as necessidades
coletivas da população.
Nesse raciocínio, não há o que se falar em obrigatoriedade de se seguir à risca
os elementos nela constantes, tendo em vista que se tratam de meras especulações.
Trata-se, em verdade, de autorização para as atividades financeiras do Estado, e não
mandamentos.
Ainda assim, haverá uma ocasião em que suas disposições serão impositivas,
qual seja: diante de emenda parlamentar individual ou de bancada ou de relator de
orçamento.
Ocorre que recentemente foi vetada emenda feita por relator de orçamento,
fazendo-se presumir que esta disposição, contudo, não mais é considerada.
22
3.7. Princípios Orçamentários
Partamos, agora, para o estudo dos princípios orçamentários, sendo eles: (i)
Princípio da Legalidade; (ii) Princípio da Exclusividade; (iii) Princípio da Anualidade ou
Periodicidade; (iv) Princípio da Universalidade; (v) Princípio do Orçamento Bruto; (vi)
Princípio da Não Afetação da Receita de Impostos.
Vejamos cada um deles:
3.7.1. Princípio da Legalidade
O Princípio da Legalidade ou da Reserva Legal afirma que somente serão
considerados orçamentos aqueles que estiverem previstos em lei formal. Significa
dizer que somente serão válidos tais elementos, uma vez que dispostos em
instrumento cuja elaboração observou o procedimento legislativos previsto em lei.
Nesse sentido, dispõe o art. 167 da Constituição Federal:
Art. 167, caput, da Constituição Federal. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta;
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 a 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8º, bem
como o disposto no §4º deste artigo;
V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recurso dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit
de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, §5º;
IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa;
23
X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas
instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que
trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
XII – na forma estabelecida na lei complementar de que trata o §22 do art.
40, a utilização de recursos de regime próprio de previdência social, incluídos os
valores integrantes dos fundos previstos no art. 249, para a realização de
despesas distintas do pagamento dos benefícios previdenciários do respectivo
fundo vinculado àquele regime e das despesas necessárias à sua organização e ao
seu funcionamento;
XIII – a transferência voluntária de recursos, a concessão de avais, as
garantias e as subvenções pela União e a concessão de empréstimos e de
financiamentos por instituições financeiras federais aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios na hipótese de descumprimento das regras gerais de
organização e de funcionamento de regime próprio de previdência social.
Contudo, são duas as exceções ao referido princípio. Uma delas, inclusive está
disposta no próprio art. 167, acima transcrito. Vejamos:
Art. 167, §3º, da Constituição Federal. A abertura de crédito extraordinário
somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como
as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o
disposto no art. 621.
Trata-se do denominado crédito adicional extraordinário (espécie de crédito
adicional), conforme abaixo explicado:
1 Art. 62, caput, da Constituição Federal. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las ao Congresso Nacional.
CRÉDITO (DESPESA) ADICIONAL – tratam-se das autorizações de despesas não
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento, sendo três as
espécies:
(i) Créditos adicionais suplementares – são os créditos destinados a reforço de
dotação orçamentária, ou seja, já há previsão legal dos créditos, porém
insuficientes;
(ii) Créditos adicionais especiais – são os créditos destinados a despesas para as
quais não haja dotação orçamentária específica. Significa dizer que se trata de
crédito necessário, mas não previsto na Lei Orçamentária;
(iii) Créditos adicionais extraordinários – são os créditos destinados a despesas
urgentes e imprevisíveis, reconhecida situação de (i) guerra; (ii) comoção interna;
ou (iii) calamidade pública.
24
3.7.2. Princípio da Exclusividade
Disposto no art. 165, §8º, primeira parte, afirma que não é possível que conste
no orçamento da atividade financeira do Estado elemento diverso da fixação de
despesa e previsão de receita. Não é possível, portanto, o que a doutrina denomina
de caudas orçamentárias. Nesse sentido, é a norma:
Art. 165, §8º, da Constituição Federal. A lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo
na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação
de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Como foi possível visualizar, o próprio dispositivo nos apresenta as duas
exceções ao referido princípio, sendo elas:
(i) Créditos suplementares – como visto na tabela na página anterior disposta,
entende-se por crédito adicional suplementar os créditos (despesas) destinados a
reforço de dotação orçamentária, ou seja, já há previsão legal dos créditos, porém
insuficientes. Em que pese ser possível sejam previstos por Emenda à Constituição,
podem, também, ter previsão na própria Lei Orçamentária, ocasião em que serão
exceção ao Princípio da Exclusividade.
(ii) Contratação de operações de crédito – define o art. 29, III e §1º, da Lei de
Responsabilidade Fiscal:
Art. 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para os efeitos desta Lei
Complementar, são adotadas as seguintes definições:
[...]
III – operações de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de
mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de
bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens
e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive
com o uso de derivativos financeiros.
[...]
§1º. Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a
confissão de dívida pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das
exigências dos arts. 15 e 16.
Não se trata, como visto, de receita ou despesa, mas de possibilidade de
obtenção de recursos externos por meio do endividamento. Podemos citar como
exemplo a antecipação de receita prevista para o próximo ano, tendo por caução esta
mesma receita.
3.7.3. Princípio da Anualidade ou Periodicidade
Como dito anteriormente, as Leis Orçamentárias têm caráter transitório, ou
seja, possuem vigência temporária, tendo termo determinado. Nos moldes do art. 34
da Lei 4.320/64: “O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.” Desta forma, fica
25
estabelecido que a Lei Orçamentária terá vigência anual que coincidirá com o ano
civil, ou seja, vigerá do dia 1º de janeiro a 31 de dezembro.
Esse entendimento é assim fixado em decorrência da limitação humana, haja
vista se tratar de dispositivo legal que prevê as receitas e despesas. Seguindo tal
raciocínio e adotando as palavras de Walter Paldes Valério, as previsões “serão tanto
mais falhas e irreais quanto maior for o período de sua vigência, sabido como é que a
atividade e ordem econômica, seja privada, seja pública, é essencialmente mutável.”
Além disso, a adoção de período determinado exige do Poder Legislativo seja
realizado controle frequente da atividade financeira do Estado.
Há, contudo, uma exceção, conforme estabelece o §2º do art. 167 da
Constituição Federal:
Art. 167, §2º, da Constituição Federal. Os créditos especiais e
extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados
ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
Portanto, são exceções os (i) créditos especiais e (ii) extraordinários, uma vez
que o ato que os autoriza for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, ocasião na qual serão incorporados ao exercício financeiro posterior se
houver saldo.
• • • •
Por fim, importante que o diferenciemos do Princípio da anualidade no Direito
Tributário.
Este princípio do Direito Tributário não mais existe, tendo sido substituído
pelo Princípio da Anterioridade, segundo o qual somente será arrecadado do
contribuinte tributo previsto anteriormente ao início do respectivo exercício
financeiro.
3.7.4. Princípio da Universalidade e do Orçamento Bruto
Disposto nos arts. 165, §5º, da Constituição Federal e 3º, 4º e 6º da Lei 4.320/64,
afirma que todas as receites e todas as despesas devem ser incluídas na Lei
Orçamentária de forma bruta, sem que se faça qualquer dedução:
Art. 165, §5º, da Constituição Federal. A lei orçamentária anual
compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Púbico;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
26
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
• • • •
Art. 3º da Lei nº 4.320/64. A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as
receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações
de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras
entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.
Art. 4º da Lei nº 4.320/64. A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as
despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou
que, por intermédio deles se devam realizar, observando o disposto no art. 2º.
[...]
Art. 6º da Lei nº 4.320/64. Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
§1º. As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra
incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência
e, como receita, no orçamento da que se deva receber.
§2º. Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo das
cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior aquele
em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a transferência.
Há, contudo, quatro exceções, tendo sido três delas já reveladas pelos artigos
acima transcritos. São elas: (i) operação de crédito por antecipação de receita; (ii)
emissões de papel-moeda; (iii) entradas compensatórias; (iv) cobrança de tributos.
Vejamos cada uma delas:
(i) Operação de crédito por antecipação de receita – conforme já explicamos
quando das exceções ao Princípio da Exclusividade, trata-se da possibilidade de
obtenção de recursos externos por meio do endividamento no qual se adquire receita
que somente seria adquirida em momento posterior dando como caução a garantia
do recebimento da própria receita;
(ii) Emissões de papel-moeda – tendo em vista que a sua determinação é
imprevisível, dependendo do aumento ou não da demanda em virtude da
movimentação do mercado financeiro, não se exige esteja disposta na Lei
Orçamentária;
(iii) Entradas compensatórias – entende-se como entradas compensatórias os
valores que o ente público recebe como fiel depositário, seja no passivo ou ativo
financeiro. Significa dizer que são receitas que serão devolvidas, haja vista não
pertencerem ao Estado. Tendo em vista sua natureza imprevisível, não necessitam
de previsão na Lei Orçamentária. Podemos citar como exemplo o caução depositado
em virtude de abertura de licitação.
27
(iv) Cobrança de tributos – não se exige que os tributos estejam previstos na
Lei Orçamentária, haja vista que a existência de lei ordinária que o autorize
anteriormente ao início do exercício financeiro é suficiente, conforme determina a
Súmula nº 66 do STF:
Súmula nº 66 do Supremo Tribunal Federal. É legítima a cobrança do
tributo que houver sido aumentado após o orçamento, mas antes do início do
respectivo exercício financeiro.
3.7.5. Princípio da Não Afetação da Receita de Impostos
Tal princípio define que determinados recursos públicos não podem ser
vinculados a determinados gastos, ou seja, devem ser arrecadados sem destinação
especial, mas com o intuito de financiarem todas as despesas públicas.
É o caso da carga tributária (compreendida por taxas, contribuições de
melhoria, contribuição social, empréstimos compulsórios e impostos), haja vista que
não devem possuir vínculo a nenhum serviço/fundo/objeto específico. Nesse sentido
é o art. 167, IV, da Constituição Federal:
Art. 167 da Constituição Federal. São vedados:
[...]
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços
públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8º, bem
como o disposto no §4º deste artigo.
Há, conforme acima exposto, cinco exceções, conforme o mnemônico a seguir
transcrito:
Repartição do produto;
Saúde;
Educação;
Garantia às operações de crédito por antecipação de receita;
Atividade da Administração tributária;
Garantia à União ou pagamento de débitos para com ela.
Vejamos cada uma das exceções:
(i) Repartição do produto - os arts. 158 e 159 estabelecem que deverão os
Municípios e a União destinar parte de seus impostos a determinadas despesas;
(ii) Saúde e educação – dispõem os arts. 198, §2º, e 212 da Constituição Federal:
28
Art. 198, §2º, da Constituição Federal. A União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de
saúde recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre:
I – no caso da União, a receita corrente líquida do respectivo exercício
financeiro, não podendo ser inferior a 15% (quinze por cento);
II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação
dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 a
159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos
respectivos Municípios;
III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação
dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158
e 159, inciso I, alínea b e §3º.
[...]
Art. 212 da Constituição Federal. A União aplicará, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco
por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
§1º. A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos
Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo,
receita do governo que a transferir.
§2º. Para efeito do cumprimento do disposto no “caput” deste artigo,
serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os
recursos aplicados na forma do art. 213;
§3º. A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao
atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a
universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano
nacional de educação.
§4º. Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde
previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de
contribuições sociais e outros recursos orçamentários.
§5º. A educação básica terá como fonte adicional de financiamento a
contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.
§6º. As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social
do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos
matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.
Vê-se, portanto, que a Constituição reserva parcela do produto da
arrecadação de impostos à saúde e à educação.
(iii) Garantias às operações de crédito por antecipação de receita – como já
vimos, está previsto no art. 165, §8º, e dá-se pela possibilidade de obtenção de
recursos externos por meio do endividamento no qual se adquire receita que
somente seria adquirida em momento posterior dando como caução a garantia do
recebimento da própria receita.
29
(iv) Atividade da Administração Tributária – afirma o art. 37, XXII, da
Constituição Federal:
Art. 37 da Constituição Federal. A administração púbica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado,
exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para
a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o
compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou
convênio.
Trata-se de destinação específica de recursos à atividade administrativa
tributária, responsável pela arrecadação de tributos.
(v) Garantia à União ou pagamento de débito para com eles – trata-se de
exceção que garante a vinculação de parte dos recursos dos entes políticos ao
pagamento de débitos de que é credora a União. Nesse sentido é o §4º do art. 167:
Art. 167, §4º, da Constituição Federal. É permitida a vinculação de
receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e
156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a
prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de
débitos para com esta.