apostila direito financeiro

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Índice 1. Finanças públicas na Constituição Federal e Estadual.

2. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de 17/3/1964).

3. Despesa pública. Conceito e classificação. Princípio da legalidade.

Técnica de execução da despesa pública: empenho, liquidação e

pagamento.

4. Receita pública. Conceito. Ingressos e receitas. Classificação: receitas

originárias e receitas derivadas. Preço público e sua distinção com a

taxa. Manual de Procedimento da Receita Pública.

5. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios

orçamentários. Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos.

6. Crédito público. Conceito. Empréstimos públicos: classificação, fases,

condições, garantias, amortização e conversão.

7. Dívida ativa de natureza tributária e não tributária. Dívida pública:

conceito, disciplina constitucional, classificação e extinção.

8. Disciplina constitucional e legal dos precatórios.

9. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de

04/05/2000).

10. Instituição e funcionamento de fundos especiais na Administração do

Estado de São Paulo (Decreto-Lei Complementar nº 16 de 02/04/1970-

Estadual).


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1. Finanças públicas na Constituição Federal e Estadual 1.1. Distinção entre ciência das finanças e direito financeiro. A atividade financeira do Estado é objeto de estudo tanto da Ciência das Finanças como do Direito Financeiro. Em que pese o objeto seja o mesmo para ambas disciplinas, elas possuem abordagens e enfoques diversos. Com efeito, a Ciência das Finanças é uma ciência especulativa e informativa, não normativa (pré-normativa), suas normas são descritivas (recomendações econômicas). A atividade financeira é encarada de modo teórico, visando municiar os agentes públicos de elementos necessários à formulação da política financeira do Estado (Kiyoshi Harada, op. cit., p. 38). Obviamente, seus estudos servem de base para a tomada das decisões de política financeira. Agora, uma vez tomada a decisão política que envolva a busca de recursos para satisfazer as necessidade públicas, ou seja, todas aquelas iniciativas públicas com repercussão nas despesas, receitas, orçamentos e empréstimos públicos, não estaremos mais no campo de atuação da Ciência das Finanças, mas sim do Direito Financeiro. O Direito Financeiro, destarte, é formado pelo conjunto de regras e princípios jurídicos (normativos), de caráter prescritivo e cogente. Nas sintéticas palavras de Regis Fernandes de Oliveira (op. cit., p. 16) e de Celso Bastos (op. cit, p. 14), a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado denomina-se Direito Financeiro. O principal interesse tutelado pelo Direito Financeiro, segundo Celso Bastos (op. cit. p. 17), é o interesse dos entes públicos de obterem meios econômicos com que financiar os gastos públicos e conseguirem um emprego correto dos aludidos meios. A sua autonomia didática está constitucionalmente consagrada no artigo 24, I, da Constituição Federal, segundo o qual compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. Apesar da omissão quanto aos Municípios, o artigo 30, inciso I, da Lei Maior também acaba assegurando a eles a competência para legislar sobre suas próprias finanças públicas. 1.2. Conceito de atividade financeira.

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Atividade financeira é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas. As finanças públicas representam a gama de dispêndio utilizada pelo Estado para o atendimento das necessidades públicas, ou seja, para a realização dos seus próprios fins.

Aliomar Baleeiro (Uma introdução à Ciência das Finanças, 6ª ed., Forense, 1969, p. 18) ensina que a atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu àquelas outras pessoas de direito público. Em um breve esquema, a atividade financeira pode ser assim representada: (entradas) (saídas) Receitas Públicas $dinheiro público$ Despesas Públicas Orçamentos Públicos (controle das entradas e das saídas) 1.2.1. Manifestações ou desdobramentos da atividade financeira do Estado:

• Despesas Públicas: gastar, investir para realizar o bem comum. • Receitas Públicas: receber definitivamente recursos financeiros para

possibilitar os gastos com o bem comum. • Orçamentos Públicos: gerir, administrar os gastos e as receitas, para

viabilizar a realização do bem comum. • Empréstimos (ou Créditos) Públicos: receber recursos emprestados

para suprir ausência de caixa ou, então, para fins de investimentos voltados para a consecução do bem comum. Por outro lado, a assunção de empréstimos também gera uma conseqüente despesa para o Estado (pagamento dos juros e amortização do principal).

1.2.2. As cinco características da atividade financeira do Estado (por Celso Bastos):

� Presença constante de uma pessoa jurídica de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias).

� Atividade de conteúdo econômico. � Conteúdo monetário. � Instrumentalidade da atividade financeira (ela não é um fim em si

mesma, mas sim um meio para se atingir as necessidades públicas). � Instrumentalidade e política econômica (trata-se de um instrumento

essencial para a Política Econômica do País).

1.3. Das Finanças Públicas na Constituição Federal.

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Inúmeros são os dispositivos constitucionais que cuidam do Direito Financeiro e das finanças, a saber:

(a leitura desses artigos da Constituição Federal é recomendada!)

CONSTITUIÇÃO FEDERAL • art. 31: fiscalização do município; • art. 48, inc. II: competências do Congresso Nacional; • art. 49, incs. IX e X: competência exclusiva do Congresso Nacional; • art. 52, incs. I, II, V, VI, VII, VIII, IX e parágrafo único: competência privativa do Senado Federal; • art. 61, inc. II, “b”: leis de iniciativa privativa do Presidente da República; • art. 63, inc. I: proibição do aumento de despesas; • art. 70: competência da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas; • art. 71: competência do Tribunal de Contas da União; • art. 72: solicitação de esclarecimentos pela Comissão Mista Permanente; • art. 73: características do Tribunal de Contas da União; • art. 74: controle interno exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário; • art. 75: aplicabilidade das normas supra na organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios; • arts. 157, 158 e 159: dispositivos acerca da repartição das receitas tributárias; • art. 160: vedação da retenção ou restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; • art. 161: competência da lei complementar em matéria de repartição de receitas tributárias; • art. 162: divulgação da União quanto aos montantes de cada um dos tributos arrecadados, recursos recebidos, valores de origem tributária entregues e a entregar, e a expressão numérica dos critérios de rateio; • art. 163: competência para a lei complementar, em matéria de finanças públicas; • art. 164: exercício exclusivo do Banco Central na emissão de moeda; • art. 165: leis de iniciativa do Poder Executivo; • art. 166: normas sobre apreciação dos projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais; • art. 167: vedações no tocante ao orçamento; • art. 168: prazo para entrega dos recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público; • art. 169: limitação da despesa com o pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.

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ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS • art. 33: pagamento do valor dos precatórios judiciais, pendentes na data da promulgação da Constituição; • art. 35: forma de cumprimento do art. 165, § 7.º; • art. 36: ratificação pelo Congresso Nacional dos fundos existentes na data da promulgação da Constituição; • art. 38: limitação pela União, Estados, Distrito Federal e municípios de despesas com pessoal; • art. 71: instituição do Fundo Social de Emergência; • art. 72: rol dos valores que integram o Fundo Social de Emergência; • arts. 74 e 75: dispõem a respeito da contribuição provisória sobre movimentação financeira; • art. 76: desvinculação de 20% de algumas receitas da União; • art. 77: recursos mínimos a serem aplicados nas ações e serviços públicos de saúde; • art. 78: normas sobre liquidação de precatórios. 1.4. Das Finanças Públicas na Constituição Estadual de São Paulo As finanças públicas na Constituição do Estado de São Paulo seguem a mesma linha de disposição da Constituição Federal.

Portanto, após a leitura atenta dos dispositivos constitucionais acima enumerados, faça a leitura dos dispositivos da Constituição Estadual, que tratam das Finanças Públicas.

Os conceitos trazidos nesses artigos serão objeto de estudo no decorrer de nossas aulas.

(a leitura desses artigos da Constituição do Estado de São Paulo é recomendada!)

CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO

CAPÍTULO II DAS FINANÇAS PÚBLICAS Artigo 169 - A despesa de pessoal ativo e inativo ficará sujeita aos limites estabelecidos na lei complementar a que se refere o artigo 169 da Constituição Federal. Parágrafo único - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou a alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, só poderão ser feitas: 1 - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; 2 - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.


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Artigo 170 - O Poder Executivo publicará e enviará ao Legislativo, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. §1º - Até dez dias antes do encerramento do prazo de que trata este artigo, as autoridades nele referidas remeterão ao Poder Executivo as informações necessárias. §2º - Os Poderes Judiciário e Legislativo, bem como o Tribunal de Contas e o Ministério Público, publicarão seus relatórios, nos termos deste artigo. Artigo 171 - Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, da Constituição Federal. (NR)- Redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/2/2006. Artigo 172 - Os recursos financeiros, provenientes da exploração de gás natural, que couberem ao Estado por força do disposto no artigo 20, § 1º da Constituição Federal, serão aplicados preferencialmente na construção, desenvolvimento e manutenção do sistema estadual de gás canalizado. Artigo 173 - São agentes financeiros do Tesouro Estadual os hoje denominados Banco do Estado de São Paulo S/A e Caixa Econômica do Estado de São Paulo S/A. CAPÍTULO III Dos Orçamentos Artigo 174 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com observância dos preceitos correspondentes da Constituição Federal: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. §1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. §2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. §3º - Os planos e programas estaduais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual. §4º - A lei orçamentária anual compreenderá: 1 - o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público;


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2 - o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 3 - o orçamento de seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público. 4 - o orçamento da verba necessária ao pagamento de débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes dos precatórios judiciais apresentados até 1º de julho, a serem consignados diretamente ao Poder Judiciário, ressalvados os créditos de natureza alimentícia e as obrigações definidas em lei como de pequeno valor. (NR) - Item acrescentado pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/2/2006. §5º - A matéria do projeto das leis a que se refere o "caput" deste artigo será organizada e compatibilizada em todos os seus aspectos setoriais e regionais pelo órgão central de planejamento do Estado. §6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo dos efeitos decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. §7º - Os orçamentos previstos no §4º, itens 1 e 2, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão, entre suas funções, a de reduzir desigualdades inter-regionais. §8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. §9º - O Governador enviará à Assembléia Legislativa: 1 - até 15 de agosto do primeiro ano do mandato do Governador eleito, o projeto de lei dispondo sobre o plano plurianual; 2 - até 30 de abril, anualmente, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias; e 3 - até 30 de setembro, de cada ano, o projeto de lei da proposta orçamentária para o exercício subseqüente. (NR) - Redação dada pela Emenda Constitucional nº 24, de 23/1/2008. Artigo 175 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas emendas, serão apreciados pela Assembléia Legislativa. § 1º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem serão admitidas desde que: 1 - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; 2 - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Municípios 3 - sejam relacionadas: a) com correção de erros ou omissões; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. §2º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.


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§3º - O Governador poderá enviar mensagem ao Legislativo para propor modificações nos projetos a que se refere este artigo, enquanto não iniciada, na Comissão competente, a votação da parte cuja alteração é proposta. §4º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. §5º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Artigo 176 - São vedados: I - o início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III - a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com fim preciso, aprovados pelo Poder Legislativo, por maioria absoluta; IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as permissões previstas no artigo 167, IV, da Constituição Federal e a destinação de recursos para a pesquisa científica e tecnológica, conforme dispõe o artigo 218, §5º, da Constituição Federal; V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir “déficit” de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no artigo 165, §5º, da Constituição Federal. IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. §1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. §2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.


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2. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de 17/3/1964) 2.1. Federação e atividade financeira. O Brasil é um Estado federal, ou seja, todas as suas entidades (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são autônomas entre si. Como salienta Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional, 13ª ed., Malheiros Editores, 1997, p. 63), é essencial à caracterização de um Estado federal a presença cumulativa de três requisitos: a) descentralização política fixada na Constituição (ou, então, repartição constitucional de competências); b) participação da vontade das ordens jurídicas parciais na vontade criadora da ordem jurídica nacional; e c) possibilidade de autoconstituição; existência de Constituições locais. Obviamente, o princípio federalista (cláusula pétrea) afetará diretamente a atividade financeira dos órgãos estatais, afinal de contas a autonomia financeira é uma imposição do princípio. Com efeito, só se pode falar em independência ou em autonomia de uma entidade federada, na presença de recursos financeiros próprios e suficientes para tal entidade tocar plena e livremente suas atividades sem a necessidade de mendigar ou depender de recursos voluntários advindos de uma outra entidade (especialmente, da União). Fazendo um paralelo com as pessoas físicas, as entidades federadas têm o direito “à vida”, um direito à existência consagrado pela Carta Constitucional, decorrente do federalismo. Para que haja uma existência duradoura, livre e ampla de todas as entidades federadas, impõe-se a autonomia financeira, pela qual cada entidade federada tem o poder-dever de desenvolver independentemente sua atividade financeira, sem a intromissão de outro ente político. No Brasil, a par das discussões doutrinárias envolvendo o seu status de “entidade federada”, os Municípios também são tratados como entidades federadas pelo Direito Financeiro, como se depreende do art. 1º, da Lei nº 4.320/64 e do art. 2º, I, da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF). Por decorrência do federalismo brasileiro e da competência concorrente sobre a matéria, a União apenas interferirá nas finanças públicas estaduais e municipais na elaboração das chamadas normas gerais, isto é, leis nacionais (e não federais) que atingem tanto os Estados e os Municípios, como a própria União.

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2.2. Características das normas gerais. Consoante lição de Luís Roberto Barroso (Temas de Direito Constitucional, 2ª ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p.186-187), as normas gerais apresentam as seguintes características:

� Estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras; � Não podem entrar em pormenores ou detalhes, nem, muito menos,

esgotar o assunto legislado; � Devem referir-se a questões fundamentais; e � Não são normas de aplicação direta.

2.3. Distinção entre lei nacional e lei federal. Vale frisar que essas normas gerais (leis nacionais) não se confundem com as leis federais. A propósito, Regis Fernandes de Oliveira assim explica a diferença entre elas (op. cit., p. 21): De outro lado, não se pode esquecer da existência de leis nacionais, ou seja, as que, expedidas pelo Congresso Nacional valem para todo o território nacional, alcançando todas as pessoas que nele estejam e são de cumprimento obrigatório pelos Estados e Municípios e Distrito Federal e Territórios (caso do Código Civil, de Processo Civil, p. ex.). Ao lado delas existem as leis federais. Editadas pela mesma Casa de Leis, apenas alcançam as pessoas vinculadas à União, sem vínculo, portanto, para as demais entidades federadas. O Estatuto dos Funcionários Públicos da União, p. ex., é lei federal, ou seja, tem seu âmbito de incidência limitado àqueles que mantêm vínculo funcional estatutário com a União. Não alcança outro servidor público. Como ensina Kelsen, o âmbito espacial de validade e o âmbito pessoal são diferentes. São exemplos de normas gerais de direito financeiro: Lei n° 4.320/64 e a Lei Complementar n° 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Como já consignado, compete concorrentemente à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios legislar sobre direito financeiro, nos termos dos arts. 24, I, e 30, I, da Constituição. Aplicam-se, por decorrência, os §§ do artigo 24, e o inciso II do art. 30, pelos quais cabe somente à União instituir as normas gerais de direito financeiro, aplicáveis a todos os entes federados, por serem leis de cunho nacional, tal como a lei de licitações públicas (Lei nº 8.666/93), os Códigos Penal, Civil, de Processo Civil, Processo Penal, Tributário, Ambiental, dentre outros. Logo, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem dispor sobre normas gerais de direito financeiro, sob pena de inconstitucionalidade. Na ADINMC 2.124/RO, Relator Ministro Néri da Silveira, o STF decretou a inconstitucionalidade de um dispositivo da Constituição do Estado de Rondônia


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que disciplinou sobre tema reservado à competência da União de dispor sobre normas gerais financeiras. Quanto aos Estados, Distrito Federal e Municípios, eles possuem competência para suplementar o tema, mas sempre acatando as normas gerais. Por derradeiro, vale assinalar que as normas gerais têm função meramente uniformizadora, ou seja, de padronizar a legislação afeta à matéria para todas as entidades federadas, sendo vedado à União qualquer estipulação legal de forma pormenorizada, de tal forma que esgote o assunto abordado, retirando, por via reflexa, a competência dos demais entes federados de legislarem concorrentemente sobre direito financeiro, de interesse estritamente estadual, distrital ou municipal.


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3. Despesa pública. 3.1. Conceito. A decisão de realizar uma despesa pública é uma decisão política, consistente no gasto de dinheiro público feito com o propósito de saldar uma obrigação de pagar. Essa decisão política deve estar expressamente autorizada na legislação orçamentária. Deve-se conceituar a despesa pública sob os pontos de vista orçamentário e científico. Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pública, sob o enfoque orçamentário, é “a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo”. Adotando-se um critério exclusivamente científico, parece-nos perfeito o conceito de Ricardo Lobo Torres: “a despesa pública é a soma de gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos”. Por outro lado, segundo Morselli, por despesa pública deve-se entender a inversão ou distribuição de riqueza que as entidades públicas realizam, objetivando a produção dos serviços reclamados para satisfação das necessidades públicas e para fazer face a outras exigências da vida pública, as quais não são chamadas propriamente serviços. Pelo menos dois requisitos são intrínsecos à noção de despesa pública: a) realização de um gasto, em atendimento a uma necessidade pública; e b) autorização orçamentária. 3.2. CLASSIFICAÇÃO - art. 12 a 21 da Lei nº 4320/64. A classificação da despesa talvez represente o ponto do programa de maior complexidade, haja vista a ausência de critérios objetivos na distribuição das despesas pelos diversos grupos, conforme faz a Lei 4.320/64. Não haveria problema algum e, as dificuldades encontradas na prática seriam facilmente superadas pelo singelo motivo de que os profissionais que lidam com a matéria têm a lei a seu lado, o que não ocorre com os “concursandos”, que tem que estar com a classificação na mente, o que se toma muitas vezes difícil, repita-se, pela falta de critério observada na classificação legal. Mas em alguns pontos, há certa lógica, e é com base nestas situações que será discorrido o tema em questão. O conceito de lucro simplifica muito o problema de classificação na empresa privada, ao passo que o benefício público e a relação, às vezes de natureza

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privada, que a entidade governamental deve manter, pelo contrário, trazem certas complicações ao processo de classificar operações governamentais. A classificação dada pela lei é uma classificação econômica, que dá ênfase aos efeitos dos gastos sobre a economia. Para melhor entendê-la, torna-se necessário, em cada caso, responder às seguintes indagações:

Que recursos se destinam à manutenção?

Que recursos se destinam à ampliação da capacidade instalada? Que recursos se destinam à transferência?

QUADRO INICIAL

Despesa de custeio Despesa Corrente

Transferências Correntes Subv.sociais

Despesa Subv. econ.

Despesas de Capital Investimento Inversão Financeira Transferência de Capital

PS: com este simples quadro, já se consegue resolver diversas questões objetivas de concurso. Leiam as considerações a seguir sempre com este quadro à mão. 1º) DESPESAS CORRENTES: constituem o grupo de despesas da Administração Pública para a manutenção e o funcionamento dos serviços públicos em geral, quer através da Administração direta, quer através da administração indireta. Lembrem-se que, nas despesas correntes, há uma variação no patrimônio do ente – aqui há efetivamente um GASTO. Portanto, são aquelas que casam uma variação negativa no patrimônio público e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas: a) Despesa de Custeio:

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Art. 12, § 1º da lei 1320/64 - Classificam-se como despesas de custeio as dotações para a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. A definição é incompleta, uma vez que cuidou unicamente de manutenção, criando uma imagem estática da administração, quando na maior parte das vezes as despesas de custeio se destinam à operação de serviços. Em síntese, as despesas de custeio são dotações para: 1 - manutenção e operação de serviços já criados. 2- obras de conservação e adaptação de bens imóveis já construídos Temos, assim, que são feitas objetivando assegurar o funcionamento dos serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis, recebendo o Estado, em contraprestação, bens e serviços (art. 12, §12, e art. 13):

1. Pessoal civil 2. Pessoal militar 3. Material de consumo 4. Serviços de terceiros 5. Encargos diversos etc.

b) Transferências Correntes: Art. 12, § 2º da Lei 4320/64 - Classificam-se como transferências correntes as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado. As transferências correntes podem ter as seguintes características básicas:

• não correspondem a uma contraprestação direta e imediata em bens e serviços: transferências de assistência e previdência social; (Gasto com inativos e pensionistas)

• destinadas a atender à manutenção de outras entidades de Direito

Público ou privado, através, principalmente das chamadas "subvenções". Em relação a estas serão observadas as normas dos art. 16 a 19 da Lei. Evidentemente, aqui há a contraprestação de bens e/ou serviços.

O art. 12, § 3º, dispõe acerca das subvenções sociais e econômicas, que destinam-se a cobrir as despesas de custeio operacional das entidades beneficiadas. (Isto é importante: transferências correntes são para despesas, de custeio das beneficiadas, ao passo que, conforme será visto, as

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transferências de capital destinam-se a investimentos e inversões financeiras das beneficiadas) Acompanhe: Art. 12 § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. Classificam-se as subvenções da seguinte forma: 1º) Social - Instituições públicas ou privadas - Caráter assistencial ou cultural (sem fim lucrativo) 2º) Econômica - Empresas públicas ou privadas - Caráter industrial, comercial, ou agrícola(c/lucro) Art. 16 da Lei 4320/64 Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica. Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência prèviamente fixados. Como se depreende do texto do art. 16, as subvenções sociais devem constituir fundamentalmente, suplementação aos recursos de origem privada aplicados na prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional. São supletivas da iniciativa privada em assuntos sociais. Se o ente governamental desejar ou puder entrar neste campo de atividades, deverá fazê-lo diretamente por sua ação, reservando as subvenções apenas para suplementar e interessar a iniciativa dos particulares. Art. 18 da Lei 4320/64 Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal. Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas:

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a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais. O art. 18, a seu turno, cuida das subvenções econômicas e dispõe que as mesmas se destinam à cobertura dos déficits de manutenção de empresas públicas, quer dizer, de entidades da Administração indireta. Entende-se agora melhor porque as subvenções econômicas são transferências correntes: destinam-se à cobertura de déficits de manutenção, ou em outras palavras, quando as despesas de custeio são superiores às receitas correntes. A leitura do art. 18 leva a crer que, ao utilizar a expressão "empresas públicas", o legislador quis generalizar, para todos os organismos que não são do Governo direto, tanto que enfatizou: empresas públicas, de natureza autárquica ou não. Seria o caso de afirmar entidades da administração indireta. No art. 18, parágrafo único, a lei especifica outros dois casos de subvenções econômicas, ambos, igualmente, para cobrir déficits ou ajudar na manutenção de preços aos produtores. Da mais alta relevância o art. 19, moralizando a concessão de subvenções, e determinando que, em caso de empresa de fins lucrativos, sua concessão somente será autorizada por lei especial Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial. 2º) DESPESAS DE CAPITAL - Constituem o grupo de despesas da Administração Pública, direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços. Procura-se fazer alguma coisa produtiva, que vai dar um fruto futuramente a) Investimento: Art. 12, § 4o - Em tese, o investimento é aquela despesa de capital que poderá gerar serviços e consequentemente produzir um incremento ao Produto Nacional. Daí o investimento ser tão grato ao espírito dos economistas, que sem dúvida gostariam de transformar todo o orçamento público num grande orçamento de investimento. Mas todo investimento é feito para ser operado e produzir um resultado, sempre positivo. Na empresa privada, esse resultado é o lucro; no Governo, o resultado esperado é o benefício social proporcionado às populações. Ex.: Compra de material permanente. (OBS: Material permanente - mais de 2 anos. Menos de 2 anos, é de consumo). ART. 12, § 4º DA LEI 4320/64 - Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas

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à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Obs.: Art. 20, parágrafo único - exceção ao princípio da especificidade - visto no ponto 02 e previsto no art. 5o, uma vez que permite que os programas especiais de trabalho, de que resultem investimentos, sejam custeados por dotações globais. Por programas especiais de trabalho, entende-se aqueles que a Administração Pública desenvolve através de planejamento a ser executado a longo prazo e que, sempre, resultem em investimento. Art. 20 Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital. b) Inversão Financeira – Art. 12, § 5º da Lei 4320/64. Art. 12, § 5º. Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros. Ex.: Compra de imóvel pronto, compra de ações de empresas A distinção entre Inversões Financeiras e Investimentos é puramente econômica. Investimento é toda despesa de capital que gera serviços e, em conseqüência, acréscimo ao PIB (Produto Interno Bruto). Produto Nacional Bruto - definição meramente ilustrativa, não havendo necessidade de decorar - As despesas com o consumo pessoal, as compras governamentais de bens e serviços, a formação de capital no setor privado e as exportações líquidas de bens e serviços. Equivale ao Produto total da nação, sem dupla contagem. Produto interno bruto - PIB mais ou menos a renda líquida enviada ao exterior, (consideração igualmente ilustrativa) A inversão financeira, por sua vez, é a despesa de capital que, ao contrário dos Investimentos, não geraria serviços e incremento ao PIB. Assim, a aquisição de um prédio já pronto para instalação de um serviço público é

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Inversão Financeira, pois mudou-se tão-somente a estrutura de propriedade do bem, mas não a composição do PIB. Mas a construção de um novo edifício é um Investimento, pois que agora estão sendo gerados serviços e em conseqüência se incrementa algo ao PIB. c) Transferência de capital: Assim como as transferências correntes se referem a despesas de custeio das entidades beneficiadas, as transferências de capital se destinarão a investimentos ou inversões financeiras. Consta do orçamento mas é destinado a outro setor. Ex: Linha vermelha - saiu do orçamento da União o orçamento do Estado. Quando o governo transfere verba para o município, para o metro etc., é transferência de capital. As transferências de capital se dividem em auxílios e contribuições. O que distingue um e outro é que o auxílio deriva diretamente da lei de orçamento – são meras autorizações orçamentárias, ao passo que as contribuições derivam de lei especial anterior. Incluem-se, entre as transferências de capital, as dotações para amortização da dívida pública e diferenças de câmbio. Atenção: A amortização do principal é classificada como transferência de capital, ao passo que o pagamento dos juros é transferência (corrente, segundo o esquema da Lei. Art. 21 da lei 4320/64 - Seria descabido o Poder Público concorrer para o aumento do patrimônio das empresas de fins lucrativos, com transferências de recursos que se originam de fontes públicas de receita. Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos. Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação Porém, a proibição contida no artigo ora comentado diz respeito apenas às empresas de fins lucrativos. Se a entidade não tem este objetivo, poderá ser beneficiada com auxílio para investimento. Observação: Transferências A Administração tirando dinheiro de seu orçamento para ajudar empresas, fundações, etc. No mecanismo das transferências há, em sua expressão mais simples, duas entidades: a que faz a transferência, que denominaremos de doadora, e a que recebe, a qual será aqui chamada de beneficiada. As transferências se podem realizar do setor público para o setor privado, tal como uma subvenção da União a uma empresa privada que explora serviço

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considerado de interesse público, mas deficitário. Podem ainda ocorrer no próprio setor público, como, por exemplo, na transferência da União para um Estado a fim de que este realize certos serviços. A classificação dada pelo anexo da Lei é equivocada e, muitas despesas tipicamente de custeio estão elencadas entre as transferências correntes, como por exemplo o Salário-família, benefícios da Previdência Social, contribuições para o PIS-PASEP e o pagamento de inativos. Isto demonstra a dificuldade de classificação das transações governamentais, por ausência de critério técnico-científico, apesar da matéria ser estudada desde os idos de 1939. 3.3. Princípio da legalidade. A despesa pública, para que possa ser realizada, exige inclusão em lei orçamentária. Logo, devido a tal exigência, necessário o respeito ao princípio da legalidade, Assim, o princípio da legalidade preside as realizações de despesas. Portanto, a inobservância de normas legais poderá resultar ao agente público crime de responsabilidade. Ainda, no caso de o agente ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento, constituir-se-á ato de improbidade administrativa. 3.4. Técnica de execução da despesa pública: empenho, liquidação e pagamento. Após a previsão da despesa na lei orçamentária (princípio da legalidade), e a realização de licitação (se necessária), ainda devem ser seguidas quatro etapas para a execução definitiva da despesa. Ressalte-se que não se subordinam a essas etapas as despesas públicas constituídas judicialmente, que são pagas por meio de precatórios, conforme se verá mais adiante. O procedimento das despesas públicas está previsto nos arts. 58-79, da Lei n° 4.320/64. 1ª etapa: Empenho da despesa. O art. 58 prescreve que o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Este ato administrativo é documentado (não necessariamente em papel, mas também de forma digital) na chamada “nota de empenho”, que indicará: a) nome do credor; b) representação e valor da despesa; c) dedução da despesa do saldo da dotação orçamentária própria. Conforme ensina José Afonso da Silva (Orçamento-programa no Brasil, RT, 1973, p. 337), o empenho consiste na reserva de recursos na dotação inicial ou saldo inexistente para garantir a fornecedores, executores de obras ou prestadores de serviços pelo fornecimento de materiais, execução de obras ou

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prestação de serviços. Enfim, o empenho não cria a obrigação de pagar, mas sim busca evitar a paralisação prematura do fornecimento ou do serviço por falta de verbas, na medida em que destaca nos fundos orçamentários a quantia necessária para a obrigação a assumir. Portanto, pode ser cancelado e anulado unilateralmente pela autoridade administrativa. O empenho, nos ensinamentos de Kiyoshi Harada (op. cit. p. 48) limita-se a diminuir do determinado item orçamentário a quantia necessária ao pagamento do débito, o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de serviços com dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária, não só evitando as anulações por falta de verba, como também possibilitando o reforço oportuno de determinada dotação, antes do vencimento da dívida. O art. 16, §4°, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), determina que essa etapa do empenho só poderá ser realizada, na hipótese de empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, se a despesa estiver devidamente acompanhada dos dois requisitos do caput do artigo, a saber: I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. De acordo com o art. 36, da Lei nº 4.320/64, constituem restos a pagar as diferenças empenhadas durante o exercício, mas que não foram pagas até 31 de dezembro, ficando o seu pagamento transferido para o exercício seguinte de acordo com as verbas previstas no orçamento (art. 35, II, da Lei nº 4.320/64). No intuito de coibir a transmissão de “heranças” indesejáveis para os sucessores, a LRF, em seu artigo 42, dispõe que é vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos dois últimos quadrimestres do seu mandato, contrair obrigações de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. A inobservância desta determinação legal impede a concessão de transferências voluntárias para o ente público, como se denota do art. 25, §1º, IV, “c”, também da LC 101/00. Ademais, a infração do dispositivo configura crime definido no art. 359-C, do Código Penal, com redação dada pela Lei nº 10.028/2000: Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa. Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

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De acordo com o art. 4º, da LRF, o empenho também deverá ser limitado quando: a) não for atingida a meta fiscal fixada no orçamento, como determina o art. 9º, da LRF; e b) quando o ente federado não obedecer o limite da dívida pública (art. 31, §1º, II, LRF). 2ª etapa: Liquidação. O art. 63, da Lei nº 6.430/64, estabelece que a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, devendo ser apurada a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar a importância. A liquidação deverá ser feita sempre antes do pagamento, ou seja, é pré-requisito para o pagamento. Nas despesas por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base o contrato, ajuste ou acordo, nota de empenho e os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço (art. 63, §3°). Portanto, apesar do nome sugerir o pagamento (“liquidação”) da despesa, esta etapa antecede ao pagamento, consistindo, basicamente, num momento de verificação, conferência de que o credor realizou sua prestação e, por conseguinte, faz jus à sua remuneração. 3ª etapa: Ordem de pagamento. O art. 64 define a ordem de pagamento como o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga, expressamente documentado e processado pelos serviços de contabilidade. 4ª etapa: Pagamento. Será realizado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados. Com o pagamento, o órgão estatal cumpre sua obrigação. O art. 68, da Lei nº 6.430/64, prevê um regime de adiantamento, aplicável aos casos de despesas expressamente definidas em lei, consistente na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho, para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

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4. Receita pública 4.1. Conceito. Receita é recurso obtido para fazer frente às despesas, salientando-se uma vez mais que, em conjunto com estas últimas, formam o orçamento. A qualidade de ser pública, de acordo com a doutrina de Celso Ribeiro Bastos, advém de ser o ente arrecadante pessoa jurídica de direito público. Assim, se arrecadada por pessoa jurídica de direito privado, deixaria a receita de ser pública. O conceito mais preciso é dado por Aliomar Baleeiro, segundo o qual, “receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”. De se salientar que entrada é todo dinheiro que ingressa nos cofres públicos, podendo ser classificadas, as entradas, em provisórias e definitivas. Enquanto as primeiras destinam-se à posterior devolução, a exemplo dos créditos obtidos por força de empréstimos compulsórios, cauções e fianças, as entradas definitivas destinam-se a permanecer nos cofres públicos, para cumprimento das finalidades do Estado. A título de exemplo, temos os valores arrecadados por meio de impostos e taxas. Com efeito, receita refere-se ao conceito de entrada definitiva. 4.2. Ingressos e Receitas. Ingressos e receitas públicas não podem ter seus conceitos confundidos, ou seja, todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos representa uma entrada, porém, nem todo ingresso equivale a uma receita pública (assim como, acima mencionado, nem toda entrada corresponde a uma receita). Entrada ou ingresso é todo dinheiro recolhido aos cofres públicos, mesmo sujeito à restituição. A noção compreende as importâncias e valores realizados a qualquer título. Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuição de melhoria) e as rendas da atividade econômica do Estado (preços), não restituíveis, são ingressos ou entradas. À semelhança, as fianças, cauções, empréstimos públicos, posto que restituíveis. Receita é a quantia recolhida aos cofres públicos não sujeita a restituição, ou, por outra, a importância que integra o patrimônio do Estado em caráter definitivo.

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Na lição de Aliomar Baleeiro receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. Associando os princípios expostos, concluímos que toda receita (em sentido estrito) é entrada, mas a recíproca não é verdadeira. Na doutrina, dividem-se as receitas em dois grandes grupos, como será versado a seguir. 4.3. Classificação. Diversos critérios são doutrinariamente apontados para a classificação das receitas públicas. Serão vistos aqui os mais importantes. A primeira classificação a ser dada é a que distingue as receitas públicas em ordinárias e extraordinárias Receitas ordinárias - são periódicas e compõem permanentemente o orçamento do Estado. Receitas extraordinárias - são produzidas excepcionalmente, tais como as doações e os impostos extraordinários. A mais utilizada das classificações é, contudo, a que distingue as receitas públicas em originárias e derivadas. Receitas derivadas - são as provenientes da economia privada, como o são os tributos, os ingressos parafiscais e as multas. Receitas originárias - decorrem da exploração do patrimônio do Estado, compreendendo os preços públicos, as compensações financeiras e os ingressos comerciais. Receitas Derivadas Receitas Originárias Tributo Móveis / Imóveis Ingresso Parafiscais Preços Públicos Multa Patrim. Compensação Financeira Comerciais / Industriais 4.3.1. Classificação Doutrinária O número de classificações apontadas pela doutrina é grande, variando de acordo com o critério adotado. Nesta oportunidade, passamos a apresentar aquelas que possuem maior utilidade para os fins que se prestam esse curso: a) Quanto à periodicidade do ingresso da receita


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Esse critério leva em consideração a previsibilidade do ingresso da receita aos cofres públicos, podendo, de acordo com o critério, existir receitas extraordinárias e receitas ordinárias.

• extraordinárias: são as receitas cujo ingresso ocorre eventualmente, sem possibilidade de previsão em situações de anormalidade. Decorrem da instituição de impostos extraordinários, faculdade permeada no inciso II do artigo 154 da Constituição Federal;

• ordinárias: que possuem ingresso constante, previsível, regular. São recebidas em decorrência do desenvolvimento regular da atividade estatal, como no caso das receitas oriundas da cobrança do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF).

Há uma corrente na doutrina que ainda traz uma terceira classificação em relação à periodicidade de ingresso, fazendo menção às receitas adicionais, que são as não previstas no orçamento, ou previstas de maneira insuficiente. b) Quanto à origem das receitas públicas Critério que considera a causa do ingresso da receita, o motivo que possibilitou o ingresso aos cofres públicos, podendo as receitas, segundo esse critério, dividirem-se em originárias ou derivadas.

• Originárias: resultantes do domínio privado do Estado, ou seja, da atuação deste sob o regime de direito privado, como uma empresa privada em busca de lucro na exploração de atividade econômica, da exploração de seus próprios bens ou serviços. A título de exemplo, temos as receitas oriundas da cobrança de tarifas.

• Derivadas: decorrentes das parcelas de riquezas que o Estado, face ao seu poder de autoridade, pode retirar de seus subordinados para a realização de seus fins, visando sempre o bem-estar geral. Decorrem da exploração do patrimônio ou de rendas de seus subordinados. A título de exemplo, podemos citar a receita advinda da cobrança de tributos.

Existe corrente doutrinária que traz uma terceira classificação baseada na origem da receita. Tal corrente denomina a receita de receita pública transferida, que também deriva do patrimônio do particular; entretanto não é cobrada pelo ente que utilizará tal receita, isto é, é cobrada por pessoa política diversa do destinatário da arrecadação. 4.3.2. Classificação Legal Leva em consideração o que determina o artigo 11 da Lei n. 4.320/64, a qual institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Segundo o diploma legal, as receitas são divididas em receitas correntes e receitas de capital.


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Trata-se de classificação decorrente da destinação a que se dá à receita pública. Em um primeiro momento, analisemos a visão geral das disposições legais: Receitas correntes: segundo dispõe o § 1.º do artigo 11 da citada lei, são as receitas destinadas a atender às despesas correntes (despesas de custeio). Tratam-se das receitas resultantes da atuação do Estado, utilizando-se de prerrogativas provenientes do regime jurídico da Administração, isto é, atuando, fazendo-se valer de seu poder de império. Assim, são receitas provenientes da cobrança de tributos, de contribuições e outros. Receitas de capital: a teor do disposto no § 2.º do artigo 11 da lei, de capital são as receitas destinadas a atender às despesas classificadas como despesas de capital (decorrentes de investimentos) e ao superávit do orçamento (saldo positivo, quando da confrontação entre receita e despesa). Referem-se às receitas obtidas em decorrência de negociações entre o Estado e uma pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado. A título de exemplo, podemos citar as receitas decorrentes de alienação de bens, operações de crédito e amortização de empréstimos, dentre outros.

I- Entradas ou Ingressos

Patrimoniais (preço quase privado)

a) Originárias empresariais (preço público)

II- Receitas (stricto sensu)

b) Derivadas Tributos taxas

contribuição de melhoria impostos

Temos, assim, que a análise do art. 11 e parágrafos permite identificar a receita pública como "todo ingresso" de recursos financeiros ao tesouro público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de aumento patrimonial. Entendimento idêntico pode ser buscado através da análise do art. 56 da lei, que estabelece o PRINCÍPIO DA UNIDADE DE

TESOURARIA, determinando que todo ingresso de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e contabilizado como receita, ou corrente ou de capital. Não como contabilizá-lo como mera "entrada de caixa" ou sob a rubrica "receita provisória", que não existe na Lei 4.320/64.

Receitas

Públicas

(lato

sensu)


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Desta forma, entrou para os cofres do governo, é receita pública e vai ser classificada de acordo com o que dispõe o art. 11, que classifica as receitas por categorias'económicas; ou seja, em receitas correntes e receitas de capital OBS: Ao contrário da despesa, que sempre foi motivo de preocupação por parte dos técnicos de orçamento na busca de um esquema capaz de refletir com exatidão as transações governamentais, a classificação da receita, com as características originais dadas pela Lei não chegou a sofrer grandes modificações. O texto objetivo de que se vale o art. 11, divide, de forma expressa as receitas pelas categorias económicas, evitando qualquer conceito doutrinário, especificando, no § 1o quais são estas receitas. RECEITAS CORRENTES:

� Receita Tributária - no âmbito de cada esfera governamental é aquela oriunda de sua competência de tributar, conforme o disposto na Constituição.

� Receita de contribuições - é a resultante de contribuições sociais e

contribuições económicas

� Receita patrimonial - refere-se ao resultado financeiro da fruição do património, seja decorrente de bens mobiliários ou imobiliários, seja advinda de participação societária

� Receita agropecuária - é a resultante das atividades ou explorações

agropecuárias, envolvendo as produções vegetal e animal e seus derivados, bem como atividades de beneficiamento ou transformações desses produtos, em instalações existentes nos próprios estabelecimentos

� Receita Industrial

� Receita de Serviços - é a derivada de prestação de serviços de

comércio, transportes, comunicações, serviços hospitalares, etc.

� Receitas transferidas - são as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas jurídicas quando destinadas a atender a despesas de manutenção ou funcionamento, conforme condições estabelecidas pela entidade repassadora.

Outras Receitas correntes - exemplos: juros de mora, multas, indenizações e restituições e outras Receitas de Capital


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OBS: Para se aferir corretamente as receitas de capital não basta a análise do § 2o do art. 11, uma vez que a lei, no § 4o do mesmo artigo faz referência a item não previsto no § 2o A redação do art. 11, § 2o é cristalina:

• Constituição de dívidas são operações de crédito, ou seja, tomada de empréstimos por parte do Estado.

• Conversão em espécie de bens ou direitos é, em suma, alienação,

transformando-se o bem ou direito em dinheiro.

• Recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender a despesas classificáveis como Despesa de Capital - é a definição, na verdade, das transferências de capital vista no ponto anterior, só que, agora, analisadas pelo lado de quem recebe.

QUESTÃO - O superavit do orçamento corrente - Superavit do orçamento corrente significa a diferença entre a soma de todas as receitas correntes e a soma de todas as despesas correntes; o saldo positivo constitui o que a lei chama de superavit do orçamento corrente. O § 2o do art. 11, que classifica o superavit como receita de capital parece em contradição como o § 3o, que diz que este não constituirá item da receita orçamentaria. Porém, na verdade, não há contradição. O que o dispositivo quer dizer é que o superavit do orçamento corrente pode ser utilizado para cobrir despesas de capital, mas não deve estar elencado expressamente entre as receitas de capital, porque senão estaria sendo computado duas vezes como receita. Apurada a diferença (superavit) no Anexo l da lei, o saldo positivo será adicionado às Receitas de Capital a fim de que estas atendam às despesas de capital, mas não de forma expressa. O dispositivo apenas significa que o orçamento corrente passou a financiar o orçamento de capital Basta ver o § 4o do art. 11, quanto trata do esquema de classificação da receita para se concluir que o superavit do orçamento corrente não figura ali. Não se trata de nova fonte de receita. 4.4. Preço Público e a sua distinção com a Taxa. Em que pese à existência de constante confusão entre preço público e taxa, e embora o produto de ambos venha a fazer parte da receita pública, os institutos não se confundem. Assim, temos que taxa é uma das espécies tributárias. Trata-se de tributo vinculado a uma atuação estatal, tendo, por conseqüência, sua cobrança submetida ao regime de direito público.


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É considerada uma obrigação ex lege (decorrente da lei, e não de disposição de vontade das partes), ou seja, só pode ser exigida dos particulares “em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”, de acordo com o disposto no artigo 145, inciso II, da Constituição Federal. Preço público, de modo diverso, é simplesmente uma tarifa, significando a contraprestação paga pelos serviços solicitados ao Estado ou pelos bens por ele vendidos. Assim, trata-se de uma obrigação ex voluntate (decorrente da vontade das partes, sendo que uma das partes presentes é o Estado), sendo necessário um contrato, expresso ou tácito, entre as partes, logo, seu regime jurídico é de direito privado. A teor do disposto na Súmula n. 545 do Supremo Tribunal Federal: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”. Cabe a cobrança de preço público quando se está diante de “coisa em comércio”, enquanto que a taxa será cobrada quando houver determinação legal. (ver tabela da aula de direito tributário – tema taxas) A comparação que segue entre taxa e preço público foi retirada do Código Tributário Nacional Comentado, coordenado por Vladimir Passos de Freitas, Revista dos Tribunais, artigo 77: Taxa:

• exercício do poder de polícia; • utilização efetiva ou potencial do serviço público; • remuneração por serviços públicos essenciais ou cuja atividade

econômica não compete originariamente à iniciativa privada. Preço Público:

• remunera serviços que não têm natureza de públicos; • atividade monopolizada; • pressupõe contratação; • serviços não essenciais, que admitem concessão.

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5. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios orçamentários. 5.1. Noções Gerais. Os orçamentos públicos controlam as receitas e despesas estatais, podendo ser definido como a peça jurídica que contém a autorização de despesas e previsão de receitas. Os verbos correspondentes para essa manifestação da atividade financeira são administrar, controlar, orçar, gerir. Tem natureza legal, uma vez que é por meio de leis (preceitos normativos emanados do Poder Legislativo) que se estabelece o orçamento (art. 165, CF). Aliás, o princípio da legalidade norteia toda a atividade orçamentária, configurando crime contra as Finanças Públicas a realização ou assunção de despesas sem prévia estipulação na lei orçamentária (Lei nº 10.028/2000, que inseriu vários artigos no Código Penal). A lei orçamentária é uma lei especial que fixa as despesas e prevê as receitas públicas, não podendo conter outra matéria estranha ao orçamento. Aliás, o processo legislativo da lei orçamentária é especial, nos termos do art. 166 da Lei Maior. Por outro lado, não se trata de um ato normativo, mas sim de um ato político-administrativo (apenas “formalmente” pode ser considerada como uma lei), consoante entendimento do Plenário do STF, na ADIn 1.640-7, julgada em 12/02/98, DJ de 03/04/98, ementário 1905-01, relator Ministro Sydney Sanches. Por conseguinte, não cabe a propositura de uma ação direta de inconstitucionalidade contra lei orçamentária. A ementa do julgado citado foi assim redigida: EMENTA DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PROVISÓRIA SOBRE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA – CPMF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE “DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DA C.P.M.F.” COMO PREVISTA NA LEI N° 9.438/97. LEI ORÇAMENTÁRIA: ATO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO – E NÃO NORMATIVO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO: ART. 102, I, “A”, DA C.F. 1. Não há, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de um ato normativo. Não se pretende a suspensão cautelar nem a declaração final de inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinação de recursos, prevista em lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos concretos, hipótese em que, na conformidade dos precedentes da Corte, descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, pois ali se exige que se trate de ato normativo. Precedentes.

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2. Isso não impede que eventuais prejudicados se valham das vias adequadas ao controle difuso de constitucionalidade, sustentando a inconstitucionalidade da destinação de recursos, como prevista na Lei em questão. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, prejudicado, pois, o requerimento de medida cautelar. Plenário. Decisão unânime. Neste mesmo sentido, vale a pena transcrever as lições de Luiz Emydgio F. da Rosa Jr. (Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário, p. 86-87): Ademais, o orçamento, por não ser lei em sentido material, não cria tributos mas apenas os calcula, sendo os tributos instituídos por outras leis totalmente distintas da lei do orçamento. (...) Resumindo, entendemos que o orçamento é lei formal, que por ser disciplinada pela Constituição em seção diferente daquela própria das leis, deve também ser considerada lei especial, mas seu conteúdo é de mero ato de administração. Isso porque fixa as despesas públicas e prevê as receitas públicas, não podendo versar sobre outra matéria que não seja a orçamentária. Enfim, a lei orçamentária possui apenas a “roupagem” (o rótulo) de lei – daí ser considerada uma lei “formal”; entretanto, seu conteúdo é de um ato administrativo ou, como definiu o STF, um ato político-administrativo, sem materialidade normativa (logo, não é uma lei “material”), cujas características são a da generalidade e da abstração. De fato, a lei orçamentária apresenta-se como um ato (e não norma) de efeitos concretos e específicos. Relativamente às despesas públicas, a lei orçamentária apresenta-se como um ato-condição, na medida em que uma despesa só poderá ser realizada se houver previsão orçamentária. Neste aspecto, aparece a função autorizante do Poder Legislativo, por meio da qual este Órgão não apenas controla a atividade financeira, como também autoriza certos atos administrativos carregados de conteúdo político, participando diretamente com o Executivo na construção e concretização de um plano de governo. Quanto às receitas públicas, o orçamento traz uma meta de arrecadação, é dizer, uma previsão que servirá de norte para a execução orçamentária. A propósito, se a meta não for atingida, algumas medidas deverão ser adotadas, a fim de se evitar um desequilíbrio nas contas, tais como a limitação de empenho e de movimentação financeira (arts. 4º, I, e §1º; 9º; 11-13, todos da LRF). Por outro lado, na medida em que fixa as despesas e estima as receitas, percebe-se que o orçamento possui um caráter intermediário na atividade financeira do Estado, ou seja, situa-se entre (no meio) as outras manifestações da atividade financeira estatal.

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Além de toda essa conotação jurídica, o orçamento possui, ainda, aspectos políticos e econômicos. Quanto ao aspecto político, Kiyoshi Harada explica que o orçamento reflete o plano de ação do governo, sempre elaborado com base em uma decisão política (Direito Financeiro e Direito Tributário, p. 82). O mesmo autor comenta a respeito da feição econômica do orçamento (p. 83): É inegável o aspecto econômico do orçamento. De um lado, funciona como instrumento de otimização dos recursos financeiros. Compatibilizando as necessidades da coletividade com as receitas estimadas e efetivamente ingressadas no Tesouro, obriga o administrador a exercitar maior racionalidade econômica. Deve ele não só eleger as prioridades da ação governamental ajustando-a ao conjunto da situação econômica do país, em um determinado momento, como também buscar alternativas de otimização de recursos financeiros disponíveis, fato que implica cálculo econômico, a fim de que as necessidades públicas sejam satisfeitas mediante um dispêndio mínimo. De outro lado, existe uma clara correlação entre a economia privada e as finanças públicas. O orçamento como veiculador de determinada política financeira do Estado acaba direcionando a política econômica global do Estado. Realmente, por meio do orçamento é possível ao Estado estimular ou desestimular a produção, o consumo e o investimento, ora incrementando a política de gastos públicos (déficit sistemático), ora contendo as despesas, adiando as obras e serviços e, ao mesmo tempo, aumentando a carga tributária para absorver o poder aquisitivo dos particulares (superávit orçamentário). Em face desse amplo alcance do orçamento, com repercussões no campo jurídico, político e econômico, Luiz Emydgio F. da Rosa Jr., em seu Manual, p. 81, lembra que o orçamento, depois da Constituição, é o ato mais importante da vida da nação. Mutatis mutandis, o orçamento público pode ser comparado com o orçamento familiar, quanto à sua importância e instrumentalidade para a sociedade. 5.2. Importância do Orçamento Não é preciso se chamar a atenção para a importância do orçamento na vida política e administrativa de um país como o plano das suas necessidades monetárias, em um determinado período de tempo, aprovado e decretado pelo Poder Legislativo como seu órgão de representação popular. Assim, o orçamento exerce grande influência na vida do Estado, pois se for deficiente,


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ou mal-elaborado, produzirá reflexos negativos na tarefa da consecução de suas finalidades. 5.3. Conceito de Orçamento Aliomar Baleeiro conceitua o orçamento, nos países democráticos, como sendo “o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”. Tal conceito deixa claro que o orçamento compõe-se de duas partes distintas: despesas e receitas. O Poder Legislativo autoriza o plano das despesas que o Estado terá de efetuar no cumprimento de suas finalidades, bem como o percebimento dos recursos necessários à efetivação de tais despesas dentro de um período determinado de tempo. 5.4. Espécies. As ditas “espécies orçamentárias”, na realidade, são as modalidades diversas de leis orçamentárias, previstas na Constituição Federal. Encontram-se previstas em número de três e, abaixo, seguem algumas especificações: a) Lei que institui o plano plurianual (artigo 165, § 1º, da Constituição Federal): estabelecendo de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada; b) Lei de diretrizes orçamentárias (artigo 165, § 2º, da Constituição Federal): compreendendo as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Esta lei não se estabelece antes de ser submetida à apreciação do Congresso Nacional. Deve esta lei, ainda, preceder à elaboração do orçamento, uma vez que fornece as metas e as prioridades que devem constar no orçamento. c) Lei que aprova o orçamento anual (artigo 165, § 5º, da Constituição Federal): abarca o orçamento fiscal referente aos três Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento de investimentos das empresas estatais, bem como o orçamento da seguridade social. 5.5. Natureza Jurídica. Apesar de não haver unanimidade acerca da natureza jurídica do orçamento, entre nós, essa discussão não tem relevância, visto que, desde a reforma

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constitucional de 1926, nossas Constituições sempre consideraram o orçamento uma lei. O artigo 166 e parágrafos da Constituição Federal estabelecem um regime peculiar de tramitação do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do Executivo, sem, contudo, exigir quorum qualificado para sua aprovação; daí sua natureza de lei ordinária. A lei orçamentária, entretanto, difere das demais leis; estas caracterizadas por serem genéricas, abstratas e constantes ou permanentes. A lei orçamentária é, na verdade, uma lei de efeito concreto, para vigorar por um prazo determinado de um ano, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o caráter de lei. Essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do orçamento como ato-condição. Sob o enfoque formal, no entanto, não há como negar a qualificação de lei. Concluindo, dizemos que o orçamento é uma lei ânua, de efeito concreto, estimando as receitas e fixando as despesas necessárias à execução da política governamental. 5.6. Princípios Orçamentários. Antes da Constituição Federal, havia apenas três princípios previstos no art. 2º da Lei n° 4.320/64, quais sejam: universalidade, da anualidade e da unidade. Atualmente, há pelo menos sete princípios que regem a elaboração e execução dos orçamentos, todos previstos na Constituição Federal. 5.6.1 Princípio da exclusividade. Este princípio versa sobre o conteúdo da lei orçamentária, que deve ter conter apenas a autorização de despesas e previsão de receitas, isto é, somente aquilo que for matéria orçamentária. Neste diapasão, o art. 2º, da Lei nº 4.320/64, e os arts. 4º e 5º, da LRF, tratam da matéria veiculada pelas leis orçamentárias. O art. 165, §8º, da Lei Maior, dispõe que a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesas, não se incluindo, porém, na proibição, a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. A “exceção” mencionada na parte final do dispositivo quanto aos créditos adicionais suplementares apenas reforça a sua necessária inclusão na lei orçamentária, uma vez que, genuinamente, já são institutos de direito orçamentário.

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Por outro lado, quanto às chamadas operações de crédito por antecipação de receita, a menção expressa no dispositivo constitucional teve o condão de revogar (não recepcionar) o art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 4.320/64, eis que tais operações de crédito não precisavam ser compreendidas no orçamento. Como leciona José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo, 13ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 1997, p. 672), esse princípio surgiu para acabar com as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos, na expressão de Rui Barbosa, ou seja, matérias absolutamente estranhas ao direito financeiro. Hodiernamente, este princípio deve ser entendido como meio de se evitar que incluam na lei orçamentária normas relativas a outros ramos do Direito, tais como as que modificam ou ampliam as legislações civil, administrativa, penal, processual etc. 5.6.2 Princípio do equilíbrio. A princípio, o equilíbrio orçamentário significa a relação equivalente entre o montante da despesa autorizada e o volume da receita prevista para o exercício financeiro, isto é, uma igualdade matemática (numérica) entre receitas e despesas públicas. Por outro lado, atualmente tem-se entendido o equilíbrio orçamentário também como instrumento do desenvolvimento nacional equilibrado, ou seja, possui dosagem política de equilibrar, ordenar e vincular as receitas/despesas com o progresso nacional. Porém, esse equilíbrio também acaba sendo representado por números, que traduzem o planejamento e execução orçamentária. Para Regis Fernandes de Oliveira (op. cit., p. 70), não se trata de um princípio, mas, antes, de um pressuposto do orçamento, pois o equilíbrio deve haver em decorrência lógica da própria existência do orçamento; se este significa um plano de ação mediante ponderação das receitas e despesas, óbvio está que deve haver equilíbrio entre gastos e receitas, sob pena de aniquilamento do próprio Estado, ou seu endividamento. O desrespeito constante e histórico desse princípio lógico (gasta-se até o limite das receitas) ocasionou o déficit público. O art. 167 da Constituição Federal retrata uma influência desse princípio, pois veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados, dando a entender que é para se evitar um abuso que ocasione o déficit. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe, nos termos do art. 1º, §1º, da LRF, a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, ou seja, as prevenções e correções buscam atingir justamente este equilíbrio orçamentário, não apenas numérico, mas principalmente político-econômico. Tal equilíbrio deve ser buscado, ainda nos termos do dispositivo citado, mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a

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obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Ademais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) determina que a lei de diretriz orçamentária disponha sobre o equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a). 5.6.3 Princípio da unidade. O “orçamento” deve ser único. As leis orçamentárias podem ser de três tipos, mas sempre harmônicas entre si. Nota-se, assim, que o princípio da unidade de refere à unidade do Orçamento (como um conjunto de leis orçamentárias), e não à unidade da legislação orçamentária (uma única lei, um único documento legal, contendo todas as matérias orçamentárias). Para Eduardo Marcial Ferreira jardim (Manual de Direito Financeiro e Tributário, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2003, p. 31), a complexidade do Estado Moderno não se compagina com a existência de um único documento orçamentário, no sentido literal do vocábulo. Em atendimento a esta realidade, o princípio ganhou cores novas e passou a denotar a existência de um orçamento básico, em torno do qual se agregam orçamentos miniaturais que, ao cabo de contas, se incorporam e se integralizam ao aludido orçamento base, compondo um todo indivisível. Explicam Nelson Nery Costa e Geraldo Magela Alves (Constituição Federal Anotada e Explicada, 2ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 414) que o conceito desse princípio mudou, representando não mais uma mera unificação numérica, mas sim uma unidade de orientação política dos orçamentos. 5.6.4 Princípio da não-afetação (ou da não-vinculação). Está previsto no art. 167, IV, da Constituição Federal, segundo o qual é vedada a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvas algumas hipóteses expressamente previstas no dispositivo. Inicialmente, vale dizer que o princípio se volta apenas contra as receitas de impostos, viabilizando a vinculação das demais receitas públicas (taxas, contribuições, multas, preços, tarifas etc.). Portanto, as receitas de impostos não podem ser comprometidas a órgão, fundo ou despesa, até porque, por excelência, os impostos são tributos não-vinculados (art. 16, do CTN). Aliás, na ADIn MC 1.689-PE, relator Ministro Sydney Sanches, o STF julgou inconstitucional o art. 22, §2º, da Constituição Estadual de Pernambuco, que determinava a aplicação anual de, no mínimo, um por cento dos orçamentos

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gerais do referido Estado e de seus Municípios em programas de assistência integral à criança e ao adolescente, por ferir o inciso IV do art. 167 da Carta Constitucional. O STF, na ADIn 2.123, relator Ministro Marco Aurélio, também decretou a inconstitucionalidade da vinculação de receita do IR/Fonte arrecadado dos servidores do Poder Judiciário para um Fundo Especial do Tribunal de Justiça do Espírito Santo. O princípio comporta exceções, previstas no próprio inciso IV, como também no §4º, do art. 167, possibilitando, assim, a vinculação excepcional para: a) as transferências constitucionais (arts. 158 e 159), b) as ações e serviços públicos de saúde (art. 198, §2º); c) a manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212); d) a realização de atividades da administração tributária (art. 37, XXII); e) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, §8º); e f) a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (art. 167, §4º). 5.6.5 Princípio da universalidade. No orçamento, devem estar incluídas todas as despesas e receitas. O art. 6º da Lei n° 4.320/64 estabelece que todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Os arts. 3º e 4º da Lei n° 4.320/64 também dispõem neste mesmo sentido. Na Constituição, o princípio está consignado no art. 165, caput, e §5°, incisos I, II e III. Atente-se que o orçamento compreende as receitas e despesas: de todos os órgãos, fundos e entidades da administração pública direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; das empresas em que a os entes federados, direta e indiretamente, detenham a maioria do capital social com direito a voto; e das entidades e órgãos da administração direta e indireta vinculados à seguridade social (saúde, assistência e previdência sociais), bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Em virtude da substituição do princípio da anualidade tributária pelo da anterioridade (desde a Emenda 1/69), o princípio da universalidade vem sendo anualmente burlado, na medida em que tributos são instituídos ou majorados nos últimos dias do ano, sem previsão na lei orçamentária. Por outro lado, o art. 11 da LRF insere a previsão orçamentária de todos os tributos como um dos requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal. a) Créditos Adicionais e o Princípio da Universalidade Ciente da impossibilidade de se prever inequivocamente todas as despesas que serão realizadas no ano seguinte, a Constituição permite a criação de

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créditos adicionais (dotações não-orçamentárias ou extra-orçamentárias) para autorizar despesas não computadas ou insuficientemente prevista na lei orçamentária (art. 40 da Lei n° 4.320/64). Logo, a abertura desses créditos acaba flexibilizando este princípio orçamentário, visto que nem todas as despesas estarão originariamente previstas no orçamento. Enfim, as despesas ou as assunções de obrigações diretas só podem ser realizadas mediante autorização legislativa prevista na lei orçamentária (dotação orçamentária) ou na lei que instituir tais créditos adicionais (dotação não-orçamentária), como frisa o art. 167, II, da Constituição. Incide sobre a matéria, portanto, o princípio da legalidade (art. 167, V), que não pode ser burlado com a concessão ou utilização de créditos ilimitados, conforme preceitua o art. 167, VII, da Lei Maior. A Lei nº 4.320/64 dispõe sobre os créditos adicionais em seus arts. 40 a 46. Nos termos do art. 41, incisos de I a III, da Lei n° 4.320/64, os créditos adicionais classificam-se em:

� Suplementares: destinados a reforçar dotação orçamentária, isto é, havia a previsão da despesa, porém insuficiente. Nos termos do art. 167, §8º, da Carta Magna na própria lei orçamentária já pode haver a permissão para a abertura de tais créditos pelo Poder Executivo;

� Especiais: aqueles destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária original, neste caso, sequer havia uma previsão na lei orçamentária; e

� Extraordinários: créditos destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública (art. 167, §3º, CF). No âmbito federal, os créditos extraordinários devem ser autorizados por medida provisória, de acordo com o dispositivo constitucional acima citado. No caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios, o art. 44 da Lei nº 4.320/64 aduz que estes créditos serão abertos por decreto do Poder executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

O art. 43, da Lei n° 4.320/64, ressalta que a abertura dos créditos suplementares e especiais dependerá sempre da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa. Além das hipóteses elencadas no §1º deste artigo, tais créditos ainda poderão ter como origem (e justificativa) aqueles recursos que ficarem sem despesas correlatas, em virtude de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, de acordo com o §8º do art. 166 da Constituição Federal. Novamente, vale reforçar que os créditos suplementares e especiais devem ser autorizados por lei, em acatamento ao princípio da legalidade. Sua abertura, porém, é feito por decreto, como prevê o art. 42, da Lei nº 4.320/64.

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O art. 45, da LRF, prevê que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos pós adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos que dispuser a LDO. Kiyoshi Harada comenta o seguinte, a respeito do dispositivo (op. cit, p. 250, nota 172): O objetivo da norma é o de preservar o patrimônio público e evitar solução de continuidade dos projetos em execução. Para assegurar efetividade a esse dispositivo, seu parágrafo único determina o envio ao Legislativo de um relatório sobre projetos em andamento, no prazo aí assinalado. O art. 167, §2º, também da Carta Maior, determina que os créditos especiais e suplementares terão vigência no exercício financeiro em que foram autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício seguinte. 5.6.6 Princípio da anualidade orçamentária. Resulta deste princípio que o orçamento deve ser elaborado e renovado pelo período de um ano (em nosso País, 1º/01 a 31/12, conforme art. 34 da Lei n° 4.320/64). Vale frisar que o princípio da anualidade orçamentária não se confunde com o extinto princípio da anualidade tributária. Este último significava que um tributo somente poderia ser cobrado no exercício financeiro seguinte ao da lei que o majorou ou instituiu, se estivesse previsto também em lei orçamentária. Ou seja, a lei orçamentária tinha a força de autorizar a instituição do tributo (tinha a natureza de um ato-condição para a cobrança do tributo), constituindo em um obstáculo a mais para a cobrança de tributos instituídos ou majorados nos finais de ano. A Constituição de 1988 não exige mais a prévia autorização orçamentária para a cobrança de tributos, é dizer, não vigora mais o princípio da anualidade tributária, substituído pelo princípio da anterioridade (arts. 150, III, b e c, e 195, §6º, CF). 5.6.7 Princípio da legalidade. O orçamento público, como já salientado, possui uma natureza jurídica legal. As normas orçamentárias devem ser criadas pelo Poder Legislativo, em respeito ao princípio republicano. O art. 166 da Constituição Federal reservou um processo legislativo específico para a lei orçamentária. A violação desse mandamento constitucional implicará em crime de responsabilidade, de acordo com o art. 85 da Carta Constitucional.

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Ademais, o art. 62, §2°, da Constituição, veda a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares. De acordo com o próprio dispositivo, na esfera federal, cabe a edição de medida provisória para realizar a abertura de créditos adicionais extraordinários, ou seja, para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Para os Estados, Distrito Federal e Municípios, cujos Chefes do Executivo não podem editar medidas provisórias, o art. 44, da Lei n° 4.320/64, permite a abertura de créditos extraordinários por meio de decreto, sendo que esse ato deve ser imediatamente levado ao conhecimento do Poder Legislativo correspondente, para fins de controle. Ademais, a Lei nº 10.028/2003 inseriu no Código Penal os chamados crimes contra as Finanças Públicas, fortalecendo ainda mais esse princípio. 5.7. As Leis Orçamentárias. Inicialmente, cumpre-se dizer que as leis orçamentárias são leis de efeito concreto. Formalmente, são “leis” (pois obedecem um rito procedimental, inclusive com peculiaridade, próprio das leis – art. 166), mas, materialmente, ela apresenta um conteúdo de ato administrativo, sendo uma norma de efeitos concretos e específicos (e não abstratos e genérico). 5.7.1. Espécies de Leis Orçamentárias. Existem três tipos de leis orçamentárias, de acordo com o art. 165 da Constituição Federal: lei do plano plurianual (PPA), lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Compete à lei do plano plurianual: Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, §1º); Reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (art. 165, §7º); e Autorizar investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (art. 167, §1°). O §4º do art. 165 dispõe que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual. A lei do PPA é uma lei temporária com vigência de quatro anos, aprovada sempre no primeiro ano do mandato do Presidente, Governador e Prefeito, até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente,

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de acordo com o art. 35, §2º, do ADCT, até o surgimento da lei complementar prevista no art. 165, §9º, da Constituição Federal. A Lei de diretrizes orçamentárias – LDO, conforme §2º do art. 165 da Constituição Federal: Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente; Orientará a elaboração da lei orçamentária anual; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. O art. 4º da LRF também traz outras normas relativas à esta lei orçamentária, valendo dizer que todos os anos a LDO deve anteceder a LOA, uma vez que esta deve seguir aquela. Trata-se, pois, de uma lei anual que deve traçar regras gerais para aplicação do plano plurianual, orientando “a elaboração da lei orçamentária anual”, ou seja, o que deve ela conter (Regis Fernandes de Oliveira, op. cit., p. 76). Saliente-se que a sessão legislativa não será interrompida sem aprovação da LDO, nos termos do art. 57, §2º, CF. Tal ressalva apenas reforça a importância dessa lei orçamentária. Finalmente, a Lei Orçamentária Anual é dividida em três partes, consoante §5º do art. 165, da Carta Constitucional: orçamento fiscal, de investimento e o da seguridade. Seus conteúdos estão estipulados nos incisos deste dispositivo constitucional. O prazo de vigência dessa lei é de um ano (entre 1º/01 a 31/12 – art. 34, da lei nº 4.320/64). O art. 32, da Lei nº 4.320/64, prevê que, se o Poder Legislativo não receber a proposta de lei orçamentária no prazo fixado, hoje, pelo art. 35, §2º, III, do ADCT, será considerada como proposta a lei orçamentária até então vigente. Há uma hierarquia entre as leis orçamentárias, nesta ordem: PPA, LDO e LOA, como se depreende dos dispositivos seguintes: 165, §2º (LDO > LOA), §7º (PPA > LOA), 166, §3º, I (PPA e LDO > LOA), §4º (PPA > LDO). 5.7.2. Processo Legislativo – art. 166. As leis orçamentárias estão submetidas a um processo legislativo especial, traçado no art. 166 da Constituição Federal. As normas relativas ao processo legislativo “comum” são aplicadas apenas subsidiariamente (art. 166, §7º). A iniciativa das leis orçamentárias é de competência exclusiva do Poder Executivo (art. 165, caput, e 84, XXIII, CF).

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Nota-se que existe, aqui, uma reserva de administração, um domínio reservado à Administração contra ingerências do Legislativo (J. J. Gomes Canotilho, op. cit., p. 735), que não se restringe apenas à iniciativa do processo legislativo (aspecto formal do projeto de lei), como também ao próprio conteúdo do projeto de lei orçamentária, uma vez que a Lei Maior veda o aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente (art. 63, I) e a exclusão de despesas previstas nos projetos que incidam sobre dotação para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências constitucionais (art. 166, §3º, II). Destarte, existe uma limitação ao poder de emendar os projetos de leis que prevêem despesas enquadradas dentro da citada reserva de administração. Na ADIN 774/RS, relator Ministro Celso de Mello, o STF decretou a inconstitucionalidade de um aumento de despesa levado a cabo por uma emenda parlamentar ao projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Governador. Pelo princípio da simetria, essa iniciativa reservada ao chefe do Executivo se estende para os governadores e prefeitos, como pacificamente definiu o Supremo Tribunal Federal (ADIN 112-4/BA, relator Ministro Néri da Silveira; e ADIN 1.434-0/SP, relator Ministro Sepúlveda Pertence). Observe-se, por outro lado, que não há essa iniciativa reservada ao Chefe do Executivo para a elaboração de projetos de lei que versem sobre matéria tributária, como também pacificou o Supremo Tribunal Federal, nas ADINs nº 724-6/RS; nº 2.304-7/RS; 1.759-1/SC; e nº 2.392/ES). A questão surgiu em razão do disposto no art. 61, §1º, II, b, da Constituição, que prevê a iniciativa privativa do Presidente para as leis que disponham sobre matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios. Entendeu-se, corretamente, que essa reserva só se refere aos territórios, ou seja, todas estas matérias previstas na alínea “b” do art. 61, §1º, II, pressupõem a criação de um território. Quanto ao prazo para apresentação do projeto das leis orçamentárias, deve ser aplicado o art. 35, §2º, do ADCT, enquanto não for criada a lei complementar prevista no art. 165, §9º, I da Constituição Federal, ou seja: PPA: projeto deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato do Chefe do Executivo (logo, até 31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; LDO: projeto deve ser encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (portando, até 15/04) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Vale lembrar que o art. 57, §2º, da Constituição, prescreve que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias; e


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LOA: projeto deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (ou seja, até 31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. O próprio Poder Executivo ainda poderá enviar mensagem ao Legislativo propondo modificações em seus próprios projetos até o início da votação da parte que se pretende modificar. Essa proposta deverá ser entregue à comissão Mista Permanente responsável. A apreciação e a votação das leis orçamentárias são feitas em conjunto pelas duas Casas do Congresso Nacional, com relação à lei orçamentária federal (art. 166, caput). No §1º do art. 166 está prevista a Comissão Mista Permanente de senadores e deputados federais para examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei orçamentária, e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. Vale destacar que essa Comissão apenas emitirá seu parecer sobre os projetos, pois a votação será realizada em Plenário do Congresso Nacional (§2º). Quanto à apresentação de emendas ao projeto do Poder Executivo, o §3º do art. 166 traz algumas limitações: Deve haver compatibilidade entre LOA e PPA e LDO; As emendas devem indicar os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; e As emendas devem ser relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com dispositivos do texto do projeto de lei. O §8º prevê que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. 5.7.3. Rejeição do projeto de lei orçamentária. Discute-se acerca da possibilidade do Poder Legislativo rejeitar o projeto de lei orçamentária. Para Alexandre de Moraes (Constituição do Brasil Interpretada, 2ª ed., Atlas, São Paulo, 2003, p. 1.818), diante da ausência de dispositivo constitucional suprimindo expressamente essa independência do Poder Legislativo ao analisar o projeto de lei, seria possível a rejeição total.


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Posicionamento oposto tem Adílson Abreu Dallari (“Lei Orçamentária: processo legislativo” in “Revista de Informação Legislativa”, Brasília, Senado, nº 129, 1996, p. 159-160): O que é uma rejeição senão uma forma mais radical de emendar, suprimindo totalmente a regra inicialmente proposta! Ora, se a Constituição restringe o poder de emenda,que somente pode ser exercido dentro de certos limites, evidentemente, proíbe, implicitamente, a emenda total, radical, modificadora absoluta do texto inicialmente proposto. (...) Em resumo, ao dever imposto pela Constituição ao Chefe do Executivo de elaborar e enviar o projeto de lei orçamentária corresponde o dever imposto ao Legislativo de examiná-lo, alterá-lo (se for o caso) e aprová-lo, sem possibilidade de rejeição total. Caso seja admitida a rejeição do projeto de lei orçamentária, nasce nova dúvida quanto ao orçamento que deve vigorar. Pelo menos três saídas são lançadas: a) aplicação do art. 32 da Lei n° 4.320/64, prorrogando a legislação anterior; ou b) aplicação do art. 166, §8º, da CF, pelo qual os recursos poderiam ser utilizados mediante créditos adicionais (especiais ou suplementares); ou c) aplicação do art. 167, §3º, da CF, com a abertura de créditos extraordinários, em virtude da emergência manifestamente caracterizada, como defende Eduardo Marcial Ferreira Jardim (Manual de Direito Financeiro e Tributário, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, p. 73). 5.8. Fiscalização e Controle Interno e Externo dos Orçamentos. O orçamento pode ser entendido como o instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com o escopo de coibir os abusos dos governantes. Com o intuito de assegurar o controle orçamentário, a Constituição Federal adota mecanismos de rigorosa fiscalização que, inclusive, extravasam o campo de atuação do princípio da legalidade para adentrar nos limites da legitimidade, da economicidade etc. Para tanto, há possibilidade de controle interno e externo. “É importante observar que a Constituição de 1988 não consagrou os controles interno e externo como realidades estanques. Ao invés disso, devem atuar em harmonia, de modo integrado e sistêmico, em nome da gestão democrática da coisa pública (art. 74, IV, da Constituição Federal)”.1 5.8.1. Controle Interno ou Autocontrole (parte final do artigo 70 da Constituição Federal) O que caracteriza esse tipo de controle é o princípio da hierarquia, que impõe às autoridades superiores o dever de exercer controle sobre seus subalternos, concordando ou revendo os atos por eles praticados, notadamente em matéria de execução orçamentária. Esse controle interno existe no âmbito da atividade administrativa de cada um dos Poderes (interna corporis), ou seja, Legislativo, Executivo e Judiciário. 1 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 3.ª ed. Saraiva. 2001. p. 806.

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5.8.2. Controle Externo (artigos 70 e 49, inciso X, da Constituição Federal) É função do Poder Legislativo, exercida exclusivamente pelo Congresso Nacional, no âmbito federal, e tem por fim, a exemplo do controle interno, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes constitucionais e das entidades da Administração direta e indireta ligadas ao orçamento, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. O controle externo sujeita-se à prévia apreciação do Tribunal de Contas competente, sendo que as decisões deste possuem cunho administrativo.

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6. Crédito público. 6.1. Origem Etimológica do Termo Crédito A palavra crédito se origina do latim creditum, que, por sua vez, advém do verbo credere, isto é, ter confiança. Assim, crédito é a confiança que os homens têm uns nos outros e sua importância é demonstrada pela tradicional sentença de Demóstenes: “Ignorante é aquele que desconhece que o crédito é o maior capital dentre todos os que nos proporcionam a aquisição da riqueza”. 6.2. Elementos do Crédito: Confiança e Prazo Assim, a base do crédito é a confiança que o credor deposita na pessoa a quem concede o crédito de que a mesma lhe restituirá o capital mutuado. Esta confiança tem de ser entendida sob os pontos de vista subjetivo e objetivo. Significa, pelo primeiro aspecto, que o devedor merece fé, ou melhor, possui os requisitos morais básicos que fazem a pessoa do credor ter a certeza de que ele aplicará a sua capacidade econômica no cumprimento de sua obrigação, correspondente à devolução da quantia que lhe foi mutuada. Encarada sob o aspecto objetivo, a confiança compreende a certeza que o credor tem de que o devedor é economicamente capaz de liquidar o débito que assumiu. Além do elemento confiança, um outro elemento deve ser ressaltado, o tempo, que corresponde ao período que decorre entre a prestação atual por parte de quem concede o crédito e a prestação futura a ser cumprida por quem dele se beneficiou e consistente na sua devolução. Assim, para alguns o crédito consiste em uma troca de um valor presente por um valor futuro, enquanto para outros seria a permissão de usar o capital de outrem. Por outro lado, a expressão público é empregada para caracterizar a pessoa do Estado como sendo a que se utiliza daquela confiança para obter recursos do particular contra a promessa de restituí-los decorrido certo tempo. 6.3. Conceito de Crédito Público Podemos, agora, conceituar crédito público como sendo a faculdade que tem o Estado de, com base na confiança que inspira e nas vantagens que oferece, obter, em empréstimo, recursos de quem deles dispõe, assumindo, em contrapartida, a obrigação de restituí-los nos prazo e condições fixados. Não há dúvida que não basta a confiança que o Estado inspira para que obtenha, por empréstimo, os recursos de que necessita, pois necessário será que acene ao possuidor do capital com o oferecimento de vantagens tais que o sensibilize a fornecer o crédito. O crédito público, desta maneira, consiste em um processo de que o Estado lança mão para obter recursos de que careça para a satisfação de suas necessidades, quando se mostra insuficiente o processo de utilização do tributo.


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Os recursos auferidos pelo Estado em decorrência de empréstimo recebido não constituem receita pública, mas sim mera entrada ou ingresso, eis que não integram, de forma permanente, o patrimônio do Estado face à obrigação de sua restituição. Assim, como já foi visto anteriormente, receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. Entretanto, a Lei nº 4.320 dá ao termo receita um sentido amplo, compreendendo toda a entrada de recursos nos cofres do Estado, pelo que, sob o ponto de vista legal, o empréstimo é considerado como receita de capital (§ 4º do art. 11). Técnica do Crédito Público O Estado pode obter crédito público quer contraindo empréstimos a entidades públicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, quer através da emissão de títulos colocados junto a tomadores privados de um determinado mercado. 6.4. Conceito de Empréstimo Público Assim, empréstimo público é a operação pela qual o Estado recorre ao mercado interno ou externo em busca de recursos de que careça, face, normalmente, à insuficiência da receita fiscal, assumindo a obrigação de reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condições por ele fixadas. 6.5. Empréstimo Público e Imposto O empréstimo distingue-se do imposto porque este, independente de ser obtido compulsoriamente, não oferece promessa de devolução, enquanto o empréstimo depende da vontade do mutuante em subscrever o empréstimo e se subordina à condição de devolução. Assim, tal distinção fundamenta-se em considerar no empréstimo um caráter voluntário, contratual, enquanto o imposto tem um caráter de coercitividade. 6.6. Natureza Contratual do Empréstimo Público Consideramos um ponto indiscutível que o empréstimo público encerra um caráter contratual, apesar de alguns autores negarem tal feição contratual sob o fundamento de que o empréstimo público é uma obrigação unilateral assumida pelo Estado, cuja fonte direta não é a vontade das partes, mas a lei. Não concordamos com tal entendimento porque, apesar de o empréstimo público decorrer de uma lei, o Estado fica impedido de alterar o seu regime que, depois de estabelecido, obriga a ambos os contratantes, o Estado e o particular. Maurice Duverger, apesar de não discrepar do entendimento da quase totalidade dos autores a respeito do caráter contratual do empréstimo, chama atenção para o fato de que tal caráter por vezes se atenua, e afirma que a

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diferença entre o privado e o público é ainda menos importante do que parece ao primeiro exame, pelas seguintes razões: a) quanto aos limites do caráter contratual, enquanto o empréstimo privado tem suas condições fixadas em conseqüência de comum acordo entre as partes, no empréstimo público o Estado fixa, unilateral-mente, as suas condições, cabendo, quando muito, ao subscritor aceitá-lo ou recusá-lo em bloco, ou seja, sem poder discutir as suas condições; assim, caso se entenda que o empréstimo público é um contrato, ter-se-á de admitir que é um contrato especial porque somente uma de suas partes, o Estado, fixa as suas condições, e a aceitar-se, como pretendem alguns, que seria um “contrato de adesão”, e existindo este nas relações entre particulares, como na venda a preço marcado e nas condições determinadas pelo vendedor, será indiscutível que a noção de contrato livremente ajustado é mais teórica que prática, pelo que desapareceria o aspecto voluntário que serve de base para distinguir o empréstimo público do imposto; b) no que diz respeito às exceções ao caráter contratual e voluntário do empréstimo, elas se apresentam de modo absoluto nos empréstimos obrigatórios e são mais relativas e mais limitadas nos empréstimos quase-obrigatórios, a saber: nos empréstimos obrigatórios, em que cada cidadão deve subscrever uma parcela do empréstimo proporcional à sua renda ou à sua fortuna, estaremos diante não de um empréstimo mas de um imposto extraordinário, embora com a obrigação de o Estado devolvê-lo em certo prazo, enquanto que nos empréstimos semi-obrigatórios, quando o cidadão é praticamente coagido a subscrevê-los, como no tempo de guerra, em que sofre os efeitos da propaganda e da pressão social sobre ele exercida, o caráter voluntário do empréstimo fica grandemente atenuado. Obrigação do Estado de Devolver o Empréstimo Por outro lado, em relação à obrigação que decorre do empréstimo para o Estado de devolver o seu valor nas condições fixadas, Duverger demonstra que ela pode desaparecer ou diminuir. Diz-se que desaparece, nos Estados modernos, com a desvalorização da moeda em conseqüência da inflação acelerada, como ocorreu na Alemanha, em 1922, quando o marco ficou praticamente reduzido a zero, com o que o Estado alemão pôde reembolsar sua dívida fixada em marcos com um papel-moeda despido de qualquer valor, sem que, juridicamente, tenha rompido sua obrigação de devolução. A referida obrigação pode também se reduzir de duas formas: a) voluntariamente, quando o Estado pede aos tomadores do empréstimo público uma redução das vantagens dadas, conferindo-lhes uma opção de reembolso imediato ou a redução das citadas vantagens; b) compulsoriamente, que só ocorre raramente, e resulta, na maioria das vezes, de uma desvalorização da moeda, conseqüência de uma inflação menos acelerada que a referida acima, como quando os preços se elevam, por exemplo, de trinta por cento em relação à data da subscrição do empréstimo, pelo que só se poderá comprar com a mesma quantidade de dinheiro existente na época da subscrição bens que custem no momento do resgate trinta por cento menos, embora o Estado continue a pagar a mesma quantia de juros aos subscritores e a lhes

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reembolsar a mesma quantidade nominal, fazendo com que eles, com as mesmas quantias, só possam adquirir trinta por cento menos de bens que eles poderiam fazê-lo quando da subscrição, tudo se passando, assim, como se a contrapartida de devolução por parte do Estado ficasse reduzida de trinta por cento. 6.7. Classificação do Empréstimo Público O empréstimo público pode ser classificado dos seguintes modos: 1) em relação à forma de que se utiliza o Estado para sua obtenção, os empréstimos podem ser: a) voluntários, quando o Estado não se vale de qualquer coação para a sua subscrição, pois recorre ao mercado de capitais em busca dos recursos de que carece, podendo o contribuinte livremente optar em realizar ou não tal subscrição; b) semi-obrigatórios ou patrióticos, em que o Estado ainda não obriga a sua subscrição mas se utiliza, em determinadas situações especiais, como no tempo de guerra, de uma coação indireta, como a que resulta da propaganda, do apelo ao patriotismo dos cidadãos e da pressão social sobre eles exercida; 2) em relação à origem do empréstimo, este pode ser: a) interno, quando o Estado o obtém em seu próprio território, dentro de suas próprias fronteiras, pouco importando que provenha de cidadãos nacionais ou estrangeiros, ou b) externo, que é o obtido no exterior; 3) em relação ao prazo em que o empréstimo será resgatado, ele se divide em empréstimo a prazo longo ou a prazo curto, existindo, ainda, os denominados empréstimos perpétuos, que não apresentam data de resgate, ficando o Estado obrigado apenas a pagar, anualmente, uma renda ou juro aos subscritores; 4) quanto à competência da pessoa jurídica de direito público para a utilização do empréstimo público, o mesmo divide-se em federal, estadual e municipal. 6.8. Fases do Empréstimo Público O empréstimo público compreende duas fases distintas, a emissão e a dívida pública. A emissão corresponde ao seu lançamento, pelo qual o Estado exterioriza seu desejo de obter crédito e indica as condições em que se fará a subscrição, principalmente as vantagens que dela decorrerão para os subscritores. A emissão pode ser direta, se o Estado lança, por conta própria, o empréstimo, servindo-se de subscrição, em que são estipuladas as condições da operação, ou mandando vender os títulos respectivos no Tesouro, nos bancos ou na Bolsa. É indireta se o empréstimo é lançado por meio de terceiros, já por força de concessão da emissão a um capitalista, já por adjudicação da mesma a quem oferecer mais vantagens e garantias. Neste último caso, os concessionários ou adjudicatários responderão pelo levantamento do capital necessário ou pela colocação dos títulos.


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6.9. As Condições do Empréstimo Público As condições do empréstimo público têm papel relevante para sua subscrição. Isso porque no empréstimo particular o juro é o único interesse oferecido ao mutuante, mas no empréstimo público o Estado deve tratar de oferecer outras vantagens para o sucesso da operação a que recorre, como, por exemplo, garantias contra a variação do valor da moeda, a fim de que o subscritor, quando do reembolso, não receba menos dinheiro que o emprestado. As mencionadas vantagens podem ser assim resumidas: a) colocação dos títulos “abaixo do par”, como quando seu valor nominal é de 100, mas o Estado o lança por 80, obrigando-se, no entanto, a reembolsar o mutuante pelo seu valor nominal; b) lançamento do título “ao par”, ou seja, por seu valor nominal, obrigando-se o Estado a pagar ao mutuante quantia maior que ele emprestou; c) obrigação do Estado, através da realização de sorteios periódicos, reembolsar imediatamente os subscritores que forem premiados, sem esperar pelo decurso do prazo fixado, correspondendo aos denominados empréstimos de loterias; d) concessão de direito aos subscritores de pagarem tributos ou outras dívidas com os títulos representativos do empréstimo, tomando por base seus valores nominais, que, se forem inferiores aos estabelecidos na Bolsa, beneficiarão os mutuantes; e) concessão de privilégios fiscais aos mutuantes, como isenção fiscal dos rendimentos produzidos pelos títulos quanto ao juro ou quanto à sua renegociação; f) atribuição de determinadas vantagens jurídicas aos títulos, como, por exemplo, sua impenhorabilidade. 6.10. Garantias do Empréstimo Público Todavia, não basta somente que o Estado ofereça vantagens ao subscritor do título, pois deve também garantir-lhe não só o reembolso do capital mutuado, como igualmente que este não será afetado pela desvalorização da moeda. Tais garantias consistem basicamente no seguinte: a) garantias reais, muito usadas na Idade Média, quando o Estado dava em hipoteca, em favor do mutuante, castelos, terras, etc., estando hoje em desuso; b) garantias dadas por terceiro de que o mutuante receberá o capital mutuado caso o Estado não honre seu compromisso, modalidade esta que também não mais é usada; e) garantias vinculadas, quando determinada renda do Estado, geralmente de ordem fiscal, fica vinculada ao pagamento do empréstimo; d) garantias de câmbio, consistentes em uma cláusula inserida nos contratos de empréstimo, pela qual, tendo em vista que geralmente os mutuantes têm mais confiança no valor da moeda estrangeira que no da nacional, o Estado se obriga a reembolsar ao mutuante o capital emprestado, tomando por base, na época do reembolso, o valor de determinada moeda estrangeira;


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e) inserção nos contratos da denominada “cláusula ouro”, pela qual o Estado vincula o pagamento da dívida pública ao valor internacional do ouro que vigora na data do pagamento; f) garantia existente nos empréstimos “indexados”, em que o valor do empréstimo fica vinculado ao preço de determinados produtos ou serviços, como carvão, eletricidade, ferroviário, etc. As três primeiras garantias visam a dar segurança ao mutuante de que ele receberá o capital fornecido ao Estado, enquanto as demais visam a prevenir os efeitos da desvalorização da moeda. 6.11. Amortização do Empréstimo Os modos clássicos de resgate dos empréstimos públicos, conforme Aliomar Baleeiro, são os seguintes: “a) simultaneamente: todos os títulos são resgatados duma só vez na data do vencimento; b) em série por sorteios periódicos; o Tesouro, a partir de certa data, sorteia todos os anos uma série de títulos para resgate, até que se extinga toda a obrigação; e) anuidades termináveis: juros e amortizações são pagos ao longo de um período em prestações iguais até completa liquidação da dívida, de sorte que, na marcha do tempo, a parcela do capital restituído é cada vez maior, segundo a Tabela Price; d) rendas vitalícias: forma européia antiga em que o Tesouro se obrigava a pagar uma prestação até o fim da vida do subscritor, extinguindo-se a dívida com a morte deste ou do beneficiário; e) pelos saldos orçamentários: o Tesouro, a seu critério, compra os títulos em Bolsa, o que naturalmente só lhe interessa fazer por cotações inferiores ao valor nominal”. 6.12. Conversão do Empréstimo 6.12.1. Conceito Conversão é a alteração feita pelo Estado, após a emissão, de qualquer das condições fixadas para a obtenção do crédito público, objetivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida à subscrição. A conversão deve ser examinada sob seus aspectos jurídico e econômico-financeiro. 6.12.2. Aspecto jurídico Quanto ao aspecto jurídico, distinguem-se normalmente três tipos de conversão: a) forçada, em que o Estado impõe ao mutuante a substituição do título primitivo por um novo, que oferece menor vantagem que o anterior, podendo tal imposição ser feita indiretamente, quando, por exemplo, o Estado não obriga a


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referida substituição, mas decreta a caducidade dos títulos que não forem substituídos; tal modalidade de conversão atenta contra o direito adquirido do mutuante e é repelida nos países em que os tribunais controlam a constitucionalidade das leis; b) facultativa, em que o Estado concede ao mutuante, sem qualquer coação direta ou indireta, o direito de escolher entre continuar com seu título primitivo ou receber, em substituição, um novo título que não lhe retire qualquer vantagem do anterior, como, por exemplo, o título novo concede ao Estado um prazo maior de resgate em troca de uma vantagem de juro maior em favor do mutuante; c) obrigatória, em que o Estado concede também ao mutuante um direito de opção, consistente em aceitar a substituição de seu título por um outro que lhe ofereça uma vantagem menor ou ser reembolsado do valor do título anterior. 6.12.3. Aspecto Econômico-Financeiro Sob o ponto de vista econômico e financeiro, para que a conversão obtenha sucesso, necessário se torna que os novos títulos oferecidos, em substituição, pelo Estado, concedam vantagem menor que aquela que esteja sendo, no mesmo momento, concedida por outros títulos vendidos na Bolsa. Do contrário, o mutuante preferirá o reembolso que lhe permitirá, de imediato, comprar na Bolsa os referidos títulos para ser beneficiado por um interesse maior. 6.12.4. Repúdio da Dívida Por outro lado, ocorre o repúdio da dívida quando o Estado, independentemente da vontade do subscritor do empréstimo, cancela a dívida ou altera as suas condições, impondo novas condições que lhe pareçam mais favoráveis, podendo o repúdio se referir ao capital ou ao juro. A desvantagem do repúdio consiste em desmerecer a confiança que o subscritor havia depositado no Estado, o que pode trazer dificuldades no caso do Estado necessitar de novos empréstimos.


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7. Dívida Pública 7.1. Sentidos Lato e Estrito da Expressão A expressão dívida pública pode ser considerada em dois sentidos diversos. Em sentido lato, compreende todas as obrigações do Estado para com seus credores, seja qual for a sua origem, como caução, depósito, prestação de serviços, fianças, pensões, aposentadorias, fornecimento de bens, sentenças judiciais ordenatórias de pagamentos ou empréstimos. Em sentido estrito, no entanto, a dívida pública é aquela cuja obrigação de pagamento decorra apenas de empréstimos. No caso, interessa-nos somente a dívida pública entendida estritamente. 7.2. Conceito Dívida ativa é o crédito do Estado a ser cobrado executivamente. Esgotado o prazo de pagamento fixado pela lei ou por decisão administrativa, de que não caiba mais recurso, o crédito tributário é inscrito no Livro de Inscrição da Dívida Ativa pela Procuradoria da Fazenda. A Lei n. 6.830, de 22.9.1980, todavia, amplia o conceito do que seja dívida ativa, abrangendo “aquela definida como tributária ou não-tributária na Lei n. 4.320, de 17.3.1964”, dispondo, assim, que qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades políticas e respectivas autarquias, será considerado dívida ativa da Fazenda Pública. 7.3. Classificação A dívida pública admite várias classificações, que variam em razão do aspecto que se pretenda pôr em relevo. Dívida Interna e Externa Considerando-se a sua origem territorial, a dívida pública é denominada interna quando decorre de obrigação assumida no próprio território do Estado, inclusive mediante colocação de títulos no mercado de capitais através do Banco Central (CF, art. 164), pouco importando que os credores sejam nacionais ou estrangeiros. Diz-se externa a dívida pública em que a obrigação foi assumida pelo Estado fora dos limites de seu território. Dívida Administrativa e Financeira A dívida pública pode ser classificada ainda em razão da necessidade ou não de lei especial. Assim, dívida administrativa é a que depende de lei especial e resulta do simples desempenho das finalidades próprias dos ramos da administração. Por outro lado, dívida pública financeira é a que resulta de empréstimo público devidamente autorizado por lei especial.


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7.4. Requisitos para Inscrição O art. 202 do CTN enumera os requisitos que deve conter o termo de inscrição da dívida ativa, autenticada pela autoridade administrativa competente. Além dos requisitos previstos no referido artigo, a certidão que constitui título executivo deverá conter a indicação do número do livro e da folha em que foi inscrita a dívida. Esses requisitos são indispensáveis para permitir ao devedor o exercício do direito de ampla defesa. A omissão desses dados ou o erro em relação a esses requisitos constituem causas de nulidade do título executivo. 7.5. Cobrança A cobrança da dívida ativa ocorre por meio da execução fiscal, regulada pela citada Lei n. 6.830/80, objeto de estudo dentro do Direito Tributário e do Direito Processual Civil, este último no tocante ao procedimento de cobrança. Recomenda-se, entretanto, desde já, a leitura de todos os dispositivos da Lei n. 6.830/80.


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8. Precatórios (Disciplina Legal e Constitucional) Insta observar, em primeira abordagem, a que pessoas jurídicas se aplica o regime dos precatórios previsto no art. 100 da CRFB. Aplica-se tal regime às pessoas jurídicas de Direito Público. Na Administração direta, aplica-se, portanto, às dívidas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. No âmbito da administração indireta, porém, só vai ter aplicação às autarquias e fundações públicas, compondo o exato conceito de "Fazenda Pública". De se notar, portanto, que a cobrança de débitos de Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista não se submete aos precatórios. QUESTÃO: O art. 100 da CRFB fala em "sentença judiciária". A execução de título extrajudicial estaria fora, então, do regime do precatório? R. Não, a uma porque o art. 730 do CPC, que regula a execução por quantia certa contra a Fazenda Pública não faz distinção, englobando todos os casos, seja o título judicial ou extrajudicial. A duas porque os art. 649, I do CPC e 67 do CC determinam que os bens da Fazenda Pública são impenhoráveis, impedindo, portanto, que o procedimento de cobrança se dê da forma comum, ou seja, com penhora de bens e expropriação. Conceito: Precatório é a "comunicação expedida pelos juizes de execução aos presidentes de Tribunais a fim de que, por seu intermédio, se autorizem e se expeçam as respectivas ordens de pagamento de créditos contra a Fazenda Pública." Documentos que devem acompanhar o Precatório - o elenco não se encontra na lei, mas sim no Regimento Interno dos Tribunais. Em relação ao TRF-2a Região, o seu regimento interno dispõe, em seu art. 335, quais os documentos que devem constai do precatório. São eles: Petição inicial da ação Procuração e substabelecimento Contestação Sentença de primeiro grau Acórdão do Tribunal Acordão do STJ e do STF, havido do Resp e RE Manifestação do PGR, que ira dizer se o Precatorios está conforme os autos originais Petição inicial da execução Sentença que julgou a liquidação Conta de liquidação Firma reconhecida do Juiz Autenticação das peças que foram juntas por cópias. Valores absurdos: alguns tribunais têm admitido a reformulação da liquidação de sentença, mesmo transitada em julgado, em casos em que se presuma a ocorrência de sérios equívocos em sua elaboração


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Fala o art. 100 da CRFB, de forma expressa, em "à exceção dos créditos de natureza alimentícia" - O que quer isto significar? R. significa não que referidos créditos não se submetam ao regime do precatório, mas sim que eles não se submetem à ordem cronológica geral. OBS: Vencimento de funcionário público tem natureza alimentar. O art. 100, §1° - A define crédito de natureza alimentícia. "na ordem cronológica de apresentação dos precatórios" - a ordem a ser respeitada é a da data do registro e autuação do precatório no tribunal, e não a da apresentação do ofício à entidade pública. Tribunal expede ofício de requisição de pagamento da dívida executada, ou seja, expede-se ordem de pagamento à autoridade competente, que deve tomar as medidas necessárias à abertura dos créditos. A Questão da atualizacão - Regra: os valores expressos nos precatórios devem ser corrigidos pela Fazenda devedora obrigatoriamente quando do pagamento. Art. 100, § 1o da CRFB (alteração introduzida pela EC 30 de 19/09/00). Sequestro - Se o direito de precedência atribuído ao exeqúente pela CRFB e pelo CPC é violado por manejos ou dificuldades opostas pela repartição ao cumprimento da ordem, há a possibilidade de sequestro da quantia necessária ao pagamento. * Referido tem índole cautelar, e não satisfativa. A EC 30/00 acresceu o § 2o ao art. 100 da CRFB, cuja norma determina recair o sequestro sobre a quantia'"paga indevidamente caso ainda esteja depositada a conta do Tribunal. Despesa de Pequeno Valor - A despesa de pequeno valor, assim definida em lei (L. 10.099/00, art. 1o), não se submete ao regime dos precatórios. Art. 100, § 3o da CRFB, incluído pela EC 30/00. OBS: vide ainda ADCT art. 78 e L.10.266 de 24/07/01 (LDO de 2002), art. 23. Prazo para apresentação: 1o de julho - se for apresentado até esta data, é incluído no orçamento do ano seguinte. Caso contrário, só no outro ano. Ex. precatório apresentado até 01/07/02 - será pago em 2003. Precatório apresentado em 05/09/02 - só será pago no ano 2004. 8.1 Noções Preliminares. Os precatórios são ordens de pagamento emitidas pelos Presidentes dos Tribunais, para que a Fazenda Pública pague uma determinada dívida discutida judicialmente e já transitada em julgado em seu desfavor. Logo, são despesas contraídas pelo Poder Público pela via judicial, isto é, não são despesas realizadas espontaneamente.


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Léo da Silva Alves, em artigo intitulado “O eterno escândalo dos precatórios”, in “Revista Consulex” nº 132, ano VI, julho/2002, p. 39, ilustra que o precatório é uma espécie de cheque que a Justiça dá à pessoa que ganhou a causa; por conseguinte, bastaria ele apresentá-lo para que fosse, em momento próprio, honrado. Portanto, são créditos contra a Fazenda Pública que podem até mesmo ser negociados com terceiros (isso se faz com um percentual de deságio), compensados com tributos (desde que haja previsão em lei) e oferecidos à penhora em execuções fiscais. Os precatórios federais poderão servir como moeda para fins de compensação com tributos arrecadados pela Receita Federal, nos termos do art. 66, da Lei n° 8.383/91 e art. 74, da Lei n° 9.430/96 (todavia, não se admite a compensação de tributos com créditos de terceiros, admitindo-se apenas créditos do próprio contribuinte). Trata-se, portanto, de um modo de execução específico para a Fazenda Pública. Enquanto o devedor particular responde com seu patrimônio (arts. 591 e 646, ambos do Código de Processo Civil), a Fazenda Pública beneficia-se com a impenhorabilidade dos seus bens e, conseqüentemente, conta com um rito processual diferenciado, previsto no art. 730, do CPC. O não pagamento dos precatórios possibilita, em tese, a decretação de intervenção federal no Estado devedor (art. 34, VI, CF) ou intervenção estadual no seu Município devedor (art. 35, IV, CF). De acordo com o art. 36, II, compete ao STF, STJ ou TSE requisitar a intervenção federal. No caso da intervenção estadual, compete ao Tribunal de Justiça do Estado dar provimento à representação feita neste sentido. Todavia, segundo pacificada orientação jurisprudencial do STF, não será decretada a intervenção caso a entidade devedora comprove que os recursos orçamentários estão esgotados, e, conseqüentemente, que a inadimplência não é dolosa nem deliberada. Logo, entende-se que o Poder Judiciário não pode compelir o Executivo a abrir crédito especial para atendimento dos precatórios. Neste diapasão, podem ser citados os seguintes processos de intervenção federal julgados pela Corte Suprema, todos com o relatório do Ministro Maurício Corrêa: Int nº 770, nº 1.012, nº 1.116, nº 1.202, nº 1.366, nº 1.802, nº 2.123, nº 2.159 e nº 2.432. No Processo de Intervenção – Int nº 506, julgado em 05/05/2004, DJ de 25/06/2004, p. 4, o Plenário do STF assim se pronunciou: EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM INTERVENÇÃO FEDERAL. PRECATÓRIO. DESCUMPRIMENTO INVOLUNTÁRIO. 1. Descumprimento voluntário e intencional de decisão transitada em julgado. Pressuposto indispensável ao acolhimento do pedido de intervenção federal. 2. Precatório. Não-pagamento do título judicial em virtude da insuficiência de recursos financeiros para fazer frente às obrigações pecuniárias e à satisfação


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do crédito contra a Fazenda Pública no prazo previsto no § 1º do artigo 100 da Constituição da República. Exaustão financeira. Fenômeno econômico/financeiro vinculado à baixa arrecadação tributária, que não legitima a medida drástica de subtrair temporariamente a autonomia estatal. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. A postura jurisprudencial, infelizmente, reduz substancialmente a preocupação e a responsabilização da Fazenda Pública para honrar os precatórios, contribuindo para a inadimplência dos precatórios. Criticando severamente a atual situação dos pagamentos da Fazenda Pública pela via dos precatórios, Léo da Silva Alves (op. cit., p. 38-39) escreveu: A figura jurídica do precatório não pode ser desvinculada de um verdadeiro escândalo. Ou é de um lado, ou é de outro. Ou seja, é a Administração Pública que esbofeteia a cidadania, empurrando por décadas o cumprimento de obrigações, que estão postas no nível de Constituição; ou são verdadeiras quadrilhas, algumas agindo em conluio com agentes públicos, que saqueiam os cofres do povo, usando os precatórios como instrumentos de falcatrua. A Carta Política é clara ao dizer que o Poder Público é responsável pelos danos que os seus agentes causarem a terceiros, assim resguardado o direito de regresso. Ocorre que o cidadão se vê agredido pelos, às vezes, 20 anos na Justiça para conseguir que transite em julgado uma decisão favorável. Depois, na prática, mais 10 ou 15 anos para receber o que a Constituição garante que lhe é de direito. Mas não recebe: já morreu. Morreu, talvez, à míngua. E deixa uma viúva cumprindo a mesma sina, que morre depois, transferindo para os filhos a herança da burocracia irracional. Por outro lado, o art. 30, §7º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, estatui que os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites. Essa determinação legal serve, ao menos, como uma pressão, na medida em que existem limites para a dívida consolidada (incisos I e II do art. 37, LRF), sob pena de ficar vedada qualquer realização de operação de crédito interna ou externa, assim como forçar a entidade inadimplente para obter resultado primário necessário à redução da dívida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho (art. 31, LRF). A dívida consolidada, consoante dispõe o art. 98, da Lei nº 4.320/64, compreende os compromissos de exigibilidade superior a 12 (doze) meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. Enfim, a inobservância dos limites fixados pelo Senado e pelo Congresso Nacional (art. 30, I e II, LRF), quanto à dívida consolidada, gera um engessamento nas despesas públicas.


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Ademais, a Lei nº 10.028/00 acrescentou no Código Penal o art. 359-A, o qual, em seu parágrafo único, inciso II, fixa pena de reclusão, de um a dois anos, para quem ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, quando o montante da dívida consolidada ultrapassar o limite máximo autorizado por lei. Aquela mesma lei também enquadrou como crime de responsabilidade contra a lei orçamentária (inseriu o item 5, no art. 10, da Lei nº 1.076/50), a conduta “deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal”. Esta mesma conduta também foi acrescentada no art. 1º, XVI, do Decreto-lei nº 201/67,que versa sobre os crimes de responsabilidade dos Prefeitos. 8.2 Regras Aplicáveis. Sobre os precatórios, devem ser observadas as regras abaixo. a) Ordem Cronológica. O art. 100, caput, da Constituição Federal, dispõe que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas (Federal, Estaduais, Distrital e Municipal), em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para esse fim. O caput do art. 100 trata diferentemente os pagamentos decorrentes de créditos de natureza alimentícia dos precatórios referentes a créditos de natureza diversa (“não-alimentares”), priorizando aqueles, em detrimento destes. Vale frisar, portanto, que os créditos de natureza alimentar também se sujeitam à sofrida via dos precatórios (entendimento este consolidado pelo STF, no RE 186.481-8/SP). Segundo interpretação judicial, a exceção prevista no início do art. 100, caput, da CF (à exceção dos créditos de natureza alimentícia...) apenas exclui estes créditos da ordem cronológica geral de apresentação dos precatórios, criando-se uma rotina própria e prioritária para o seu pagamento. Os créditos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado (art. 100, §1º-A, CF).


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Ademais, consoante Súmula 144 do STJ, os créditos de natureza alimentícia gozam de preferência, desvinculados os precatórios da ordem cronológica dos créditos de natureza diversa. Portanto, no entendimento do STF (ADIN 47-SP), haverá duas ordens de precatórios, sendo uma específica para os créditos de caráter alimentar (no mesmo sentido: RESP 53.516-SP, 6ª Turma do STJ). b) Desrespeito à ordem cronológica. Seqüestro. Se a ordem cronológica for desrespeitada, o credor preterido no seu direito de preferência poderá pleitear o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o seu débito, para o presidente do tribunal que expediu a ordem, após a oitiva do Ministério Público, de acordo com o art. 731, do CPC e parte final do §2° do art. 100 da CF. A medida cautelar do seqüestro somente é cabível na hipótese do credor ser preterido à ordem cronológica dos precatórios, não se admitindo nova modalidade de seqüestro, conforme julgado pelo STF na ADIn nº 1662, e expressamente previsto no §2º, do art. 100 da CF. Neste sentido, o Plenário do STF, na ADIn nº 1662/DF, julgada em 20/08/01, DJ de 19/09/03, relator Ministro Maurício Corrêa, julgou inconstitucional os incisos III e XII da Instrução Normativa nº 11/97 do Tribunal Superior do Trabalho, que autorizavam o seqüestro pelo Presidente do TST, quando a pessoa jurídica de direito público condenada não incluísse no orçamento a verba necessária ao pagamento do precatório, ou quando a previsão fosse feita a menor, sem a devida atualização ou fora do prazo legal. Sua ementa segue abaixo: EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INSTRUÇÃO NORMATIVA 11/97, APROVADA PELA RESOLUÇÃO 67, DE 10.04.97, DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO, QUE UNIFORMIZA PROCEDIMENTOS PARA A EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIOS E OFÍCIOS REQUISITÓRIOS REFERENTES ÀS CONDENAÇÕES DECORRENTES DE DECISÕES TRANSITADAS EM JULGADO. 1. Prejudicialidade da ação em face da superveniência da Emenda Constitucional 30, de 13 de setembro de 2000. Alegação improcedente. A referida Emenda não introduziu nova modalidade de seqüestro de verbas públicas para a satisfação de precatórios concernentes a débitos alimentares, permanecendo inalterada a regra imposta pelo artigo 100, § 2º, da Carta Federal, que o autoriza somente para o caso de preterição do direito de precedência do credor. Preliminar rejeitada. 2. Inconstitucionalidade dos itens III e XII do ato impugnado, que equiparam a não-inclusão no orçamento da verba necessária à satisfação de precatórios judiciais e o pagamento a menor, sem a devida atualização ou fora do prazo legal, à preterição do direito de precedência, dado que somente no caso de


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inobservância da ordem cronológica de apresentação do ofício requisitório é possível a decretação do seqüestro, após a oitiva do Ministério Público.(...) Segundo farta jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (MC nº 7708, AgREsp nº 508.682, ROMS nº 14.940 e REsp nº 604.216) e do Supremo Tribunal Federal (RE nº 311.487/SP, AgRE nº 231.696), o ato do Presidente do Tribunal que concede ou rejeita o pedido de seqüestro de verbas públicas tem natureza administrativa (e não jurisdicional), não enfrentando, por conseguinte, recurso especial ou extraordinário, pois inexiste causa decidida em última ou única instância por órgão do Poder Judiciário no exercício jurisdicional. Contra essa decisão (administrativa), todavia, cabe mandado de segurança para o próprio Tribunal. Segue, abaixo, ementa da decisão acima citada da Corte Suprema, relator Ministro Moreira Alves: Recurso extraordinário. Precatório. Atividade administrativa do Tribunal. Inexistência de causa como pressuposto do recurso extraordinário. - O Plenário desta Corte, ao julgar o AGRRE 213.696, decidiu que a atividade do Presidente do Tribunal no processamento do precatório não é jurisdicional, mas administrativa, o mesmo ocorrendo com a decisão da Corte em agravo regimental contra despacho do Presidente nessa atividade. Inexiste, assim, o pressuposto do recurso extraordinário que é o da existência de causa decidida em única ou última instância por órgão do Poder Judiciário no exercício de função jurisdicional. Recurso extraordinário não conhecido. c) Prazo para os pagamentos. É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente (art. 100, §1º, CF). Com relação aos juros de mora, o Pleno do STF, no RE 298.616, relator Ministro Gilmar Mendes, DJ de 03/10/03, firmou posicionamento de que os juros somente passarão a incidir, se o pagamento não ocorrer dentro do prazo fixado pela Constituição (ou seja, a partir de 1º de janeiro do ano seguinte ao da data máxima para pagamento do precatório). O STJ vem adotando este posicionamento, como se depreende, dentre outros, no EREsp 449.848/MG, relator Ministro Teori Albino Zavascki. d) Direcionamento das verbas necessárias para o pagamento dos precatórios. Para o pagamento dos precatórios, as dotações orçamentárias ou créditos adicionais abertos serão consignados diretamente para o Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito (art. 100, §2º, CF).


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e) Dispensa dos precatórios nas obrigações de pequeno valor. Somente estão dispensados de precatórios, os pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor, que as Fazendas Públicas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado (art. 100, §3º). Obviamente, tais débitos têm preferência de pagamento sobre as demais dívidas judiciais, inclusive, sobre aqueles de natureza alimentícia que não sejam de “pequeno valor”. Quanto às pequenas dívidas federais, a Lei n° 10.099/00 definiu este valor em R$ 5.181,00, mas, com o advento da Lei n° 10.259/01, este limite subiu para 60 salários mínimos. O art. 87, do ADCT definiu, até que cada entidade fixe legalmente seus próprios valores, para as dívidas de pequeno valor estaduais e do Distrito Federal, a quantia de até 40 salários-mínimos, e 30 salários-mínimos para as pequenas dívidas municipais. Assim, importante salientar que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem definir outros valores. A aplicação do dispositivo constitucional, acrescido pela EC 37/02, portanto, tem aplicação apenas subsidiária. Contudo, resta saber se as entidades federadas têm autonomia para fixarem valores inferiores àqueles lançados pela EC 37/02, ou seja, se os Estados e o Distrito Federal podem reduzir o limite dos seus débitos de pequeno valor, para menos de 40 salários mínimos, ou, ainda, se os Municípios podem fixar suas obrigações de pequeno valor em um valor inferior a 30 salários mínimos. O STF, na ADIn 2868, DJ de 12/11/2004, relator Ministro Carlos Ayres Britto, por maioria de votos, julgou constitucional lei do Piauí que reduziu o limite de obrigações de pequeno valor para até cinco salários mínimos. Os ministros entenderam que o legislador estadual tem toda liberdade de compatibilizar o valor com as disponibilidades orçamentárias de cada entidade federada. Para o relator da ação, que foi voto vencido na discussão, o art. 87, do ADCT, fixa valores mínimos, é dizer, as legislações estaduais e municipais somente poderiam determinar valores superiores àqueles estipulados pela EC 37/02. A ementa foi assim redigida: EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.250/2002 DO ESTADO DO PIAUÍ. PRECATÓRIOS. OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR. CF, ART. 100, § 3º. ADCT, ART. 87. Possibilidade de fixação, pelos estados-membros, de valor referencial inferior ao do art. 87 do ADCT, com a redação dada pela Emenda Constitucional 37/2002. Ação direta julgada improcedente. Vale ressaltar que o §4° veda a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra


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do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no §3º do art. 100 e, em parte, mediante expedição de precatório. Enfim, o débito deve ser “originalmente” de pequeno valor. Entretanto, o credor tem a faculdade de renunciar ao crédito do valor excedente, para obter o pagamento do saldo sem o precatório, como prevê o parágrafo único do art. 87, do ADCT. Finalmente, o art. 86, §3º, do ADCT (acrescentado pela EC 37/02) aduz que os débitos de “pequeno valor” com “natureza alimentícia” são os primeiros da fila, possuindo, portanto, preferência. f) O “calote oficial” da EC 30/00. A EC 30/00 acrescentou o art. 78 no ADCT institucionalizando um verdadeiro “calote oficial” ou “moratória”, ao permitir o parcelamento dos precatórios em até 10 prestações anuais, que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31/12/99, exceto se forem de “pequeno valor” ou de natureza alimentícia. O §2º do art. 78, do ADCT, autoriza a compensação dessas prestações anuais com tributos da entidade devedora, caso não sejam liquidadas até o final do exercício que se referem. O credor tem a opção, ainda, de ceder seus créditos para terceiros, como ressalva expressamente a parte final do caput do artigo. Finalmente, segue texto extraído do site do STJ (Notícias de 11/05/2004), intitulado STJ propõe fim dos precatórios, que revela o descontentamento com essa sistemática brasileira: O ministro Humberto Gomes de Barros vai encaminhar à Frente Parlamentar dos Advogados proposta que substitui os títulos precatórios por títulos judiciais. A idéia é acelerar o pagamento das ações contra os cofres públicos e evitar a necessidade de se abrir novo processo para execução das sentenças já proferidas. A proposta foi apresentada hoje (11) durante a audiência concedida pelo presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), ministro Edson Vidigal, ao presidente da Frente, deputado Luiz Piauhylino (PTB-PE). Segundo Gomes de Barros, a extinção dos precatórios e sua substituição por títulos judiciais vão ajustar a lei ao seu fim social. "Hoje, depois de ganhar uma ação contra o Estado, é preciso entrar numa fila para receber o dinheiro. E essa fila leva décadas para andar", disse o ministro. Gomes de Barros afirmou que, além de agilizar o pagamento das ações, os títulos judiciais vão aquecer o mercado financeiro já que o detentor poderá aguardar o prazo de resgate do papel ou trocá-lo no mercado. Os precatórios são uma espécie de ordem de pagamento do poder público para saldar dívidas de sentenças judiciais. Anualmente, de acordo com a disponibilidade de caixa, a União, os estados e os municípios reservam parte de seus orçamentos para o pagamento dessas dívidas. Os recursos são repassados à Justiça, que providencia o pagamento dos credores seguindo uma ordem de chegada e prioridade dos processos. Os casos de pagamento de alimentos, por exemplo, sempre têm preferência sobre os demais.


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Com a instituição dos títulos judiciais, ao sentenciar o cofre público ao pagamento, o juiz determina a emissão de um título público que será entregue ao vencedor da ação. O título, como todo papel do Governo, deverá ter prazo para resgate e taxa de juros e correção, mais ou menos nos mesmos moldes da dívida pública. Dessa forma, ele poderá ser negociado no mercado imediatamente após o seu recebimento, dando ao seu possuidor a opção de aguardar o prazo de resgate do papel para ter seu valor integral acrescido de juros e correção, ou vender com um certo deságio no mercado de títulos. O próprio ministro Gomes de Barros imagina a possibilidade de bancos ou sociedades de crédito e financiamento se interessarem na formação de fundos para negociar em bloco títulos de pequeno valor, o que garantiria a credores de pequenas causas negociar seus papéis com a mesma desenvoltura que terão os detentores de grandes dívidas. A idéia, que será anexada à proposta apresentada hoje ao deputado Luiz Piauhylino, presidente da Frente Parlamentar dos Advogados, será levada para estudo preliminar das comissões que cuidam de questões econômicas na Câmara dos Deputados. O presidente do STJ, ministro Edson Vidigal, aproveitou para informar ao deputado Piauhylino que dispõe de estudo demonstrativo de que, a cada ano, os recursos destinados ao Poder Judiciário estão diminuindo. "Os valores nominais colocados no orçamento mostram que as verbas para a Justiça crescem a cada ano, mas, se fizermos uma análise comparativa com os demais repasses da União, vamos ver que o Judiciário, que em 2002 recebeu 1,51% do orçamento total da União, em 2003 recebeu pouco mais de 1,2% e este ano receberá cerca de 0,95%", disse Vidigal. O ministro Humberto Gomes de Barros afirmou que uma das formas de se mascarar o orçamento do Judiciário é justamente o pagamento de precatórios: "parte dos recursos que entram no nosso orçamento são repasses da União para o pagamento dos precatórios. Ora, não é dinheiro nosso, mas engorda a nossa conta como se fosse", alertou. O deputado Luiz Piauhylino informou que irá apresentar à Frente Parlamentar a proposta da substituição dos precatórios e que, em momento oportuno, irá levar à Comissão Mista do Orçamento os problemas do Judiciário com a queda nos repasses de verbas. Regime especial de pagamento de precatórios. Emenda Constitucional nº 62, de 11 de novembro de 2009. Com a publicação recente e a entrada em vigor naquele dia, da EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2009, o art. 100 da Constituição Federal foi alterado e acrescentado o art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, instituindo regime especial de pagamento de precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Assim, ficou instituído no art. 100 da CF que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.


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A exceção a este comando ficou disposta no § 3º daquele artigo, uma vez que relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações (que poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social) de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. Todavia, para estes termos, ficou vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total. Com relação aos débitos de natureza alimentícia (decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado), serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei. Estes serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no já mencionado § 3º do artigo 100 da CF, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º do art. 100, acima comentados. As entidades de direito publico ficam obrigadas a incluir verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente. As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o seqüestro da quantia respectiva. O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de Justiça. Ressalta-se que no momento da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial. Para tanto, antes da expedição dos precatórios, o


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Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora informação sobre os débitos que preencham as tais condições, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado. A respeito da atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios. A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora. Posteriormente, Lei complementar poderá vir a estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação. O referido artigo prevê também que a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente, ainda que a seu critério exclusivo e na forma de lei. Outra novidade estabelecida pela Emenda Constitucional 62/09 foi a inclusão do art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias vinculado ao disposto acima, pois menciona que até que seja editada a lei complementar de que trata §15 do art. 100 da Constituição Federal (acima exposto), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional. Assim, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios sujeitos ao regime especial mencionado optarão, por meio de ato do Poder Executivo: 1- para saldar os precatórios, vencidos e a vencer, pelo regime especial, por deposito mensal, em conta especial criada para tal fim, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente* sobre as respectivas receitas correntes líquidas, apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento; ou 2- pela adoção do regime especial pelo prazo de até 15 (quinze) anos, caso em que o percentual a ser depositado na conta especial criada para saldar os precatórios corresponderá, anualmente, ao saldo total dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a


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caderneta de poupança para fins de compensação da mora, excluída a incidência de juros compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento. *Caso a escolha seja o item 1 acima, o percentual calculado no momento de opção pelo regime e mantido fixo até o final do prazo a que se refere o § 14 deste artigo, será: I- para os Estados e para o Distrito Federal: a) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além do Distrito Federal, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) do total da receita corrente líquida; b) de, no mínimo, 2% (dois por cento), para os Estados das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; - para Municípios: a) de, no mínimo, 1% (um por cento), para Municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; b) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para Municípios das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35 % (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida. Entende-se como receita corrente líquida, o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo mês de referência e os 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades, e deduzidas: - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. Importante ressaltar que as contas especiais utilizadas para o pagamento em regime especial, serão administradas pelo Tribunal de Justiça local, para pagamento de precatórios expedidos pelos tribunais. Sendo que os recursos depositados em tais contas não poderão retornar para Estados, Distrito Federal e Municípios devedores. E ainda, pelo menos 50% (cinqüenta por cento) dos recursos serão utilizados para pagamento de precatórios em ordem cronológica de apresentação, respeitadas as preferências definidas no § 1º, para os requisitórios do mesmo ano e no § 2º do art. 100, para requisitórios de todos os anos. Durante a vigência do regime especial, gozarão também desta preferência os titulares originais de precatórios que tenham completado 60


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(sessenta) anos de idade até a data da promulgação desta Emenda Constitucional. Nos casos em que não se possa estabelecer a precedência cronológica entre 2 (dois) precatórios, pagar-se-á primeiramente o precatório de menor valor. A aplicação dos recursos restantes dependerá de opção a ser exercida por Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ato do Poder Executivo, obedecendo à seguinte forma, que poderá ser aplicada isoladamente ou simultaneamente: - destinados ao pagamento dos precatórios por meio do leilão**; **- Leilões serão realizados por meio de sistema eletrônico administrado por entidade autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários ou pelo Banco Central do Brasil; - admitirão a habilitação de precatórios, ou parcela de cada precatório indicada pelo seu detentor, em relação aos quais não esteja pendente, no âmbito do Poder Judiciário, recurso ou impugnação de qualquer natureza, permitida por iniciativa do Poder Executivo a compensação com débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra devedor originário pela Fazenda Pública devedora até a data da expedição do precatório, ressalvados aqueles cuja exigibilidade esteja suspensa nos termos da legislação, ou que já tenham sido objeto de abatimento nos termos do § 9º do art. 100 da Constituição Federal; - ocorrerão por meio de oferta pública a todos os credores habilitados pelo respectivo ente federativo devedor; - considerarão automaticamente habilitado o credor que satisfaça o que consta no inciso II; - serão realizados tantas vezes quanto necessário em função do valor disponível; - a competição por parcela do valor total ocorrerá a critério do credor, com deságio sobre o valor desta; - ocorrerão na modalidade deságio, associado ao maior volume ofertado cumulado ou não com o maior percentual de deságio, pelo maior percentual de deságio, podendo ser fixado valor máximo por credor, ou por outro critério a ser definido em edital; - o mecanismo de formação de preço constará nos editais publicados para cada leilão; - a quitação parcial dos precatórios será homologada pelo respectivo Tribunal que o expediu. - destinados a pagamento a vista de precatórios não quitados na forma do § 6° e do inciso I do art. 97 do ADCT (já comentados acima), em ordem única e crescente de valor por precatório; - destinados a pagamento por acordo direto com os credores, na forma estabelecida por lei própria da entidade devedora, que poderá prever criação e forma de funcionamento de câmara de conciliação. Enquanto Estados, Distrito Federal e Municípios devedores estiverem realizando pagamentos de precatórios pelo regime especial, não poderão sofrer sequestro de valores, exceto no caso de não liberação tempestiva dos recursos. Neste caso, as providencias serão as seguintes:


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- haverá o seqüestro de quantia nas contas de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ordem do Presidente do Tribunal de Justiça local até o limite do valor não liberado; - constituir-se-á, alternativamente, por ordem do Presidente do Tribunal requerido, em favor dos credores de precatórios, contra Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, direito líquido e certo, auto-aplicável e independentemente de regulamentação, à compensação automática com débitos líquidos lançados por esta contra aqueles, e, havendo saldo em favor do credor, o valor terá automaticamente poder liberatório do pagamento de tributos de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, até onde se compensarem; - o chefe do Poder Executivo responderá na forma da legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa; - enquanto perdurar a omissão, a entidade devedora não poderá contrair empréstimo externo ou interno e ficará impedida de receber transferências voluntárias; - a União reterá os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, e os depositará nas contas especiais, devendo sua utilização obedecer ao que prescreve o § 5º, ou seja, não poderão retornar para Estados, Distrito Federal e Municípios devedores. No caso de precatórios relativos a diversos credores, em litisconsórcio, admite-se o desmembramento do valor, realizado pelo Tribunal de origem do precatório, por credor, e, por este, a habilitação do valor total a que tem direito, não se aplicando, neste caso, a regra do § 3º do art. 100 da Constituição Federal. Se a lei a que se refere o § 4º do art. 100 da CF não estiver publicada em até 180 (cento e oitenta) dias, contados da data de publicação desta Emenda Constitucional, será considerado, para os fins referidos, em relação a Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, omissos na regulamentação, o valor de: - 40 (quarenta) salários mínimos para Estados e para o Distrito Federal; - 30 (trinta) salários mínimos para Municípios. O regime especial de pagamento de precatório (previsto no inciso I do § 1º, do art 97 ADCT) vigorará enquanto o valor dos precatórios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados (nos termos do § 2º, ambos deste artigo), ou pelo prazo fixo de até 15 (quinze) anos (no caso da opção prevista no inciso II do § 1º). Os precatórios parcelados na forma do art. 33 ou do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e ainda pendentes de pagamento ingressarão no regime especial com o valor atualizado das parcelas não pagas relativas a cada precatório, bem como o saldo dos acordos judiciais e extrajudiciais. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no


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mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios. O valor que exceder o limite previsto no § 2º do art. 100 da Constituição Federal será pago, durante a vigência do regime especial, na forma prevista nos §§ 6º e 7º ou nos incisos I, II e III do § 8° deste artigo, devendo os valores dispendidos para o atendimento do disposto no § 2º do art. 100 da Constituição Federal serem computados para efeito do § 6º deste artigo. Finalmente, deve-se saber que: -A implantação do regime de pagamento criado pelo art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias deverá ocorrer no prazo de até 90 (noventa dias), contados da data da publicação desta Emenda Constitucional. -A entidade federativa voltará a observar somente o disposto no art. 100 da Constituição Federal: - no caso de opção pelo sistema previsto no inciso I do § 1º do art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, quando o valor dos precatórios devidos for inferior ao dos recursos destinados ao seu pagamento; - no caso de opção pelo sistema previsto no inciso II do § 1º do art. 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ao final do prazo. -Ficam convalidadas todas as cessões de precatórios efetuadas antes da promulgação desta Emenda Constitucional, independentemente da concordância da entidade devedora. E, também, convalidadas todas as compensações de precatórios com tributos vencidos até 31 de outubro de 2009 da entidade devedora, efetuadas na forma do disposto no § 2º do art. 78 do ADCT, realizadas antes da promulgação desta Emenda Constitucional.

Novo Art. 1º O art. 100 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação: "Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. § 1º Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em

Antigo Art. 100. à exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. § 1º - É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, data em que terão atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte.


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responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º deste artigo. § 2º Os débitos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei, serão pagos com preferência sobre todos os demais débitos, até o valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. § 3º O disposto no caput deste artigo relativamente à expedição de precatórios não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em leis como de pequeno valor que as Fazendas referidas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. § 4º Para os fins do disposto no § 3º, poderão ser fixados, por leis próprias, valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. § 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente. § 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados

§ 2º - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados ao Poder Judiciário, recolhendo-se as importâncias respectivas à repartição competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito. § 1º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000) § 1º-A Os débitos de natureza alimentícia compreendem aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000) § 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de


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diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva. § 7º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatórios incorrerá em crime de responsabilidade e responderá, também, perante o Conselho Nacional de Justiça. § 8º É vedada a expedição de precatórios complementares ou suplementares de valor pago, bem como o fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução para fins de enquadramento de parcela do total ao que dispõe o § 3º deste artigo. § 9º No momento da expedição dos precatórios, independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial. § 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em até 30 (trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento, informação sobre os débitos que preencham as condições estabelecidas no § 9º, para os fins nele previstos.

precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000) § 3° O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) § 3º O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000) § 4º São vedados a expedição de precatório complementar ou suplementar de valor pago, bem como fracionamento, repartição ou quebra do valor da execução, a fim de que seu pagamento não se faça, em parte, na forma estabelecida no § 3º deste artigo e, em parte, mediante expedição de precatório. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002) § 5º A lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público. (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000 e Renumerado pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002) § 6º O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de


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§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado. § 12. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios. § 13. O credor poderá ceder, total ou parcialmente, seus créditos em precatórios a terceiros, independentemente da concordância do devedor, não se aplicando ao cessionário o disposto nos §§ 2º e 3º. § 14. A cessão de precatórios somente produzirá efeitos após comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora. § 15. Sem prejuízo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituição Federal poderá estabelecer regime especial para pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação. § 16. A seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente."(NR)

responsabilidade. (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000 e Renumerado pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)


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A denominada por alguns como PEC do Calote, conforme se extrai do quadro comparativo atual e antigo da EC 62/09, temos que a emenda rearranjou o sistema de precatórios anteriormente previsto e estabeleceu novos parâmetros. Como se depreende da redação da EC 62 foi alterado o art. 100 da CR/88 e acrescido o art. 97 no ADCT. O art. 100 estabelece as regras sob as quais se regerá o regime de precatórios, mas desde que adotado Lei Complementar pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Enquanto não adotada a Lei Complementar de que trata a EC 62 regem-se os precatórios pelo chamado regime especial do art. 97 do ADCT para o pagamento dos precatórios em mora. Vejamos as alterações relevantes: Pelo §1º temos como pagamento preferencial os débitos alimentícios, fruto da EC 30/00. Ocorre que a EC 62/09 estabeleceu nova prioridade em relação a esses créditos no §2º do art. 100 quanto aos titulares de débito alimentar que tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedição do precatório, ou sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei. Ocorre que o quantum a ser pago a estes privilegiados será feito em valor equivalente ao triplo do fixado em lei para os fins do disposto no § 3º deste artigo, consoante as dívidas de pequeno valor que as Fazendas devam fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado, admitido o fracionamento para essa finalidade, sendo que o restante será pago na ordem cronológica de apresentação do precatório. Dessa forma será possível abranger o pagamento de um maior número de credores, o que não era possível pelo antigo regime de precatórios. Quanto às dívidas de pequeno valor a atual redação do §4º estabelece que cada ente poderá estabelecer na sua circunscrição o que é dívida de pequeno valor, entretanto, estabelece uma margem mínima que é igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social. No regime anterior a regra era a do §5º que não estabelecia um mínimo, mas determinava que a mesma poderia ser fixada segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público. O atual §5º corresponde a redação do §1º do antigo art. 100. Sendo assim, ao fim da execução judicial, o juiz, a pedido do credor e após parecer favorável do Ministério Público, emite um ofício ao presidente do tribunal ao qual se vincula, para requerer o pagamento do débito. As requisições recebidas no Tribunal até 1º de julho são autuadas como Precatórios, atualizadas nesta data e incluídas na proposta orçamentária do ano seguinte. Até 31 de dezembro do ano para o qual foi o pagamento previsto no orçamento, a União deve depositar o valor dos precatórios junto ao tribunal. Após a liberação da quantia, o tribunal procede ao pagamento, primeiramente dos precatórios de créditos alimentares e depois dos de créditos comuns, conforme a ordem cronológica de apresentação.


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Após a abertura de uma conta de depósito judicial para cada precatório, na qual é creditado o valor correspondente, o tribunal encaminha um ofício ao juízo de origem para disponibilizar a verba. Efetuada a transferência, o juiz da execução determina a expedição do alvará de levantamento, permitindo o saque pelo beneficiário, e o Precatório é arquivado no Tribunal. O atual §6º correspondia ao §2º, e o atual §7º ao §6º, do antigo art. 100. O atual § 8º corresponde à redação do antigo §4º. Hoje já não é mais necessário esperar o poder liberatório do uso do precatório para compensação após um ano, podendo ser feito o uso do crédito antes que a Fazenda devedora efetue o pagamento ao credor, inclusive em favor da própria Fazenda Pública que poderá ver créditos seus liquidados e que constavam de dívida ativa. São exemplos: a possibilidade de abatimento, a título de compensação, do valor correspondente aos débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou judicial (§ 9º); a faculdade conferida ao credor, conforme estabelecido em lei da entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de imóveis públicos do respectivo ente federado (§ 11); A referida emenda também estabeleceu um índice através dos quais serão atualizados os valores monetários referentes aos precatórios, qual seja o índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios (§12). Outra situação que hoje a lei expressamente permite é a cessão dos créditos a terceiros, a exemplo da cessão de direitos previstas no ordenamento civil brasileiro (art. 290,CC), mas restringindo o uso de tais créditos pelo terceiro no tocante ao privilégio do crédito, caso o novo credor se encaixasse nas hipóteses legais, e portanto sendo pago como um crédito comum (§13). Lembramos que na cessão, o que se tem é crédito ou direito consistente em um bem imaterial a ser alienado. E isso porque o crédito como integrante de um patrimônio, possui um valor econômico, valor este passível de alienação. Em outras palavras, o crédito é um valor do patrimônio ativo da pessoa. Na cessão de crédito, o cedente é aquele que aliena o direito; o cessionário, o que adquire. O cedido é o devedor, a quem incumbe cumprir a obrigação. Assim a cessão não é totalmente alheia ao cedido, muito embora não seja necessária sua anuência, mas tão somente sua ciência para que possa efetuar o pagamento da obrigação, salvo peculiaridades do caso concreto. Tal comunicação é feita por notificação.


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No caso dos créditos contra a Fazenda Pública prevê o texto oriundo da nova emenda que para a cessão produzir os seus efeitos será necessário comunicação, por meio de petição protocolizada, ao tribunal de origem e à entidade devedora (§14). Conforme o Art. 5º da EC 62/09, cessões realizadas antes da referida emenda constitucional, ficam convalidadas independentemente da concordância da entidade devedora. A nova medida que estabelece a necessidade de comunicação ao Tribunal permite melhor segurança e organização nos pagamentos dos débitos. O §15 por sua vez determina a possibilidade de lei complementar regular a matéria do art. 100 da CR/88 com a finalidade de delimitar a forma como se regerá o pagamento de crédito de precatórios de Estados, Distrito Federal e Municípios, dispondo sobre vinculações à receita corrente líquida e forma e prazo de liquidação. É hipótese de norma de eficácia limitada conforme classificação de eficácia das normas, haja vista que sem a Lei complementar os entes federados não vão obedecer as regras do art. 100 da CR/88, mas as do Art. 97 do ADCT. Por fim permite o §16 que a União a seu critério exclusivo e na forma de lei assuma débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente. Se considerados os parágrafos 9º em diante do art. 100 fruto da EC 62/09, houveram sensíveis mudanças que permitem que o credor possa ter uma margem de negociação de seu crédito antes não possível, ficando o mesmo à margem do pagamento ao tempo que possível para a Fazenda, muitas vezes não vindo a gozar em vida dos valores devidos. Assim, temos com a EC 62 novas possibilidades de ver o crédito sanado. Sanado o novo regime de precatórios passemos à segunda alteração decorrida da EC 62, qual seja, o art. 97 do ADCT. Estabelece o referido dispositivo que o novo regime não se aplica aos precatórios já existentes contra a Fazenda Pública e não pagos, ou ainda os emitidos durante o período de vigência do novo regime instituído pelo art. 100 da CR/88, até que seja publicada Lei Complementar, estabelecendo-se um regime denominado especial, que segundo o art. 97 do ADCT inserido pela EC 62 será usado como um período de transição. A ideia que se extrai do art. 97 do ADCT é a de que se tenha de uma vez por todas sanado os débitos de precatórios em mora. Assim, o que se tem é que débitos anteriores a 2011 não serão afetados pelo novo regime do art. 100 da CR/88, mas pelo do art. 97 do ADCT uma vez que o orçamento dos entes públicos para 2010 já se encontravam fechados e, portanto, os débitos constituídos até este período em mora. E isso porque a eficácia da regra do art. 97 perdurará 90 dias da publicação da emenda,


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gerando na prática a influência apenas dos precatórios inseridos no orçamento de 2011 em diante. Ao contrário do que se poderia imaginar não houve revogação do art. 78 do ADCT que regia a matéria, mas o estabelecimento de novas formas de pagamentos de tais débitos. Assim, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios sujeitos ao regime especial optarão por uma das duas formas, por meio de ato do Poder Executivo: I – Por depósito: para saldar os precatórios, vencidos e a vencer, pelo regime especial, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devedores depositarão mensalmente, em conta especial criada para tal fim, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as respectivas receitas correntes líquidas, apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, sendo que esse percentual, calculado no momento de opção pelo regime e vigorará enquanto o valor dos precatórios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados. O valor será: - para os Estados e para o Distrito Federal: a) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além do Distrito Federal, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) do total da receita corrente líquida; b) de, no mínimo, 2% (dois por cento), para os Estados das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; - para Municípios: a) de, no mínimo, 1% (um por cento), para Municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; b) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para Municípios das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35 % (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; ou II - pela adoção do regime especial pelo prazo de até 15 (quinze) anos, caso em que o percentual a ser depositado na conta especial corresponderá, anualmente, ao saldo total dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança para fins de compensação da mora, excluída a incidência de juros compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento. O §3º do art. 97 do ADCT define o que se entende como receita corrente líquida, qual seja, o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo mês de


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referência e os 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades, e deduzidas: I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; II - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. Estabelece ainda que: as contas especiais serão administradas pelo Tribunal de Justiça local, para pagamento de precatórios expedidos pelos tribunais; que tais recursos não poderão retornar para Estados, Distrito Federal e Municípios devedores; que pelo menos 50% (cinqüenta por cento) dos recursos serão utilizados para pagamento de precatórios em ordem cronológica de apresentação, respeitadas as preferências definidas no §1º, para os requisitórios do mesmo ano e no §2º do art. 100, para requisitórios de todos os anos. A título de desempate firma que nos casos em que não se possa estabelecer a precedência cronológica entre 2 (dois) precatórios, pagar-se-á primeiramente o precatório de menor valor. O art. 97 do ADCT ainda esclarece a forma de pagamento caso feitos os pagamentos sobre recursos no orçamento; e quanto a forma por meio de leilão, estabelece como este deve ser feito. Caso as regras previstas no art. 97 não sejam respeitadas haverá sanção ao chefe do Poder Executivo que responderá na forma da legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa; Ademais, enquanto perdurar a omissão, a entidade devedora: a) não poderá contrair empréstimo externo ou interno; b) ficará impedida de receber transferências voluntárias; Quanto aos repasses da União relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, esta os reterá os repasses e os depositará nas contas especiais devendo sua utilização obedecer ao que prescreve o § 5º, ambos deste artigo. Não disponibilizado os recursos para o pagamento dos precatórios em ordem cronológica a lei ainda previu a possibilidade do uso da medida de seqüestro (§13). Vemos assim, que toda a lei tem seus pontos positivos e negativos. Ainda que não solucione de vez, hoje a EC 62 permite a possibilidade de reduzir a tão criticada demora nos pagamentos dos precatórios. http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=20100119132630145 EC 62/09 altera o regime dos precatórios 20/01/2010-13:30 Autor: Flavia Adine Feitosa Coelho; 9. FUNDOS


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9.1. Conceito Os fundos especiais são instrumentos de descentralização da administração financeira. Constituem uma universalidade de receitas vinculadas a despesas específicas. Administrados pelo órgão público indicado na lei, subordinam-se ao controle externo do Tribunal de Contas. A Lei nº 4.320, de 17.3.64, define: “constitui fundo especial o produto da receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação” (art. 71). 9.2. Fontes Os fundos podem ter fonte constitucional ou legal e as normas gerais que os regulam encontram-se sob reserva de lei complementar. 9.3. Os Fundos Legais Outros fundos são criados por lei, na forma exigida pelo art. 167, item IX, da CF, que veda a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa. Compõem-nos as receitas provenientes de contribuições ou taxas e das dotações orçamentárias específicas, além de doações e outros ingressos previstos na lei que os instituir. São inúmeros os fundos especiais existentes no Brasil, criados em decorrência da necessidade de descentralização da administração financeira e da garantia de recursos para os gastos em serviços e prestações relevantes 9.4. Natureza Jurídica Os fundos especiais são entes despersonalizados, não passando de uma universalidade de recursos vinculados a determinadas despesas. São instrumentos meramente contábeis para a consecução de objetivos administrativos e políticos do Estado. Na estrutura do governo, portanto, os fundos estão atrelados aos órgãos públicos que, indicados por lei, são incumbidos de sua administração. O Fundo Nacional da Criança e do Adolescente, por exemplo, vincula-se ao Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.242/91); os fundos estaduais e municipais vinculam-se aos conselhos estaduais e municipais dos direitos das crianças e dos adolescentes (Lei 8.069, de 13.7.90 - art. 88, II). Mas, ressalte-se, o órgão público não é o titular da receita pertencente ao fundo especial, senão que apenas tem o dever legal de zelar pela integridade do fundo e de utilizar as ações necessárias à manutenção dos seus objetivos. Outra característica importante dos fundos especiais é que os seus beneficiários também não têm a titularidade para exigir o pagamento dos recursos que os compõem.


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Uma terceira nota distintiva consiste em que o fundo especial não se subordina ao princípio da unidade de tesouraria (art. 56 da Lei 4.320/56), isto é, os seus recursos podem ser mantidos fora da “caixa única” do governo. Os fundos especiais criados por lei, da mesma forma que aqueles previstos na Constituição, ficam sob uma certa suspeita de serem prejudiciais à administração financeira, pela pulverização dos recursos que provocam e pela manutenção de contas bancárias à margem da caixa única. A sua legitimidade dependerá dos objetivos específicos e relevantes de suas despesas e da possibilidade de angariar receitas extra-orçamentárias, como é o caso dos fundos da criança e do adolescente. 9.5. Vedações Constitucionais A CF proíbe, no art. 167, IV, a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos referidos nos arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determina o art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º. A Constituição anterior proibia a vinculação de qualquer tributo. A permissão para que se vinculem a fundos as receitas correspondente às contribuições justifica-se pelo fato de a CF 88 haver-lhes atribuído a natureza tributária (art. 149), criando autênticos impostos com destinação especial (contribuição social sobre o lucro, COFINS, CPMF, etc.), inteiramente desvinculados da característica contraprestacional que as informa. 9.6. Fundos Especiais da Administração Pública do Estado de São Paulo Decreto-lei Complementar Nº 16, de 2 de abril de 1970. Dispõe sobre a instituição e o funcionamento de fundos especiais, na Administração O GOVERNADOR DO ESTADO DE SÃO PAULO, no uso da atribuição que, por força do Ato Complementar nº 47, de 7 de fevereiro de 1969, lhe confere o § 1º do artigo 2º, do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, Decreta: Artigo 1º – Este Decreto-lei Complementar regula a instituição e o funcionamento de fundos especiais, na Administração. Artigo 2º – Constituem fundo especial as receitas que se vinculam especificamente à realização de determinados objetivos ou serviços. Artigo 3º – Os fundos especiais classificam-se em fundos especiais de financiamento e fundos especiais de despesa. Artigo 4º – Constituem fundo especial de financiamento as receitas que se vinculam à execução de programas de empréstimos a entidades públicas ou privadas. § 1º – Os objetivos, as receitas e as normas de administração dos fundos especiais de financiamento serão fixados nas leis que os instituírem, observada a legislação que dispuser sobre o sistema de crédito do estado.


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§ 2º – As dotações dos fundos especiais de financiamento serão consignadas em códigos locais, próprios, no Orçamento do Estado. Artigo 5º – Constituem fundo especial de despesa as receitas que se vinculam à realização de objetivos ou serviços de órgãos considerados unidades de despesa. Parágrafo único – Os fundos especiais de despesa somente poderão ser instituídos nos órgãos da Administração Centralizada. Artigo 6º – Constituem receitas dos fundos especiais de despesa: I – receita industrial e outras de natureza não tributária, auferidas pela prestação de serviços ou fornecimentos de bens; II – Contribuições de pessoas físicas ou jurídicas de Direito Privado; III – constituições de entidades internacionais; IV – multas de natureza não tributária; V – juros de depósitos bancários. § 1º – Os fundos especiais de despesa poderão contar com outras receitas, além das mencionadas neste artigo. § 2º – Quando as receitas vinculadas excederem as necessidades de recursos das respectivas unidades de despesa, será determinado, por decreto, que parte da arrecadação mensal seja depositada em conta administrativa pela Secretaria da Fazenda. Artigo 7º – Os fundos especiais de despesa serão considerados como contas financeiras, vinculadas às unidades de despesa. Parágrafo único – Os recursos dos fundos especiais de despesa serão utilizados para o pagamento de despesas empenhadas à conta das dotações distribuídas às respectivas unidades de despesa. Artigo 8º – As dotações distribuídas às unidades orçamentárias, em montante equivalente à estimativa das receitas vinculadas, serão consignadas, no Orçamento do Estado, em elemento ou sub-elemento próprio. Artigo 9º – Ressalvado o disposto nos parágrafos deste artigo, a utilização dos recursos dos fundos especiais de despesa será feita de conformidade com as normas e as competências dos Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária, da Administração Centralizada. § 1º – Os recursos financeiros dos fundos especiais de despesa serão depositados em conta bancária própria, nos estabelecimentos de crédito do Estado. § 2º – O saldo financeiro, apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo. Artigo 10 – As disposições deste decreto-lei complementar não se aplicam ao fundo de que trata a Lei nº 10.064, de 27 de março de 1968. Artigo 11 – Este decreto-lei complementar e suas disposições transitórias entrarão em vigor na data de sua publicação. DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS Artigo 1º – Os fundos existentes nas autarquias serão mantidos até que os sistemas de administração financeira e orçamentária, sejam estendidos à Administração descentralizada. Artigo 2º – No prazo de 90 (noventa) dias, as Secretarias de Estado deverão tomar as seguintes providências: I – propor as adaptações que deverão sofrer os atuais fundos especiais, para


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que se enquadrem na nova sistemática; II – indicar as unidades de despesa que atendam as condições fixadas neste decreto-lei complementar e que devam contar com fundo especial de despesa. Parágrafo único – As propostas e indicações, mencionadas no presente artigo, deverão ser encaminhadas ao grupo Executivo da Reforma Administrativa – «GERA». Artigo 3º – Fica, o Poder Executivo, autorizado mediante decretos, a baixar os atos necessários à aplicação do presente decreto-lei complementar. Ricardo Lobo Torres http://www.abmp.org.br/textos/228.htm 10. Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, estabelece normas de finanças públicas


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voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas básicas.

A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda tem, dentre suas competências, as atribuições de normatizar o processo de registro contábil dos atos e fatos da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e das entidades da Administração Pública Federal, consolidar os Balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e, ainda, promover a integração com as demais esferas de governo em assuntos de administração financeira e contábil, conforme o art. 51 da LRF e o art. 18 da Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal, previstos nos arts. 52 e 54 da LRF, respectivamente, foram padronizados por meio das Portarias da STN nº 469, para a União, nº 470, para o Distrito Federal e os Estados, e nº 471, para os Municípios, datadas de 21 de setembro de 2000. Essas Portarias vigoraram até o dia 31 de dezembro de 2001, pois a partir de 2002 são publicadas anualmente as Portarias que aprovam as edições atualizadas do Manual de Elaboração do Anexo de Metas Fiscais e do Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Manual de Elaboração do Anexo de Riscos Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal.

A Secretaria do Tesouro Nacional vem realizando, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as entidades técnicas representativas da sociedade, a padronização dos conceitos, definições, regras e procedimentos contábeis a serem observados pelas esferas de governo, com a finalidade de implementar as melhorias sugeridas na atualização dos Manuais.

A LRF cria condições para a implantação de uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e incentiva o exercício pleno da cidadania, especialmente no que se refere à participação do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicação dos recursos públicos e de avaliação dos seus resultados. 10.1. Introdução ao Estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, visa a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender à prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte: “Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas;


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II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização das instituições financeiras; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.” A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as finanças públicas no País há quase 40 anos. Embora a Constituição Federal tenha determinado a edição de uma nova lei complementar em substituição à Lei 4.320, não é possível prever até quando o Congresso Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já existente. A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar. Neste sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei Camata II (artigo 75 da LRF). A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o inciso II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo, “...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos”. Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da Constituição de 1988 que assim determina: “Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.”


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BIBLIOGRAFIA ESSA APOSTILA FOI PREPARADA COM BASE NOS TEXTOS ABAIXO RELACIONADOS:

• Direito Financeiro, Prof. Celso Belmiro. • Direito Financeiro, Prof. Luiz F. Maia. • Direito Financeiro, Professor Omar Augusto Leite Melo. • Direito Financeiro, Prof. José Marcelo Martins Proença. • Regime especial de pagamento de precatórios.

Emenda Constitucional nº 62, de 11 de novembro de 2009. METZ, Elaine Moraes de Almeida. Regime especial de pagamento de precatórios. Emenda Constitucional nº 62, de 11 de novembro de 2009. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2422, 17 fev. 2010. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=14359>. Acesso em: 22 mar. 2010.

apostila direito financeiro

Economy & Finance