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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
LUCIANA BOMFIM TERRA
A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO (LAI) NA
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
Salvador 2014
LUCIANA BOMFIM TERRA
A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NA
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
Dissertação apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Administração.
Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho
Salvador 2014
Escola de Administração - UFBA
T323 Terra, Luciana Bomfim.
A implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI) na
Universidade Federal da Bahia / Luciana Bomfim Terra. – 2014.
103 f.
Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de
Administração, Salvador, 2014.
1. Universidade Federal da Bahia – Abertura de informações ao público -
Estudo de casos. 2. Transparência na administração pública - Legislação.
3. Abertura de informações ao público. 4. Liberdade de informação – Brasil. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administração. II. Título.
CDD – 342.81
LUCIANA BOMFIM TERRA
A IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO NA
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
Dissertação apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Administração.
Aprovada em
Banca Examinadora
Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho - Orientador Doutor em Regional Planning pela University of London Universidade Federal da Bahia
Prof. Dr. Marco Antonio Carvalho Teixeira Doutor em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo Escola de Administração de Empresas de São Paulo – Fundação Getúlio Vargas
Profª Dra. Maria Elisabete Pereira dos Santos Doutora Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP Universidade Federal da Bahia
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais Nice e Fernando (in memória), ao meu filho Caio e ao meu Anjo da Guarda pela inspiração dos sentimentos de carinho, coragem, amor e determinação, respectivamente. Ao professor Pinho, meu Orientador, pelo exemplo de diplomacia e pela leveza na condução das orientações. Ao professor Célio Andrade pela paciência e dedicação, nas aulas de Metodologia. Aos professores do Mestrado Profissional em Administração, turma IFBA 2012 Aos colegas da turma IFBA 2012, incluindo os colegas da UFBA por compartilharem essa jornada de luta. Aos colegas de trabalho, servidores da UFBA que prestaram as informações necessárias para a conclusão desta Dissertação. À professora Lídia Maria Brandão Toutain pela disponibilidade e presteza. À professora Leidimar Cândida dos Santos pela gentileza de me disponibilizar seu tempo e material de consulta. Aos funcionários do NPGA, especialmente à Cristina pela competência e cordialidade e aos funcionários Anaélia e Mario, pela atenção.
TERRA, Luciana Bomfim. A Implementação da Lei de Acesso à Informação (LAI) na Universidade Federal da Bahia. 103 f. Il. 2014. Dissertação (Mestrado Profissional) – Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.
RESUMO
A implementação da Lei de Acesso à Informação, no Brasil, é um tema ainda pouco explorado, tendo em vista a recente aprovação da Lei 12.527/2011, que entrou em vigor em 16 de maio de 2012, através do Decreto 7.724. Esta pesquisa teve como objetivo a analise de como a Universidade Federal da Bahia vem implementando a LAI e como vem acontecendo a produção e a disponibilização das informações para o cidadão, sob a ótica da transparência apregoada pela Controladoria-Geral da União. Para isso, foram utilizados os parâmetros teóricos, baseados nos estudos de Carter, Neuman e Calland que foram organizados em três dimensões: legal, institucional e social. Através da pesquisa documental e de entrevistas realizadas com os servidores da UFBA, foi possível desenvolver o estudo de caso, numa abordagem qualitativa. Com os resultados alcançados, conclui-se que a UFBA vem atendendo às exigências legais, parcialmente, e não está preparada para a aplicação dos procedimentos necessários a fim de que a implementação da lei aconteça efetivamente. Dessa forma, está despreparada para assumir o compromisso com a transparência das informações governamentais.
Palavras-chave: Implementação da Lei de Acesso à Informação. Lei de Acesso à
Informação na UFBA. Lei Brasileira de Acesso à Informação.
TERRA, Luciana Bomfim. The implementation of the Law on Access to Information in Universidade Federal da Bahia. 103 f. Il. 2014. Professional Master Dissertation – Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2014.
ABSTRACT
The implementation of the Law on Access to Information, in Brazil, is still a relatively unexplored subject in view of the recent adoption of the Law 12.527/2011, which entered into force on May 16, 2012, through Decree 7.724 This research aimed to examine how the Universidade Federal da Bahia has been implementing the LAI is happening and how the production and provision of information to the citizens, from the perspective of transparency touted by the Controladoria Geral da União. For this, we used the theoretical parameters, based on studies of Carter, Neuman and Calland which were organized in three dimensions: legal, institutional and social. Through desk research and interviews with the officers of the University, it was possible to develop the case study, a qualitative descriptive approach. With a results obtained, it is concluded that the UFBA been meeting the legal requirements, partly, but is not prepared to the implementation of the necessary procedures to ensure that the implementation of the law effectively happen. Thus, is unprepared to commit to transparency of government information.
Keywords: Implementation of the Law on Access to Information. Law on Access to Information in UFBa. Brazilian Law on Access to Information.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 Elementos envolvidos na implementação da Lei de Acesso à Informação.........................................................
41
Quadro
2 Produção e Oferta de Informação na UFBA ..................... 44
Figura 1 Demanda e Oferta de Informação na UFBA ..................... 44
Quadro 3 Procedimentos para a coleta dos dados da pesquisa ...... 47
Quadro 4 Eventos Acadêmicos da Universidade da Bahia – 1808-1946 ...................................................................................
51
Quadro 5 Eventos acadêmicos da Universidade Federal da Bahia – 1946-2008 ........................................................................
53
Quadro 6 Estrutura organizacional da Universidade Federal da Bahia em 2014 ..................................................................
58
Figura 2 Organograma da UFBA ..................................................... 63
Figura 3 Organograma da PROPLAN ............................................. 64
Figura 4 Portal da UFBA – Página principal .................................... 68
Figura 5 Portal da UFBA – Serviço de Informação ao Cidadão ...... 76
Quadro 7 Solicitação de Informação às Unidades da UFBA.............. 81
Quadro 8 Respostas fornecidas pelas Unidades da UFBA e tempo de resposta ........................................................................
81
Quadro 9 Relatório de Pedidos e de Recursos do e-SIC/UFBA........ 83
Figura 6 Portal e-SIC – Serviço de Informação ao Cidadão ............ 85
Figura 7 Portal e-SIC – Pedido de Informação ................................ 86
SUMÁRIO
1INTRODUÇÃO........................................................................................... 10
2 EM BUSCA DO ACESSO À INFORMAÇÃO........................................... 14 2.1 O CENÁRIO BRASILEIRO.................................................................... 14 2.1.1 A Sociedade Civil.............................................................................. 16 2.1.2 Accountability................................................................................... 19 2.1.3 Governo Eletrônico........................................................................... 21 2.2 DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO.............................................. 23 2.2.1 Antecedentes Legais........................................................................ 23 2.2.2 Antecedentes Institucionais............................................................ 25 2.3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO................................................... 26 2.3.1 Panorama Internacional................................................................... 26 2.3.2 A Lei Brasileira.................................................................................. 27 2.3.2.1 A Regulamentação da LAI............................................................... 29 2.3.3 Instituições de Controle................................................................... 30 2.4 IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ............... 32 3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS................................................. 42 3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA......................................................... 42 3.2 UNIDADE DE ANÁLISE......................................................................... 43 3.3 ETAPAS DA PESQUISA....................................................................... 45 4 ESTUDO DE CASO.................................................................................. 50 4.1 UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA................................................. 50 4.1.1 Breve histórico.................................................................................. 50 4.1.2 Estrutura atual................................................................................... 57 4.2 A IMPLEMENTAÇÃO DA LAI NA UFBA............................................... 61 4.2.1 Dimensão Legal................................................................................ 64 4.2.2 Dimensão Institucional..................................................................... 66 4.2.2.1 Política de Implementação............................................................... 66 4.2.2.2 Divulgação....................................................................................... 67 4.2.2.3 Pessoal............................................................................................ 71 4.2.2.4 Treinamento..................................................................................... 72 4.2.2.5 Recursos Financeiros e Materiais.................................................... 74 4.2.2.6 Sistema de Informação.................................................................... 75 4.2.2.7 Procedimentos................................................................................. 76 4.2.2.8 Supervisão....................................................................................... 78 4.2.2.9 Avaliação......................................................................................... 82 4.2.3 Dimensão Social............................................................................... 84
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS..................................................................... 88 REFERÊNCIAS........................................................................................... 95 APÊNDICE A – Roteiro para entrevista com servidores das Unidades da UFBA que respondem ................................................................................
99
APÊNDICE B – Roteiro para entrevista com a Autoridade Responsável pelo SIC ....................................................................................................
100
APÊNDICE C – Roteiro para entrevista com a Autoridade Responsável pelo SIC .....................................................................................................
101
APÊNDICE D – Roteiro para entrevista com o cidadão interessado nas informações da UFBA .................................................................................
102
10
1 INTRODUÇÃO
Na década de 1990, a Reforma do Estado apresentou-se como uma proposta
de modernização do Estado. Embora, no Brasil, a configuração do Estado ainda
estivesse distante do modelo que pudesse atender, satisfatoriamente, às
necessidades do povo, o propósito da reforma era aumentar a eficiência da
administração pública. Essas mudanças refletiram em alguns direitos que passaram
a ser garantidos pela Constituição Federal de 1988, anunciando condições mais
democráticas, na relação entre o Estado e a Sociedade.
Nossa estrutura social é constituída por uma base sem tradição de
participação popular na política, caracterizada pela ausência da sociedade civil nas
ações de cobrança e acompanhamento do que acontece no país. Apesar de todas
as conquistas democráticas, ainda há muito a ser trilhado no sentido de maior
consciência e discernimento para a construção de uma cultura política participativa.
Essa realidade apresenta um desafio, tanto para o Estado, na busca de um
funcionamento que garanta a consolidação da democracia, quanto para a
Sociedade, na construção de uma identidade e de uma cultura que alimente este
movimento.
Mais recentemente, os avanços da comunicação, junto às tecnologias e até
algumas atitudes reativas, por parte da população, permitiram intensificar a busca
por transparência das ações governamentais, principalmente sobre o destino dos
recursos públicos. Isso trouxe uma necessidade de alteração nas estruturas físicas e
virtuais das instituições públicas, além de mudança na sua filosofia para substituir o
velho modelo de gestão por outra versão mais atual, democrático e eficiente,
consciente do seu papel e do seu compromisso com a sociedade, como já defendia
Rudigier (2002).
O Brasil presencia algumas mobilizações sociais de grupos que buscam
esclarecimentos e mudanças sobre a condução do negócio público, sinalizando um
caminho mais democrático, que segundo Campos (1990) é uma condição
fundamental para a ocorrência da accountability. Esse sentido de responsabilidade
exigido dos governantes, no compromisso em prestar contas, está contido no termo
accountability, definido por Mulgan (2000) como um tipo de controle exercido por
11
uma agência ou pela sociedade que exige a prestação de contas de um indivíduo ou
de uma instituição, por suas ações, em virtude das responsabilidades assumidas no
exercício da gestão pública.
Para nortear a participação cidadã e fortalecer os instrumentos de controle, a
Presidência da República sancionou a Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011,
conhecida como a Lei de Acesso à Informação - LAI. Esta legislação garante o
acesso irrestrito a todo e qualquer documento ou informação produzida ou
custodiada pelo Estado, desde que não tenha caráter pessoal ou que não esteja,
legalmente, protegida por sigilo. Dessa forma, o Brasil atende o compromisso de
avançar no processo de democracia, garantindo ao cidadão o direito de acesso à
informação das instituições públicas municipais, estaduais e federais. CGU (2013),
rememorando as previsões legais definidas no artigo 5º, inciso XXXIII da CF/88.
A Universidade Federal da Bahia - UFBA é uma autarquia federal que, assim
como as demais entidades públicas, implementou a LAI com o compromisso de
disponibilizar informações à sociedade, em cumprimento às determinações legais,
independente da frequente obrigação de responder às solicitações de auditoria
sobre indícios de irregularidades oriundas dos órgãos de controle, tais como o
Tribunal de Contas da União - TCU e a Controladoria Geral da União – CGU.
A Controladoria Geral da União está vinculada ao Governo Federal, sendo
responsável por atender as demandas da Presidente da República para os assuntos
do Poder Executivo, no que tangem à defesa do patrimônio público e consolidação
da transparência da gestão pública. A Casa Civil da Presidência da República e a
CGU assumiram a coordenação das ações de implementação da LAI, ficando sob
responsabilidade desta última, o monitoramento e o apoio dessas ações nos órgãos
e entidades do governo, (CGU, 2013).
Em atendimento ao Decreto 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamenta
a Lei de Acesso à Informação em todas as esferas do poder público, a Universidade
Federal da Bahia disponibilizou informações relacionadas a sua estrutura e
funcionamento, de forma proativa, através da Pró-Reitoria de Planejamento e
Orçamento – PROPLAN, e implantou o Serviço de Informações ao Cidadão - SIC,
com uma estrutura física e virtual para atender o cidadão que busca informação no
âmbito da UFBA.
12
Neste contexto, este estudo julga importante questionar como a UFBA vem
implementando a Lei de Acesso à Informação, em consonância com objetivos da
Controladoria Geral da União. O pressuposto é de que a UFBA vem contribuindo
para a implementação da Lei 12.527/2011, somente no intuito de atender às
exigências legais, sem o compromisso efetivo com o incremento da transparência da
gestão e com a defesa do patrimônio público, conforme orientação da CGU. Nesta
pesquisa, o foco recaiu, apenas, sobre o primeiro compromisso.
O objetivo deste trabalho é a analise de como a Universidade Federal da
Bahia vem implementando à Lei de Acesso à Informação, em consonância com os
fundamentos legais e com os propósitos da CGU, a fim de orientar práticas mais
transparentes e eficientes para a gestão pública. O referido objetivo geral desdobra-
se nos seguintes objetivos específicos: a) Relatar as medidas adotadas pela UFBA,
a partir da Lei 12.527/2011; b) Analisar as informações publicadas proativamente
pela UFBA; c) Averiguar a implantação e a estruturação do SIC/UFBA; d) Verificar a
demanda das informações, motivadas pela LAI; e) Pontuar a produção de
informações destinadas ao cidadão e à CGU e f) Avaliar os resultados alcançados,
com base nos parâmetros da LAI e da CGU.
Esta pesquisa aborda um assunto bem recente no Brasil, a Lei nº 12.527 de
18 de novembro de 2011, que entrou em vigor, no âmbito do Poder Executivo, em
2012, trazendo um novo paradigma de disponibilizar as informações públicas “o
acesso é a regra e o sigilo, a exceção" (CGU, 2011, p. 3). O intuito de ampliar a
participação social para fortalecer os instrumentos de controle da gestão pública
pode tornar a administração mais eficiente e passível de controle, de acordo com
Pinho e Sacramento (2009). Contudo, é prudente lembrar que estas promessas
democráticas, acerca da transparência, já estavam presentes na Constituição
Federal de 1988, mas na prática não se consolidaram.
Para Mota (2006) existem mecanismos que possibilitam a accountability, no
Brasil, mas esta autora afirma que os mecanismos de controle são incipientes ou
insuficientes. A sociedade e os órgãos de auditoria, que são as instituições de
controle, podem exigir, das entidades públicas, informações sobre a gestão dos
recursos: materiais, financeiros, humanos, tecnológicos, ambientais, entre outros, a
fim de fiscalizar o patrimônio público. Entretanto, ainda é necessário refletir sobre a
capacidade de atuação dos atores envolvidos nessa problemática, visto que,
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segundo Angélico (2012), há poucos estudos de caso sobre a implementação da Lei
de Acesso, que ainda se dividem entre o papel da sociedade nesse processo e o
funcionamento das instituições criadas para a aplicação da Lei.
Nesta perspectiva, houve o interesse em investigar como a Universidade
Federal da Bahia vem criando condições para que a Lei de Acesso à Informação
seja implementada e como vem acontecendo a produção e a disponibilização de
informações governamentais para o cidadão interessado. O resultado deste estudo
conduz a uma maior reflexão sobre a cultura da transparência e da eficiência, na
gestão pública, com possibilidades reais de executar as condições que favorecem a
accountabulity no ambiente institucional, sobretudo, na instituição onde a autora
desenvolve as atividades de trabalho que, nos últimos 4 anos, ocorreram junto aos
órgãos de auditoria que controlam a UFBA.
Esta dissertação está estruturada da seguinte forma: introdução, três seções,
conclusão, referências e apêndices.
Na introdução, consta a apresentação do trabalho, com justificativa e intenção
de pesquisa. Esta seção expõe os objetivos gerais e específicos e, ainda, a estrutura
do trabalho.IN
Na seção 2, intitulada Em busca do Acesso à Informação, encontra-se o
entendimento dos autores sobre cenário brasileiro, accountability, governo
eletrônico, além do ponto de vista sobre sociedade civil. São tratadas as questões
do direito de acesso à informação, da legislação pertinente e sobre a implementação
da Lei de Acesso à Informação.
Na seção 3, intitulada Procedimentos Metodológicos, consta a classificação
da pesquisa, a unidade de análise e, em seguida, são apontados os procedimentos
adotados para o desenvolvimento desta pesquisa.
Na seção 4 é apresentado o Estudo de Caso, com breve histórico e estrutura
atual da Universidade Federal da Bahia, bem como trata da Implementação da Lei
de Acesso à Informação, com detalhes sobre as dimensões legal, institucional e
social, seguindo os parâmetros do modelo de análise.
Na última seção são expostas as considerações finais, com os resultados
obtidos na pesquisa. Além disso, constam os apêndices, com o roteiro das
entrevistas realizadas.
14
2 EM BUSCA DO ACESSO À INFORMAÇÃO
2.1 O CENÁRIO BRASILEIRO
Na década de 1990, o Brasil passou por problemas que ensejaram sua
reestruturação econômica e política. Duas décadas antes, a Inglaterra havia
passado por crise semelhante e, para resolver a situação, substituiu o modelo
burocrático do Estado por um modelo gerencial de administração, na busca pela
qualidade, descentralização e avaliação dos serviços públicos.
De acordo com Pereira (2002), nesse processo de reforma do governo
britânico, foram disseminados alguns conceitos que iluminaram novas ideias sobre a
forma de gerenciamento governamental, tais como, managerialism - entendido como
a adoção de práticas estritamente gerenciais privadas dentro do setor público;
consumerism - compreendido como a adoção de serviços públicos voltados para os
anseios dos clientes/consumidores e accountability - percebido como a
transparência e a responsabilização da Administração Pública, ampliando a noção
de cidadania.
Enquanto essas novas idéias circulavam no cenário europeu, o Brasil vivia
outra realidade, no período de 1964 a 1985, com o regime militar, quando, segundo
Abrucio (2007), aconteceram muitos erros históricos na administração pública
brasileira.
De fato, o regime autoritário foi pródigo em potencializar problemas históricos da administração pública brasileira, como o descontrole financeiro, a falta de responsabilização dos governantes e burocratas perante a sociedade, a politização indevida da burocracia, nos estados e municípios, além da fragmentação excessiva das empresas públicas, com a perda de foco de atuação governamental. (ABRUCIO, 2007, p. 2)
Ainda segundo este autor no final da década de 1980, mudanças importantes
ocorreram no desenho estatal brasileiro e na batalha contra o autoritarismo. A
descentralização ganhou enorme relevância, apesar de não ter sido contemplada na
sua totalidade e um exemplo disso, foram “os tribunais de contas, particularmente os
subnacionais, que pouco avançaram no controle dos governantes, quando não
15
estiveram a eles vinculados de forma patrimonialista.”, devido a força do poder
Executivo. (ABRUCIO, 2007, p. 2),
Nos anos subseqüentes, com o fim da ditadura, já era possível a inclusão da
transparência na pauta do Governo. Nessa linha, Pereira (2002) entende a reforma e
modernização do Estado como um processo complexo de transição das estruturas
políticas, econômicas e administrativas. Bresser-Pereira (1989) defende que a
reforma gerencial do Estado brasileiro, ocorrida em 1995, pretendia criar novas
instituições legais e organizacionais capazes de gerir o Estado de forma mais
profissional e moderna.
Um dos principais avanços obtidos com a “chamada reforma Bresser”
(ABRUCIO, 2007, p. 3) foi a reorganização do governo federal, destacando o
trabalho de estruturação e até mesmo de criação de informações da administração
pública, que antes eram desorganizadas ou inexistentes. Por outro lado, ele afirma
que a reforma não teve, ao longo dos governos sucessores, força suficiente para
sustentar uma mudança profunda e contínua na administração pública, a despeito
das conquistas na área fiscal, sedimentada com a Lei de Responsabilidade Fiscal e
com a introdução de políticas públicas estaduais e municipais, promovendo maior
participação social.
Essa nova forma de gestão pública, denominada de governança pública, por
Oliveira (2010), incluiu as tarefas de instituir e acompanhar os canais de participação
e de interlocução com os indivíduos e grupos sociais, interagindo, estabelecendo e
mantendo vínculos de confiança. Embora existam diferentes significados para
governança pública, Oliveira (2010) afirma que esta expressão pode ser,
fundamentalmente, entendida como um modelo alternativo das estruturas
hierarquizadas do Governo, no sentido de maior eficácia frente a economia
globalizada, “[...] não somente atuando com capacidade, máxima de gestão, mas
também garantindo e respeitando as normas e valores próprios de uma sociedade
democrática.” (OLIVEIRA, 2010, p. 2).
Nesse contexto, a questão da transparência das ações governamentais,
surge como uma prática indispensável para o fortalecimento da democracia, bem
como para a legitimação do esforço de modernizar a administração pública. É
possível perceber o exercício da prática democrática, por parte da população
16
brasileira, ainda que em pequena quantidade e intensidade, mas já ensaiam a
utilização dos benefícios assegurados pela Lei de Acesso à Informação.
Angélico e Teixeira (2012) mencionam que depois da LAI, a ONG Conectas
entrou com um pedido de informação sobre mulheres presas em São Paulo,
buscando saber dados de lotação, condições de higiene e de saúde em presídios
femininos do Estado. O Instituto Ethos solicitou às 12 cidades que vão sediar a Copa
do Mundo de Futebol em 2014, informações sobre a situação da infraestrutura e dos
recursos utilizados em obras para a Copa. O Movimento dos Trabalhadores Sem
Terra, também, entrou com um pedido de fornecimento de dados sobre a dívida
pública da União.
Dentre outras demandas, o povo brasileiro, mesmo sendo intermediado por
grupos da sociedade, vem cobrando, cada vez mais, uma atitude ética e
transparente do Governo. E para atender a essas “novas” necessidades sociais, o
Estado vem tentando reunir esforços para oferecer à sociedade um conjunto de
ações, no sentido de cumprir o seu papel. Isso requer um aumento da eficácia e
eficiência da administração pública, a fim de “montar uma rede mais efetiva com
setores sociais para influenciar e/ou fortalecer uma agenda reformista.” (ABRUCIO,
2007, p. 9).
Este mesmo autor declara que os governos mais recentes vem apresentando
o resultado das estratégias de gestão das políticas públicas, trazendo um diálogo
mais aberto com a sociedade.
2.1.1 A Sociedade Civil
O processo de redemocratização, no Brasil, veio acontecendo desde os anos
de 1980 e, nas décadas subsequentes, esse processo continuou se desenvolvendo,
numa longa trajetória entre a intenção e a consolidação da democracia. De forma
sintética, o significado de democracia pode ser representado pelo sentido de
liberdade, igualdade, legitimidade e legalidade, mas ainda assim, na prática, está
longe de se concretizar essa forma de governo que prevê a participação popular nas
decisões políticas.
17
Nossa historia revela uma sociedade composta por estruturas, regimes e
sistemas que vão se acomodando, de forma que a convivência do passado com o
presente acontece concomitantemente, perpetuando hábitos antigos e influenciando
valores do presente. Entretanto, essa convivência não parece ser harmoniosa, pois
segundo Baquero (2008, p. 386), os “cidadãos da nova democracia têm uma boa
compreensão dos ideais democráticos, porém tem predisposições negativas em
relação ao desempenho dos novos regimes, principalmente se comparados com os
do passado.
Nossa modernização gerencial está eivada de resquícios burocráticos e
patrimonialistas. Ainda são contemporâneos os conceitos de Weber (1992) sobre as
formas de dominação legal, tradicional e carismática. Segundo (Pinho, 1998), a
administração pública brasileira ainda é fundamentada no patrimonialismo pela
formação histórica do Brasil, refletida não só no Estado, mas também na sociedade
civil. Para Martins (2011) o problema da cidadania brasileira passa pela herança
cultural, inicialmente, enraizada no escravismo e, posteriormente, fundamentada na
questão agrária, constituindo, de “forma anômala” (p. 17), nossa sociedade
moderna.
Na visão de Martins (2011) o Brasil é um país singular, cheio de contradições.
“A história contemporânea do Brasil tem sido uma história de espera pelo progresso
hipotético das grandes rupturas e a história de desdém pelo progresso real.”
(MARTINS, 2011, p, 16).
É impossível entender o Brasil tradicional, o Brasil moderno e já nesta altura o Brasil pós-moderno, sem levar em conta esta tensa combinação de moderno e tradicional que freia o nosso desenvolvimento social e político e que se renova a cada momento. (MARTINS 2011, p. 8)
Na tentativa de compreender a formação da nossa sociedade e sua
participação política, os cientistas políticos se empenham na busca por um “modelo
ideal” de democracia, mas as pesquisas empíricas revelam a visão parcial da
realidade, pois os estudos são baseados num extrato da população “burguesa”
(CARVALHO, 2002, p. 298).
Esta autora explica a cultura política através de duas correntes: Culturalista
que defende a consolidação da democracia a partir da criação e da difusão de uma
cultura política, com a ideia de que o ambiente social interfere na personalidade do
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indivíduo. Racionalista que argumenta sobre a consolidação da democracia,
mediante a ação de elites políticas e atribui à razão o papel de protagonista nas
decisões do indivíduo.
Carvalho (2002) afirma que a democratização, no Brasil, vem sendo
desenhada pela corrente racionalista. Na realidade, essas duas abordagens podem
explicar nosso comportamento político, concordando com a supremacia da
abordagem racionalista, visto que, no Brasil não existe uma sociedade civil
estruturada, que por sua vez, delega o rumo político do nosso país à pequenos
grupos. A conduta de desinteresse dos representados em participar da política ou a
disposição em delegar aos governantes o direito e a obrigação de decidir por eles, é
uma característica da democracia delegativa, segundo O’Donnell (2001).
Na visão de Carvalho (2002) a consolidação democrática pressupõe a
inclusão do ator social e da cidadania individual e coletiva. Essa mesma autora
chama a atenção de que, no nosso contexto, o ator social não conhece as normas
que determinam a sua realidade. Segundo Pinho (1998) o Estado parte do
pressuposto que a nossa sociedade está preparada para assumir atribuições, a
serem cumpridas, inclusive para a compreensão de direitos sobre as obrigações do
governo, a serem exigidas pelo cidadão.
Na perspectiva de Pinho (1998), mesmo em se tratando das camadas das
classes mais privilegiadas da nossa sociedade, não há o conhecimento necessário
sobre o funcionamento da máquina pública. Os mecanismos e procedimentos são
obscuros, não ocorrendo a publicidade devida dos atos governamentais que afetam
diretamente a população e que poderiam coibir ou impedir as ações abusivas. Este
mesmo autor defende que, para a ocorrência do controle social, seria necessária a
interposição de mecanismos formais disponíveis para a atuação da sociedade.
Essa situação idealizada poderia ser chamada de democracia accountable,
que segundo Pinho e Sacramento (2009) seria exercida por uma organização social
no acompanhamento das políticas públicas, bem como na cobrança pela
transparência e responsabilização dos gestores na condução do negócio público,
baseado em valores sociais emergentes.
19
2.1.2 Accountability
O saldo da relação entre governo e cidadão pode sinalizar a presença ou a
ausência da accountability, segundo Campos (1990). Um saldo positivo exige a
presença de dois elementos: uma cidadania organizada e um governo transparente,
ficando o primeiro com a responsabilidade de identificar e direcionar as
necessidades e o segundo com a obrigação de atender e publicar as demandas.
Para Angélico e Teixeira (2012, p.9) “A transparência é elemento central da
democracia contemporânea.” Segundo estes autores, a transparência pública é alvo
de debate, principalmente, quando o assunto traz a ideia do controle do Estado.
Pode-se mesmo dizer que a noção de transparência surgiu com John Locke e sua ideia de fim da “razão de Estado” – justificativa utilizada
para diversas ações estatais que prescindiam de explicações ao público. Assim, pode-se afirmar que foi o pensador britânico quem construiu as bases para se pensar o poder político como mandatário dos cidadãos e como uma entidade representativa sem interesses próprios. (ANGÉLICO; TEIXEIRA, 2012, p.15).
Significa dizer que o Estado não tem controle absoluto, em consonância com
as idéias do autor clássico, supracitado, que dissemina o pensamento de que o
Estado precisava ser vigiado e controlado, o que tornava bastante relevante a
questão da transparência. Nos últimos anos, foi atribuída uma importância maior
ainda a esta temática, tendo em vista a “garantia de direitos sociais básicos por meio
de ações estatais – especialmente em países em desenvolvimento.” (ANGÉLICO;
TEIXEIRA, 2012, p.16)
A administração pública brasileira poderia se tornar accountable, segundo
Pinho e Sacramento (2009), se estivesse num estágio democrático mais avançado,
baseando-se na visão de Campos (1990). Para esta autora, na medida em que as
ações governamentais se ampliam, exigindo uma intervenção do governo na vida do
cidadão, a manutenção dos direitos democráticos demanda um efetivo controle da
cidadania organizada, porque uma sociedade desmobilizada e desestruturada não
seria capaz de garantir accountability.
Campos (1990) iniciou a discussão, no Brasil, na década de 1990 sobre a
dificuldade de tradução do termo accountability e resume, definindo-o como a
“obrigação ou responsabilidade de um sujeito, individual ou coletivo para com o
20
outro, por alguma coisa.” (p. 31). Pinho e Sacramento (2009) reforçam esse
entendimento sobre a tradução do termo e orientam quanto ao seu significado,
podendo ser entendido como a responsabilidade em prestar contas, no cumprimento
de funções de âmbito público ou privado, com possibilidade de ocorrer penalidades,
em obediência aos parâmetros legais.
Nessa perspectiva Schedler (1999) esclarece sobre duas dimensões da
accountability: answerability, que é a obrigação dos agentes públicos informarem o
que estão fazendo e porque estão fazendo, no exercício das suas atividades e
enforcement, que é a capacidade das agências de controle imporem sanções aos
indivíduos, investidos no poder público, que violaram as regras.
Faz-se necessário, ainda, a compreensão dos dois tipos de accountability,
que O’Donnell (1998) separou: horizontal - que se refere ao controle da própria
administração pública, onde as entidades governamentais exercem fiscalização
entre elas e vertical - que diz respeito ao monitoramento da sociedade sobre a
administração pública.
Com relação à Lei de Acesso à Informação, ela pode exercer as duas formas
de accountability, já que segundo Angélico (2012) há evidencias empíricas de que
esta legislação garante benefícios potenciais à democracia, embora seja
fundamental a participação da sociedade para garantir o acesso das informações.
Ao retomar o conceito de accountability, traduzido por Campos (1990), como
a responsabilidade de uma pessoa ou de uma organização perante uma outra
pessoa, por algum tipo de desempenho, fica clara a ideia da necessidade de
controle. Os controles formais instituídos mostram-se insuficientes para garantir que
o serviço público atenda o cidadão, de acordo com os padrões e normas de um
governo democrático.
Esta autora evidencia que os controles burocráticos não garantem a
accountability governamental e ainda aponta a relação de causa e efeito entre o
desenvolvimento político e a vigilância do serviço público, o que parece convergir
para a necessidade de mais participação social e construção de um governo aberto.
21
2.1.3 Governo Eletrônico
O movimento de desoneração do Estado e de abertura do Governo, no
período da Reforma, demandou investimento de “publicação eletrônica” (PRADO,
2012, p.14), do governo, mediante “[...] a informatização de suas atividades internas
e pela comunicação com o público externo: cidadãos, fornecedores, empresas, ou
outros setores do governo e da sociedade.” (PINHO, 2008, p. 473), através das
Tecnologias da Informação e da Comunicação - TICs, por “meio do que se chama e-
gov ou governo eletrônico, [...]”.
Em 1990, o conceito de Governo Eletrônico emergiu, segundo Prado (2012),
em função da utilização intensiva das novas Tecnologias da Informação e da
Comunicação, na esfera pública, porque sua definição está bastante associada ao
uso de sistemas informatizados, a fim de modernizar a administração pública para
poder prestar seus serviços, eletronicamente. O acesso às ferramentas e aos
instrumentos das TICs acontece de forma diversificada, conforme Castells (2000), o
que permite uma interação com quem aprende fazendo e modificando as aplicações
da tecnologia.
Para Rudigier (2002) a ampla atuação do Estado pode ocorrer através do uso
das novas TICs para atender as demandas da sociedade. O Governo Eletrônico
pode promover serviços em “tempo real e de forma eficiente [podendo ser o]
promotor de boas práticas de governança e, potencialmente, catalisador de uma
mudança profunda nas estruturas de governo, proporcionando mais eficiência,
transparência e desenvolvimento [...]” (RUDIGIER, 2002, p.1).
O Governo se apropriou desta tecnologia, utilizando-se das vantagens da
adoção dessas ferramentas e instrumentos. O uso da internet possibilita várias
aplicações com “baixo custo, rápida disseminação da informação e amplo alcance,
[o que a torna] uma ferramenta poderosa para mobilizar, organizar e maximizar a
atuação [de] organizações” (PRADO, 2012, p. 44) como o Governo. Dentre outros
benefícios do governo eletrônico, estão incluídos aqueles “referentes ao aumento da
transparência e participação da sociedade nas ações governamentais.” (PINHO,
2008, p.473).
22
Para elucidar esse assunto, Pinho (2008) relembra a existência de vários
tipos de governo eletrônico: business-to-government; government-to-business;
citizen-to-government; government-to-citizen; government-to-investor; investor-to-
government; government-to-government, que se diferenciam pelas “possibilidades
de relacionamento com os diversos atores:” (PINHO, 2008, p. 474). Diante dos tipos
mencionados, as relações government-to-government e government-to-citizen
permeiam este trabalho, visto que na sua aplicação, são tratadas as relações entre
Controladoria-Geral da União, Universidade Federal da Bahia e o Cidadão.
Joia e Cavalcante Neto (2004) apud Pinho (2008) atribuem à expressão
government-to-citizen o seguinte sentido: “O agente que disponibiliza o serviço ou
produto é o ente governamental, ao passo que o cidadão adquire esse produto ou
serviço” (PINHO, 2008, p. 474). Ele, também afirma que o government-to-citizen
pode ser visto como um governo eletrônico restrito, isto é, com a função de
disponibilizar os serviços e as informações aos cidadãos.
A ampliação da visão de governo restrito tem o sentido de contemplar não apenas o que o governo disponibiliza aos cidadãos em termos de produtos ou serviços, mas também de idéias, posicionamentos e posturas ideológicos. Ainda que a disponibilização de produtos e serviços já expresse um posicionamento ideológico, ele pode estar mais pronunciado quando se amplia no sentido da manifestação de maior transparência, o que significa informações de mais qualidade e conteúdo, referentes a processos políticos. Do mesmo modo, a adoção de mecanismos de participação digital implica um governo baseado em maior interação com a sociedade, onde esta compartilha com o governo tarefas até então específicas deste. Com a consideração da visão ampliada do governo eletrônico não está se negando os desdobramentos positivos que a assim chamada visão restrita (disponibilização de serviços e informações aos cidadãos) representa em termos de um melhor desempenho governamental, com repercussões positivas para a população. (PINHO, 2008, p. 474).
Para este autor, com a aplicação dos programas de governo eletrônico restrito
é possível desenvolver e executar a liberação de recursos já previstos no orçamento,
bem como reduzir custos, inclusive custos de transação, melhorar a eficiência dos
processos internos e eliminar problemas como sonegação e corrupção. Entretanto,
Pinho (2008) salienta que, devido aos avanços tecnológicos, o governo eletrônico
não deve se restringir à “disponibilização de serviços online” (p. 475) e sim ampliar
as “possibilidades de interação e participação entre governo e sociedade e pelo
compromisso de transparência por parte dos governos.” (p. 475).
23
A expansão do governo para disponibilizar seus serviços on-line é, sem
dúvida, um avanço na relação que vem, progressivamente, sendo estabelecida entre
o Estado e o cidadão, mas, no caso brasileiro, ainda está longe se ser uma interação
aberta e participativa, efetivamente. Todavia, nas últimas décadas, segundo
Angélico (2012), vem acontecendo uma aproximação sobre a noção de
transparência governamental como uma garantia de direitos sociais básicos,
intermediada por ações estatais, sobretudo nos países em desenvolvimento.
Para este autor, nos países mais pobres, o Estado exerce um papel
fundamental na garantia de saúde, educação, moradia. Por esse motivo, a exigência
por mais transparência passou a ocorrer com maior freqüência, assim como
aumentou a cobrança pelo direito de acesso às informações governamentais.
2.2 DIREITO DE ACESSO À INFORMAÇÃO
2.2.1 Antecedentes Legais
Segundo Angélico e Teixeira (2012, p. 17), “a noção de transparência está
cada vez mais inscrita no universo dos direitos [...]”. A Constituição Federal de 1988,
no seu artigo 37, já previa garantias de acesso à informação e a Emenda
Constitucional nº 19 de 1998, traz no texto que a administração pública “obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
[...]”.
A CF/88, também, menciona o acesso à informação, como parte dos direitos
individuais, descrito no artigo 5º, inciso XXXIII, garantindo a todo cidadão receber
informações, de interesse pessoal ou geral “[...] que serão prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado”. (BRASIL, 1988)
Entretanto, a questão da publicidade dos atos de governo, apesar de ser uma
exigência do estado de direito, com previsão descrita na Carta Magna para a
administração pública, na prática não havia sido concretizada, por falta de
regulamentação específica.
24
Quase dez anos depois, a Presidência da República sancionou a lei 9.507, de
1997 que estabelece o direito de acesso a informações e disciplina o rito processual
do habeas data, mas não definiu, claramente, quem iria organizar e fornecer os
dados solicitados, nem explicar como o cidadão deveria proceder para obter as
informações. Isso dificultou a aplicação do dispositivo jurídico habeas-data, que
permite ao cidadão requerer informações de qualquer órgão público. (BRASIL, 1997)
Por outro lado, o Brasil avançou na disponibilização de informações das
finanças públicas e gestão fiscal. A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de
2004, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF tem por finalidade
controlar os gastos públicos dos Municípios, Estados e União, submetendo-os à
participação popular e, posteriormente, à aprovação dos Tribunais de Contas das
respectivas instâncias.
Para reforçar a norma relacionada à gestão financeira, a Presidência da
República sancionou a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, que
acrescenta dispositivos à LRF, a fim de cobrar a abertura de informações detalhadas
sobre a execução orçamentária e financeira, em tempo real, dentro da unidade
federativa brasileira, no âmbito dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
Nesta mesma época, foi assinado o Decreto 6.932 de 11 de agosto de 2009 que
trata da simplificação do atendimento público prestado ao cidadão, ratificando a
dispensa do reconhecimento de firma para documentos produzidos no Brasil.
(BRASIL, 2009)
Este último Decreto, também, instituiu a Carta de Serviços ao Cidadão que
dispõe, dentre outros princípios, sobre a publicidade da Administração Pública, que
deverá informar à sociedade sobre os atos praticados pelos gestores públicos, bem
como acerca dos serviços prestados pelas instituições públicas. Em atendimento a
esse dispositivo legal, a UFBA publicou a Carta de Serviços ao Cidadão,
comunicando que a informação passa a ser um requisito essencial para o exercício
pleno da cidadania, já que o cidadão bem informado poderá requerer direitos,
contribuir para o aperfeiçoamento dos serviços prestados pelos entes públicos
através da avaliação desses serviços e exercer o controle social sobre a
administração pública.
Uma breve comparação a respeito das legislações mencionadas nesta seção,
permite perceber que só é possível avançar na aplicação da lei, se ela apresentar
25
uma orientação de como será realizado o processo de publicidade proposto. Por
exemplo, a Lei nº 101/2004 sinalizou os procedimentos para a transparência das
receitas e despesas públicas, detalhando sobre sua aplicabilidade. E para a
viabilização desse processo, o governo se utilizou das TICs, sobretudo da internet,
além de aperfeiçoar alguns mecanismos e procedimentos para apresentar os
programas institucionais à sociedade.
2.2.2 Antecedentes Institucionais
Em 1987, numa parceria entre a Secretaria do Tesouro Nacional e o Serviço
Federal de Processamento de Dados - SERPRO promoveu a implantação do
Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI que coloca à disposição do
cidadão dados e informações, on-line, sobre o uso de recursos do orçamento da
União, disponível no site do Ministério da Fazenda.
Os portais institucionais estão sendo, amplamente, utilizados pelo governo
para a publicação de seus dados e informações. Prado (2012) os classifica em três
categorias, de acordo com a relação que o portal estabelece com a transparência:
portais de negócio, que foram criados para efetuar as transações do governo, a
exemplo do ComprasNet e o Portal de Convênios; portais de entrada, que foram
instituídos a fim de apresentar os serviços e informações prestadas pelo governo,
tais como Portal Brasil e Portal Rede Governo e portais de transparência que foram
concebidos no intuito de promover a prestação de contas públicas, como o Portal da
Transparência.
Para este mesmo autor, os portais acima mencionados servem de exemplo
do uso da internet na promoção da transparência, principalmente pela possibilidade
de reunir informações, inclusive sobre serviços, num só ambiente virtual, e isso
facilita o acesso e o atendimento das demandas de parte da população.
Todavia, para que esse aparato seja constituído na sua estruturação e
funcionamento, com a garantia permanente do direito de acesso à informação, é
necessária a existência de uma legislação que ampare a disponibilização de dados e
informações públicas como um direito do cidadão.
26
Com a adoção dos mecanismos de transparência, a partir da Lei Geral de
Acesso à Informação, segundo Angélico e Teixeira (2012), espera-se o
enfrentamento de abusos cometidos pelos agentes do governo, ajudando, na
eficiência da gestão pública, no combate à corrupção e na melhoria do debate
público e reforço na participação do cidadão, e na defesa dos direitos humanos,
dentro os quais está o direito à informação. De acordo com estes autores (2012, p.
17), a noção de transparência é reforçada, na medida em que a expressão “direito à
informação” vem sendo substituído pelo termo “acesso à informação”, tanto no
projeto de Cooperação assinado entre à CGU e a UNESCO, quanto nas leis mais
recentes, aprovadas em diversos países.
2.3 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
2.3.1 Panorama Internacional
A primeira lei de acesso a informação promulgada foi na Suécia, em 1766, Lei
de Liberdade de Imprensa, trazendo no seu texto a garantia de que todos os
indivíduos teriam o direito de acessar documentos públicos, exceto aqueles
classificados como secretos.
A segunda Lei de Acesso só surge 185 anos depois, em 1951, na Finlândia. A
terceira foi aprovada em 1966, nos Estados Unidos, o Freedom of Information Act,
que segundo Mendel (2009) ficou conhecido pela sigla FoIA e traduzido como
“acesso a informação pública” (ANGÉLICO, 2012, p. 26). Essa legislação previa a
ampla garantia de acesso aos documentos públicos e serviu de exemplo para outros
países, mesmo aqueles com democracias já sedimentadas.
Na década de 1990, somente 13 países já adotavam leis nacionais de direito
à informação, sendo que o reconhecimento destas normas era inexistente entre as
organizações intergovernamentais, segundo Mendel (2009). Mas, atualmente, os
bancos multilaterais de desenvolvimento e instituições financeiras internacionais
adotaram as políticas de disseminação das informações, com base nas leis.
27
Por outro lado, a liberdade de informação já era pauta na Declaração
Universal dos Direitos Humanos – DUDH, em 1946, criada pela Organização das
Nações Unidas, com um ideal comum a ser atingido por todas as nações. A
Declaração descreve, no seu artigo 19, que “Todos têm o direito a liberdade de
opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de expressar opiniões sem
interferência e de buscar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer
meios e sem limitações de fronteiras.” (MENDEL, 2009, p. 8).
No ano de 1999, em Londres, foram publicados alguns princípios, para
fortalecer o movimento em prol da liberdade de informação. De acordo com Mendel
(2009), os princípios, apresentados aqui de forma resumida, são os seguintes:
máxima divulgação das informações; obrigação de publicar dos órgãos públicos;
promoção de uma cultura de governo aberto; âmbito limitado das exceções de sigilo;
processos para facilitar o acesso à informação; custos mínimos para o acesso;
reuniões abertas ao público; divulgação com primazia sobre fatores restritivos e
proteção de denunciantes das irregularidades.
Segundo este mesmo autor, esses princípios foram baseados em normas e
padrões locais de Londres e globais, de práticas estatais em desenvolvimento,
utilizando a legislação e a jurisprudência de tribunais nacionais, com a finalidade de
esclarecer medidas que os governos podem adotar para alcançar mais abertura das
informações oficiais.
É importante entender os padrões mundiais sobre o livre acesso à
informação, mas é necessário refletir sobre o que seria possível disponibilizar e
como esse processo se daria, em se tratando da realidade brasileira. Angélico e
Teixeira (2012), citam Tenório (2006) para evidenciar que a Lei brasileira de acesso
à informação, assim como todas as leis gerais de acesso, é um instrumento valioso,
no sentido de permitir um espaço onde todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de
coação.
2.3.2 A Lei Brasileira
A Lei de Acesso à Informação foi aprovada 23 anos depois Constituição de
1988, no Brasil, favorecendo a aplicação dos princípios do direito à informação, de
28
acordo com Jardim (2012). Apesar disso, antes da LAI e depois da Carta Magna já
haviam sido publicadas outras leis, decretos e portarias que versavam acerca das
questões relacionadas à transparência governamental e sobre o acesso à
informação pública.
A partir dos anos 2000, o governo passou a divulgar informações, mesmo que
não estivesse obrigado a fazê-lo, por força de lei. Essa disseminação das
informações, independente de determinação ou de solicitação é denominada de
transparência ativa, segundo a CGU (2013). De acordo com Jardim (2012), as
expressões “transparência ativa” e “transparência passiva” emergiram da concepção
e da aplicação de Leis de Acesso á Informação, em alguns países.
A Controladoria-Geral da União chama de transparência ativa a divulgação
espontânea e a disponibilização proativa de informações, por parte do Estado. Já a
transparência denominada passiva é a obrigação do Estado de atender o cidadão, à
medida que acontecem as solicitações de acesso à informação.
Não obstante a evolução da transparência ativa do governo brasileiro, como
por exemplo, com a instituição do Portal Transparência, era necessária a aprovação
de uma lei que disciplinasse e garantisse essas práticas, permanentemente,
avançando na promoção da transparência e no combate à corrupção, com ajuda da
participação popular. Nesse sentido, foi adotada uma legislação que regulamenta o
direito de qualquer cidadão obter informações, produzidas e custodiadas pelo
governo.
A Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, conhecida como a Lei de Acesso
à Informação - LAI foi sancionada pela presidente Dilma Rousseff, com a finalidade
de amparar o direito ao acesso às informações públicas. Dessa forma, o Brasil
tornou-se o 89º país a dispor de uma legislação específica, segundo Angélico e
Teixeira (2012). E, assim passou a ocupar o 19º lugar entre os países latino-
americanos que já possuem um regulamento próprio, de acordo com Angélico
(2012).
Esta nova legislação é constituída de conceitos e princípios que orientam o
direito fundamental de acesso à informação, regulamentando o que já estava
previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216
29
da Constituição da República Federativa do Brasil, tornando factível o direito de
acesso.
No que tange a transparência ativa, a LAI consolidou as políticas que já eram
adotadas pelo governo, nos últimos anos, acrescentando um bloco de informações
obrigatórias a serem disseminadas, nos sites de todos os órgãos e entidades
públicas, de todos os Poderes e esferas do governo. E também, detalha sobre
elementos informacionais para a disponibilização de dados em formato aberto.
(CGU, 2013).
Com relação à transparência passiva, a LAI disciplina o direito de qualquer
cidadão, sem exigir motivo para o seu pleito, de receber dos órgãos e entidades
públicas, de todos os entes e Poderes da União, as informações desejadas. (CGU,
2013). Nesse sentido de permitir o acesso ao cidadão sobre outras informações que
não são disponibilizadas automaticamente, a LAI definiu uma metodologia
padronizada, a ser adotada pelo Serviço de Informação ao Cidadão. O SIC conta
com uma estrutura presencial e virtual, para intermediar as solicitações do
requerente, que são redirecionadas para que os órgãos competentes possam
responder, num prazo determinado.
Também está previsto na lei, o atendimento de novos pedidos de reavaliação,
nos casos de negativa de acesso à informação demandada inicialmente, exceto para
as informações classificadas como sigilosas ou de caráter pessoal. Várias outras
previsões e orientações foram deliberadas no corpo da LAI, com os desdobramentos
previstos no texto do Decreto que regulamenta esta lei.
2.3.2.1 A Regulamentação da LAI
No âmbito do poder Executivo, a lei é acompanhada por outro instrumento
legal, que visa o detalhamento e a aplicabilidade do conteúdo prescrito de forma
mais ampla pela lei. O Decreto, que neste caso, é o de nº 7.724, de 16 de maio de
2012, regulamenta a LAI, definindo as minúcias a serem adotados pelos órgãos e
entidades do governo.
30
Este documento orienta o procedimento para a publicação de informações,
em sítios específicos, seguindo a padronização delineada pela Secretaria de
Comunicação Social da Presidência da República - SECOM. O Decreto, ainda,
estabelece um bloco de publicações obrigatórias das informações de interesse
comum que dizem respeito à remuneração, benefícios e vantagens dos agentes
públicos, e relativas a dados institucionais como telefone, endereço físico e virtual
(CGU, 2013).
Ele detalhou, também, sobre questões operacionais referentes à estrutura e
funcionamento do SIC, orientando todas as etapas de entrada e saída de
informação, elucidando sobre os procedimentos de requisição e de resposta,
orientando as solicitações de reavaliação para as respostas negadas ou
insuficientes, com instâncias de recurso, excetuando as informações pessoais e
sigilosas.
O Decreto trata, inclusive, de entidades privadas sem fins lucrativos,
controladas direta ou indiretamente pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios
e dos funcionários que estão vinculadas à administração pública pelas parcerias na
prestação dos serviços públicos (CGU, 2013).
Foram estabelecidas, ainda, as competências das instituições de controle, da
seguinte forma: o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República
deve estipular as regras e procedimentos para o tratamento e classificação das
informações sigilosas; o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
conjunto com a CGU vai especificar os procedimentos e as normas de divulgação de
informações ao público, além de detalhar os procedimentos padronizados na busca,
organização e disponibilização das informações a serem gerenciadas pelo SIC. A
Controladoria-Geral da União será responsável pelo monitoramento da
implementação da LAI. (CGU, 2013).
2.3.3 Instituições de Controle
O exercício de verificação da legalidade dos atos da Administração Pública
Federal é avaliado e monitorado pelas agências de controle, como o Tribunal de
Contas de União. No caso específico da lei brasileira de acesso à informação, a
31
CGU participou, desde a sua elaboração, com o Projeto de Lei nº 5.228, até a sua
implementação.
A efetividade das políticas públicas era uma das atribuições da Corregedoria
Geral da União, em 2001, que dois anos depois passou a se chamar Controladoria
Geral da União, ganhando uma ampliação de suas competências, segundo Loureiro
et. al. (2012).
A CGU foi reestruturada e se fortaleceu, tendo em vista o seu
reposicionamento institucional, em nível de ministério, de acordo com Loureiro et. al.
(2012), mas só a partir de 2006 significativos resultados foram atingidos, em função
do Programa de Fiscalização por meio de Sorteios Públicos, Portal da
Transparência, Programa Olho Vivo no Dinheiro Público e da Conferência Nacional
sobre Transparência e Controle Social.
A realização desses projetos foi possível em virtude das novas tecnologias
que permitiram aos portais uma visibilidade, como ferramenta poderosa para a
gestão pública, pelas possibilidades promissoras de disponibilização de informações
a custos reduzidos (PRADO, 2012). Nos sites governamentais constam informações,
sobre contratos, licitações, receitas e despesas, beneficiários dos programas sociais,
salários e diárias dos servidores, com o propósito de aumentar a transparência da
gestão pública e permitir que o cidadão monitore o dinheiro público.
O papel da Controladoria tem sido fundamental nesses avanços rumo a uma
gestão mais aberta e participativa do governo. Em 2009, a Conferência Nacional
sobre Transparência e Controle Social - Consocial teve a Lei de Acesso à
Informação como a pauta de destaque na reunião, onde foi evidenciada a
importância da participação social nesse processo. (CGU, 2013).
A atuação da CGU é bastante inovadora na “defesa da legalidade, combate à
corrupção, promoção da eficiência das políticas públicas e capacitação para o
controle social” (LOUREIRO AT. A., 2012, p. 11) e ainda, no papel político de
mobilização social em defesa e garantia da Lei de Acesso à Informação, inclusive
acompanhando a sua implementação.
32
2.4 IMPLEMENTAÇÃO DA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO
A organização Open Society Institute – OSI reconhecendo a necessidade de
avaliar os esforços de implementação e avançar com as boas práticas de
implementação, realizou, em 2003, um estudo para verificar as práticas de
implementação das leis de acesso à informação pública. Inicialmente a pesquisa
havia sido feita com cinco países: Armênia, Bulgária, Macedônia, Peru e África do
Sul. Posteriormente, a pesquisa foi realizada com catorze países, separados em
dois blocos: África do Sul, Armênia, Bulgária, França, México, Peru e Romênia que
já tinham leis de acesso e Argentina, Chile, Espanha, Gana, Macedônia, Quênia e
Nigéria que não dispunham da lei de acesso (ANGÉLICO, 2012).
Os principais resultados obtidos com a pesquisa foram os seguintes:
a) países com a lei de acesso apresentaram uma taxa de resposta três vezes
maior;
b) nos países sem lei de acesso, a falta de resposta chegou a 56% e nos
países com a lei o índice foi de 38%;
c) países com regime democrático em transição: Armênia, Bulgária, Peru,
México e Romênia apresentaram uma taxa superior de resposta em
relação aos países com democracia já estabelecida: França e Espanha;
d) países europeus se saíram melhor do que a África ou América Latina;
e) existe uma diferença no atendimento do pedido em função do requerente,
os identificados como socialmente excluídos obtiveram taxas de resposta
menores do que as pessoas que se apresentaram como jornalistas,
representantes de ONGs ou empresários;
f) pedidos idênticos de informação podem gerar respostas diferentes;
g) raramente a recusa de informação era informada por escrito.
Os pesquisadores, do estudo supracitado, citados por Angélico (2012), fazem
algumas recomendações sobre boas práticas para a implementação da lei de
acesso:
a) as leis de acesso e seus regulamentos devem especificar, claramente, que
o não atendimento de um pedido de informação é uma violação do direito
de acesso à informação;
33
b) as leis e regulamentações devem especificar que os órgãos públicos só
podem manter a informação em segredo, quando a informação puder
prejudicar um interesse legitimo de acordo com as leis regionais e
internacionais e quando esse dano for maior do que o interesse público;
c) os governos devem criar canais adequados para a submissão de pedidos
de informação;
d) os governos devem cobrar apenas tarifas razoáveis, diretamente
relacionadas com o custo de reprodução e entrega da informação;
e) as instituições públicas devem ser instadas a compilar, manter e tornar
públicos índices e catálogos a respeito da informação que possuem;
f) os órgãos públicos devem responder a pedidos de informação de uma
maneira consistente e tempestiva, estabelecendo sistemas e
procedimentos transparentes para processar os pedidos;
g) os agentes públicos devem ser obrigados a informar sobre a inexistência
da informação.
Em se tratando da realidade brasileira, foi realizada a “Pesquisa Diagnóstico
sobre Valores, Conhecimento e Cultura de Acesso à Informação Pública no Poder
Executivo Federal Brasileiro”, em dezembro de 2011, pelo professor Roberto Da
Matta. Este pesquisador defende que a política de implementação de acesso à
informação pode ser facilitada ou dificultada, a partir da concepção mais republicana
ou mais patrimonialista do servidor público, acerca do papel do Estado.
A pesquisa acima mencionada foi desenvolvida em duas etapas: a)
qualitativa, com entrevista feita com 73 autoridades públicas, servidores de vínculo
permanente ou ocupantes de cargos de confiança, diretores, chefes de elevado nível
hierárquico e oficiais das Forças Armadas e b) quantitativa, com aplicação de
questionários para 986 servidores representantes dos diversos órgãos do Poder
Executivo Federal que ingressaram na carreira, mediante concurso público.
Dentre outros resultados, este estudo demonstrou que os servidores
reconhecem o direito dos cidadãos de requerer qualquer informação pública que
está sob a custódia do Estado, embora sintam necessidade de avaliar a pertinência
e a relevância da informação solicitada. Um dos problemas identificados pelos
servidores foi o modo de produção e de gestão informatizada de processos para o
acompanhamento entre a solicitação e a resposta dos pedidos de informação, visto
34
que em alguns órgãos funciona a “cultura do pendrive” e outros, em situação mais
crítica vivem a “cultura do papel”.
Alguns órgãos possuem sistemas informatizados, controles de estatísticas de atendimento, gestão eletrônica de documentos, gestão informatizada de processos, diversos canais de atendimento ao público e estão prontos para fornecer informações por meio eletrônico e cópias digitalizadas de processos em CDs e DVDs. Outros, ainda estão se esforçando para conseguir acompanhar o fluxo entre a solicitação e a resposta, sem um sistema informatizado que registre os pedidos de informação realizados e permita monitorar a entrega destas informações. (DA MATTA, 2011, p.12)
Com relação à capacidade da Administração para implementar a Lei de
Acesso à Informação, a maioria dos servidores entrevistados considera que o
Governo precisaria passar por mudanças de ordem cultural, organizacional ou
operacional para implementar a LAI, apontando os seguintes principais problemas:
a) falta de organização, planejamento e sistematização das informações de
cada área;
b) limitada capacidade de resposta em caso de aumento significativo da
demanda por informações;
c) baixa interoperabilidade dos sistemas e bancos de dados das diferentes
áreas e até mesmo dentro de um mesmo órgão;
d) baixa confiabilidade das bases de dados existentes, motivando temores de
que os erros dos sistemas venham a ser utilizados de forma inadequada e
danosa para o Estado ou para o governo;
e) carência de recursos humanos destinados ao atendimento das solicitações
de dados e informações e também de sua disponibilização proativa em
face de maiores exigências de clareza, detalhamento e interatividade;
f) perigo de a nova legislação cair em descrédito por falta de condições
necessárias e suficientes a sua efetividade.
A implementação é o processo que efetiva algo que foi idealizado, isto é,
significa colocar em prática aquilo que foi planejado. Na opinião de Angélico (2012),
as dificuldades desta etapa vêm sendo alvo de estudos acadêmicos. Neuman e
Calland (2007) esclarecem que a aplicação de uma legislação sobre o direito à
informação passa por um processo de três fases: aprovação, implementação da lei e
35
fiscalização do cumprimento da lei, denominado pelos autores de "triângulo de
transparência".
Para esses pesquisadores, de acordo com o trecho abaixo traduzido, a
implementação é o lastro no processo de garantia do acesso à informação.
[...] todos os três elementos são cruciais e inter-relacionados, mas a experiência indica que a fase de implementação é fundamental e serve como base do triângulo. Sem a implementação completa e eficaz, o direito à informação se torna apenas mais um exemplo da ‘hiperinflação’ de novas leis que não servem de nada. (NEUMAN; CALLAND, 2007, p. 4) (tradução própria).
No sentido de indicar fatores importantes na implementação de leis de acesso
a informação pública, Neuman e Calland (2007) abordam algumas questões para o
debate sobre a implementação, defendendo que esta fase é crucial, pois sem a
efetiva implementação, uma lei de acesso, mesmo bem desenhada, será um
fracasso. A implementação deve ser considerada, não apenas após a aprovação da
lei, mas durante o processo de sua elaboração, devendo ser um acordo bilateral
entre o governo e a sociedade (cidadãos ou organizações civis).
A partir dessas reflexões, Neuman e Calland (op. cit.) apontam fatores
indispensáveis ao processo de implementação da lei de acesso à informação, que
estão resumidos nos itens “a”, “b” e “c”, descritos abaixo, a saber:
a) Política de Implementação:
Vontade política e mudança de mentalidade – o compromisso dos
dirigentes para assegurar os recursos suficientes, contínuos e
necessários ao processo de implementação da lei, além de promover a
mudança de uma cultura de sigilo para uma cultura de transparência;
Previsão de Custos – o orçamento dos custos para a fase de
implementação. Custos de partida que podem incluir um estudo do
sistema de arquivo e de manutenção de registros existentes, o
desenvolvimento de um novo sistema de arquivamento, formação inicial
de servidores públicos, compras de copiadoras e impressoras para
equipar o setor de processamento das solicitações, previsão de
despesas relacionadas à contratação e a criação de uma nova unidade
de coordenação da informação. Custos anuais em andamento que
incluem salários e benefícios para os oficiais de informação, formação
36
contínua relacionada com a manutenção da vitalidade da lei, promocão
e sensibilização de atividades voltadas para a manutenção do aluguel
de escritórios, taxas de manutenção de equipamentos, papel e outros
custos relacionados à prestação de documentos. Custos excepcionais
que podem cobrir os itens extraordinários, tais como: custos de litígio ou
grandes seminários;
Liderança na condução dos esforços - a escolha do gestor com perfil de
liderança, respeito e autoridade que dará autenticidade a proposta da
instituição, do serviço público e da sociedade civil. A pessoa
encarregada de implementar a lei de acesso à informação deve ser
suficientemente confiante na tomada de decisões difíceis e deve
encorajar outros na promoção de mais transparência, através da
divulgação de informações;
Linha de frente da implementação - a contratação dos funcionários
públicos que estarão à frete desse processo é crítica, pois eles serão
responsáveis por fazer a lei ter um significado para os usuários e têm o
poder de facilitar qualquer processo ou criar obstáculos desnecessários.
b) Sistema para a oferta de Informação:
Manutenção de registros e arquivos – um sistema de gestão de
informação adequado deve ser concebido e estabelecido para que os
registros sejam localizados e organizados, a fim de responder às
solicitações. Inclui-se, nesse gerenciamento, os documentos
eletrônicos que criaram um novo conjunto de problemas e
necessidades para a manutenção de registros e arquivamento;
Produção da Informação – o desenvolvimento de padrões de tomada
de registro com a produção de documentos que tenham um nível de
clareza, compreensão e utilidade do ponto de vista da eficácia,
eficiência e economia de suas operações;
Publicação automática – o registro de informações é feito
automaticamente e a disponibilização da informação não precisa ser
motivada por uma demanda. A melhor abordagem para lidar com
grandes quantidades de informação é fazer o maior número possível
37
de registros automaticamente e disponíbilizá-lo incondicionalmente.
Isso limita a necessidade de tomada de decisão, além de ser menos
oneroso;
Sistemas Internos
Procedimentos internos – são orientações claras para os
funcionários públicos a fim de assegurar coerência e eficiência na
implementação, com diretrizes de apresentação de gestão dos
registros, avaliação de pedidos de informações, fornecimento de
documentos e interpretação da lei. A utilização dos usuários dos
registro do sistema interno é uma maneira de descobrir a extensão
na qual a agência do governo está lidando com o problema de
implementação;
Agentes de informação e treinamento – diz respeito aos gerentes
de linha, responsáveis pela implementação e pelas respostas às
solicitações de informação. Os coordenadores ou diretores devem
responder pela mudança de pessoal, lições aprendidas e alterações
de políticas e procedimentos internos que ditam a necessidade de
treinamento com os agestes de informação e outros funcionários
públicos;
Plano de Implementação – trata da consulta à comunidade de
usuários potencias, para a elaboração do Plano de Implementação.
Este processo permite que funcionários do governo compartilhem,
em um ambiente positivo e confidencial, as suas próprias
preocupações com os colegas, o governo e os indivíduos da
sociedade civil. É a oportunidade de desenvolver uma melhor
compreensão dos obstáculos que enfrentam os funcionários
públicos nesse trabalho de prestar contas;
Supervisão especializada e unidade de coordenação – refere-se a
um órgão de supervisão para estabelecer clareza nas diretrizes e
estimular a capacidade de realizar planejamento de longo prazo e
promover as melhores práticas. A unidade de informação ou
comissão de supervisão é responsável pela assistência e
acompanhamento da implementação, pela sensibilização sobre o
38
novo direito à informação, e por fornecer um ponto focal claro para
todos os esforços;
Sanções e incentivos para servidores públicos – são os
incentivos claros para a ação daqueles que fazer uma gestão
democrática eficáz, dentro de uma burocracia e desincentivos
para a inercia daqueles que não conseguem cumprir os prazos
de implementação, atrasam o fornecimento de documentos para
os solicitantes ou criam dificuldades injustificadas para os
usuários;
Fase para efetivar a lei – diz respeito ao prazo fixado para que a lei
entre em vigor. O período deve prever um tempo suficiente para a
preparação do setor público, no sentido de informar os cidadãos
sobre os seus direitos, mas não tão longo a ponto de reduzir o
impulso ou fazer o governo parecer vacilante no compromisso com
a transparência.
c) Demanda de Informação
Neuman e Calland (2007) esclarecem que, sem uma demanda equivalente da
informação, o governo vai parar de dirigir os recursos humanos e financeiros e isso,
inevitavelmente, enfraquece a implementação e a administração de um regime de
acesso à informação. Assim, a resposta da sociedade civil precisa ser enérgica,
comprometida, e de longo prazo.
Ainda, na mesma linha de experiências de pesquisadores que se dedicam à
implementação das leis de acesso, Carter (2007) trabalhou com as legislações de
países como a Austrália, Irlanda, Reino Unido e China, desenvolvendo, também,
treinamentos para a implementação da lei e testes de interesse do cidadão para
utilização da lei. Esta autora considera quatro pontos crucias para o sucesso, na
implementação de uma lei de acesso à informação:
a) Estrutura de transparência A LAI outorga o que pode ser efetivamente implantado para a sociedade e
isso pode significar o empoderamento do cidadão que tenha acesso à informação,
39
uma vez que a partir do acesso, ele poderá questionar sobre as mudanças nas
decisões do governo. A abertura é mais fácil de ser alcançada quando a LAI faz
parte de uma orientação adminstrativa geral que permite aos cidadãos fazer uso
efetivo das informações asseguradas pela lei, até mesmo para desafiar ou alterar as
decisões do governo:
Os direitos podem ser incorporados, num nivel central de publicações,
políticas e procedimentos;
Um programa regular pode ser compartilhado entre agentes
governamentais, agências não-governamentais, comissões de informação e
meios de comunicação, para que se tenha uma visão mais abrangente e
diversificada de diversos setores;
A legislação é testada e implementada com o uso dos interessados;
O cidadão pode avaliar as dicisões governamentais, exigir esclarecimento e
chamar a atenção da mídia;
A participação do cidadão comum é estimulada sem custos de
representação e solicitação de informações.
b) Componentes Legislativos
A LAI precisa conter objetivos claramente definidos, com ênfase na
divulgação, restrições estritamente enquadradas, testes de interesse público, taxas
baixas para o acesso, proteção para os funcionários que divulgam as informações
proativamente, penalidades em caso de violação da lei.
A propria lei precisa trazer no seu corpo componentes que efetivamente
assegurem a abertura:
Objetivos claramente definidos, com ênfase na divulgação;
Requisitos gerais para divulgação ampla de maneira proativa;
Enquadramento rigoroso das exceções, com testes de interesse público
sobre a maioria delas;
Baixas taxas ou isenção de encargos para o acesso;
Proteção sobre a responsabilidade legal para os funcionários que tomarem
a decisão de divulgar informações;
Defesas administrativas para minimizar atos abusivos;
Penalidades por violações e condutas impróprias ou obstrutivas;
40
Relatórios estatísticos de agências sobre o desempenho da LAI;
A avaliação externa independente, com poderes para sanções.
c) Apoio Administrativo
A implementação da LAI deve incluir recursos adequados para as agências
governamentais e para os órgãos de controle. O apoio administrativo é crucial, tanto
em termos dos recursos como das lideranças de todos os níveis de governo:
Liderança e apoio dos níveis hierárquicos mais altos em convergência com
a LAI;
Recursos materiais e humanos para executar a LAI nos órgãos
governamentais;
Formação inicial e reciclagem com as pessoas influentes;
Registro das medidas de desempenho da LAI;
Gestão de registros adequados para a análise dos órgãos externos.
d) Treinamento Para a implementação da LAI é essencial o treinamento do pessoal de acordo
como a função de cada um no processo de implementação. É preciso contar com
estratégias para garantir o meterial de treinamento e orientações de qualidade. O
treinamento tem que começar pelos níveis hierarquicos mais elevados, nos níveis
estratégicos, mesmo que seja feito de forma resumida. Os chefes executivos de
todas as organizações do setor público tem de estar cientes da LAI, de suas
implicações, inclusive sobre as penalidades em caso de descumprimento:
Os executivos que ocupam função em nível estratégico;
Os funcionários que tomam decisões, nos níveis intermediários;
Todos os funcionários envolvidos em função de gerenciamento de
registros e documentos;
Os demais funcionários deveriam tomar conhecimento da LAI.
Os fatores elencados por Neuman e Calland (2007) e os elementos indicados
por Carter (2007) foram utilizados para a construção do modelo de análise deste
projeto, conforme classificado no quadro abaixo, com as adaptações necessárias e
com ênfase na dimensão institucional, já que o intuito aqui é analisar como vem
acontecendo a implementação da Lei de Acesso à Informação, na Universidade
Federal da Bahia.
41
Quadro 1 – Elementos envolvidos na implementação da Lei de Acesso à Informação
Dimensão
Parâmetros
Legal Componente Legislativo – O texto da lei precisa ser completo e objetivo, constando as diretrizes das políticas e dos procedimentos a serem adotados na sua implementação. É necessário garantir os direitos básicos do cidadão e estimular a participação social.
Componente Normativo – A regulamentação da lei precisa ser estabelecida, mediante legislação detalhada, a fim de orientar a sua implementação. Prazo para Efetivação – A data para que a lei entre em vigor precisa ser fixada.
Institucional Política de Implementação – Proposta de mudança para a abertura de informações. Planejamento das estratégias necessárias para que a lei seja implementada, numa elaboração compartilhada entre o governo, os funcionários e a sociedade civil. Divulgação – Publicidade sobre a lei e seleção de informações para ampla disponibilização, de maneira proativa. Pessoal – Definição da linha de frente, responsável pelas decisões, em nível estratégico e intermediário. Escolha dos funcionários incumbidos da execução, gerenciamento e registro dos documentos, bem como do atendimento aos usuários. Treinamento – Formação, preparação e reciclagem de todo o pessoal, no sentido de conhecer a lei e da estrutura que envolve a sua implementação ou ainda na capacitação para as novas políticas e procedimentos internos. Recursos Financeiros e Materiais – Previsão dos recursos de curto, médio e longo prazo. Orçamento dos custos iniciais, custos em andamento e custos excepcionais. Sistemas de Informação – Produção e manutenção dos registros e arquivos, gerenciamento de documentos eletrônicos e gestão da informação. Procedimentos – Orientações claras sobre as operações a serem desenvolvidas a fim de assegurar a coerência e a eficiência na implementação da lei, como incentivos e punições, regras e exceções. Supervisão - Avaliação externa independente, responsável pela assistência e acompanhamento da implementação, com poderes para sanções. Avaliação – Registros das medidas de desempenham, mediante relatórios estatísticos das agências.
Social Teste de Interesse – A resposta da sociedade civil acerca do sistema e dos procedimentos disponibilizados pelo governo, a partir da implementação da lei.
Fonte: Elaboração própria a partir dos indicadores de Neuman e Calland (2007) e de Carter (2007)
A construção teórica dos autores supra citados, convergem para pontos
essenciais que são utilizados na avaliação de uma implementação bem sucedida, de
leis de acesso à informação. Nesse sentido, os indicadores apresentados no quadro
acima sintetizam os parâmetros empregados para a análise comparativa dos dados
da pesquisa.
42
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA
Sob a ótica de Gil (1991), no que se refere a natureza da pesquisa, ela pode
ser aplicada, quando gera conhecimentos, para que sejam implementados numa
situação prática, no intuito de solucionar um problema específico. Do ponto de vista
da abordagem do problema, a pesquisa é considerada qualitativa, se houver uma
relação entre a realidade factual e o sujeito, isto é, um vínculo entre o mundo
objetivo e a subjetividade do sujeito. E, ainda, se caracteriza como exploratória, na
medida em que proporciona maior familiaridade com o problema, a fim de torná-lo
mais claro.
De fato, este estudo propôs uma abordagem qualitativo, na perspectiva de
Godoy (2008) de estudo básico ou genérico que serve como possibilidade de
pesquisa, na área das ciências humanas e sociais e se aplica a área organizacional,
em consonância com o objeto de investigação em causa. Para (Hartley 1995, apud
Godoy 2008) este estudo é apropriado para compreender um processo de inovação
e mudança organizacional, a partir da complexa interação entre forças interna e
externa. Como resultado final, se chegará à descrição completa e literal do que está
sendo investigado.
A metodologia utilizada na presente pesquisa é de um estudo de caso sobre a
implementação da lei brasileira de acesso à informação, na Universidade Federal da
Bahia. A investigação desse processo de efetivação da lei revela como a UFBA vem
contribuindo para que a legislação seja implementada. Segundo Godoy (2008) essa
abordagem tem como característica o caráter unitário do objeto, sendo que a
organização de dados sociais será feita a partir de uma unidade, podendo ser uma
pessoa, grupo, processo, relação, programa ou procedimento, focando no individual
e no específico.
Godoy (2008) explicita que a pesquisa qualitativa busca dados descritivos
sobre pessoas, lugares e processos interativos, considerando o contato direto do
pesquisador com o objeto de estudo. O fenômeno é compreendido a partir da
43
perspectiva dos sujeitos envolvidos na célula em análise, sendo no caso em tela, os
órgãos, dirigentes e agentes públicos, bem como as agências de controle que estão
ligados à implementação da LAI, na referida Universidade e, ainda, pelo feedback de
um pequeno grupo da sociedade civil.
3.2 UNIDADE DE ANÁLISE
A unidade de análise, desta pesquisa, é a Implementação da Lei de Acesso à
Informação, na Universidade Federal da Bahia, a partir deste marco legal, contando
da vigência da LAI, ocorrida em 16/05/2012. Assim como todos os órgãos públicos
da União, Estado, Distrito Federal e Municípios, a UFBA foi obrigada a adotar
diversos procedimentos diferentes da sua rotina.
Por se tratar de uma pesquisa de caráter exploratório, ou seja, um estudo
para aprofundamento do fenômeno em questão, isto é, a implementação da lei, a
escolha do cenário, a ser investigado não foi preponderante, mas o fator
determinante nesta escolha foi a facilidade de inserção que a autora dispõe, já que
faz parte do quadro de pessoal da UFBA.
A Universidade Federal da Bahia desenvolve as atividades de ensino,
pesquisa e extensão. Além disso, trabalha com o planejamento e orçamento,
infraestrutura dos campi e obras e assistência aos estudantes. Em junho de 2014 a
UFBA conta com um quantitativo de pessoal permanente que totaliza 2.273
docentes e 3.117 servidores técnico-administrativo.
Para facilitar a compreensão do esboço organizacional da Universidade
Federal da Bahia, foi elaborado o quadro 6, exposto na seção 4, que resume a
estrutura acadêmica e administrativa desta Instituição, com base em informações
retiradas do site da UFBA e do novo Regimento Interno da Reitoria de 2013. A partir
da visualização da organograma atual, conforme figura 2, é possível entender que a
Universidade Federal da Bahia é uma instituição de porte grande, com uma atuação
bem mais ampla e abrangente do que se possa representar.
Atualmente, na estrutura da UFBA constam 74 unidades, considerando como
tal os órgãos consultivos e de deliberação, a administração central, as unidades
44
universitárias e outros órgãos complementares desta Universidade, sem incluir neste
quantitativo as suas subdivisões como as coordenações, os colegiados, os
departamentos, os núcleos e os setores internos desta instituição.
Esta pesquisa visa tratar sobre o acesso à informação, do ponto de vista da
oferta da informação, ou seja, sob a perspectiva da instituição. Como a UFBA vem
disponibilizando as informações que são produzidas e/ou custodiadas por ela, para
atender aos interesses do cidadão. Na Universidade Federal da Bahia, para o
cumprimento das exigências legais, foi criada a unidade de Serviço de Informação
ao Cidadão, para responder às demandas de transparência passiva e ampliada a
atuação da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento, para atender às demandas
de transparência ativa.
Quadro 2 – Produção e Oferta de Informação na UFBA
Serviço de Informação do Cidadão – SIC Pró-Reitoria de Planejamento e
Orçamento – PROPLAN
Transparência Passiva – informação fornecida, a partir da demanda
do cidadão
Transparência Ativa – informação disponibilizada, proativamente,
ao cidadão
Pessoal Autoridade Responsável pelo SIC Servidor do quadro permanente
Estagiários
Pessoal Pró-Reitor da PROPLAN Assessora da PROPLAN Secretária da PROPLAN
Estagiário
Fonte: Elaboração própria
Para facilitar o entendimento sobre o fluxo de informação gerado, mediante os
pedidos de informação formalizados pelo cidadão, na via de transparência passiva,
segue a figura, abaixo, que representa o caminho de entrada e saída da informação.
Neste trabalho, a denominação Unidade da UFBA, refere-se a todos os
componentes elencados no Quadro 6, isto é, Conselho Superior, Administração
Central, Unidades Universitárias e Órgãos da UFBA.
Figura 1 – Demanda e Oferta de Informação na UFBA
Fonte: Elaboração própria
CIDADÃO SIC UNIDADE DA UFBA
45
Então, traduzindo a figura 1, o cidadão interessado pode formalizar seu
pedido de informação, no SIC que funciona como um mediador no processamento
do pedido, direcionando-o para uma a Unidade da UFBA, com competência para
responder sobre a temática questionada. A resposta faz o mesmo percurso até
chegar ao cidadão requerente.
A estrutura da Universidade Federal da Bahia, bem como a função dos
componentes envolvidos no fluxo de informação motivado pela LAI, consta da seção
4 desta dissertação, com maiores detalhes. A seguir são relatadas as etapas desta
pesquisa.
3.3 ETAPAS DA PESQUISA
A pesquisa bibliográfica veio sendo realizada para apoiar o conteúdo deste
trabalho, pela consulta sistemática em publicações como livros, artigos, dissertações
e teses disponíveis em suportes físicos e/ou digitais. Segundo Vergara (2006) a
pesquisa bibliográfica é o estudo sistematizado desenvolvido, com base em material
publicado que contribui, continuamente, para a produção textual. Inicialmente, a
pesquisa demandou um conhecimento de teorias relacionadas à Estado e
Sociedade e conhecimentos mais específicos sobre a Implementação de Leis de
Acesso à Informação, estabelecendo como ponto de partida a Reforma do Estado,
por abranger o período da Constituição Federal de 1988. Assim o referencial teórico
promoveu subsídios para análise e compreensão do objeto da pesquisa.
Foi de suma importância a pesquisa documental, com consulta realizada em
documentos administrativos internos, com leitura, análise e tratamento de dados das
planilhas do SIC/UFBA. Foram verificados o Plano de Desenvolvimento Institucional,
o Regimento Interno da UFBA e os Relatórios de Gestão de 2011, 2012 e 2013, bem
como os Relatórios da CGU. Foi analisada, minuciosamente, a legislação sobre a
Lei de Acesso à Informação: a Lei 12.527/2011 e o Decreto 7.724/2012. Para Godoy
(2008, p.135) “o exame de documentos pode trazer contribuições importantes para o
estudo de caso”. Esta pesquisa documental permitiu a análise dos dados empíricos
e da maioria das informações relativas à Universidade Federal da Bahia.
46
Este estudo de caso foi realizado, também, mediante apuração de
procedimentos institucionais desenvolvidos pelo Serviço de Informações ao Cidadão
da UFBA, que foi instalado no Campus do Vale do Canela, para realizar os
atendimentos presenciais e virtuais que desencadeiam várias ocorrências,
documentos e processos. Foram feitas duas visitas ao local onde funciona o SIC, no
intuito de sondar o atendimento presencial e foi constatada a dificuldade de
encontrar o funcionário para realizar o atendimento. Então, para a terceira visita, o
atendimento foi agendado previamente, por telefone, e a visita foi efetuada com
êxito. Duas visitas foram realizadas para fazer as entrevistas com a Autoridade
Responsável, nos dias 10/03/2014 e 07/04/2014.
No ciberespaço, no período de fevereiro e março de 2014, foi explorado o site
oficial da Universidade: https://www.ufba.br, onde constam as ferramentas,
mecanismos e procedimentos para a visualização de dados on line, disponibilizados
proativamente pela Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento - PROPLAN. Nesta
Unidade da UFBA encontram-se alguns servidores, encarregados de disponibilizar
as informações ativas e passivas de interesse público, conforme demonstrado no
quadro 3, acima.
A entrevista foi utilizada, baseada no entendimento de que é uma técnica
adequada "quando o pesquisador deseja apreender o mundo do entrevistado e as
elaborações que ele usa para fundamentar suas opiniões e crenças" Godoy (2008,
p.134). Foi aplicada a entrevista semi-estruturada, com pessoas chave, envolvidas
no processo de implementação da LAI:
a) Autoridade Responsável pelo SIC, professora Lidia Maria Brandão Toutian,
para esclarecimento sobre a estrutura e funcionamento do Serviço de
informação ao Cidadão;
b) servidores da PROPLAN: a secretária, Sandra Assumpção, e o estagiário,
responsáveis pela transparência ativa proposta pela lei, a fim de verificar
como estes procedimentos são realizados pela Pró-Reitoria de
Planejamento e Orçamento;
c) secretárias das Pró-Reitorias da UFBA, das Unidades mais requisitadas
para responderem às demandas do SIC, sendo elas: a Pró-Reitoria de
Desenvolvimento de Pessoas - PRODEP, a Pró-Reitoria de Graduação -
47
PROGRAD e a Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento: Jany Ribeiro,
Ana Pessoa e Sandra Assumpção, respectivamente, no intuito de entender
o fluxo interno de informação, a partir da solicitação do cidadão;
d) cidadãos que buscam as informações da Universidade, para verificar a
percepção do usuário em relação ao acesso à informação.
Vale ressaltar que, com o grupo " d", acima mencionado, foi realizado,
também um teste de verificação do sistema, mediante uma situação simulada de
interesse em questionar a UFBA, a partir de algumas solicitações de informação ao
e-SIC. Os pedidos de informação foram formalizados por um pequeno grupo de
quatro pessoas escolhidas pela conveniência da proximidade com a pesquisadora,
ou seja, uma escolha induzida, para facilitar as entrevistas acompanhadas da
observação do acesso ao sistema e-SIC. A intenção era compreender o processo e
o funcionamento deste sistema e, ainda, saber qual a percepção do cidadão que
demanda a informação do governo. Os participantes foram: um profissional externo
à UFBA, um técnico-administrativo da Universidade, um estudante de outra
Instituição de Ensino Superior e um discente desta Instituição.
Em suma, o quadro, abaixo, resume, de forma bem sucinta, os procedimentos
adotados para a coleta dos dados empíricos.
Quadro 3 – Procedimentos para a coleta dos dados da pesquisa
Dimensão
Ações
Legal a) Análise da Lei 12.527/2011 e do Decreto7.724/2012.
Institucional a) Acesso e análise do funcionamento e acessibilidade do site oficial da Universidade: https://www.ufba.br, nos locais das publicações automáticas, denominadas de transparência ativa;
b) Leitura do PDI e do Regimento da UFBA, análise dos relatórios, planilhas e informações desenvolvidos pelo Serviço de Informações ao Cidadão/UFBA e dos balanços e relatórios da CGU. Verificação dos procedimentos adotados pelo SIC;
c) Entrevista com a diretoria do SIC e com as secretárias das unidades mais requisitadas da UFBA, encarregados de responder às demandas motivadas pela lei, acerca da transparência ativa e passiva.
Social a) Acompanhamento do acesso ao sistema, com observação e entrevista. Análise das solicitações de informação feitas pelos usuários ao e-sic
Fonte: Elaboração própria
Foi construído o modelo de análise baseado nos indicadores, propostos por
Neuman e Calland (2007) e Carter (2007), como elementos crucias para o sucesso
48
na implementação de uma lei de acesso à informação. Foram propostas três
dimensões: a) legal – análise da Lei 12.527/2011 e do Decreto 7.724/2012; b)
institucional – análise dos aspectos como Divulgação, Pessoal, Treinamento,
Recursos Financeiros e Materiais, Sistemas de Informação, Procedimentos,
Supervisão e Avaliação, atrelados à implementação da LAI, na Universidade Federal
da Bahia e c) social – análise do procedimento para o pedido de informação, via
sistema e-SIC e da percepção do usuário.
Na fase de análise dos dados, foi necessário buscar informações sobre o
quantitativo de servidores da UFBA que participaram do curso oferecido pela
Controladoria-Geral da União, sobre a Lei de Acesso à Informação. O primeiro
contato ocorreu por telefone, quando a pesquisadora foi orientada a formalizar sua
solicitação, mediante correio eletrônico institucional, para que sua demanda fosse
atendida. Foi encaminhado um e-mail, em 09/06/2014, solicitando a lista nominal
dos servidores da Universidade Federal da Bahia que participaram do curso. O setor
de Curso Virtual atendeu, prontamente, enviando o arquivo digital com o nome dos
participantes do curso.
Para melhor compreensão do tamanho da instituição em questão, bem como
do volume de assuntos e de informações produzidas e custodiadas pela
Universidade Federal da Bahia foi apresentado na seção seguinte, um breve
histórico e a estrutura atual, desta instituição. Em seguida, foi feita uma detalhada
comparação entre a proposta dos autores acima mencionados e a realidade da
UFBA. Todos os itens apresentados no quadro 1 foram usados como parâmetro de
comparação para a análise dos dados empíricos. Pretendeu-se, assim alcançar os
objetivos desta investigação, no sentido de responder à pergunta de partida e
verificar os pressupostos da pesquisa.
Para a análise dos dados, foram seguidas as orientações sugeridas por
(HARTLEY 1995, apud GODOY 2008), isto é, os princípios e práticas propostos para
a análise qualitativa, que se resumem em: dados segmentados em unidades
relevantes e homogêneas; dados categorizados, organizados e agrupados; processo
sistemático, exaurindo os dados. Entretanto a análise da grande maioria dos dados
foi posterior a sua coleta, o que gerou a necessidade de buscar mais detalhes sobre
alguns pontos pouco esclarecidos e ainda sobre novas questões que surgiram ao
longo da análise. Nesse caso, os contatos foram feitos por e-mail. A análise das
49
informações obtidas foi feita de forma comparativa entre os dados empíricos e os
elementos conceituais, destacando aspectos dissonantes.
Por fim, de acordo com Santos (2013), foi feito o tratamento do resultado da
pesquisa, a partir da interpretação dos dados e informações obtidos, com base no
referencial teórico. Com isso, foi possível desenvolver as análises e as inferências, a
fim de chegar aos significados contidos nos conteúdos analisados, apresentados no
final desta dissertação.
50
4 ESTUDO DE CASO
4.1 UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
A Universidade da Bahia foi criada pelo Decreto no 9.155, de 8 de abril de
1946 e a partir daí, segundo Lemos (2007), esta Universidade passou a reunir
algumas Instituições de Ensino Superior que já existiam. Foi fundada como uma
entidade autárquica do Poder Executivo Federal, vinculada ao Ministério da
Educação, com autonomia administrativa, patrimonial, financeira e didático-científica.
De acordo com Ribeiro (2011), esta Instituição passou a se chamar Universidade
Federal da Bahia, em 1965.
4.1.1 Breve histórico
Conforme Ribeiro (2011), antes desse período, já existiam alguns cursos e
Instituições de Ensino Superior, tais como o Colégio Médico Cirúrgico da Bahia com
o curso de Farmácia, o curso de Agronomia, a Academia de Belas Artes com o curso
de Arquitetura, a Faculdade de Direito, o Instituto Politécnico da Bahia, a Escola
Comercial da Bahia, o curso de Administração e Finanças, a Faculdade de Filosofia
Ciências e Letras e a Escola de Enfermagem. Esta autora esclarece que a intenção
era implantar uma Universidade voltada para o ensino, pesquisa e extensão, a fim
de integrar as faculdades isoladas.
Para uma visão panorâmica, o quadro abaixo resume os eventos eleitos por
Ribeiro (2011) como mais relevantes, sobre a história da educação superior da
Bahia, até o momento da criação da Universidade da Bahia, ocorrida em 1946.
51
Quadro 4 – Eventos Acadêmicos da Universidade da Bahia – 1808-1946.
Período
Evento
1808 – 1897 Fundação do Colégio Médico Cirúrgico da Bahia; Criação e incorporação do curso de Farmácia ao Colégio Médico Cirúrgico da Bahia; Criação do curso de Agronomia, Criação e incorporação do curso de Odontologia ao Colégio Médico Cirúrgico da Bahia; Criação da Academia de Belas Artes da Bahia, incluindo o curso de Arquitetura; Criação da faculdade de Direito e Criação do Instituto Politécnico da Bahia.
1905 – 1946 Criação da Escola Comercial da Bahia (futura Faculdade de Ciências Econômicas); Criação do curso de Administração e Finanças, substituído pelos cursos de Ciências Econômicas, Contábeis e Atuariais; Criação da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras e Criação da Escola de Enfermagem.
1946 Criação da Universidade da Bahia.
Fonte: Elaboração própria, a partir de Ribeiro (2011, p.151).
Ao longo da sua existência, a Universidade Federal da Bahia conquistou o
seu espaço e o reconhecimento social pela gratuidade e qualidade da educação,
sendo pioneira como instituição de ensino superior no Estado da Bahia, onde
desempenhou um importante papel na expansão do ensino e consolidou as funções
de pesquisa e de extensão e assim contribui para o fortalecimento e expansão do
ensino superior público (PDI, 2012).
No período de 1946 a 1961, na gestão do Reitor Edgar Santos, Lemos (2007)
afirma que o modelo de educação de alguns cursos propunha desenvolver a
Universidade, na dimensão cultural e artística e menciona acontecimentos, como a
criação das escolas de arte, os seminários de música, que funcionaram como
laboratórios, aprendizagem e extensão, mediante a criação da Orquestra Sinfônica
da Universidade e do Teatro Santo Antônio. Na intenção de realizar a proposta de
atendimento à comunidade, foi implantado o Hospital das Clínicas, contribuindo com
a formação de outras novas escolas: Enfermagem, Nutrição e Farmácia.
A Universidade em questão, ainda com o mesmo reitor, também, criou o
Instituto de Cultura Hispânica, o Instituto Afro-Brasileiro, Casa da França, Institutos
de Estudos Norte Americanos, Instituto de Cultura Portuguesa e o Centro de
Estudos Afro-Orientais. Essas iniciativas demonstram sua expressiva ampliação,
com ênfase nas humanidades, cultura, artes e letras, conforme Lemos (2007). Esta
mesma autora relata que novos cursos tais como Psicologia, Engenharia Mecânica
foram ofertados bem como foram oferecidos, além das graduações, os cursos de
Mestrado em Matemática, Física, Química, Biologia, Ciências Humanas e Desenho.
52
Segundo Ribeiro (2011) em 1968, a UFBA era composta por 24 unidades
universitárias sob a responsabilidade de cinco órgãos da administração superior.
Desde a sua criação, a Universidade Federal da Bahia passou por mudanças que
ampliaram suas atividades, viabilizadas por meio da fundação de faculdades,
institutos, escolas e órgãos de apoio, até atingir o primeiro processo de
reestruturação, ocorrido em 1968, conforme Ribeiro (2011). Vale lembrar que, no
período da ditadura, em 1964, segundo Lemos (2007), os Institutos Federais de
Ensino Superior - IFES passaram por uma desarticulação, com a prisão de alguns
docentes e discentes, provocando, danos e prejuízos morais, intelectuais e
materiais.
No começo dos anos de 1970, esta Universidade contou com o
desenvolvimento da Pós-Graduação, investindo na qualificação docente e na
reestruração institucional. Por outro lado, no contexto da Reforma do Estado, em
1990, segundo Lemos (2007), a partir do movimento de desoneração estatal e
fortalecimento da iniciativa privada, houve sucessivas investidas do governo, no
intuito de promover a privatização da Universidade. No período de abertura política,
os Institutos Federais de Ensino Superior sofreram um processo de desqualificação
e de restrição progressiva de recursos pelo Estado, apesar da Constituição Federal
de 1988 garantir a utilização de verbas públicas para o ensino público, além da
autonomia destas Instituições.
A partir de 2002, com o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais - REUNI foi estendida a oferta do ensino de
Graduação para 15 cursos novos, bem como ampliada as vagas para 11 dos cursos
já existentes, com a oferta de turmas noturnas. Além disso, foi verificado o aumento
de vagas nos diferentes turnos em 16 cursos. Também foram criados os
Bacharelados Interdisciplinares (BI) e os Cursos Superiores de Tecnologia (CST)
com características diferentes da Graduação tradicional, conforme Ribeiro (2011).
Esta autora destaca que as mudanças promovidas no modelo acadêmico e
organizacional da UFBA pretendiam garantir mais inserção social do ensino superior
público no estado da Bahia.
Nesse sentido, visando atender a crescente demanda social por ensino
superior público, a UFBA cria dois campi: o Campus Edgard Santos, o Instituto de
Ciências Ambientais e Desenvolvimento Sustentável – ICAD, em Barreiras, e o
53
Campus Anísio Teixeira, o Instituto Multidisciplinar em Saúde – IMS, em Vitória da
Conquista, estendendo a atuação desta Universidade na região noroeste e sudoeste
do estado da Bahia, respectivamente. Ainda em relação a esta variável, destaca-se
mais uma vez a criação, pelo governo federal, da Universidade Federal do
Recôncavo Baiano – UFRB, no segundo semestre de 2006. RIBEIRO (2011).
No período de 2002 a 2010, a Universidade Federal da Bahia foi conduzida
pelo Reitor Naomar de Almeida Filho que, segundo Ribeiro (2011) fez investimentos
institucionais na preparação dos docentes para atuarem como gestores acadêmicos,
nos mais diferentes níveis da Instituição. Com relação ao pessoal técnico
administrativo, o fator impulsionador ao aumento da qualificação foi a aprovação do
Plano de Carreira pelo Conselho Superior de Ensino, em 25/09/2005.
Quadro 5 – Eventos acadêmicos da Universidade Federal da Bahia – 1946-2008.
Período
Evento
1946 Criação da Universidade da Bahia.
1949 – 1959 Criação do Hospital das Clínicas; Federalização das unidades e cursos isolados; Criação da Escola de Medicina Veterinária; Criação dos Seminários Livres de Música (atual Escola de Música); Criação das Escolas de Teatro e Dança; Criação do curso de Geologia e Criação da Escola de Administração e da Faculdade de Arquitetura.
1965 Mudança da denominação de Universidade da Bahia, para Universidade Federal da Bahia.
1965 – 1968 Nova estrutura organizacional com a criação dos Institutos de Matemática, Geociências, Ciências da Saúde, Química, Física e Biologia; Criação da Escola de Administração; Criação da Faculdade de Educação; Criação das Escolas de Biblioteconomia, Comunicação e Nutrição e Criação do Laboratório e áreas administrativas.
1975 – 1995 Nova estrutura organizacional com a criação das Faculdades de Medicina e Farmácia; Novo Instituto de Matemática; Construção dos Pavilhões de Aulas da Federação (PAF1 e PAF2); Criação da Escola de Dança; Construção da Biblioteca Central; restaurante universitário e áreas administrativas.
1995 – 2008 Construção dos Pavilhões de Aulas da Federação (PAF3); Construção do Centro de Convivência;. Criação dos Campi de Barreiras e Vitória da Conquista;Criação da Pró-Reitoria de Desenvolvimento de Pessoas; Institui a Coordenadoria de Controle Interno; Cria a Pró-Reitoria de Assistência Estudantil; Cria o Complexo Hospitalar Universitário Professor Edgard Santos; Cria o Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Prof. Milton Santos - HIAC e cria o Instituto de Psicologia. Assessoramento para a Universidade Federal do Recôncavo Baiano (UFRB)
Fonte: Elaboração própria, a partir das informações de Ribeiro (2011).
Algumas informações consideradas relevantes na história da Universidade
Federal da Bahia, ocorridas no período de 1946 a 2008, já apresentadas no texto
acima, estão agrupadas no quadro 5, acima.
54
Ao longo da sua existência, a UFBA registrou sua trajetória em documentos e
novos caminhos à percorrer em propostas oficiais, como no Plano de
Desenvolvimento Institucional, que trata dos objetivos e das diretrizes institucionais,
incluindo os princípios norteadores da organização. No “Complemento PDI – 2008-
2010” foram elencados alguns princípios, tais como: a gestão democrática,
transparente e descentralizada; a igualdade de condições de acesso e permanência,
a valorização e promoção do desenvolvimento de pessoas e o compromisso com a
democracia e a justiça social. (PDI, 2008).
Então, no segundo semestre de 2010, o lema da nova gestão era a
consolidação das metas estabelecidas no projeto REUNI/UFBA, traçadas na gestão
passada. Nessa época, a estrutura física da UFBA ocupava uma área territorial de
1.352.177,65 m². Funcionava com 2 campi no interior do Estado, sendo um campi
em Barreiras e outro em Vitória da Conquista e mais 2 campi em Salvador: Canela e
Federação/Ondina. São 15 pavilhões de aulas e laboratórios e 32 unidades
universitárias, além de 2 hospitais universitários, 1 hospital veterinário, 3 museus, 1
creche, 1 centro de esportes e 4 residências universitárias. Além da área urbana, a
UFBA mantêm em seu parque imobiliário, 3 fazendas experimentais nos municípios
de Oliveira dos Campinhos, São Gonçalo dos Campos e Entre Rios com uma área
construída de 4.745,00 m². (UFBA, 2012).
No sentido de ampliar as oportunidades de acesso à UFBA, houve a
substituição do processo seletivo convencional do vestibular para a adoção do
Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM, bem como do Sistema de Seleção
Unificada – SISU, para o ingresso nos cursos de graduação da UFBA, mantendo o
procedimento das etapas da seleção, nas provas de habilidades específicas para os
cursos que já adotavam este procedimento. Em se tratando das políticas de
assistência estudantil, com a proposta de inclusão social, a UFBA vem investindo
em ações que garantam a permanência de estudantes em situação de
vulnerabilidade sócio-econômica, com a oferta de auxílio moradia e auxílio
transporte, bolsas e serviços de transporte exclusivo para seus alunos, com o
“BUZUFBA”. (UFBA, 2014).
Para a realização dessas ações, conduzidas ainda no contexto de expansão
desta universidade, era necessário a execução de obras de construção, ampliação e
recuperação de prédios para garantir a expansão do número de vagas, dos cursos
55
da UFBA. Consta do Relatório de Gestão de 2011, que esta política contou com
investimentos em material permanente como equipamentos de laboratório e de
informática, além da aquisição de material de custeio, fornecimento de passagens e
diárias, visando o intercâmbio de professores e alunos, no âmbito nacional e
internacional.
Adicionalmente, o mesmo documento menciona que a Pró-Reitoria de Ensino
de Pós-Graduação adotou uma política efetiva para fortalecer, em 2011 a Pós-
Graduação e forneceu aos Programas informações e orientações sobre sua gestão
administrativa e financeira e acerca das ações necessárias para a melhoria da
qualidade acadêmica, em busca da elevação do conceito junto a CAPES.
No âmbito das atividades de extensão, mudanças também foram
implementadas, visando a eficiência e transparência dos procedimentos. A Pró-
Reitoria de Extensão Universitária criou o sistema de registro, o Sistema de Gestão
de Bolsas de Extensão e o Sistema de gerenciamento de editais de eventos e
projetos de extensão. A UFBA, também, concentrou esforços para consolidar as
Pró-Reitorias de Pesquisa, Criação e Inovação e de Administração. Ainda, instituiu o
Comitê Gestor de Tecnologia da Informação, o Comitê Gestor de Segurança da
Informação e implantou o Repositório da UFBA. (UFBA, 2012).
Ações que foram empreendidas na esfera administrativa pretendiam tornar a
administração mais ágil e eficiente, conforme o Relatório de Gestão de 2011. Alem
disso, foram estabelecidas ações sustentáveis como, por exemplo, com a criação da
Superintendência de Meio Ambiente e Infraestrutura e a Coordenadoria de
Planejamento, Projetos e Obras – CPPO, executando projetos tais como: Uso
Racional da Água; Uso Racional da Energia e Conforto Ambiental; Reciclagem de
Materiais Sólidos e Urbanismo e Paisagismo.
Em 2012, os planos da Universidade Nova tiveram continuidade na gestão da
professora de Dora Leal Rosa, eleita para o mandato de 2010 a 2014. A
Universidade Federal da Bahia tocou os projetos de construção, recuperação e
ampliação da sua estrutura e nesse período contava com 2.678 professores, 3.260
servidores técnicos e administrativos, no seu quadro de pessoal permanente ativo.
Nesse exercício, foram registradas 167 aposentadorias, mas em contrapartida
ocorreram 251 nomeações, de acordo com informações prestadas no Relatório de
Gestão de 2012.
56
A Pró-Reitoria de Administração é responsável pelas atividades meio da
universidade, executando o trabalho de transporte, vigilância, limpeza, licitações,
patrimônio e contratos. A frota compreende veículos próprios e alugados e em 2012
contava com 34 veículos de passeio, 05 caminhões, 03 ônibus, 22 microônibus, 33
vans e 57 camionetes. Foram realizadas 103 licitações (convite, tomada de preços,
concorrência e pregões), assim como contratações diretas. Foram executados 113
contratos administrativos, cujos bens adquiridos foram incorporados ao patrimônio
da universidade. (UFBA, 2013).
Mediante a contratação de empresas especializadas em vigilância, a UFBA,
demandou os serviços de 405 porteiros, 501 vigilantes armados e desarmados, e a
contratação de vigilância eletrônica 24 horas, em circuito fechado de TV, distribuindo
400 câmaras, nos vários campi da UFBA. O documento Relatório de Gestão de
2012 faz referência aos serviços de limpeza, sob contratação de empresas
terceirizadas, computando 661 postos de trabalho.
Entretanto, a concretização das ações para manter e ampliar o funcionamento
da UFBA provocou desajustes, que afetaram o compromisso de modernizar esta
Instituição. Foram identificados problemas, por exemplo, no retardo da conclusão
das obras, carência de pessoal técnico, especialmente arquitetos e engenheiros,
para o atual volume de obras e em qualificação necessária para a complexidade de
planejar, projetar e fiscalizar as construções e as reformas, em limitado espaço de
tempo. (UFBA, 2013).
Consta do Relatório de Gestão de 2012, que, naquele ano, 36 obras estavam
em andamento, das quais grande parte já deveria ter sido entregue à comunidade,
incluindo projetos para a acessibilidade. Estes projetos demandaram adequação,
com novas exigências para instalações de elevadores, rampas de acesso e piso tátil,
para facilitar a mobilidade intracampus e intercampi, no intuito de atender as
pessoas com necessidades especiais, cada vez mais freqüentes na universidade.
Os desafios da modernização passam, também, pelas propostas de educação
à distância, o que exigiu investimentos na infraestrutura de tecnologia da informação
e comunicação, para ampliar a capacidade de processamento, armazenamento e
comunicação de dados. A Superintendência de Tecnologia da Informação
desenvolveu e implantou novos sistemas, a fim de proporcionar serviços na
qualidade adequada, com maior performance, para suportar os serviços e processos
57
institucionais de armazenamento e dispositivos móveis com capacidade de busca
ampliada, portal de colaboração, entre outras funcionalidades. (UFBA, 2013).
4.1.2 Estrutura atual
Atualmente, a UFBA é formada por órgãos de deliberação colegiada, de
controle, fiscalização e supervisão, consultivos e comissões centrais; órgãos da
administração central, unidades universitárias e órgãos complementares, localizados
nos campi de Salvador e de Vitória da Conquista.
Os Conselhos são órgãos constituídos por alguns dirigentes da instituição,
representantes do corpo docente, discente e técnico administrativo, que em função
do seu propósito, tem a finalidade de deliberar sobre os assuntos da Universidade
Federal da Bahia.
A Reitoria é o órgão máximo da administração superior, com competência
executiva de coordenação, fiscalização e supervisão das atividades de ensino,
pesquisa e extensão; planejamento e orçamento; assistência estudantil; gestão do
campus e infraestrutura e administração geral.
As Pró-Reitorias são os órgãos que auxiliam a Reitoria na execução das
políticas específicas, de acordo com as deliberações dos Conselhos Superiores da
Universidade. As Pró-Reitorias são: de Ensino de Graduação, de Pesquisa e Pós-
Graduação, de Extensão, de Planejamento e Administração, de Assistência
Estudantil e de Desenvolvimento de Pessoas.
As Unidades Universitárias são órgãos que desenvolvem as atividades
acadêmicas, mediante os Colegiados dos cursos de Graduação e Pós-Graduação.
Esta estrutura organizacional da Universidade sofreu algumas alterações que
foram aprovadas no Regimento Interno da Reitoria de 2013. Segue, abaixo, a sua
formação atualizada:
58
Quadro 6 – Estrutura organizacional da Universidade Federal da Bahia em 2014
Estrutura
Componentes
Conselhos Superiores
(n = 5)
Conselho Universitário; Conselho Superior de Ensino, Pesquisa e Extensão; Conselho Acadêmico de Ensino; Conselho Acadêmico de Pesquisa e Extensão; Assembléia Universitária e Conselho de Curadores.
Administração Central (n = 15)
Reitoria; Gabinete do Reitor; Vice-Reitoria; Pró-Reitoria de Ensino de Graduação; Pró-Reitoria de Ensino de Pós-Graduação; Pró-Reitoria de Pesquisa, Inovação e Criação; Pró-Reitoria de Extensão; Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento; Pró-Reitoria de Administração; Pró-Reitoria de Desenvolvimento de Pessoas; Pró-Reitoria de Ações Afirmativas e Assistência Estudantil; Superintendência de Infraestrutura e Meio Ambiente; Assessoria de Comunicação Institucional; Assessoria para Assuntos Internacionais e Superintendência de Tecnologia da Informação.
Órgãos Estruturantes
(n = 4)
Sistema Universitário de Bibliotecas; Sistema Universitário de Saúde; Sistema Universitário de Museus e Sistema Universitário Editorial.
Unidades Universitárias
(n = 36)
Escola de Administração; Escola de Belas Artes; Escola de Dança; Escola de Enfermagem; Escola de Medicina Veterinária e Zootecnia; Escola de Música; Escola de Nutrição; Escola de Politécnica; Escola de Teatro; Faculdade de Arquitetura; Faculdade de Comunicação; Faculdade de Ciência Contábeis; Faculdade de Ciências Econômicas; Faculdade de Direito; Faculdade de Educação; Faculdade de Farmácia; Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas; Faculdade de Medicina da Bahia; Faculdade de Odontologia; Instituto de Biologia; Instituto de Ciência da Informação; Instituto de Ciência da Saúde; Instituto de Física; Instituto de Geociências; Instituto de Humanidades, Artes e Ciências Prof Milton Santos; Instituto de Letras; Instituto de Matemática; Instituto de Psicologia; Instituto de Química; Instituto de Saúde Coletiva; Pavilhão de Aulas de Medicina; Pavilhão de Aulas da Federação I, II e III; Pavilhão de Aulas do Canela; Instituto Multidisciplinar em Saúde (Vitória da Conquista).
Outros Órgãos da UFBA
(n = 14)
Centro de Estudos Afro-Orientais; Centro de Estudos Baianos; Centro de Estudos e Terapia de Abuso de Drogas; Centro de Pesquisa em Geofísica e Geologia; Centro de Recursos Humanos; Comissão Permanente de Pessoal Docente; Coordenadoria de Controle Interno; Escola Oficina de Salvador; Memorial de Medicina; Núcleo de Estudos Interdisciplinares sobre a Mulher; Núcleo Interdisciplinar do Meio Ambiente; Procuradoria Federal Junto à UFBA; Secretaria dos Conselhos Superiores; Superintendência de Avaliação e Desenvolvimento Institucional.
Fonte: Elaboração própria, com base nas informações do site www.ufba.br/estrutura
No novo Regimento Interno da Reitoria de 2013 foi aprovada a criação de
cinco superintendências: Administração Acadêmica; Avaliação e Desenvolvimento
Institucional; Tecnologia da Informação; Educação a Distância e Meio Ambiente e
Infraestrutura, no intuito de administrar os aspectos executivos, gerenciais e
operacionais.
Entretanto o desenho organizacional permaneceu com a seguinte formação:
órgão superior de controle, fiscalização e supervisão é o Conselho de Curadores, ao
qual se vincula a Coordenadoria de Controle Interno. São órgãos consultivos o
59
Conselho Consultivo Social, o Conselho Consultivo de Aposentados, Eméritos e Ex-
alunos, e o Conselho Social de Vida Universitária. (UFBA, 2014b)
De acordo com a estrutura da UFBA (2014b), os órgãos de deliberação
colegiada são os conselhos superiores: Conselho Universitário, Conselho Superior
de Ensino, Pesquisa e Extensão, Conselho Acadêmico de Ensino, Conselho
Acadêmico de Pesquisa e Extensão e a Assembleia Universitária; e órgãos das
Unidades Universitárias, colegiados de curso, departamentos ou estruturas similares
e congregações.
Constituem comissões centrais da Universidade, a Comissão Própria de
Avaliação, a Comissão Central de Ética, a Comissão Permanente de Arquivo, a
Comissão Permanente de Pessoal Docente e a Comissão Interna de Supervisão da
Carreira dos Técnico-Administrativos em Educação. (UFBA, 2014b).
A administração central é composta pela reitoria; pró-reitorias de ensino de
graduação, de ensino de pós-graduação, de pesquisa, criação e inovação, de
extensão universitária, de planejamento e orçamento, de administração, de
desenvolvimento de pessoas, e de ações afirmativas e assistência estudantil; por
suas superintendências de administração acadêmica, de avaliação e
desenvolvimento institucional, de tecnologia da informação, de educação a distância,
e de meio ambiente e infraestrutura; e pelos órgãos estruturantes, ligados à reitoria.
Também, estão vinculadas Reitoria a Unidade Seccional de Correição, a Ouvidoria
Geral da UFBA e a Consultoria Jurídica. (UFBA, 2014b)
Conforme disposto no organograma da UFBA (2014b), estão as pró-reitorias
e superintendências, Pró-Reitoria de Administração, a Pró-Reitoria de
Desenvolvimento de Pessoas, a Superintendência de Avaliação e Desenvolvimento
Institucional, a Superintendência de Tecnologia da Informação, e a Superintendência
de Meio Ambiente e Infraestrutura.
De acordo com o Relatório de Gestão de 2013, os Órgãos estruturantes como
o Sistema Universitário de Bibliotecas e o Sistema Universitário Editorial exercem
um papel fundamental, nas atividades como: planejamento e gestão; contratos e
convênios; financiamento; ordenamento organizacional; pessoal; infraestrutura;
transporte e logística; tecnologia da informação; arquivo e documentação; acervo
bibliográfico; material e patrimônio e gestão de segurança.
60
As Unidades Universitárias, juntamente com os órgãos complementares
comportam o ensino de graduação e de pós-graduação, pesquisa, criação e
inovação e de extensão universitária. Com relação ao ensino de graduação, a UFBA
dispõe de 112 cursos, com a oferta de 7.991 vagas, nas cinco áreas do
conhecimento. No ano de 2013, registrou-se um total de 33.019 alunos matriculados.
(UFBA, 2014a).
Neste mesmo documento consta que a pós-graduação dispõe de 122 cursos
stricto sensu, o que possibilitou a oferta de 3.036 vagas, no mesmo ano. No que
tange à pesquisa, criação e inovação, foram contabilizados, 523 grupos de pesquisa,
contando com 3.969 pesquisadores da UFBA e de outras instituições, 6.167
estudantes, 668 técnicos, atuando em 2.298 linhas de pesquisa.
O Sistema Universitário de Bibliotecas é responsável pela coordenação do
trabalho desenvolvido nas 21 bibliotecas da UFBA, sendo 4 universitárias; 12
setoriais; 4 especiais; 1 em campus avançado. O acervo da UFBA, em 2013 era
composto por 30.901 livros/exemplares, 19.046 periódicos/títulos e 9.460 materiais
especiais. O Sistema Universitário Editorial, juntamente com as pró-reitorias
acadêmicas vem realizando o Repositório Institucional, contabilizando, até então,
3.005 acessos e 12.502 documentos disponíveis. (UFBA, 2014a).
Ainda, no referido Regimento, são encontrados os registros das atividades de
ensino e pesquisa, a UFBA, na extensão universitária, na ordem de 847 ações,
englobando programas, projetos, cursos, eventos, prestação de serviços, produção
e publicação e outras modalidades, direcionadas à sociedade. As atividades
desenvolvidas, na Universidade Federal da Bahia, já mencionadas anteriormente,
envolvem as atividades docentes, num percentual de 84,2% de professores do
quadro permanente e 15,8% de professores substitutos temporários. (UFBA, 2014a)
Além disso, esta Universidade se ocupa com atividades duas novas
universidades criadas, no Estado da Bahia, supervisionadas pela UFBA: A
Universidade Federal do Oeste da Bahia, criada a partir do desmembramento do
Campus Reitor Edgard Santos, em Barreiras, e a Universidade Federal do Sul da
Bahia, conforme Relatório de Gestão de 2013. Há também uma proposta de criação
da Universidade Federal do Sudoeste da Bahia, a partir do desmembramento do
Campus Anísio Teixeira em Vitória da Conquista e ainda de um novo Campus da
UFBA em Camaçari.
61
A Universidade Federal da Bahia, também desenvolve atividades que só são
viáveis, em virtude das parcerias estabelecidas com outros órgãos do governo
federal, estadual, municipal, de empresas públicas e privadas e de agências de
fomento, como o Ministérios da Educação, da Saúde e da Ciência, Tecnologia e
Inovação; a Fundação de Amparo à Pesquisa da Bahia e a Secretaria da Saúde do
Estado da Bahia; a Petrobrás e a Agencia Nacional do Petróleo. Assim, é possível a
realização de projetos de pesquisa, extensão, ensino e desenvolvimento
institucional. (UFBA, 2014a).
Além destas parcerias, foram assinados 56 novos acordos de cooperação
com universidades estrangeiras, a fim de desenvolver projetos de intercâmbio para
estudantes, docentes e técnicos, em países da América Latina, América Central,
América do Norte, África e Europa, de acordo com o texto do Relatório de Gestão de
2013. Isso tudo promove uma miríade de definições, ações, relações e informações
que vão interessar, não somente à comunidade acadêmica, mas ao público em
geral.
4.2 A IMPLEMENTAÇÃO DA LAI NA UFBA
Em 2011, foi aprovada a Lei de Acesso à Informação, mas só no ano seguinte
a LAI entrou em vigor e a partir dai a Universidade passou a cumprir as
determinações legais, disponibilizando novas estruturas e serviços. No site oficial,
foram disseminadas informações relacionadas à transparência ativa, incluindo as
informações sobre os serviços que a UFBA presta à comunidade, como por
exemplo, as atividades do Complexo Hospitalar Professor Edgard Santos, que faz
atendimento gratuito de saúde para a população em geral.
No que tange à transparência passiva, a Reitoria providenciou a implantação
do Serviço de Informação ao Cidadão, através do qual é possível prestar
informações ao solicitante, de forma presencial ou virtual, desde que o interessado
siga as orientações e atenda às exigências procedimentais e legais previstas. A
oferta de informações acerca da transparência passiva e ativa, na UFBA, ainda vem
ocorrendo de maneira dissociada: pelo SIC e pela Pró-Reitoria de Planejamento e
62
Orçamento, respectivamente, estando estas duas estruturas vinculadas diretamente
à Reitoria.
As mudanças, no campo jurídico, refletiram no PDI – 2012-2016, onde se
encontram as macropolíticas estabelecidas para a área meio da Universidade, como
a elaboração e a divulgação, no Portal da UFBA, da Carta de Serviços ao Cidadão,
documento assinado pela então Reitora, Dora Leal Rosa, assumindo o compromisso
de publicar os serviços que a UFBA presta à comunidade. No referido Plano, estão
previstos as diretrizes para a nova estrutura organizacional, como a criação de cinco
Superintendências e, ainda, algumas propostas para os Órgãos Estruturantes,
compostos de sistemas institucionais vinculados à Reitoria, destinados à gestão e a
execução de ações específicas da administração acadêmica.
No Regimento Interno da Reitoria, aprovado em 13/09/2013, foi apresentada
a nova estrutura interna da UFBA, estando a PROPLAN com a seguinte formação:
Coordenação de Planejamento, Coordenação de Orçamento e Coordenação de
Convênios e Contratos Acadêmicos. A primeira Coordenação ficará responsável por
três Núcleos: a) Núcleo de Planejamento, b) Núcleo de Estatística e Documentação
e c) Núcleo de Informação ao Cidadão.
O Núcleo de Informação ao Cidadão da PROPLAN irá absorver o Serviço de
Informação ao Cidadão, para gerenciar, de forma centralizada, as informações
relacionadas à transparência passiva e ativa, conforme pode ser visto no novo
organograma que estabelece esta nova relação hierárquica.
63
Figura 2 – Organograma da UFBA
Fonte: Site da PROPLAN e Regimento Interno da Reitoria, 2013.
Na figura 2, acima, aparece o organograma da Universidade Federal da
Bahia, onde constam os órgãos consultivos e deliberativos a administração central,
as unidades universitárias e outros órgãos da UFBA.
Na figura 3, abaixo, está representado o organograma da Pró-Reitoria de
Planejamento e Orçamento, com suas ramificações internas, onde pode ser
verificado que o Serviço de Informação ao Cidadão será transformado no Núcleo de
Informação ao Cidadão. Dessa foram, as atividades de transparência ativa e passiva
estarão sob a responsabilidade exclusiva da PROPLAN. O estudo Venciendo la
Cultura del Secreto, do Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública
(CAINFO, 2011), citado por Angélico (2012) concluiu que os países que colocaram a
implementação da lei em um órgão central mostram melhores resultados.
64
Figura 3 – Organograma da PROPLAN
4.2.1 Dimensão Legal
A Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011 garante ao cidadão o direito de
receber dos órgãos/entidades públicas, de todos os entes e todos os Poderes, as
informações desejadas, sem precisar justificativa do pedido. Dessa forma, a lei
regulamenta o que já estava previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º
do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal. Assim, este instrumento
legal permite o exercício da democracia, estimulando as práticas que favorecem a
transparência na administração pública, além de fortalecer a capacidade do cidadão
para cobrar e acompanhar as decisões do Governo. (BRASIL, 2011)
A LAI é composta de dispositivos gerais, aplicáveis a todos os
órgãos/entidades sob sua jurisdição, prevendo no seu Art. 42 que “o Poder
Fonte: Site da PROPLAN e Regimento Interno da Reitoria, 2013
65
Executivo regulamentará o disposto nesta Lei, no prazo de 180 (cento e oitenta)
dias, a contar da data de sua publicação.” Assim, torna o acesso à informação
passível de operacionalização, por ser constituída de princípios norteadores do
direito fundamental de acesso, com orientações gerais quanto aos procedimentos a
serem adotados pelo Poder Público, garantindo ao cidadão o exercício pleno do seu
direito. (BRASIL, 2011)
Nesse sentido, cabe a cada um dos Poderes e entes federativos, de acordo
com sua autonomia constitucional, adotar as providências para expedir suas
próprias regulamentações. No caso da Lei de Acesso à Informação, o Decreto nº
7.724, de 16 de maio de 2012 a regulamenta, no âmbito do Poder Executivo
Federal, definindo os procedimentos a serem adotados pelos órgãos/entidades, a
fim de garantir o efetivo acesso às informações públicas. A partir desta legislação, a
disponibilização de informações vem sendo amplamente formatada nos padrões de
dados abertos, facilitando o acesso para qualquer pessoa. (BRASIL, 2012)
Esse último instrumento legal orienta como deve ser feita a disponibilização
das informações na internet, em seções específicas e, também, elenca uma série de
publicações obrigatórias, tais como a remuneração de ocupantes de cargos,
empregos e funções públicas, incluindo dados como: auxílios, ajudas de custo e
outras vantagens pecuniárias. Além disso, determina a publicação dos contatos das
autoridades de monitoramento, bem como o telefone e o correio eletrônico do
Serviço de Informações ao Cidadão.
O SIC possibilita o cumprimento das normas de acesso e gestão da
informação, orientando procedimentos para a estruturação e funcionamento dos
órgãos/entidades. Com a vigência da LAI, qualquer cidadão, pessoa física ou
jurídica pode solicitar informações públicas, de forma presencial ou através da
plataforma web, e obter a resposta num prazo de 20 dias, prorrogáveis por mais 10
dias, totalizando, no máximo, um período de 30 dias para a aquisição da resposta ao
pedido. Com isso, a lei pretende assegurar o direito de saber, estimulando a
democratização da informação e fomentando a cultura de transparência. (BRASIL,
2012)
Dessa forma, tanto a Lei nº 12.527/2011, quanto o Decreto 7.724/2012
apresentam uma estrutura de transparência e trazem componentes legislativos,
conforme as proposições de Carter (2007). Assim as legislações supracitadas
66
garantem o direito constitucional de acesso a informações do governo e, ainda,
estabelecem procedimentos e regras específicas que permitem operacionalizar as
ações dos órgãos/entidades, facilitando a implementação da lei.
4.2.2 Dimensão Institucional
4.2.2.1 Política de Implementação
O Poder Executivo Federal decidiu elaborar um plano único de ação, a ser
implantado por seus órgãos/entidades, adotando algumas medidas que foram
fundamentais nessa fase do planejamento, como por exemplo, o envolvimento dos
dirigentes da alta cúpula nesse processo. A Casa Civil da Presidência da República
assumiu o papel de coordenação, desde o início, sobre todas as ações relativas à
implementação da LAI. (CGU, 2013).
Segundo informações da Controladoria-Geral da União (2013), este processo
foi iniciado com reuniões entre os Secretários-Executivos de todos os Ministérios,
envolvidos desde o início, com o compromisso de atender os principais dispositivos,
os prazos e os esforços necessários para a implementação da Lei de Acesso à
Informação, em tempo hábil. Para a condução dos trabalhos dentro do órgão, foi
solicitado que cada Secretário-Executivo indicasse um agente interlocutor que
pudesse participar ativamente da efetivação do processo.
Ainda baseado no 1º Balanço da CGU, este órgão de controle ficou
responsável pelo monitoramento e apoio aos órgãos/entidades, com a meta de
cumprir as etapas do cronograma de implementação. Com a intenção de garantir
que todos eles tivessem condições de atender às solicitações de informação dos
cidadãos, a partir da vigência da LAI, foi realizado um diagnóstico prévio de
possíveis demandas, a partir do interesse dos usuários, com base nas questões
pesquisadas nos canais de atendimento, como ouvidoria e fale conosco.
Na Universidade Federal da Bahia, a articulação e o desenvolvimento deste
trabalho foi atribuído à Sra. Lidia Maria Brandão Toutain, professora permanente do
67
Instituto de Ciência da Informação da UFBA, nomeada para a função de Autoridade
Responsável do Serviço de Atendimento ao Cidadão, mediante Portaria de número
051 de 16/04/2012, assinada pela Reitora Dora Leal Rosa.
Para orientar a implementação da LAI, na Universidade, a Autoridade do SIC
realizou e coordenou o “Mapeamento - Diagnóstico dos Arquivos das Unidades
Acadêmicas e Administrativas da UFBA”, baseado em padrões estabelecidos pelo
Arquivo Nacional. Este mapeamento foi, subdividido em quatro grandes módulos:
identificação, atividades de arquivo, acervo e infraestrutura e serviços, com o
objetivo principal de elaborar um diagnóstico dos arquivos das Unidades
Universitárias da UFBA. Uma das conclusões obtidas no mapeamento foi de que a
UFBA não apresenta uma gestão de documentos adequada. Isso, certamente, vai
repercutir negativamente para o sucesso da implementação da LAI, na UFBA.
Entretanto, as autoridades responsáveis pelo plano de implementação, isto é,
Autoridade Responsável pelo SIC e a Reitoria da Universidade Federal da Bahia
assumiram o compromisso de assegurar os recursos materiais e informacionais. A
CGU, também, adotou uma política de implementação, quando encomendou a
“Pesquisa Diagnóstico sobre Valores, Conhecimento e Cultura de Acesso à
Informação Pública no Poder Executivo Federal Brasileiro”, já mencionada
anteriormente.
4.2.2.2 Divulgação
Algumas medidas já vinham sendo adotadas, nos últimos anos, com as
publicações automáticas do governo. Após aprovação da lei, foi criada uma seção
específica denominada “Acesso à Informação”, na página oficial dos
órgãos/entidades, com um conjunto mínimo de informações obrigatórias para
disponibilização nos sites oficiais de todos os Poderes e esferas de governo. A CGU
padronizou um banner para facilitar a identificação e agilizar o acesso, numa área
específica, com estrutura uniformizada. (CGU, 2013).
Em atendimento às exigências legais, para a divulgação de informações que
não necessitam de demanda específica, ou seja, aquelas relacionadas à
transparência ativa, a Universidade Federal da Bahia, assim como os outros
68
órgãos/entidades, criou uma seção, com detalhamento da sua estrutura, das
nomenclaturas e dos conteúdos que disponibilizam informações sobre a
estruturação e o funcionamento organizacional, podendo ser visualizada no
endereço www.ufba.br, conforme pode ser conferido, abaixo:
Figura 4 – Portal da UFBA – Página principal
Fonte: Site www.ufba.br
Na figura 4, é possível encontrar dois caminhos para o mesmo assunto
“Acesso à Informação”, causando uma confusão acerca da área de acesso à
informação desejada. Um dos acessos ao Sistema de Informação ao Cidadão pode
ser feito através do ícone localizado no topo da figura, à direita, em letra amarela.
Para o acesso às informações divulgadas proativamente, o usuário deverá optar
pelo ícone “Acesso à Informação”, em letra branca, localizado no canto superior
esquerdo, onde encontrará informações sobre a instituição, à medida que o
interessado vai navegando nas seguintes seções:
Institucional – divulga o organograma da instituição, com a identificação dos
dirigentes, suas respectivas funções e agenda de atividades, bem como a legislação
que regulamenta o funcionamento da Universidade. Vale ressaltar que na agenda da
Reitoria da UFBA constam atividades realizadas no interstício de maio de 2012 até
setembro de 2013. Em acesso feito no dia 30/01/2014, foi percebida uma defasagem
de 4 meses dos eventos informados. Não houve atualização da programação nesta
69
mesma área revisitada, em 11/03/2014. O organograma, também está
desatualizado, pois ainda não constam as mudanças ocorridas na estrutura
organizacional, aprovadas no final de em 2012 pelo Regimento Interno da UFBA.
Ações e Programas – indica que serão divulgados os programas, projetos,
ações e atividades implementadas pela UFBA, mas estas informações não estão
disponibilizadas nesta seção, nem existe sinalização de onde encontrá-las.
Auditorias – aponta para informações relacionadas aos resultados de
inspeções, prestação e tomada de contas da UFBA. O link direciona o
interessado à página da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento, onde
constam, dentre outras informações, o Plano de Desenvolvimento Institucional,
o Relatório de Gestão e os Processos de Contas Anuais. Todavia, tanto o PDI
quanto o Relatório de Gestão poderiam ser visualizados na seção de Ações e
Programas.
Convênios – demonstra os resultados dos repasses e transferências de
recursos financeiros efetuados pela UFBA, relativos às execuções
orçamentárias, licitações, convênios, contratos e diárias e passagens. Nesta
seção, constam as informações proposta com bastante detalhamento.
Despesas – apresenta informações sobre a execução orçamentária e
financeira da UFBA, com orientação de consulta avançada para as despesas de
diárias, gastos diretos e execução orçamentária. Nesta seção constam todas as
informações que foram anunciadas ao visitante. Entretanto, no espaço destinado às
informações sobre diárias e passagens consta o seguinte texto “No momento, esta
entidade ainda não divulga as informações de diárias e passagens. “Esta última
mensagem provoca um conflito de informações, tendo em vista que os dados sobre
diárias e passagens já estão disponibilizados na seção “Convênios”, mencionada
acima.
Licitações e Contratos – anuncia as licitações e contratos realizados pela
Universidade. Na área de licitações o usuário é redirecionado ao Portal de Compras
do Governo Federal - COMPRASNET, o que exige do usuário um conhecimento
sobre o Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG. Já na
área de contratos, é permitido o acesso às informações dessa modalidade, de
acordo com a unidade gestora do contrato.
70
Servidores - Indica o endereço civil dos servidores públicos lotados ou em
exercício na UFBA, que pode ser acessado via Portal da Transparência. Nesta
seção, também, são divulgados os editais de concursos públicos para
provimento dos cargos na UFBA.
Perguntas Frequentes – anuncia acerca das respostas às perguntas mais
frequentes sobre a UFBA e ações no âmbito de sua competência, todavia não
viabiliza nenhum link de acesso direto ou indireto para estas informações, isto é,
esta seção, não apresenta as “perguntas freqüentes”, nem indica onde podem ser
encontradas.
Informações Classificadas – sinaliza o espaço destinado às informações da
UFBA que foram classificadas em algum grau de sigilo, de acordo com a LAI.
Contudo, informa que nenhum documento foi classificado com base na citada lei.
Em termos de divulgação da LAI propriamente dita, de forma mais
abrangente, outra medida para disseminar a Lei de Acesso à Informação destinada
à população, sobretudo aos servidores públicos, foi adotada pela Controladoria-
Geral da União quando lançou a cartilha denominada “Acesso à Informação Pública:
uma introdução à Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011”, que divulga a Lei
Brasileira de Acesso à Informação, dando uma visão geral sobre o direito de acesso
à informação. (CGU, 2011)
A cartilha pode ser utilizada como uma ferramenta de orientação no trabalho
dos servidores públicos, envolvidos no processo de implementação da Lei para o
atendimento das demandas do cidadão. A CGU, também, divulga a cartilha no seu
site http://www.cgu.gov.br/Publicacoes e em todos os eventos de capacitação
promovidos na área de acesso à informação. Foram distribuídas 261.600 cartilhas,
no ano de 2012, em eventos realizados pela CGU. A UFBA entregou cópia da
versão impressa da cartilha aos membros do seu quadro funcional, mas não é
possível saber se os servidores públicos leram a cartilha ou se a utilizam na sua
rotina de trabalho.
De acordo com as orientações de Neuman e Calland (2007), a melhor
abordagem para lidar com grandes quantidades de informação é fazer o maior
número possível de registros automaticamente e disponíbilizá-los
incondicionalmente.
71
4.2.2.3 Pessoal
O Gestor do SIC é uma pessoa indicada pelo dirigente máximo do
órgão/entidade para organizar e gerenciar o processo de implementação da LAI,
sendo responsável pela atualização e preservação dos dados e gestão da
informação, no Serviço de Informação ao Cidadão. A dirigente do SIC, também, está
responsável por regulamentações internas da sua unidade, pela resolução de
questões pontuais e, ainda, pelo levantamento de informações específicas a serem
prestadas aos órgãos de controle. (CGU, 2013).
Na Universidade Federal da Bahia, a Autoridade Responsável pelo Serviço de
Informação ao Cidadão é a professora Lidia Maria Brandão Toutain, atualmente
lotada no Departamento de Fundamentos e Processos Informacionais do Instituto de
Ciência da Informação/UFBA, onde atua no Programa de Pós-Graduação em
Ciência da Informação. Além disso, ela é Presidente e Coordenadora da Comissão
Permanente de Arquivo da UFBA e Representante da UFBA no Sistema de Gestão
de Documentos de Arquivo.
Segundo informação da profa. Lidia Toutain, os outros funcionários
autorizados a utilizarem o sistema são dois servidores do quadro permanente, um
deles é o responsável pela prestação de serviços de suporte técnico ao e-SIC, mas
é lotado no Arquivo da UFBA, trabalhando com os arquivos da ditadura, o outro
funcionário atende sobre as demandas do Serviço de Informação ao Cidadão. A
estrutura do SIC funciona com o apoio de dois estagiários, periodicamente
selecionados dos cursos de Arquivologia e Bliblioteconomia da UFBA, que vão
manter o funcionamento dos procedimentos do SIC e do sistema e-SIC ao
realizarem o cadastro de informações e respostas para os usuários.
O SIC faz o trabalho de intermediação da informação, portanto os pedidos
protocolados no sistema são enviados aos dirigentes das Unidades da UFBA,
capazes de responder aos questionamentos do cidadão. Nesta pesquisa, o termo
Unidade abrange a Administração Central, as Unidades Administrativas e
Acadêmicas e os Órgãos da UFBA, conforme já demonstrado no Quadro 5, que
totalizam 74 Unidades, sem levar em consideração os setores, departamentos e
outras subdivisões internas da instituição.
72
Fora da estrutura do SIC, estão os funcionários que trabalham na PROPLAN,
fazendo a publicação das informações proativas, ilustradas na figura 2, já
esclarecida na seção anterior. Nesta Pró-Reitoria, três pessoas executam as
atividades relativas à LAI: a Assessora, que se comunica com a CGU para orientar o
pessoal na condução das tarefas de implementação da lei, a Assistente que busca
das Unidades da UFBA as informações sobre os serviços prestados pela
Universidade e o Estagiário que trabalha na arquitetura do site e na publicação
automática das informações ativas da UFBA.
A Autoridade Responsável pelo SIC da UFBA é uma profissional que
ingressou na instituição em 1994, sempre atuando na área da Ciência da
Informação, o que lhe credencia para o cargo ocupado no Serviço de Informação ao
Cidadão. Sua formação e experiência a tornam capaz de fazer o reconhecimento
das demandas do usuário. Junto com sua equipe de trabalho faz a triagem e o
repasse dos pedidos de informação para as unidades internas da UFBA.
4.2.2.4 Treinamento
A preparação dos servidores públicos para a execução da LAI, assim que ela
entrasse em vigor, foi outro ponto trabalhado no processo de implementação. O
treinamento dos servidores teve como meta capacitar os órgãos/entidades para
cumprir os procedimentos da lei, ou seja, garantir que os primeiros pedidos dos
cidadãos fossem recebidos e que a LAI fosse reconhecida e legitimada pela
sociedade. (CGU, 2013)
Nesse sentido, a CGU desenvolveu ações de treinamento direcionadas em
duas frentes de atuação: a capacitação presencial programada para todos os
servidores que iriam atuar diretamente no SIC e para os responsáveis pelo
monitoramento da implementação da lei nos órgãos/entidades. O outro curso foi o
virtual, idealizado para os servidores públicos, independente da área de atuação, no
intuito de disseminar o conhecimento sobre os princípios do direito de acesso à
informação e acerca da Lei de Acesso à Informação brasileira. A CGU realizou o 15º
curso virtual entre os dias 10 e 13 de março de 2014, conforme informações
disponíveis em www.cgu.br, acesso em 12/03/2013.
73
Sobre o treinamento presencial, em nível nacional, foram programadas onze
turmas para o primeiro semestre de 2012, capacitando cerca de 700 servidores de
38 órgãos superiores, 80 entidades vinculadas e 52 estatais. Neste treinamento
foram tratados os princípios gerais de transparência e atendimento ao cidadão, bem
com sobre a Lei de Acesso à Informação, o Serviço de Informações ao Cidadão e a
Transparência Ativa. Já no curso virtual, foi feita uma sensibilização sobre a
importância da LAI e seus impactos no setor público. O curso à distância se propôs
a apresentar uma visão geral sobre a LAI e sobre a cultura de transparência e
acesso à informação pública, preparando um quantitativo de 6.026 servidores e
empregados públicos, até o final de julho de 2012. (CGU, 2013).
Na UFBA, a Autoridade Responsável pelo SIC recebeu orientação da CGU,
para implementação da lei, nesta Universidade, além de disponibilizar o
assessoramento da Controladoria, sobre qualquer dúvida, em qualquer fase do
processo de implementação. Os funcionários da PROPLAN, que tivesse suas
atividades vinculadas à LAI, ou seja, dois servidores e um estagiário, também foram
capacitados, com treinamento específico, num curso virtual para lidar com as
questões motivadas pela lei, inclusive para a sua implementação. A Secretária da
Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento fez o curso, já que exerce o duplo papel
de responder às demandas do SIC que são encaminhadas a sua Unidade e ainda
trabalha na equipe de transparência ativa. Foi preparada, também, a equipe
autorizada a trabalhar com o e-SIC, isto é, três servidores do quadro permanente,
mais dois estagiários e a Autoridade Responsável pelo SIC.
Entretanto, para o pessoal que trabalha nas Unidades da UFBA, respondendo
pelas demandas do SIC, a exemplo das Secretárias da Pró-Reitoria de Gestão de
Pessoas e da Pró-Reitoria de Graduação, não houve qualquer treinamento.
Segundo as entrevistadas, elas não tiveram nenhuma orientação específica para
desenvolver as atividades relacionadas à lei.
Na implementação da LAI é essencial o treinamento do pessoal, de acordo
com a função de cada um no processo de implementação, na visão de Carter
(2007). De acordo com a Escola Virtual da CGU, 55 servidores da UFBA
parrticiparam do curso virtual sobre a LAI. Para se ter uma ideia de
proporcionalidade, o quantitativo de pessoal da Universidade, em junho de 2014,
chegou a um total de 5.390 servidores ativos, nas categorias de docente, técnico e
74
administrativo, conforme dados do Sistema Integrado de Pessoal - SIP. Na lista
nominal, disponibilizada pela Controladoria, do pessoal da UFBA que fez o curso,
não consta nenhum servidor da Pró-Reitoria de Gradução, que é uma das unidades
da UFBA com o maior número de pedidos de informação, originados no SIC. O rol
das unidades mais requisitadas, para responder às demandas do SIC, está exposto
na seção 4.2.2.8 Superivão, mais adiante.
4.2.2.5 Recursos Financeiros e Materiais
As informações sobre os recursos financeiros e materiais não constam da
bibliografia documental utilizada nessa Dissertação, a exemplo dos Relatórios do
SIC e CGU. Então, esta seção foi construída a partir da resposta obtida mediante
um pedido de informação encaminhado ao e-SIC, pela autora. Assim, foram
contemplados dois propósitos: o primeiro em relação à resposta para os recursos
aplicados na implantação do Serviço de Informação ao Cidadão e o segundo acerca
do funcionamento do sistema e-SIC, para a solicitação de informação passiva.
A resposta veio da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento, através do
sistema e-SIC, informando que não houve dotação orçamentária específica para a
implantação do Serviço de Informação ao Cidadão. Para o funcionamento desta
estrutura virtual e presencial a PROPLAN adquiriu material permanente, como
mobiliário e equipamento de informática, conforme planejamento anual de compra e
através de licitação, mediante legislação vigente. Mensalmente é fornecido material
de consumo necessário para as atividades de rotina.
Em uma das visitas realizada ao Serviço de Informação ao Cidadão que fica
localizado na Biblioteca de Saúde da UFBA, no Vale do Canela, foi possível verificar
que a estrutura física funciona com três computadores, uma impressora e um
telefone. Segundo informação da Autoridade Responsável pelo SIC, não há
problema de logística, nem falta de equipamento ou de material, pois tudo é
providenciado pela PROPLAN que, cuida da estrutura para o funcionamento a fim de
promover a transparência ativa e passiva. Dessa forma, considerando o
entendimento de Carter (2007) sobre apoio administrativo, a UFBA atende os
requisitos desejados para uma boa implementação.
75
4.2.2.6 Sistema de Informação
O Serviço de Informações ao Cidadão é um sistema criado pela
Controladoria-Geral da União e implantado no âmbito do Poder Executivo Federal, a
partir da vigência do Decreto 7.724/2012, para prestar atendimento presencial e
virtual, na sede dos órgãos/entidades, como um ponto de referência para o
atendimento aos interessados. Foi adotado o mesmo padrão visual para a
identificação, em local de fácil acesso, com telefones e endereços eletrônicos
exclusivos. (CGU, 2013)
Para viabilizar o envio das solicitações e das respostas, foi necessária a
criação de um sistema único, disponibilizado na web, que fosse de fácil visualização
e de acesso ao usuário. O Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão,
o e-SIC foi concebido e instalado como uma via de acesso para o protocolo de
entrada dos pedidos, no intuito de atender a qualquer pessoa, física ou jurídica, que
encaminhe uma solicitação de acesso à informação para órgãos/entidades,
mediante qualquer computador com acesso à internet. (CGU, 2013)
Através do sistema, desenhado para todos os órgão/entidades do Poder
Executivo, o requerente pode fazer sua solicitação, acompanhar o prazo de
atendimento pelo número de protocolo, gerado pelo sistema e receber a resposta do
seu pedido, por e-mail. Além disso, o interessado pode consultar as respostas
processadas, entrar com recursos, no caso de respostas negadas ou insuficientes e
apresentar reclamações, estando todas estas operações sob o monitoramento da
Controladoria-Geral da União.
A figura 4, abaixo, representa a página disponibilizada no site oficial da UFBA,
que dá acesso à área para formalizar o pedido de acesso à informação, no ícone
“Acesso à Informação”, devendo o usuário escolher, no menu, a opção SICs”. Esse
caminho a ser percorrido pelo interessado não é encontrado com facilidade, tendo
em vista a dupla via de acesso, visualizada na página inicial.
76
Figura 5 – Portal da UFBA – Serviço de Informação ao Cidadão
Fonte: Site www.ufba.br
Para o primeiro pedido de informação, o interessado precisa fazer um
cadastro, com dados pessoais obrigatórios e facultativos e estas orientações estão
bem definidas no formulário. Entretanto, esta área só será visualizada quando o
usuário selecionar a opção “Veja como:” “Pedir uma informação”, como demonstrado
na figura acima.
4.2.2.7 Procedimentos
A LAI estabeleceu obrigações para o atendimento dos pedidos de informação
que podem ser feitos por qualquer pessoa, sem necessidade de justificar o motivo
das solicitações. A legislação definiu procedimentos para viabilizar a solicitação da
informação, estabelecendo prazos, sendo de 20 dias para resposta, prorrogável por
mais 10 dias. Criou, também, mecanismos para o pedido de recurso, nos casos de
77
negativa de acesso, embora a lei reconheça ser necessária a preservação de
algumas informações que podem colocar em risco a segurança do próprio Estado ou
da sociedade, se forem divulgadas. (CGU, 2013)
Segundo a Autoridade Responsável pelo SIC, a solicitação de informação é
recebida pelos funcionários do SIC/UFBA, responsáveis pelo monitoramento da
questão. A partir do pedido de informação, eles adotarão as providências dos
encaminhamentos devidos para que a demanda seja analisada e respondida ao
requerente. Para os casos em que o cidadão ficar insatisfeito com a resposta, foram
estabelecidas instâncias para pedido de recurso, ampliando a credibilidade sobre o
direito de acesso. Além disso, pode ser apresentada uma reclamação, em caso de
omissão de resposta do órgão/entidade, depois de expirado o prazo de resposta
estabelecido pela LAI.
Inicialmente, o cidadão poderá recorrer à autoridade superior àquela que
respondeu o pedido de acesso. Caso persista insatisfeito com a resposta obtida, o
cidadão pode recorrer ao dirigente máximo do próprio órgão/entidade. Por exemplo,
na UFBA, o requerente vai recorrer ao Dirigente da Unidade da UFBA e,
posteriormente, poderá apelar para o Reitor da Universidade. Se permanecer a
insatisfação com a resposta obtida, ainda será possível recorrer à Controladoria-
Geral da União. Na hipótese de continuar insatisfeito com a decisão da CGU, o
cidadão pode recorrer à Comissão Mista de Reavaliação de Informações.
Com o objetivo de operacionalizar os pedidos de informação, foram criados os
ambientes: presencial e virtual, a fim de estabelecer uma conexão entre a sociedade
e o setor público, denominado Serviço de Informações ao Cidadão. Neste espaço,
constam detalhamentos de aspectos operacionais relativos à instalação e
funcionamento do SIC e do e-SIC, onde se processam os pedidos de acesso à
informação e os procedimentos de resposta por parte dos órgãos/entidades.
A formalização do pedido é feito a partir do cadastramento do cidadão que
deve preencher um formulário com alguns dados pessoais como, nome completo,
CPF, endereço residencial e eletrônico, e outras informações que são de
preenchimento opcional, tais como data de nascimento, sexo, escolaridade e
profissão, o que possibilita identificar o perfil do público solicitante. Caso o cidadão
prefira fazer a consulta de forma presencial, a solicitação da informação desejada
pode ser feita numa unidade física do SIC, ou por telefone, cabendo ao atendente
78
cadastrar o pedido no sistema, mediante formulário próprio, acompanhar o
andamento do pedido e prestar a informação ao cidadão sobre o procedimento e
resultado do seu pedido de acesso.
Para a realização das ações no sentido de promover as respostas a serem
prestadas pelas Unidades da UFBA, foi elaborado um fluxo interno específico que
possibilita a tramitação dos pedidos de acesso à informação. O SIC encaminha, por
e-mail, o pedido de informação à Unidade da UFBA competente para prestar a
informação solicitada. Mesmo que a mensagem tenha o prazo estabelecido para a
resposta, é muito comum a necessidade de ligações com cobranças sobre os prazos
de atendimento, tendo em vista os constantes atrasos no retorno das respostas por
parte das Unidades da UFBA.
4.2.2.8 Supervisão
O monitoramento é um procedimento sistemático realizado pela CGU, em
todos os órgãos da administração direta para garantir que as providências sejam
adotadas e cumpridas. Esse acompanhamento foi desenvolvido mediante o
relacionamento direto e contínuo entre a equipe da Controladoria e os interlocutores
designados em cada instituição e consistiu em um processo de ajuda, buscando
auxiliar na condução adequada dos procedimentos com o objetivo de superar as
dificuldades e cumprir os prazos.
Além do cronograma de providências, do monitoramento dos
órgãos/entidades, a Controladoria-Geral da União é responsável por manter o
funcionamento do e-SIC, implementar melhorias e orientar os órgãos do Poder
Executivo Federal e cidadãos sobre a utilização do sistema.
Na Universidade Federal da Bahia, o SIC também faz o monitoramente,
intermediando os pedidos de informação, que são encaminhados às Unidades
internas da UFBA e acompanhando as respostas até chegarem ao requerente. O
próprio sistema e-SIC gera protocolos e prazos para acompanhar os procedimentos,
mas não permite que sejam registrados maiores detalhes que facilitam o trabalho de
monitoramento.
79
Para atender a essa necessidade específica de detalhamento sobre os
encaminhamentos dos pedidos, controle dos prazos e das respostas, foi criado o
Request Tocker – RT. Este subsistema foi desenvolvido pela Superintendência de
Tecnologia e Informação da UFBA, a pedido da Autoridade Responsável do SIC,
para que pudesse efetuar o registro de dados, de forma mais detalhada, como por
exemplo o nome e contatos dos Dirigentes das Unidades da UFBA para onde os
pedidos de informações são direcionados. Outras informações como respostas
prontas, pendências sobre perguntas parcialmente respondidas ou em tramitação,
também são incluídas no RT, mas não é feito um tratamento das informações
produzidas nesse fluxo de informação.
Vale ressaltar que este subsistema ainda estava sendo testado, segundo a
autoridade responsável pelo SIC. Os dados retirados do relatório do sistema RT,
elaborado a partir dos pedidos de informação, formalizados pelos usuários do e-SIC,
no período entre agosto/2013 e fevereiro/2014, possibilitaram a extração de
informações, com quantitativos que foram organizadas nos quadros, abaixo. Nesse
período, foram formalizados 74 pedidos de informação, por diversos usuários. Esses
pedidos foram analisados pelos funcionários do SIC e encaminhados aos
destinatários, com a devida competência para responder às solicitações.
De acordo com esse relatório interno, intitulado “Tabela de Tramitação dos
Pedidos – SIC”, que permite um detalhamento maior que o relatório oficial do e-SIC,
das 74 solicitações de informação registradas, no intervalo de tempo acima citado,
19 delas tiveram suas respostas atendidas dentro do prazo e 4 perguntas foram
redirecionadas à órgãos externos à UFBA, como o MEC e o IBGE, restando 51
perguntas que foram encaminhadas às Unidades da UFBA.
Nesse mesmo relatório foram visualizados os conteúdos das perguntas
encaminhadas pelos interessados. A partir desses dados, foi possível elencar os
assuntos mais abordados e, por fim, relacioná-los às Unidades da UFBA, com
competência para fornecer as respostas. A lista, abaixo, dos destinatários dos
pedidos de informação, foi organizada por ordem decrescente, sendo que as três
primeiras Unidades relacionadas, isto é: Pró-Reitoria de Desenvolvimento de
Pessoas, Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento e Pró-Reitoria de Graduação
são as mais requisitadas para responderem às questões oriundas do SIC, com os
temas gerais das solicitações encaminhadas:
80
- Pró-Reitoria de Desenvolvimento de Pessoas (PRODEP) – concurso,
contrato para curso, programa de qualidade de vida, pensão e lotação de
servidores;
- Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento (PROPLAN) – recursos do
tesouro nacional, quantitativo sobre cursos, alunos e campi, relatório de
gestão, política de comunicação, prestação de contas, empenho, repasse
de verbas para o REUNI;
- Pró-Reitoria de Graduação (PROGRAD) - concursos de discente,
revalidação de diploma, lista de aprovados no vestibular e cursos;
- Pró-Reitoria de Administração (PROAD) – contrato de prestação de serviço
e quantitativo de equipamentos;
- Serviço de Seleção, Orientação e Avaliação (SSOA) – concurso para alunos
e inscrição em cursos específicos;
- Pró-Reitoria de Assistência Estudantil (PROAE) – recebimento de bolsa e
verbas destinadas a projetos estudantis;
- Superintendência Administrativa (SAD) – sistema de protocolo, licitação e
contratos e vagas de estacionamento;
- Superintendência Acadêmica (SUPAC) – transferência de aluno;
- Serviço Médico Universitário Rubens Brasil (SMURB) - licença maternidade
para aluno;
- Faculdade de Educação (FACED), Faculdade de Filosofia e Ciências
Humanas (FFCH), Instituto de Letras (LET) e Instituto de Matemática (MAT)
– disciplinas dos cursos, conteúdo de disciplina, cursos a distancia,
formação de professores e pesquisa específica;
- Instituto de Ciências da Saúde (ICS) e Hospital Universitário Professor
Edgard Santos (HUPES) – pesquisa na área de saúde.
81
Com base nas temáticas questionadas, é possível verificar, de forma geral,
que os interessados em buscar informações a respeito da UFBA são servidores que
visam conhecer sobre qualidade de vida, lotação, pensão, licitação e contratos.
Existe um interesse, também, por parte de possíveis candidatos, em relação aos
cargos a serem ocupados, mediante concurso público. Há uma grande curiosidade
em saber sobre prestação de contas, empenhos, repasses de verbas e recursos do
tesouro nacional, embora não se possa inferir acerca de quem são as pessoas
interessadas nestes assuntos. Percebe-se, ainda uma grande variedade de
perguntas feitas por alunos e/ou vestibulandos com interesse em cursos, aprovação
em concurso de vestibular, revalidação de diploma e outros projetos estudantis.
As solicitações de informação, destinadas à Universidade Federal da Bahia,
no período de agosto/2013 a fevereiro/2014, estão demonstradas no quadro 7,
abaixo, para melhor compreensão do fluxo de informação, em termos quantitativos.
Foram 74 pedidos de informação, sendo 4 deles redirecionados e 51 em tramitação.
Apenas 19 pedidos de informação tiveram suas respectivas respostas enviadas aos
interessados.
Quadro 7 – Solicitação de Informação às Unidades da UFBA
Solicitações de Informação registradas no período de ago/2013 a fev/2014
Total de pedidos 74 Pedidos
redirecionados - 4 Pedidos em
Andamento – 51
Pedidos finalizados – 19
Fonte – Elaboração própria
Dos 19 pedidos finalizados, em virtude das respostas que o SIC encaminhou
aos usuários, apenas 7 delas foram enviadas dentro do prazo de 30 dias,
estabelecido pela lei, contra 12 respostas fora do prazo, legalmente estabelecido.
Quadro 8 – Respostas fornecidas pelas Unidades da UFBA e tempo de resposta
Prazo de resposta – Número de resposta
Dentro do prazo - 7 respostas
Atraso de 7 dias - 1 resposta
Atraso de 2 meses – 4 respostas
Atraso de 3 meses – 1 resposta
Atraso de 4 meses - 1 resposta
Atraso de 5 meses – 1 resposta
Atraso de 6 meses – 1 resposta
Atraso de 7 meses – 3 respostas
Fonte: Elaboração própria
Para as 51 questões, classificadas no grupo de pedidos em andamento,
protocoladas no período de agosto/2013 a fevereiro/2014, apenas 6 delas não foram
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avaliadas quanto ao prazo de resposta, porque ainda estavam dentro do período
legalmente constituído, ou seja, a análise de todos esses dados ocorreu no início do
mês de março de 2014, portanto não havia decorrido o prazo de 30 dias previsto na
LAI, visto que estes 6 pedidos haviam sido protocolados, em meados de fevereiro de
2014. Então, excluindo os 6 pedidos de informação do grupo de questões em
andamento, restavam 45 questões que, no momento da análise destes dados, já
estavam com o prazo expirado, ou seja, já havia se passado os 30 dias, legalmente
estabelecidos pela LAI, para a resposta do questionamento feito pelo cidadão.
Uma das grandes dificuldades encontradas, pelo Serviço de Informação ao
Cidadão, é a falta de atendimento dos prazos pelas Unidades da UFBA, para dar
respostas aos pedidos de informação. Segundo a Autoridade Responsável pelo SIC,
professora Lidia Maria Brandão Toutain, um problema recorrente, identificado pelo
SIC, é a falta de feedback dos dirigentes, quando eles não dispõem da resposta
para a pergunta formulada. E, nos primeiros dois anos de aprovação da LAI, havia
uma demora maior no envio das respostas. Ultimamente, os prazos estão sendo
mais respeitados, segundo a entrevistada.
4.2.2.9 Avaliação
O Relatório de implementação da Lei de Acesso à Informação é um
instrumento de avaliação assegurado pela própria lei, no em seu artigo 41, inciso IV.
O primeiro relatório, elaborado pela CGU, referente ao período de 2011 a 2012
apresenta, brevemente, um panorama dos avanços na área da transparência pública
e esclarece sobre como foi o processo de preparação dos órgãos/entidades para a
implementação da LAI.
Nele constam os desafios encontrados pelo Poder Executivo Federal para
apresentar o plano de ação que previa a capacitação dos servidores, o
desenvolvimento do Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-
SIC) e a alocação dos agentes responsáveis pela operacionalização da lei. O
primeiro Relatório publicado, em 2013, pela CGU analisa, também, os resultados do
levantamento dos pedidos de informação, órgãos mais demandados, das
83
solicitações por região geográfica e perfil dos solicitantes. Essas informações podem
ser visualizadas no site, conforme demonstra na figura 3, no menu “Publicações”.
Além disso, a Controladoria se comunica periodicamente com os servidores
designados para as atividades relacionadas à LAI e ainda aplica questionários,
direcionado à Autoridade Responsável do SIC, com perguntas sobre quais práticas
foram aplicadas em relação à implementação da LAI e quais as dificuldades
encontradas nesse processo, no intuito de analisar como o processo de
implementação da lei vem ocorrendo, na Universidade.
Outra forma de avaliação é feita através do monitoramento no próprio sistema
e-SIC, onde a CGU acompanha a atuação da UFBA, conferindo os pedidos de
informação, do inicio até o final do processo. Vale ressaltar que as informações de
conteúdo dos recursos impetrados não estão disponíveis na esfera de investigação
desta pesquisa. De qualquer forma, os dados numéricos estão disponíveis no site,
conforme apresentado no quadro 9, abaixo.
Quadro 9 – Relatório de Pedidos e de Recursos do e-SIC/UFBA
Ano Pedido Recurso ao
chefe hierárquico
Recurso à autoridade
máxima
Recursos à CGU
Recurso à CMRI
2012 86 14 4 3 0
2013 125 7 1 0 0
2014 59 0 0 0 0
Fonte – www.ufba.br/acessoaInformacao/Relatórios
No primeiro ano após a aprovação da LAI, em 2012, foram computados os
pedidos de informação a partir de maio até dezembro de 2012, considerando a
vigência da lei. No ano seguinte, foram computados os pedidos de todos os meses
do ano de 2013. Em 2014, foram incluídos, na estatística, apenas os pedidos de
informação dos primeiros meses do ano: janeiro e fevereiro de 2014. Com relação
aos pedidos de recurso, é possível verificar uma queda no quantitativo de 2013, em
relação a 2012, isto é, o cidadão está recorrendo menos às instâncias disponíveis.
De acordo com informações prestadas pela professora Lidia Maria Brandão
Toutain, a Controladoria-Geral da União não tem aplicado nenhuma penalidade para
os atrasos ocorridos na entrega das informações. A iniciativa de recorrer às
instâncias, conforme quadro 8, acima, é do cidadão requerente, caso ele não
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obtenha a informação desejada. A falta de sanções ou de incentivos para servidores
públicos, na visão de Neuman e Calland (2007), certamente compromete os prazos
e cria dificuldades desnecessárias e injustificadas para os usuários.
4.2.3 Dimensão Social
Com a finalidade de pontuar a percepção do cidadão sobre o funcionamento
do sistema e-SIC, foi feito um simulado, com a formalização de pedidos, seguindo o
protocolo normal para a demanda de informações da Universidade Federal da
Bahia. Os participantes representam os cidadãos interessados em obter qualquer
informação governamental, sendo que os solicitantes foram: um profissional externo
à UFBA, um técnico-administrativo da Universidade, um estudante de outra
Instituição de Ensino Superior e um discente desta Instituição. Todos eles são
usuários comuns das ferramentas digitais, com habilidades para utilização de
aplicativos, tais como matricula web, envio de declaração de imposto de renda via
internet, além da participação em redes sociais.
A orientação feita pela autora foi para que o participante formulasse uma
pergunta, devendo solicitar a informação através do Serviço Eletrônico de
Informação ao Cidadão – e-SIC da UFBA e realizar esse procedimento, acessando a
página principal da Universidade Federal da Bahia.
Os participantes externos à UFBA gastaram cerca de 10 minutos mais do que
os participantes vinculados à UFBA, mas esse fato não interferiu na formalização do
pedido, pois todos eles foram até o final do procedimento. Entretanto, todos tiveram
dificuldade em identificar o local exato para registrar o pedido de informação on-line,
acessando, equivocadamente, e até fazendo download do formulário específico para
o cidadão que deseja entregar o pedido preenchido fisicamente, conforme pode ser
visualizado no texto final da figura 5, apresentada abaixo: “Formulário para pedido
de acesso à informação – Pessoa natural”.
O caminho correto a ser percorrido, pelo interessado, está sinalizado no
mesmo parágrafo, onde consta a seguinte frase: “Os pedidos de informação podem
ser encaminhados ao SIC através do Sistema Eletrônico de Serviço de Informação
ao Cidadão.” Entretanto não existe nenhum destaque, nessa área de acesso, que
85
seja capaz de chamar a atenção do usuário, no sentido de escolher essa opção para
o protocolo virtual do pedido de informação.
Uma das reclamações de todos os participantes foi, exatamente, a respeito da
dificuldade em localizar a área para formalizar o pedido de informação. Todos eles
afirmaram que esta seção poderia sinalizar, de forma mais chamativa, o caminho de
acesso para pedidos no formato digital, destacando a frase “Sistema Eletrônico de
Serviço de Informação ao Cidadão”. A figura 5, apresentada abaixo, mostra a tela
visualizada pelo usuário que deseja protocolar um pedido de informação,
direcionado à Universidade Federal da Bahia, através da web, no endereço:
www.ufba.br.
Figura 6 – Portal e-SIC – Serviço de Informação ao Cidadão
Fonte: Site www.ufba.br
Além disso, exceto o participante técnico-administrativo da UFBA, os demais
acharam que o site deveria ser mais amigável, isto é, ser mais didático para facilitar
86
a navegação. Outro problema comum a todos os participantes foi relativo ao
significado de “Órgão Superior Vinculado”, que é uma janela do formulário virtual
para preenchimento do órgão destinatário do pedido de informação, sendo nesse
caso a UFBA. Nesse espaço, o usuário estudante externo à UFBA, enviou,
equivocadamente, seu pedido para a Secretaria de Direitos Humanos.
Na opinião deste participante, na janela para preenchimento do “órgão
superior vinculado”, conforme pode ser visto na figura 6, abaixo, deveria constar
uma explicação sobre o seu significado ou uma denominação mais apropriada para
identificá-lo, como por exemplo “órgão destinatário da pergunta”. Além disso, o ícone
reservado ao preenchimento do destinatário do pedido de informação deveria sugerir
o nome da UFBA como uma primeira alternativa de órgão, no botão “Buscar”.
Figura 7 – Portal e-SIC – Pedido de Informação
Fonte: Site www.ufba.br
Como o sistema e-SIC é padronizado, num formato que permite sua utilização
por todos os órgãos/entidades do Poder Executivo, as perguntas podem ser
enviadas para qualquer um deles, mesmo que o cidadão tenha acessado o sistema
através da página da UFBA.
87
As dimensões elaboradas, a partir dos elementos propostos por Neuman e
Calland (2007) e Carter (2007) foram utilizadas para a análise dos dados, numa
proposição comparativa entre a teoria e a prática. A dimensão legal, representada
pela Lei 12.527/2011 e pelo Decreto 5.724/2012, está em consonância com a
proposta dos autores. A dimensão institucional está divida em indicadores que
atendem satisfatoriamente às recomendações dos autores, outros que
correspondem, parcialmente, às expectativas propostas e outros que não atendem
aos critérios de uma implementação bem sucedida. A dimensão social cumpre sua
função de disponibilizar o canal de acesso, mas requer alguns ajustes.
88
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho fez uma retrospectiva do cenário brasileiro, tomando por
base a Reforma do Estado, no sentido de evidenciar a redemocratização do país,
reforçada no texto da Constituição Federal/88 que deu o pontapé inicial sobre as
garantias de acesso à informação. A política de transparência já vinha sendo
exercitada no Brasil, através das medidas legais e institucionais, a exemplo da Lei
de Responsabilidade Fiscal e do Portal da Transparência, mas segundo Da Matta
(2011) esse marco regulatório, aprovado mais recentemente, estabelece uma
mudança no paradigma da transparência do Governo, na medida em assegura o
acesso como regra, e o sigilo como exceção.
A partir da vigência da LAI, qualquer cidadão passou a ter o direito de solicitar
acesso às informações governamentais da administração direta ou indireta, de todos
os poderes e entes da federação, estando, no âmbito do poder Executivo, todos os
passos monitorados pela CGU. Então, o objetivo desta pesquisa foi verificar o
processo de implementação da Lei de Acesso à Informação, na UFBA, sob a
perspectiva da oferta da informação. Esta instituição foi analisada, com base nos
requerimentos de Neuman e Calland (2007) e de Carter (2007), para uma
implementação bem sucedida. Estes requerimentos foram analisados à luz da
realidade da instituição em tela, de acordo com as dimensões legal, institucional e
social, mediante uma abordagem qualitativa que permitiu as seguintes conclusões:
Do ponto de vista da dimensão legal, a implementação da LAI foi bem
sucedida, já que a legislação traz um texto completo. Tanto a Lei 12.527/2011
quanto o Decreto 7.724/2012 apresentam orientações para a sua aplicação,
facilitando o entendimento e viabilizando a sua execução, embora tenha sido
necessário 23 anos, para que o país pudesse contar com uma Lei de Acesso à
Informação Pública. Segundo Jardim (2012), esse marco legal favorece a aplicação
dos princípios do direito à informação que já se faziam presentes na Constituição
Federal de 1988.
A nova legislação brasileira trouxe um texto bastante claro para o direito de
acesso. A LAI indicou a necessidade de classificação das informações, por grau de
sigilo e criou canais adequados para a submissão dos pedidos de informação, sem
89
custo para o cidadão ou com tarifas atreladas apenas à reprodução e à entrega da
informação. A própria legislação determinou a emissão de relatórios anuais para
tornar públicos os dados e índices a respeito da informação, ampliando ainda mais a
noção de publicidade, transparência e democracia.
Entretanto, a LAI é pouco conhecida, e um exemplo disso é que desde o inicio
desta pesquisa, excetuando as pessoas que trabalham na implementação da lei de
acesso à informação na UFBA, os demais servidores desta Universidade, com os
quais a pesquisadora teve contato, não sabiam da existência da referida lei, talvez
pelo fato dela ainda ser muito recente. Esta percepção é reforçada em virtude do
número reduzido de 74 pedidos de informação que foram efetuados, no período de
agosto de 2013 a fevereiro de 2014. Além disso, as temáticas de interesse dos
requerentes são por questões bem particulares, diminuindo a potencialidade e
abrangência da lei.
No que tange às recomendações sobre boas práticas para a implementação
da lei de acesso à informação, sob a perspectiva da dimensão institucional, a
Universidade Federal da Bahia adotou as medidas determinadas pela legislação,
designando o gestor responsável, respeitando os prazos para a instalação do
Serviço de Informação ao Cidadão e para a implementação da LAI. Além disso,
ampliou as atividades da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento para a
execução do trabalho de transparência ativa.
Como todo processo de mudança, o sucesso na implementação de uma
proposta implica em muitos fatores, desde o planejamento estratégico das
lideranças, capacitação das pessoas envolvidas, avaliação dos procedimentos e
políticas para melhoramentos. Nesse sentido, a UFBA atendeu aos requisitos, de
acordo com os parâmetros estabelecidos, nos indicadores da Política de
implementação, dos Recursos financeiros e matérias e do Sistema de informação,
embora este último não atenda às expectativas do SIC, tendo em vista a
necessidade de criar um subsistema para acompanhar os pedidos de informação.
Os indicadores, Procedimentos e Avaliação, atendem às recomendações
estabelecidas nos parâmetros, considerando que não há interseção entre os nove
indicadores. Por exemplo, os problemas de insuficiência de orientação para os
servidores das unidades da UFBA, que respondem às demandas do SIC, tem uma
afinidade com os indicadores, acima mencionados, mas foi enquadrado no indicador
90
Treinamento. Outros dois exemplos, são o descumprimento dos prazos de resposta
e a falta da aplicação de penalidades, que foram abordados no indicador
Supervisão.
Continuando com a análise da implementação ocorrida, na UFBA, durante
estes dois anos, a partir da vigência da lei, isto é, maio de 2012, pode ser percebida
a ocorrência de falhas nesse processo, destacando o indicador Divulgação que
atende algumas questões da transparência ativa, mas requer várias reformulações
para atingir um nível satisfatório das exigências recomendadas. Algumas
providências precisam ser adotadas, em termos operacionais, para a busca por
informações, na web, a saber:
a busca da temática “Acesso à Informação” pode ser iniciada através de
dois caminhos, na página principal da UFBA e isso atrapalha a navegação
nesse site. O ideal seria fazer um redesenho da página principal, a fim de
disponibilizar uma única via para entrar no “Acesso à Informação” e, só
depois, subdividir os caminhos, em uma direção para as informações
proativas e outra para informações passivas.
a falta de dados, a desatualização de informações e a oferta de dados que
exigem conhecimento específico, contribuem para a opacidade das
informações prestadas pela UFBA, podendo comprometer a credibilidade
da proposta de disponibilizar informações. Por exemplo, no que tange à
transparência ativa, tratada na seção 4.2.2 Divulgação, alguns ajustes
precisam ser feitos acerca das informações de publicação proativa, pois
dos nove tópicos intitulados como “Institucional”, “Ações e Programas”,
“Auditorias”, “Despesas”, “Licitações e Contratos”, “Perguntas Frequentes”
e Informações Classificadas”, apenas dois tópicos: “Servidores” e
“Convênios” apresentam as informações pré-anunciadas, de forma clara,
objetiva e de fácil compreensão.
No que se refere ao indicador Treinamento, uma das falhas identificadas,
nesta pesquisa, foi a falta de capacitação do pessoal que trabalha com a oferta de
informações, nas Unidades da UFBA. Elas não recebem nenhuma orientação de
como proceder com as demandas do SIC, nem sobre o descumprimento da lei. Não
são submetidas a qualquer treinamento para proceder no tratamento adequado das
91
informações produzidas, a partir das demandas do SIC. Esse procedimento poderia
ajudar na gestão das informações e evitar novas consultas sobre informações já
prestadas, anteriormente, ou já disponibilizadas, automaticamente, no site da UFBA.
Quanto ao indicador Supervisão, percebe-se a ocorrência de falhas no
processo de implementação da lei de acesso à informação, nesta Universidade
sobre o descumprimento dos prazos das solicitações. Esta questão é bastante
relevante, devido a sua recorrência, podendo provocar um descrédito, por parte do
solicitante e, assim desestimular a participação do cidadão e, consequentemente,
enfraquecer a implementação, confirmando os receios de Neuman e Calland (2007)
no que diz respeito à demanda de informação.
O indicador Pessoal, atende às exigências determinadas, considerando
apenas os servidores da Pró-Reitoria de Planejamento e Orçamento e os
funcionários do SIC, envolvidos no fluxo de informação de transparência ativa e
passiva, respectivamente. Entretanto, não foi possível identificar, com esta pesquisa,
se o pessoal das Unidades da UFBA, responsável por atender às demandas do SIC,
estava preparado para desenvolver estas atividades.
Mesmo que um servidor de cada Unidade da UFBA tenha o perfil apropriado
e tenha sido capacitado para lidar com as demandas do SIC, não seria garantia de
sucesso no processamento do fluxo de informação, visto que, o encaminhamento do
pedido de informação, quando chega na Unidade da UFBA, é direcionado ao
servidor com competência para produzir a resposta e não para o servidor que tenha
feito o treinamento da CGU. Um exemplo disso é a Pró-Reitoria de Graduação que
recebe questionamento acerca de todos os cursos de graduação da UFBA, que
estão localizados nas 30 Unidades Universitárias.
Toda implementação é processual e, dessa forma, exige um tempo entre a
aplicação da lei, a execução das atividades regulamentadas e a avaliação dos seus
efeitos. A Lei de Acesso à Informação entrou em vigor em maio de 2012 e a UFBA
vem adotando medidas, desde então, para a viabilização das recomendações
propostas e ainda precisa de tempo para efetuar algumas mudanças, a exemplo do
novo Regimento Interno da Reitoria, aprovado em 13/09/2013, onde estabelece que
o Serviço de Informação ao Cidadão será subordinado à PROPLAN, o que,
possivelmente, provocará alterações na gestão da informação, podendo refletir em
consequências, que só serão reveladas em estudos futuros.
92
Vale ressaltar que algumas mudanças já foram observadas na página
www.ufba.br/acessoainformacao.gov.br, em acessos feitos no mês de julho de 2014,
após a análise dos dados desta pesquisa, como alteração das cores do site e da
distribuição dos ícones. O link “Faça seu pedido” ganhou destaque na tela, para a
formalização dos pedidos de acesso à informação. Outra mudança efetuada foi a
inclusão do ícone “Quer fazer uma denúncia?” para o cidadão que deseja denunciar
à CGU, o descumprimento da LAI. Entretanto estas alterações, feitas na referida
página, não comprometem as considerações aqui apresentadas.
Passando para a dimensão social, ela atende os critérios estabelecidos pelos
autores, no sentido da viabilizar o acesso permitido ao cidadão interessado, mas
precisa de alguns ajustes para facilitar a sua utilização, visando uma interação mais
aberta e participativa, conforme as recomendações de Pinho (2008). A orientação
dos usuários para utilizarem os procedimentos de formalização do pedido de
informação, no e-SIC, pode ser simplificada, se o caminho a ser navegado pelo
usuário for melhor sinalizado com um tamanho de letra maior, ou com uma cor de
fonte mais vibrante, para chamar a atenção do cidadão sobre o caminho do pedido
de informação, no formato digital.
Para uma opinião mais aprimorada, embora este estudo não tenha um caráter
comparativo, seria interessante uma investigação sobre o processo de
implementação da lei de acesso à informação em outras instituições,
preferencialmente de mesma natureza, a fim de balizar o fenômeno estudado na
UFBA. Todavia, o confronto entre os parâmetros teóricos propostos mediante os
autores que inspiraram o modelo de análise: Carter (2007) Neuman e Calland (2007)
e a realidade dos dados obtidos em campo, permite verificar a ocorrência de falhas
no processo de implementação da lei de acesso à informação, nesta Universidade.
Em se tratando das questões de consistência e tempestividade nas respostas
aos pedidos de informação, principalmente, quando os dirigentes não dispõem das
informações solicitadas, a implementação da LAI, nesta Universidade, está longe do
sucesso apregoado pelo Instituto internacional, embora disponha de um sistema e
de procedimento bastante moderno e democrático para processar os pedidos. A
situação é bem crítica quanto ao descumprimento do prazo, legalmente
estabelecido, para a resposta ao requerente, o que contraria a ideia da
93
transparência como elemento central da democracia, defendida por Angélico e
Teixeira (2012).
Nos casos de insatisfação com as respostas obtidas ou negadas, o cidadão
precisa entrar com recurso, direcionando sua reclamação às instâncias constituídas
e, para estes casos, a Controladoria-Geral da União não aplica qualquer penalidade.
As Unidades da UFBA, em algumas situações não conseguem produzir a resposta
para a pergunta demandada pelo SIC, mas não sofreram nenhuma sanção por esta
infração.
Entretanto, para corrigir estas ações inadequadas, seria necessário saber os
motivos geradores dos atrasos e da falta de informação para as respostas. Um dos
fatores que pode contribuir para o atraso e/ou falta das respostas às perguntas
originadas no SIC, seria a deficiência dos arquivos das Unidades da UFBA, de
acordo com o resultado do Mapeamento - Diagnóstico dos Arquivos das Unidades
Acadêmicas e Administrativas da UFBA.
Os dados aqui apresentados tornam visível a deficiência dos Arquivos nas Unidades da UFBA, onde tem percentuais baixos em itens importantes como recursos humanos, acervo, redes e sistemas, segurança, disponibilização de informação, permeada de dificuldades cada vez mais reconhecidas, principalmente após a implantação da Lei de Acesso a Informação. (TOUTAIN, 2013, p. 15 )
As Unidades da UFBA, mais demandadas pelo SIC, apresentam uma
limitação em relação aos recursos informacionais, pois seguem o mesmo padrão
identificado no diagnóstico realizado pela professora Lidia Toutain e isso pode
influenciar negativamente no processo de implementação da LAI. Esta questão da
gestão de informações governamentais não é recente, nem pontual visto que,
mesmo com a reorganização do governo, ocorrida na Reforma do Estado, conforme
Abrucio (2007), a administração pública enfrentou problemas para a organização
das informações existentes e para a criação de outras que não estavam
devidamente documentadas.
O SIC, também, ainda não consegue desenvolver um procedimento capaz de
reconhecer as necessidades do usuário, como por exemplo, na identificação das
demandas que se repetem, por perguntas originadas de cidadãos diferentes, ou no
registro da frequência destas perguntas. O tratamento destas informações permitiria
transformar transparência passiva em ativa, isto é, aquelas informações mais
94
procuradas pelos usuários poderiam ser disponibilizadas ao cidadão,
automaticamente. Essas medidas poderiam aproximar a UFBA de uma
administração pública accountable, considerando a perspectiva de Pinho e
Sacramento (2009).
A Universidade Federal da Bahia não está preparada para a aplicação dos
procedimentos necessários a fim de que a implementação aconteça efetivamente,
consequentemente ainda está muito despreparada para assumir um compromisso
com a transparência das informações. A Controladoria-Geral da União, embora
tenha um papel importante e inédito, conforme Loureiro et. al. (2012), de estimular a
participação social pela busca da transparência, vem exercendo, parcialmente, a
accountability, na perspectiva de Schedler (1999), apenas na dimensão da
answerability, que é a obrigação dos agentes públicos informarem o que estão
fazendo e porque estão fazendo, sem exercer o enforcement, que é a capacidade
desta agência de controle impor as sanções aos indivíduos, investidos no poder
público, que violarem as regras.
Esse comportamento organizacional confirma, em parte, o pressuposto de
que a UFBA vem implementando a Lei de Acesso à Informação para atender às
exigências legais, tendo em vista que esta instituição atende alguns requisitos
determinados na lei, mas não atinge todas as exigências legais. Enquanto isso, o
compromisso com o incremento da transparência fica impedido de se realizar, pois
demandaria uma eficiência maior desta instituição para atender às necessidades do
cidadão.
O resultado desses achados podem subsidiar o diagnóstico da situação da
Universidade Federal da Bahia e ajudar nas decisões necessárias à correção das
ações desenvolvidas no processo de implementação da LAI. Além disso, pode servir
como um fator de integração entre a administração pública e a comunidade, visto
que as respostas obtidas podem apontar para as mudanças de natureza
organizacional e, sobretudo, operacional necessárias à efetividade da
implementação da Lei de Acesso à Informação, na UFBA.
95
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, Fernando Luiz. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um
balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. RAP, Rio de janeiro, Edição
Especial Comemorativa, 2007.
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Serviço de Informação ao Cidadão destinadas a esta Pró-Reitoria? 2) Você teve alguma orientação específica para realizar esta atividade? 3) Como chega até você as perguntas oriundas do SIC? 4) Você mesma faz a triagem das perguntas e redireciona para que o setor
competente providencie a resposta? 5) Como funciona esse processo: envio da pergunta, acompanhamento da
resposta? Você é quem estabelece o prazo para o feedback? 6) Você é quem responde ao SIC ? ou o próprio setor responsável pela resposta,
envia diretamente as informações ao SIC?
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7) Os prazos estabelecidos pela lei estão sendo cumpridos? (20 dias) + (10 dias) 8) Você dá algum tratamento especial às informações direcionadas ao SIC? Por
exemplo: tem um arquivo específico para essas perguntas? Busca alguma forma de tratar ou gerenciar estas informações?
9) O acha que a forma como essa Pró-Reitoria vem atendendo ás solicitações do
SIC é adequada? 10) Você identifica alguma falha nesta rotina de trabalho? Qual seria a sua
recomendação, no sentido de melhorar essa rotina?
APÊNDICE B – Roteiro para entrevista com a Autoridade Responsável pelo SIC
Data: 10/03/2014
I. IDENTIFICAÇÃO Nome: Cargo/Função Tempo de Serviço: ll. QUESTÕES NORTEADORAS DA ENTREVISTA 1. Sua lotação/Unidade de trabalho continua sendo o Instituto de Ciência da Informação? 2. Como se deu a escolha do seu nome para o cargo de Autoridade Responsável
pelo SIC? 3. Como funciona o Serviço de Informação ao Cidadão? 4. Quem são e qual a função as/das pessoas que trabalham com você? 5. O pessoal teve algum treinamento? 6. O SiC fez algum tipo de planejamento antes de começar a funcionar? 7. E depois do SIC estar funcionando, vocês sentiram necessidade de efetuar
alguma mudança?
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8. Quem faz o acompanhamento ou monitoramento desse trabalho? 9. Quais os problemas que você identifica no SIC, de um modo geral?
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APÊNDICE C – Roteiro para entrevista com a Autoridade Responsável pelo SIC
Data: 07/04/2014 l. QUESTÕES NORTEADORAS DA ENTREVISTA
1. Foi verificado um atraso considerável para a resposta dos pedidos de informação do cidadão. O que acontece nesses casos?
2. Como proceder, nos casos de atraso das respostas?
3. Quem controla ou monitora esta situação?
4. Qual a penalidade, nos casos de atraso?
5. Existe alguma avaliação por parte da CGU para o SIC ?
6. Vocês tem algum feedback do órgão de controle (CGU)?
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APÊNDICE D – Roteiro para entrevista com o cidadão interessado em informações da UFBA
I. IDENTIFICAÇÃO Nome: Ocupação: Perfil do usuário, a partir do uso da internet ou das ferramentas da informática: Conhecimento sobre a LAI e o SIC: ll. QUESTÕES NORTEADORAS DA ENTREVISTA/OBSERVAÇÃO Tempo de utilização para protocolar a pergunta, no SIC/UFBA: Dúvidas: Dificuldades: Impressões: Sugestão: