Direito Administrativo III

Do contencioso administrativo justia administrativo: os principais modelos histricos de justia administrativa 1. A alternativa entre os modelos: objectivismo e subjectivismo No contexto dos sistemas da administrao executiva, confrontam-se dois modelos de justia administrativa: Um modelo objectivista; Um modelo subjectivista. A comparao baseia-se em dois critrios distintivos, fundamentais: Por um lado, a funo do contencioso e, Por outro lado, no que respeita impugnao de decises administrativas, o objecto do processo. Na colocao e resoluo actual do problema da opo entre modelo devem, assim, considerar-se como dados ou pressupostos, os seguintes:a) O entendimento de uma clara diviso de poderes e de funes entre a administrao e os tribunais o desenvolvimento de um controlo judicial da legalidade administrativa e a superao dos modelos administrativistas de organizao do contencioso;b) O tipo e o grau de vinculao jurdica da actividade administrativa a transformao do princpio da legalidade originrio num princpio de juridicidade da administrao;c) O conceito de interesse pblico expresso poltico-legislativa do interesse comunitrio, que constitui a finalidade que justifica e vincula a funo administrativa;d) As garantias dos administrados. A opo actual por um modelo processual de justia administrativa h-de referir-se ao contexto resultante desta evoluo, visto que todos aceitam hoje: a) Que o processo administrativo um processo jurisdicional e, por isso, um litgio entre partes; b) Que a administrao tem o dever de executar as sentenas dos tribunais j no se aceita que a administrao tenha liberdade para cumprir ou no a sentena; c) Que os modelos organizativos administrativistas esto ultrapassados ningum defende que o poder de deciso em matria de contencioso administrativo deva caber em ltima instncia a rgos polticos, ou a rgos administrativos, ou sequer a tribunais especiais. A grande diferena que continua a existir entre os modelos a do ponto de partida para a construo do sistema, isto , a da funo central da justia administrativa, conforme se vise, a defesa da legalidade ou juridicidade administrativa, ou se pretenda, assegurar a proteco dos direitos dos particulares.2. Os modelos organizativos Na histria do contencioso administrativo distinguiram-se trs modelos bsicos de organizao, sujeitos a quem foi sendo atribuda a competncia para decidir: rgos da administrao activa, tribunais ou autoridades judicirias. Modelo administrativista no qual a deciso final dos litgios administrativos compete aos rgos superiores da administrao activa. Modelo tpico dos primrdios do sistema de administrao executiva, fortemente centralizado no governo e em que o contencioso era visto como instrumento de realizao do interesse pblico, na poca concebido como interesse do estado (do conjunto da sociedade), estranho aos interesses individuais que compunham as relaes sociais. O modelo baseava-se em concepes de separao dos poderes que postulavam o carcter livre da actividade administrativa estadual. Modelo judicialista: a deciso das questes jurdicas administrativas cabe a tribunais integrados numa ordem judicial, quer se trate de tribunais comuns ou de tribunais especializados em razo da matria. o modelo actual, que parte do princpio de que toda a actividade administrativa est subordinada ao Direito e que atribui aos tribunais a competncia para conhecer todos os litgios emergentes de relaes jurdicas administrativas interpessoais. Modelo judiciarista em que a resoluo dos litgios relativos administrao, cabe a autoridades judicirias, que so rgos administrativos independentes, alheios orgnica dos tribunais. A histria do contencioso administrativo revela que h que ter em conta ainda dois tipos de modelos mistos: a) O modelo administrativista mitigado: em que a deciso sobre as questes contenciosas cabe a rgos superiores da administrao activa, mas implica um procedimento jurisdicionalizado com a interveno consultiva obrigatria de um rgo administrativo independente, cujo parecer era, ou no, homologado por aqueles rgos; b) O modelo judicialista mitigado: quando as sentenas dos tribunais, apesar da competncia decisria destes, no tm fora executiva ou tm uma fora executiva fortemente limitada perante a administrao. Os modelos administrativistas, puros ou mitigados, j no existem actualmente e que a generalidade dos pases adoptou modelos organizativos judicialistas.3. Os modelos processuais mais marcantes da justia administrativa No continente europeu predominou um modelo tradicional, conhecido como modelo francs, que apresenta as seguintes caractersticas tpicas: Exige-se, com base numa ideia radical de separao de poderes, um contencioso especial para a actuao de direito pblico da administrao, subtrado lgica prpria dos tribunais judiciais e atribudo a tribunais administrativos; No mbito do contencioso administrativo, prescreve-se a existncia de um domnio nuclear, de contencioso administrativo comum, constitudo pelo recours pour excs de pouvoir um recurso que tende a ser de mera legalidade (impugnam-se os actos com base em excesso de poder ou violao de lei), sucessivo (pressupe uma deciso administrativa prvia, real ou, em situaes de omisso, ficcionada como acto tcito ou silente) e limitado (por um lado, porque no so plenos os poderes de cognio e de deciso do juiz, que s pode anular o acto; por outro lado, porque h dificuldades em obter a execuo das sentenas contra a administrao). Fixa-se um regime processual de natureza fundamentalmente objectivista, considerando-se o recurso de anulao como um processo feito a um acto, ou como, um conflito a propsito de um acto, destinado em primeira linha a fiscalizar a legalidade do exerccio autoritrio de poderes administrativos, em que os recorrentes particulares desempenham a funo de auxiliares da legalidade, porque interessados no resultado. Em face da evoluo do direito administrativo e, por influncia das concepes anglo-saxnicas, emergiu um modelo predominantemente subjectivista que se pode designar por modelo alemo:a) A jurisdicionalizao total do contencioso administrativo: a instituio de uma verdadeira justia administrativa, dentro da lgica prpria comum a todos os tribunais, embora em regra com separao orgnica da jurisdio comum;b) O desenvolvimento dos meios de aco de jurisdio plena: quando estejam em causa e na medida em que sejam lesados direitos dos cidados, a fim de se lhes garantir uma proteco judicial efectiva em todas as situaes, independentemente da prtica de actos administrativos;c) A acentuao dos aspectos subjectivistas no processo administrativo: enquanto processo de partes, por exemplo, no que respeita legitimidade, aos poderes e deveres processuais das partes, ao uso dos meios cautelares, aos efeitos da sentena, aos limites do caso julgado, ou execuo das decises judiciais. A evoluo da generalidade dos sistemas aponta claramente no sentido de uma subjectivizao da justia administrativa. No pode ignorar que cada um dos modelos tem as suas vantagens e desvantagens e, que se ningum consta que o modelo subjectivista fornece uma proteco mais intensa aos administrados que sejam titulares de direitos perante a administrao, tem de se reconhecer igualmente que o modelo objectivista fornece garantias mais amplas de defesa da legalidade, especialmente em extenso, na medida em que tende a alargar a legitimidade para o acesso aos tribunais, seja contra actos individuais, seja contra normas, tanto na aco particular como, sobretudo, na aco colectiva, na aco pblica e na aco popular. Tem de reconhecer-se que, mesmo do ponto de vista dos direitos e interesses dos privados, o modelo objectivista tambm apresenta alguns aspectos vantajosos, at porque a considerao da administrao como poder no apenas fonte de potenciais privilgios, significa igualmente a existncia de especiais deveres ou limitaes, que resultam e favor dos administrados. Talvez a opo mais adequada para o legislador seja uma construo normativa que combine, sem preconceitos, aspectos de ambos os modelos, aproveitando as vantagens de cada um. O actual sistema de justia administrativa1. O quadro constitucional da justia administrativa A constituio: quis estabelecer as garantias dos administrados mas no pretendeu impor um modelo processual determinado. A concretizao desse modelo compete ao legislador: que pode optar entre diversas frmulas de instituio da justia administrativa, desde que respeite o quadro constitucionalmente estabelecido concretamente, o modelo organizatrio judicialista e a proteco efectiva dos direitos dos administrados. O artigo 268 CRP: no pretende estabelecer uma regulamentao global da justia administrativa, mas apenas definir as garantias dos administrados nas suas relaes com a administrao. bvio que a CRP no assume uma inteno densificadora e, ao consagrar o direito dos administrados a uma proteco judicial efectiva, no pretende regular em pormenor o processo administrativo, pois que deixa inequivocamente ao legislador um espao importante para conformao de aspectos fundamentais do regime do contencioso, como, Por exemplo, o objecto e o prazo da aco de impugnao de actos, bem como, os poderes e deveres do juiz do Ministrio Pblico, das partes e demais intervenientes no processo.

2. A reforma do modelo legal Os aspectos mais relevantes da reforma, embora apenas no que importa compreenso do modelo projectado de justia administrativa, que, significativamente alterado num sentido subjectivista, prximo do modelo alemo, embora com a manuteno ou introduo de algumas notas claramente objectivistas: a) No que respeita ao mbito da justia administrativa, atribui-se aos tribunais administrativos, a competncia para administrar a justia (artigos 1 e 4 do ETAF). A tendncia para a ampliao do mbito tradicional, designadamente, no que respeita aos contratos que envolvam a aplicao de direito pblico e sobretudo responsabilidade civil no apenas por actos praticados no exerccio da funo administrativa, mas tambm por actos das funes legislativa e jurisdicional.

b) Consagra-se o princpio da tutela jurisdicional efectiva, incluindo a tutela cautelar (artigo 2/1 CPTA).Destas pretenses destacam-se as que no eram anteriormente admitidas, designadamente, a condenao prtica de acto administrativo devido, a condenao no emisso de actos administrativos, a intimao para adopo ou absteno de comportamentos administrativos e a declarao da ilegalidade por omisso de regulamentos, bem como a resoluo de litgios entre privados e entre rgos da mesma pessoa colectiva pblica. c) Altera-se radicalmente a definio dos meios processuais principais, criando duas formas processuais, a aco administrativa comum e a aco administrativa especial:i) O recurso de anulao deixa de ser considerado o meio normal do contencioso administrativo, perde mesmo o seu nome simblico de recurso; justamente com a condenao prtica de acto devido e a declarao de ilegalidade de normas ou da respectiva omisso, passa a constituir um dos pedido a formular na aco administrativa especial (artigo 46 CPTA). ii) A aco para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos deixa de constituir um meio autnomo e, desdobrada em pedidos declarativos e condenatrios, integra, juntamente com as aces tradicionais, a aco administrativa comum (artigo 37 CPTA). d) Admite-se a cumulao de pedidos em funo da mesma relao jurdica ou da mesma matria de facto ou de direito (artigos 4 e 47 CPTA). e) No que respeita tramitao das aces administrativas especiais, estabelecem-se regras uniformes (artigos 35/2 e 78 e ss. CPTA), embora com particularidades relativas impugnao de actos (artigos 50 e ss.), condenao prtica de actos devidos (artigos 66 e ss.), e aos processos relativos a normas (artigos 72 e ss.), para alm de se estabelecerem processos principais urgentes, em que se renem impugnaes e intimaes urgentes (artigos 97 e ss.). f) Mantm-se um conceito muito vasto de legitimidade para a impugnao de actos (artigos 55 e 9/2 CPTA).g) Continua a reconhecer-se um papel processual relevante ao ministrio pblico para fiscalizao da legalidade, sobretudo no que respeita ao poder geral de iniciativa, mas tambm, embora limitado defesa de valores comunitrios (artigos 58/2, 62, 73/3 a 5, 77, 85, 104/2, 146, 152, 155 CPTA). h) Consagra-se o princpio da igualdade de armas entre o recorrente e a administrao no sentido da consagrao de um verdadeiro processo de partes, incluindo o pagamento de custas pela administrao (artigo 189/1 CPTA) e a possibilidade da sua condenao por litigncia de m f (artigo 6), alm de se eliminarem as restries gerais prova testemunhal. i) Alarga-se substancialmente a proteco cautelar dos administrados (artigo 112 e ss. CPTA). j) A par do alargamento dos poderes de pronncia do juiz, regula-se o processo executivo no sentido do aperfeioamento das garantias dos particulares e da legalidade contra a inexecuo ilegtima de sentenas administrativas, reforando a garantia da efectividade das decises judiciais, por exemplo, atravs da emisso de sentenas substitutivas e da previso de sanes pecunirias compulsrias (artigo 157 e ss CPTA).

3. Apreciao global do modelo A reforma estabeleceu um modelo subjectivista, consagrando o processo administrativo como um processo de partes e alargando os poderes de cognio e de deciso do juiz perante a administrao. So visveis os momentos objectivistas do regime seja no que respeita: legitimidade activa - designadamente para a impugnao de actos administrativos, e, no mbito da aco pblica -, Seja quanto previso de litgios inter-administrativos, Seja ainda em outros aspectos especficos, como o reconhecimento oficioso pelo juiz das ilegitimidades do acto administrativo impugnado. Por outro lado, o modelo reformado no altera, antes pressupes e reafirma o sistema de administrao executiva, ao determinar o respeito: Quer nas sentenas condenatrias da administrao, Quer no respectivo processo de execuo, dos espaos de valorao prpria concedidos pela lei aos rgos administrativos no exerccio das suas funes, Bem como ao aceitar a estabilidade de caso decidido dos actos administrativos, mesmo que ilegais, desde que no sejam nulos, passado o prazo de impugnao. O domnio substancial da justia administrativa1. O critrio substancial de delimitao A noo de relao jurdica administrativa para efeitos de delimitao do mbito material da jurisdio administrativa, deve abranger: A generalidade das relaes jurdicas externas ou intersubjectivas de carcter administrativo, Seja as que se estabeleam entre os particulares e os entes administrativos, Seja as que ocorram entre sujeitos administrativos. O conceito de relao jurdica administrativa pode ser tomado em diversos sentidos: Num sentido subjectivo, em termos de inclui qualquer relao jurdica em que intervenha a administrao, designadamente, uma pessoa colectiva pblica. Em termos objectivos, as relaes jurdicas em que intervenham entes pblicos, mas desde que sejam reguladas pelo direito administrativo. Excluem-se do mbito substancial da justia administrativa as questes administrativas de puro direito privado, isto , as decorrentes da actividade de direito privado da administrao: Quer seja a que corresponde ao mero exerccio da sua capacidade privada, Quer se trate de actividades funcionalmente administrativas, quando ou na medida em que se desenvolvam exclusivamente atravs de instrumentos jurdicos privatsticos. O direito administrativo aparece frequentemente associado utilizao de meios e de entidades de direito privado pela administrao, dando lugar na prtica a uma aplicao do direito pblico e do direito privado, de modo que poder considerar-se substancialmente includo na justia administrativa o conhecimento de certos aspectos de direito pblico de uma actuao administrativa desenvolvida ao abrigo do direito privado. Por outro lado, legtima a atraco para os tribunais administrativos da resoluo global de litgios, alargada aos aspectos de direito privado, seja para prevenir dvidas, seja para evitar a duplicidade de processos, independentemente da manuteno de uma diferena de regimes jurdicos aplicveis. O artigo 212/3 CRP: diz-nos que as questes relativas a qualquer actividade em matria administrativa, integram substancialmente a justia administrativa, sem prejuzo de a lei as poder atribuir a outra ordem judicial. O conceito de administrao em sentido organizatrio: levanta problemas em zonas de fronteira, sendo que a tendncia ser para abranger todas as entidades, mesmo sob forma privada, que desempenham actividades de interesse pblico sob direco pblica. A dimenso funcional da justia administrativaActualmente a justia administrativa no abrange todo e qualquer tipo de resoluo de controvrsias emergentes das relaes jurdicas administrativas, referindo-se apenas aos litgios que se apresentem como questes jurdicas a solucionar, atravs de um processo jurisdicional, por um tribunal. 1. As delimitaes materiais negativas decorrentes da perspectiva funcional da justia administrativa Deve comear por referir-se, como delimitao material negativa, a excluso da justia administrativa das questes relativas a actos internos da administrao ou a litgios que relevam exclusivamente da organizao ou das relaes administrativas internas por exemplo, as questes relativas a ordens de servio e a regulamentos de organizao interna dos servios. Fica igualmente fora da justia administrativa a resoluo de controvrsias relativas actuao da administrao pblica por meios polticos, na sequncia do uso de instrumentos petitrios dos particulares dirigidos ao provedor de justia ou ao parlamento. Tambm no integrar a justia administrativa a resoluo de questes administrativas atravs de mecanismos, mais ou menos informais, de autocomposio de conflitos, atravs de conciliao, de mediao ou de transaco, nos casos em que sejam admitidas no mbito de aplicao do direito administrativo. Deve considerar-se includa na justia administrativa a resoluo de litgios de direito administrativo por tribunais arbitrais. Os tribunais arbitrais constituem, nos termos do artigo 209/2 CRP, categorias reconhecidas de tribunais, ainda que os juzes sejam cidados. 2. Os limites funcionais da justia administrativaDentro do domnio material definido pelas relaes jurdicas administrativas pblicas, a ordem judicial administrativa vai julgar os litgios entre os interessados, dando-lhes uma soluo de carcter jurisdicional. Essa actividade sofre limitaes funcionais especficas, na medida em que se apresenta como uma actuao que envolve um juzo sobre a legitimidade do exerccio de um outro poder pblico: o poder administrativo. De facto, do princpio da diviso dos poderes h-de resultar alguma limitao para a justia administrativa, visto que o juiz no pode pura e simplesmente ignorar nem substituir-se competncia e autoridade prpria das decises jurdico-pblicas da administrao.

Os limites relativos ao contedo da fiscalizao O relevo do princpio da diviso dos poderes exprime-se atravs das limitaes prprias de uma actuao judicial concebida tipicamente como actividade de fiscalizao ou garantia, em face de uma actividade administrativa de deciso. Um primeiro desses limites eficcia da proteco jurisdicional administrativa resulta da prpria distino funcional entre autoria e fiscalizao: A fiscalizao: entendida no sentido estrito do controlo de uma competncia alheia: o procedimento decisrio difere do procedimento fiscalizador, metodicamente mais exigente e mais completo, determinando uma ineliminvel margem de responsabilidade de quem tem o poder/dever de decidir, tanto maior quanto mais a aplicao da norma, pela sua indeterminao conceitual ou estrutural ou pela complexidade da situao concreta, pressuponha ou suscite dvidas ou incertezas. A funo de decidir exige um conhecimento completo de todas as circunstncias relevantes da situao de facto e de direito: uma ponderao real entre as alternativas e os respectivos efeitos e a escolha da soluo que melhor realize o interesse pblico, que o agente, enquanto 1 intrprete e autor competente e responsvel pela deciso, tem a seu cargo. Para fiscalizar bem: a entidade de controlo, enquanto 2 intrprete, sobretudo quando seja, como o tribunal, um rgo inoficioso e imparcial, apenas precisa de elaborar o paradigma normativo, at onde seja determinvel na situao concreta, submeter a deciso sujeita a controlo a testes de juridicidade considerados fundamentais, para detectar o eventual incumprimento dos princpios que regulam a actividade decisria. Um outro limite: decorre da auto-concentrao do juiz administrativo perante a reserva de discricionariedade da administrao, no quadro de uma diviso equilibrada dos poderes. Dantes, pretendia-se resolver a questo atravs da distino radical entre duas zonas de actividade: a zona do mrito, submetida a regras no-jurdicas de boa administrao e reservada administrao, e a zona da legalidade, submetida lei e sujeita fiscalizao judicial. Sabemos que hoje no assim e que toda a actividade administrativa est subordinada ao Direito jurdica, quer do ponto de vista funcional, quer do ponto de vista substancial e, est sujeita a uma fiscalizao jurisdicional. No entanto, continua a valer a ideia de que no respeito pelo princpio da separao e interdependncia dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela administrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam e no da convenincia ou oportunidade da sua actuao. Hoje, importa sobretudo saber, por interpretao da lei, a quem cabe ou deve caber a responsabilidade prpria pela deciso de aplicao da norma ao caso concreto, se administrao, se aos tribunais: sero relevantes, num ou noutro sentido, a capacidade tcnica e a legitimidade poltica ou social do rgo da matria e o tipo ou modo de deciso, sendo certo que os tribunais, no contexto de um estado de direito equilibrado, no devem efectuar um controlo total da actividade administrativa, sob pena de se cair num desequilibrado e indesejvel estado dos juzes. Haver, em princpio e frequentemente, um espao de autoria prpria da administrao, e quando o litgio entre a administrao e os particulares se refira exclusivamente oportunidade ou convenincia da organizao ou da actuao administrativa, ou na medida em que a elas se refira, no cabe ao tribunal pronunciar-se, at por, em rigor, no haver uma questo de direito para resolver.

A necessidade de deciso administrativa prviaA administrao: pela natureza das suas funes, tem e deve ter oportunidade para se pronunciar sobre as pretenses dos particulares antes de estes suscitarem em tribunal os litgios de modo que, na generalidade dos casos, o tribunal chamado a julgar uma aco ou uma omisso administrativa anterior. Mas isso no pode significar que os administrados que necessitem de proteco jurisdicional sejam obrigados a esperar ou a provocar actos administrativos s para poderes defender os seus direitos perante a justia administrativa.A exigncia de prvio requerimento particular da interveno administrativa: s pode ser condio substancial ou pressuposto processual de uma aco quando essa interveno administrativa seja, por fora da lei, substantiva ou processual, necessria no caso. Os limites plena jurisdio do tribunal administrativo Antigamente, tambm se apresentava como um limite funcional da justia administrativa a diminuio dos poderes de deciso do juiz quando estivesse em causa a prtica ou a omisso de actos administrativos de autoridade. Desde as alteraes introduzidas no artigo 268 CRP pelas revises de 1989 e de 1997, que consagraram o direito dos administrados a uma tutela efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, no poderiam subsistir dvidas sobre a plenitude da jurisdio dos tribunais administrativos (ver artigos 2 e 3 CPTA). O juiz tem de respeitar a fora de caso decidido de um acto administrativo, quando este, ainda que invlido, se tenha tornado inimpugnvel pela queda do prazo de impugnao, embora possa conhecer incidentalmente essa eventual ilegalidade do acto, quando a lei o permita, para efectivao da responsabilidade civil da administrao. Diga-se que o princpio da diviso dos poderes no implica hoje uma proibio absoluta ou sequer uma proibio/regra de o juiz condenar, dirigir injunes ou orientaes, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos administrao. O mbito orgnico da justia administrativa: a jurisdio administrativaSegundo um critrio orgnico, a justia administrativa compreende exclusivamente a resoluo das questes de direito administrativo que sejam atribudas ordem judicial dos tribunais administrativos. Tal dimenso s tem influncia na determinao do mbito da justia administrativa se jurisdio administrativa no for atribuda a competncia para conhecer de todas as questes de direito administrativo e exclusivamente dessas questes.

1. O alcance da reserva constitucional da jurisdio administrativaA primeira questo que se coloca , pois, a da interpretao do actual artigo 212/3 CRP, para saber se a se consagra uma reserva material absoluta de jurisdio atribuda aos tribunais administrativos: Por um lado, os tribunais administrativos s podero julgar questes de direito administrativo, Por outro lado, s eles podero julgar tais questes. As tendncias doutrinrias: desenvolveram-se, admitindo-se generalizadamente a atribuio legal aos tribunais administrativos da resoluo de litgios referentes actividade da administrao, ainda que respeitassem a relaes ou inclussem aspectos de direito. A Reforma da justia administrativa: optou por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resoluo de litgios no includos na clusula geral do artigo 212/3. Para alguns, resulta da CRP uma reserva, perante a qual o legislador no pode atribuir a outros tribunais, designadamente aos tribunais judiciais, o julgamento de litgios materialmente administrativos, s sendo legtimas: Nesta matria, as devolues de competncias em matria administrativa para outros tribunais que forem previstas ao nvel constitucional, ou, excepcionalmente, em caso de estado de necessidade. A posio mais razovel: parece ser a que no l o referido preceito constitucional como um imperativo estrito, contendo uma proibio absoluta, mas como uma regra definidora de um modelo tpico, susceptvel de adaptaes ou de desvios em casos especiais, desde que no fique prejudicado o ncleo caracterizador do modelo. A interpretao mais razovel do preceito constitucional: parece ser a de que visa apenas consagrar os tribunais administrativos como os tribunais comuns em matria administrativa. A prpria CRP atribui a outros tribunais o julgamento de questes emergentes de relaes jurdicas administrativas:a) So atribudas pela CRP jurisdio constitucional, por exemplo, determinadas competncias relativas matria administrativa, seja no que respeita a questes eleitorais, seja sobretudo no que concerne fiscalizao abstracta da constitucionalidade das normas administrativas (artigos 223/2/c e 281/1 a), c) e d) CRP e artigo 72/2 CPTA). b) Tambm no cabe na justia administrativa a resoluo de questes da legalidade financeira da actuao administrativa, tal como decorre das contas dos entes pblicos: o julgamento das contas das entidades pblicas cabe, por determinao constitucional, ao Tribunal de Contas, ainda que nos termos da lei respectiva artigo 214 CRP. c) Poder tambm considerar-se constitucionalmente atribudo pelo artigo 8/3, o conjunto de questes de direito administrativo que pertencem jurisdio de tribunais internacionais, no mbito da aplicao do direito comunitrio. Outros desvios legais Alm do ETAF, h ainda a considerar um conjunto de leis especiais que atribuem expressamente a competncia para o julgamento de questes de direito administrativo a tribunais no administrativos:a) H leis que atribuem ao Tribunal Constitucional a competncia para:

i) Julgar as questes relativas disciplina dos seus juzes;ii) Declarar a perda de mandato de membros do executivo municipal e a destituio de titulares administrativos de cargos polticos, incluindo titulares de rgos de soberania, com fundamento na infraco das normas relativas a incompatibilidades ou impedimentos estabelecidos.

b) A lei atribui competncia administrativa a outros tribunais, como acontece com a impugnao de actos de recrutamentos de juzes do Tribunal de Contas, que deve ser interposto para o plenrio daquele tribunal.

c) Por fim, continua a haver questes que so, ou, pelo menos, se pode entender que sejam de direito administrativo atribudas por lei, por razes diversas desde a desconfiana tradicional perante os tribunais administrativos at razes prticas -, jurisdio comum, isto , aos tribunais judiciais.

Assim acontece, alm dos casos mais relevantes, j referidos, das contra-ordenaes e da indemnizao por expropriao, por exemplo, com os seguintes tipos de litgios: i) Os que se refiram a medidas especiais de polcia, que tm de ser judicialmente validadas; ii) A impugnao das decises dos rgos competentes da segurana social de concesso, recusa, retirada ou declarao de caducidade do apoio judicirio; iii) A impugnao de todas as decises administrativas relativas a direitos de propriedade industrial, bem como o contencioso dos actos dos conservadores no domnio do direito registral e do notariado, na medida em que contenham decises de autoridade, designadamente dos despachos de recusa da prtica de actos; iv) A impugnao de decises de entidades reguladoras, designadamente, a impugnao das decises da autoridade da concorrncia em procedimentos administrativos, bem como da deciso ministerial extraordinria de autorizao de operaes de concentrao, perante o tribunal de comrcio de Lisboa. A delimitao legal do mbito da jurisdio administrativaReferncia s principais disposies normativas que visam determinar o mbito da jurisdio administrativa, dando especial relevo s normas gerais, que constam do novo ETAF. - O mbito da jurisdio administrativa segundo o ETAFO ETAF comea por reafirmar, no artigo 1, a clusula geral estabelecida na CRP, que define a competncia dos tribunais administrativos de um ponto de vista substancial, referindo-a aos litgios emergentes das relaes jurdicas administrativas. Entendeu determinar a competncia da jurisdio administrativa, atravs de enumeraes, no artigo 4, no s dos litgios dela excludos, mas tambm dos objectos dos litgios nela includos. de notar a preocupao legal de delimitao do mbito da jurisdio atravs da referncia aos poderes administrativos e ao regime de direito publico naquelas alneas que possam abranger actos jurdicos praticados por sujeitos privados: por exemplo, a alnea d), sobre a fiscalizao da legalidade de normas e actos jurdicos, as alneas e) e f), em matria de contratos, e a alnea i), em matria de responsabilidade civil extracontratual. Os problemas j se avolumam em matria de contratos e de responsabilidade, na medida em que se tem de considerar um alargamento da jurisdio administrativa relativamente clusula geral de definio substancial. a) Quanto aos contratos, esse alargamento evidente na parte final da alnea b), em que se confere aos tribunais administrativos, competncia para verificar a invalidade de quaisquer contratos, quando esta seja consequncia directa da invalidade do acto administrativo em que se fundou a respectiva celebrao. Tambm na alnea e) se atribui jurisdio administrativa os litgios que tenham por objecto a interpretao, validade e execuo de contratos, mesmo que puramente privados, desde que estejam submetidos a um procedimento pr-contratual regulado por normas de direito pblico. No que respeita alnea f), parece que o legislador ter querido delimitar a jurisdio administrativa pela natureza administrativa do contrato, em funo do objecto, do contedo ou do sujeito. Esta definio legal, enquanto no for revista, deve ser confrontada com a definio de contrato administrativo que agora consta do cdigo dos contratos pblicos (artigo 1/6), devendo entender-se que a jurisdio administrativa competente para conhecer os litgios relativos a todos os contratos que a lei substantiva defina como contratos administrativos.

b) Em matria de responsabilidade civil extracontratual do estado, h a considerar duas reas de acrescentamento da jurisdio administrativa. ba) A alnea g) atribui expressamente aos tribunais administrativos o julgamento das questes relativas responsabilidade civil extracontratual pelos danos resultantes do exerccio da funo jurisdicional e legislativa. Deve considerar-se includa na competncia dos tribunais administrativos o conhecimento das aces de responsabilidade por danos causados pelos actos de natureza administrativa relativos ao inqurito e instruo criminais e ao exerccio da aco penal.Neste levantam-se algumas questes de aplicao da alnea h), no que respeita responsabilidade dos titulares dos rgos legislativos e dos magistrados, h a considerar a responsabilidade excepcional dos juzes (artigo 216/2 CRP), que aponta para a necessidade de limitar a responsabilidade externa dos magistrados, sem prejuzo do direito de regresso do estado em casos de dolo ou culpa grave.bb) As alneas g) e h)parecem indicar que tambm passa a competir jurisdio administrativa a apreciao de todos os litgios que tenham por objecto a responsabilidade das pessoas colectivas de direito pblico, inclusivamente pelos danos decorrentes da sua actividade de gesto privada o que representa uma ampliao importante do mbito respectivo. Acresce ainda que a alnea i) limita o conhecimento pelos tribunais administrativos das aces de responsabilidade de sujeitos privados em funo da aplicabilidade do regime substantivo especfico da responsabilidade de direito pblico. Por isso, cabe jurisprudncia determinar em que medida h alargamento, at porque no desapareceu a diferena de regimes substantivos de responsabilidade civil em funo do carcter pblico ou privado da actuao administrativa danosa. c) N que respeita especificamente alnea h), tambm se pode perguntar se a jurisdio administrativa abrange apenas as questes da responsabilidade dos titulares dos rgos, funcionrios, agentes e demais servidores pblicos por actos funcionais, ou tambm por actos pessoais. Tambm sero da competncia dos tribunais administrativos as aces de responsabilidade contra os titulares de rgos e trabalhadores de pessoas colectivas privadas, quando actuem no exerccio de prerrogativas de poder pblico ou reguladas por disposies ou princpios de direito administrativo, interpretando-se o conceito de sujeitos privados referido na alnea i) de modo a abrang-los. d) O ETAF traz uma ampliao da jurisdio administrativa em matria de contratos e de responsabilidade civil extracontratual da administrao. Estas alteraes legislativas tm um mero alcance processual: no significam que as questes passem a ser inteiramente reguladas pelo direito administrativo, podendo acontecer que os tribunais administrativos passem a aplicar, a ttulo principal, normas de direito privado. Perante a nova legislao: subsistem algumas dvidas, quanto ao mbito da jurisdio administrativa, sobretudo em comparao com as disposies do antigo ETAF. Desapareceu a excluso do julgamento de questes de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito pblico. Depois, tambm deixaram de estar expressamente excludos os litgios referentes qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e a actos de delimitao destes com bens de outra natureza. A organizao da jurisdio administrativa Os tribunais administrativos e fiscais: constituem, desde 1989, por deciso constitucional, uma categoria prpria de tribunais, separada dos ditos tribunais judiciais (artigo 209 /1 al. b)), formando uma hierarquia cujo rgo superior o supremo tribunal administrativo (artigo 212/1). O ETAF de 2002: mantm a opo anterior de constituir, ao nvel da primeira instncia, duas categorias de tribunais os tribunais administrativos de crculo e os tribunais tributrios. 1. A padronizao do regime da organizao dos tribunais administrativos A organizao dos tribunais administrativos estava sujeita a um regime especial, que no tinha paralelo ao regime dos tribunais comuns: a) Os tribunais administrativos no tinham alada (artigo 10 do antigo ETAF), de modo que o valor dos processos no influa sobre a possibilidade de serem conhecidos, em primeira instncia ou em recurso, pelo TCA ou pelo STA; b) Mesmo quando, em 1996, passaram de dois para trs os nveis de jurisdio, continuou a haver apenas duas instncias normais de deciso para cada processo, funcionando uma como instncia de recurso (artigo 103 da LPTA); c) Tanto o TCA como o STA, tambm decidiam em primeira instncia um conjunto relevante de questes, e no conheciam s do direito, mas da matria de facto, no apenas nessas decises primrias, mas ainda em recurso de sentenas dos tribunais administrativos de crculo (artigos 21 e 39 ETAF e 110 c) LPTA).

Na reforma de 2002 altera-se radicalmente este quadro: a) Os tribunais administrativos passam a ter alada, fixada em funo da alada dos tribunais judiciais (artigo 6 do ETAF), da qual depende, em princpio, a admissibilidade de recurso jurisdicional das sentenas (artigo 142 CPTA); b) A regra a do duplo grau de jurisdio, mas, para alm dos limites decorrentes da alada, admite-se, embora excepcionalmente, o triplo grau (artigo 24/2 ETAF e artigo 150 CPTA); c) Reduzem-se drasticamente os casos em que o STA e, sobretudo, os TCA funcionam como tribunais de 1 instncia (artigos 24, 37, 44 ETAF).

O regime da organizao da jurisdio administrativa aproxima-a fortemente da figura da pirmide de base alargada, que corresponde ao regime tradicional tpico da organizao dos tribunais judiciais. So subsidiariamente aplicveis aos tribunais administrativos as disposies relativas aos tribunais judiciais, com as devidas adaptaes (artigo 7 ETAF). 2. Os tribunais administrativos Temos de distinguir: Os tribunais permanentes, que exercem uma competncia de jurisdio compulsria, e Os tribunais arbitrais, constitudos ad hoc por acordo das partes. Os tribunais permanentes previstos na lei so: a) O Supremo Tribunal Administrativo (STA), Seco do contencioso administrativo, que pode dividir-se por subseces: funciona em dois nveis em formao de trs juzes ou em pleno com juiz relator; aps a discusso, em conferncia, o acrdo tirado por maioria e devidamente fundamentado, podendo ser formulados e publicados votos de vencido (declaraes de voto) por parte dos juzes dissidentes (artigo 17 ETAF). b) Os Tribunais Centrais Administrativos (TCA) seco do contencioso administrativo tm sede no porto e em Lisboa e jurisdio nas respectivas regies, podem dividir-se por subseces, funcionam em formao de trs juzes, com juiz relator, decidem em conferncia, em termos semelhantes aos referidos para o STA (artigo 35 ETAF). c) Os tribunais administrativos de crculo (TACs): so tribunais locais, funcionam com juiz singular nas aces comuns que sigam o processo ordinrio ou em formao de trs juzes, nas aces administrativas especiais de valor superior alada (artigo 31/2 alnea b) CPTA e artigo 40 ETAF).

Os tribunais administrativos arbitrais: numa acepo restrita a tribunais arbitrais voluntrios, constituem-se ad hoc, em regra com base em compromissos arbitrais ou em clusulas compromissrias inseridas em contratos celebrados pelas partes em conflito. No obstante a sua indiscutvel natureza jurisdicional (artigo 209/2 CRP), s so admitidos em termos circunscritos no mbito da justia administrativa, sobretudo por se tratar de tribunais constitudos por juzes privados.

3. A repartio das competncias entre os tribunais administrativos - Repartio da competncia em razo da matria Aos TACs: cabem-lhes conhecer, em primeira instncia, de todos os processos do mbito da jurisdio administrativa, com excepo daquelas cuja competncia esteja reservada aos tribunais superiores. Quais so os processos cujo conhecimento em primeiro grau de jurisdio est reservado aos tribunais superiores, isto , ao STA e aos TCA: a) Artigo 24/1 ETAF, o STA continua ou passa a ser o tribunal competente para conhecer:

i) Dos processos em matria administrativa relativos a aces ou omisses do Conselho de Ministros e do Primeiro Ministro, e ainda de rgos supremos do Estado e de determinados rgos constitucionais bem como dos pedidos cumulados com esses processos; ii) Dos processos relativos a eleies previstas do ETAF (alnea b)); iii) Dos pedidos de providncias cautelares relativos aos processos da sua competncia, bem como dos pedidos de execuo das suas decises (alneas c) e d)); iv) Das aces de regresso por responsabilidade funcional propostas contra juzes do STA e do TCA e magistrados do Ministrio Pblico em exerccio de funes junto desses tribunais (alnea f)).

b) Os TCA conhecem, em primeiro grau de jurisdio, apenas das aces de regresso por responsabilidade funcional propostas contra juzes dos tribunais administrativos de crculo e tribunais tributrios e magistrados do MP em exerccio de funes junto desses tribunais (artigo 37 alnea c) ETAF).

Possibilidade de o STA: em pleno da seco, emitir pronncia vinculativa sobre o sentido em que devem ser resolvidas questes de direito novas, que suscitem dificuldades srias e se possam vir a colocar noutros litgios, no seguimento de reenvio prejudicial determinado pelo presidente de um TAC. - O domnio especfico dos tribunais arbitrais A constituio de tribunais arbitrais: continua a ser possvel no julgamento de questes respeitantes a contratos ou de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas pblicas, mas o artigo 180 CPTA trouxe algumas importantes alteraes, que implicam a ampliao do mbito material da jurisdio arbitral. Desde logo, as questes a submeter a arbitragem no respeitam apenas aos contratos administrativos, mas a quaisquer contratos, desde que esteja em causa a aplicao de normas de direito pblico administrativo e, mais importante ainda, incluem a apreciao de actos administrativos relativos respectiva execuo (n1 al. a)). Tambm se dever admitir que as questes de responsabilidade civil extracontratual susceptveis de arbitragem no tenham de respeitar necessariamente a danos decorrentes de actos de gesto pblico, estendendo-se, pois, gesto privada da administrao (n1 al. b)). A arbitragem est expressamente excluda por lei quanto aos casos de responsabilidade por prejuzos decorrentes do exerccio da funo poltica e legislativa ou da funo jurisdicional (artigo 185 CPTA). Por fim, prev-se ainda a arbitragem para as questes relativas a actos administrativos que possam ser revogados sem fundamento na sua ilegalidade nos termos da lei substantiva. No fcil determinar os tipos de actos a abrangidos, mas parece-nos, em face do artigo 140 CPA, que a delimitao tem de se fazer negativamente, abrangendo todos os actos cujos efeitos no sejam impostos por lei imperativa. A arbitragem ainda admissvel nos casos previstos em lei especial (artigo 180). - Repartio da competncia em razo da hierarquia a) Os recursos das decises de TACs so conhecidos pela Seco do Contencioso administrativo dos TCA, salvo nos casos em que haja recurso per saltum para a seco de contencioso administrativo do STA (artigo 37 al. a) do ETAF). Esses casos de recurso directo para o STA so os previstos no artigo 151 do CPTA (artigo 24/2 ETAF). b) Os recursos dos acrdos dos TCA proferidos em primeiro grau de jurisdio so interpostos c) Os recursos dos acrdos proferidos em 1 grau de jurisdio pela seco do contencioso administrativo do STA so conhecidos pelo pleno da seco (artigo 25/1 a) ETAF); d) Quanto aos recursos das decises dos tribunais arbitrais, estabelece hoje a lei expressamente que os recursos admissveis se ho-de fazer para os TCA, que funcionam como uma espcie de relao administrativa, em paralelo com a jurisdio civil. Actualmente, ao pleno da seco do contencioso administrativo que compete conhecer de quaisquer recursos para uniformizao da jurisprudncia, quando exista contradio entre dois acrdos do STA, entre dois acrdos dos TCA ou entre um acrdo dos TCA e um do STA. - Repartio da competncia em razo do territrioO CPTA estabelece como regra geral a da competncia do tribunal da residncia habitual ou sede do autor ou da maioria dos autores do processo (artigo 16), visando assim, em princpio, favorecer, em termos de razoabilidade e de comodidade, os particulares, a quem cabe, na maior parte dos casos, a iniciativa processual. So vrias as excepes, bem como as especialidades relativamente a este factor de conexo, em funo do tipo de processo, da matria ou do objecto da aco: artigo 20/1 e 2, artigo 20/3 e 5.A garantia da tutela jurisdicional efectiva1. O direito proteco judicial O artigo 20 CRP: garante aos cidados o direito de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, bem como os direitos informao e consulta jurdica e ao patrocnio judicirio (n 1 e 2). O ncleo essencial desta garantia: constitudo pelo direito proteco pela via judicial, que possui dimenses substanciais, que compem o direito a uma deciso em prazo razovel e mediante processo equitativo (n4). O direito proteco judicial: ainda reforado pelo artigo 205, que determina a obrigatoriedade das sentenas para todas as autoridades e a imposio de legislao que garanta a sua execuo efectiva. 2. O princpio da tutela jurisdicional efectiva em matria administrativa A constituio: consagra especificamente no artigo 268 o princpio da tutela judicial efectiva dos cidados perante a administrao pblica. Este princpio constitucional reafirmado no artigo 2/2 CPTA. A tutela judicial efectiva tem de ser assegurada numa tripla dimenso: Em primeira linha, quanto disponibilidade de aces ou meios principais adequados, Mas tambm no plano cautelar e executivo, quanto s providencias indispensveis para a garantia, respectivamente, da utilidade e da efectividade das sentenas. A tutela judicial efectiva em matria administrativa no se refere apenas aos direitos dos cidados, na sequncia da previso constitucional, mas estende-se proteco do interesse pblico e dos valores comunitrios, designadamente, daqueles valores e bens constitucionalmente protegidos como a sade pblica, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do territrio, a qualidade de vida, o patrimnio cultural e os bens do domnio pblico. 3. O princpio da plenitude dos poderes jurisdicionaisA tutela judicial efectiva garantida, num segundo momento, pela plena jurisdio do tribunal, que lhe permite tomar as decises justas e adequadas proteco dos direitos dos particulares e assegurar a eficcia dessas decises. A lei actual determina, relativamente aos juzes: a) O reforo dos seus poderes de pronncia no plano declarativo, a acrescer aos poder de anulao e de condenao nas aces tradicionais:i) O poder de condenao prtica de actos administrativos (67 e ss.);ii) O poder de condenao no emisso de actos administrativos (37/2 al. c));iii) O poder de intimao para adopo ou absteno de comportamentos administrativos;iv) O poder de declarao de ilegalidade de normas por omisso, com fixao de prazo para o suprimento da omisso (77);v) O poder de condenao imediata na reconstituio da situao hipottica actual (95/3);b) O poder de adoptarem todo o tipo de providncias cautelares que considerem adequadas (2/1 e 112 e ss.);c) O reforo dos poderes em sede de execuo de sentenas (3/3 e 157 e ss.);d) O poder de aplicao de sanes pecunirias compulsrias para assegurar a efectividade das suas decises (3/2, 44, 49, 66, 84, 108, 110, 115, 127, 168, 169, 179);e) Os poderes de controlo da juridicidade de toas as actuaes administrativas;f) Poderes de substituio apenas em sede de intimaes para proteco de direitos, liberdades e garantias e de execuo de sentenas (3/3, 109/3, 164/4 al. c), 167/6, 179/5).A ao administrativa comum1. As aces de reconhecimento O artigo 37 comea por referir, nas alneas a) e b), os pedidos de reconhecimento de situaes jurdicas subjectivas, decorrentes directamente de normas jurdico-administrativas, ou de actos jurdicos nelas fundados, bem como do reconhecimento de qualidades ou de posies jurdicas, atravs do preenchimento de condies normativas. Estas sero aces de simples apreciao, cujo domnio corresponde apenas parcialmente ao da anterior aco de reconhecimento de direitos e interesses legtimos. A verificao do interesse processual especialmente relevante nestas aces de simples apreciao, pois que nelas predomina uma necessidade de preveno. No artigo 39 tal interesse implica a invocao de uma utilidade ou vantagem imediata na declarao judicial pretendida, explicando-se algumas situaes: por exemplo, a existncia de uma situao de incerteza. 2. As aces impositivas e as aces inibitrias Est em causa, alnea c), em geral, o pedido de condenao adopo ou absteno de comportamentos, que ser dirigida em princpio contra a administrao, mas que tambm poder ser utilizada contra particulares. Este pedido, relativamente administrao, pressupe a existncia de actuaes concretas no mbito do direito pblico que no constituam actos administrativos impugnveis.Especiais dvidas ou preocupaes suscita, no entanto, a permisso, que constitui uma novidade no nosso regime administrativo, de os particulares pedirem a condenao da administrao no emisso de um acto administrativo, quando seja provvel a emisso de um acto lesivo. A aco s deveria proceder se, nas circunstncias do caso concreto, a lei proibisse a prtica de um acto com determinado contedo ou conferisse ao particular o direito subjectivo absteno relativamente a uma determinada actuao administrativa. Ainda que se entenda conferir um alcance mais amplo a este pedido, caber sempre jurisprudncia, embora a lei no estabelea os pressupostos da sua admissibilidade, verificar a existncia de um exigente e efectivo interesse em agir, decorrente da inadequao ou da insuficincia da utilizao do meio impugnatrio contra acto que eventualmente viesse a ser praticado. Esse interesse processual existir se a impugnao posterior do acto no assegurar uma tutela efectiva dos direitos do particular, designadamente por o acto produzir imediatamente uma situao de facto irreversvel, ou, quando no tendo sido iniciado ou tendo sido interrompido um procedimento, haja motivos srios para a remoo da situao de incerteza. Este pedido parece especialmente vocacionado para a defesa de direitos absolutos, de direitos ou interesses que meream e para os quais seja adequada uma proteco preventiva, a ttulo definitivo, para evitar o perigo de efeitos imediatos irreversveis. 3. Aces de restabelecimento Estes pedidos, referidos na alnea d), dirigem-se necessariamente contra a administrao e visam obter a condenao nas condutas necessrias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados por aquela. Em regra, tais pedidos s sero autnomos quando o dever de restabelecimento resulte, no da prtica de um acto administrativo ilegal, mas de um outro tipo de actuao contrria lei, designadamente, de operaes materiais, nas situaes de via de facto. O pedido de restabelecimento pode significar igualmente a reconstituio da situao natural no mbito de um pedido de indemnizao, associado, ento, a uma aco de responsabilidade. 4. As aces de prestao A aco administrativa comum tambm pode ser utilizada para pedir a condenao da administrao no cumprimento de deveres de prestar, que decorram directamente de normas administrativas ou tenham sido constitudos por actos jurdicos, podendo ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestao de um facto (al. e). um pedido que a lei distingue do pedido geral de condenao na adopo ou absteno de comportamentos (al. c)), designadamente no que toca a prestaes de facto, com base na circunstncia de se tratar do cumprimento de deveres obrigacionais, tpicos da administrao de prestaes. 5. As aces de reposio No se devem confundir com os pedidos tpicos das tradicionais aces de responsabilidade, nem com os das aces de restabelecimento de direitos ou interesses violados por no estarem em causa actuaes ilcitas ou ilegais. E, apesar de pressuporem uma obrigao de prestao, tm como caracterstica prpria, comum, a circunstncia de a prestao necessitar de uma concretizao judicial do respectivo contedo, visto que a obrigao resulta da aplicao de princpios normativos relativamente a uma determinada situao de facto. 6. As aces contra particularesA lei refere ainda expressamente a possibilidade da utilizao da aco administrativa comum por qualquer pessoa ou entidade directamente lesada, para pedir a condenao adopo ou absteno de comportamento por particulares. Esta aco de imposio ou de inibio to s um caso especial de processo administrativo principal entre meros particulares, que, na medida em que est evolvida uma relao jurdico-administrativa. 7. As aces inter-administrativas A lei prev expressamente a existncia de aces no mbito de relaes jurdicas entre entidades administrativas, isto , em princpio, entre pessoas colectivas pblicas. As aces aqui definidas em funo das partes e podem reportar-se a quaisquer dos pedidos referidos s no se incluem aqui, de acordo com a regra geral, as aces que envolvam a prtica ou a omisso de actos administrativos impugnveis ou de normas administrativas, para as quais se deve utilizar a aco administrativa especial. Tendo em conta o carcter excepcional das relaes jurdicas intrapessoais, no parece que, face ao princpio geral da legitimidade fixado no artigo 9/1, possam existir aces administrativas comuns entre rgos da mesma pessoa colectiva, que tm atribuies comuns. As aces tradicionais 1. Os pedidos relativos a contratos As aces sobre contratos podem ser utilizadas: para resoluo de quaisquer litgios relativos aos contratos sujeitos jurisdio administrativa, designadamente questes de interpretao, de validade e de execuo de contratos administrativos, bem como da responsabilidade contratual da emergente. A legitimidade para deduzir pedidos relativos invalidade de contratos pertence em primeira linha s partes. A novidade est em que deixou de ser limitada s partes, e agora significativamente alargada, para assegurar a proteco de terceiros, quer relativamente a contratos que tenham implicaes com interesses comunitrios relevantes, quer relativamente a contratos celebrados na sequncia de concursos, quer a contratos com efeitos externos (artigo 40/1). Admite-se desde logo a aco pblica e a aco popular (alnea b)), para defesa da legalidade ou dos interesses comunitrios. A estas soma-se a legitimidade dos ex-candidatos preteridos, ou mesmo candidatos virtuais (alneas c), d), e) e f)), com a finalidade de assegurar o respeito pelas regras e pelos princpios concursais a concorrncia e a transparncia, a imparcialidade e a igualdade de tratamento. Admite-se a legitimidade impugnatria dos terceiros susceptveis de serem lesados pela respectiva execuo (alnea g)). A mesma se verifica quanto aos pedidos relativos execuo de contratos, em regra, para exigir o cumprimento de clusulas contratuais: tambm se admite a aco pblica e a aco popular, bem como uma legitimidade alargada a terceiros, quer os ex-concorrentes preteridos (artigo 40/2). Nestas aces, o Estado poder ser representado pelo MP (artigo 11/2), pelo menos quando se trate de aces autnomas. O pedido de invalidao do contrato pode fundar-se: na invalidade prpria (exclusiva ou comum) ou em invalidade derivada do procedimento pr-contratual (artigo 40/1 al. c) e d)), sendo uma hiptese rara enquanto processo autnomo, em face da possibilidade de cumulao do pedido de anulao do acto de formao do contrato com o da invalidao do contrato (artigo 47/2 al. c)) ou da faculdade de ampliao da instncia do primeiro, se o contrato vier a ser celebrado na pendncia d processo (artigo 63/2). O prazo dos pedidos de anulao total ou parcial de contratos, quando este forem anulveis, de seis meses (artigo 41/2), para lhes assegurar a estabilidade necessria. O CPTA no permite que a aco sobre contratos possa ser utilizada quando se pretenda impugnar um acto administrativo praticado em execuo de um contrato: nessas hipteses, ter de lanar-se mo da aco administrativa especial. 2. Os pedidos relativos responsabilidade civil ObjectoEstas so aces administrativas comuns que tm por objecto as questes sobre responsabilidade civil extracontratual por actos do estado e dos demais entes pblicos, mas tambm sobre a responsabilidade dos titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes e demais servidores pblicos bem como a dos sujeitos privados, e respectivos trabalhadores, a quem seja aplicvel o regime especfico da responsabilidade dos entes pblicos. As grandes novidades da reforma foram duas:a) Por um lado, passou a ser atribudo jurisdio administrativo o conhecimento de questes relativas responsabilidade do estado por actos da funo poltico-legislativa, bem como da funo jurisdicional, incluindo a resultante do funcionamento da administrao da justia, e ainda do erro judicirio por tribunais administrativos. b) Por outro lado, autonomizou-se a referncia aos litgios relativos condenao ao pagamento de indemnizaes decorrentes da imposio de sacrifcios, relativamente aos que versam sobre a responsabilidade civil. Legitimidade A legitimidade activa h-de caber a quem se arrogue um prejuzo efectivo causado pela actividade ou omisso pblica. Na sequncia do artigo 52/3 CRP h-de admitir-se a legitimidade para apresentao de pedidos de indemnizao dos lesados no mbito da aco popular, quando tenham sido ofendidos determinados valores comunitrios. J a legitimidade passiva depende do pedido: Pertence ao estado quando esteja em causa o exerccio da funo legislativa ou jurisdicional; Pertence s pessoas colectivas de direito pblico a que pertenam os rgos administrativos, quando esteja em causa a responsabilidade exclusiva delas; s pessoas colectivas e aos titulares dos respectivos rgos ou agentes, quando haja responsabilidade solidria; Aos titulares dos rgos ou agentes ou sujeitos privados equiparados, quando esteja em causa a responsabilidade prpria destes, designadamente nas aces de regresso. Prazo As aces podem ser propostas a todo o tempo, salvo determinao legal especial em contrrio. No entanto, o particular pode decair na sua pretenso pelo disposto na lei substantiva, isto , por efeito da prescrio do respectivo direito de indemnizao, que, segundo o artigo 498 C.C., acontece no prazo de 3 anos a contar do conhecimento pelo lesado desse seu direito um prazo que considerado demasiado curto e que no foi, mas deveria porventura ter sido alargado. Este prazo interromper-se- quando haja impugnao do acto lesivo (artigo 41/3) ou se verifiquem outras causas suspensivas ou interruptivas, nos termos gerais da prescrio. Culpa do lesado No caso de se tratar da responsabilidade por danos resultantes de actos administrativo ilegais, o direito indemnizao: No depende da tempestiva impugnao administrativa, Mas a autonomia da aco de responsabilidade no obsta a que o particular possa ver diminuda ou eliminada a indemnizao a que teria direito, por concorrncia de culpas, na medida em que a produo ou o agravamento dos danos seja imputvel a negligncia processual do particular, por no ter utilizado a via processual adequada eliminao do acto jurdico lesivo.

SentenaAs questes so julgadas pelos TACs, mas tambm eventualmente por tribunais arbitrais (artigo 180/1 al. b do CPTA), tendo a sentena positiva efeitos condenatrios. Essa condenao ser, em regra, no pagamento de uma indemnizao pecuniria, na impossibilidade da reintegrao natural por prestao de facto. A aco administrativa especial 1. Generalidades O mbito Seguem a forma da aco administrativa especial: os processos relativos a pretenses emergentes da prtica ou da omisso de actos administrativos ou de disposies normativas de direito administrativo (artigo 46/1). Esta forma de processo especial admite vrios pedidos (artigo 46/2), cada um deles com aspectos especficos quanto ao regime processual. No que respeita aos actos administrativos, mantm-se os processos impugnatrios, com os pedidos de anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia de actos administrativos: Mas consagra-se o novo pedido de condenao prtica de acto legalmente devido, principalmente dirigido s situaes de omisso ou de indeferimento de pretenses dos interessados. Quanto aos regulamentos admitem-se agora os pedidos de declarao de ilegalidade de normas em casos concertos e a declarao de ilegalidade por omisso de regulamento. Acumulao de pedidos Admite-se a conexo com qualquer dos pedidos principais de quaisquer outros que com eles apresentem uma relao material de conexo, designadamente, o de condenao da reparao dos danos resultantes da actuao ou omisso ilegal (artigo 47/1, que remete para o artigo 4). Tendo em conta a sua importncia tradicional e prtica, a lei faz ainda uma enumerao exemplificativa das principais cumulaes admissveis com o pedido de impugnao de actos administrativos. Entre essas hipteses, deve destacar-se a cumulao com o pedido de condenao prtica do acto devido, em substituio, total ou parcial do acto praticado (alnea a)). Prev-se tambm a cumulao do pedido impugnatrio de acto com os seguintes pedidos que, a serem formulados autonomamente, seguiriam a forma da aco comum: - Com o pedido de restabelecimento da situao hipottica actual (alnea b)), - Com o pedido de anulao ou declarao de nulidade do contrato (alnea c)) e - Com outros pedidos relativos execuo de contrato (alnea d)). A no formulao destes pedidos cumulativos no preclude a possibilidade dessas mesmas pretenses serem accionadas no mbito do processo de execuo da sentena de anulao (artigo 47/3), justamente porque tal processo no um mero processo executivo.

2. Impugnao de actos administrativos Objecto A funo da impugnao de actos administrativos: a do controlo da sua invalidade. A lei continua a prever a utilizao deste meio para obter a declarao de nulidade ou de inexistncia de actos administrativos, embora seja provvel que o pedido continue a ser, em regra, dirigido a obter a anulao de tais actos. As sentenas de provimento sero constitutivas (sentenas de anulao) ou declarativas (declarao da nulidade ou da inexistncia). O conceito de acto administrativo impugnvel Este conceito comea por pressupor um conceito material de acto administrativo, que se refere, nos termos do CPA (artigo 120), s decises materialmente administrativas de autoridade que visem a produo de efeitos numa situao individual e concreta independentemente da forma sob que so emitidas, isto , mesmo que apaream em forma de regulamento ou estejam contidas em diplomas legislativos. Ficam de fora os puros actos instrumentais (actos jurdicos como a generalidade das propostas, pareceres, comunicaes, etc.), bem como as aces ou operaes materiais (de exerccio ou de execuo) e comportamentos (informaes, avisos) porque, no constituindo decises, no so sequer actos administrativos. O conceito processual de acto administrativo impugnvel no coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vaso e, por outro, mais restrito. mais vasto apenas na dimenso orgnica, na medida em que no depende da tradicional qualidade administrativa do seu autor: inclui, no s decises tomadas por entidades privadas que exeram poderes pblicos, como ainda actos emitidos por autoridades no integradas na administrao pblica artigo 51/2. mais restrito, na medida em que s abrange expressamente as decises administrativas com eficcia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo contedo seja susceptvel de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51/1) devendo entender-se que actos com eficcia externa so os actos administrativos que produzam ou constituam efeitos nas relaes jurdicas administrativas externas, independentemente da respectiva eficcia concreta. Incluem-se no conceito de acto administrativo impugnvel: as decises que j produzem os efeitos jurdicos, designadamente ablatrios, ainda que devam ser complementadas por actos jurdicos de execuo vinculada. Tambm se incluem aqui os actos destacveis do procedimento, isto , aqueles que produzam efeitos jurdicos externos autonomamente, sem ser atravs do acto principal do procedimento. Pretende-se excluir os actos internos, isto , aqueles que visem produzir efeitos nas relaes intra-pessoais, atingindo apenas os aspectos orgnicos das relaes especiais de poder ou as relaes entre rgos administrativos. A impugnao de acto meramente confirmativo O conceito de acto confirmativo foi elaborado sobretudo com a finalidade prtica de evitar que, atravs de requerimentos sucessivos, se pudessem permanentemente reabrir litgios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnao dos actos administrativos. No entanto, este conceito teve de ser afinado pela doutrina e pela jurisprudncia, em funo da variedade de interesses em jogo nos diversos tipos de situaes, designadamente em face do disposto no artigo 9/2 CPA. Impugnao de acto administrativo ineficaz Utilizando uma formulao positiva, a lei (artigo 54) permite a impugnao de actos (ainda) no eficazes em duas hipteses: a) Quando tenha havido incio de execuo embora sem prejuzo do uso de meios alternativos;b) Quando seja seguro ou muito provvel que o acto v produzir os seus efeitos, designadamente quando exista um termo inicial ou uma condio suspensiva de provvel verificao, sobretudo se for uma condio impura ou potestativa. Impugnao de actos de indeferimento expresso Os actos de indeferimento expresso: so verdadeiros actos administrativos e, susceptveis de impugnao na medida em que tm eficcia externa, mas o legislador, quando se trate de actos de pura recusa, formal ou substancial, prefere que o particular utilize o pedido de condenao da administrao prtica do acto devido, no pressuposto de que esse pedido confere uma tutela mais intensa ao particular e que resolver de uma vez a situao por isso, obriga o juiz a convidar o autor a substituir, com esse sentido, a petio apresentada, quando seja de estrita anulao (artigo 51/4). A causa de pedir A questo principal a resolver no processo a da ilegalidade (ilegitimidade jurdica) do acto impugnado e no necessariamente a da leso de um direito substantivo do particular, que pode nem sequer existir no caso. Nos termos do artigo 95/2, o juiz tem de conhecer de todos os vcios invocados no processo e, alm disso, deve averiguar oficiosamente a existncia de ilegalidades do acto impugnado, em clara derrogao do princpio da limitao do juiz pela causa de pedir. Para alm das dificuldades prticas e das preocupaes sistmicas que o cumprimento deste preceito possa causar, dele resultam vrios e relevantes problemas jurdicos, entre os quais justamente o da determinao da causa de pedir se cada um dos vcios ou ilegalidades invocadas ou se a invalidade do acto. LegitimidadeO artigo 55 CPTA continua a conferir a legitimidade para impugnar actos administrativos aos titulares de meros interesses de facto, alarga-se a aco de grupo, a aco popular, a legitimidade do Ministrio Pblico e a aco pblica nas relaes inter-administrativas. A legitimidade activa para a impugnao de actos administrativos reconhecida:a) No mbito da aco particular:- A quem seja titular de um interesse directo e pessoal na impugnao, designadamente, a quem retire imediatamente da anulao ou declarao de nulidade um benefcio especfico para a sua esfera jurdica, mesmo que no invoque a titularidade de uma posio jurdica subjectiva lesada (n1 al. a)). - s pessoas colectivas privadas, quanto aos interesses que lhes cumpra defender, designadamente s associaes que tm por fim a defesa de direitos ou interesses legalmente protegidos dos seus membros (n1 al. c)). - s pessoas colectivas pblicas, actuando em defesa de interesses prprios, no mbito das relaes inter-administrativas, quando estejam numa posio de sujeio ou no exerccio de poderes de tutela, bem como aos rgos administrativos relativamente a actos praticados por rgos da mesma pessoa colectiva (n1 al. c) e d)). b) No mbito da aco popular - Aos cidados eleitores das comunidades locais, para impugnao dos actos dos respectivos rgos autrquicos, independentemente de terem um interesse directo e pessoal na anulao atravs da aco popular local (n2). - A qualquer pessoa, bem como ao Ministrio Pblico, s autarquias locais e s associaes e fundaes de defesa de certos interesses difusos, relativos a valores e bens comunitrios constitucionalmente protegidos relativamente a actos administrativos lesivos desses interesses, nos termos do artigo 9/2 CPTA (n1 al. f)). c) No mbito da aco pblica - Ao ministrio pblico, para defesa da legalidade (n1 al. b));- Aos presidentes dos rgos colegiais ou a outras autoridades, nos casos previstos na lei, quando esteja em causa a defesa da legalidade (n1 al. c)). Legitimidade passiva Ao contrrio do que acontecia anteriormente, em que a legitimidade passiva pertencia ao rgo autor do acto a parte no processo passa a ser a pessoa colectiva pblica ou, no caso do estado, o Ministrio, se o acto for da autoria de um rgo integrado numa estrutura ministerial (artigo 10/2). S assim no acontecer no caso de impugnao do acto administrativo por outro rgo da mesma pessoa colectiva (n6). Importante tambm a imposio legal do litisconsrcio passivo necessrio, sempre que existam contra-interessados (artigo 57). Efeitos e prazoA impugnao de um acto administrativo no suspende, em regra, automaticamente a eficcia do acto, que, se no for nulo, continua a produzir os seus efeitos e a obrigar os respectivos destinatrios, sendo inclusivamente, susceptvel de execuo coactiva pela administrao. Ao contrrio do que acontece com o pedido de declarao da nulidade, que pode ser apresentado a todo o tempo, a impugnao do acto anulvel continua sujeita a um prazo relativamente curto de impugnao, cuja queda determina a inimpugnabilidade da deciso e a formao de caso decidido. Mantm-se o prazo de um ano para a impugnao de actos anulveis pelo Ministrio Pblico, contado globalmente a partir da prtica do acto ou da publicao, se obrigatria. J o prazo do particular e demais impugnantes alargado para trs meses e passa a sujeitar-se ao regime dos prazos processuais, de modo que, embora permanea contnuo, deixa de correr nas frias judiciais. Embora apenas dentro do prazo de um ano, admite-se a impugnao para alm dos trs meses quando se prove a inexigibilidade da impugnao tempestiva a um cidado normalmente diligente, concretizada pela lei em trs situaes: em caso de justo impedimento e nos casos de erro induzido pela administrao ou de erro desculpvel uma manifestao do princpio do favorecimento do processo, to caro nova lei. O prazo para os destinatrios s comea a contar a partir da notificao, mesmo que o acto dependa da publicao obrigatria (artigo 59/1). A notificao ou publicao deficiente tem efeitos diferentes: Se no der a conhecer o sentido da deciso, causa a inoponibilidade do acto e, portanto, obsta ao incio da contagem do prazo de impugnao; Quando falte a indicao do autor, da data ou dos fundamentos da deciso, permite o requerimento para informao e, eventualmente, a intimao judicial respectiva, com os efeitos de interrupo do prazo. O efeito da impugnao administrativaA utilizao de meios de impugnao administrativa reclamaes ou recursos suspende o prazo de impugnao judicial do acto, mas no impede o interessado de proceder a esta impugnao na pendncia daquela (artigo 59/4 e 5). Estas disposies pressupem que a impugnao administrativa seja facultativa, visto que, a haver uma impugnao administrativa necessria, esta, em regra, suspende a prpria eficcia do acto, de modo que no se por sequer um problema de suspenso do prazo de impugnao judicial. A impugnao administrativa facultativa no suspende a eficcia do acto, pelo que o particular ter todo o interesse em pedir a suspenso administrativa da execuo ou em solicitar ao tribunal uma providncia cautelar adequada, mesmo que no utilize imediatamente a faculdade de propositura da aco na pendncia da impugnao. A lei determina a suspenso e no a interrupo do prazo judicial, que, num entendimento rigoroso da disposio legal, retomar o seu curso depois de proferida a deciso ou de decorrido o respectivo prazo.Sentena As sentenas de provimento, para alm dos seus efeitos directos geram ainda, em regra, por fora da retroactividade dos seus efeitos, a obrigao para a administrao de reconstituir a situao de facto de acordo com o julgado, alm de ter de actuar no respeito pelo decidido. Estes efeitos no deixam de produzir-se quando o pedido tenha sido de estrita anulao, embora, como vimos, seja admissvel e provvel que o restabelecimento da situao constitua objecto de pedido cumulado com o pedido anulatrio. 3. Condenao prtica de acto devido Objecto O pedido serve: para obter a condenao da entidade competente pratica, dentro de determinado prazo, de um acto administrativa que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado (artigo 66). Acto devido , portanto, aquele acto administrativo que, na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e no foi, quer tenha havido uma pua omisso ou uma recusa e ainda quando tenha sido praticado um acto que no satisfaa uma pretenso. Por outro lado, acto devido, neste contexto do CPTA, no tem de ser um acto estritamente vinculado perante a lei, podendo albergar momentos discricionrios, desde que a sua emisso seja, nas circunstncias do caso concreto, legalmente obrigatria. Poder suscitar-se a questo de saber se o acto tem de ser legalmente devido ou se o meio pode ser utilizado para obter o cumprimento de um acto devido por efeito de contrato, de sentena ou mesmo de outro acto administrativo. A obrigao legal deve aqui ser entendida em sentido amplo, abrangendo a generalidade dos casos em que a omisso ou recusa sejam contrrias ordem jurdica, excluindo apenas as situaes em que a prtica do acto pretendida corresponda a um mero dever de boa administrao. As situaes pressupostas O artigo 67 CPTA parece exigir sempre um procedimento prvio, da iniciativa do interessado, em regra, um requerimento dirigido ao rgo competente, com a pretenso de obter a prtica de um acto administrativo, seguido de uma destas situaes:a) Omisso da prtica do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a deciso desde que a lei no ligue a essa inrcia administrativa outras consequncias. b) Recusa da prtica do acto devido, isto , indeferimento expresso, total e directo, da pretenso substantiva quer o contedo desse acto devido seja legalmente vinculado, quer possa, em maior ou menor medida, ser determinado pela administrao, desde que o particular tenha um direito ou interesse legalmente protegido a que o acto pretendido seja emitido com observncia de especficas vinculaes. c) Recusa de apreciao do requerimento situaes em que a autoridade administrativa se nega a sequer apreciar substancialmente o pedido. Embora os requisitos indiciem, primeira vista, que o pedido tem fundamentalmente um alcance subjectivista, destinado satisfao de direitos ou interesses legalmente protegidos do autor, verifica-se que a legitimidade se alarga aco colectiva, aco popular e at aco pblica. Suscita-se a dvida sobre se tem de respeitar-se sempre o princpio da provocao, isto , se necessrio que a administrao tenha sido interpelada para a emisso de um acto administrativo, mesmo quando se trate de um acto cuja prtica seja imposta directamente pela lei, designadamente no que respeita iniciativa do processo pelo ministrio pblico. O pedido tambm deve ser admitido nos casos de incumprimento de deveres oficiosos concretos de prtica de actos administrativos, com dispensa do requerimento prvio, embora sempre se deva exigir, para alm da concretizao do dever, a comprovao de um atraso manifesto e desrazovel no cumprimento da lei. Deve considerar-se adequado o pedido, para alm dos casos de estrita negao da prtica do acto, nas situaes de indeferimento parcial e mesmo nas hipteses de indeferimento indirecto, seja suplementar ou consequencial, quando a mera impugnao no seja suficiente para permitir uma satisfao integral dos direitos e interesses legalmente protegidos dos autores, designadamente, nas situaes de concorrncia positiva, quando particular invoque um direito a uma deciso com determinado contedo. Nestes casos, em que o indeferimento decorre de uma deciso em termos diferentes do pedido ou resulta de um acto que conforma ou afecta a situao do particular em termos diferentes do que se julga devido, o pedido de condenao pressupe o pedido de anulao, parcial ou total, do acto praticado os pedidos condenatrios surgem, ento, como pedidos de 2 linha, sem autonomia primria e, por isso, a sua previso legal est associada cumulao com os pedidos de anulao. A legitimidade activa Pode apresentar este pedido: quem tenha a titularidade de direitos ou interesses legalmente protegidos dirigidos emisso desse acto, e, quando se trate de deveres no oficiosos, o tenha requerido. Tambm podem propor esta aco condenatria: as pessoas colectivas, pblicas ou privadas, em relao aos direitos ou interesses colectivos que representem, bem como os autores populares, incluindo o Ministrio Pblico enquanto tal, para defesa de determinados valores comunitrios, a que correspondem interesses difusos (artigo 68/1).

A legitimidade passiva Alm da entidade competente responsvel pela omisso, so obrigatoriamente demandados os contra-interessados, determinando, tambm aqui, um litisconsrcio necessrio (artigo 68/2). Nos termos do artigo 10/2, a parte demandada a pessoa colectiva ou o ministrio a que pertence o rgo competente para a prtica do acto devido, que pode, alis, no ser o responsvel pela omisso. O prazo O prazo de propositura da aco: depende de ter havido inrcia do rgo ou um indeferimento (artigo 69). O prazo de um ano, em caso de omisso, contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emisso do acto. Em caso de indeferimento, porm, o prazo da aco de trs meses. Dvidas suscitam-se ainda nos casos de recusa de apreciao, que no so expressamente referidos: partindo do princpio de que h uma lacuna, como no houve indeferimento e, portanto, no se formou um acto administrativo que possa tornar-se inimpugnvel no prazo de trs meses, deveria valer aqui o prazo geral de um ano, embora o particular, dado que no houve uma deciso de fundo, possa sempre apresentar um novo requerimento, sem o obstculo do artigo 9/2 CPA (sem ter que esperar dois anos). Alterao da instncia Quando, na pendncia do processo, haja ou seja notificado um acto de indeferimento expresso ou seja praticado m acto que no satisfaa integralmente as pretenses do interessado, este pode, respectivamente, ampliar a causa de pedir, mantendo o pedido, ou ento cumular o pedido com o da anulao ou declarao de nulidade do acto sobrevindo. Sentena A pronncia do tribunal, em caso de procedncia da aco, ser sempre condenatria relativamente pretenso material do interessado, mesmo nos casos em que tenha havido omisso ou mera recusa de apreciao (artigo 71/1). A sentena condenatria suscita novos e complexos problemas de separao dos poderes na relao entre o juiz e a administrao. O CPTA fica-se pela formulao do limite, ao determinar que quando o contedo do acto a praticar no seja estritamente vinculado, seja por a lei no impor uma nica soluo, seja por esta no resultar, no caso concreto, de uma eventual reduo da discricionariedade a zero, designadamente nas situaes de ausncia de procedimento administrativo o juiz ter de limitar-se a uma condenao genrica, com as indicaes vinculativas que puder retirar das normas jurdicas aplicveis, sem pr em causa a autonomia da deciso (a autoria) do rgo administrativo (n2). A condenao prtica de acto devido que implica automaticamente a eliminao da ordem jurdica do acto praticado, se o houver h-de resolver a questo de fundo levada a juzo pelo autor, e deve estabelecer o prazo em que deve ter lugar a pronncia administrativa, identificando o rgo competente para a realizar. Quando o tribunal o entender justificado, pode determinar logo na sentena condenatria a aplicao de sanes pecunirias compulsrias ao titular do rgo em falta, para prevenir o incumprimento (artigo 66/3). Em caso de incumprimento, haver lugar a um processo de execuo de sentenas, que, em caso da existncia de espaos de valorao de fao infungvel, mas onde poder vir a ser produzida uma sentena substitutiva do acto devido, se este tiver um contedo estritamente vinculado (artigo 167/6).

4. Aces relativas a normas A impugnao judicial directa de normas administrativas, designadamente de regulamentos sempre teve um tratamento prprio na legislao e na doutrina administrativa, em que avulta uma relativa resistncia sua admissibilidade: Num primeiro plano, por estarem em causas regras gerais e abstractas, em princpio insusceptveis de produzirem leses directas na esfera dos particulares; Num outro plano, quando estavam em causa regulamentos governamentais, por um tradicional respeito pela autoridade normativa do Governo, muitas vezes expresso de opes polticas ou quasi-polticas. Na ordem jurdica portuguesa, a admissibilidade da impugnao de normas evoluiu ao longo dos tempos, com avanos e recuos, entre os vrios regimes, com diferenciaes decorrentes dos tipos de regulamentos, seja quanto autoria, seja quanto aos efeitos. A partir da reviso de 1997, passou a ter consagrao expressa na CRP (artigo 168/5) o direito de impugnao judicial directa de normas administrativas com eficcia externa, quando sejam lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, no mbito da garantia da respectiva proteco judicial efectiva. luz desta norma constitucional que se deve avaliar o regime estabelecido para a justiciabilidade das normas administrativas. 4.1. A impugnao de normasO objecto Pode pedir-se nestes processos a declarao de ilegalidade das normas emanadas ao abrigo de disposies de direito administrativo, com fundamento em vcios prprios ou decorrentes da invalidade de actos praticados no mbito do procedimento de aprovao. Resulta dos artigos 72 e 73, que se admitem dois tipos de pedidos, sujeitos a regimes diferentes: o pedido de declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral e o pedido de declarao de ilegalidade num caso concreto. A legitimidade e as condies de impugnao A legitimidade para a impugnao de normas pertence a qualquer pessoa que alegue ser prejudicado pela aplicao da norma ou que possa previsivelmente vir a s-lo em momento prximo, bem como ao ministrio pblico e, tambm em certos termos, aos autores populares, no mbito dos valores comunitrios referidos no artigo 9. A declarao com forma obrigatria geral s pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter sido desaplicada em trs casos concretos, requisito que, no entanto, no exigido se o pedido for feito pelo Ministrio Pblico, oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para aco popular. A declarao de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto, isto , a desaplicao da norma, pode ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da aco popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicao, no sendo necessria a prvia desaplicao em trs casos (artigo 73/2). O prazo e a cumulao de pedidos Nos termos do artigo 74, a declarao de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo, sem prejuzo do diferimento temporal que decorre da necessidade de verificao da recusa em trs casos concretos, quando esta seja exigida. Admite-se a cumulao dos pedidos de declarao de ilegalidade da norma com o pedido de anulao ou declarao de nulidade de actos administrativos que a tenham aplicado e, bem assim, com o pedido de condenao da administrao ao restabelecimento da situao actua hipottica (artigo 4/2 al. b) CPTA). Algumas caractersticas das aces relativas a normas Estas aces tm um valor indeterminvel, considerando-se, por isso, de valor superior ao da alada dos TCA. So sempre julgadas em primeira instncia por uma formao de trs juzes, cujas sentenas so susceptveis, se for caso disso, de recurso per saltum ou de recurso excepcional de revista para o STA. De salientar ainda a possibilidade actual de suspenso cautelar da eficcia das normas, com efeitos circunscritos ao caso ou gerais, conforme o pedido principal e em funo da verificao dos requisitos de admissibilidade desse pedido, que dependem do respectivo autor. Os efeitos da declarao de ilegalidade (artigo 76)Ao invs do que acontecia antes, os efeitos da declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral produzem-se, em regra, ex tunc, determinando a repristinao das normas revogadas, sem prejuzo de o tribunal poder determinar que os efeitos se produzam apenas para o futuro, quando tal se justifique por razes de segurana jurdica, de equidade ou de interesse pblico de excepcional relevo. Em todo o caso, ressalvam-se expressamente os casos julgados e os casos decididos administrativos, salvo deciso em contrrio do tribunal em matria sancionatria, quando tal seja mais favorvel ao particular. Esta soluo mais favorvel aos particulares lesados, que conseguem obter a eliminao dos efeitos no consolidados das normas, salvo nos casos excepcionais em que haja razes de interesse geral que a tal se oponham. Embora a lei no contemple a hiptese, deve entender-se que, em caso de uma ilegalidade superveniente da norma, os efeitos invalidatrios s se produzem a partir da entrada em vigor da norma legal violada. Quanto aos efeitos da declarao de ilegalidade no caso concreto, deve entender-se que operam ex tunc e igualmente com alcance repristinatrio, embora se produzam apenas naquele caso. 4.2. A declarao de ilegalidade por omisso Os pressupostos A verificao de uma omisso de normas, cuja adopo seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentao (artigo 77). A declarao de ilegalidade por omisso tambm deveria ter lugar em outras hipteses de vinculao administrativa emisso de regulamentos, quer o respectivo dever seja imposto por princpios jurdicos em determinadas situaes concretas, quer resulte de uma auto-vinculao administrativa (artigo 119/1 CPA). A legitimidade Admite-se a aco popular e pblica, bem como a legitimidade de quem alegue um prejuzo directamente resultante da situao de omisso um conceito de legitimidade bastante vasto, como tpico das aces relativas a normas, mas que aqui parece ser um pouco mais exigente: o prejuzo tem de ser directo e actual.

Os efeitos O tribunal d conhecimento entidade competente, mas fixa um prazo que no pode ser inferior a seis meses para a emanao da norma. Os processos urgentes Os processos urgentes principais (artigos 97 e ss.) distinguem-se, quer dos processos principais no urgentes, quer dos processos urgentes no principais (os processos cautelares). A ideia de processos principais urgentes radica na convico de que determinadas questes ou tipos de questes, em funo de determinadas circunstncias prprias, devem ou tm de obter, quanto ao respectivo mrito, uma resoluo definitiva pela via judicial num tempo curto. Estas questes no devem ou no podem deper a decidir aquele tempo que possa ser considerado normal para a generalidade dos processos, nem para elas se revela suficiente ou adequada uma proteco cautelar que, atravs de medidas conservatrias ou mesmo antecipatrias, regule provisoriamente a situao em termos de poder assegurar a utilidade da sentena produzida em tempo normal. A lei configura como processos urgentes determinados processos principais, isto , processos que visam a pronncia de sentenas de mrito, onde a cognio seja tendencialmente plena, mas com uma tramitao acelerada ou simplificada, tendo em considerao a natureza dos direitos ou dos bens jurdicos protegidos ou outras circunstncias prprias das situaes ou at das pessoas das envolvidas. H quatro espcies de processos: As impugnaes relativas a eleies administrativas e formao de determinados contratos, Bem como as intimaes para prestao de informaes e, Em determinadas condies, as intimaes para proteco de direitos, liberdades e garantias. Nos termos do prprio artigo 36, a enumerao legal no implica o estabelecimento de um numerus clausus que exclua a possibilidade de outros processos revestirem carcter urgente. A possibilidade de antecipao da deciso de fundo atravs da convolao do processo cautelar em processo principal, conferida pelos artigos 121 e 132/7 constitui uma abertura do sistema para a criao ad hoc de novos processos urgentes, sempre que tal seja necessrio e possvel. Alm de as fases processuais, comparadas com os processos normais, serem abreviadas e os prazos mais curtos, consoante as espcies, todos os processos correm em frias judiciais, com dispensa de vistos prvios, mesmo em fase de recurso jurisdicional, sendo os actos de secretaria praticados no prprio dia, com precedncia sobre quaisquer outros, e subindo os recursos imediatamente, com os prazos respectivos reduzidos a metade. A intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias Cria-se este novo meio, reconhecendo assim a importncia de uma proteco acrescida dos direitos, liberdades e garantias dos cidados includos a, como no pode deixar de ser, os direitos subjectivos fundamentais anlogos aos expressamente qualificados como tal na CRP. A utilizao desta aco deve: limitar-se s situaes em que esteja em causa directa e imediatamente o exerccio do prprio direito, liberdade ou garantia ou direito anlogo. No legtima: a extenso da intimao para proteco de eventuais interesses ou at direitos, substanciais ou procedimentais, no mbito de relaes jurdicas administrativas, que, tendo um fundamento em preceitos de direito ordinrio, tenham uma ligao instrumental com a realizao dos direitos constitucionais ou constituam concretizaes legislativas de direitos fundamentais de contedo indeterminvel no plano constitucional. Os pressupostos Pode utilizar-se este meio: quando a emisso clere de uma deciso de mrito do processo que imponha administrao uma conduta positiva ou negativa seja indispensvel para assegurar o exerccio em tempo til de um direito, liberdade ou garantia (artigo 109). Exige-se a urgncia da deciso: para evitar a leso ou inutilizao do direito, sem a qual dever haver lugar a uma aco administrativa norm