A EDITORA FORENSE se responsabiliza pelos vcios do produto no que concerne sua edio (impresso eapresentao a fim de possibilitar ao consumidor bem manuse-lo e l-lo). Nem a editora nem o autor assumemqualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoa ou bens, decorrentes do uso da presente obra.Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais, proibida a reproduo total ouparcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrnico ou mecnico, inclusive atravs de processos xerogrficos,fotocpia e gravao, sem permisso por escrito do autor e do editor.

Impresso no Brasil Printed in Brazil

Direitos exclusivos para o Brasil na lngua portuguesaCopyright 2018 byEDITORA FORENSE LTDA.Uma editora integrante do GEN | Grupo Editorial NacionalTravessa do Ouvidor, 11 Trreo e 6 andar 20040-040 Rio de Janeiro RJTel.: (21) 3543-0770 Fax: (21) 3543-0896faleconosco@grupogen.com.br | www.grupogen.com.br

O titular cuja obra seja fraudulentamente reproduzida, divulgada ou de qualquer forma utilizada poder requerer aapreenso dos exemplares reproduzidos ou a suspenso da divulgao, sem prejuzo da indenizao cabvel (art. 102da Lei n. 9.610, de 19.02.1998).Quem vender, expuser venda, ocultar, adquirir, distribuir, tiver em depsito ou utilizar obra ou fonograma reproduzidoscom fraude, com a finalidade de vender, obter ganho, vantagem, proveito, lucro direto ou indireto, para si ou para outrem,ser solidariamente responsvel com o contrafator, nos termos dos artigos precedentes, respondendo comocontrafatores o importador e o distribuidor em caso de reproduo no exterior (art. 104 da Lei n. 9.610/98).

Esta obra passou a ser publicada pela Editora Forense a partir da 29. edio.

Capa: Danilo Oliveira

Produo digital: Ozone

Fechamento desta edio: 30.01.2018

CIP Brasil. Catalogao na fonte.Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

P682d

Pietro, Maria Sylvia Zanella DiDireito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 31. ed. rev. atual e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

Inclui bibliografiaISBN 978-85-309-7956-0

1. Administrao pblica - Brasil. I. Ttulo.

18-46961 CDU: 343.81

mailto:faleconosco@grupogen.com.brhttp://www.grupogen.com.br

Ao Professor Jos Cretella Jnior, pela amizade, peloincentivo e pelo apoio de valor inestimvel.

A atualizao do livro, correspondente ao ano de 2017, da mesma forma que nos anosanteriores, introduziu algumas correes e aperfeioamentos na redao, e fez a costumeira enecessria reviso da legislao e jurisprudncia.

No que diz respeito legislao nova introduzida no texto, merece meno a Lei n 13.460, de26-2-2017, que dispe sobre participao, proteo e defesa do usurio dos servios pblicos naAdministrao Pblica. No mesmo sentido de facilitar o acesso do usurio aos servios pblicos, foibaixado, na esfera federal, o Decreto n 9.094, de 17-7-2017, tambm inserido na obra.

No Captulo 8, foram comentadas as alteraes introduzidas na Lei de Trabalho Temporrio(Lei n 6.019, de 31-1-1974) pela Lei n 13.429, de 31-3-2017, e seus reflexos na Smula n 331 doTST. Essa lei, conhecida como Lei da Terceirizao, na realidade, no tem aplicao Administrao Pblica, mas no poderia ser deixada de lado porque o tema da terceirizao tratado no livro.

No Captulo 16, que trata dos bens pblicos, foi comentada, na parte que interessa Administrao Pblica, a Lei n 13.465, de 11-7-2007 (converso da Medida Provisria n 759, de22-12-2016), que, dentre outros assuntos, dispe sobre regularizao fundiria, rural e urbana,alienao de imveis da Unio, com normas sobre legitimao de posse e legitimao fundiria.

Constitui inovao desta 31 edio o acrscimo de um resumo no final de cada captulo, com oobjetivo de realar os conceitos e aspectos relevantes dos vrios tratados na obra.

Estudando-se o Direito Administrativo desde o seu nascimento, com o Estado de Direito at osdias atuais, constata-se a ampliao do seu contedo e as frequentes mutaes que vem sofrendo,intensificadas, no direito brasileiro, com a entrada em vigor da Constituio de 1988 e, maisrecentemente, das Constituies estaduais.

Isto se explica, de um lado, pelo sensvel acrscimo das funes assumidas pelo Estado comoconsequncia das crescentes necessidades coletivas nos mbitos econmico e social. O conceito deservio pblico ampliou-se para abranger servios sociais, comerciais e industriais, antes privativosdo particular; o poder de polcia estendeu-se a reas onde antes no se fazia necessrio, como aproteo ao meio ambiente e a defesa do consumidor; a atuao do Estado estendeu-se, tambm, esfera da atividade econmica de natureza privada.

Mas, paralelamente, a nova Constituio trouxe princpios inovadores que refletem o espritodemocrtico que norteou a sua elaborao; nota-se a preocupao em restringir a autonomiaadministrativa, aumentando o controle dos demais Poderes sobre a Administrao Pblica einserindo a participao popular na funo fiscalizadora.

O Direito Administrativo assume, pois, feio nova. No fcil discorrer sobre ele, porque afase de aprendizado, de interpretao, de assimilao de novos conceitos e princpios; o momento de elaborao legislativa, doutrinria e jurisprudencial; muita coisa h por fazer.

Mas a dificuldade no pode deter ou atemorizar quem exerce a funo de Procurador do Estadoh vinte anos e faz do estudo do direito administrativo objeto de trabalho no dia a dia, na difcilmisso de defesa da legalidade administrativa, combinada com o exerccio do Magistrio na mesmarea.

Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua constante evoluo,facilmente perceptvel pela quantidade de leis e regulamentos que se editam nessa rea, revelandoum aspecto de flexibilidade que lhe prprio e inevitvel em face da dinmica dos interesses

pblicos que a Administrao deve atender.O livro cuida dos vrios temas do Direito Administrativo, comeando pelo seu conceito, origem

e objetivo, passando para o exame da Administrao Pblica em sentido objetivo (servio pblico,poder de polcia, atos e contratos, licitao) e em sentido subjetivo (pessoas jurdicas, rgos eagentes pblicos) para, a seguir, analisar os instrumentos de atuao (processo administrativo e benspblicos), deixando para a parte final a matria relativa ao controle, j que este incide sobre vriosaspectos da atuao administrativa.

A Autora

1.2.3.4.5.6.7.

8.9.

10.

11.12.

13.

14.

15.

Livros

Servido administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1978.Uso privativo de bem pblico por particular. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2014.Do direito privado na administrao pblica. So Paulo: Atlas, 1989.Direito administrativo. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2012.Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001 (em coautoria).Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao, parceriapblico-privada e outras formas. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.Direito regulatrio. Temas polmicos (organizadora). 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004.Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direito administrativo(coordenao, juntamente com Carlos Vincius Alves Ribeiro). So Paulo: Atlas, 2010.Servidores pblicos na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2015 (em coautoria comFabrcio Motta e Luciano de Arajo Ferraz).Direito privado administrativo (organizao). So Paulo: Atlas, 2013.Tratado de direito administrativo (coordenao). So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014. 7volumes.Teoria geral e princpios do direito administrativo. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Tratado de direito administrativo. So Paulo, v. 1, Parte I, p. 29-237.Administrao Pblica e servidores pblicos. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Tratado dedireito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, v. 2, Parte I, captulo 9, e ParteII, p. 265-573.Direito administrativo Pareceres. So Paulo: Forense, 2015.

16.

17.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.9.

10.

11.12.

13.

14.

15.

16.

Teses jurdicas dos tribunais superiores . (coordenao juntamente com Irene Patrcia Nohara).Direito Administrativo, v. I, II e III. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.Lei anticorrupo comentada (coordenao em conjunto com Thiago Marrara). Belo Horizonte:Frum, 2017.

Artigos e Pareceres

Cremao de cadveres. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 7, p. 213-302,dez. 1975.Autarquias. Regime de dedicao exclusiva. Ilegalidade. Revista da Procuradoria Geral doEstado, So Paulo, v. 11, p. 535-543, dez. 1977.Tribunal de Contas. Fundaes pblicas. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v.12, p. 619-629, jun. 1978.As competncias no Estado Federal. Revista da Procuradoria Geral do Estado, v. 13/15, p. 237-262, dez. 1978-1979.Iseno de tarifas relativas s travessias por balsas. Preo pblico. Boletim da ProcuradoriaGeral do Estado, So Paulo, v. 3, p. 659-661, ago. 1979.Natureza dos bens das empresas estatais. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v.30, p. 173-186.Fundaes pblicas. Revista de Informao Legislativa, ano 26, n 101, p. 173-182, jun./mar.1989.Conceito e princpios da licitao. Boletim de Licitao e Contratos, p. 73-80, dez. 1988.A gesto do patrimnio imobilirio do Estado. Cadernos Fundap, ano 9, n 17, p. 55-65, dez.1989.Concurso pblico. Natureza jurdica da importncia paga para fins de inscrio. Boletim daProcuradoria Geral do Estado, v. 12, p. 198-200, jun. 1988.Da exigncia de concurso pblico na Administrao Indireta. RDP n 93, p. 129-132.Sociedade de economia mista. Incorporao. Necessidade de autorizao legislativa. Boletim deDireito Administrativo, ano 6, n 11, p. 599-603, nov. 1990.Contratao de professores estrangeiros perante a Constituio Federal de 1988. RDP n 97, p.76-80, 1991.Fundao. Personalidade de direito privado. Admisso de pessoal. Boletim de DireitoAdministrativo, ano 7, n 10, p. 561-564, out. 1991.Funcionrio pblico. Acumulao de cargos e funes. Proventos. Boletim de DireitoAdministrativo, n 10, p. 561-564, out. 1991.Polcia do meio ambiente. Revista Forense, v. 317, p. 179-187, 1992.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

26.

27.

28.

29.

30.

31.

32.

33.

Participao popular na Administrao Pblica. Revista Trimestral de Direito Pblico , v. 1, p.127-139.Processo administrativo. Garantia do administrado. Revista de Direito Tributrio, n 58, p. 113-139, out./dez. 1991.Servidor pblico. Incompetncia da Justia do Trabalho para julgar dissdios de servidorespblicos estatutrios. Comentrios a acrdo do STF. Revista de Direito do Trabalho , n 4, p.379-385, abr. 1993.Responsabilidade administrativa do servidor pblico. Revista de Direito AdministrativoAplicado, v. 4, p. 29-36, mar. 1995.Fundao governamental. Personalidade de direito privado. Revista de Direito AdministrativoAplicado, v. 3/784-794, mar. 1994.Da franquia na Administrao Pblica. Boletim de Direito Administrativo, n 3, p. 131-151, mar.1995, e Revista de Direito Administrativo, v. 199, p. 131-140, jan./mar. 1995.Responsabilidade do Estado por ato jurisdicional. Revista de Direito Administrativo, v. 198, p.85-96, out./dez. 1994.Mandado de segurana: ato coator e autoridade coatora. In: GONALVES, Aroldo Pnio(Coord.). Mandado de Segurana. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.Coisa julgada. Aplicabilidade a decises do Tribunal de Contas da Unio. Revista do Tribunalde Contas da Unio, v. 27, n 70, p. 23-36, out./dez. 1996.As carreiras jurdicas e o controle da Administrao Pblica. Revista Jurdica de Osasco, v. 3,p. 59-68, 1996.Contratos de gesto. Contratualizao do controle administrativo sobre a administrao indireta esobre as organizaes sociais. Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, v. 45-46, p. 173-194, jan./dez. 1996.Advocacia pblica. Revista Jurdica da Procuradoria Geral do Municpio de So Paulo, v. 3, p.11-30, dez. 1996.Necessidade de motivao do ato de dispensa de servidor celetista. Revista Trimestral deDireito Pblico, v. 13, p. 74-76, 1996.O sistema de parceria entre os setores pblico e privado. Boletim de Direito Administrativo, SoPaulo: NDJ, n 9, p. 586-590, set. 1997.A Reforma Administrativa e os contratos de gesto. Revista Licitar, ano 1, n 4, p. 10-19, out.1997.O que muda na remunerao dos servidores? (subsdios). Boletim de Direito Administrativo, SoPaulo: NDJ, n 7, p. 421-428, jul. 1998.A defesa do cidado e da res publica. Revista do Servio Pblico, Fundao Nacional EscolaNacional de Administrao Pblica, ano 49, n 2, p. 127-132, abr./jun. 1998.

34.

35.

36.

37.

38.

39.

40.

41.

42.

43.

44.

45.

46.

47.

48.

49.

50.

500 anos de direito administrativo. Cadernos de Direito e Cidadania II Instituto de Estudos deDireito e Cidadania. So Paulo: Artchip, 2000, p. 39-69.Reforma administrativa. Anais da XVII Conferncia Nacional da OAB. Rio de Janeiro, v. 1, p.579-587.Teto salarial posterior Emenda Constitucional n 19/98. Boletim de Direito Administrativo, SoPaulo: NDJ, n 12, p. 893-903, dez. 2000.Previdncia Social do servidor pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico, So Paulo, v. 26,p. 168-185, 1999.Agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes sociais. Boletim de Direito MunicipalSo Paulo: NDJ, n 12, p. 745-767, dez. 2000.Atos administrativos. Elementos. Poder discricionrio face ao princpio da legalidade. Boletimde Direito Municipal, So Paulo: NDJ, n 11, p. 669-691, 2000.Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 18 a 28). In: MARTINS, Ives Gandra daSilva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Org.). 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 182-237.As inovaes constitucionais no regime previdencirio do servidor pblico. FrumAdministrativo, Belo Horizonte, ano 1, n 2, p. 163-175, abr. 2001.As novas regras para os servidores pblicos. In: Cadernos FUNDAP/Fundao doDesenvolvimento Administrativo. So Paulo: FUNDAP, 2002, n 22. Reforma Administrativa.Compartilhamento de infraestrutura por concessionrias de servios pblicos. FrumAdministrativo Direito Pblico, Belo Horizonte: Frum, ano 2, n 11, p. 43-52, jan. 2002.Aspectos jurdicos envolvendo o uso de bens pblicos para implantao e instalao do serviode telefonia. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte: Frum, ano 1, n 1, p.38-48, jan. 2002.Concesso de uso especial para fins de moradia (Medida Provisria n 2.220, de 4-9-2001).Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros, 2002, p.152-170.Direito de superfcie. Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2002. So Paulo:Malheiros, 2002, p. 172-190.Terceirizao municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista de DireitoMunicipal. Belo Horizonte: Frum, no 1, ano 4, no 7, p. 40-50, jan./fev./mar. 2003.Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. DireitoRegulatrio. Temas Polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 27-60.O equilbrio econmico-financeiro e o controle das agncias reguladoras. O controle externo daregulao de servios pblicos. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2002, p. 55-65.Transporte alternativo de passageiros por perueiros. Poder de polcia do Municpio. DireitoPblico Moderno. Org. por Luciano Ferraz e Fabrcio Motta. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.

51.

52.

53.

54.

55.

56.

57.

58.

59.

60.

61.

62.

63.

64.

65.

3.Funo social da propriedade pblica. Direito Pblico. Estudos em homenagem ao Prof. AdilsonAbreu Dallari. Org. por Luiz Guilherme da Costa Wagner Jnior. Belo Horizonte: Del Rey,2004.Inovaes no direito administrativo brasileiro. In: Revista Interesse Pblico. Porto Alegre:Notadez, ano 6, n 30, 2005, p. 39-55.Regulao, poder estatal e controle social. In: Revista de Direito Pblico da Economia. BeloHorizonte: Frum, n 11, jul./set. 2005, p. 163-172.Bens pblicos e trespasse de uso. In: Boletim de Direito Administrativo. So Paulo: NDJ, n 4,abr. 2005, p. 403-412.Concesses de servios pblicos. In: Boletim de Licitaes e Contratos. So Paulo: NDJ, n 3,mar. 2006, p. 210-219.Discricionariedade tcnica e discricionariedade administrativa. Estudos de direito pblico emhomenagem a Celso Antnio Bandeira de Mello. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 480-504.Omisses na atividade regulatria do Estado e responsabilidade civil das agncias reguladoras.In: FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. So Paulo: Malheiros, 2006, p.249-267.O consrcio pblico na Lei n 11.107, de 6-4-05. In: Boletim de Direito Administrativo. SoPaulo: NDJ, n 11, nov. 2005, p. 1220-1228.Os princpios da proteo confiana, da segurana jurdica e da boa-f na anulao do atoadministrativo. In: MOTTA, Fabrcio (Org.). Estudos em homenagem ao Professor NlsonFigueiredo. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 295-315.O princpio da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais doneoliberalismo. In: Revista Trimestral de Direito Pblico . So Paulo: Malheiros, v. 48, p. 63-76, 2004; e Jam-Jurdica, ano XIII, n 9, set. 2008, p. 32-45.Parecer sobre a exclusividade das atribuies da carreira de Advogado da Unio. In: Revista deDireito dos Advogados da Unio, ano 7, n 7, out. 2008, p. 11-35.Direito adquirido: comentrio a acrdo do STF. Frum Administrativo Direito Pblico. BeloHorizonte: Frum, 2007, n 81, ano 6, p. 7-16.O princpio da supremacia do interesse pblico. In: Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte:Frum, jul./ago. 2009, ano 11, n 56, p. 35-54.Gesto de florestas pblicas por meio de contratos de concesso. In: Revista do Advogado. SoPaulo: AASP Associao dos Advogados de So Paulo, dez. 2009, n 107, p. 140-149.O Ministrio Pblico como funo essencial justia. In: Ministrio Pblico Reflexes sobreprincpios e funes institucionais. Org. por Carlos Vincius Alves Ribeiro. So Paulo: Atlas,2010, p. 3-12.

66.

67.

68.

69.

70.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Servidores temporrios. Lei no 500/1974. Incluso no regime prprio de previdncia doservidor pblico. In: Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, n 69-70,jan./dez. 2009, p. 221-237.Transformaes da organizao administrativa. Diretrizes, relevncia e amplitude do anteprojeto.In: Modesto, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. 2. ed. BeloHorizonte: Frum, 2010, p. 21-33.Das entidades paraestatais e das entidades de colaborao. In: Modesto, Paulo (Coord.). Novaorganizao administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 239-255.Existe um novo direito administrativo? In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, CarlosVincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes dodireito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 1-9.O princpio da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais doneoliberalismo. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves(Coord.) . Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direitoadministrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 85-102.Da constitucionalizao do direito administrativo: reflexos sobre o princpio da legalidade e adiscricionariedade administrativa. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, CarlosVincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes dodireito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 175-196; e Atualidades Jurdicas Revistado Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ano 1, n 1, jul./dez. 2011, BeloHorizonte: Frum, 2011, p. 83-106.Ainda existem os contratos administrativos? In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO,Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes dodireito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 398-410.Responsabilidade civil das entidades paraestatais. In: GUERRA, Alexandre Dartanhan de Mello;PIRES, Luis Manuel Fonseca; BENACCHIO, Marcelo (Org.). Responsabilidade civil doEstado: desafios contemporneos. So Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 824-842.A lei de processo administrativo federal: sua ideia matriz e mbito de aplicao. In: NOHARA,Irene Patricia; MORAES FILHO, Marco Antonio Praxedes de (Org.). Processo administrativo.Temas polmicos da Lei n 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2011, p. 185-201.Princpio da segurana jurdica no direito administrativo. In: BOTTINO, Marco Tlio (Org.).Segurana jurdica no Brasil. So Paulo: RG, 2012, p. 159-188.Terceirizao municipal em face da lei de responsabilidade fiscal (com adendo: inovaes emmatria de terceirizao na Administrao Pblica). In: FORTINI, Cristiana (Coord.).Terceirizao na Administrao Pblica. Estudos em homenagem ao Professor Pedro Paulo deAlmeida Dutra. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 71-87.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

83.

84.

85.

86.

87.

88.

89.

90.

Servios pblicos. In: DALLARI, Adilson Abreu; NASCIMENTO, Carlos Valder do;MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de direito administrativo . So Paulo: Saraiva,2013, v. 2, p. 292-317.Direito fundamental intimidade e publicao da remunerao dos agentes pblicos. In: Revistade Direito Administrativo Contemporneo, So Paulo: Revista dos Tribunais, ano 1, n 1,jul./ago. 2013, p. 15-26.Direito administrativo e dignidade da pessoa humana. In: Revista de Direito Administrativo &Constitucional, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 52, abr./jul. 2013, p. 13-33.Do direito privado na Administrao Pblica. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direitoprivado administrativo. So Paulo: Atlas, 2013. p. 1-20.Limites da utilizao de princpios do processo judicial no processo administrativo. In: FrumAdministrativo, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 147, maio 2013, p. 44-60.Da estabilidade do servidor pblico. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira;STRECK, Lenio Luiz; LEONCY, Lo Ferreira. Comentrios Constituio do Brasil. SoPaulo: Saraiva, 2014. p. 981-989 e 2211-2216.O papel dos Tribunais de Contas no controle dos contratos administrativos. In: Revista InteressePblico. Belo Horizonte: Frum, ano XII, 2013, n 82, p. 15-48.Participao popular na Administrao Pblica. In: Revista Trimestral de Direito Pblico . SoPaulo: Malheiros, n. 59, p. 226-239 (republicao).Parecer: Alterao da poligonal de porto organizado: requisitos materiais, segundo a Lei12.815/13. Revista de Direito Administrativo Contemporneo ReDAC. So Paulo: RT, ano 3,vol. 17, mar-abril 2015, p. 13-27.Parecer: Consulta pblica realizada para discusso de proposta de alterao da poligonal doPorto Organizado de Paranagu e Antonina, apresentada pela Secretaria Especial de Portos daPresidncia da Repblica. In: Boletim de Licitaes e Contratos BLC. So Paulo: NDJ,2015, n 5, maio, ano 28, p. 479-501.Parecer: Cobrana de tarifa independentemente da concluso do mecanismo de tratamento doesgoto: exame dos aspectos de constitucionalidade e legalidade. In: Boletim de Licitaes eContratos BLC. So Paulo: NDJ, n 6, ano 28, jun-2015, p. 599-616; Direito administrativo.Pareceres. So Paulo: Forense, 2015, p. 525-551.Terceirizao municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: Frum de Contratao eGesto Pblica. Belo Horizonte: Frum, ano 14, n 161, maio 2015, p. 36-44.O regime das licitaes para os contratos de concesso. In: SUNDFELD, Carlos Ari; JUSSATIS,Guilherme Jardim. Contratos pblicos e direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2015. p.114-141.As possibilidades de arbitragem em contratos administrativos. In: www.conjur.com.br, 24-9-15.

http://www.conjur.com.br

91.

92.

93.

94.95.96.

97.

98.

99.

100.

101.

102.103.104.

105.

Cassao de aposentadoria afronta regime previdencirio dos servidores . In:www.conjur.com.br, 15-4-15.Responsabilizao dos advogados pblicos pela elaborao de pareceres . In:www.conjur.com.br, 20-8-15.Politizao do Judicirio pode opor interesses individuais e coletivos. In: www.conjur.com.br28-5-15.Princpios do processo administrativo no novo CPC. In: www.conjur.com.br, 29-10-2015.Princpios do processo civil no processo administrativo. In: www.conjur.com.br, 10-12-15.Supremacia do interesse pblico e a questo dos direitos fundamentais. In: BLANCHET, LuizAlberto; HACHEM, Daniel Wunder; SANTANO, Ana Cludia (coordenadores). Estado,Direito & Polticas Pblicas. Homenagem ao Professor Romeu Felipe Bacellar Filho. Curitiba:thala, 2014, p. 23-37.Estudo sobre o artigo 27 do Projeto de Lei n 349/2015, que inclui, na Lei de Introduo sNormas do Direito Brasileiro, disposies para aumentar a segurana jurdica e a eficincia naaplicao do direito pblico. In: PEREIRA, Flvio Unes (Coord.); ANASTASIA, AntonioAugusto Junho (apresentao). Segurana jurdica e qualidade das decises pblicas. Desafiosde uma sociedade democrtica. Braslia: Senado Federal, 2015, p. 36-39.Advocacia pblica e sua atuao no procedimento licitatrio: fundamentos, limites eresponsabilizao (em coautoria com Fabrcio Motta). In: Revista de Direito Administrativo RDA, Rio de Janeiro: FGV, vol. 270, set.-dez. 2015, p. 285-299.Carreiras e remunerao no servio pblico. In: Frum Administrativo. Belo Horizonte: Frum,ano 16, n 186, I, ago. 2016, p. 76-82.A arbitragem em contratos administrativos. Repercusses da Nova Lei n 13.129, de 26-5-15. In:CMARA, Alexandre Freitas; PIRES, Adilson Rodrigues; e MARAL, Thas Boia (coords.).Estudos de direito administrativo em homenagem ao Prof. Jess Torres Pereira Jnior . BeloHorizonte: Frum, 2016, p. 273-285.Contratos Regime jurdico e formalizao. Artigos 54 a 64 da Lei n 8.666/1993. In: PEREIRAJUNIOR, Jess Torres (coord.). Comentrios ao Sistema Legal Brasileiro de Licitaes eContratos Administrativos. So Paulo: NDJ, 2016, p. 319-349.A advocacia pblica como funo essencial justia. In: www.conjur.com.br, 18-8-16.Quando o reajuste salarial contraria o interesse pblico. In: www.conjur.com.br, 23-6-16.Princpios do processo administrativo no novo Cdigo de Processo Civil. In: PONTES FILHO,Valmir; MOTTA, Fabrcio; GABARDO, Emerson (coords.). Administrao Pblica Desafiospara a transferncia, probidade e desenvolvimento. Belo Horizonte: Frum, 2017, p. 229-232.Comentrios a teses do STJ. In: Teses jurdicas dos Tribunais Superiores . So Paulo: Revistados Tribunais, 2017, v. I, p. 45-56, (sobre independncia das instncias administrativa e penal);

http://www.conjur.com.brhttp://www.conjur.com.brhttp://www.conjur.com.brhttp://www.conjur.com.brhttp://www.conjur.com.brhttp://www.conjur.com.br

106.

107.

e v. II, p. 595-610 e 661-676 (respectivamente sobre termo inicial dos juros compensatrios nadesapropriao direta e indireta e sobre cumulao de juros moratrios e juros compensatriosna desapropriao).Comentrios aos artigos 6, 7, 18, 19 e 24 da lei anticorrupo. In: DI PIETRO, Maria SylviaZanella; MARRARA, Thiago. Lei anticorrupo comentada. Belo Horizonte: Frum, p. 115-140, 243-254 e 279-280.Princpios do processo administrativo no novo Cdigo de Processo Civil. AdministraoPblica. Desafios para a transparncia, probidade e desenvolvimento. XXIX CongressoBrasileiro de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2017, p. 229-232.

Captulo 1

1.11.21.31.41.51.61.71.8

1.91.101.11

1.11.11.11.21.11.31.11.4

1.121.13

1.13.11.13.21.13.31.13.4

O Direito Administrativo

Formao do Direito AdministrativoFundamentos filosficos e constitucionais do Direito AdministrativoContribuio do direito francsDireito Administrativo alemoDireito Administrativo italianoDireito Administrativo anglo-americanoDireito Administrativo brasileiroO Direito Administrativo brasileiro sob influncia do direito estrangeiro: sistemas de baseromanstica, do common law e do direito comunitrio europeuTransformaes do Direito Administrativo brasileiroObjeto do Direito AdministrativoMtodos de estudo

Escola legalista, exegtica, emprica ou caticaO estudo do Direito Administrativo jurisprudencialDireito Administrativo e Cincia da AdministraoCritrio tcnico-cientfico de estudo do Direito Administrativo

Fontes do Direito AdministrativoConceito de Direito Administrativo

Escola da puissance publiqueEscola do servio pblicoCritrio do Poder ExecutivoCritrio das relaes jurdicas

1.13.51.13.61.13.71.13.81.13.9

Captulo 2

2.12.22.3

2.3.12.3.2

2.42.52.6

Captulo 3

3.13.23.3

3.3.13.3.23.3.33.3.43.3.53.3.63.3.73.3.83.3.93.3.103.3.113.3.12

Critrio teleolgicoCritrio negativo ou residualCritrio da distino entre atividade jurdica e social do EstadoCritrio da Administrao PblicaNossa definio

Resumo

Administrao Pblica

O vocbulo administraoA expresso Administrao PblicaAdministrao Pblica e governo

Aspecto objetivoAspecto subjetivo

Administrao Pblica em sentido estritoAdministrao Pblica em sentido objetivoAdministrao Pblica em sentido subjetivo

Resumo

Regime Jurdico Administrativo

Regimes pblico e privado na Administrao PblicaRegime jurdico administrativoPrincpios da Administrao Pblica

LegalidadeSupremacia do interesse pblicoImpessoalidadePresuno de legitimidade ou de veracidadeEspecialidadeControle ou tutelaAutotutelaHierarquiaContinuidade do servio pblicoPublicidadeMoralidade administrativaRazoabilidade e proporcionalidade

3.3.133.3.143.3.15

3.3.15.13.3.15.23.3.15.33.3.15.4

3.43.4.13.4.23.4.3

Captulo 4

4.14.1.14.1.24.1.34.1.4

4.24.2.14.2.24.2.3

4.34.44.54.6

Captulo 5

5.15.25.35.4

MotivaoEficinciaSegurana jurdica, proteo confiana e boa-f

Segurana jurdicaProteo confianaBoa-fAplicao dos princpios da segurana jurdica, boa-f e proteo confiana

Poderes da AdministraoNormativoDisciplinarDecorrentes da hierarquia

Resumo

Servios Pblicos

ConceitoServio pblico em sentido amploServio pblico em sentido restritoEvoluoConcluses quanto ao conceito

Elementos da definioElemento subjetivoElemento formalElemento material

A pretensa crise na noo de servio pblicoPrincpiosClassificaoFormas de gesto

Resumo

Poder de Polcia

IntroduoEvoluoConceitoPolcia administrativa e judiciria

5.55.65.7

Captulo 6

6.16.26.36.46.56.66.76.8

6.8.16.8.26.8.36.8.46.8.56.8.66.8.7

6.96.9.16.9.26.9.36.9.46.9.56.9.66.9.76.9.8

6.9.8.16.9.8.2

6.9.8.3

Meios de atuaoCaractersticasLimites

Resumo

Restries do Estado sobre a Propriedade Privada

EvoluoModalidadesFundamentoFuno social da propriedadeLimitaes administrativasOcupao temporriaRequisio administrativaTombamento

Proteo do patrimnio histrico e artstico nacionalConceito e caractersticasObjetoModalidadesProcedimentoEfeitosNatureza jurdica

Servido administrativaServido na teoria geral do direitoServido de direito privado e de direito pblicoServido administrativa e limitao administrativaConceitoForma de constituioExtinoDireito indenizaoModalidades

Servido sobre terrenos marginaisServido a favor das fontes de gua mineral, termal ou gasosa e dosrecursos hdricosServido sobre prdios vizinhos de obras ou imvel pertencente aopatrimnio histrico e artstico nacional

6.9.8.46.9.8.56.9.8.66.9.8.7

6.106.10.16.10.26.10.36.10.46.10.56.10.66.10.76.10.86.10.96.10.106.10.116.10.126.10.13

Captulo 7

7.17.27.37.47.57.6

7.6.17.6.27.6.37.6.4

7.77.7.17.7.27.7.3

Servido em torno de aerdromos e heliportosServido militarServido de aquedutoServido de energia eltrica

DesapropriaoEvoluo no direito brasileiroConceitoModalidades de desapropriao sancionatriaProcedimentoSujeitos ativo e passivoPressupostosObjetoIndenizaoNatureza jurdicaImisso provisria na posseDestino dos bens desapropriadosDesapropriao indiretaRetrocesso

Resumo

Atos Administrativos

Fatos da AdministraoAtos da AdministraoOrigem da expressoConceitoAto administrativo e produo de efeitos jurdicosAtributos

Presuno de legitimidade e veracidadeImperatividadeAutoexecutoriedadeTipicidade

ElementosSujeitoObjetoForma

7.7.47.7.5

7.87.8.17.8.27.8.37.8.47.8.5

7.97.10

7.10.17.10.1.17.10.1.27.10.1.37.10.1.47.10.1.57.10.1.67.10.1.77.10.1.8

7.10.27.10.2.17.10.2.27.10.2.37.10.2.47.10.2.5

7.117.11.17.11.2

7.11.2.17.11.2.27.11.2.37.11.2.47.11.2.57.11.2.6

FinalidadeMotivo

Discricionariedade e vinculaoConceitoJustificaombito de aplicao da discricionariedadeLegalidade e mrito do ato administrativoLimites da discricionariedade e controle pelo Poder Judicirio

ClassificaoAtos administrativos em espcie

Quanto ao contedoAutorizaoLicenaAdmissoPermissoAprovaoHomologaoParecerVisto

Quanto formaDecretoResoluo e portariaCircularDespachoAlvar

ExtinoModalidadesAnulao ou invalidao

Conceito, efeitos e naturezaVcios: peculiaridades no direito administrativoVcios relativos ao sujeitoVcios relativos ao objetoVcios relativos formaVcios quanto ao motivo

7.11.2.77.11.2.87.11.2.97.11.2.107.11.2.11

7.11.3

Captulo 8

8.18.28.38.48.5

8.5.18.5.2

8.68.6.18.6.28.6.38.6.48.6.58.6.68.6.7

8.6.7.18.6.7.28.6.7.38.6.7.48.6.7.58.6.7.68.6.7.78.6.7.8

8.6.88.6.8.18.6.8.2

Vcios relativos finalidadeConsequncias decorrentes dos vciosAtos administrativos nulos e anulveisConvalidaoConfirmao

RevogaoResumo

Contrato Administrativo

Contratos da AdministraoDivergncias doutrinriasO contrato administrativo como espcie do gnero contratoTraos distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de direito privadoDireito positivo

Normas constitucionaisLegislao ordinria

Caractersticas dos contratos administrativosPresena da Administrao Pblica como Poder PblicoFinalidade pblicaObedincia forma prescrita em leiProcedimento legalContrato de adesoNatureza intuitu personaePresena das clusulas exorbitantes

Exigncia de garantiaAlterao unilateralResciso unilateralFiscalizaoAplicao de penalidadesAnulaoRetomada do objetoRestries ao uso da exceptio non adimpleti contractus

Mutabilidadelea administrativa: alterao unilateral do contratolea administrativa: fato do prncipe

8.6.8.38.6.8.4

8.78.8

8.8.18.8.1.18.8.1.28.8.1.3

8.8.1.3.18.8.1.3.28.8.1.3.3

8.8.1.48.8.1.4.18.8.1.4.28.8.1.4.38.8.1.4.48.8.1.4.5

8.8.1.4.68.8.1.4.78.8.1.4.8

8.8.1.58.8.1.6

8.8.28.8.2.18.8.2.28.8.2.38.8.2.4

8.8.38.98.108.118.12

lea administrativa: fato da administraolea econmica: teoria da impreviso

Resciso do contrato administrativoModalidades de contratos administrativos

ConcessoConceito e modalidadesNatureza jurdicaConcesso de servio pblico

EvoluoConceito e caractersticasConcesso, permisso e autorizao de serviopblico.

Parcerias pblico-privadasDireito positivoConceito e modalidadesConcesso patrocinadaConcesso administrativaTraos comuns concesso patrocinada e concessoadministrativaDa licitaoProcedimento de manifestao de interesseNormas aplicveis apenas Unio

Concesso de obra pblicaConcesso de uso

Contratos de obra pblica e de prestao de serviosEmpreitadaAdministrao contratadaTarefaServios de publicidade

Contrato de fornecimentoPrograma de Parcerias de Investimentos PPIContrato de gestoConvnioConsrcio administrativo

8.138.14

8.14.18.14.28.14.38.14.48.14.5

Captulo 9

9.19.29.3

9.3.19.3.29.3.39.3.49.3.59.3.69.3.79.3.89.3.99.3.10

9.49.59.6

9.6.19.6.29.6.39.6.49.6.59.6.69.6.7

9.79.7.1

TerceirizaoContratos em Regime Diferenciado de Contratao (RDC)

Regime jurdicoRegime de contratao integradaConvocao para assinatura do contratoRemunerao varivelContrataes simultneas

Resumo

Licitao

ConceitoDireito positivoPrincpios

Princpio da igualdadePrincpio da legalidadePrincpio da impessoalidadePrincpio da moralidade e da probidadePrincpio da publicidadePrincpio da vinculao ao instrumento convocatrioPrincpio do julgamento objetivoPrincpio da adjudicao compulsriaPrincpio da ampla defesaPrincpio da licitao sustentvel

Obrigatoriedade de licitaoDispensa e inexigibilidadeModalidades

ConcorrnciaTomada de preosConviteConcursoLeiloPregoRegime Diferenciado de Contratao (RDC)

ProcedimentoProcedimento da concorrncia

9.7.1.19.7.1.29.7.1.39.7.1.49.7.1.5

9.7.29.7.39.7.49.7.59.7.69.7.7

9.89.99.109.11

9.11.19.11.29.11.39.11.49.11.59.11.69.11.79.11.89.11.99.11.10

Captulo 10

10.110.1.110.1.210.1.3

10.1.3.110.1.3.2

EditalHabilitaoClassificaoHomologaoAdjudicao

Procedimento da tomada de preosProcedimento do conviteProcedimento do concursoProcedimento do leiloProcedimento do pregoProcedimento para contratao de servios de publicidade

Sistema de registro de preosAnulao e revogaoRecursos administrativosLicitao no Regime Diferenciado de Contratao (RDC)

Direito positivoPrincipais inovaesObjetivos da licitaoPrincpios da licitaoRestries publicidade do oramento estimadoComisso de licitaoProcedimento da licitaoProcedimentos auxiliares das licitaesPedidos de esclarecimento, impugnaes e recursosSanes

Resumo

Administrao Indireta

DescentralizaoDescentralizao e desconcentraoDescentralizao poltica e administrativaModalidades de descentralizao administrativa

Descentralizao territorialDescentralizao por servios

10.1.3.310.1.410.1.5

10.1.5.110.1.5.2

10.210.2.110.2.2

10.310.3.110.3.210.3.310.3.410.3.5

10.410.4.110.4.210.4.310.4.4

10.510.5.110.5.210.5.3

10.5.3.110.5.3.210.5.3.310.5.3.410.5.3.510.5.3.610.5.3.710.5.3.810.5.3.910.5.3.1010.5.3.11

Descentralizao por colaboraoEvoluoA descentralizao administrativa no direito positivo brasileiro

A confuso do legisladorA expresso Administrao Indireta na Constituio

Entidades da Administrao IndiretaModalidades e natureza jurdicaRegime jurdico

AutarquiasO vocbulo autarquiaEvoluo no direito brasileiroConceito e caractersticasPosio perante a Administrao Pblica e terceirosClassificao

FundaoNatureza jurdica e conceitoFundao de direito privadoDireito positivo brasileiroFundao de direito pblico

Empresas estataisAlcance da expressoDistino quanto ao tipo de atividadeSociedade de economia mista, empresa pblica e subsidirias

Estatuto jurdicoConceito legalTraos comunsTraos distintivosRegime jurdicorgos de AdministraoFuno socialResponsabilidade e controle internoLicitaoContratosFiscalizao

10.610.710.810.9

10.9.110.9.210.9.3

10.1010.10.110.10.210.10.310.10.410.10.5

10.11

Captulo 11

11.111.211.311.411.511.611.711.8

11.8.111.8.211.8.3

11.8.3.111.8.3.211.8.3.3

11.8.411.8.511.8.611.8.7

Normas comuns s entidades da Administrao IndiretaPrivilgios prprios das autarquias e fundaes pblicasNatureza jurdica dos bens das entidades da Administrao IndiretaAgncias

Consideraes geraisAgncia executivaAgncia reguladora

Consrcio pblicoConsideraes geraisConceito e natureza jurdicaConstituio, alterao e extino do consrcioContratos de rateioContratos de programa e convnios de cooperao

Controle administrativo ou tutela das entidades da Administrao IndiretaResumo

Entidades Paraestatais e Terceiro Setor

A expresso entidade paraestatalAproximao entre entidades paraestatais e terceiro setorAs entidades paraestatais no direito positivoServios sociais autnomosEntidades de apoioOrganizaes sociaisOrganizaes da sociedade civil de interesse pblicoOrganizaes da sociedade civil

Abrangncia da Lei n 13.019/14Do termo de colaborao, do termo de fomento e do acordo de cooperaoDo chamamento pblico

Providncias preliminaresProcedimento do chamamento pblicoDispensa e inexigibilidade do chamamento pblico

Da celebrao do termo de colaborao e do termo de fomentoDas vedaesDas contrataes realizadas pelas organizaes da sociedade civilMedidas moralizadoras

Captulo 12

12.112.212.312.4

Captulo 13

13.113.2

13.2.113.2.213.2.313.2.4

13.313.4

13.4.113.4.213.4.313.4.4

13.4.4.113.4.4.2

13.4.4.2.113.4.4.2.213.4.4.2.3

13.4.4.313.4.4.3.113.4.4.3.213.4.4.3.3

13.4.513.4.613.4.7

Resumo

rgos Pblicos

Teorias sobre as relaes do Estado com os agentes pblicosConceitoNaturezaClassificao

Resumo

Servidores Pblicos

TerminologiaAgentes pblicos

Agentes polticosServidores pblicosMilitaresParticulares em colaborao com o Poder Pblico

Cargo, emprego e funoNormas constitucionais

Regime jurdico do servidorDireito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicasCondies de ingressoSistema remuneratrio dos servidores pblicos

Normas constitucionais pertinentes remunerao ou vencimentoRegime de subsdios

Agentes pblicos em regime de subsdioCompetncia para fixao e alterao dos subsdiosSubsdios para os servidores organizados em carreira

Normas comuns remunerao e aos subsdiosFixao e alterao da remunerao e do subsdioTeto das remuneraes e subsdiosIrredutibilidade de remunerao e subsdio

Direito de greve e de livre associao sindicalProibio de acumulao de cargosAposentadoria e penso

13.4.7.113.4.7.213.4.7.313.4.7.413.4.7.513.4.7.613.4.7.713.4.7.8

13.4.813.4.913.4.1013.4.1113.4.12

13.513.613.713.8

13.8.113.8.213.8.313.8.4

Captulo 14

14.114.214.314.414.514.6

14.6.114.6.214.6.314.6.414.6.5

Regime previdencirioPrincpios da reforma previdenciriaRegimes previdencirios diferenciadosModalidades de aposentadoriaValor dos proventos de aposentadoria voluntria e das pensesDisposies transitriasPrevidncia complementarContagem de tempo para aposentadoria

EstabilidadeAfastamento para exerccio de mandato eletivoDireitos sociaisLimites de despesa com pessoalLimites decorrentes da Emenda Constitucional n 95/16

Provimento e investiduraVacnciaDireitos e deveresResponsabilidade

Responsabilidade civilResponsabilidade administrativaResponsabilidade penalComunicabilidade de instncias

Resumo

Processo Administrativo

Processos estataisProcesso administrativoProcesso e procedimentoModalidadesProcesso administrativo eletrnicoPrincpios

Princpio da publicidadePrincpio da oficialidadePrincpio da obedincia forma e aos procedimentosPrincpio da gratuidadePrincpio da ampla defesa e do contraditrio

14.6.614.6.714.6.814.6.9

14.714.8

14.8.114.8.2

Captulo 15

15.115.2

15.2.115.2.215.2.3

15.315.415.515.615.715.8

Captulo 16

16.116.216.3

16.3.116.3.216.3.316.3.4

16.416.4.1

Princpio da atipicidadePrincpio da pluralidade de instnciasPrincpio da economia processualPrincpio da participao popular

Processo administrativo disciplinarProcesso sumrio

SindicnciaVerdade sabida

Resumo

Responsabilidade Extracontratual do Estado

Delimitao do temaEvoluo

Teoria da irresponsabilidadeTeorias civilistasTeorias publicistas

Direito positivo brasileiroCausas excludentes e atenuantes da responsabilidadeResponsabilidade do Estado por omissoResponsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e regulamentosResponsabilidade do Estado por atos jurisdicionaisReparao do dano

Resumo

Bens Pblicos

EvoluoClassificaoBens do domnio pblico do Estado

ConceitoNatureza jurdicaModalidadesRegime jurdico

Bens do domnio privado do Estado ou bens dominicaisConceito

16.4.216.4.3

16.516.5.116.5.2

16.616.6.116.6.216.6.3

16.6.3.116.6.3.216.6.3.316.6.3.416.6.3.5

16.716.8

16.8.116.8.216.8.316.8.416.8.5

16.8.5.116.8.5.216.8.5.316.8.5.4

16.8.616.8.716.8.816.8.9

16.8.9.116.8.9.216.8.9.316.8.9.4

CaractersticasRegime jurdico

AlienaoAlienao dos bens de uso comum e de uso especialAlienao dos bens dominicais

Uso de bem pblico por particularUso normal e uso anormalUso comumUso privativo

Conceito e caractersticasInstrumentos estatais de outorga de uso privativoAutorizao, permisso e concessoUso privativo de bens imveis da UnioTutela do uso privativo

Formao do patrimnio pblicoBens pblicos em espcie

Direito positivoTerrenos reservadosTerrenos de marinha e seus acrescidosTerras tradicionalmente ocupadas pelos ndiosTerras devolutas

Evoluo da propriedade rural no BrasilConceito e natureza jurdicaTitularidadeProcesso de discriminao

Faixa de fronteiraIlhasguas pblicasMinas e jazidas

ConceitoSistemas de explorao e aproveitamento das jazidasEvoluo no direito brasileiroSistema atual

Resumo

Captulo 17

17.117.217.3

17.3.117.3.2

17.3.2.117.3.2.217.3.2.317.3.2.4

17.417.4.117.4.217.4.3

17.517.5.117.5.217.5.3

17.5.3.1

17.5.3.217.5.417.5.5

17.5.5.117.5.5.217.5.5.3

17.5.5.3.117.5.5.3.217.5.5.3.317.5.5.3.417.5.5.3.517.5.5.3.617.5.5.3.7

17.5.5.4

Controle da Administrao Pblica

Conceito e abrangnciaEspciesControle administrativo

Conceito e alcanceRecursos administrativos

Conceito, efeitos e fundamentoModalidadesCoisa julgada administrativaPrescrio administrativa

Controle legislativoAlcanceControle polticoControle financeiro

Controle judicialSistema de unidade de jurisdioLimitesControle judicial das polticas pblicas

Conceito de polticas pblicas e competncia para sua definio eexecuoControle das polticas pblicas pelo Poder Judicirio

A Administrao Pblica em juzoMeios de controle

Habeas corpusHabeas dataMandado de injuno

Controvrsias quanto origemObjeto do mandado de injunoA soluo adotada pela Lei n 13.300/16PressupostosMandado de injuno individual ou coletivoAnotaes quanto ao processoCompetncia para julgamento

Mandado de segurana individual

17.5.5.4.117.5.5.4.217.5.5.4.317.5.5.4.417.5.5.4.5

17.5.5.517.5.5.6

17.5.5.6.117.5.5.6.217.5.5.6.317.5.5.6.417.5.5.6.517.5.5.6.6

17.5.5.717.5.5.7.117.5.5.7.2

17.5.5.7.317.5.5.7.417.5.5.7.517.5.5.7.617.5.5.7.7

Captulo 18

18.118.218.3

18.3.1

18.3.218.3.3

18.3.3.118.3.3.218.3.3.3

OrigemConceito e pressupostosRestriesAnotaes quanto ao processoPrazo

Mandado de segurana coletivoAo popular

EvoluoConceito e pressupostosSujeito ativo e passivoPosio do Ministrio PblicoObjetoAnotaes quanto ao processo

Ao civil pblicaOrigem e evoluoComparao com ao popular e mandado desegurana coletivoPressupostos e conceitoSujeito ativo e passivoFunes do Ministrio PblicoObjetoAnotaes quanto ao processo

Resumo

Improbidade Administrativa

Legalidade, moralidade e probidadeEvoluo no direito positivoLei de Improbidade Administrativa

Competncia para legislar sobre improbidade administrativa em funo danatureza do ilcito e da sano cabvelConcomitncia de instncias penal, civil e administrativaElementos constitutivos do ato de improbidade administrativa

Sujeito passivoSujeito ativoOcorrncia de ato danoso

18.3.3.418.3.418.3.518.3.6

Captulo 19

19.119.219.319.419.519.619.7

Captulo 20

20.120.2

20.2.120.2.2

20.2.320.2.420.2.520.2.620.2.720.2.8

20.320.4

20.4.120.4.2

Elemento subjetivo: dolo ou culpaSanesProcedimento administrativoAo judicial de improbidade administrativa

Resumo

Responsabilidade das Pessoas Jurdicas pela Prtica de Atos Danosos Contra aAdministrao Pblica

Da Lei AnticorrupoDos requisitos da responsabilizaoResponsabilizao administrativaDo processo administrativo de responsabilizaoDo acordo de leninciaDa responsabilizao judicialDo Cadastro Nacional de Empresas Punidas CNEP

Resumo

Arbitragem, Mediao e Autocomposio de Conflitos na Administrao Pblica

Direito positivoA arbitragem na Administrao Pblica

Das controvrsias doutrinriasInovaes da Lei n 13.129, de 26-5-15, quanto arbitragem na AdministraoPblicaDireitos patrimoniais disponveisPreviso de contratos de direito privado na Lei n 8.666/93Matrias que podem ser submetidas arbitragemCompetncia para autorizar a arbitragemArbitragem de direitoConflito entre sigilo e publicidade

MediaoAutocomposio de conflitos em que for parte pessoa jurdica de direito pblico

Conceito e alcanceMedidas de autocomposio de conflitos

Resumo

Bibliografia

1.1 FORMAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo, como ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIII e incio dosculo XIX, o que no significa que inexistissem anteriormente normas administrativas, pois ondequer que exista o Estado existem rgos encarregados do exerccio de funes administrativas. O queocorre que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que nele se inseriam asdemais, hoje pertencentes a outros ramos do direito.

Alm disso, o que havia eram normas esparsas relativas principalmente ao funcionamento daAdministrao Pblica, competncia de seus rgos, aos poderes do Fisco, utilizao, pelo povo,de algumas modalidades de bens pblicos, servido pblica. No se tinha desse ramo do direitouma elaborao baseada em princpios informativos prprios que lhe imprimissem autonomia.

A Idade Mdia no encontrou ambiente propcio para o desenvolvimento do DireitoAdministrativo. Era a poca das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano; asua vontade era a lei, a que obedeciam todos os cidados, justificadamente chamados servos ouvassalos (aqueles que se submetem vontade de outrem). Nesse perodo, do chamado Estado dePolcia, assinala Merkl (1980:93) que o direito pblico se esgota num nico preceito jurdico, queestabelece um direito ilimitado para administrar, estruturado sobre princpios segundo os quaisquod regi placuit lex est, the king can do no wrong, le roi ne peut mal faire.

O rei no podia ser submetido aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima de qualquerordenamento jurdico. Com base nessa ideia que se formulou a teoria da irresponsabilidade doEstado, que, em alguns sistemas, continuou a ter aplicao mesmo aps as conquistas do EstadoModerno em benefcio dos direitos individuais.

No havia Tribunais independentes, uma vez que, em uma primeira fase, o prprio rei decidiaos conflitos entre particulares e, em fase posterior, as funes judicantes foram delegadas a umconselho, que ficava, no entanto, subordinado ao soberano.

No entanto, apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Mdia, principalmente dos

sculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitucional, administrativo efiscal. Indica-se a obra de Andrea Bonello (1190 a 1275 d.C.), dedicada ao estudo dos trs ltimoslivros do Cdigo Justiniano, que tinham sido deixados de lado, porque dedicados a estruturas fiscaise administrativas de um imprio que j no existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os juristas,na poca, foi o Liber Constitutionis, publicado pelo parlamento de Melfi em 1231. No sculo XIV, aobra de Bartolo de Sassoferrato (1313-57) lana as bases da teoria do Estado Moderno (cf. Mario G.Losano, 1979:55).

Mas a formao do Direito Administrativo, como ramo autnomo, teve incio, juntamente com odireito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou adesenvolver-se j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado de Direito, estruturado sobreo princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo os governantes se submetem lei, emespecial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, quetem por objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas relaes entreparticulares, mas tambm entre estes e o Estado.

Da a afirmao de que o Direito Administrativo nasceu das Revolues que acabaram com ovelho regime absolutista que vinha da Idade Mdia. Constitui disciplina prpria do EstadoModerno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque s ento se cogitou de normasdelimitadoras da organizao do Estado-poder e da sua ao, estabelecendo balizas s prerrogativasdos governantes, nas suas relaes recprocas, e, outrossim, nas relaes com os governados. Naverdade, o Direito Administrativo s se plasmou como disciplina autnoma quando se prescreveuprocesso jurdico para atuao do Estado-poder, atravs de programas e comportas na realizao dassuas funes (cf. O. A. Bandeira de Mello, 1979, v. 1:52).

Alguns vo ao ponto de afirmar que o Direito Administrativo produto exclusivo da situaogerada pela Revoluo Francesa, s existindo nos pases que adotaram os princpios por eladefendidos. Onde no houve a mesma luta que convergiu para a mudana brusca de regime, noexiste Direito Administrativo. o que expe Mario G. Losano (1979:68), quando, citando tesedefendida, na Frana, por Hauriou, na Sua, por Fleiner, e na Itlia, por Zanobini, afirma que elafoi reconsolidada pela constatao de que o direito ingls no tendo sofrido o ntido corte geradopela Revoluo Francesa entre mundo feudal e mundo burgus no conhece um DireitoAdministrativo, tal como no conhece direitos imobilirios (ou reais) encerrados em categoriastaxativas determinadas. Com isso, deve concluir-se que o Direito Administrativo um produto daEuropa continental ps-revolucionria, o que impede a generalizao de conceitos para alm desteslimites de espao e de tempo. Na realidade, ele apresenta-se como o direito que o Estado burgusutiliza para se defender tanto contra a classe derrubada como contra a que, utilizada como aliada nodecurso da revoluo, reprimida depois da tomada do poder.

No se afigura verdadeira a tese de que o Direito Administrativo s exista nos sistemaseuropeus formados com base nos princpios revolucionrios do sculo XVIII. O que verdadeiro o

fato de que nem todos os pases tiveram a mesma histria nem estruturaram pela mesma forma o seupoder; em consequncia, o Direito Administrativo teve origem diversa e desenvolvimento menor emalguns sistemas, como o anglo-americano. Mesmo dentro dos direitos filiados ao referido sistemaeuropeu existem diferenas que vale a pena assinalar, uma vez que, quanto menos desenvolvido oDireito Administrativo,maior a aplicao do direito privado nas relaes jurdicas de que participa o Estado.

Na realidade, o contedo do Direito Administrativo varia no tempo e no espao, conforme otipo de Estado adotado. No chamado Estado de Polcia, em que a finalidade apenas a de assegurara ordem pblica, o objeto do Direito Administrativo bem menos amplo, porque menor ainterferncia estatal no domnio da atividade privada. O Estado do Bem-estar um Estado maisatuante; ele no se limita a manter a ordem pblica, mas desenvolve inmeras atividades na rea dasade, educao, assistncia e previdncia social, cultura, sempre com o objetivo de promover obem-estar coletivo. Nesse caso, o Direito Administrativo amplia o seu contedo, porque cresce amquina estatal e o campo de incidncia da burocracia administrativa. O prprio conceito de serviopblico amplia-se, pois o Estado assume e submete a regime jurdico publicstico atividades antesreservadas aos particulares. Alm disso, a substituio do Estado liberal, baseado na liberdade deiniciativa, pelo Estado-Providncia ampliou, em muito, a atuao estatal no domnio econmico,criando novos instrumentos de ao do poder pblico, quer para disciplinar e fiscalizar a iniciativaprivada, com base no poder de polcia do Estado, quer para exercer atividade econmica,diretamente, na qualidade de empresrio. Tambm sob esse aspecto, ampliou-se o contedo doDireito Administrativo, a ponto de j se comear a falar em novo ramo que a partir da vai-seformando o direito econmico baseado em normas parcialmente pblicas e parcialmenteprivadas.

Neste captulo, o que se pretende mostrar, em primeiro lugar, so os fundamentosconstitucionais e filosficos do Direito Administrativo. A seguir, ser analisada a contribuio dodireito francs, do direito alemo e do direito italiano para a formao do Direito Administrativocomo ramo autnomo. A orientao seguida pelos trs direitos foi diversa: o primeiro, quepraticamente deu origem ao Direito Administrativo, formou, no incio, a chamada escola legalista ouexegtica, porque o estruturou quase inteiramente a partir da interpretao de textos legais, levada aefeito pelos Tribunais Administrativos; o segundo, embora influenciado pelo direito francs, deu osprimeiros passos no sentido da elaborao cientfica do Direito Administrativo; e o terceiro,seguindo um pouco de cada tendncia a exegtica e a cientfica trouxe inegvel contribuio paraa elaborao sistemtica do Direito Administrativo. Os trs fazem parte do sistema de baseromanstica, assim chamado porque proveio dos estudos do direito romano, realizados, a partir dosculo XII, nas universidades dos pases latinos e dos pases germnicos, dentre as quais se destacaa Universidade de Bolonha, na Itlia. Esse sistema tinha por objetivo criar um direito comum (juscommune) para a Europa continental, porm respeitando a diversidade dos povos que a integram.

1.2

Embora idealizado para a Europa, expandiu-se para fora dela, por conta da colonizao ou porrecepo voluntria. Abrange a maior parte dos pases da Europa ocidental: Itlia, Espanha,Portugal, Grcia, Alemanha, ustria, Sua, Blgica, Dinamarca, Sucia, Finlndia, Noruega,Esccia; fora da Europa, abrange os pases que foram colonizados por pases da Europa continental:Amrica Latina, Luisiana (nos Estados Unidos), Quebec (no Canad francs), pases africanoscolonizados pela Frana, pela Blgica ou por Portugal, bem como a frica do Sul.

A ideia de direito comum caiu por terra com o desenvolvimento da Escola do Direito Natural,nos sculos XVII e XVIII, que inspirou as codificaes e levou ao positivismo interno de cada pas.O objetivo de criar um direito comum europeu s ressurgiu no sculo XX, com a formao da UnioEuropeia e, em consequncia, do direito comunitrio europeu, no qual se verifica um encontro entreos sistemas romanstico e do common law.

Tambm se far rpida anlise do Direito Administrativo anglo-americano, inserido no sistemado common law, que se caracteriza por ser essencialmente um direito feito pelo juiz; nesse sistema, ajurisprudncia a principal fonte do direito. O sistema do common law adotado na Gr-Bretanha(com ressalva para a Esccia, que permaneceu no sistema de base romanstica), nos Estados Unidos,no Canad (com exceo de Quebec), na Austrlia, Nova Zelndia, Jamaica, alguns pases africanos,ndia, Birmnia, Malsia. Seu estudo, neste captulo, tem como objetivo demonstrar a diversidade desua formao e o seu menor desenvolvimento quando comparado com o sistema de base romanstica.

No se poderia deixar de dedicar um pargrafo ao Direito Administrativo brasileiro que,seguindo a orientao dos demais pases da Amrica Latina, adotou o sistema europeu-continental,porm tambm sofreu influncia do sistema do common law e, mais recentemente, do direitocomunitrio europeu. Um item ser dedicado ao exame da influncia do direito estrangeiro naformao e evoluo do Direito Administrativo brasileiro.

Tambm ser dedicado um item apontando as principais transformaes do DireitoAdministrativo.

O captulo se encerrar com itens sobre o objeto, as fontes e o conceito do DireitoAdministrativo.

FUNDAMENTOS FILOSFICOS E CONSTITUCIONAIS DO DIREITOADMINISTRATIVO

Na doutrina administrativista brasileira, alguns autores mais recentes defendem a origemautoritria do Direito Administrativo, que teria nascido para proteger os interesses econmicos epolticos da burguesia. A divergncia surgiu em razo das crticas ao princpio da supremacia dointeresse pblico, que tambm teria contedo autoritrio. Nessa linha de pensamento, inserem-se,dentre outros, Gustavo Binenbojm, Humberto vila e Daniel Sarmento, todos com textos publicadosem obra organizada pelo ltimo, sob o ttulo de Interesses pblicos versus interesses privados:

desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico.Tambm o pensamento de Maral Justen Filho (2008:67), para quem a organizao do

aparato administrativo do Estado se modela pelas concepes napolenicas, que traduzem uma rgidahierarquia de feio militar do sculo XIX. A fundamentao filosfica do Direito Administrativoainda se reporta clssica disputa entre Duguit e Hauriou, ocorrida nos primeiros decnios dosculo XX. Mais do que isso, predomina a influncia do pensamento de Hauriou muito maisintensamente do que a viso de Duguit. O contedo do Direito Administrativo preenchido porinstitutos vinculados a concepes polticas de um perodo distante. Ou seja, o DireitoAdministrativo continua vinculado s concepes filosficas, polticas e constitucionais quevigoravam na primeira metade do sculo XX. A evoluo radical do constitucionalismo do final dosculo XX permanece ignorada pelo Direito Administrativo.

Falando sobre a constitucionalizao do Direito Administrativo, Maral Justen Filho acrescentaque [...] a evoluo recente importou alteraes radicais nas instituies e nas concepes vigentes.A funo e o contedo da Constituio foram impregnados por princpios e valores democrticos, oque se afirma com ainda grande relevncia no Brasil cuja vivncia democrtica muito limitada.Todas essas modificaes no ingressaram integralmente no Direito Administrativo. O contedo e asinterpretaes do Direito Administrativo permanecem vinculados e referidos a uma realidadesociopoltica que h muito deixou de existir. O instrumental do Direito Administrativo, , na suaessncia, o mesmo de um sculo atrs.

Uma das grandes razes que deram nascimento tese do autoritarismo do DireitoAdministrativo , provavelmente, a teoria da puissance publique, elaborada no sculo XIX edefendida, entre outros, por Batbie, Ducroq, Louis-Edouard Laferrire, Len Aucoc, Berthlmy.Sistematizada por Maurice Hauriou (1927:133), essa teoria, ao procurar o critrio definidor doDireito Administrativo, apontou a existncia de prerrogativas e privilgios do Estado diante doparticular, criando uma posio de verticalidade ou de desigualdade entre Administrao Pblica ecidado.

Outro fator relevante, apontado por Celso Antnio Bandeira de Mello (2013:44), foi a prpriadefinio inicial do Direito Administrativo como derrogatrio e exorbitante do direito comum. Diz oautor que talvez a razo primordial desta forma errnea de encarar o Direito Administrativo residano fato de que este, ao surgir, foi encarado como um direito excepcional, que discrepava dodireito comum, isto , do direito privado, o qual, at ento, era, com ressalva do Direito Penal, onico que se conhecia. Com efeito, o Direito Administrativo tal como foi sendo elaborado,pressuponha a existncia, em prol do Estado, de prerrogativas inexistentes nas relaes entre osparticulares, as quais, ento, foram nominadas de exorbitantes, isto , que exorbitavam dos direitose faculdades que se reconheciam aos particulares em suas recprocas relaes.

Em outra oportunidade, j analisei o tema (2012:10-11) afirmando que, paradoxalmente, oEstado de Direito, preocupado embora com a liberdade do cidado e a igualdade de todos perante o

Direito, trouxe em seu bojo o Direito Administrativo, como ramo autnomo, composto por normas dedireito pblico, aplicveis Administrao Pblica e que, derrogando o direito comum, a elareconhece uma srie de prerrogativas e privilgios de que o particular no dispe. E lembramos alio de Massimo Severo Giannini (1970:28), para quem a existncia de Estados com DireitoAdministrativo o resultado de uma sntese de pensamentos contrastantes e de experincias poltico-jurdicas oriundos de todas as partes da Europa. O Estado com Direito Administrativo recebe, dodireito ingls, o princpio constitucional da diviso de poderes e a ideia de no arbtrio do poderpblico, que coloca como princpio o primado da funo normativa e do qual deriva o princpio dalegalidade da ao administrativa; do pensamento poltico-jurdico comum, nasce o princpioconstitucional do absolutismo da jurisdio, do qual deriva o reconhecimento de situaes jurdicassubjetivas tutelveis perante o juiz, criando-se a categoria dos direitos subjetivos de contedopblico; da estrutura estatal do absolutismo iluminado recebe a ideia de legislao pblicaespecial para regular a atividade da administrao pblica, transformando os poderes absolutos dacoroa em poderes do Estado regulados pela lei.

Na realidade, o carter pretensamente autoritrio do Direito Administrativo foi abrandado pelosprincpios vigentes no Estado liberal, uma vez que a autoridade era limitada pelo reconhecimento dedireitos individuais garantidos pelo Poder Judicirio ou por uma jurisdio administrativaindependente do Poder Executivo.

O Direito Administrativo, desde as origens, caracterizou-se pelo binmio prerrogativas (queprotegem a autoridade) e sujeies (que protegem os direitos individuais perante os excessos dopoder); e esse um dos grandes paradoxos do Direito Administrativo como ramo do direitocaracterizado fundamentalmente pelo referido binmio. No h justificativa para que esse binmioseja visto de um lado s.

Pode ter havido perodos da evoluo do Direito Administrativo, em que a balana pende dolado das prerrogativas e, portanto, do autoritarismo. No primeiro perodo, da justice rtenue (justiaretida), em que o contencioso administrativo esteve vinculado ao imperador (fase do administradorjuiz) prevaleceu o carter autoritrio das normas que disciplinavam a atuao administrativa,fortemente centralizada; a ltima palavra sobre as manifestaes do contencioso administrativo erado imperador. Com a instaurao do Estado de Direito, pende-se para o lado oposto, ou seja, para aproteo das liberdades individuais; o que mais contribuiu para isso foi a atribuio de funojurisdicional propriamente dita, desvinculada do Poder Executivo, aos rgos do contenciosoadministrativo. Abandonou-se a fase da justice rtenue e entrou-se na fase da justice dlgue(justia delegada), quando a deciso proferida pelo juiz passa a ser definitiva. Nesse perodo, dentrodo binmio direitos individuais e prerrogativas pblicas , preocupava-se especialmente com oprimeiro aspecto.

Foi, portanto, o Direito Administrativo elaborado sob a base de alguns princpios fundamentaisdo constitucionalismo tambm incipiente, dentre os quais ressaltam, por sua importncia, o da

separao de poderes e o da legalidade. Um e outro tinham por objetivo assegurar a liberdade docidado diante das prerrogativas do poder pblico. Segundo Jos Eduardo Faria (1988:40),equilbrio entre poderes e representao poltica, certeza jurdica e garantia dos direitosindividuais, constitucionalidade e legalidade, hierarquia das leis e distino entre atos de imprio eatos de gesto, autonomia da vontade e liberdade contratual eis alguns dos princpios bsicos emtorno dos quais o Estado liberal se desenvolveu. Foi sob a gide desses postulados que evoluiu oDireito Administrativo nesse perodo.

Importante, quanto ao tema, o pensamento de Miguel Reale, em trabalho sobre Nova fase dodireito moderno (1990:79-82), em que o autor demonstra que tanto o direito constitucional como oadministrativo so filhos da Revoluo Francesa. Observa o autor que nesta, com efeito, surgem ascondies histricas e os pressupostos tericos indispensveis ao estudo da administrao pblicasegundo categorias jurdicas prprias, a comear pela afirmao dos direitos do cidado perante oEstado; o princpio da responsabilidade dos agentes pblicos por seus atos arbitrrios, e o livreacesso de todos s funes administrativas. Acrescenta o autor que, sem a subordinao do Estadoao imprio da lei e da jurisdio no teria sido possvel o tratamento autnomo e sistemtico doDireito Administrativo.

Miguel Reale parece reconhecer o carter autoritrio da origem do Direito Administrativo, masreala que necessrio separar o aspecto poltico do jurdico. Ele lembra observao feita porMassimo Severo Giannini (em trabalho sobre Diritto amministrativo, publicado na Enciclopedia delDiritto, t. 12, p. 862) de que o advento dessa nova disciplina foi visto por historiadores, comoSalvemini e Lefvre, como um instrumento mediante o qual a burguesia, conquistando o podergraas Revoluo, tende a conserv-lo, por um lado, contra as classes privilegiadas destitudas deseus antigos poderes, e, por outro lado, contra as classes subalternas, donde um Direito privilegiadodo Estado, por ser este, na realidade, instrumento exclusivo dos detentores do poder poltico.Lembra ainda Miguel Reale que: Giannini no diverge dessa viso histrica no plano poltico, mas,sob o prisma jurdico, faz uma ressalva que me parece relevante, assinalando que, no obstante suaorigem autoritria e centralizadora inspirada nos propsitos polticos dos Termidorianos,empenhados em prevenir e reprimir desordens sociais, para a manuteno da ordem pblica e da pazsocial, o Direito Administrativo redundava em respeito liberdade pregada pela Revoluo namedida em que eram reconhecidos limites autoridade estatal, sujeita a controle jurisdicional(grifamos).

A concluso de Reale a de que: O Direito Administrativo, embora vinculado originariamentea interesses polticos e econmicos burgueses, transcendia esses objetivos, representando, desde oincio, uma das vertentes realizadoras do Estado de Direito de cunho liberal.

Na realidade, pode-se afirmar que, qualquer que tenha sido o intuito inicial da criao doDireito Administrativo, o fato que, sob o ponto de vista jurdico, ele nasceu junto com oconstitucionalismo e com o Estado de Direito, no tendo como furtar-se influncia dos ideais

filosficos que inspiraram a Revoluo Francesa (representados especialmente pelas figuras deRousseau e de Montesquieu) e deram nascimento aos princpios da separao de poderes, daisonomia, da legalidade e do controle judicial.

Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (2013:47), o Direito Administrativo nascecom o Estado de Direito. Nada semelhante quilo que chamamos de Direito Administrativo existia noperodo histrico que precede a submisso do Estado ordem jurdica. Antes disso, nas relaesentre o Poder, encarnado na pessoa do soberano, e os membros da sociedade, ento sditos e nocidados , vigoravam ideias que bem se sintetizam em certas mximas clssicas, de todosconhecidas, quais as de que quod principi placuit leges habet vigorem: o que agrada ao prncipetem vigor de lei. Ou, ainda: o prprio da soberania impor-se a todos sem compensao; ou,mesmo: o rei no pode errar. O advento do Estado de Direito promoveu profunda subverso nestasideias polticas, que eram juridicamente aceitas. Ao firmar a submisso do Estado, isto , do Poder,ao Direito e ao regular a ao dos governantes nas relaes com os administrados, fundando, assim,o Direito Administrativo, este ltimo veio trazer, em anttese ao perodo histrico precedente o doEstado de Polcia , justamente a disciplina do Poder, sua conteno e a inaugurao dos direito dos,j agora, administrados no mais sditos.

Com efeito, o Direito Administrativo incorporou o princpio da legalidade e, do outro lado damoeda, o princpio da justicialidade. Se incorporou tambm o princpio do interesse pblico porque ao Estado incumbe a defesa dos interesses da coletividade.

E talvez nunca se tenha vivido outro perodo da evoluo do Direito Administrativo em que sedefende de forma to efetiva a proteo dos direitos individuais como o atual. O DireitoAdministrativo se constitucionalizou, se humanizou, se democratizou. Este, desde as origens,encontrou fundamento no Estado de Direito e acompanhou a sua evoluo nas vrias fases (Liberal,Social e Democrtica). Mais recentemente, a ligao com os princpios do Estado de Direito aindamais se acentuou com a constitucionalizao do Direito Administrativo, referida no item 1.8 sobre astransformaes do Direito Administrativo.

Por essas razes, no possvel concordar com os autores que apontam a origem autoritria doDireito Administrativo, negam a sua constitucionalizao e afirmam a sua imutabilidade no decursodo tempo. No h dvida de que a doutrina e, em grande parte, a jurisprudncia, muito avanaram econtinuam avanando, no que diz respeito constitucionalizao do Direito Administrativo. ODireito Administrativo vem passando por profundas modificaes, das quais se reala precisamentea sua constitucionalizao, hoje tratada e defendida pela doutrina e aplicada pela jurisprudncia, comreflexos sensveis sobre a legalidade, a discricionariedade administrativa e o controle judicial. Ocontedo do Direito Administrativo ampliou-se consideravelmente, no s no direito brasileiro, mastambm no direito europeu, levando Jacqueline Morand-Deviller (2013:11) a afirmar que asmutaes do fim do sculo XX foram descritas pelos administrativistas como um perodo de ps-modernismo. O sculo XXI conhece j um ps-ps-modernismo cujas caractersticas seriam, em

1.3

reao contra os excessos do perodo precedente, uma nova aproximao mais sutil danormatividade, como contrapeso ao excesso de regulao, uma nova maneira de conceber as relaessociais humanizando o consensualismo (empobrecimento do contrato) pela convivncia (tica daconvivncia) e uma nova maneira de conceber os direitos, vinculando-os a deveres. A obrigao e acoero se transformariam em um consentimento voluntrio de assumir suas responsabilidades. Noface a face entre a administrao e os administrados, a primeira no conceberia suas prerrogativasseno vinculadas a seu dever de prestar contas e, os segundos, transformados plenamente emcidados, no separariam seus direitos de seus deveres para com a coisa pblica.

Por isso mesmo, pode-se afirmar que as bases filosficas do Direito Administrativo, desde asorigens, so as mesmas do Estado de Direito, tendo acompanhado de perto as mutaes por estesofridas, em suas vrias fases liberal, social, democrtica e, talvez, ps-ps-modernista (comomencionado por Jacqueline Morando-Deviller). Hoje, o Direito Administrativo de baseessencialmente constitucional foi enriquecido pelos ideais de centralidade e dignidade da pessoahumana, de participao, de transparncia, de exigncia de motivao, de processualizao, decontrole social.

CONTRIBUIO DO DIREITO FRANCS

inegvel a contribuio do direito francs para a autonomia do Direito Administrativo.Costuma-se indicar, como termo inicial do nascimento do Direito Administrativo, a Lei de 28

pluvioso do Ano VIII (1800), que organizou juridicamente a Administrao Pblica na Frana.Mas foi graas principalmente elaborao jurisprudencial do Conselho de Estado francs que

se construiu o Direito Administrativo.O apego ao princpio da separao de poderes e a desconfiana em relao aos juzes do velho

regime serviram de fundamento para a criao, na Frana, da jurisdio administrativa (ocontencioso administrativo), ao lado da jurisdio comum, instituindo-se, dessa forma, o sistemada dualidade de jurisdio.

Com efeito, os constituintes franceses ps-revolucionrios deram alcance mais amplo teoriada separao de poderes, entendendo que a soluo dos litgios nos quais a Administrao Pblica parte no pode ser atribuda ao Poder Judicirio, sob pena de criar-se subordinao de um Poder aooutro. Essa concepo do princpio da separao de poderes traduzia uma viso poltica herdada daexperincia do Velho Regime: a desconfiana em relao ao Poder Judicirio, pois a sua resistnciaao poder real e s reformas que ele pretendia promover foi uma das principais causas do imobilismoque acabou por provocar a Revoluo (cf. Georges Vedel, 1964:60).

Tal o fundamento pelo qual se instituiu na Frana o contencioso administrativo, com apoio notexto do artigo 13 da Lei de 16-24 de agosto de 1790, em cujos termos as funes judicirias sodistintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas. No podero os juzes, sob

pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as operaes dos corpos administrativos, nemcitar diante de si os administradores por motivo das funes que estes exercem.

Essa norma foi confirmada, posteriormente, pelo decreto de 16 frutidor do ano III: Proibiesiterativas feitas aos tribunais de conhecer atos de administrao de qualquer espcie... (cf. JosCretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo, 1969, v. 6:69-71).

De incio, a prpria Administrao decidia os seus conflitos com os particulares, j que oJudicirio no podia faz-lo. Foi a fase do administrador-juiz, em que a Administrao era, aomesmo tempo, juiz e parte. No entanto, no ano VIII, comea a desenvolver-se uma verdadeirajurisdio administrativa, com a criao do Conselho de Estado, que s passa a exercer funoverdadeiramente jurisdicional a partir de 1872, quando se tornou independente e suas decisesdeixaram de submeter-se ao chefe de Estado.

Foi pela elaborao pretoriana desse rgo de jurisdio administrativa que se desenvolveraminmeros princpios informativos do Direito Administrativo, incorporados ao regime jurdico deinmeros outros pases.

Pode-se dizer que a autonomia do Direito Administrativo, ou seja, a sua posio como cinciadotada de objeto, mtodo, institutos, princpios e regime jurdico prprios, comeou a conquistar-sea partir do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu uma menina (Agns Blanco) que,ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foi colhida por uma vagonete da CompanhiaNacional de Manufatura de Fumo, que transportava matria-prima de um para outro edifcio (cf. JosCretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo , 1970, v. 8:22-23). Naquela oportunidade, oConselheiro Davi, do Tribunal de Conflitos, proferiu o seu voto, colocando de lado o CdigoNapoleo e afirmando, pela primeira vez, o equacionamento e a soluo da responsabilidade civil doEstado em termos publicsticos. Relembre-se de que, nessa ocasio, ocorreu choque de competnciaentre o Conselho de Estado e a Corte de Cassao. O conflito era de atribuio negativo; suscitadoperante o Tribunal de Conflitos a quem cabia dirimir os conflitos dessa natureza entre a jurisdiocomum e a administrativa , o Conselheiro Davi, entusiasmado com o caso, no s concluiu que oConselho de Estado era competente para decidir a controvrsia, como tambm devia faz-lo emtermos publicsticos, j que o Estado era parte na relao jurdica. Acentua-se aqui a sada doinstituto da responsabilidade do campo do direito civil, como ento era tratado, para mergulhar nocampo do Direito Administrativo, onde a relao entre preposto e preponente diversa dessa mesmarelao no campo do Direito Civil.

Embora a deciso apenas confirmasse, quanto competncia da jurisdio administrativa,jurisprudncia anterior do Conselho de Estado, adotada nos casos Rotschild (1855) e Dekeister(1862), ela inovava em dois pontos: quando definia a competncia da jurisdio administrativa pelocritrio do servio pblico (responsabilidade por danos decorrentes do servio pblico) e quandoresolvia a questo com base em princpios autnomos, distintos daqueles adotados pelo Cdigo Civilpara as relaes entre particulares.

A partir de ento, inegvel foi a contribuio do Conselho de Estado francs para a elaboraode princpios informativos do Direito Administrativo. Em 1945, o Conselho de Estado francsinvocou, pela primeira vez de modo expresso, os princpios de direito aplicveis, mesmo naausncia de textos legais, s relaes entre Administrao-indivduo, Administrao-funcionrio ouentre rgos administrativos. E a partir de ento expediu-se naquele tribunal essa diretriz, atribuindo-se aos princpios fora de lei quanto aos atos administrativos gerais e especiais. Em virtude dosurgimento de regulamentos autnomos previstos na Constituio francesa de 1958 e dotados damesma fora de lei, o Conselho de Estado passou a conferir, aos princpios gerais, valorconstitucional, com base no prembulo da referida Constituio (cf. Odete Medauar, O Estado de S.Paulo, 24-4-86, p. 42).

Georges Vedel (1964:53) ressalta o fato de que o Direito Administrativo francs , em grandeparte, no legislativo, porque formulado pelo juiz. Diz ele que, nesse ramo do Direito, o repdio aoCdigo Civil e ao direito privado e a imensido de lacunas legislativas levaram o juiz a fazerverdadeiramente o direito. A funo do juiz administrativo no era s a de interpretar o direitopositivo, como o fazia o juiz comum, mas tambm preencher, por suas decises, as lacunas da lei.Da a contribuio do Conselho de Estado para a elaborao de princpios informativos do DireitoAdministrativo, ainda hoje vigentes em vrios sistemas: o da responsabilidade civil daAdministrao, o da alterao unilateral dos contratos administrativos, os concernentes ao regimejurdico especial dos bens do domnio pblico, a teoria da nulidade dos atos administrativos.

Afora a contribuio do Conselho de Estado, que no se limitou s origens do DireitoAdministrativo, pois se perpetuou nas sucessivas interpretaes de leis e regulamentosadministrativos, mediante princpios publicsticos, o direito francs tambm se coloca entre ospioneiros no campo da elaborao doutrinria do Direito Administrativo.

verdade que se indica como primeira obra, nessa matria, os Principii fondamentali didiritto amministrativo, de Giandomenico Romagnosi, publicada na Itlia em 1814; porm, logo aseguir, surgem, na Frana, as obras de Macarel (lements de jurisprudence administrative, 1818) eDe Cormenin (Questions de droit administratif, 1822). Costuma-se criticar essas primeiras obraspelo fato de que se limitaram a comentar textos legais e decises jurisprudenciais. Assim foram asobras de Macarel, Cormenin e De Gerando. No entanto, so ainda do Direito Administrativo francsas primeiras obras que trataram dos temas do Direito Administrativo como categoria prpria,constituda por princpios autnomos; o caso do Cours de droit administratif, de Ducroq, dasConfrences sur le Droit, de Aucoc, e do Trait sur la juridiction administrative, de Laferrire.

Tambm foi o direito francs o primeiro a colocar o Direito Administrativo como matria deensino universitrio. Em 1819, muito antes, portanto, do referido caso Blanco, foi inaugurada naFaculdade de Direito de Paris a cadeira de Direito Administrativo, ministrada pelo Baro deGerando, que publica o seu Programe du Cours de Droit Public Positif Administratif la Facult

de Droit de Paris, no qual expe os princpios gerais da Cincia da Administrao, distinta doDireito Administrativo Positivo. Em 1829, ele publica as Institutes du Droit Administratif Franais,nas quais sistematiza a exposio de mais de 80.000 dispositivos legais e regulamentares (cf.Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, 2007:78).

O Direito Administrativo francs formou-se como disciplina normativa referida a um sujeito aAdministrao Pblica, ou, nas palavras de Andr Hauriou (RDA 1:465), il reste une disciplineinterieure un groupe . Ele se elaborou com base em determinados conceitos, como o de serviopblico, de autoridade, de Poder Pblico, de especialidade de jurisdio, nenhum deles inspirado nodireito privado. Segundo Vedel (1964:57), quatro princpios essenciais informam o DireitoAdministrativo francs: o da separao das autoridades administrativa e judiciria, que determinaas matrias para as quais os tribunais judiciais so incompetentes; o das decises executrias, quereconhece Administrao a prerrogativa de emitir unilateralmente atos jurdicos que criamobrigaes para o particular, independentemente de sua concordncia; o da legalidade, que obriga aAdministrao a respeitar a lei; e o da responsabilidade do poder pblico, em virtude do qual aspessoas pblicas devem reparar os danos causados aos particulares.

Tendo o Direito Administrativo francs nascido como o direito concernente a um sujeito Administrao Pblica , natural que se entendesse que sua organizao, seus direitos,prerrogativas e obrigaes fossem regulados por normas prprias, diversas daquelas que disciplinamas relaes particulares. Da a razo pela qual muitos autores viram o Direito Administrativo comoo conjunto das derrogaes que as leis trariam aplicao do direito privado no que concerne viaadministrativa. Ele sempre foi apresentado como um corpo de regras globalmente autnomo,repudiando em bloco o direito privado (cf. Vedel, 1964:47). Foi o que fez o Conselheiro Davi, nocaso Blanco, onde ele afirma que a responsabilidade que pode incumbir ao Estado para os danoscausados aos particulares por fato das pessoas que ele emprega no servio pblico no pode serregida por princpios que so estabelecidos pelo Cdigo Civil para as relaes de particular aparticular... (cf. Vedel, 1964:48).

A mesma rejeio s normas do Direito Civil, que se verifica em relao ao tema daresponsabilidade, repete-se tambm em relao aos contratos administrativos, s fundaes pblicas, propriedade pblica. Vale dizer que se procura solucionar com normas e princpios do DireitoAdministrativo todas as questes em que a Administrao parte.

Evidentemente, a autonomia nunca foi total. Jean Waline (apud Vedel, 1964:48) mostra que ashipteses nas quais o juiz administrativo aplica aos litgios que lhe so submetidos regrasemprestadas ao Cdigo e leis de direito privado so muito mais numerosas do que se supegeralmente, de tal sorte que a apresentao tradicional que nisso v excees autonomia doDireito Administrativo repudiando em bloco o direito privado torna-se muito contestvel.

Vedel (1964:48), que aceita essa concluso, afirma que o que permanece verdadeiro da teseclssica que, ao contrrio do juiz judicirio, o juiz administrativo senhor de decidir se os

1.4

Cdigos e as leis de direito privado se aplicam a tal ou tal matria dependente de sua competncia.Conforme os casos, ele prprio forjar as regras aplicveis ou considerar intil a derrogao dasregras do direito privado.

No se pode encerrar este item sem realar que o direito francs, inclusive seu DireitoAdministrativo, vem passando por importantes transformaes, em decorrncia de sua integrao naUnio Europeia, cujo direito se impe aos Estados-membros, inclusive s suas Constituies. Aprpria jurisprudncia do Conselho de Estado, que sempre se constituiu na principal fonte do DireitoAdministrativo francs, perdeu grande parte de sua fora, no s pela grande quantidade de leis hojeexistentes, mas tambm pela submisso obrigatria aos atos normativos provenientes de organismosque compem a estrutura da Unio Europeia. De resto, a constitucionalizao, a privatizao, aconsensualidade, a democratizao, a substituio do conceito de servio pblico por servio deinteresse econmico (agora substitudo, por sua vez, por servio de interesse geral), a foracrescente das fontes internacionais do direito, o surgimento do Direito Administrativo econmico,so algumas das transformaes pelas quais vem passando o Direito Administrativo francs e queacabam por se expandir por todos os pases que integram o sistema de base romanstica.

DIREITO ADMINISTRATIVO ALEMO

Enquanto na Frana o Direito Administrativo surgiu aps a revoluo, que rompeu inteiramentecom o sistema anterior, na Alemanha no houve a mesma ruptura, pois resultou, esse ramo do direito,de longa evoluo, no processada pela mesma forma nos diferentes Estados. L, a transformaono se desenrolou segundo um ritmo uniforme nos diferentes Estados alemes, e em nenhuma parte ovelho direito foi em um dado momento totalmente eliminado para ser substitudo por um direito novo;constata-se, em cada perodo, a subsistncia de reminiscncias jurdicas de concepes passadas.Mas em cada um desses perodos, a situao do poder pblico em relao aos sujeitos e em relaoao direito determinada por uma concepo nova, que se afasta das tendncias anteriores (cf. FritzFleiner, 1933:25).

Na Idade Mdia, a proteo jurdica para a autoridade e para o particular era a mesma,sujeitando-se, um e outro, s instncias jurisdicionais dos tribunais, cabendo, no entanto, ao prncipeum direito eminente (jus eminens), composto por uma srie de prerrogativas e poderes que ele deviaexercer no interesse da coletividade. Em uma segunda fase, aps a Reforma, ampliou-se o poder doprncipe; constitui-se o chamado jus politiae (direito de polcia), que, partindo da ideia de podersobre a vida religiosa e espiritual do povo, concentrou em mos dos prncipes poderes de interferirna vida privada dos cidados, sob o pretexto de alcanar a segurana e o bem-estar coletivo; houve,nesse perodo, uma separao entre a polcia e a justia; o prncipe podia baixar regras de polcia,relativas Administrao, e normas relativas justia; estas ltimas ficavam fora de sua ao e spodiam ser aplicadas pelos juzes; as outras eram aplicadas pelo prncipe e seus funcionrios, que

agiam exclusivamente sob normas dele emanadas e sem assegurar aos indivduos apelo aos tribunais.Para combater esse poder absoluto do prncipe, elaborou-se a teoria do fisco, em consonncia

com a qual o patrimnio pblico no pertence ao prncipe nem ao Estado, mas ao Fisco, que teriapersonalidade de direito privado, diversa da personalidade do Estado, associao poltica, pessoajurdica de direito pblico, com poderes de mando, de imprio; o primeiro submetia-se ao direitoprivado e, em consequncia, aos tribunais; o segundo regia-se por normas editadas pelo prncipe,fora da apreciao dos tribunais.

Com isto, muitas das relaes jurdicas em que a Administrao era parte passaram a serregidas pelo Direito Civil e a submeter-se a tribunais independentes, sem qualquer vinculao com oprncipe. Estes tribunais passaram a reconhecer, em favor do indivduo, a titularidade de direitosadquiridos contra o Fisco, todos eles fundamentados no direito privado. Na realidade, no haviaoutro direito alm do Direito Civil.

Como diz Otto Mayer (1982, t. 1:56), o resultado foi que nesse perodo do regime de polciaexiste efetivamente um direito civil, um direito penal, um direito processual; em uma palavra: odireito de justia. Com relao administrao no existem regulamentos que sejam obrigatriospara a autoridade frente ao sdito: no h direito pblico.

No Estado Moderno, conservou-se do regime de polcia a ideia