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Grupo Temático 4: NASCIMENTO, A. B. F. M.; Gerenciamento de Organizações Públicas PADILHA, Y. L.; SANO, H.

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CONTRIBUIÇÕES DA TEORIA INSTITUCIONAL

PARA ANÁLISE DE DISSEMINAÇÃO DE

INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA

Alex Bruno F. M. do Nascimento1 Yuri de Lima Padilha1

Hironobu Sano1

RESUMO A disseminação de inovação no setor público possui singularidades pouco contempladas pela academia. Portanto, o objetivo desse ensaio é relacionar os construtos teóricos da Teoria Institucional com a disseminação de inovações no setor público. Para tanto, o desenho teórico realizado foi iniciar com a apresentação dos conceitos sobre disseminação de inovação no setor público, em seguida um debate sobre a teoria institucional, especialmente as correntes da escolha racional, do institucionalismo histórico e por fim o sociológico. A construção desse ensaio permitiu concluir certa proximidade entre as dimensões institucionais e a disseminação de inovação no setor público, principalmente, os aspectos de isomorfismos da escola do institucionalismo sociológico. Palavras-chave: Disseminação de Inovação. Setor Público. Teoria Institucional

1 Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).


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1 INTRODUÇÃO

Neste ensaio teórico, os pressupostos sobre a disseminação da inovação na

gestão pública são analisados a partir de aspectos institucionais, para tanto a Teoria

Institucional foi utilizada como aporte a fim de contribuir para o fortalecimento teórico

do debate sobre a disseminação de inovação. Essa relação foi possível porque as

ações organizacionais de inovação no setor público não precisam, necessariamente,

ser originais, podem ser replicadas sem prejuízo de serem chamadas de

―imitadoras‖. Pelo contrário, boas práticas no setor público são incentivadas à

replicação em outras localidades. Logo, entende-se que haja pressão institucional

para que inovações sejam disseminadas no setor público por isomorfismos.

Embora relevante, verifica-se que é incipiente a produção acadêmica no

Brasil que aborde o tema da inovação e, especificamente, a disseminação de

inovações no setor público (LIMA; VARGAS, 2012; BRANDÃO; BRUNO FARIA,

2013; FARAH, 2008). Entretanto, a abordagem da Teoria Institucional traz

elementos que podem contribuir para compreender esse tema.

Dentre esses elementos, faremos destaque para as pressões institucionais

(isomorfismos) que influenciam a disseminação das inovações no setor público

(CRUBELLATE, 2007). Isso porque a literatura indica que tal disseminação ocorre,

dentre outros, por transferências de políticas públicas (DOLOWITZ; MARSH, 1996) e

por sua capacidade de resolver problema (FARAH, 2008). Portanto, é justificável a

aproximação entre essas duas abordagens – Disseminação de Inovação no Setor

Público‖ e ―Teoria Institucional‖ – uma vez que as transferências de políticas

públicas podem ser influenciadas por pressões isomórficas normativas e coercitivas,

bem como a capacidade de resolver o problema pode influenciar a disseminação por

pressão isomórfica mimética.

Dentre os poucos trabalhos sobre disseminação de inovação em sua

dimensão institucional, destaca-se o ensaio de Ribeiro (2012), no qual o autor faz

uma reflexão acerca dos aspectos institucionais envolvidos na inovação em

Instituições de Ensino Superior, e destaca ainda que essa dimensão institucional

não fora observada em estudos anteriores.

Os demais trabalhos que citaram os elementos isomórficos da disseminação

de inovação veem esses elementos como negativos à inovação. Seus campos de


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análises eram nas organizações privadas, e, portanto, a ideia de replicar inovações

soa como ―imitação‖, sendo desprestigiada pelos consumidores (CALLIA;

GUERRINI, 2007; SOARES, et.al, 2015). Entretanto, nas organizações públicas, o

isomorfismo tem outras implicações, as quais serão tratadas nesse trabalho.

Diante disso, o problema que orienta esse ensaio é: quais as contribuições da

Teoria Institucional para a compreensão da disseminação de inovações no setor

público? Para tanto, o objetivo delineado é relacionar os construtos teóricos da

Teoria Institucional com a disseminação de inovações no setor público. Com isso,

pretende-se contribuir com a literatura, dialogando essas duas abordagens, e

identificando as similitudes e ponderações entre ambas.

A teoria institucional, sobretudo a vertente histórica e sociológica, proporciona

importantes conceitos que consideram a variável ambiental no processo de

mudanças organizacionais. Além disso, essa teoria analisa aspectos como a

legitimidade da ação, bem como o isomorfismo como elementos essenciais para a

sobrevivência da organização. O processo isomórfico se apresenta como um

conjunto de forças que tornam as estruturas organizacionais de um dado campo

organizacional homogêneo (CRUBELLATE, 2007).

Será realizada uma discussão dos principais estudos e conceitos sobre

disseminação da inovação no setor público, e com isso se analisará as suas

limitações teóricas e sua compreensão a partir das teorias institucionais.

2 DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÕES NO SETOR PÚBLICO

Antes de enveredarmos sobre o debate no âmbito do setor público, é preciso

definir conceitos de ―inovação‖ e ―disseminação de inovação‖. Isto é fundamental,

pois não há consenso acerca desses construtos teóricos, logo, assimilar a relação

teórica entre as abordagens pretendidas nesse ensaio requer a definição dos

conceitos assumidos.

Koch e Hauknes (2005) estabelecem compreensão de inovação enquanto

aspecto central de uma ação planejada e implementada com finalidade e

intencionalidade de mudança por atores sociais, quer seja indivíduos ou instituições,

considerando seu contexto, ou seja, os objetivos e funcionalidades organizacionais.

Os autores ressalvam que o conceito de inovação deve ser aplicado com caráter


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analítico e não simplesmente descritivo. Isso significa que analisar inovação

perpassa observar atividades e interações sociais. Portanto, deve-se estabelecer

uma postura crítica que vá além de normatizar se uma inovação é "positiva" ou

"negativa‖, ou até mesmo da generalização do que seja ou não inovação em

determinado setor ou atividade.

Algumas questões fundamentais para a análise de inovação são derivadas da

discussão proposta por Koch e Hauknes (2005). Em primeiro lugar, a ideia de

mudança se fundamenta em dois parâmetros: ―novidade quando acontece a

implementação‖ e ―novidade para aquela organização‖. Portanto, uma prática é

considerada inovadora quando for inédita para a organização, ainda que tenha sido

aplicada em outros locais, mas também, só será ―validada‖ e, portanto, considerada

―inovadora‖, quando essa ação, implementada, estiver alinhada com os objetivos da

organização.

Outro aspecto que deve ser compreendido reside no elemento analítico:

―interações sociais‖. Essas, no âmbito da inovação, acontecem na medida em que

ocorre a transmissão de informação sobre a ―mudança‖ e seus impactos. Portanto, a

implementação de uma inovação ocorre mediante a geração de informação a fim de

conseguir compreensão e aceitação, produzindo um processo de aprendizagem

(KOCH; HAUKNES, 2005).

Na perspectiva de Røste (2004), a inovação não pode ser vista como um

caminho linear - planejamento e implementação, mas a inovação é produto de vários

fatores, mecanismos e interações que influenciam o processo de inovar. Portanto, a

análise e compreensão de uma inovação ocorre a partir de um olhar sobre a

dinâmica e o contexto no qual os atores estão inseridos.

Uma vez que a discussão circunda o elemento ―contexto‖ ao demarcar uma

conceituação sobre inovação no setor público, é importante inserir nesta análise

elementos organizacionais tais como eficiência, eficácia e efetividade, como

propõem Mulgan e Albury (2003). Segundo os autores, a introdução destes

elementos se justifica pela contribuição da inovação para a eficácia e efetividade dos

serviços públicos mediante o aumento da capacidade de responder às necessidades

da comunidade, bem como, a constante busca por manter ou reduzir os custos dos

serviços.


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Do mesmo modo, o conceito de ―disseminação‖ não é unânime. Para Katz,

Levin e Hamilton (1963) consiste na ―aceitação, ao longo do tempo, de algum item

específico – uma ideia ou prática, por indivíduos, grupos ou outras unidades

adotantes, ligados a canais específicos de comunicação, a uma estrutura social e a

um sistema de valores ou cultura‖.

Já para Walker (1969), o ponto central de sua tese está no voluntariado, ou

seja, na decisão individual do ator de adotar a inovação, e assim, contribuir para a

disseminação. A limitação deste conceito está, aparentemente, em entender a

adoção como processo voluntário. Isto seria uma visão incompleta, tendo em vista

que as inovações também podem ser influenciadas por fatores contextuais.

Rogers (2003) aponta que a difusão de inovação ocorre em um processo de

comunicação. É de se compreender sua posição científica, uma vez que esse autor

pesquisa elementos de disseminação de inovação a partir da interação entre os

indivíduos. Ou seja, é a partir da comunicação entre os atores que a difusão ocorre.

Há cinco atributos para a difusão da inovação, segundo Rogers (2003), são eles:

vantagem relativa, compatibilidade, complexidade, percepção e teste.

Quadro 1 – Atributos e definições da difusão da inovação

Atributos Breve Definição

Vantagem Relativa É o grau em que uma inovação é percebida como superior a demais alternativas.

Compatibilidade Significa o grau de compatibilidade entre a inovação e os valores internos do grupo.

Complexidade Significa a percepção pelos usuários quanto às dificuldades de implantação da inovação.

Percepção É a forma como os usuários observam os benefícios e resultados da aplicação da inovação.

Teste É o estágio em que a inovação é testada, mesmo antes de ser implantada.

Fonte: Os autores, com base em Rogers (2003).

O trabalho de Evans (2006), numa síntese de diversos estudos, recupera o

conceito de Dolowitz e Marsh (1996), o qual apresenta a difusão de inovação

enquanto transferência de políticas públicas, quer seja entre setores ou níveis de

governo. Este conceito insere o elemento de ―poder e coerção‖ na discussão sobre


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inovação, uma vez que embora haja autonomia entre entes federados, aquele ente

com maior abrangência territorial de ação (governo federal e estadual, por exemplo)

―induzem‖ os entes com menor abrangência a adotarem determinada inovação, para

tanto eles se utilizam de poderes políticos e mecanismos de coerção.

Segundo Farah (2008), o processo de disseminação da inovação é

influenciado por características intrínsecas da inovação, isto significa observar a

capacidade de responder a problemas. Diante disso, a particularidade de um

problema em relação a um contexto local minimiza sua capacidade de

disseminação; contrariamente, sendo um problema partilhado por outras localidades

ou instituições seu potencial de disseminação se amplia.

A percepção da relevância do problema e a consequente adoção de uma

solução está aliado às janelas de oportunidades de Kingdon (2011). A janela de

oportunidades, conceito definido por Kingdon (2011), diz respeito ao momento em

que um conjunto de condições favoráveis ensejam a entrada de um tema na agenda

de governo, e para que isso ocorra são necessários: a definição do problema, a

existência de soluções viáveis, e um contexto político favorável ao tema. Ou seja, a

adoção de uma inovação e, assim a disseminação de tal prática, tende a ocorrer

quando houver uma janela de oportunidades que crie as condições favoráveis.

Além disso, pressupõe-se que os resultados positivos da inovação adotada

tendem a gerar benefícios políticos como a legitimação do ator por meio da opinião

pública. Além disso, tem-se também as características estruturais, percebidas a

partir da capacidade de mobilização de recursos que podem facilitar a atuação de

indivíduos mediadores do processo de disseminação-adoção (FARAH, 2008).

Fatores substantivos também atuam no contexto de disseminação, tais como

o legado de políticas públicas prévias e a ideologia. Os efeitos da política contribuem

para a formação da ideologia dos adotantes, e isso influencia futuras decisões sobre

quais políticas serão implementadas no futuro. Logo, a disseminação de inovação

recebe pressões resultantes da ideologia dos adotantes. Consequentemente, isso

acaba direcionando a formação de agendas, que também pode ocorrer por

influência de agências multilaterais sob a justificativa da neutralidade e da técnica.

A imposição e a, consequente disseminação, dependerá também de um

contexto de transformação política e mudança de paradigma. O que se percebe é


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que o processo de disseminação quando percebido do ponto de vista da imposição

revela as assimetrias de poder, ou seja, da capacidade em influenciar a agenda.

3 TEORIA INSTITUCIONAL: aspectos conceituais

Existem três principais abordagens do Institucionalismo: da Escolha

Racional; Histórico; e Sociológico (HALL; TAYLOR, 2003). Cada uma dessas

escolas surgiu com a intenção de explicar como as instituições moldam o

comportamento e como as instituições surgem ou se modificam.

No Institucionalismo da Escolha Racional prevalece a ideia de que os

indivíduos agem movidos por um ideal utilitarista, e assim as instituições são

moldadas a partir do cálculo que indivíduos realizam para maximização de um

benefício particular.As instituições, consequentemente, buscam reduzir as incertezas

quanto às ações dos outros indivíduos, para assim, aumentar as chances de ganho

(THÉRET, 2003).

Portanto, essa escola pressupõe as instituições como arranjos que se

justificam a partir do modo com o qual eles minimizam os custos de transação, de

produção e de influência em determinada situação. A consequência disso é uma

escola de caráter estritamente ―funcionalista‖, na qual seus defensores advogam um

comportamento muito mais ―voluntarista‖ dos indivíduos, e muito menos influenciado

por um contexto histórico ou cultural.

Em contraponto, Hall e Taylor (2003, p.198) afirmam que na escola do

Institucionalismo Histórico, as instituições fornecem modelos racionais e morais

que levam os indivíduos a agirem. Esse indivíduo está imerso num ―mundo de

instituições compostos de símbolos, de cenários e de protocolos que fornecem filtros

de interpretação, aplicáveis à situação ou a si próprio, a partir das quais se define

sua linha de ação.‖

Aqui um conceito que merece destaque é o de ―path dependency‖, e sua

peculiar vinculação com a ideia de desenvolvimento histórico. Os defensores dessa

escola argumentam que há uma causalidade social dependente da trajetória

percorrida (COLLIER; COLLIER, 1991). Dito de outra forma, as forças que moldam a

ação dos indivíduos se modificam a partir das propriedades do contexto local, e

essas propriedades são características institucionais herdadas do passado. Além


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disso, durante esse fluxo de momentos históricos, os autores defendem que haja

momentos que condicionam tomadas de decisões posteriores, aos quais eles

denominam ―momentos críticos‖. Tais ―momentos‖ são marcados na trajetória como

instante em que se muda a direção das ações (HALL; TAYLOR, 2003).

As características institucionais de um contexto local são herdadas de sua

trajetória, nelas estão contidas as ações passadas que contribuíram a construção da

sociedade, como por exemplo, o processo de colonização, a estruturação do Estado,

os conflitos intervenientes, a forma de organização política, e outros. Nessa linha, o

Institucionalismo Histórico passa a perceber o Estado não mais como um agente

neutro e mediador afastado, mas um complexo de instituições capazes de moldar e

estruturar a natureza dos conflitos entre os grupos (HALL; TAYLOR, 2003).

Assim como o Institucionalismo Histórico, a escola do Institucionalismo

Sociológico considera elementos ambientais e contextuais para explicar como as

instituições moldam as ações dos indivíduos. Conforme a literatura descreve, vai de

encontro à premissa voluntarista da escolha racional, e estabelece o entendimento

de que a capacidade de decisão racional é afetada pelas contingências do ambiente,

que por sua vez é constituído por crenças, regras e valores criados a partir de uma

interação social (DIMAGGIO; POWELL, 2003; MACHADO-Da-SILVA; FONSECA,

1999; MEYER; ROWAN, 1977).

Nessa corrente, os institucionalistas sociológicos defendem que a adoção de

determinadas práticas não seria resultado de um simples cálculo funcional balizado

por critérios de eficiência, como prediz a ―racionalidade‖ instrumental, mas, além

disso, as organizações e os indivíduos agem movidos por elementos institucionais

culturais, tais como os mitos e cerimônias de uma sociedade (MEYER; ROWAN,

1977).

Os sociólogos institucionalistas se concentram em tentar explicar por que as

organizações adotam determinados procedimentos em detrimentos de outros, para

tanto, eles recorrem à legitimidade que tal ação possui no ambiente (HALL;

TAYLOR, 2003). Ou seja, se uma ação for amplamente validada e legitimada entre

os pares, a mesma possui grandes chances de ser adota por outras organizações.

Conforme dizem Hall; Taylor, (2003, p.208, 212):


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Dada a sua ótica própria, os sociólogos institucionalistas em geral escolhem uma problemática que envolve a explicação de por que as organizações adotam um específico conjunto de formas, procedimentos ou símbolos institucionais, com particular atenção à difusão dessas práticas. [...] Os sociólogos dessa escola também desenvolvem uma concepção mais ampla das razões pelas quais uma instituição particular pode ser escolhida, que vai bem além das meras considerações de eficácia para englobar o papel que esforços interativos de interpretação e uma preocupação com a legitimidade social podem ter nesse processo.

Existem duas perspectivas centrais que ajudam a compreender a Teoria

Institucional e como os indivíduos agem. Uma é calculista (utilitarista?), baseada no

cálculo funcionalista dos indivíduos e sua forma de agir; e a outra cultural, na qual os

atores jamais agem exclusivamente por estratégia, mas limitado pela visão de

mundo própria do indivíduo (HALL; TAYLOR, 2003). E é na escola do

Institucionalismo Sociológico que está, com maior proeminência, a perspectiva

cultural, conforme dizem Hall e Taylor, (2003, p. 207, 208)

(...) os neo-institucionalistas começaram a sustentar que muitas das formas e dos procedimentos institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adotadas simplesmente porque fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a noção de uma ―racionalidade‖ transcendente. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser consideradas como práticas culturais, comparáveis aos mitos e às cerimônias elaborados por numerosas sociedades.

As práticas incorporadas pelas organizações não precisam ser

necessariamente eficazes do ponto de vista da relação custo-benefício, mas pela

forma como foram repassadas dando origem às práticas culturais envolvidas.

Em consonância com essa escola, pode-se vincular o conceito de

isomorfismo, conceituado por Hawley (1968 apud Dimaggio; Powell, 2003, p. 149)

como: “um processo constrangedor que força as unidades de uma população a se

assemelhar a outra unidade que enfrenta o mesmo conjunto de variáveis

ambientais”.

Sendo assim, pode-se entender que uma vez que as práticas organizacionais

se constituem como forças institucionais restritivas que exercem influência nas

demais organizações, essas últimas passam a adotar as mesmas práticas por

mecanismos de isomorfismo, que podem ser de três tipos: coercitivo, normativo e

mimético. O primeiro deles, o isomorfismo coercitivo, é resultado da dependência e

das expectativas culturais que determinadas organizações exercem sobre outras,


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isto é, são forças formais e informais que influenciam a estrutura das organizações

(THERET, 2003).

O segundo mecanismo de mudança isomórfica institucional refere-se às

pressões normativas. Este provém da ideia de profissionalização, que Dimaggio e

Powell (1983, p. 125) interpretam ―como uma luta coletiva dos membros de uma

ocupação para definir as condições e os métodos de seu trabalho, para controlar a

‗produção dos produtores‘ e para estabelecer uma base e legitimação cognitivas

para sua autonomia ocupacional‖.

O último mecanismo de mudança isomórfica institucional é o isomorfismo

mimético. Caracteriza-se como processo de mudança institucional no qual as

organizações espelham-se em outras devido ao grau de incerteza simbólica

ambiental e a incompreensões tecnológicas. As organizações utilizam-se da

modelagem (técnica que consiste em implantar modelos bem-sucedidos em outras

organizações) para lidar com essas situações (DIMAGGIO; POWELL, 1983).

De acordo com Machado-da-Silva, Fonseca e Crubellate (2005), o peso

específico de cada um desses mecanismos dependerá do contexto de cada

sociedade. Sugerem, por exemplo, que os mecanismos miméticos e normativos são

mais facilmente encontrados em sociedades com forte tradição democrática e com

alto nível de competição na oferta de bens e serviços, e que os coercitivos têm

especial destaque em sociedades de forte tradição patrimonialista, como é o caso do

Brasil.

4 TEORIA INSTITUCIONAL NA DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÕES DO SETOR

PÚBLICO

A literatura sobre disseminação de inovação no setor público negligencia, ou

pelo menos não se aprofunda, o aspecto institucional inerente às organizações.

Destaca-se, no quadro abaixo, características do processo de disseminação que se

relacionam aos pressupostos da Teoria Institucional:


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Quadro 2 – Relação entre Disseminação da Inovação e Teoria Institucional

ABORDAGEM DA DISSEMINAÇÃO DE INOVAÇÕES

ABORDAGEM DA TEORIA INSTITUCIONAL

A percepção de uma vantagem relativa, após avaliações e testes (ROGERS, 2003);

Identificação de problema e capacidade de resolução juntamente com os atores envolvidos (FARAH, 2008)

Teoria Institucional da Escolha Racional

Janela de oportunidades (KINGDON, 2011), como o momento propício para a adoção de inovações

Institucionalismo Histórico e o conceito de Path Dependency

Importância do contexto (MULGAN; ALBURY 2003; RØSTE, 2004) e dos fatores ambientais (autores?).

Transferência de políticas públicas (DOLOWITZ; MARSH, 1996);

Institucionalismo Sociológico e Isomorfismos (Coercitivo, Normativo e

Mimético)

Fonte: Os autores (2017).

Primeiramente, a Teoria Institucional da Escolha Racional, já apresentada por

Théret (2003), admite que o indivíduo realiza um cálculo utilitarista de maximização

de benefício, e esse pensamento é similar à proposta de Rogers (2003). Ao indicar

que os indivíduos realizam uma análise das vantagens e benefícios que tal inovação

traz para si ou para seu grupo, e ao concluir positivamente, ele realiza a adoção da

inovação promovendo a sua disseminação.

Os descritos de Farah (2008) apontam, dentre outros, para a ideia de que a

disseminação de inovação ocorre pela capacidade que ela tem de ―resolver o

problema‖, salientado para a importância dos atores e sua participação no processo.

O fato de resolver, ou não, o problema é fruto de um cálculo utilitarista, ainda que se

considere a participação ativa dos atores envolvidos.

Na segunda linha de pensamento, a Teoria do Institucionalismo Histórico,

pontua-se o conceito de path dependency. Aqui, a trajetória percorrida se constitui

de forças institucionais do passado que exercem pressões nas decisões atuais no

instante que os autores chamam de ―momento crítico‖, ponto em que há uma

mudança de trajetória. Logo, podemos fazer relação com a ―janela de

oportunidades‖ (KINGDOM, 2011), como o momento de adoção ou não de inovação

no setor público.


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Adotar uma inovação é resultado de um acúmulo de experiências locais e

contextuais, por exemplo: uma comunidade que sempre enfrentou problemas de

destinação de resíduos sólidos possui uma série de reivindicações explicitas ou

tácitas para a resolução do problema. E no instante em que percebe uma inovação

sendo positivamente adotada em outras comunidades, os decisores juntamente com

a população podem resolver replicar a mesma inovação. Ou seja, o acúmulo de

experiências locais, as consequências negativas do problema, as prováveis

tentativas de resolução e outras, podem culminar em um ―momento crítico‖ de

adoção ou não de inovações.

Esse ―momento crítico‖ pode ser representado pela ―janela de oportunidades‖.

O instante em que todas as experiências locais herdadas, constituem o contexto

situacional da sociedade e induzem os atores a adotarem uma inovação –

contribuindo para a disseminação de inovações.

A terceira, e mais diretamente vinculada com a disseminação de inovações, é

a Teoria Institucional Sociológica e seus conceitos de isomorfismos. Destaca-se aqui

a importância do ambiente e suas instituições culturais e sociais exercendo pressão

nas organizações para se homogeneizarem (DIMAGGIO; POWELL, 1983).

Quando Mulgan e Albury (2003) e Røste (2004) atribuem ao processo de

disseminação de inovações no setor público a algo não linear, mas dinâmico e fruto

de interações contextuais, podemos fazer relação com a dimensão sociológica das

instituições. Essa vertente é a que mais se aproxima da disseminação de inovações

no setor público pela natureza complexa e multifacetada dos interesses dos atores

envolvidos.

Apontamos aqui que agentes públicos e a população2 preceptora das

inovações possuem interesses diversos, comportamentos múltiplos, formação

cultural ampla e contextos sociais específicos que, em um mesmo ambiente,

decidem adotar ou não uma inovação. Portanto, a adoção dessas inovações tem

maiores possibilidades de acontecer quando a mesma possuir ―legitimidade‖, e à

medida que essas adoções vão se propagando a disseminação de tais práticas vão

se consolidando.

2 Colocamos aqui a participação da população na tomada de decisão sobre a adoção de inovações,

mas essa participação pode ser direta (em assembleias) ou indireta (quando os agentes políticos, eleitos, pensam no bem estar na população).


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Reforçando, é a ―legitimidade‖ que contribui para aceitação de uma inovação

promovendo sua disseminação. Tal legitimidade tende a promover uma

―homogeneização‖ no ambiente, que caracteriza o isomorfismo, podendo ser por

meio coercitivo, normativo ou mimético.

No isomorfismo coercitivo a inovação é adotada por pressões legais que a

induzem. Como por exemplo, a aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual

induziu os governos a adotarem mecanismos de controle de gastos; ou a Lei de

Acesso à Informação que obriga os agentes públicos a prestar informações à

sociedade.

Uma vez que determinadas inovações são legitimadas por grupos técnicos e

profissionais de referência da área, elas tendem a ser replicadas em outros

contextos. Quando isso ocorre, classifica-se como isomorfismo normativo. A

validação dos programas de reformas administrativas por parte de pesquisadores do

tema ajudou a promover uma disseminação de práticas gerencialistas nos estados e

municípios. Ainda com críticas, vários governos buscaram otimizar suas ações com

vistas a processos com mais eficiência e eficácia.

O terceiro e último tipo de isomorfismo é o mimético. Aqui, Dimaggio e Powell

(1983) atentam para as mudanças institucionais com base na representação

simbólica de outras organizações, ou ainda, as organizações decidem replicar ideias

e promover mudanças baseadas em outras experiências porque não possuem

tecnologias avançadas suficientes para criarem suas próprias soluções.

Considerando a facilidade de trocar experiências no meio público, seja por

congressos, vivências, observações diretas, ou outras, os governos tem acesso a

informações de outros governos e não há nenhum prejuízo ou mecanismo punitivo

para a adoção de ideias inovadoras de outros governos. E isso pode facilitar a

disseminação de inovações.

Outro fator contextual que possibilita o mimetismo é a combinação de baixos

recursos com a vinculação de receitas no setor público. Este cenário minimiza as

possibilidades que um governo tem de testar inovações, pois, o agente principal está

diante do risco de fracassar e ter que justificar erros de gestão. Consequentemente,

a prática de replicação de inovações tende a ser uma prática comum.

Com isso, chegamos ao último ponto de relação entre disseminação de

inovações no setor público e teoria institucional – a transferência de políticas


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públicas. Em todos os isomorfismos citados, os governos transferem políticas de

outros locais para suas realidades e isso tende a promover a homogeneização de

boas práticas.

O argumento principal desse ensaio é o de que a disseminação de inovações

ocorre por meio de pressões institucionais baseadas nos interesses individuais ou

coletivos, na trajetória experimentada em cada localidade, mas principalmente pela

influência de valores culturais e sociais que, por isomorfismos, pressionam os

governos a minimizar os riscos de inovação adotando práticas já legitimadas e

consolidadas no ambiente.

5 REFLEXÕES FINAIS

A dinâmica do setor público exige flexibilidade para atender a sociedade, mas

rigidez nos gastos públicos, logo, enveredar-se por riscos de inovação não é algo

simples. Portanto, a prática de replicar ideias inovadoras que já tenham seus

resultados comprovados é bem mais praticado no setor público. Isso ocorre num

processo de ―disseminação de inovações‖.

Nesse cenário, as forças institucionais exercem pressões tanto num cálculo

racional de maximização de benefícios, quanto na influência de forças institucionais

históricas, bem como por pressões isomórficas de homogeneização do ambiente.

Cada uma das vertentes da teoria institucional possui aspectos que se relacionam

com as explicações de disseminação de inovação no setor público.

Considera-se que não se possa tratar da disseminação por uma única

abordagem da Teoria Institucional, mas no conjunto delas. Assim, pode-se concluir

que a disseminação de inovações no setor público ocorre mediante um cálculo

racional de utilidade, individual ou coletiva, mas também, por influências históricas

como, por exemplo, o legado das políticas anteriores que moldam a ideologia dos

decisores e, em um ―momento crítico‖, decidem adotar ou não uma inovação.

Uma vez que a prática de adotar determinada inovação se difunde, o

fenômeno da disseminação vai se consolidado no ambiente, tendendo para a

homogeneização. Isso ocorre por forças institucionais isomórficas em seus diversos

tipos: coercitiva, normativa ou mimética. Todas podem acontecer simultaneamente

ou independentemente umas das outras, o fato é que a imposição legal, a validação


931

dos técnicos e os bons resultados de experiências externas são fatores que induzem

os atores a replicar a inovação no setor público, consolidando assim, a legitimidade

da ação.

Esse ensaio não esgota a discussão do tema nem se aprofunda na análise

institucional da disseminação de inovação em sua completude necessária, foi muito

mais um indicativo teórico para análise desse tema, mas fica como proposição de

futuros trabalho a análise das forças institucionais presentes na difusão de uma

inovação específica do setor público.

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