anÁlisis socioeconÓmicos: un aporte desde la …

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SERIE DOCUMENTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS N°2

ANÁLISIS SOCIOECONÓMICOS: UN APORTE DESDE

LA ACADEMIA A LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

Gregorio Eljach Pacheco, Giovanny Francisco Niño Contreras, Julián Andrés

Escobar Solano, Manuel Gómez González, Lucio Muñoz y Kevin Fernando

Henao Martínez (Compiladores)

REPÚBLICA DE COLOMBIA.

SENADO DE LA REPÚBLICA.

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ALTOS ESTUDIOS

LEGISLATIVOS - CAEL

2

DIRECCIÓN EDITORIAL DE LA SERIE: LUIS FERNANDO VELASCO CHAVES Y GREGORIO ELJACH PACHECO.

Eljach Pacheco Gregorio, Niño Contreras, Giovanny Francisco, Escobar Solano Julián Andrés, Gómez González, Manuel, Muñoz Meneses, Lucio, Henao Martínez, Kevin Fernando (compiladores)

ANÁLISIS SOCIOECONÓMICOS: UN APORTE DESDE LA ACADEMIA A LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA/ -- 1a Ed. -- Bogotá: Centro de Altos Estudios Legislativos, Senado de la República de Colombia, 2016.

335 Págs.

ISBN DIGITAL: 978-958-59641-0-5

1. Aspectos legislativos de la regulación económica – Colombia. 2. Políticas públicas y agenda legislativa- Regulación agraria. 3. Regulación macroeconómica. 4. Educación y reforma legislativa.5. Política minero-energética Colombia. 6. Desarrollo

Regional y paz- Valle del Cauca. 7. Congreso de la República de Colombia.

I. Julio César Alonso, Daniela Estrada Nates, Ángela María González. II. Julio César Alonso, Daniela Estrada Nates, Ángela María González, María Alejandra Méndez. III: Luz Adriana Castiblanco Martínez, Jeison Andrés Hincapié Rodríguez,

Cristhian Giovanni Parrado Rodríguez, Diana Paola Hurtado Pardo, Danilo Espinal Ospina. IV. Manuel Alberto Gómez González, Lilibeth Isbelia Parrado Molano, Kevin Fernando Henao. V. Andrés Mauricio Guzmán Rincón, Daniela Chamorro,

Lizeth Torres, Sebastián Jiménez. VI. Hernando Maldonado Pachón. VII. Eder Maylor Caicedo Fraide, Daniel Alfonso Barragán Ronderos. VIII. Diana Marcela Bustamante Arango, Mauricio Montoya Londoño, Diana Fernández Mejía, Stephanie

Oliveros Ortíz, Erika van Arcken Salas, Carlos Andrés Ruíz, Luis Gabriel Rodríguez de la Rosa, Leonardo Sabogal, Fernando Cruz, Jorge Eliecer Leudo Hurtado, Verena González Cabo, Edy Lorena Burbano Vallejo, Eugenio Moreno, Magdalida

Murgueitio, Katherine Flóres Pinilla, Germán Lozano, Carolina Blanco, Jenny Astrid Camelo Zamudio, Mariana Carmona-Vescance, Juan David Abella Romero, Juan David Gaviria

Primera edición: Agosto de 2016

COMPILADORES: GREGORIO ELJACH PACHECO, GIOVANNY FRANCISCO NIÑO CONTRERAS, JULIÁN ANDRÉS ESCOBAR SOLANO, MANUEL GÓMEZ

GONZÁLEZ, LUCIO MUÑOZ MENESES Y KEVIN FERNANDO HENAO MARTÍNEZ

EDITOR: JULIÁN ANDRÉS ESCOBAR SOLANO

ISBN DIGITAL: 978-958-59641-0-5

Todos los derechos reservados para:

Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos – Senado de la República de Colombia

Julio César Alonso

Daniela Estrada Nates

Ángela María González

Julio César Alonso

Daniela Estrada

Ángela María González

María Alejandra Méndez

Luz Adriana Castiblanco Martínez

Jeison Andrés Hincapié Rodríguez

Cristhian Giovanni Parrado Rodríguez

Diana Paola Hurtado Pardo

Danilo Espinal Ospina

Manuel Alberto Gómez González

Lilibeth Isbelia Parrado Molano

Kevin Fernando Henao

Andrés Mauricio Guzmán Rincón

Daniela Chamorro

Lizeth Torres

Sebastián Jiménez

Hernando Maldonado Pachón

Eder Maylor Caicedo Fraide

Daniel Alfonso Barragán Ronderos

Diana Marcela Bustamante Arango

Mauricio Montoya Londoño

Diana Fernández Mejía

Stephanie Oliveros Ortíz

Erika van Arcken Salas

Carlos Andrés Ruíz

Luis Gabriel Rodríguez de la Rosa

Leonardo Sabogal

Fernando Cruz

Jorge Eliecer Leudo Hurtado

Verena González Cabo

Edy Lorena Burbano Vallejo

Eugenio Moreno

Magdalida Murgueitio

Katherine Flóres Pinilla

Germán Lozano

Carolina Blanco.

Jenny Astrid Camelo Zamudio.

Mariana Carmona-Vescance

Juan David Abella Romero

Juan David Gaviria

Dirección Editorial:

CENTRO DE INVESTIGACIONES DE ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS – CAEL

Correo Electrónico: [email protected]

EDITORIAL CENTRO DE INVESTIGACIONES DE ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS – CAEL

Printed and made in Colombia

Impreso y hecho en Colombia

“Las opiniones plasmadas en esta obra son de responsabilidad exclusiva del autor, y no comprometen al Congreso de la República o al Centro de Investigaciones y Altos

Estudios Legislativos, ni determinan su posición o filosofía institucional”

Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida, almacenada o transmitida de manera alguna, ni por ningún medio, ya sea electrónico, químico, mecánico, óptico, de

grabación o fotocopia, sin permiso escrito de la Secretaría General del Congreso de la República.

3

LUIS FERNANDO VELASCO CHAVES

PRESIDENTE DEL SENADO

MESA DIRECTIVA

NIDIA OSORIO SALGADO

PRIMERA VICEPRESIDENTA

ALEXANDER LOPEZ MAYA

SEGUNDO VICERPRESIDENTE

GREGORIO ELJACH PACHECO

SECRETARIO GENERAL

DIRECTOR DEL CAEL

EQUIPO DE COORDINACIÓN CENTRO DE INVESTIGACIONES DE ALTOS ESTUDIOS

LEGISLATIVOS - CAEL

LUCIO MUÑOZ MENESES

MANUEL ALBERTO GOMEZ GONZÁLEZ

GIOVANNY FRANCISCO NIÑO CONTRERAS

KEVIN FERNANDO HENAO MARTINEZ

MARIA ALEJANDRA MÉNDEZ LÓPEZ

CAMILO ANDRÉS RODRÍGUEZ QUICENO

JULIÁN ANDRÉS ESCOBAR SOLANO

COMITÉ CIENTÍFICO Y EDITORIAL DE LA SERIE

LUIS FERNANDO VELASCO


LUCIO MUÑOZ MENESES

MANUEL ALBERTO GOMEZ GONZÁLEZ

GIOVANNY FRANCISCO NIÑO CONTRERAS

KEVIN FERNANDO HENAO MARTINEZ

JULIÁN ANDRÉS ESCOBAR SOLANO

4

INDICE GENERAL DE LA OBRA

PRÓLOGO.

Luis Fernando Velasco Chaves

18

PRESENTACIÓN DE LA SERIE. EL CENTRO DE INVESTIGACIONES EN

ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS - CAEL Y EL PROCESO DE

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.

Gregorio Eljach Pacheco

21

ANÁLISIS SOCIOECONÓMICOS: UN APORTE DESDE LA ACADEMIA

A LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA


Giovanny Francisco Niño Contreras

Lucio Muñoz Meneses

Julián Andrés Escobar Solano


Kevin Fernando Henao Martínez

25

ELEMENTOS PARA LA DISCUSIÓN DE LA ELIMINACIÓN DE TRES

CEROS EN EL PESO COLOMBIANO

Julio César Alonso (Investigador Principal)

Daniela Estrada Nates (Co- investigadora)

Ángela María González (Co- investigadora)

34

Resumen

34

Abstract

34

Palabras Clave

34

Key Words

34

INTRODUCCIÓN

35

ELIMINACIÓN DE CEROS: CONTEXTO CONCEPTUAL E HISTÓRICO 35

Un poco de historia de la eliminación de los ceros de las monedas en el mundo 37

REVISIÓN DE LA LITERATURA ACADÉMICA SOBRE ELIMINACIÓN DE CEROS 41

Razones para la re-estructuración de acuerdo a la literatura 44

5

Efectos de la re-denominación 48

UN POCO DE HISTORIA Y LOS INTENTOS RECIENTES DE RE-

DENOMINACIONES EN COLOMBIA. 50

EL PROYECTO DE LEY ACTUAL 53

COMENTARIOS FINALES 54

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 56

UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LA CUANTIFICACIÓN DE LAS

DIVISAS QUE PERDIÓ EL PAÍS POR EL ATRASO DE ENTRADA DE

OPERACIÓN DE REFICAR

Julio César Alonso (Investigador Principal)

Daniela Estrada (Co-investigadora)

Ángela María González (Co-investigadora)

María Alejandra Méndez (Semillero de Investigación)

61

Resumen

61

Abstract

61

Palabras Clave

61

Key Words

61

INTRODUCCIÓN

62

METODOLOGÍA 63

RESULTADOS 65

Escenario No.1 Inicio de operación de Reficar en 2012 65

Escenario No. 2 Inicio de operación de Reficar en marzo 2013 66

Otros escenarios 68

CONCLUSIONES 70


REFICAR: IMPACTO SOBRE EL CRECIMIENTO URBANO DE

CARTAGENA

Luz Adriana Castiblanco Martínez

76

6

Jeison Andrés Hincapié Rodríguez

Cristhian Giovanni Parrado Rodríguez

Diana Paola Hurtado Pardo

Danilo Espinal Ospina Resumen

77

Abstract

77

Palabras Clave

77

Key Words

77

INTRODUCCIÓN

78

MARCO TEÓRICO

78

CARACTERIZACIÓN SOCIO ESPACIAL

81

Salud

87

Educación

87

Deporte y recreación

87

Seguridad

88

Centros religiosos

88

Espacio público

88

Condiciones de vivienda

90

ANALISIS TERRITORIAL 90

Antecedentes de la Refinería de Cartagena REFICAR

90

Transformación Espacial

91

CONCLUSIONES

98


101

7

ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DE LA LEY 115 DE 1994,

EN RELACIÓN CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE EDUCACIÓN

BÁSICA Y MEDIA EN COLOMBIA


Lilibeth Isbelia Parrado Molano


Resumen

101

Abstract

101

Palabras Clave

101

Key Words

101

INTRODUCCIÓN

102

MARCO DE REFERENCIA

103

DESCRIPCION DE LA EDUCACION BASICA Y MEDIA EN COLOMBIA.

104

EVOLUCION DEL TRAMITE LEGISLATIVO LEY 115 DE 1994 Y PROYECTOS DE

LEY MODIFICATORIOS

112

EVALUACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA SOBRE CALIDAD DE LA EDUCACION

BASICA Y MEDIA DE COLOMBIA

115

CONTEXTUALIZACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ENFOQUE POR

COMPETENCIAS, ARTICULACIÓN Y MODIFICACIÓN CURRICULAR DE LA

EDUCACIÓN MEDIA.

118

8

EXPERIENCIAS Y MODELOS INTERNACIONALES DE EDUCACION BASICA Y

MEDIA

121

DIAGNÓSTICO DEL DISEÑO LEGAL DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA EN

COLOMBIA ESTABLECIDO EN LA LEY 115 DE 1994 EN TÉRMINOS

CURRICULARES Y DE INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL

125

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

129

PROPUESTA DE PROYECTO DE LEY PARA LA MODIFICACIÓN DE LA

ESTRUCTURA DE LA EDUCACIÓN MEDIA

131

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

133

ANEXO 1. EVOLUCIÓN TRÁMITE LEGISLATIVO LEY 115 DE 1994 Y PROYECTOS

DE LEY MODIFICATORIOS

136

ANEXO 2. MARCO NORMATIVO DE LA LEY 115 DE 1994 (DECRETOS

REGLAMENTARIOS Y CONCORDANTES)

143

RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y JUSTICIA SOCIAL RURAL: TENSIONES

Y DESAFÍOS EN EL ¿POST-CONFLICTO?

Andrés Mauricio Guzmán Rincón

Semilleros de Investigación

Daniela Chamorro

Lizeth Torres

Sebastián Jiménez

150

Resumen

150

Abstract

150

Palabras Clave

150

Key Words

150

9

INTRODUCCIÓN

151

DERECHO A LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DEL

CONFLICTO FRENTE A LA JUSTICIA SOCIAL

152

Referencia a las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable

153

Restitución de tierras frente al desplazamiento forzado

154

PROPUESTAS DE ARTICULACIÓN DESDE LA AGENDA ACORDADA EN LA HABANA

156

Fortalecer los recursos del Estado para reparar e invertir en el campo (reflexiones sobre el fondo de tierras)

157

Contribución a la formalización de la tierra (reflexión sobre la adopción de lineamientos sobre el uso del

suelo)

159

Jurisdicción agraria y efectividad de los derechos sobre la tierra

159

El carácter integral de la acción de restitución (comentarios sobre el acceso integral a la tierra)

161

Acuerdo sobre víctimas del conflicto en relación a la tierra y el territorio

161

ACTORES, PROPUESTAS E IMPOSTURAS FRENTE A LA CUESTIÓN AGRARIA Y LOS

DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS

162

Agenda de democratización y paz territorial

162

El campesino como sujeto político

163

Elites y poderes tradicionales en la estructura social rural

164

CONCLUSIONES

165


168

CAMPESINOS Y TIERRAS: UNA REFLEXIÓN EN TORNO A LA

GOBERNANZA REGIONAL EN EL CONTEXTO DEL PROCESO DE PAZ

Hernando Maldonado Pachón

171

Resumen.

171

Palabras clave.

171

Abstract.

171

Key Words

171

INTRODUCCIÓN

172

10

MOVIMIENTOS SOCIALES Y CAMPESINOS EN LATINOAMÉRICA

172

CAMPESINADO Y GLOBALIZACIÓN

175

ETNIAS, CLASES E IDENTIDAD

176

TIERRA Y CAMPESINOS: PROPIEDAD Y PRODUCCIÓN

177

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y REFORMAS AGRARIAS

180

CAMPESINADO Y CAMBIO CLIMÁTICO

180

LA TIERRA Y EL CAMPESINADO EN COLOMBIA

181

IDENTIDAD Y PODER EN LOS MOVIMIENTOS CAMPESINOS

185


SECTOR AZUCARERO COLOMBIANO, TLC COLOMBIA-ESTADOS

UNIDOS Y MOVIMIENTOS SOCIALES: IMPACTOS ECONÓMICOS Y

SOCIALES.

Eder Maylor Caicedo Fraide

Daniel Alfonso Barragán Ronderos

191

Resumen.

191

Palabras clave.

191

Abstract

191

Key Words

191

INTRODUCCIÓN

192

LA CAÑA DE AZUCAR EN EL VALLE DEL CAUCA: BALANCE HISTÓRICO

192

EL POSICIONAMIENTO DE LOS INGENIOS DEL VALLE DEL CAUCA: 1929-1950

194

EL TRÁNSITO A LAS EMPRESAS AGRO-INDUSTRIALES, LA CONFROMACIÓN

GREMIAL Y LA INTEGRACIÓN INTERNACIONAL 1951-1990

196

LA IMPLEMENTACIÓN DEL NEOLIBERALISMO EN COLOMBIA Y SU IMPACTO

EN LA CAÑA DE AZUCAR 1991-2012

198

LOS IMPACTOS DEL TLC EN EL SECTOR AZUCARERO COLOMBIANO (1991-2016)

200

11

LA RESISTENCIA DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EN COLOMBIA

201

CONCLUSIONES

203


205

DOSSIER

TRANSFORMACIONES LEGISLATIVAS PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ.

FORMULACIÓN DE PROYECTO DE LEY PARA INCENTIVAR EL

DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO Y LA TRANSFORMACIÓN

DEL TERRITORIO EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE

Y NORTE DEL CAUCA

Investigadora Principal: Diana Marcela Bustamante Arango.

Co-investigadores (as) que participan en esta entrega:

Mauricio Montoya Londoño, Diana Fernández Mejía, Stephanie Oliveros

Ortíz, Erika van Arcken Salas, Carlos Andrés Ruíz, Luis Gabriel Rodríguez

de la Rosa, Leonardo Sabogal, Fernando Cruz, Jorge Eliecer Leudo

Hurtado, Verena González Cabo, Edy Lorena Burbano Vallejo, Eugenio

Moreno, Magdalida Murgueitio, Katherine Flóres Pinilla, Germán Lozano

Carolina Blanco, Jenny Astrid Camelo Zamudio, Mariana Carmona-

Vescance, Juan David Abella Romero, Juan David Gaviria

208

INTRODUCCIÓN



211

ESTRATEGIAS PARA SALIR DE LA VIOLENCIA


215

PRESENTACIÓN 215


EL FOMENTO AL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO FOCALIZADO A

LA LUZ DE LOS DIÁLOGOS DE LA HABANA 223

12

Leonardo Sabogal Murcia

Carlos Andrés Ruiz


PRESENTACIÓN

223

LA PRESENCIA DIFERENCIADA DEL ESTADO

223

DEMOCRACIA DELIBERATIVA Y CIUDADANÍA

225

HACIA UN DESARROLLO RURAL TERRITORIAL: UNA MIRADA DESDE LOS

ACUERDOS DE LA HABANA

226

HACIA UNA DEMOCRACIA DELIBERATIVA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS

ACUERDOS DE LA HABANA. 228


230

ANTECEDENTES NORMATIVOS

Diana Fernández Mejía y Stephanie Oliveros Ortiz.

232

PRINCIPALES ANTECEDENTES 232

Ley 218 de 1995 - Ley Páez 232

Ley 608 del 2000 – Ley Quimbaya 232

Constitución Política de Colombia 235

NORMATIVIDAD REFERENTE A ZONAS FRANCAS Y TEMAS FISCALES 235

Decreto 780 de 2008 235

Decreto1767 de 2013 236

NORMATIVIDAD REFERENTE A CONSTRUCCIÓN DE PAZ 236

Documento Conpes 3395 del 17 de Noviembre de 2005 236


DERECHO DE ASOCIACIÓN


238

PRESENTACIÓN

238

EL DERECHO DE ASOCIACIÓN Y LOS MUNICIPIOS. CARACTERIZACIÓN

NORMATIVA

238

LAS ASOCIACIONES REGIONALES DE MUNICIPIOS

240

LA ASOCIACIÓN REGIONAL DE MUNICIPIOS POR LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ

DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA

242


244

13

MESAS DE TRABAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE

LEY CON EL OBJETIVO DE INCENTIVAR EL DESARROLLO SOCIO-

ECONÓMICO EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL

CAUCA, COMO ESTRATEGIA DE PAZ TERRITORIAL PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ EN UN ESCENARIO POST-

ACUERDO.

Mauricio Montoya Londoño.

(Coordinador metodológico).

Carolina Blanco, Jenny Astrid Camelo Zamudio, Juan David Abella Romero, Juan David

Gaviria, Mariana Carmona-Vescance (Co-investigadores).

245

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

245

ENFOQUE METODOLÓGICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE

LEY CON EL OBJETIVO DE INCENTIVAR EL DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO

EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA, COMO

ESTRATEGIA DE PAZ TERRITORIAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS

ACUERDOS DE PAZ CON LA INSURGENCIA


246

Enfoque metodológico: Un enfoque deliberativo para el análisis de política pública

246

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 1. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN

DE LÍMITES DEL PROBLEMA.


Juan David Gaviria.

251

Diseño metodológico

251

La economía ilegal y sus afectaciones en el desarrollo socioeconómico en el norte del Cauca y sur

del Valle del Cauca

261

Conclusiones

264

14

Referencias Bibliográficas

265

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 2: IDENTIFICACIÓN DE DEMANDAS,

INTERESES Y TENSIONES POR PARTE DE ACTORES DE LA SOCIEDAD CIVIL

FRENTE A LAS EXPECTATIVAS DE DESARROLLO ECONÓMICO DE 7 MUNICIPIOS

DE LA REGIÓN SUR-OCCIDENTAL DEL PAÍS EN UN ESCENARIO DE POST-

ACUERDO.

Mauricio Montoya Londoño

266

Diseño metodológico.

266

La importancia de pensar el desarrollo en relación directa con los proyectos de vida de las

comunidades que conforman la región.

271

Identificación de tensiones y demandas.

275

La necesidad de la transformación de las prácticas económicas y laborales.

276

La estigmatización de las comunidades víctimas del conflicto: una externalidad negativa de las

regiones en el proceso de paz.

276


280

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 3: MESAS DE TRABAJO PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE LEY CON EL OBJETIVO DE INCENTIVAR

EL DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL

VALLE Y NORTE DEL CAUCA, COMO ESTRATEGIA DE PAZ TERRITORIAL PARA

LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ CON LA INSURGENCIA

Juan David Abella Romero.

282


282

Integración intermunicipal con Candelaria

282

Garantías de paz

284

Ubicación geográfica estratégica

285

Garantías de transparencia

286

Intereses de carácter social

287

Reivindicaciones identitarias

288

Doble condición de víctima y victimario

289

Oportunidades para el desarrollo 290

15

Accesibilidad a la educación superior

291

Referencias Bibliográficas.

292

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 4: LÍNEAS DE TRABAJO PARA EL

DESARROLLO SOCIOECONÓMICO DE LA REGIÓN EN UN ESCENARIO DE

POSTCONFLICTO.


Carolina Blanco

293

Introducción 293

Diseño metodológico. 293

Resultados 294

Estrategias necesarias para el impulso de los sectores económicos (economía campesina-sector

primario, industria, servicios) 295

Fomento del desarrollo regional de cara a la asociatividad 297 Programas adecuados para promover el emprendimiento en sectores vulnerables (enfoque

diferencial, reintegrados) 299

Mantenimiento de la paz en los territorios: de la pedagogía y la garantía de no repetición a la

seguridad humana 300

Pedagogía para la paz y respeto de formas organizativas 301

Normatividad 301

Participación de las comunidades 302

Tejido social, seguridad humana y desarrollo 302

Seguridad humana, la base del desarrollo 302

Empoderamiento 303

Conclusión 304

Referencias Bibliográficas. 304 ANÁLISIS PLANES DE DESARROLLO DE LOS MUNICIPIOS PERTENECIENTES A

LA ASOCIACIÓN REGIONAL DE MUNICIPIOS POR LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ Y

EL POSCONFLICTO DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA -

TRANSFORMACIONES LEGISLATIVAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS

POST-ACUERDOS

Fernando Cruz, Jorge Eliecer Leudo Hurtado, Verena González Cabo, Edy Lorena Burbano

Vallejo, Eugenio Moreno, Magdalida Murgueitio, Katherine Flóres Pinilla

306

METODOLOGÍA 306

AVANCE DE RESULTADOS 307

PROYECTO DE LEY POR MEDIO DEL CUAL SE TOMAN MEDIDAS PARA

LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL

TERRITORIO EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE DEL CAUCA Y

NORTE DEL CAUCA Y SE TOMAN OTRAS DISPOSICIONES. EXPOSICIÓN

DE MOTIVOS

321

16

Antecedentes 321

Necesidad de la presente ley 322

Demografía

323

Estructura Económica

325

Finanzas Públicas

327


330

PROYECTO DE LEY POR MEDIO DEL CUAL SE TOMAN MEDIDAS PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE PAZ PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO

EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE DEL CAUCA Y NORTE DEL

CAUCA Y SE TOMAN OTRAS DISPOSICIONES. ARTICULADO

332

17

PRÓLOGO

18

PRÓLOGO

Luis Fernando Velasco Chaves

Presidente del Senado de la República 2015-2016

Algunos partidarios de las teorías del consenso pueden afirmar con la certeza del experto,

que sociedades fragmentadas como la colombiana, etiquetadas por unos como objeto de

una crisis política y por otros como la fuente de una sólida institucionalidad, deben

fundamentar su orden social en el debate. Por esto es del más esencial sentido democrático

que el diseño institucional garantice a los miembros del cuerpo social discutir tanto los

temas básicos como los complejos, a través de los mecanismos establecidos en el entramado

constitucional.

El orden social que pretenda esto podría llamarse justo, parafraseando las primeras líneas

de Teoría de la Justicia de John Rawls, quien equipara la importancia de la justicia para las

instituciones, con la importancia del conocimiento para un sistema de pensamiento.

Así, las condiciones en que la sociedad adelanta un debate particular cobran gran relevancia

de cara a la creación de consensos: ¿Qué sectores de la sociedad pueden discutir los temas

colectivos? ¿Cuáles son los términos en que se puede privar a alguien de la posibilidad de

debatir? ¿Hay debate? ¿Se escuchan los unos a los otros? El Congreso de la República es,

hoy, el espacio institucional llamado al establecimiento de unas condiciones óptimas para

que todas las tendencias políticas que interpretan a Colombia, puedan adelantar debates

con altura, profundos y cercanos a los grandes pequeños temas de la gente.

Lograr esto implicaría un paso gigante en la transformación de Colombia; que los

connacionales se escuchen en los espacios dispuestos por la institucionalidad y en la plaza

pública, es un acto de justicia que implica el reconocimiento del otro como igual, condición

que ha sido negada históricamente a muchos en nuestro país.

Desafortunadamente el tiempo, la cultura política y las costumbres institucionales han

hecho que cada día el ciudadano se aleje más del congreso, desconozca sus funciones, su

actividad y su trabajo, lo cual no solo desgasta a la democracia en sí misma, sino que lleva a

que un espacio tan importante se vea reducido a una mala imagen un desconocimiento

generalizado de su razón de ser.

Por ello es fundamental abrir las puertas del congreso y permitir que todos los sectores de

la sociedad entren, vean, escuchen y participen de los debates legislativos. La nueva

institucionalidad demanda una participación activa de parte de la ciudadanía pero ello, a su

vez, requiere especial trabajo del congreso para abrir sus puertas y permitir a todos los

19

actores de la sociedad civil y la academia, entrar y trabajar de la mano con los

parlamentarios.

Con base en esto, en el periodo 2015-2016 nos dimos a la tarea de acercar a los, grupos de

investigación, semilleros, profesores y estudiantes de las universidades de todo el país,

especialmente las de las regiones, al Senado de la República, buscando abrirles las puertas

del debate parlamentario, invitándolos a participar con su conocimiento y experiencia en

los diferentes temas que se discuten en el Congreso.

Resultado de esto se fundó la RedCAEL, una estructura de trabajo que conlleva y articula

a más de 50 universidades a nivel nacional en torno a la producción de documentos que,

con toda la rigurosidad académica, pretenden conceptuar, opinar y aportar a la construcción

de las normas que se elaboran y discuten en el Legislativo.

Esta alianza es un ejercicio innovador que, a costo cero, permite que el congreso elabore

más y mejores normas, más ajustadas a la realidad que atienden a los desarrollos académicos

nacionales, pero a su vez permite visibilizar los desarrollos académicos de las universidades

y sus miembros, les permite hacer parte del ciclo de toma de decisiones en la agenda pública

nacional y abre la puerta para que se constituya una nueva forma de participación activa,

proponiendo y opinando en dónde se toman las decisiones legislativas y constitucionales

del país.

El texto que le entregamos hoy a los Senadores y representantes, a la academia, y a la

sociedad en general es el resultado de un ejercicio que le apunta a aportar a esa apertura

legislativa, ya que buscó consolidar una alianza innovadora en el ejercicio parlamentario,

integrar a la academia al debate parlamentario y permitirle a los congresistas Colombianos

disponer de un cuerpo de investigadores que permitirán elevar la calidad técnica de los

debates, visibilizar el trabajo académico aplicado de las universidades del país, pero

especialmente le apunta a construir mejores normas y a potenciar las funciones sustantivas

del Congreso de la República.

Este libro que usted tiene a la mano, hace parte de un ejercicio de largo aliento, la

construcción teórica y el análisis de problemas es constante y continua, y como pocas veces

esta construcción se hace en torno a los temas que ocupan al Congreso y que hacen parte

de la agenda pública.

Estos trabajos son la materialización de ese Congreso de puertas abiertas que acercó al

Legislativo con los investigadores del país para que estos aporten de manera cualificada y

rigurosa a las discusiones nacionales del presente y del futuro, y es solo el inicio de un

proceso que repercutirá en la construcción de un país más democrático e incluyente para

todos.

20

PRESENTACIÓN DE LA SERIE.

EL CENTRO DE INVESTIGACIONES EN

ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS - CAEL Y EL

PROCESO DE FORTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL

21

PRESENTACIÓN DE LA SERIE.

EL CENTRO DE INVESTIGACIONES EN ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS - CAEL Y EL

PROCESO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

El poder legislativo en Colombia ha venido constituyéndose desde la conformación de la República a través de diversos procesos constitucionales. En todas las constitucionales nacionales se han adoptado las doctrinas de división de poderes que han tenido sus desarrollos en otras latitudes especialmente el proceso constitucional francés desde la revolución de 1789 y la experiencia norteamericana, aunque tuvo una gran influencia la herencia de la colonización hispana.

Al respecto la producción constitucional local en especial durante el siglo XX han venido incluyendo

paulatinamente cientos de autores teóricos de diferentes nacionalidades para darle contenido conceptual y empírico a la construcción de las instituciones en el ámbito local.

El poder legislativo ha tenido en el proceso constitucional colombiano diferentes variaciones todas ellas acompañadas de la discusión sobre el modelo del sistema político. Durante buena parte del siglo XIX las controversias entre centralistas y federalistas fueron patentadas en las diferentes constituciones hasta la disolución de La Gran Colombia con el Congreso de angostura en Cúcuta o la constitución de 1867 que también incluyo un modelo federal y que finalizó con la promulgación de la constitución de 1886 en la cual se instauro definitivamente un modelo centralista en una república unitaria. La historia del poder legislativo no puede entenderse por fuera de los procesos constitucionales.

Estas breves y aisladas referencias históricas sólo buscan invitar a reflexionar sobre la historia del poder legislativo en Colombia para que contribuya al entendimiento también del proceso legislativo al modo como se ha expresado por parte de teóricos ingleses, españoles y franceses quienes presentan esta evolución cronológicamente cómo el fortalecimiento del poder legislativo no sólo como un proceso que coadyuvo al reconocimiento y defensa de los derechos fundamentales sino también a la limitación o control del absolutismo, afianzando la democracia y la participación ciudadana en las decisiones que le corresponden por derecho.

Hay mucho que decir en un contexto en el que desde la fundación de la Republica y no solo en Colombia sino también en la experiencia latinoamericana el poder ejecutivo ha prevalecido históricamente sobre los otros poderes públicos.

En realidad lo que me propongo expresar más allá de los antecedentes históricos y que lamentablemente son desconocidos en buena medida, es la importancia que tiene la capacidad científica del país en la contribución que pueda realizar, aunque sin buscar influir en la decisión legislativa de manera directa.

Las políticas públicas no son exclusivas del poder ejecutivo aunque a él le corresponda casi el total de su planificación y ejecución, en el caso colombiano incluso la corte constitucional ha tomado decisiones que orientan las decisiones de política pública, y el alcance del poder legislativo ha girado en torno a crear los lineamientos para que están puedan ser definidas e implementadas.

Las teorías acerca de la gestión pública preocupadas por señalar la forma más eficiente en el cómo deben actuar las instituciones públicas coinciden en que debe buscarse la mayor satisfacción en los usuarios de los servicios institucionales no solo por razones de gobernabilidad o legitimidad y reconocimiento de la sociedad, sino porque una mayor y eficiente acción institucional conlleva necesariamente al mejoramiento

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de las condiciones de vida de los asociados, al afianzamiento de la democracia y la generación de mejores

ambientes de seguridad y la consecución de los objetivos que las políticas persiguen.

La pregunta sería si el poder legislativo puede realizar por sí mismo y de manera autónoma políticas de cara a la sociedad que representa y que contribuyan a profundizar la democracia, y creo que la respuesta es sí.

Iniciando con el fortalecimiento de la actividad legislativa a través de los recursos que la misma sociedad

dispone, de la cooperación que la Constitución establece que debe haber por parte de las instituciones del Gobierno, como un mecanismo de coordinación entre poderes públicos, y de la voluntad de abrir canales que permitan recoger las inquietudes que la misma sociedad expresa fortalecidas a través de sus aparatos de producción científica y que en conjunto provean al legislador de insumos que aviven el debate político para que la decisión legislativa sea cada vez más eficiente y transparente para que la sociedad no solo reconozca que el poder legislativo encarna la voluntad general sino la importancia de su defensa a través de la participación electoral para que en su conformación concurran las diferentes voces, la diversidad, la

diferencia y la equidad.

Es así que se ha logrado a través de la gestión de la Secretaria General del Senado de la República de Colombia la creación mediante la Resolución 177 de 2014 de la Mesa directiva del Congreso del Centro de investigaciones y Altos Estudios Legislativos del Congreso de Colombia -CAEL.

El CAEL ha sido diseñado como una estructura que no implica erogación de gasto público apoyada en una Red de Instituciones de educación superior, instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales, equipos de investigación institucional, investigadores, semilleros de investigación y ciudadanía interesada, y funciona bajo la dirección Secretaria General del Senado en coordinación y el apoyo y gestión de la Presidencia del Congreso.

El CAEL busca esencialmente fomentar el conocimiento en temas legislativos dado que se ha identificado que desafortunadamente en encuestas de percepción ciudadanas de democracia como el latinobarómetro, a la pregunta si considera Ud., necesaria la existencia del Congreso o parlamento (en américa latina) la ciudadanía de los países latinoamericanos piensan que la democracia podría funcionar sin Congreso, asamblea nacional o parlamento, lo cual permite inferir que no se trata exclusivamente de un problema de legitimidad que tengan estas corporaciones frente a las diferentes ciudadanías, sino que no se ha comprendido adecuadamente que la democracia funciona gracias a la existencia de las corporaciones de representación política y que sobretodo existen como patente de las conquistas que los pueblos históricamente han logrado frente al ejercicio absoluto del poder y que la historia bien ha evidenciado sus estragos, curiosamente también América latina dónde durante buena parte de su vida republicana ha sido marcada por la inestabilidad política, la dictadura militar y el derrocamiento de los gobiernos democráticos.

Lógicamente el CAEL tiene otros propósitos, de hecho la dificultad de que el poder legislativo en Colombia dependa presupuestalmente del Ministerio de Hacienda del Gobierno Nacional limita su

capacidad de acción. Frente a estas condiciones el CAEL se ha definido como un canal de amplio calado que permita el tránsito de la capacidad científica del país hacia su centro decisional no como un criterio vinculante que sesgue la capacidad que el legislador ostenta naturalmente si no que opere como una herramienta que el legislador pueda disponer discrecionalmente de ella en el proceso decisional y en el caso que la considere pueda hacer uso de ella. Las teorías de la legislación han concluido que se puede afectar la capacidad del legislador al intentar definir lineamientos a la decisión legislativa más allá de los que la Constitución instituye.

Este canal es un sistema sofisticado en el que el conocimiento científico viaja rápidamente y logra informar

a los legisladores acerca de los debates de frontera de las diferentes disciplinas y sobre los temas que por

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demanda generen los legisladores y la capacidad de la red pueda solventar en los tiempos del

procedimiento legislativo, que entre otros son muy expeditos, en consideración a los procesos de generación del conocimiento.

De hecho los tiempos de producción del conocimiento no son los mismos que los tiempos de la factura legislativa, en este sentido el CAEL ha buscado a la vez entrecruzar estas dos variables

El libro que usted tiene en sus manos corresponde a una serie de trabajos de los funcionarios y contratistas

de la institución, investigadores, grupos de investigación, semilleros de investigación y practicantes que viene conformando la RedCAEL con el sincero interés de fomentar el conocimiento en temas legislativos, esperamos con esta publicación contribuir a este propósito.


SECRETARIO GENERAL DIRECTOR DEL CAEL

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ANÁLISIS SOCIOECONÓMICOS: UN APORTE

DESDE LA ACADEMIA A LA ACTIVIDAD

LEGISLATIVA

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ANÁLISIS SOCIOECONÓMICOS: UN APORTE DESDE LA ACADEMIA A LA ACTIVIDAD

LEGISLATIVA


Giovanny Francisco Niño Contreras

Lucio Muñoz Meneses

Julián Andrés Escobar Solano



El proceso de construcción democrático en las sociedades contemporáneas implica la necesidad aumentar

los niveles de credibilidad y legitimidad de las instituciones que representan la voluntad general. Esto

implica necesariamente pensar que los procesos de construcción democrática pasan ante todo por el filtro

de la revisión pública como elemento fundamental que permite establecer la forma cómo se desarrolla el

proceso de toma de decisión pública.

La democracia hoy, se encuentra en términos teóricos en cerrada en una serie de disyuntivas que hacen

que sea cada vez más difícil mantener estándares de legitimización de los procesos políticos que se dan al

interior de éstas. La estructura clásica de la democracia liberal, basada en un esquema de carácter

representativo, está inmerso en una serie de procesos para los cuales no se encuentra diseñado. Las redes

sociales, la inmediatez e la información, la cada vez mayor cualificación ce la población general y la

exigencia constante de controles y resultados al aparato estatal por parte de la sociedad civil, hacen que

hoy por hoy, la democracia se encuentra e en una de las mayores necesidades de transformación de su

historia.

Los sistemas políticos de vocación democrática que se vienen desarrollando en la actualidad, basados en

mecanismos de división tripartita del poder, implica un ejercicio de separación funcional que establece los

mecanismos de control, ejercicio de los poderes públicos y repartición de las tareas estatales hacia el

Sistema político.

En ese sentido, y siendo un poco esquemáticos, mientras que el Ejecutivo se encarga de la construcción

de las políticas públicas a través de un aparato burocrático con altos niveles de especialización y el aparato

judicial desarrolla su capacidad de decisión pública a través de fallos y sentencias por parte de una

comunidad jurídica que debe cumplir unos estándares mínimos de formación y probidad; el aparato

legislativo carecen últimas de una capacidad técnica tan elevada.

Y aquí aparece una de las paradojas más interesantes y menos estudiadas del sistema político democrático

contemporáneo: A mayor grado de especialización y de conocimiento técnico por parte de los funcionarios

elegidos para el desarrollo de una tarea en el aparato estatal, se posee menor grado de legitimidad

democrática. Sin embargo, la paradoja es de doble vía. Existe una tendencia a que los órganos que

representan de forma más directa el interés y la voluntad general de los ciudadanos sean a su vez los que

tienen menor capacidad técnica en la toma de decisiones.

Esta paradoja tiene una explicación compleja, que requiere un análisis específico de cada uno de los casos,

pero que se puede resumir en la siguiente idea: mientras que para ocupar cargos importantes tanto en el

ejecutivo como en el sistema judicial se requiere algún grado de formación mínima, para ser miembro del

aparato legislativo no se requiere ninguna de estas cualidades. Y al ser una entidad compuesta por muchos

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miembros, la posibilidad que una persona que no esté cualificada para llegar al cargo es mucho más alta

que en elecciones individuales.

Por otra parte, cada sociedad contemporánea, en mayor o menor medida, tiene una serie de comunidades

académicas que viven el otro lado de la paradoja explicada anteriormente: tienen el conocimiento, la

capacidad y las herramientas necesarias para encontrar soluciones creativas, prácticas y novedosas a

muchos de los problemas que se viven cotidianamente. Sin embargo, su capacidad de difundir sus

conocimientos, y aún más, de lograr influir en la toma de decisiones, es prácticamente nula.

En Mayo de 2014 la Mesa directiva del Congreso de Colombia Creó mediante la resolución 177 el Centro

de Altos Estudios Legislativos CAEL, con el propósito de realizar y fomentar la investigación legislativa

para generar el soporte académico del cual se formulen iniciativas de modernización permanente de las

actividades y funciones del poder legislativo en Colombia. Esta resolución prevé la importancia de

constituir una red de investigación de carácter nacional con las universidades, para la realización de

actividades académicas de distinto orden como parte de un plan hacia la consolidación de la investigación

legislativa del CAEL y las instituciones vinculadas, orientadas hacia la construcción de un escenario de

fortalecimiento y cualificación de la labor legislativa.

En ese sentido, el CAEL es un punto operativo de gestión institucional, creado al interior de la secretaría

general del Senado que tiene como propósito promover la investigación en asuntos de interés para el

órgano legislativo, facilitar el aprendizaje del ciudadano acerca de la labor legislativa, así como facilitar la

formación de sus miembros en los diferentes niveles: representantes, asesores, y funcionarios que realicen

actividades relacionadas con la misión legislativa del Congreso de la República de Colombia.

Como parte de este proceso, el CAEL, en asocio con las diferentes universidades, ha creado la serie

“Documentos de estudios legislativos”, la cual está compuesta por un conjunto de trabajos de alto nivel, en

el que diferentes grupos de investigación de las universidades con las que se ha venido realizando el proceso

académico de conformación de la Red – CAEL, funcionarios del Senado e investigadores independientes,

han comenzado a conformar un acervo investigativo y académico, que desde diferentes vertientes,

disciplinas y miradas de la problemática nacional, buscan contribuir a la labor legislativa del Senado de la

República y en general del Congreso, como entidad máxima de representación de los intereses nacionales.

Este volumen, el segundo de la serie, titulado “Análisis socioeconómicos: un aporte desde la academia a

la actividad legislativa”, reúne una serie de textos, derivados de procesos de investigación, en los que se

busca mostrar la importancia del trabajo académico a partir de problemáticas de contexto, que han sido

abordados desde diferentes perspectivas por el legislador, y que conciernen a los problemas de desarrollo,

derechos sociales y procesos políticos que se dan en el país y que no pueden ser ignorados por el aparato

estatal.

Las temáticas en este volumen abordan temáticas diversas, pero con un eje común: la relación entre la

economía, el desarrollo social y la construcción de políticas públicas en el proceso de desarrollo de

actividades legislativas.

Este volumen recoge ocho trabajos, que desde diferentes perspectivas y objetos de estudio, buscan resolver

la pregunta sobre el papel que juega el legislador como agente de cambio social

El primer trabajo, aborda desde la teoría económica y los estudios macroeconómicos comparados, el

debate en torno a la disminución de los ceros en las denominaciones colombianas. Este capítulo,

denominado “Elementos para la discusión de la eliminación de tres ceros en el Peso Colombiano”,

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desarrollado por Julio Cesar Alonso, Daniela Estrada y Ángela María González de la Universidad ICESI,

hace un recorrido por los estudios comparados de diferentes países para tener más luces sobre las causas,

efectos y posibles medidas que se pueden tomar a este respecto. En el estudio, los autores concluyen que:

“Por otro lado, las razones vinculadas a las Mejoras en la eficiencia del sistema financiero y

contable sí parecen pertinentes en la coyuntura actual del país. La economía podría

beneficiarse de menores costos de producción, distribución, almacenamiento e impresión de

la moneda y facilidad en las transacciones; además de que la redenominación facilitaría los

cálculos contables. Además, que se podría aumentar la eficiencia con que se procesaban los

datos los softwares. Al igual que con el grupo de razones anterior, se deben cuantificar los

beneficios netos de la implementación antes de proponer dicho cambio.

En cuanto, al cuarto grupo de otras razones, sobresale para el caso colombiano la posibilidad

de que la redenominación pudiese ayudar a identificar a dueños de dineros que provienen de

actividades ilícitas (Vargas, 2002). Con una re-denominación, los actores ilícitos y la

criminalidad que no emplea el sistema financiero y que tiene acaparadas grandes cantidades

de billetes y monedas (caletas) tendrán que enfrentar la disyuntiva entre cambiar ese dinero y

exponerse a ser detectados o perder todo lo acumulado. Así, en la posible coyuntura de los

próximos años, la eliminación de ceros podría generar una presión sobre grupos al margen de

la ley que aumente la probabilidad de incautación de billetes y monedas almacenados por fuera

de la economía legal o que pierdan esos recursos. Este argumento puede ser pertinente para

el caso colombiano”.

El segundo y tercer capítulo abordó uno de los principales temas que ocupó la agenda legislativa, referido

al Escándalo derivado de los retrasos y sobrecostos que se derivaron de la construcción de la Refinería de

Cartagena – REFICAR. El primero de estos trabajos, realiza una evaluación sistemática de la pérdida

económica que implicó el atraso de la entrada de la operación de la refinería. A partir de posibles

escenarios derivados del cronograma original, los autores, de la Universidad ICESI, afirman que:

“Para lograr nuestro objetivo se realizan tres procedimientos tanto para estimar el flujo de

divisas que se dejaron de ahorrar por las importaciones de Gasolina Motor como para el

Diésel. Primero, se proyecta la producción mensual de barriles desde la fecha en la que debía

entrar en operación la refinería, de acuerdo a lo planeado, hasta el 2015. La capacidad

proyectada de producción de Reficar de Gasolina Motor era de 28.045 Barriles por Día

(BPD) y de Diésel de 86.365 BPD de acuerdo a la respuesta de Ecopetrol S.A a la solicitud

de información radicada con el No. 1-2016-093-7131. Después, se calcula la serie anual de

la producción proyectada para compararla con los datos de la producción real anual de

Reficar y se obtiene la diferencia entre producción proyectada y real. Eso se realiza hasta

diciembre de 2015; aunque Reficar inició operaciones a plena carga en marzo de 2016, no

contamos con datos para 2016.

En segundo lugar, se calcula el valor en dólares constantes de diciembre de 2015, tanto de la

producción proyectada como real, y la diferencia entre estas dos magnitudes permite

cuantificar cuánto dejo de percibir Ecopetrol por el atraso en el inicio de operaciones. Por

último, dadas las cifras anteriores y las importaciones realizadas por Ecopetrol, tanto de

Diésel y como de Gasolina Motor, se halla si la diferencia entre la producción proyectada y

real habría podido cubrir esas importaciones. Lo anterior, suponiendo que la diferencia entre

la producción de barriles proyectada y real se hubiera destinado a sustituir las importaciones.

La metodología se aplica para diferentes escenarios puesto que el estudio “Refinería de

Cartagena: Lecciones aprendidas y no aprendidas de un megaproyecto” de la Contraloría

General de la República revela que las fechas programadas de inicio de operaciones se

aplazaron numerosas veces entre el 2012 y el 2015 (ver Tabla 1). Aunque la fecha de

arranque se modificó, la capacidad proyectada de producción no cambio, o por lo menos no

hay evidencia de eso en la información suministrada. Asimismo, para hacer los cálculos

suponemos que la refinería empezaba con plena carga para cada fecha de inicio de

arranque”.

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El segundo trabajo que aborda esta temática, analiza los efectos de la construcción de la Refinería sobre

el espacio urbano de la ciudad de Cartagena. Este trabajo liderado por Luz Adriana Castiblanco Martínez,

integrante del grupo de investigación “Gobierno, Territorio y Cultura” de la Escuela Superior de

Administración Pública, hace u rastreo de las transformaciones territoriales que trajo consigo la

construcción y puesta en operación de la refinería. Al respecto, los investigadores afirman que:

Considerando que aunque el crecimiento urbano propio del municipio ha sido acelerado y

disperso durante los últimos 20 años especialmente en la zona sur donde se ubica la Refinería

Reficar, se ha logrado dinamizar e impulsar las economías locales y regionales, los procesos de

relocalización y la densificación poblacional. Sin embargo, ante estas manifestaciones

territoriales la ciudad se enfrenta a formas de utilización y apropiación del suelo tanto legales

como ilegales, que sumadas a las deficiencias del proceso planificador, desencadenan que la

población y la infraestructura (vivienda, equipamientos y vías) queden expuestas a ser afectadas

por el suceso de fenómenos naturales.

Según lo presentado a lo largo del documento, se plantea una reflexión sobre las dinámicas

endémicas del territorio y las relaciones sociales y administrativas que terminan por moldear las

formas de ocupación. Para el caso de estudio, la influencia de la Refinería ha marcado el rumbo

en las zonas aledañas, pues se traslapa con las percepciones diferenciales sobre la habitabilidad

y riesgos que tienen los habitantes, así, se enfrentan a problemas de vulnerabilidad social, con

asentamientos en zonas de amenazas por inundación y precariedad en cuanto a la prestación de

servicios públicos.

De ese modo, la gestión local y la empresa de Ecopetrol deben contemplar los procesos socio-

históricos que han ocurrido en el territorio, ya que por ejemplo, para algunos habitantes el riesgo

no existe, porque el fenómeno no es amenazante y porque su vida ha girado en torno a esa

porción del espacio. Por esta razón, se debe generar empoderamiento de la organización y

apropiación del territorio, con procesos de corresponsabilidad para el monitoreo y diseño de

alertas, así como un enfoque interdisciplinario que reconozca las múltiples relaciones físicas y

poblacionales; una concepción de la naturaleza con sus dinámicas particulares y la posibilidad

de un nuevo conocimiento sobre el territorio, proyectando procesos de construcción.

El cuarto capítulo, denominado “Análisis y propuestas de modificación de la ley 115 de 1994, en relación

con la prestación del servicio de educación básica y media en Colombia, desarrollado por Manuel Alberto

Gómez González, Lilibeth Isbelia Parrado Molano y Kevin Fernando Henao, analiza a través del

seguimiento legislativo, los diferentes intentos que se han hecho en torno a los cambios en las políticas

educativas del país. Este trabajo, que sistematiza de forma histórica la iniciativa legislativa desde 1994,

reflexiona sobre los posibles cambios que se pueden dar en este sector, con miras a cualificarlo. Al

respecto, los autores afirman que:

El sistema educativo colombiano tiene elementos que históricamente permiten identificar una

tendencia a generar ciertas exclusiones a medida que se avanza en la formación académica del

individuo; la educación media ha sido concebida históricamente como el conjunto de

conocimientos básicos que todo individuo debe tener, de ahí el nombre de educación media

y la razón por la que la obligatoriedad en cuanto a gratuidad y cobertura solo sea hasta este

nivel de formación, en otras palabras es la educación que todos deben tener.

Encontramos por otro lado la educación superior, un nivel educativo que como su nombre lo

indica está pensado para generar diferencias por su “categoría superior” frente a la educación

media; de ahí que constitucional y legalmente el Estado no esté obligado a garantizar ni

gratuidad ni cobertura universal.

De lo anterior se desprende una desconexión entre la educación media y la educación

superior, son procesos que no fueron pensados para ser complementarios, por el contrario

mientras el uno tiene una lógica homogeneizadora el otro tiene una lógica diferenciadora; esa

desconexión explica en buena parte los niveles de deserción en las universidades en los

primeros semestres, el bajo rendimiento en áreas como matemáticas y lenguaje en pruebas

internacionales como las PISA, y peor aún demuestran como nuestra educación media más

que una oportunidad que impulse a los educandos a seguir sus estudios universitarios, termina

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siendo una limitante puesto que no le entrega las competencias adecuadas a los estudiantes

para competir adecuadamente en la educación superior.

Los capítulos cinco, seis y siete abordan el problema agrario, el cual es una de las principales temáticas que

deben ser analizadas y abordadas por el país de cara al postconflicto. El sector agrario ha sido uno de los

más golpeados por la violencia endémica que afecta el país. El primer trabajo, titulado “Restitución de

tierras y Justicia Social Rural: tensiones y desafíos en el ¿post-conflicto?” del investigador Andrés Mauricio

Guzmán Rincón, acompañado de los semilleros de investigación Daniela Chamorro, Lizeth Torres y

Sebastián Jiménez, de la Universidad Libre de Colombia.

En este trabajo, se propone llevar más allá de la discusión sobre la restitución de tierras, el problema de la

injusticia social que azota el campo, la desigualdad, y las condiciones que afectan el proceso de estabilidad

jurídica, política y social que determinan la naturaleza del campo en Colombia. Los autores, afirman en su

trabajo que:

Ahora bien, el texto que se pone a consideración del lector parte de considerar que la

consecución de la paz implicaría no sólo la búsqueda de la reparación integral a las víctimas

mediante la restitución de las tierras despojadas o abandonadas, sino además la superación de

la desigualdad social, por tal razón, reflexionar sobre justicia, territorios y post conflicto, implica

esclarecer los puntos de articulación entre los programas de restitución de tierras en el marco

del conflicto y por otra parte, los objetivos de justicia social y redistributiva en el campo, que

surgen para contrarrestar las desigualdades sociales.

Esta articulación no solo ha tenido un componente jurídico, sino que se manifiesta en

propuestas políticas y arreglos institucionales en el contexto actual, además las comunidades

han expresado que la salida del conflicto requiere necesariamente la introducción de una

perspectiva territorial que fortalezca la participación y organización frente a la reorganización

política y administrativa. En ese sentido las preguntas entorno a las cuales gira la presente

disertación son las siguientes: ¿Qué aspectos jurídicos de la restitución de tierras a las víctimas

del conflicto evidencian su proximidad a objetivos de justicia social agraria? ¿A través de qué

propuestas esto es posible en el contexto de los Acuerdos de paz suscritos entre el gobierno y

las FARC? y por último ¿Qué posicionamiento político frente al tema contribuye a una mayor

articulación entre estos dos conceptos de justicia?

El segundo trabajo, denominado “Campesinos y tierras: una reflexión en torno a la gobernanza regional

en el contexto del proceso de paz”, del investigador Hernando Maldonado Pachón. Este trabajo realiza

un abordaje de carácter teórico-conceptual, el cual desarrolla a partir de ejes analíticos como los

movimientos sociales y campesinos en América Latina, los conflictos de identidad y etnia en el campo, los

efectos de la globalización y la estructura de la propiedad de la tierra, entre otros, el desarrollo de las

dinámicas que pueden verse afectadas por el proceso de paz y la forma como se deben abordar los nuevos

conflictos. Al respecto, el autor afirma que:

En la Colombia rural del siglo 21, existen comunidades que construyen su identidad sobre sus

resistencia contra la violencia desatada por décadas en diferentes partes de la geografía donde

la población fortalece sus lazos de solidaridad y resistencia ante las políticas excluyentes: es el

caso del Colectivo de Mujeres al Derecho, que surgió con base en un grupo de estudio de la

Universidad del Atlántico en 2003 y dedicada a identificar la realidad de las mujeres rurales y

campesinas de los departamentos del Atlántico y Magdalena que por medio de programas

agrarios.

Reconociendo que Colombia ha generado una interesante reflexión en su mundo académico

y tecnocrático, ella es una oportunidad para una gama de ejercicios en torno a enfoques de

seguimiento a la pobreza, necesidades básicas insatisfechas, índice de desarrollo humano,

indicadores multidimensionales etc., que serán de utilidad en la presente investigación. Desde

luego su utilidad supone tener un marco conceptual que dé cuenta del utilitarismo en su

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formulación y en el diseño de las variables que puedan intervenir, pero también de las que se

pueda disponer de información (González, 2010).

Poder tener una dimensión medible del impacto de las dinámicas sociales, es entonces uno de

los primeros retos a dilucidar. Además de su construcción y puesta en práctica, es menester

un acompañamiento teórico que logre saldar las normales resistencias y constituyan un

acompañamiento prudente y de fácil asimilación.

El último trabajo que aborda la cuestión agraria analiza la situación específica del sector de la Caña de

Azúcar, construyendo un diagnóstico desde la relación existente entre el impacto que se da desde el

exterior por los efectos del TLC con los Estados Unidos y los Movimientos Sociales que se materializan

en las relaciones socioeconómicas de este sector.

“Sector azucarero colombiano, TLC Colombia-Estados Unidos y movimientos sociales: Impactos

económicos y sociales” de los profesores Eder Maylor Caicedo Fraide y Daniel Alfonso Barragán

Ronderos, de la Universidad la Gran Colombia, desarrollan un análisis histórico – político de las dinámicas

y procesos que se han desarrollado en los últimos años, permitiendo vislumbrar posibles salidas para la

construcción de tejido social y desarrollo sostenible. Al respecto, los autores concluyen que:

Como se analizó en la presente investigación, la conformación del modelo hacendatario y las

formas de producción a finales del siglo XIX e inicios del XX desarrollaron dieron inicio a

una cualificación de la producción de la caña de azucar. A inicios del siglo XX se evidenció un

avance en materia de producción cañera al introducir tecnologías de vapor, que distaban de

las manuales decimonónicas. Surguieron de esta forma los ingenios como conglomerados

económicos especializados en la fabricación de azucar y panela. Si bien en las tres primeras

décadas del siglo pasado existieron 3 ingenios se dio un paso cualitativo y cuantitativo al pasar

a 17 conglomerados en los cincuenta.

A la conformación de asociaciones de empresarios de la caña, para el mejoramiento en la

producción y en la comercialización del azucar fue una constante en la segunda mitad del siglo

XX. En efecto, se evidenció el transito a las empresas agro-industriales, la confromación

gremial y la integración internacional, en el que las tranformaciones económicas y sociales en

el sector entre mediados de siglo y finales de la década del ochenta, momento en el que se

configura el modelo aperturista colombiano.

Así mismo se evidenciaron los impactos de la apertura económica de 1991 y la firma del TLC

con Estados Unidos. En el documento se observó un crecimiento sostenido de producción y

exportación de azucar procesado después desde la década del noventa en Colombia, sin

embargo, las consecuencias que tuvo la implementación de políticas neoliberales repercutió

en toda la sociedad colombiana, razón por la cual configuraron movimientos sociales opuestos

a estas determinaciones gubernamentales.

Finalmente, se presenta el Dossier “Transformaciones legislativas para la implementación de los acuerdos

de paz. Formulación de proyecto de ley para incentivar el desarrollo socio-económico y la transformación

del territorio en siete municipios del sur del Valle y norte del Cauca”, un trabajo desarrollado por más de

quince investigadores y semilleros de investigación de la Universidad San Buenaventura de Cali, liderados

por la investigadora Diana Marcela Bustamante Arango.

Este trabajo que permitió un trabajo directo con la comunidad, a partir de las percepciones,

representaciones e imaginarios de las personas que habitan en estos municipios, realizando un análisis y

evaluación sistemáticos de las políticas públicas que afectan la región, permitió abordar desde seis

subproyectos de investigación las problemáticas presentadas.

Al respecto, los autores presentan su investigación de forma articulada, de la siguiente manera:

31

Encauzar esta investigación requería de una discusión desde el saber de las ciencias sociales,

para abrir paso a un campo de conocimiento que tiene como objetivo indagar los mecanismos

que emplean las distintas sociedades que han vivido conflictos armados para salir de la

violencia, con la finalidad de explorar sus éxitos y/o fracasos, e intentar, a partir de estas

experiencias, construir rutas de acción. Uno de los académicos que aborda esta problemática

es Michel Wieviorka (2015, 2016), que desde una postura ética y política, explora los

mecanismos a través de los cuales las sociedades intentan abandonar un período de crisis y

desde la acción colectiva, forjar la invención de un futuro diferente. En este sentido,

consideramos que esta propuesta legislativa pensada desde el interés de los actores es

justamente una iniciativa para salir de la violencia.

Esta entrega contiene siete partes, en la primera se realiza una aproximación a la apuesta teórica

del profesor Wieviorka, como macro molde epistemológico desde el cual se orienta esta

investigación, para luego revisar algunas estrategias que han sido adelantadas por diferentes

gobiernos colombianos en intentos fallidos para alcanzar la paz. Se analizan también los Planes

de Desarrollo desde 1978 hasta el 2014, con la finalidad de rastrear el momento a partir del

cual los candidatos a la presidencia, comienzan a interesarse por encontrar salidas a la violencia

interna, con la formulación de mecanismos para avanzar en la consecución de la paz. Así se

resalta el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Santos, quien construye su propuesta a

partir del valor de la paz y, sobre todo, la claridad en cuanto a la necesidad de construir una

paz territorial.

La segunda parte constituye un análisis inicial de la perspectiva teórica sostenida por el profesor

Fernán González, respecto de la presencia diferenciada del Estado, logrando desde su óptica

el alcance de conclusiones que parten del reconocimiento de la subsistencia del Estado pese a

sus diversas manifestaciones, que para el caso de aquellas zonas no integradas, ha sido de

manera violenta. En este sentido se resalta que con la firma de los acuerdos de la Habana, la

sostenibilidad del cese del conflicto se consigue con la presencia integral del Estado en dichos

territorios, mediante la ejecución de acciones diferenciadoras dirigidas a la inclusión del

mercado legal, que de manera concomitante ampliaría la participación efectiva de sus

habitantes en la constitución de una sociedad formada por un mismo ordenamiento jurídico.

La justificación de esta posición es abordada en el adelanto de los temas titulados: Democracia

deliberativa y ciudadanía; hacia un desarrollo rural territorial: Una mirada desde los acuerdos

de la habana; hacia una democracia deliberativa desde la perspectiva de los acuerdos de la

Habana.

Para el desarrollo de este acápite, se recurrió a una metodología crítico-hermenéutica, la cual

realiza un acercamiento cualitativo y descriptivo del problema, a través de diferentes técnicas

de recolección de información, como: revisión documental, estudios doctrinarios y verificación

de fuentes oficiales. Para la aproximación al problema se utiliza un enfoque teórico que parte

de la formulación de la presencia diferenciada del Estado, del profesor Fernán González e

intenta combinarla con la definición que se da en la parte tres de democracia y deliberación.

Así, las preguntas, inquietudes y conclusiones son leídas bajo la lente de los trabajos del autor

mencionado.

En la tercera parte se presenta un avance de los antecedentes normativos, en donde se destacan

como principales las Leyes 218 de 1995 (Ley Páez) y 608 del 2000 (Ley Quimbaya), haciendo

una revisión sistemática de estas disposiciones en conjunto con sus decretos reglamentarios y

la Constitución Política de Colombia. Así mismo, se plasma un análisis respecto de otras

fuentes normativas que otorgan beneficios tributarios relacionados con el tema de las zonas

francas, tales como el Decreto 780 del 2008 y el Decreto 1767 del 2013, entre otros.

Finalmente la política sobre construcción de la paz (Documento Conpes 3395 del 17 de

Noviembre de 2005).

El método empleado en la anterior actividad es el sistemático jurídico, pues se consideró

necesario un esbozo minucioso sobre los antecedentes normativos del proyecto de ley que nos

convoca, lo que implicó partir desde la perspectiva según la cual el derecho se considera como

un todo ordenado y estructurado de manera coherente, susceptible de interpretación. En este

orden de ideas, la finalidad del método referenciado permite que se le otorgue una

funcionalidad a todo el cuerpo en conjunto del sistema normativo analizado, por ello es

imprescindible estudiar el tenor de cada norma identificada para el presente trabajo, no de

manera aislada, sino por el contrario, como todo un entramado jurídico que guarda una

relación funcional (Sánchez Vásquez, 2008). Para tal efecto, las técnicas empleadas fueron la

revisión normativa (entiéndase como revisión bibliográfica del ordenamiento jurídico) y la

32

selección de la información bibliográfica, abarcadas desde una perspectiva interpretativa y

teórica.

La cuarta parte de este informe contiene una aproximación a la figura del derecho de

asociación como fundamento de las asociaciones de municipios, en razón a que esta iniciativa

del proyecto de ley se construye en respuesta al interés de la Asociación Regional de

Municipios por la construcción de paz del sur del Valle y norte del Cauca. En consecuencia

este apartado tuvo también la aproximación del método sistemático y a la vez un componente

empírico a través del cual se realizó una búsqueda de algunas asociaciones de municipios. El

criterio de búsqueda consistió en seleccionar aquellas representativas que respondieran a

intereses diferentes como el desarrollo local, el desarrollo social y la pacificación en cuanto

estrategia para la construcción de paz.

Para el estudio de caso, se abordó la Asociación de Municipios del sur del Valle del Cauca y

norte del Cauca, dentro de las técnicas de recolección de información se emplearon la revisión

documental representada en el análisis de los estatutos de la asociación, así como la

participación de los alcaldes y la alcaldesa que integran la Asociación, en una reunión

metodológica realizada en la Universidad de San Buenaventura bajo el título Primera reunión

de socialización del proyecto “Transformaciones legislativas para la implementación de los

post-acuerdos. Formulación de proyecto de ley para incentivar el desarrollo socio-económico

y la transformación del territorio en siete municipios del sur del Valle y norte del Cauca” y su

discusión metodológica, que tuvo lugar el pasado 8 de abril.

El análisis de las mesas de trabajo, constituye la quinta parte de este informe, y responde a

cumplir con el objetivo de participación directa de actores involucrados pertenecientes a

sectores relevantes de las sub-regiones (víctimas, asociaciones de pequeños productores,

comerciantes, profesores, deportistas, entre otros). Así el objetivo fue darles la voz a quienes

consideren que tienen algo que decir en esta propuesta y tomar en cuenta sus intereses para la

formulación de este proyecto; además porque dentro del diseño metodológico se estimaba

cotejar la información institucional recolectada, con las percepciones de quienes participen.

Esta actividad se realizó el 3 de mayo en las instalaciones de la USB Cali y bajo el título Mesas

de trabajo para la construcción ejercicio deliberativo y participativo de los actores en el

proyecto de ley para incentivar el desarrollo socio-económico en siete municipios del sur del

Valle y norte del Cauca.

La sexta parte de este avance, responde al análisis de los Planes de Desarrollo Municipal

(PDM), de los entes territoriales de Pradera, Candelaria, Florida, Miranda, Corinto, Caloto y

Toribío, se emplea una metodología tipo cualitativa-descriptiva, recurriendo al desarrollo de

tres fases (1. Fase de síntesis, 2. Fase de convergencia, y 3. Fase de enfoque), que contarán con

sus respectivos instrumentos, cuyas muestras son incluidas al presente como anexos. Para este

avance, se enseñan los resultados obtenidos en la fase de síntesis, consignando la información

alcanzada respecto de los diagnósticos y estrategias que de manera integral tienen los siete

municipios, con relación las dimensiones Social, Económica y Ambiental, y 12 sectores

estándar (Educación, Salud, Agua y Saneamiento básico, Deporte y Recreación, Cultura,

Vivienda, Atención a grupos vulnerables, Promoción del desarrollo – empleo – turismo,

Agropecuario, Transporte, Servicios públicos, Ambiente y desarrollo sostenible).

En la séptima y última parte, aparece el resultado de esta investigación, el cual corresponde a

la exposición de motivos y el articulado del proyecto de ley.

Estos trabajos son el esfuerzo de una comunidad académica que está pensando el país, sus problemáticas

y sus soluciones. Desde el Senado de la República, su política de puertas abiertas y su Centro de

Investigaciones y Altos estudios legislativos, es un honor y contar con aliados de probada calidad

académica, para poder alimentar los procesos legislativos y ayudar en la relación entre Estado y Sociedad

Civil a construir un país más democrático e incluyente para todos los colombianos.

33

ELEMENTOS PARA LA DISCUSIÓN DE LA

ELIMINACIÓN DE TRES CEROS EN EL PESO

COLOMBIANO

34

ELEMENTOS PARA LA DISCUSIÓN DE LA ELIMINACIÓN DE TRES CEROS EN EL PESO

COLOMBIANO1

Julio César Alonso (Investigador Principal)2

Daniela Estrada Nates (Co- investigadora)3

Ángela María González (Co- investigadora)4

Resumen

El 31 de marzo de 2016 se radicó el proyecto de Ley 156 de 2016 cuyo objetivo es “modificar la denominación de la moneda

legal en Colombia”. Este proyecto es el séptimo intento desde 1993 de modificar la denominación del peso colombiano

quitándole tres ceros. Este documento tiene como objetivo brindar elementos de juicio para la discusión del proyecto de Ley

en el Congreso de La República. Para lograr lo anterior se realiza un breve recuento histórico sobre la eliminación de ceros de

las monedas legales en diferentes países en el mundo y de los diferentes intentos que se han realizado para eliminar ceros en la

moneda legal colombiana. Además se incluye una revisión de la literatura académica sobre el tema. Ésta se clasifica en cuatro

razones que hemos denominado: i) Herramienta para detener un fuerte proceso inflacionario, ii) Construcción de confianza

interna y externa, iii) Mejoras en la eficiencia del sistema financiero y contable, iv) Otras razones. Finalmente, se discute el

proyecto de ley actual. Se encuentra que de las posibles razones para justificar en la actualidad la reducción de ceros parece más

razonable emplear las razones relacionadas con las posibles mejoras en la eficiencia del sistema financiero y contable y la

asociada a la posibilidad incautar dineros de actividades ilícitas. Las otras razones no parecen plausibles en la coyuntura actual.

Palabras Clave

Re-denominación monetaria, Colombia, peso, moneda, eliminación de ceros

Abstract

On March 31 2016 a draft project for Law 156 of 2016 was proposed, its main aim is to "change the name of the legal currency

in Colombia". Since 1993, this project is the seventh attempt to remove zeros from Colombian peso. The objective of this

document is to provide evidence for the discussion of the project in the Congress. To achieve that, a brief historical review of

currency redenomination in different countries in the world and the various attempts that have been made to eliminate zeros in

Colombian currency is made. In addition, a review of the academic literature on the subject is included, which is categorized

into four reasons: i) Tool to stop inflation, ii) Construction of internal and external confidence, iii) Improvements in the

efficiency of financial and accounting, iv) Other reasons. Finally, the current bill is discussed. The possible reasons that justify

the actual project are related with possible improvements in the efficiency of the financial and accounting system and the

possibility of seizing money from illegal activities. Other reasons not seem plausible in the current situation.

Keywords:

Currency re-denomination, Colombia, peso, currency, dropping zeros

1

Centro de Investigaciones en Economía y Finanzas (Cienfi) Universidad Icesi, Cali, Colombia. Grupo de Investigación

Economía, políticas públicas y métodos cuantitativos (A1) 2

Economista de la Universidad del Valle. Obtuvo el título de Magister en Economía, Magister en Estadística y Doctor en

Economía de Iowa State University (Estados Unidos). El profesor Alonso fue investigador de Fedesarrollo. Ha sido consultor

de diferentes organizaciones privadas y públicas. En la actualidad, cumple su segundo periodo como asesor de la Comisión

Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES) además hace parte del Comité

Asesor del ICFES. Desde 2002 se desempeña como profesor del departamento de economía de la Universidad Icesi de Cali.

Además desde 2006 es el director del Cienfi (Centro de Investigación en Economía y Finanzas) de la misma universidad. Correo

electrónico: [email protected] 3

Administradora de empresas, y economista y negociadora internacional de la Universidad Icesi. Trabajó como asistente de

investigación en el Observatorio de Políticas Públicas –POLIS- de la Universidad Icesi. Actualmente es estudiante de la Maestría

en Economía de la Universidad Icesi y joven Investigadora del CIENFI de la misma universidad. Correo electrónico:

[email protected] 4

Abogada, economista y negociadora internacional de la Universidad Icesi. Trabajó como asistente de investigación en el Centro

de Estudios en Protección Social y Economía de la Salud – PROESA. Ha desarrollado proyectos en gobierno corporativo,

evaluación financiera de instituciones de salud, manejo del riesgo y rentabilidad y clusters en entidades financieras. Actualmente

es estudiante de la Maestría en Economía de la Universidad Icesi y joven Investigadora del CIENFI de la misma universidad.

Correo electrónico: [email protected]

mailto:[email protected]



35

INTRODUCCIÓN

El pasado 31 de marzo de 2016 los honorables senadores Roy Barreras, Mauricio Lizcano, Armando

Benedetti, Sandra Villadiego, Ángel Custodio Cabrera, José David Name, Andrés García Zuccardi y

Miguel Amín radicaron el Proyecto de Ley 156 de 2016 cuyo objetivo es “modificar la denominación de

la moneda legal en Colombia”.

Este proyecto es el séptimo intento desde 1993 de modificar la denominación del peso colombiano

quitándole tres ceros. Este estudio tiene como objetivo brindar elementos de juicio para la discusión sobre

proyecto de Ley en el Congreso de La República. Para lograrlo, en este documento se presenta una breve

descripción sobre: i) las posibles formas en que se puede clasificar la reestructuración de la moneda de un

país, ii) la historia reciente alrededor del mundo de la eliminación de ceros y iii) los argumentos que se

han empleado para justificar la reducción de ceros alrededor del mundo. Además, presenta una corta

reseña de los intentos en Colombia de eliminación de ceros y concluye con una reflexión sobre el proyecto

de Ley actual y sobre las razones que éste expone para dicha reforma.

ELIMINACIÓN DE CEROS: CONTEXTO CONCEPTUAL E HISTÓRICO

La restructuración monetaria se puede definir según Odior & Schodeinde (2013) como el proceso que se

realiza para asegurar una estructura monetaria óptima, mejorando la eficiencia en las transacciones y en el

proceso de emisión de la moneda, y que permite tener una mezcla equilibrada de billetes y monedas, de

varias denominaciones, para efectuar las transacciones al interior de la sociedad.

El concepto de reestructuración monetaria así definido es bastante amplio y cubre diferentes medidas

como la dolarización o la eliminación de ceros (ambas se discutirán más adelante). En general un proceso

de reestructuración implica por lo menos alguna de las siguientes acciones:

1. adoptar una nueva denominación para la moneda nacional (por ejemplo, pasar de la denominación

peso a nuevo peso),

2. cambiar el valor facial de los billetes y monedas y

3. re-diseñar los billetes y monedas.

Estas acciones se pueden dar simultáneamente, o no, con un proceso de reestructuración monetaria. Por

ejemplo, una restructuración puede implicar cambiar el nombre de la moneda, sin modificar el valor

nominal de ésta y mantener el diseño de billetes y monedas. También, cuando el emisor introduce algunas

denominaciones de billetes o monedas nuevas y retiran de circulación. Otro ejemplo, puede nuevos

diseños de las denominaciones actuales, para disminuir los costos de producción, fomentar el sentimiento

de identificación de los ciudadanos, aumentar los detalles de seguridad de los billetes para evitar la

falsificación o dar respuesta a las necesidades de las personas con limitaciones visuales, entre otros.

Un tipo de reestructuración monetaria que implica las tres acciones es la dolarización. De acuerdo con

Kessy (2011), la dolarización se refiere al uso de cualquier moneda extranjera (la que generalmente se

emplea es el dólar estadounidense) como sustituto de la moneda nacional. Para escoger la moneda sustituta

se tiene en cuenta que ésta sea utilizada por un socio comercial importante o que sea la moneda nacional

de un país con una política monetaria sólida y estable.

Meyer (2000) distingue tres tipos de dolarización: oficial, semioficial y extraoficial. La primera significa un

reemplazo completo de la moneda nacional por una moneda extranjera. En este caso la moneda extranjera

36

elegida se convierte en la moneda de curso legal, y desempeña las tres funciones fundamentales de la

moneda nacional: depósito de valor, medio de pago y unidad de cuenta. Una de las implicaciones de este

tipo de dolarización es que las autoridades ya no pueden financiar el déficit del gobierno imprimiendo más

dinero. Ecuador es un ejemplo de este tipo de dolarización.

La dolarización semi-oficial corresponde a una situación en la que el país sigue emitiendo su propia

moneda y simultáneamente hay una moneda extranjera que se convierte en moneda de curso legal; es

decir, que ambas se emplean libremente en la economía doméstica. Una de las consecuencias que tiene

es que la capacidad de las autoridades monetarias para imprimir más moneda nacional está sujeta a la

cantidad de divisas que tengan en reserva. Luego, sólo pueden aumentar la oferta de dinero nacional si

generan más divisas mediante un superávit de la balanza de pago. Algunos ejemplos de este tipo de

dolarización son Panamá (América), Lesoto (África) y Suazilandia (África).

La dolarización extraoficial implica que la divisa extranjera se utiliza ampliamente en las transacciones

privadas (como una unidad de cuenta, medio de cambio y como depósito de valor), pero la moneda local

sigue siendo la única moneda de curso legal. Este tipo de dolarización no corresponde a una

reestructuración monetaria5

.

El Proyecto de Ley 156 de 2016 no contempla una restructuración de este tipo, por eso no se seguirá

discutiendo los procesos de dolarización en este documento.

Otra forma de reestructuración monetaria es la llamada re-denominación, o currency redenomination en

inglés. Ésta se puede definir como un cambio en el valor facial de la moneda nacional de curso legal que

puede, o no, estar acompañada de un cambio en el nombre y un rediseño de los billetes y monedas. Por

ejemplo, cuando se crea una nueva moneda con tres ceros menos, o cuando se crea una moneda nueva

que tiene una convertibilidad de 250 a 1 con la moneda antigua.

El nombre usado para esta clase de procesos de restructuración varía dependiendo del país que se analice;

por ejemplo, el evento de re-denominación de Venezuela realizado en el año 2008 se llamó reconversión

monetaria, y el de Zambia del año 2012 reajuste de moneda. La re-denominación conlleva la necesidad

de tomar medidas para cambiar todo lo que está expresado en la moneda nacional anterior a la nueva

escala monetaria, un ejemplo de esto es la actualización requerida de los sistemas de contabilidad, de

software, los cajeros automáticos, las máquinas expendedoras, los precios de productos y los menús, entre

otros.

Los procesos de re-denominación más frecuentes son los que conllevan la eliminación de ceros. Dado que

ese es el objetivo del proyecto de Ley, de aquí en adelante solo nos concentraremos en estos casos de re-

denominación.

5

De Nicolo, Honohan & Ize (2005) dividen la dolarización extraoficial sobre la base de las tres funciones del dinero: la

dolarización de transacciones, que es el uso de divisas para fines de transacción; la dolarización financiera, que consiste en que

los activos o pasivos financieros de los residentes pasan a valorarse en moneda extranjera; y la dolarización real, que es la

indexación de los precios y salarios locales a la moneda extranjera.

37

Un poco de historia de la eliminación de los ceros de las monedas en el mundo

Hemos identificado 91 eventos de re-denominación de diferentes monedas alrededor del mundo desde

19236

(Ver Anexo 1). El 88% de los países realizaron una eliminación de ceros mientras que el resto

corresponde a una restructuración con diferentes tasas de convertibilidad. De los países que han eliminado

ceros, el 19% de los eventos corresponde a la eliminación de uno y de dos ceros, el 40% a las de tres ceros,

el 10% a cuatro ceros y el 12.5% a cinco o más ceros7

.

Concentrándonos en aquellos países que eliminaron ceros de su moneda, el primer país en hacerlo fue

Alemania en 1923 cuando decidió suprimir 12 ceros del marco; que pasó a llamarse Reichsmark (Ver

Tabla 1). Desde ese año hasta junio de 2016 se identificaron 79 eventos de re-denominación que

implicaban la eliminación de ceros, siendo Zambia en 2012 el último país en realizar la reforma (quitando

tres ceros de su moneda kwacha). El evento 80 de reestructuración será el caso de Belarús (Europa del

Este), el cual se espera que elimine 4 ceros de su moneda para el primero de julio de 2016.

TABLA 1 LISTADO DE EVENTOS DE RE-DENOMINACIÓN CON ELIMINACIÓN DE CEROS EN EL MUNDO

PAÍS AÑO NÚMERO DE CEROS ELIMINADOS CONTINENTE

Belarús 2016 4 Europa

Zambia 2012 3 África

Zimbabue 2009 12 África

Venezuela 2008 3 América del Sur

Ghana 2007 4 África

Rumanía 2005 4 Europa

Turquía 2005 6 Asia

Afganistán 2002 3 Asia


Angola 1999 6 África

Bulgaria 1999 3 Europa

República Democrática del Congo 1998 5 África

Rusia 1998 3 Europa

Serbia & Montenegro 1996 2 Europa

Ucrania 1996 5 Europa

Angola 1995 3 África

Georgia 1995 2 Asia

Polonia 1995 4 Europa

Croacia 1994 3 Asia


Uzbekistán 1994 3 Asia

Brasil 1993 3 América del Sur

6

La construcción de esta lista de eventos de re-denominación parte de completar la revisión realizada por Mas (1995),

Ioana(2005) y Mosley (2005). A partir de eso se contempló dicha información con datos de Banco Central de Venezuela (2007),

Azis (2007), y fuentes periodísticas como NewEurope (2009), CNN (2009), Muzyamba (2012) y Kudryávtseva (2015). 7

Todos los porcentajes calculados incluyen el próximo evento de re-denominación de Belarús en Julio de 2016.

38


Latvia 1993 2 Europa

Lituania 1993 2 Europa

Macedonia 1993 2 Europa

México 1993 3 América del Norte

Moldavia 1993 3 Europa


Uruguay 1993 3 América del Sur

Argentina 1992 4 América del Sur

Azerbaiyán 1992 1 Asia


Estonia 1992 1 Europa


Sudán 1992 1 África

Perú 1991 6 América del Sur

Yugoslavia 1990 4 Europa


Nicaragua 1988 3 América Central

Bolivia 1987 6 América del Sur

Uganda 1987 2 África


Israel 1986 3 Asia


Perú 1985 3 América del Sur

Vietnam 1985 1 Asia


Islandia 1981 2 Europa

Israel 1980 1 Asia

Laos 1979 2 Asia

Chile 1975 3 América del Sur

Uruguay 1975 3 América del Sur

Guinea 1971 1 África



Francia 1969 2 Europa

Israel 1969 2 Asia


República Democrática del Congo 1967 3 África

Zaire 1967 3 África

Yugoslavia 1966 2 Europa

Albania 1965 1 Europa

Bahréin 1965 1 Asia

Indonesia 1965 3 Asia

39


Bolivia 1963 3 América del Sur

Finlandia 1963 2 Europa

Bulgaria 1962 1 Europa

Corea del Sur 1962 1 Asia

Rusia 1961 1 Europa

Chile 1960 3 América del Sur

Corea del Norte 1959 2 Asia

Marruecos 1959 2 África

Vietnam 1959 3 Asia

Túnez 1958 3 África

China 1955 4 América del Sur

Grecia 1954 3 Europa

Alemania 1948 1 Europa

Israel 1948 3 Asia

Rusia 1947 1 Europa

Alemania 1923 12 Europa

Fuente: Construcción propia a partir de Mas (1995), Iana (2005), Mosley (2005), Banco Central de Venezuela (2007), Azis

(2007), y fuentes periodísticas como NewEurope (2009), CNN (2009), Muzyamba (2012) y Kudryávtseva (2015).

La eliminación de ceros a lo largo de los últimos 100 años se concentra especialmente en dos períodos. El

primero entre 1950 y 1970, que agrupa el 26% de los casos, y en su gran mayoría están relacionados con

las consecuencias de la segunda guerra mundial; en algunos casos, como respuesta a las sanciones

monetarias o deudas acumuladas a causa de la guerra y en otros, como consecuencia de procesos de

independencia de las antiguas colonias europeas.

El segundo periodo de eliminación de ceros se presenta entre 1980 y 2000 y concentra la mayor

proporción: 37 casos de eliminación de ceros que corresponden al 46% de los eventos (ver Figura 1). Cabe

resaltar que, de los eventos ocurridos durante el segundo periodo, 28 de ellos se presentaron en la década

de los noventa y 8 ocurrieron en el año 1993.

Estos eventos tienen dos explicaciones de diferente naturaleza. Por una parte, tras la caída del muro de

Berlín una buena cantidad de países de Europa del Este quitaron ceros de su moneda en su proceso de

transición a economías de mercado.

La otra fuente de re-dominaciones se da en Latinoamérica como respuesta a la acumulación de fuertes

procesos inflacionarios e hiperinflacionarios experimentados durante la década de los años 70 y 80 que

explican, en parte, los eventos de eliminación de ceros de México en el año 1993, Brasil en 1986,1989 y

1993, Uruguay en 1993 y Argentina en 1992.

40

FIGURA 1 NÚMERO DE RE-DENOMINACIONES A NIVEL MUNDIAL POR AÑO.



En los últimos cien años, (ver Tabla 1) el 36% de los países que eliminaron ceros pertenecen a Europa, el

21% a Asia, el 26% a América (la mayoría a América del Sur) y el resto son países de África. En promedio

el número de ceros eliminados es de aproximadamente 3. Como se observa en la Figura 2, el máximo

número de ceros eliminados ha sido 12 (Alemania en 1923 y Zimbabue en 2005), la mayoría (alrededor

del 46%) sólo han efectuado la redenominación una única vez.

Por otro lado, países como Brasil, Serbia & Montenegro, Israel y Argentina han re-denominado más de 3

veces sus monedas. Al respecto, Mosley (2005) encuentra que realizar una re-denominación aumenta la

probabilidad de volver a efectuar una redenominación en el futuro.

Si bien cada evento de eliminación de ceros responde a diferentes razones y pueden tener diferentes

objetivos, la literatura académica ha encontrado algunas coincidencias entre estos procesos. En la siguiente

sección se presenta una breve revisión de esta literatura.

41

FIGURA 2 DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LOS EVENTOS DE ELIMINACIÓN DE CEROS Y MÁXIMO

NÚMERO DE CEROS ELIMINADOS POR PAÍS.

Nota: Para países que presentan más de un evento de eliminación de ceros, se gráfica el máximo número de ceros eliminados

de todos sus eventos de eliminación de ceros.



REVISIÓN DE LA LITERATURA ACADÉMICA SOBRE ELIMINACIÓN DE CEROS

La literatura sobre el tema se puede clasificar de diversas formas. Por ejemplo, los artículos se pueden

agrupar por la disciplina principal desde la que se realiza el estudio: economía, ciencias políticas y afines,

psicología, y sociología (ver Tabla 2).

42

TABLA 2 REVISIÓN DE LA LITERATURA ACADÉMICA

Autores

(apellidos) Título

Fecha de

publicación

Países

analizados

Área de

estudio

Razones para implementar la re-denominación

Construcción

confianza

interna y

externa

Detener

procesos

Inflacionarios

Eficiencia

sistema

financiero

y contable

Otras

Razones

Alao

Revisiting the Central Bank of Nigeria August

2007 Proposal on Redenomination of the

Nigerian Naira

2011 Nigeria Economía X X X X

Amado, Teközel,

Topsever, Ranyard,

Del Missier & Bonini

Does ‘‘000,000’’ matter? Psychological effects

of Turkish monetary reform 2007 Turquía Psicología NA NA NA NA

Amoako-Agyeman,

& Mintah

The Benefits And Challenges Of Ghana’s

Redenomination Exercise To Market Women - A

Case Study Of Adum, Kejetia And Central

Markets In Kumasi Metropolis

2014 Ghana Sociología NA NA NA NA

Aziz The Redenomination of the Ghanaian Currency,

the Cedi(2007) 2009 Ghana

Psicología/Ec

onomía/Socio

logía

X

Central Bank oo the

Republic of Turkey

Redenomination of Turkish Lira by Dropping Six

Zeros 2004 Turquía Economía X X X

Banco Central de

Venezuela

Aspectos fundamentales de la reconversión

monetaria 2007 Venezuela Economía X X X

Bank of Zambia Currency Rebasing Technical Guidelines 2012 Zambia Economía X X

Bayir Currency Reform in Turkey and Lessons from

Re-Denomination and Euro Changeover 2012 Turquía Economía X X X

Dogarawa The Economics of Currency Redenomination:

An Appraisal of CBN Redenomination Proposal 2007 Nigeria Economía X X X

Dzokoto, Mensah,

Twum-Asante &

Opare-Henaku

Deceiving Our Minds: A Qualitative Exploration

of the Money Illusion in Post-redenomination

Ghana

2010 Ghana Psicología/So

ciología

Dzokoto, Young

&Mensah

A tale of two Cedis: Making sense of a new

currency in Ghana 2010 Ghana Psicología NA NA NA NA

Essein

Evaluating the impact of the introduction of new

currency denominations on Nigerian economy:

evidence from econometric approach.

2012 Nigeria Economía X X X

43

Autores

(apellidos) Título

Fecha de

publicación

Países

analizados

Área de

estudio

Razones para implementar la re-denominación

Construcción

confianza

interna y

externa

Detener

procesos

Inflacionarios

Eficiencia

sistema

financiero

y contable

Otras

Razones

Ioana

The National Currency Re-Denomination

Experience in Several Countries: A Comparative

Analysis

2005

Rumanía,

Turquía,

Rusia,

Ucrania,

Bulgaria

Economía X X

Lianto & Suryaputra The Impact of Redenomination in Indonesia

from Indonesian Citizens’ Perspective 2012 Indonesia Economía

Mas Things Governments Do to Money: A recent

History of Currency Reform Schemes and Scams 1995 Varios Economía X

Mosley Dropping Zeros, Gaining Credibility?

Currency Redenomination in Developing Nations 2005

Países en

desarrollo

Ciencias

políticas X X X

Nwaoba The political economy of currency re-

denomination by countries 2010

Nigeria y

otros

Psicología/Ec

onomía/Socio

logía

X X X X

Odior & Shodeinde Currency Restructuring Exercise in Nigeria:

Overview and Potential Implications 2013 Nigeria Economía X X

Olukayode

Babatunde

Macroeconomic implication of currency

management in Nigeria: A synthesis of the

literature

2013 Nigeria y

otros Economía X X X X

Opare-Henaku,

Mensah & Dzokoto

Ghanaians’ Perception and Evaluation of the New

Ghana Cedi 2013 Ghana Sociología X X

Suhendra &

Handayani

Impacts of redenomination on economics

indicators 2012 Varios Economía X X X X

Tyszka &

Przybyszewski

Cognitive and emotional factors affecting

currency perception 2006 Polonia Psicología NA NA NA NA

Vargas Sustitución monetaria en Colombia: costos y

beneficios 2001

Argentina,

Brasil y

México

Economía X X

Zidek & Chribik. Impact of currency redenomination on inflation

case study turkey 2015 Turquía Economía X X X

44

Otra forma de agrupar la literatura es por el énfasis que se hace en los documentos, sobre las razones para

la implementación de una medida de re-estructuración. Aunque las razones empleadas para justificar la

eliminación de ceros son muy diversas, estas razones encontradas en la literatura se pueden agrupar de la

siguiente manera:

1. Herramienta para detener un fuerte proceso inflacionario,

2. Construcción de confianza interna y externa,

3. Mejoras en la eficiencia del sistema financiero y contable,

4. Otras razones

En las siguientes subsecciones se describen los principales argumentos de cada una de ellas.

Antes de entrar a discutir estas razones es interesante recoger los resultados obtenidos por Mosley (2005)

quien estudia cuáles variables económicas, políticas y sociales afectan la probabilidad de que un país realice

un evento de re-estructuración en su moneda. Mosley (2005) encuentra que la redenominación es más

probable inmediatamente después de una elección (o con muchos años restantes hasta la próxima

elección), y menos probable inmediatamente antes una elección, y es más probable en los sistemas políticos

más fraccionados. Mosley (2005) explica que es menos probable que se dé en tiempos preelectorales,

porque puede ser visto como una señal de fracaso del gobierno y por ende afectar negativamente los

resultados electorales del partido que apoya el gobierno. Sin embargo, una vez elegido el gobierno, éste

podría estar más dispuesto a re-denominar particularmente si pueden culpar de la necesidad de

redenominación a sus predecesores (Edwards 1996, Leblang 2003 en Mosley, 2005).

Además, un gobierno de derecha tiene más probabilidades de reconvertir la moneda que un gobierno de

izquierda porque según Mosley (2005) el primero está más interesado en demostrarle a los mercados

financieros que su sistema es confiable, mientras que los segundos están más enfocados en satisfacer los

intereses de los ciudadanos que en ganarse la confianza de los mercados financieros. Por otro lado, algunas

características que aumentan esa probabilidad es cuando: i) los países están más abiertos a los flujos

internacionales de capital, ii) están bajo un programa de ajuste del Fondo Monetario Internacional, iii) sus

bancos centrales son políticamente independientes, y iv) cuando la re-denominación ocurre en el periodo

posterior a la implementación del programa (Iona, 2005; Mosley, 2005).

Razones para la re-estructuración de acuerdo a la literatura

La re-estructuración de una moneda se puede presentar durante un fuerte proceso inflacionario o al final

de éste para eliminar cualquier futuro brote de inflación. En el primer caso, la re-estructuración se emplea

como parte de una batería de medidas que pretenden desacelerar fuertes procesos inflacionarios. En el

segundo caso, la reestructuración se lleva a cabo después de un programa que ha permitido controlar la

inflación de manera temporal. En ambos casos, la idea detrás de emplear esta herramienta, es intentar

modificar las expectativas de inflación de la población (Alao, 2011).

En otras palabras, un país puede emplear la re-denominación para enviar una señal de que su gobierno

está tomando en serio la meta de inflación, lo que reduce las expectativas de los individuos y apoya la caída

post reforma de los precios (Zidek & Chribik, 2015). Lo anterior, generalmente sucede debido a que las

altas expectativas de inflación que tienen los individuos, están asociadas a la falta de estabilidad de la

economía (Nwaoba, 2010), en especial a la pérdida de confianza en las políticas de control del Banco

Central.

45

Así, cuando se emplea está justificación para una re-estructuración de la moneda se apuesta a que el

mecanismo mediante el cual se podría afectar la inflación es a través de una ilusión monetaria. Esta ilusión

supone que los individuos tienden a valorar en términos nominales la moneda y no por su poder de

compra, lo cual implica que una reducción de los ceros puede llevar a la baja sus expectativas de inflación;

lo que a la larga terminaría en una reducción en el nivel de precios de la economía (Suhendra & Handayani,

2012).

Por ejemplo, México implementó un programa de estabilización y después realizó la re-denominación en

2013, siendo exitoso su resultado. Sin embargo, eso no siempre sucede, tanto Argentina como Brasil no

lograron controlar la inflación después de la re-denominación realizada en 1970 y 1967, respectivamente.

De hecho Argentina re-denominó 3 veces más (la última vez en 1992) y Brasil 4 veces, siendo la última

en 1994 (Ver TABLA 1 ).

Otra razón para justificar una re-estructuración, y en especial una medida de quitar ceros, es emplearla

como una herramienta para aumentar la confianza del público internacional y nacional con respecto a la

política del Banco Central o al comportamiento de la economía en general.

La idea detrás de esta justificación es que el gobierno puede mejorar la confianza en la estabilidad

económica y sus instituciones de política económica al tener una moneda con menor denominación y con

una tasa de cambio nominalmente menor que antes. Es una señal de que se está dispuesto a hacer lo

necesario para mantener la estabilidad de la moneda nacional y en algunos casos una señal de ruptura con

el pasado.

Si se gana la confianza requerida de grupos de interés externos, esto permitirá al gobierno de turno obtener

préstamos más baratos y atraer la inversión extranjera, lo que a su vez puede facilitar el gasto público y el

crecimiento económico nacional (Mosley, 2005). Por ejemplo, el Banco Nacional de Rumanía justificó la

re-denominación en 2005 como parte del proceso para ser aceptado en la Unión Europea. Afganistán en

2002, realizó el cambio como una señal frente a la comunidad internacional de su transición para

convertirse en una nación moderna y que toda la inestabilidad económica y política del conflicto civil había

quedado atrás (Iona, 2005).

En el ámbito nacional, se usa la re-denominación como una señal que se envía a los ciudadanos para

renovar la confianza en los hacedores de política y las instituciones económicas. Como lo explica Essein

(2012), se trata de una señal que da a entender que los períodos de disturbios o crisis han quedado atrás.

En estos casos usualmente la re-denominación sucede tras un largo proceso de desestabilización de la

economía o de dificultades políticas; como sucedió en Turquía en 2005 (Salimi, 2012) donde se redujo el

poder de compra y se emitieron billetes de una mayor denominación (Central Bank of The Republic of

Turkey, 2005).

Según Salimi (2012) con esta medida se intenta marcar un corte entre dos períodos y asociar la nueva

moneda a un cambio positivo. Alao (2011) argumenta que no sólo se trata de un efecto psicológico, sino

que se refuerza la confianza en la estabilidad a largo plazo de la economía y se crea un sentido de

pertenencia sobre la moneda nacional. Lo anterior aplica para Turquía (2005), Polonia (1995), Israel

(1986) y Bulgaria (1999) puesto que la implementación de la re-denominación ocurrió después de

observarse los efectos positivos de los programas de estabilización o reformas macroeconómicas y de los

ajustes monetarios implementados para controlar la inflación (Ioana, 2005)8

.

8

Es importante anotar que esta razón puede tener cierto grado de sobre-posición con la razón de detener las expectativas de

inflación detallada en el numeral anterior. Pero en este caso la razón es más amplia y abarca muchas más consideraciones que

las expectativas de inflación.

46

Por otro lado, Suhendra & Handayani (2012) plantea que el Banco Central ante la posibilidad de perder

el control sobre el mercado de divisas puede decidir recortar algunos ceros para restaurar la confianza en

la moneda nacional frente a las monedas extranjeras. Alao (2011) sostiene que la re-denominación se

presenta, aquí, después de una gran inyección de divisas en el mercado y con el objetivo de reafirmar la

fortaleza de la moneda nacional. Mosley (2005) explica que una re-estructuración se presenta con mayor

probabilidad en países con altas tasas de cambio nominales9

con respecto al dólar y procesos inflacionarios.

Un tercer grupo de razones para efectuar una re-estructuración, que se presenta de manera reiterativa en

la literatura, está asociada a las posibles ganancias en eficiencia del funcionamiento del sistema financiero

y contable.

En cuanto al sistema financiero, Essein (2012) afirma que los costos de producción, distribución e

impresión de moneda se reducen de forma significativa con la re-denominación. Lo anterior sucede en

parte porque el número de figuras gráficas (ceros y letras utilizadas para la denominación) se reducen en

la impresión y, por otra parte, porque el volumen de billetes disminuye como consecuencia de la nueva

mezcla de billetes, bajo la cual dejan de existir varios billetes de denominación grande. Por otro lado, el

cambio en la moneda permite que los individuos puedan trasladarse con menor volumen de dinero en sus

bolsillos (Opare-Henaku et al., 2013), disminuyendo el riesgo operacional de transportar grandes sumas y

disminuyendo los costos logísticos de cargar y distribuir el efectivo.

Para el sistema contable, Aziz (2009) argumenta que en presencia de una moneda que emplea muchos

ceros los cálculos contables para los vendedores y compradores al detal son complicados y por eso se

justifica una re-denominación. Quienes aducen esta razón para reestructurar, sostienen que agiliza los

pagos, las transacciones de dinero y el registro contable, como sucedía en el caso de Ghana en el año 2007.

Estos beneficios aparecen fruto de la forma más sencilla de expresar los valores monetarios que trae

consigo la eliminación de ceros de la moneda. Adicionalmente, como lo expresa Alao (2011), al reducir

el número de ceros se vuelve más sencilla la conversión entre moneda nacional y monedas extranjeras.

Para el Central Bank of the Republic of Turkey (2004) estas fueron las razones principales para eliminar

6 ceros en 2005. Lo mismo aplica para Bulgaria en 1999 (Iona, 2005) y Venezuela en 2008 (Banco Central

de Venezuela, 2007), ambos países eliminaron 3 ceros.

Otros autores argumentan que el incremento en el uso de sistemas de pago como los cajeros ATM, las

máquinas automáticas de ventas al detal y los parquímetros automáticos, entre otros, puede justificar una

re-denominación. Aziz (2009) expone que el uso de estos sistemas no es compatible con billetes con

demasiados ceros o su adaptación es costosa. Este autor argumenta que tras la implementación de la re-

estructuración, vuelven a introducirse las bajas denominaciones de la moneda, permitiendo el uso de los

sistemas que ayudan a darle fluidez a las transacciones corrientes del día a día.

Por otro lado, la eficiencia con que se procesan los datos en los sistemas de software, la simplificación de

los sistemas de pago empleados, la simplificación en la etiquetación de precios en los productos, la

necesidad de digitar menos números y otras actividades del diario vivir como la utilización de taxímetros

son razones adicionales que argumentan los autores para justificar una re-estructuración. Por ejemplo, el

Banco Central de la República de Turquía empleó este último argumento para la re-denominación

efectuada en 2004.

Opare-Henaku et al. (2013) argumenta que la introducción de nuevas monedas (incluida la re-

denominación) permite al gobierno establecer nuevas medidas de seguridad, como inscripciones, marcas

de agua, fluorescencias que incrementan las dificultades para su réplica ilegal y aumentan la probabilidad

9

Es decir, una relativa alta cantidad de unidades de moneda local por cada dólar.

47

de detección de monedas falsas. Es decir, una razón para la re-denominación es contar con billetes y

monedas más seguros. De igual forma, la re-denominación abre la posibilidad para mejorar la razón costo-

vida útil del papel moneda y las monedas; Essein (2012) argumenta que un evento como estos permite

mejorar la perdurabilidad, resistencia y diseño que promueva el sentido de pertenencia y apego entre los

ciudadanos hacia la nueva moneda.

Los bancos centrales pueden aprovechar la re-denominación para renovar los elementos de seguridad,

tamaño y diseño, por ejemplo, incluir marcas especiales para las personas en situación de discapacidad.

Bayir (2012) reporta que con la redenominación implementada en Turquía en 2012, la Lira turca pasó a

ser una de las monedas de curso legal más avanzadas en términos de seguridad en todo el mundo.

En otros casos, una razón puede ser la re-introducción de monedas y billetes. Tras una re-estructuración

es posible poner nuevamente en circulación monedas que se habían sacado de circulación. Según Aziz

(2009) el uso de las monedas libera presión sobre los billetes de alta denominación, fomenta la fluidez de

las transacciones menores y reduce costos de producción e impresión en la moneda nacional. Essein

(2012) argumenta que la re-estructuración permite reemplazar billetes de elevados costos de elaboración

por monedas mucho más sencillas.

Otra justificación está relacionada con los ingresos que se pueden generar por señoreaje. El señoreaje

puede definirse como el aumento en el poder de compra (ingreso) que adquieren quienes emiten dinero

(el banco central directamente, e indirectamente los bancos comerciales a través del multiplicador del

dinero) cuando hay un aumento en la oferta monetaria real (Posada, 2000). La utilidad se deriva de la

diferencia entre el valor del dinero y el costo de producción del mismo y parte de ésta es transferida hacia

el presupuesto de los gobiernos. Mosley (2005) establece que los países con gobiernos autoritarios tienen

una probabilidad más alta de re-denominar por ese motivo que los gobiernos democráticos, incluso sin

que haya un proceso inflacionario.

La idea en últimas consiste en que el emisor recibirá un ingreso extra al re-denominar la moneda que

hubiese recibido si se continúa con la moneda original. Es decir, se “cobra” nuevamente buena parte del

ingreso de señoreaje al reemitir toda la moneda.

Según Mas (1995) este aumento en los ingresos por señoreaje puede ocurrir cuando la re-denominación

se acompaña con otras medidas como:

i. El periodo de conversión es corto;

ii. Restricción en la cantidad de dinero que se puede convertir

iii. Restricción en quién puede cambiar el dinero;

iv. Establecer una tasa de conversión diferente para ciertos tipos de tenencias de dinero (en

relación con el ahorro financiero o salarios);

v. Imponer costos a la conversión, por ejemplo, limitando el número de establecimiento

asignados para la conversión o solicitando pruebas que evidencien el origen de los fondos.

Estas cinco medidas evitan de una manera u otra, que parte de la moneda circulante sea cambiada por la

nueva y por tanto se gana todo el ingreso de señoreaje sobre ese dinero que sale de circulación y no se

convierte a la nueva moneda.

Otra razón que solo aparece en Vargas (2002) es que la redenominación podría ayudar a identificar a

dueños de dineros que provienen de actividades ilícitas. Ante un evento de re-denominación, los actores

ilícitos y la criminalidad que no emplea el sistema financiero y que tiene acaparadas grandes cantidades de

billetes y monedas (caletas) tendrán que enfrentar la disyuntiva entre cambiar ese dinero y exponerse a ser

48

detectados o perder todo lo acumulado. Es más, en el segundo caso, si deciden no convertir sus billetes a

la nueva moneda se generaría ingresos al Banco Central por señoreaje.

Efectos de la re-denominación

Antes de continuar es importante anotar que la literatura es muy prolifera en estudiar las razones de la re-

denominación, pero no lo es tanto para estudiar las consecuencias de ésta. Es poca la literatura que realiza

estudios de costo-beneficio a-priori e inexistente para los estudios costo-beneficio a-posteriori de los

eventos de reestructuración. Tal vez una de las pocas excepciones que se encuentran disponibles

públicamente es el trabajo de Vargas (2002) que realiza un intento por calcular los costos y beneficios de

la propuesta de eliminar ceros en Colombia. Pérez (2008) presenta una actualización de estos cálculos. Si

bien estos dos trabajos realizan un esfuerzo por calcular los costos, por el lado de los beneficios aún hay

mucho trabajo por realizar.

Por otro lado, existen muy pocos documentos que evalúen el impacto de estos eventos. En particular, estos

estudios se enfocan en verificar si las razones usadas para justificar la medida fueron logradas tras su

implementación. Ejemplos de ellos son Essein (2012) y Zidek & Chribik (2015) quienes evalúan los efectos

de la re-denominación a priori para Nigeria y Turquía, respectivamente.

Unas de las razones que la literatura ha tratado de comprobar es la necesidad de anclar las expectativas de

inflación de los ciudadanos hacia la baja. Dkazoto et al. (2010) para Ghana, y Tyszka & Przybyszewski

(2006) para Polonia investigan cómo dos mecanismos psicológicos (vínculo emocional con la moneda, y

percepción relativa de ganancias vs pérdidas) modifican la fuerza del efecto de la ilusión monetaria. En

Ghana se encuentra que no hubo efecto alguno de la ilusión monetaria. Los participantes calificaron las

pérdidas y ganancias en la misma cantidad tanto en la vieja como en la nueva moneda. En cuanto al vínculo

emocional, hallaron que el nuevo Cedi fue calificado de forma más positiva que el viejo cedi, pero menos

que el Euro y el dólar.

Tyszka & Przybyszewski (2006) observan que para Polonia en ese momento existía un mayor apego

emocional por el dólar de EE.UU. que por otras monedas. Lo anterior, significa que para los polacos el

dólar tenía mayor poder de compra que las otras monedas no sólo per se sino por el valor positivo derivado

de la emoción y apego de los ciudadanos. También se encuentra que tanto las ganancias y las pérdidas

expresadas con un valor nominal mayor (moneda vieja) fueron percibidas por los sujetos como más altas,

que las ganancias y pérdidas expresadas en valores nominales más pequeños (moneda nueva).

Por otra parte, según estudios como el de Lianto & Suryaputra (2012) en su revisión del estado del arte, y

Amado et al. (2007) encuentran que hay dos hipótesis sobre los procesos cognitivos que pueden darse con

el cambio de la denominación. Uno es el aprendizaje selectivo, que consiste en que los precios en la

moneda anterior se almacenan en la memoria, y estos se deben volver a aprender en la nueva moneda de

forma selectiva, es decir, a medida que las personas se exponen a los nuevos precios en sus actividades

diarias. Por lo tanto, el aprendizaje estará relacionado con la frecuencia de compra.

La segunda hipótesis es el cambio de escala, bajo este mecanismo el consumidor no tiene que reaprender

los precios, cognitivamente entienden que la única diferencia es el cambio de la escala. El proceso que

opere en el colectivo de la sociedad tiene diferentes implicaciones. En el caso del reaprendizaje de precios

hay una probabilidad de encontrar más traumatismos con el cambio, el cual será gradual, y será necesario

una campaña educativa por más tiempo; mientras que, en el cambio de escala, el ajuste será rápido. Amado

et al. (2007) encuentran que la segunda hipótesis explica el aprendizaje en una muestra en Turquía.

49

Mientras que Dkazoto (2007) encuentra que se cumple la hipótesis de aprendizaje selectivo en Ghana en

2007.

De forma empírica, Zidek & Chribik (2015) indaga si hubo un efecto sobre la inflación para el caso de

Turquía con la implementación de la re-denominación. Para hacerlo estima un modelo de vectores

autorregresivos (VAR) entre el Índice de Precios al Consumidor (CPI) y el agregado monetario M3, el

producto interno bruto (PIB), el CPI rezagado un período y una dummy de tiempo para los años siguientes

al último cuarto de 2004. Aplica pruebas de Chow y QLR con el objetivo de determinar si se presentó un

cambio en la inflación durante el período de estudio.

Los resultados de ambas pruebas fueron opuestos, la primera indica que no existe un quiebre en 2005,

mientras que la segunda muestra que dicha diferencia es significativa para este periodo. Los resultados de

la estimación del VAR apoyan la hipótesis del quiebre de 2005, puesto que la dummy de tiempo es

significativa en su impacto sobre la inflación. Los autores concluyen que sí hay un efecto sobre la inflación

cuando se aplica la re-denominación en el caso de Turquía pero que puede estar asociado también a la

implementación de políticas que iban de la mano en esos periodos junto con la re-denominación.

Otras investigaciones analizan los cambios en la economía tras la re-denominación desde una perspectiva

macroeconómica. Por ejemplo, Essein (2012) busca evaluar el impacto de la re-denominación sobre la

economía de Nigeria, diferenciando dos periodos antes y después de la implementación del programa de

ajuste estructural. Comparando los efectos sobre la oferta monetaria (medida por el agregado monetario

M2) de diferentes grupos de variables, estima dos modelos de mínimos cuadrados. El primer modelo tiene

como variables independientes el PIB, la tasa libre de riesgo, las exportaciones netas, la capitalización del

mercado y un índice que mide las acciones transadas en el mercado.

El segundo modelo se construye con la inflación, una medida de las expectativas de inflación, la tasa de

cambio, la tasa libre de riesgo y la capitalización del mercado. Se incluyeron dos dummies, una para el

periodo después de la reforma y otra, para la implementación de la re-denominación. Se hicieron pruebas

de co-integración donde se verificó la relación de largo plazo entre las variables.

En general, los autores encuentran que, para Nigeria, la variación del PIB, del índice de acciones en el

mercado y de las exportaciones netas tienen efectos sobre el agregado monetario tras la implementación

de la re-denominación. Para el caso de las exportaciones netas el impacto se presenta también con y sin la

introducción de la reforma estructural. Para el segundo modelo concluyen que la política de re-

denominación y la reforma estructural afectan el impacto de las expectativas de inflación sobre el agregado

monetario, también la tasa de cambio afecta la oferta monetaria con y sin reforma. La conclusión principal

del estudio es que el efecto de la re-denominación debe ir acompañado de la implementación de una

política de reforma o debe hacerse después de alcanzada la estabilización económica.

Una evaluación perceptual de la introducción del nuevo Cedi en Ghana como la hecha por Opare-Henaku

et al. (2013) indica que los efectos de la re-denominación para los ciudadanos fueron tanto positivos como

negativos. En el lado positivo, los encuestados encuentran que la re-denominación aportó una mayor

seguridad y portabilidad de la moneda, así como facilidad en las transacciones. Del otro lado, los

ciudadanos observaron que la implementación de esta política les ocasionó miedo a los errores en cálculos

con la nueva moneda, un aumento significativo en el consumo diario e incrementos en los costos de vida;

además de la sensación de que la oferta de billetes y monedas nuevas no era suficiente.

50

Por su parte, Aziz (2009) explora el impacto de la re-denominación en Ghana de 2007 sobre variables

comerciales y financieras como costos, riesgo operacional, movilidad de los depósitos, confiabilidad en

operaciones ATM, y servicios de los bancos, entre otros.

Lo hace a través de cuestionarios remitidos a miembros del sector financiero, siendo contestados sin

errores 238 encuestas. Encuentra que en suma todas las variables analizadas se han visto mejoradas tras la

redenominación. El riesgo si se ha disminuido, debido a las bajas denominaciones de billetes. Se ha

mostrado un incremento en la movilidad de los depósitos bancarios, ha aumentado la confianza en los

cajeros ATM y en conjunto ha mejorado la utilidad y el uso de los servicios bancarios. En cuanto a los

costos, solo se presenta una reducción marginal que no ha compensado el gran incremento en costos para

la adecuación de los servicios bancarios en cuanto el manejo de los nuevos billetes, en especial para la

introducción del uso de monedas.

UN POCO DE HISTORIA Y LOS INTENTOS RECIENTES DE RE-DENOMINACIONES EN

COLOMBIA.

En Colombia la primera re-estructuración monetaria se da a mediados del siglo XIX con el nacimiento de

la República cuando el Congreso de Cúcuta (que se reunió entre el 6 de mayo y el 3 de octubre de 1821)

estableció como una de sus atribuciones especiales “Determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre

de la moneda” (artículo 55 numeral 6 de la Constitución de Cúcuta). En desarrollo de esta atribución se

estableció el peso, que reemplazó al real, con una tasa de convertibilidad de 8 reales por un peso (ver

Torres (1980) para una mayor discusión).

Posteriormente, en 1871 se efectuó una re-denominación de la moneda al adoptar el patrón oro. En esta

ocasión se ancló el peso al franco francés empleando una tasa de convertibilidad de 5 francos por un peso

(ver Torres (1980)).

En 1880 se creó el Banco Nacional de la República de Colombia que tenía como una de sus funciones

imprimir el papel moneda que en ese momento se denominó peso moneda corriente. Tras un proceso

inflacionario provocado por la gran emisión de pesos para solventar los gastos de la Guerra de los Mil días,

en 1903 se crea la Junta de Amortización. Esta Junta genera otro evento de re-denominación. Todo el

papel moneda fue convertido en el peso oro, empleando una tasa de convertibilidad de 100 pesos papel

moneda por cada peso oro (Ver Ibáñez 1991, Avella 1987 o Torres 1980 para una mayor discusión).

En 1923 se crea el Banco de la República por medio de la Ley 25 de 1923. En 1931 se acaba la

convertibilidad del peso colombiano por oro por medio del Decreto-Ley 1683 de 1931. En 1991, la nueva

constitución garantiza la independencia del Banco de la República del ejecutivo. En 1992 de promulga la

Ley 31 de 1992 que define las funciones del Banco de la República y reafirma que la “unidad monetaria y

unidad de cuenta del país es el peso emitido por el Banco de la República” (artículo 6 del título II del

capítulo I de la Ley 31 de 1992.

En 1993 se radica un proyecto de Ley cuyo objetivo era adoptar una nueva denominación para la moneda

colombiana: el “Santander” (Vargas,2002). La propuesta solo implicaba el cambio en la denominación.

Esta propuesta fue rápidamente archivada. En 1993 también se radicó otro proyecto que pretendía no solo

modificar la denominación de la moneada a “Nuevo Peso”, sino también la eliminación de tres ceros. Esta

iniciativa también fue archivada.

En 2000 los senadores José Jaime Nicholls (Movimiento Defensa Ciudadana), Piedad Esneda Córdoba

(Partido Liberal Colombiano) y Francisco Javier Murgueitio (Partido Conservador Colombiano) radicaron

51

el 22 de agosto el Proyecto de ley número 74 de 2000, por medio del cual se “modifica la denominación

de la moneda legal colombiana, en desarrollo del numeral 13 del artículo 150 de la Constitución Política”.

El Proyecto constaba de 12 artículos y crearía de manera transitoria el “Nuevo peso”. El Nuevo peso

circularía de manera paralela a los billetes y monedas denominados en pesos (regulados por la Ley 31 de

1992 mientras éstos estuvieran en circulación) y tendría una equivalencia de un nuevo peso por cada mil

pesos.

El Proyecto establecía que una vez todas las monedas y billetes denominados en pesos fuesen retirados de

circulación por completo, la Junta del Banco de la República y el Gobierno harían la transición del Nuevo

peso al peso, otra vez. Al final del proceso un Nuevo peso sería equivalente a un peso.

En la exposición de motivos el proyecto se justificaba de la siguiente manera: “simplificación en los

procedimientos contables y de registro de las cifras en moneda nacional. Adicionalmente, la propuesta

contribuye fundamentalmente a facilitar el manejo de la moneda, a simplificar las transacciones en dinero

y a lograr el uso más eficiente de los sistemas de cómputo, en donde la digitación de grandes cifras toma

tiempo, aumenta la posibilidad de errores y ocupa espacio valioso en los equipos y archivo. La iniciativa

puede, de esta manera, contribuir en algún grado al aumento de la competitividad de las empresas

colombianas” (Proyecto de ley número 74 de 2000).

Adicionalmente se argumentaba que la baja inflación que alcanzaba el país en ese momento facilitaría la

implementación de la medida y “puede esperarse que las nuevas denominaciones de los billetes y monedas

del “nuevo peso” conserven su utilidad durante mucho tiempo, ganando la confianza del público en la

moneda” (Proyecto de ley número 74 de 2000).

El día 24 de noviembre del 2000, el gerente del Banco de la República (Miguel Urrutia) y el Ministro de

Hacienda (Juan Manuel Santos) realizaron una declaración en la que expresaban su apoyo al proyecto de

Ley y manifestaron que las condiciones económicas eran adecuadas para la implementación de esta

medida.

El Proyecto pasó tres debates: uno en la comisión tercera del senado, otro en la plenaria del senado y el

último en la comisión tercera de la cámara. En el cuarto debate, en la plenaria de la cámara, el 18 de junio

de 2002 el Proyecto fue archivado tras la votación mayoritariamente negativa. La versión final del Proyecto

de Ley incluía una fórmula para redondear las cifras al Nuevo peso y una disposición para que el Banco

de la República y la Superintendencia de Industria Comercio (SIC) pudieran sancionar a aquellos que

abusarán en el proceso de fijar precios con la nueva denominación. En las ponencias a favor del Proyecto

surgió la incorporación de una estimación de los costos asociados a este Proyecto basados en Vargas (2002).

Respecto a este proyecto, el Gerente General del Banco de la República Miguel Urrutia (2001) manifestó,

en junio de 2001, que en términos generales se encontraba complacido con el proyecto y puntualizó que

los costos asociados a la medida en los que incurría el emisor serían los asociados a: La campaña educativa

y los cambios necesarios en los nuevos billetes y monedas que entrarían en circulación. El Banco Central

aclaró que los costos de emisión de nuevos billetes y monedas no eran altos, pues los billetes y monedas

sufren un proceso continuo de remplazo. En dicho informe, además informó que “Diversas encuestas

realizadas por el Banco de la República le otorgan una alta favorabilidad al proyecto del Nuevo Peso y se

ha encontrado unanimidad en cuanto a que los beneficios de la eliminación de los tres ceros en la moneda,

son superiores a los costos que acarrearía el cambio” (Urrutia, 2001). El Banco de la República no presentó

una cuantificación de los costos (beneficios) que él o la sociedad incurrían (recibirían) con la medida.

52

Tras el fracaso del proyecto de Ley presentado en la plenaria de la cámara en junio de 2002, el

representante Luis Enrique Salas (Partido de la U) radicó el 22 de julio de 2002 el Proyecto de Ley 07 de

2002 por medio del cual se pretendía de nuevo modificar la denominación de la moneda legal colombiana.

Este proyecto de Ley contaba de 5 artículos. La principal diferencia de este proyecto frente al de 2000 era

que el nuevo peso no sería transitorio y circularía paralelamente con el peso por un año a partir de la

vigencia de la Ley. Una vez se cumpliera el año ya no existiría ni circularía el peso. Es decir, en este caso

se establecía un plazo fijo para la transición a la nueva denominación. El proyecto mantenía la eliminación

de los tres ceros al peso, pero eliminó las disposiciones que daban facultades al Banco de la República y a

la SIC para sancionar y la fórmula de redondeo para convertir el peso al nuevo peso. En la exposición de

motivos no se presentó una argumentación nueva. Por el contrario, se afirmó que “Hoy presentamos

nuevamente esta iniciativa seguros que el nuevo Congreso la respaldará y dotará a la Junta Directiva del

Banco de la República de una herramienta eficaz para el manejo del circulante y de la inflación.” (Proyecto

de Ley 07 de 2002).

El proyecto fue aprobado en el primer debate en la Comisión tercera de la Cámara el 21 de mayo de 2003.

Finalmente, El proyecto de Ley fue archivado en junio 20 de 2004 por Tránsito de Legislatura.

En 2004 los representantes Luis Enrique Salas (Partido de la U), Oscar Darío Pérez (Centro Democrático)

y Omar Armando Baquero (Partido Conservador Colombiano) radicaron el Proyecto de Ley 121 de 2004

por medio del cual “se modifica la denominación de la moneda legal colombiana”. Este Nuevo Proyecto

constaba de 6 artículos similares al Proyecto de Ley 07 de 2002. La única adición que se presentó al

proyecto de 2002 era incluir las disposiciones que permitían a la SIC proteger al “consumidor, para

impedir y reprimir la especulación y alzas de precios con motivo del cambio de denominación de la

moneda.” (Proyecto de Ley 121 de 2004 Cámara, 2004)

En la exposición de motivos se elaboraron mucho mejor los beneficios y costos del Proyecto. En esta

ocasión se aclaró que “la principal razón por la que la normalización de la moneda puede ser benéfica

tiene que ver con la disminución en los costos de transacción” (Proyecto de Ley 121 de 2004). El análisis

de los costos y beneficios presentados en el Proyecto son los presentados por Vargas (2002). Este proyecto

no contó con el interés de la corporación y fue archivado por Tránsito de Legislatura el 20 de junio de

2005 sin debate alguno.

Posteriormente, el 27 de julio de 2010 el senador Antonio del Cristo Guerra de la Espriella (Cambio

Radical) presentó el Proyecto de Ley 34 de 2010 por medio del cual se esperaba modificar “la

denominación de la moneda legal colombiana, en desarrollo del numeral 13 artículo 150 de la

Constitución Política”. Este Proyecto constaba de 15 artículos similares a los presentados en la versión final

del Proyecto de Ley número 74 de 2000. Es decir, una nueva denominación transitoria y un periodo de

transición indefinido en manos del Banco de la república y el Gobierno.

La innovación en este proyecto de ley se encuentra en un artículo que permitiría al Ministerio de Hacienda

y Crédito Público establecer medidas de control durante el proceso de conversión de los pesos a nuevos

pesos para detectar dineros cuyo origen provinieran de actividades ilícitas dentro o fuera del territorio

nacional. En la exposición de motivos se aclaró que la finalidad de esta medida es “la simplificación en el

manejo de las cantidades de la moneda Nacional.” De nuevo se emplea los cálculos de Vargas (2002) para

justificar el proyecto.

El proyecto fue archivado el 4 de octubre de 2011 en el segundo debate tras una votación de 41 votos en

contra y 15 positivos (43 abstenciones). Antes del segundo debate, el Ministerio de Hacienda y Crédito

público expresó en una carta de tres líneas que no tenía observaciones de inconstitucionalidad o

53

inconveniencia frente al proyecto de ley.

EL PROYECTO DE LEY ACTUAL

El pasado 31 de marzo de 2016 los honorables senadores Roy Barreras (Partido de la U), Mauricio Lizcano

(Partido de la U), Armando Benedetti (Partido de la U), Sandra Villadiego (Partido de la U), Ángel

Custodio Cabrera (Partido de la U), José David Name (Partido de la U), Andrés García Zuccardi (Partido

de la U) y Miguel Amín (Partido de la U) radicaron el proyecto de Ley 156 de 2016 cuyo objetivo es

“modificar la denominación de la moneda legal en Colombia”

Este nuevo proyecto contiene 6 artículos similares a los Proyectos de Ley 74 de 2000 y 07 de 2002. Se

mantiene la idea de quitar tres ceros y que el cambio en la denominación de la nueva moneda sea

permanente y no transitoria10

. La principal diferencia entre este proyecto de Ley y los anteriores (Proyectos

de Ley 74 de 2000 y 07 de 2002) es que establece un periodo de dos años y no de uno para que el Banco

de la República deje de emitir billetes con el valor facial en pesos. En la TABLA 3 se presenta un resumen

de los proyectos de Ley presentados en este siglo.

TABLA 3 RESUMEN DE PROYECTOS DE LEY PARA ELIMINAR CEROS DE ESTE SIGLO

Año Proyecto de

Ley

Núm.

de debates

en Senado

Núm. de

debates en

Cámara

Razón de

archivo

Fecha de

archivo

Núm. de

artículos

Nueva

denominación

transitoria

Años de

ajuste

2000 74 de 2000

(Senado) 2 2

Archivado en

Debate

jun-18-

2002 12 transitoria

indefinid

os

2002 07 de 2002

(Cámara) 0 1

Tránsito de

Legislatura

jun-20-

2004 5 indefinida 1

2004 121 de 2004

(Cámara) 0 0

Tránsito de

Legislatura

jun-20-

2005 6 indefinida 1

2010 34 de 2010

(Senado) 2 0

Archivado en

Debate

oct-4-

2011 15 transitoria

indefinid

os

2016 156 de 2016

(Cámara) NA NA NA NA 6 indefinida 2

Fuente: Construcción propia

En términos de la justificación del proyecto de Ley, en la exposición de motivos se emplea un argumento

poco ortodoxo e inédito en las discusiones anteriores. Se presenta una tabla en la que se presenta la

cantidad de pesos colombianos necesarios para comprar una unidad monetaria de: Argentina, Chile,

Brasil, México, Haití, Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela y Estados Unidos. El proyecto

argumenta que:

“En la muestra de once países, se verifica que el peso colombiano no supera en valor a ninguna

de las monedas comparadas, esto aunado a criterios como el de la globalización que implica

mayores inversiones en dólares, demuestra la necesidad de darle mayor valor al peso

colombiano a través de la eliminación de tres dígitos, adicional a esto, en criterios prácticos,

Presupuesto General de la Nación, así como los informes y estados financieros, pasarán a tener

menos dígitos en cada una de sus cifras, lo que permitirá una mayor compresión de

estas”(Proyecto de Ley 156 de 2016).

10

Como si lo proponían los proyectos de Ley 07 de 2002, y 34 de 2010.

54

Esta argumentación no tiene sustento técnico, pues el valor nominal de la tasa de cambio bilateral no

representa el “valor de una moneda”. El poder adquisitivo de una moneda no puede determinarse de esta

manera. La información provista en la exposición de motivos no permite soportar la afirmación de que el

peso tendrá mayor valor gracias a la eliminación de los ceros.

COMENTARIOS FINALES

Si bien el Proyecto de Ley 156 de 2016 que inicia su camino por el Congreso de la República presenta

una deficiente exposición de motivos, la literatura puede brindar luces sobre cuáles pueden ser las razones

válidas para tomar una medida como ésta y cuáles podrían ser los costos asociados a esta decisión.

Retomando la clasificación de la sección 3, hay cuatro conjuntos de razones posibles para una medida de

eliminación de ceros. La primera razón (Herramienta para detener un fuerte proceso inflacionario)

implicaría emplear la re-denominación como una señal de que se ha dejado atrás un fuerte periodo

inflacionario, intentando modificar las expectativas de inflación de la población con esta medida.

Por un lado, este no es el mejor momento para emplear este argumento porque la inflación ha aumentado

significativamente en el último año y medio. Aunque, entre 2011 y 2014 el país tuvo una inflación por

debajo de la meta objetivo (en 2011 de 3,7%, en 2012 de 2,4%, en 2013 fue de 1.9%, y 2014 fue del 3,6%)

esta tendencia cambio desde 2015, puesto que fue de 6.77%, muy superior a lo que se esperaba y casi dos

veces más grande que la inflación del 2014, asimismo en lo corrido del 2016 la inflación ha repuntado

(Ver Figura 3).

Es más, la misma Junta del Banco de la República afirmó en la minuta de su última reunión de 2015 que

“La duración de esa senda (de endurecimiento de la política monetaria al aumentar las tasas de interés) será la necesaria para que la inflación converja a su meta en 2017.” En otras palabras, la Junta no cree que

cumplirá la meta de inflación en 2016.

FIGURA 3 INFLACIÓN MENSUAL TOTAL NACIONAL Y METAS DE INFLACIÓN DEL BANCO DE LA

REPÚBLICA (1999-2016).

Fuente: DANE y Banco de la República

0%

6%

12%

18%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Var

iaci

ón

12

me

ses(

%)

Año

Rango meta

.

55

Por otro lado, si bien la redenominación podría mandar un mensaje que reduzca las expectativas de

inflación, se ha encontrado que la redenominación debe ocurrir en el periodo posterior a la

implementación del programa de estabilización de la economía, no como parte de las medidas de

estabilización, para que la probabilidad de anclar las expectativas de inflación con éxito sea mayor (Ioana,

2005; Mosley, 2005). Así esta razón no parece adecuada en la coyuntura actual.

Respecto a las razones asociadas con construcción de confianza interna y externa, este no parece el mejor

momento para emplear este argumento. Si se firma el acuerdo de paz vendrá una etapa de postconflicto

en el país que implicará múltiples cambios institucionales y en el acontecer nacional. Por ejemplo, la

sociedad colombiana se enfrentaría al mismo tiempo a la implementación del modelo de justicia

transicional, la participación política de los desmovilizados, una agenda de inversiones para el postconflicto

y una reforma tributaria para financiar la coyuntura y los problemas estructurales.

Implementar la redenominación como una señal de confianza interna o externa no parece un buen

argumento en esa coyuntura. Esa señal se pierde con los otros acontecimientos. Es más, adicionar esta

medida de omitir ceros podría causar confusión y aumentar los niveles de incertidumbre. Tal vez, algunos

años más adelante podría ser útil como una señal frente a la comunidad internacional de que el conflicto

hace parte del pasado y la economía se mantiene sólida, además que podría reforzar la confianza en la

estabilidad a largo plazo de la economía en los colombianos. No obstante, todos esos beneficios tendrían

que estimarse y compararse con los respectivos costos. Es decir, emplear el conjunto de razones asociado

a la generación de confianza externa e interna no parece adecuado con la posible coyuntura.

Por otro lado, las razones vinculadas a las Mejoras en la eficiencia del sistema financiero y contable sí

parecen pertinentes en la coyuntura actual del país. La economía podría beneficiarse de menores costos

de producción, distribución, almacenamiento e impresión de la moneda y facilidad en las transacciones;

además de que la redenominación facilitaría los cálculos contables. Además, que se podría aumentar la

eficiencia con que se procesaban los datos los softwares. Al igual que con el grupo de razones anterior, se

deben cuantificar los beneficios netos de la implementación antes de proponer dicho cambio.

En cuanto, al cuarto grupo de otras razones11

, sobresale para el caso colombiano la posibilidad de que la

redenominación pudiese ayudar a identificar a dueños de dineros que provienen de actividades ilícitas

(Vargas, 2002). Con una re-denominación, los actores ilícitos y la criminalidad que no emplea el sistema

financiero y que tiene acaparadas grandes cantidades de billetes y monedas (caletas) tendrán que enfrentar

la disyuntiva entre cambiar ese dinero y exponerse a ser detectados o perder todo lo acumulado.

Así, en la posible coyuntura de los próximos años, la eliminación de ceros podría generar una presión

sobre grupos al margen de la ley que aumente la probabilidad de incautación de billetes y monedas

almacenados por fuera de la economía legal o que pierdan esos recursos. Este argumento puede ser

pertinente para el caso colombiano.

Por otro lado, como lo argumenta Mas (1995) para los ingresos por señoreaje, un corto periodo de

transición entre el peso y el Nuevo peso podría acelerar este proceso y aumentar dicha probabilidad de

incautación o de perdida de los recursos. El Proyecto de Ley 156 de 2016 establece un tiempo de transición

relativamente amplio (2 años). Esto ofrece unas oportunidades a los agentes ilegales de encontrar diferentes

11

No encontramos que las demás razones de este grupo sean pertinentes para el caso colombiano por varios motivos. Por un

lado, en el país ya hay monedas acuñadas luego la reintroducción de éstas no aplica. Por otro lado, con los nuevos billetes que

entraran a circular este año se cubren dos aspectos citados frecuentemente: seguridad, ya que incorporaran tintas e hilos de

seguridad que reducen la probabilidad de falsificación, y atención a las necesidades de las personas con limitación visual, ya que

incorporan elementos táctiles para que estos los reconozcan con mayor destreza.

56

formas de realizar el cambio al nuevo peso sin ser detectados por las autoridades. Así, si se emplea este

argumento, el periodo de transición debería ser menor. Por otro lado, empleando este argumento, otra

manera de presionar a los actores ilegales sería incluir en el proyecto un artículo como el artículo 14 del

Proyecto de Ley número 34 de 2010, el cual facultaba al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para

que estableciera medidas de control en el proceso de conversión que evitaran que dichos dineros entraran

a la economía.

En resumen, de las posibles razones para justificar en la actualidad la reducción de ceros parece más

razonable emplear las razones relacionadas con las posibles mejoras en la eficiencia del sistema financiero

y contable y la asociada a la posibilidad incautar dineros de actividades ilícitas. Las otras razones no parecen

plausibles en la coyuntura actual.

Finalmente es importante resaltar que no existe suficiente información para realizar un análisis costo-

beneficio a-priori de esta medida. Para realizar este tipo de análisis sería necesario contar con una

cuantificación actualizada de los costos derivados de:

Banco Central

o Cambio de planchas para elaborar nuevos billetes

o Campaña educativa

o Cambio en software

o Producción de las nuevas monedas metálicas y billetes

Empresas

o Cambios en software

o Cambios en sistema contable

o Cambios derivados de actualizar los precios

o Cambios en impresión de nueva papelería

Sociedad

o Impacto psicológico

Y una cuantificación actualizada de los beneficios por transacciones similar a lo realizado por el Ministerio

de Hacienda y Crédito Público (2001).


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60

UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LA

CUANTIFICACIÓN DE LAS DIVISAS QUE

PERDIÓ EL PAÍS POR EL ATRASO DE

ENTRADA DE OPERACIÓN DE REFICAR

61

UNA PRIMERA APROXIMACIÓN A LA CUANTIFICACIÓN DE LAS DIVISAS QUE PERDIÓ

EL PAÍS POR EL ATRASO DE ENTRADA DE OPERACIÓN DE REFICAR12

Julio César Alonso (Investigador Principal)13

Daniela Estrada (co-investigadora)14

Ángela María González (co-investigadora)15

María Alejandra Méndez

(Semillero de Investigación)16

Resumen

La ampliación y modernización de la Refinería de Cartagena (Reficar) se constituyó como un proyecto importante para

Colombia en términos económicos y comerciales. Sin embargo, el inicio de operación de la Refinería de Cartagena se retrasó

varias veces. Dichos retrasos implicaron, entre otras, importar derivados del petróleo para garantizar abastecimiento de la

demanda interna. Empleando información sobre importación y producción de Gasolina Motor y Diésel de Reficar se calcula

la diferencia entre la producción proyectada y real de Diésel y Gasolina Motor, en dólares constantes de diciembre de 2015,

para cuantificar las divisas por importaciones de derivados del petróleo que se hubiera ahorrado el país si Reficar hubiese

entrado en funcionamiento a tiempo. Además se calcula si la producción proyectada habría podido cubrir las importaciones de

dichos productos. Se encuentra que Ecopetrol no habría tenido que importar barriles de Diésel y Gasolina Motor y que habría

podido ahorrarse 153.056.881 USD a precios constantes de diciembre de 2015.

Palabras Clave

Reficar, importación, dólares, gasolina, diésel

Abstract

Cartagena refinery (Reficar) expansion and modernization was established as an important project for Colombia’s economic

and trade terms. However, the start of operation of the Cartagena refinery was delayed several times. Such delays involved,

among others, importing petroleum products to ensure supply domestic demand. Using information on imports and production

of gasoline and diesel we calculate the difference between the real and projected output, in constant dollars December 2015, to

quantify how many dollars the country could have saved if Reficar had come into operation on time. In addition we estimated

if the projected production of barrels could have cover imports of such products. We found that Ecopetrol would not have had

to import barrels of diesel and gasoline and could have saved $ 153,056,881 USD at constant prices of December 2015.

Keywords:

Reficar, imports, dollars, gasoline, diesel

12

Centro de Investigaciones en Economía y Finanzas (Cienfi) Universidad Icesi, Cali, Colombia. Grupo de Investigación.

Economía, políticas públicas y métodos cuantitativos (A1) 13

Economista de la Universidad del Valle. Obtuvo el título de Magister en Economía, Magister en Estadística y Doctor en

Economía de Iowa State University (Estados Unidos). El profesor Alonso fue investigador de Fedesarrollo. Ha sido consultor

de diferentes organizaciones privadas y públicas. En la actualidad, cumple su segundo periodo como asesor de la Comisión

Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES) además hace parte del Comité

Asesor del ICFES. Desde 2002 se desempeña como profesor del departamento de economía de la Universidad Icesi de Cali.

Además desde 2006 es el director del Cienfi (Centro de Investigación en Economía y Finanzas) de la misma universidad. Correo

electrónico: [email protected] 14

Administradora de empresas, y economista y negociadora internacional de la Universidad Icesi. Trabajó como asistente de

investigación en el Observatorio de Políticas Públicas –POLIS- de la Universidad Icesi. Actualmente es estudiante de la Maestría

en Economía de la Universidad Icesi y joven Investigadora del CIENFI de la misma universidad. Correo electrónico:

[email protected] 15

Abogada, economista y negociadora internacional de la Universidad Icesi. Trabajó como asistente de investigación en el Centro

de Estudios en Protección Social y Economía de la Salud – PROESA. Ha desarrollado proyectos en gobierno corporativo,

evaluación financiera de instituciones de salud, manejo del riesgo y rentabilidad y clusters en entidades financieras. Actualmente

es estudiante de la Maestría en Economía de la Universidad Icesi y joven Investigadora del CIENFI de la misma universidad.

Correo electrónico: [email protected] 16

Estudiante de Economía y Negocios Internacionales. Universidad Icesi. Apoyo Red CAEL, Presidencia Senado de la

República, Bogotá, Colombia. Correo electrónico: [email protected]





62

INTRODUCCIÓN

Según establece Salcedo M. P., Ramírez S. Y., Ortiz S. L., López O. L., Pumarejo A. J (2015) la ampliación

y modernización de la Refinería de Cartagena (Reficar) se constituyó como un proyecto importante para

el país en términos económicos y comerciales. A través del Plan Maestro de Desarrollo (PMD), plasmado

en el Conpes 3312 de 2004, se planteó que la mejora tecnológica y de infraestructura de la refinería era

fundamental para garantizar el abastecimiento de combustibles líquidos en el país. Especialmente, ésta

atenuaría la importación permanentemente de combustibles para atender la demanda del país si en algún

momento la Refinería de Barrancabermeja (la principal refinadora del país) sufriera un percance. Además,

permitiría ampliar la exportación de productos derivados del petróleo con valor agregado que tuvieran una

alta demanda a nivel internacional. De igual forma la Refinería de Cartagena S.A. al ser filial de Ecopetrol,

ayudaría a consolidar la cadena de valor de Refinación y Petroquímica de la empresa, en la cual el Estado

tiene una participación del 88.49%17

(Ecopetrol, 2016). Esto implica, por el tamaño relativo del proyecto

de REFICAR, una sustitución de importaciones y nuevas exportaciones que podrían generar un flujo no

despreciable de divisas al país.

Sin embargo, el inicio de operación de la renovada Refinería de Cartagena se retrasó múltiples veces. Lo

anterior implicó costos adicionales que no estaban considerados en el presupuesto inicial, los cuales

impactaron negativamente la rentabilidad y el retorno de la inversión para Ecopetrol. Dicho retraso

implicó, entre otras, importar derivados del petróleo para garantizarle a la demanda interna el suministro

de estos.

Este artículo se enfoca en responder la pregunta: ¿cuántas divisas por importaciones de derivados del

petróleo, específicamente Gasolina Motor y Diésel, se hubiera ahorrado el país si Reficar hubiese entrado

en funcionamiento a tiempo? Empleando la información proporcionada en la respuesta de Ecopetrol S.A

a la solicitud de información radicada con el No. 1-2016-093-7131 nos concentramos en dos productos:

Gasolina Motor y Diésel. Aunque dentro de los productos definidos en el PMD también están LPG, PGR,

Butanos, Nafta Virgen y Craqueada, Gasolina Extra, Jet, Diésel Marino y Arotar, no se realizan los cálculos

para estos últimos puesto que la información suministrada no contiene los datos necesarios para aplicar la

metodología18

.

Este documento consta de cuatro secciones; la primera de las cuales es esta introducción. En la segunda

sección se describe la metodología. Después, se presentan los resultados de los distintos ejercicios

realizados con los datos de Gasolina Motor y Diésel. La última sección corresponde a las conclusiones y

comentarios finales.

17

Participación accionaria a abril de 2016. 18

Esta información fue solicitada nuevamente en la prórroga del derecho de petición mediante correo electrónico el 20 de abril

de 2016. Sin embargo, en el Anexo No. 3 que responde a la solicitud a la prórroga, con fecha 27 de abril de 2016, no se

encuentran las series de datos mensuales de precios (USD/BL) y volúmenes de importación (USD y BPD) para dichos

productos.

63

METODOLOGÍA

Para lograr nuestro objetivo se realizan tres procedimientos tanto para estimar el flujo de divisas que se

dejaron de ahorrar por las importaciones de Gasolina Motor como para el Diésel. Primero, se proyecta la

producción mensual19

de barriles desde la fecha en la que debía entrar en operación la refinería, de acuerdo

a lo planeado, hasta el 2015. La capacidad proyectada de producción de Reficar de Gasolina Motor era de

28.045 Barriles por Día (BPD) y de Diésel de 86.365 BPD de acuerdo a la respuesta de Ecopetrol S.A a

la solicitud de información radicada con el No. 1-2016-093-7131.

Después, se calcula la serie anual de la producción proyectada para compararla con los datos de la

producción real anual de Reficar20

y se obtiene la diferencia entre producción proyectada y real. Eso se

realiza hasta diciembre de 2015; aunque Reficar inició operaciones a plena carga en marzo de 2016, no

contamos con datos para 2016.

En segundo lugar, se calcula el valor en dólares constantes de diciembre de 201521

, tanto de la producción

proyectada como real, y la diferencia entre estas dos magnitudes permite cuantificar cuánto dejo de percibir

Ecopetrol por el atraso en el inicio de operaciones. Por último, dadas las cifras anteriores y las

importaciones realizadas por Ecopetrol, tanto de Diésel y como de Gasolina Motor, se halla si la diferencia

entre la producción proyectada y real habría podido cubrir esas importaciones. Lo anterior, suponiendo

que la diferencia entre la producción de barriles proyectada y real se hubiera destinado a sustituir las

importaciones.

La metodología se aplica para diferentes escenarios puesto que el estudio “Refinería de Cartagena: Lecciones aprendidas y no aprendidas de un megaproyecto” de la Contraloría General de la República

revela que las fechas programadas de inicio de operaciones se aplazaron numerosas veces entre el 2012 y

el 2015 (ver Tabla 1). Aunque la fecha de arranque se modificó, la capacidad proyectada de producción no cambio, o por lo menos no hay evidencia de eso en la información suministrada. Asimismo, para hacer

los cálculos suponemos que la refinería empezaba con plena carga para cada fecha de inicio de arranque.

Los escenarios seleccionados para los cálculos que se presentan en la sesión de resultados y que están

desagregados por año son descritos a continuación.

Escenario No. 1: Para el primer escenario se toma la fecha de inicio de operaciones a enero de 201222

.

Ese año fue estimado por Glencore International A.G, empresa a la que se le adjudicó el Plan Maestro de

Desarrollo de Cartagena inicialmente.

19

Se controló por el número de días de cada mes contemplado en el periodo estudiado. 20

Anexo No. 2 Cargas producciones exportaciones e importaciones de Reficar, información suministrada en la respuesta de

Ecopetrol S.A a la solicitud de información radicada con el No. 1-2016-093-7131. 21

Se emplea el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de Estados Unidos reportado en la base de datos de la OCDE. 22

Esta fecha se estableció a partir del Anexo No. 12 (Acta No. 084 de la Junta Directiva de Ecopetrol de 9 de mayo de 2008

donde se establece que la fecha estimada de entrada en operación es al 31 de diciembre de 2011) que se encuentra en los anexos

de la Respuesta al derecho de petición de información de fecha 28 de marzo de 2016 PRE-CS-1080-2016.

64

Escenario No. 2: Dado que Glencore International A.G. salió del proyecto entre finales de 2008 e inicios

de 2009, la ampliación y modernización de la refinaría se atrasó. En ese punto se tenía que reestimar el

presupuesto del proyecto y se necesitaba conseguir la financiación para el mismo. Glencore International

A.G. argumentó la imposibilidad de conseguir dichos recursos y de reanudar actividades para la ejecución

del proyecto. Ecopetrol retoma el control accionario de Reficar y se plantea una nueva fecha de arranque

de las operaciones para marzo de 2013.

Otros escenarios: Las otras fechas de arranque de las operaciones son julio de 2013, febrero de 2014 y

abril de 2015. Para éstas, se presentan los cálculos de forma agregada en la síntesis que se encuentra al

final del documento.

TABLA 1 INICIOS DE ARRANQUE DE REFICAR

Socio principal Capex Línea

Base

Rentabilidad

(E.A.)

Componente de

Deuda

Internacional

Inicio de arranque

de la Refinería

Glencore JD de 2007 USD 2.784 Millones

(Precios de 2007) (1). 24%

Cerca de USD

2.300 Millones

serían con deuda.

Caso 1.2.1 (2)

Año 2012

Ecopetrol Línea Base

(LB) octubre de 2009.

USD 3993 Millones

(+/-10%), se ajusta

desde USD 3.777.

15,30%

Cerca de USD

2.300 Millones

serían con deuda.

Caso 1.3.7.

Puesta en marcha

marzo de 2013

Mayo de 2011. USD 3.993 millones a

US$ 4.300 millones. 8% 14,0%

Hasta USD 3500

Millones de

financiados con

deuda. Caso 1.3.7.

Puesta en marcha

julio de 2013

Mayo de 2012. USD 5.148 Millones. 29% 11,40%

Hasta USD 3500

Millones de

financiados con

deuda. Caso 1.3.7.

Puesta en marcha

febrero de 2014

Mayo de 2013. USD 6.902 Millones. 73% 7,01%

Hasta USD 3500

Millones de

financiados con

deuda. Caso 1.3.7.

Puesta en marcha

abril de 2015

Enero de 2015. USD 7.653 Millones. 92% 5,90%

Hasta USD 3500

Millones de

financiados con

deuda. Caso 1.3.7.

Puesta en marcha

diciembre de 2015

Agosto de 2015. USD 8.015 Millones. 101% 4,35%

Hasta USD 3500

Millones de

financiados con

deuda. Caso 1.3.7.

Inauguración

Oct/15 plena carga

se estima en 03/16.

(1). En este escenario aún no se había definido la forma de contratación del EPC.

(2). Se asume que los recursos restantes son aportados por Ecopetrol S.A. y sus filiales desde 2010.

Fuente: CGR DESME

65

RESULTADOS

Escenario No.1 Inicio de operación de Reficar en 2012

Bajo este escenario se encuentra que Reficar dejó de producir aproximadamente 30 millones de barriles

de Gasolina Motor entre 2012 y 2015 (ver TABLA 2) y el valor de esos barriles es de 27.834.980 dólares

constantes de diciembre de 2015 (ver Tabla 3). Para el caso del Diésel, se dejó de producir 114,7 millones

de barriles (ver Tabla 4). El valor de esa diferencia anual, entre producción proyectada y real de Diésel,

se puede observar en la TABLA 5, y para todo el periodo sería de 125.221.901 USD constantes de

diciembre de 2015, con un promedio anual de 31.305.475 USD. Tanto para Gasolina Motor como para

Diésel se nota una producción real similar entre 2012 y 2013. Sin embargo, ésta disminuye de manera

significativa en 2014 y 2015, eso explica en gran medida la diferencia entre producción proyectada y real

del periodo total estudiado.

TABLA 2 ESCENARIO NO. 1: PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE GASOLINA MOTOR. ENERO 2012-

DICIEMBRE 2015

Año Producción Proyectada (BL)

(1) Producción Real (BL) (2) Diferencia (1-2)

2012 10.264.470 5.299.352 4.965.118

2013 10.236.425 5.090.114 5.146.311

2014 10.236.425 188.302 10.048.123

2015 10.236.425 0 10.236.425

Total 30.395.977

Fuente: Cálculos Cienfi

TABLA 3 ESCENARIO NO. 1: VALOR EN USD DE PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE GASOLINA

MOTOR. ENERO 2012- DICIEMBRE 2015

Año Valor Proyectado (USD) (1) Valor Real (USD) (2) Diferencia (1-2)

2012 11.319.632 5.859.857 5.459.775

2013 12.398.664 5.801.216 6.597.447

2014 8.591.673 200.475 8.391.198

2015 7.386.559 0 7.386.559

Total 27.834.980


66

TABLA 4. ESCENARIO NO. 1: PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE DIÉSEL ENERO 2012- DICIEMBRE

2015



2012 31.609.590 5.214.158 26.395.432

2013 31.523.225 4.890.253 26.632.972

2014 31.523.225 650.568 30.872.657

2015 31.523.225 707.989 30.815.236

Total 114.716.297


TABLA 5 ESCENARIO NO. 1: VALOR EN USD DE PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE DIÉSEL ENERO

2012- DICIEMBRE 2015


2012 41.349.809 6.817.692 34.532.117

2013 40.593.706 6.311.346 34.282.360

2014 36.414.663 817.913 35.596.750

2015 21.206.883 396.210 20.810.673

Total 125.221.901


Escenario No. 2 Inicio de operación de Reficar en marzo 2013

En el segundo escenario se encuentra que Reficar dejó de producir 24.851.556 de barriles de Gasolina

Motor entre marzo de 2013 y 2015 (ver

TABLA 6), lo que equivale 21.747.193 USD constantes a diciembre de 2015 (ver TABLA 7). Para el caso

del Diésel, se dejó de producir aproximadamente 77 mil barriles diarios (ver TABLA 8). El valor de esa

diferencia entre producción proyectada y real de Diésel, de manera anual, se puede observar en la TABLA

9. Para el periodo el valor sería de 85.130.704 USD constantes a diciembre de 2015, con un promedio

anual de 28.376.901 USD constantes a diciembre de 2015. Es decir que el valor, en dólares constantes de

67

diciembre de 2015, de lo que se dejó de producir de Diésel es casi 4 veces el valor de lo que se dejó de

generar en términos de Gasolina Motor.

TABLA 6 ESCENARIO NO. 2: PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE GASOLINA MOTOR MARZO 2013-

DICIEMBRE 2015



2013 8.581.770 4.014.762 4.567.008

2014 10.236.425 188.302 10.048.123

2015 10.236.425 0 10.236.425

Total 24.851.556


TABLA 7 ESCENARIO NO. 2: VALOR EN USD DE PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE GASOLINA

MOTOR MARZO 2013- DICIEMBRE 2015


2013 10.746.254 4.776.819 5.969.436

2014 8.591.673 200.475 8.391.198

2015 7.386.559 0 7.386.559

Total 21.747.193


TABLA 8 ESCENARIO NO. 2: PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE DIÉSEL MARZO 2013- DICIEMBRE

2015

Año Producción Proyectada (BL) (1) Producción Real (BL) (2) Diferencia (1-2)

2013 26.427.690 3.921.927 22.505.763

2014 31.523.225 650.568 30.872.657

2015 31.523.225 707.989 30.815.236

Total 84.193.656


TABLA 9 ESCENARIO NO. 2: VALOR EN USD DE PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE DIÉSEL MARZO

2013- DICIEMBRE 2015

68


2013 33.727.111 5.003.831 28.723.280

2014 36.414.663 817.913 35.596.750

2015 21.206.883 396.210 20.810.673

Total 85.130.704


Por otra parte, al analizar la TABLA 40 y la TABLA 51 se encuentra que si la planta hubiese entrado a

operar, con la capacidad estimada en el escenario No.1 o en el escenario No.2 respectivamente, se

hubiesen contado con el número de barriles suficientes para cubrir las importaciones. Para notar que la

proporción de 3.6 barriles de Gasolina Motor producido por Reficar, por 1 barril de importación de este

mismo producto es bastante alta puesto que en los otros años la proporción oscila entre 1:1 y 2:1 porque

en ese año no se reportó producción de barriles de gasolina motor.

TABLA 40 ESCENARIO NO. 1 NÚMERO DE VECES QUE LA DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN

PROYECTADA CUBRIRÍA LAS IMPORTACIONES DE DIÉSEL Y GASOLINA ENERO 2012 – DICIEMBRE 2015

Año

Diésel Gasolina

Importaciones

(BL)

(1)

Diferencia

producción

proyectada y

real (2)

Proporción

(2)/(1)

Importaciones

(BL)

(3)

Diferencia

producción

proyectada y

real (4)

Proporción

(4)/(3)

2012 12.742.708 26.395.432 2.07 2198279.66 4.965.118 2.26

2013 17.252.368 26.632.972 1.54 2.717.341 5.146.311 1.89

2014 17.767.130 30.872.657 1.74 2.799.636 10.048.123 3.59

2015 18.021.785 30.815.236 1.71 9.051.425 10.236.425 1.13


TABLA 51 ESCENARIO NO. 2 NÚMERO DE VECES QUE LA DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN

PROYECTADA CUBRIRÍA LAS IMPORTACIONES DE DIÉSEL Y GASOLINA MARZO 2013- DICIEMBRE 2015

Año

Diésel Gasolina

Importaciones (BL)

(1)

Diferencia

producción

proyectada

y real (2)

Proporción

(2)/(1)

Importaciones (BL)

(3)

Diferencia

producción

proyectada

y real (4)

Proporción

(4)/(3)

2013 14.806.209 22.505.763 1.52 2.294.403 4.567.008 1.99

2014 17.767.130 30.872.657 1.74 2.799.636 10.048.123 3.59

2015 18.021.785 30.815.236 1.71 9.051.425 10.236.425 1.13


69

Otros escenarios

Las diferencias entre producción proyectada y real, y entre los valores de estos barriles en dólares

constantes a diciembre de 2015, para los otros escenarios (julio de 2013, febrero de 2014 y abril de 2015)

se encuentran resumidas en la TABLA y TABLA . Se mantiene la misma tendencia que en los escenarios

anteriores, se dejó de producir más barriles de Diésel que de Gasolina Motor y por lo tanto las divisas

perdidas por no iniciar a tiempo son mayores para el caso del Diésel que para el de Gasolina Motor.

Asimismo se observa que a medida que la fecha estimada de arranque se acerca a diciembre de 2015, las

cifras de diferencia en producción y valor son menores y esto es lo esperado puesto que el periodo

analizado se hace más corto.

TABLA 12 OTROS ESCENARIOS: DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE

GASOLINA MOTOR Y DIÉSEL

Periodo Diferencia entre producción proyectada y real (BL)

Gasolina Motor Diésel

Julio 2013 – 2015 23,951,351 75,858,261

Febrero 2014 – 2015 19,495,164 59,344,634

Abril 2015 - diciembre 2015 7,712,375 23,042,386


TABLA 13 OTROS ESCENARIOS: DIFERENCIA EN EL VALOR DE LOS BARRILES EN USD DE LA

PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL DE GASOLINA MOTOR Y DIÉSEL

Periodo Diferencia entre valor proyectada y real (USD)


Julio 2013 – 2015 20,723,977 74,293,419

Febrero 2014 - 2015 14,822,351 53,478,137

Abril 2015 - diciembre 2015 5,556,815 15,247,571


Para terminar esta sección, si la planta hubiese entrado a operar, con la capacidad estimada en cualquiera

de los otros escenarios, se hubiese contado con el número de barriles suficientes para cubrir las

importaciones de Diésel y Gasolina Motor (TABLA 64 a la TABLA 86). En consecuencia, no se habría

tenido que importar e incluso hubiese sobrado un excedente de barriles. Lo anterior con excepción de

producción de barriles de gasolina motor de la última fecha de arranque (a abril de 2015) donde la

proporción es aproximadamente 1 barril de Reficar por 1 barril de importación.

TABLA 64. NÚMERO DE VECES QUE LA DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN PROYECTADA CUBRÍA LAS

IMPORTACIONES DE DIÉSEL Y GASOLINA JULIO 2013- DICIEMBRE 2015

Año

Diésel Gasolina

Importaciones (BL)

(1)

Diferencia

producción

proyectada

y real (2)

Proporción

(2)/(1)

Importaciones (BL)

(3)

Diferencia

producción

proyectada

y real (4)

Proporción

(4)/(3)

2013 9.698.962 13.912.728 1.43 1.639.970 3.666.803 2.24

2014 17.767.130 30.872.657 1.74 2.799.636 10.048.123 3.59

70

2015 18.021.785 30.815.236 1.71 9.051.425 10.236.425 1.13


TABLA 75 NÚMERO DE VECES QUE LA DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN PROYECTADA CUBRÍA LAS

IMPORTACIONES DE DIÉSEL Y GASOLINA. FEBRERO 2014 - DICIEMBRE 2015

Año

Diésel Gasolina

Importaciones (BL)

(1)

Diferencia

producción

proyectada

y real (2)

Proporción

(2)/(1)

Importaciones (BL)

(3)

Diferencia

producción

proyectada

y real (4)

Proporción

(4)/(3)

2014 16.461.053 28.529.398 1.73 2.617.595 9.258.739 3.54

2015 18.021.785 30.815.236 1.71 9.051.425 10.236.425 1.13


TABLA 86. NÚMERO DE VECES QUE LA DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN PROYECTADA CUBRÍA LAS

IMPORTACIONES DE DIÉSEL Y GASOLINA ABRIL 2015- DICIEMBRE 2015

Año

Diésel Gasolina

Importaciones (BL)

(1)

Diferencia

producción

proyectada

y real (2)

Proporción

(2)/(1)

Importaciones (BL)

(3)

Diferencia

producción

proyectada

y real (4)

Proporción

(4)/(3)

2015 14.039.568 23.042.386 1.64 7.481.382 7.712.375 1.03


CONCLUSIONES

En resumen, se calculó la diferencia entre la producción real y proyectada anual de barriles, tanto de

Gasolina Motor como de Diésel para diferentes escenarios. Luego se valoró esa diferencia a dólares

constantes de diciembre de 2015. Por último, se comparó la diferencia obtenida entre producción

proyectada y real para saber si se habrían podido cubrir los barriles importados de estos derivados del

petróleo, suponiendo que el excedente se hubiese destinado para tal fin. Lo anterior se aplicó para

diferentes periodos puesto que la puesta en operación de la refinería se retrasó múltiples veces.

Se encontró que si la refinería hubiese entrado, como se propuso en un principio, en enero de 2012, se

habrían ahorrado 27.834.980 y 125.221.901 USD constantes de diciembre de 2015 por Gasolina Motor

y Diésel, respectivamente (Ver TABLA 17). Se observa en la TABLA 17 cuál fue el total en dólares que

se dejaron de ahorrar de Gasolina Motor y Diésel por cada nuevo periodo de atraso en la entrada de

71

Reficar. Contando como fecha inicial propuesta para la entrada en operación de la refinería a enero de

2012, el primer atraso fue de casi un año, se replanteó la fecha de entrada para marzo de 2013. En este

periodo el valor de la producción de Diésel que se dejó de percibir fue de 40.091.197 USD constantes a

diciembre de 2015, esta cifra es la más alta entre todos los períodos de aplazamiento. Para la Gasolina

Motor el mayor valor fue de 9.265.535 USD constantes a diciembre de 2015, y corresponde al periodo

entre febrero de 2014 y marzo de 2015.

TABLA 17 DIFERENCIA EN EL VALOR DE LOS BARRILES EN USD DE LA PRODUCCIÓN PROYECTADA Y

REAL DE GASOLINA MOTOR Y DIÉSEL EN REFICAR POR PERIODO DE FECHA DE ENTRADA.

Periodo Diferencia entre valor proyectado y real (USD)


Enero 2012- Febrero 2013 6.087.787 40.091.197

Marzo 2013 - Junio 2013 1.023.216 10.837.285

Julio 2013 - Enero 2014 5.901.626 20.815.283

Febrero 2014 - Marzo 2015 9.265.535 38.230.566

Abril 2015 - Diciembre 2015 5.556.815 15.247.571

Total 27.834.980 125.221.901


Por otro lado, dadas las estimaciones de barriles se tiene que se dejó de producir aproximadamente 30

millones en barriles de Gasolina Motor y 115 millones de barriles de Diésel desde enero de 2012 (Ver

TABLA 18). Es decir que en total se dejaron de percibir 153.056.881 USD a precios constantes de

diciembre de 2015. Comparando esta cifra con el valor de las exportaciones e importaciones mensuales

de Colombia para diciembre de 2015 se tiene que las divisas que no se percibieron corresponden a 6 veces

lo que se exportó23

y 3.7 veces lo que se importó24

. Si se tiene en cuenta las exportaciones entre enero y

diciembre de 2015, lo que no se ahorró en términos de USD constantes a diciembre de 2015 por Gasolina

Motor y Diésel corresponde al 43% de las exportaciones y al 30% de las importaciones de 2015.

TABLA 17 NÚMERO DE VECES QUE LA DIFERENCIA ENTRE PRODUCCIÓN REAL Y PROYECTADA

CUBRÍA LAS IMPORTACIONES DE DIÉSEL Y GASOLINA

Periodo

Diésel Gasolina Motor

Importaciones

(BL)

(1)

Diferencia

producción

proyectada y

real (2)

Proporción

(2)/(1)

Importaciones

(BL)

(3)

Diferencia

producción

proyectada y

real (4)

Proporción

(4)/(3)

Enero 2012-

Febrero 2013 15.188.866 30.522.641 2.01 2.621.217 5.544.421 2.12

23

2.543 millones de USD en exportaciones (DANE 2015a), que en dólares constantes de diciembre de 2015 equivale a 4.534

millones. 24

4.159 millones de USD (DANE 2015b), que equivale a 7.226 millones en dólares constantes de diciembre de 2015.

72

Marzo 2013 -

Junio 2013 5.107.247 8.593.035 1.68 654.433 900.205 1.38

Julio 2013 -

Enero 2014 11.005.039 16.255.987 1.48 1.822.011 4.456.187 2.45

Febrero 2014 -

Marzo 2015 20.443.270 36.302.248 1.78 4.187.637 11.782.789 2.81

Abril 2015 -

Diciembre 2015 14.039.568 23.042.386 1.64 7.481.382 7.712.375 1.03

Total 67.783.991 114.716.297 - 16.766.681 30.396.977 -


Se puede concluir que Ecopetrol no habría tenido que importar barriles de Diésel y Gasolina Motor, como

se observa en la FIGURA 4 y FIGURA 5, se podría haber cubierto la demanda de importaciones de Diésel

y Gasolina Motor en el periodo de enero de 2012 a diciembre de 2015. Dependiendo de la fecha estimada

para el inicio de operaciones se habrían podido producir aproximadamente entre 7 y 30 millones de

barriles de Gasolina Motor, y entre 23 y 115 millones barriles de Diésel adicionales. En cuanto al valor en

dólares de esos barriles, considerando que la entrada en operación se retrasó cinco veces, se habrían

podido ahorrar en Gasolina Motor entre 5 millones y 21 millones de USD constantes a diciembre de 2015.

Para el caso de Diésel, se podrían haberse ahorrado entre 15 millones y 125 millones USD constantes a

diciembre de 2015.

Además, si se hubiese contado con la producción proyectada, después de cubrir las importaciones, habrían

sobrado barriles de Diésel y de Gasolina Motor que se podrían haber exportado. Esto implica que el país

no sólo se podría haber ahorrado la salida de dólares sino también que el proyecto pudo generar un flujo

de divisas que hubiese amortiguado el proceso de devaluación de los últimos años. El impacto

macroeconómico del retraso del proyecto aún está por definir, pero evidentemente al ser un proyecto

estratégico, tanto para la producción de valor agregado industrial como de divisas, el efecto del retraso no

es despreciable.

FIGURA 4 DIFERENCIA EN PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL, E IMPORTACIONES DE BARRILES DE

DIÉSEL

73

FIGURA 5 DIFERENCIA EN PRODUCCIÓN PROYECTADA Y REAL, E IMPORTACIONES DE BARRILES DE

GASOLINA MOTOR

Una de las limitaciones de esta primera aproximación es que sólo se analizaron dos productos (Diésel y

Gasolina Motor) del portafolio que maneja Ecopetrol (como Butano, Nafta Virgen, Nafta craqueada,

Gasolina Extra, Jet, entre otros), luego es altamente probable que se dejaron de percibir aún más divisas

de las expuestas en esta aproximación. Los cálculos para los otros productos no se pudieron realizar puesto

0

5

10

15

20

25

30

35

40

A MARZO 2013 A JUNIO 2013 A ENERO 2014 A MARZO 2015 A DICIEMBRE 2015

Mill

on

es d

e B

L

Diferencia produccion proyectada y real Importaciones

0

2

4

6

8

10

12

14

A MARZO 2013 A JUNIO 2013 A ENERO 2014 A MARZO 2015 A DICIEMBRE 2015

Mill

on

es d

e B

L

Diferencia producción proyectada y real Importaciones

74

que no se contaban con los datos mensuales de los precios (USD/BL). Aunque no era el objetivo de este

estudio, el valor de las divisas se podría traer a valor de 2015 para saber cuánto se podría haber ganado

por invertir esas divisas en otro sector de la economía si el país hubiera contado con ellas.


Fuentes de internet

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2015a). Anexos importaciones diciembre

2015 [Excel]. Recuperado de http://www.dane.gov.co/index.php/esp/comercio-y-

servicios/comercio-exterior/importaciones/97-boletines/comunicados-y-boletines/4465-

importaciones-boletines

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2015b). Anexos exportaciones diciembre

2015 [Excel]. Recuperado de http://www.dane.gov.co/index.php/esp/comercio-y-

servicios/comercio-exterior/exportaciones/97-boletines/comunicados-y-boletines/4464-

exportaciones

Ecopetrol (2016). Composición accionaria. Recuperado de

http://www.ecopetrol.com.co/wps/portal/es/ecopetrol-web/relacion-

inversionistas/acciones/composicion-

accionaria/!ut/p/z0/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8ziLf0N3d09gg28LRxNjQwcPX0CzDyd

zA0NPM31C7IdFQEWYAL4/.

OECD Data. Inflation (CPI) USA [Excel]. Recuperado de https://data.oecd.org/price/inflation-cpi.htm

Otras referencias

Respuesta de Ecopetrol S.A a solicitud de información radicada con el No. 1-2016-005-4272 [pdf]

Respuesta al derecho de petición de información de fecha 28 de marzo de 2016 PRE-CS-1080-2016

(Prórroga a solicitud de información radicada con el No. 1-2016-005-4272) [pdf]

Salcedo M. P., Ramírez S. Y., Ortiz S. L., López O. L., Pumarejo A. J. Contraloría de la República (2015).

Refinería de Cartagena: lecciones aprendidas y no aprendidas de un mega proyecto.

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http://www.dane.gov.co/index.php/esp/comercio-y-servicios/comercio-exterior/exportaciones/97-boletines/comunicados-y-boletines/4464-exportaciones



http://www.ecopetrol.com.co/wps/portal/es/ecopetrol-web/relacion-inversionistas/acciones/composicion-accionaria/!ut/p/z0/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfIjo8ziLf0N3d09gg28LRxNjQwcPX0CzDydzA0NPM31C7IdFQEWYAL4/




https://data.oecd.org/price/inflation-cpi.htm

75

REFICAR: IMPACTO SOBRE EL

CRECIMIENTO URBANO DE CARTAGENA

76

REFICAR: IMPACTO SOBRE EL CRECIMIENTO URBANO DE CARTAGENA

Luz Adriana Castiblanco Martínez25

Jeison Andrés Hincapié Rodríguez26

Cristhian Giovanni Parrado Rodríguez27

Diana Paola Hurtado Pardo28

Danilo Espinal Ospina29

25

Investigadora principal Administradora Pública de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Especialista en

Mercados y Políticas del Suelo en América Latina. Estudios en curso en la Maestría en Ordenamiento Urbano Regional y sin

culminar en la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia. Docente de las asignaturas Ordenamiento

Territorial y Procesos Territoriales, e Investigadora de la Escuela Superior de Administración Pública, Asesora Académica de

Trabajos de Grado. Investigadora del GrupLac Gobierno, Territorio y Cultura (Categoría C en Colciencias) y Líder del proyecto

de investigación “Programa Mejoramiento Integral de Barrios: Estrategia para superar la informalidad en ciudades intermedias”

financiado por la ESAP. Miembro del grupo de investigadores de la RedCAEL- Centro de Altos Estudios del Legislativo del

Senado de la Republica de Colombia. 26

Coinvestigador. Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Actualmente cursa

pregrado de Geografía en la Universidad Nacional de Colombia. Es Investigador de la Escuela Superior de Administración

Pública y de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del grupo de investigadores de la RedCAEL- Centro de Altos

Estudios del Legislativo del Senado de la Republica de Colombia. Autor de cuatro ponencias para eventos internacionales sobre

perímetros urbanos, mejoramiento integral de barrios, gestión del riesgo e infraestructura dinamizadora de ciudades.

Actualmente co-investigador de la investigación “Programa Mejoramiento Integral de Barrios: Estrategia para superar la

informalidad en ciudades intermedias” financiado por la ESAP e investigador en el proyecto “Aportes para la incorporación

social y urbanística de los asentamientos informales, originados por procesos de desplazamiento forzoso”, financiado por la

Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia. 27

Semillero de investigación. Antropólogo con opción de doble titulación en Sociología y Especialista en Mercados y Políticas

del Suelo en América Latina de la Universidad Nacional de Colombia. Formación profesional en teoría social y urbana, con

experiencia en investigación cualitativa y antropológica así como en la recolección y análisis de datos cuantitativos. Sus áreas de

experiencia e interés académico y laboral son el ordenamiento territorial, residencia social en proyectos de infraestructura,

políticas de vivienda social, antropología y pobreza urbana, ciudad informal y la gestión social del hábitat, siendo eje transversal

el trabajo de campo con comunidades y grupos vulnerables. Recientemente ha investigado los procesos de reconstrucción de

nuevas subjetividades sociales en contextos locales ligados a las transformaciones urbanas, particularmente en los centros

históricos y barrios de origen informal de ciudades latinoamericanas. 28

Semillero de Investigación. Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia y Administradora pública de la Escuela

Superior de Administración Pública (ESAP). Es investigadorasobre Políticas Públicas y Estudios del Discurso del Grupo

Colombiano de Análisis del Discurso Mediático - grupo A en Colciencias. Miembro del grupo de investigadores de la

RedCAEL- Centro de Altos Estudios del Legislativo del Senado de la Republica de Colombia. Ha publicado como co-autora

en la revista electrónica internacional Discurso y Sociedad el artículo "ACD: una propuesta para el análisis de política pública

de género. Ha sido ponente en el XI Congreso Internacional de la Asociación Latinoamericana de Estudios del Discurso-

ALED, el cual tuvo lugar Buenos Aires, Argentina en el año 2015. Actualmente trabaja en el Instituto de Estudios en

Comunicación y cultura (IECO) de la Universidad Nacional de Colombia. 29

Semillero de Invvestigación. Estudiante de XII semestre de Administración Pública de la Escuela Superior de Administración

Pública ESAP. Ha participado en investigaciones sobre la construcción de ciudadanía en Colombia, reconfiguración territorial

y desarrollo local. Actualmente hace parte del Grupo de Investigación Consolidado "Mejoramiento Integral de Barrios:

estrategias para superar la informalidad en ciudades intermedias. Fase II", de la Escuela Superior de Administración Pública

ESAP, Grupo que hace parte de la RedCAEL, Centro de Investigaciones y Altos Estudios Legislativos del Senado de la

República de Colombia.

77

Resumen

El presente documento presenta una aproximación a la comprensión de la configuración territorial generada por la

incorporación de una pieza urbana para uso industrial, lo que genera disparidades de orden cultural, social, económico y

geográfico. El citado fenómeno ocurre en la ciudad de Cartagena de Indias, y la ampliación del complejo petroquímico en la

Unidad Comunera de Gobierno (UCG) número 11, lo cual influye en las dinámicas de integración, conectividad y accesibilidad.

Considerando lo anterior, las actividades administrativas, económicas y de bienestar social no logran un accionar homogéneo

en todo el ente territorial, por lo que es fundamental que las formas de organización, patrones y tendencias de ocupación del

suelo se redefinan, para planificar el crecimiento urbano en las proximidades del clúster industrial sin alterar las lógicas propias

del territorio en el cual está inmerso.

En ese sentido, la pieza urbanística no reconoce a las dinámicas que a su alrededor tienen lugar, obviando la apropiación que

los habitantes llevan a cabo sobre el territorio, y los impactos que se generan dada la ampliación de la Refinería de Cartagena

(Reficar) y su consecuente demanda laboral. Primero se realiza una revisión teórica de los patrones, tendencias y dinámicas

presentes en el territorio; posteriormente se realiza una caracterización físico-social de la UCG 11 y finalmente se presenta una

aproximación del nuevo reordenamiento territorial, interviniendo la informalidad y el riesgo de la UCG 11 en conjunto.

Palabras clave:

Crecimiento urbano, Densificación, Accesibilidad, Desigualdad Social, Sistemas Estructurantes

Abstract

This paper presents an approach to the understanding of the territorial configuration generated by the incorporation of an urban

piece for industrial use, creating disparities in cultural, social, economic and geographical order. The aforementioned

phenomenon occurs in the city of Cartagena de Indias, and the expansion of the petrochemical complex in the Comunera Unit

(UCG) No. 11, which influences the dynamics of integration, connectivity and accessibility. Considering the above,

administrative, economic and social welfare activities do not achieve a uniform action throughout the local authority, so it is

essential that the forms of organization, patterns and trends of land use are redefined to plan urban growth in the vicinity of the

industrial cluster without altering the own logic of the territory in which it is immersed.

In that sense, the urban part does not recognize the dynamics around place, obviating the appropriation that the inhabitants

carried out on the territory, and the impacts that are generated due to the expansion of the refinery and its consequent demand

for labor. First a theoretical review of patterns, trends and dynamics in the territory is made; subsequently, a physical-social

characterization of UCG 11 is done and finally an approximation of the new territorial rearrangement occurs, intervening

informality and the risk of UCG 11 together.

KEY WORDS:

Urban growth, densification, Accessibility, Social Inequality, Structuring Systems

78

INTRODUCCIÓN

Dada la coyuntura política y económica generada por el caso de la Refinería de Cartagena a nivel nacional,

es necesario realizar un recuento histórico de su transformación a fin de entender los impactos territoriales

que ha generado para el Distrito de Cartagena y su área de influencia, haciendo especial énfasis en la UCG

11. Lo anterior debido a que es la unidad territorial que alberga el complejo petroquímico, pero sobre la

cual convergen diferentes aspectos socio-territoriales que la particularizan con respecto al Distrito,

especialmente la presencia de suelo urbano y rural, la proliferación de asentamientos informales, la

expansión urbana y su crecimiento poblacional.

En este sentido, se puede inferir que la expectativa generada por el complejo, así como el desarrollo de

vías como la Variante Mamonal Gambote y la Circunvalar Arroz Barato, han incidido directamente en las

dinámicas poblacionales y urbanas de la Unidad Comunera de Gobierno 11, la cual no ha tenido la

atención necesaria por parte de la Administración Distrital para optimizar sus condiciones de habitabilidad

y evitar conflictos en el uso del suelo predominante en ella. Por tal motivo, esta aproximación a la

caracterización del área de estudio y la identificación de los procesos de transformación que allí se han

generado, contribuye a la identificación de problemáticas puntuales en torno a la población y el territorio,

que deben ser asumidas a la mayor brevedad para evitar crisis sociales de gran impacto.

Desde la puesta en marcha del proyecto, su desarrollo se dio de manera independiente al ritmo de la

expansión de la ciudad, generando crecimientos acelerados y sobre todo no planificados en torno al

complejo, principalmente en precarias condiciones de habitabilidad (tipologías constructivas, acceso a

servicios públicos, equipamientos y sistemas de movilidad), sin desconocer el impacto ambiental que tanto

el complejo petroquímico como los nuevos desarrollos han ocasionado sobre la estructura ecológica

principal de la zona. Por consiguiente, identificar las falencias en el proceso de expansión de asentamientos

en la UCG 11 y en la articulación del complejo con la misma UCG, permitirán presentar recomendaciones

frente al manejo que por parte de la Administración se deben dar a la zona y su área de influencia.

Para tal fin, la metodología desarrollada permitirá realizar la caracterización física del territorio partiendo

en sus diferentes niveles de organización territorial (Localidades, Unidad Comunera de Gobierno 11,

Barrios), la estructura ecológica principal, el sistema de espacio público, equipamiento y servicios públicos,

la malla vial arterial y sistema de movilidad, la tipología de barrios y sus centralidades. A partir de la

caracterización, se realizará una aproximación al diagnóstico integral del territorio, identificando las

permanencias y agentes de cambio; y cuáles fueron los actores claves en el proceso de transformación,

partiendo de las condiciones ambientales, el proceso de expansión urbana y usos del suelo, la accesibilidad

y provisión de servicios públicos y las condiciones de vivienda; para terminar estableciendo las acciones

prioritarias que permitan atender de manera eficiente y efectiva los problemas arrojados por el diagnóstico,

enfatizando en población y vivienda.

MARCO TEÓRICO

Las diferentes formas de organización física y social que surgen en las áreas urbanas, permiten identificar

patrones y tendencias en torno a la distribución y dinámicas del territorio, las cuales se evidencian

principalmente en los cambios morfológicos, los índices de crecimiento y los procesos de urbanización.

En el presente caso se trata de una pieza urbana sin una correcta planificación de inserción de los barrios

que se encuentran en su proximidad.

79

Por ello, resultan paradójicos los proyectos en infraestructura que desarticulan a la población de los

procesos que estos desarrollan en el territorio, omitiendo así lo que en el espacio urbano tiene lugar, pues

en él se desarrollan dinámicas económicas, políticas y sociales, las cuales promueven efectos específicos

sobre la estructura de la ciudad. Así, la implementación de piezas urbanísticas sobre el suelo urbano plantea

un cambio en las dinámicas y relaciones presentes en el territorio. En tal sentido, la nueva planta de

tratamiento no contempla la normal conectividad de los habitantes cercanos, impidiendo las relaciones

sociales e identidades territoriales.

En este sentido, la importancia de describir las representaciones sociales y territoriales radica en que

permiten entender cómo la empresa Ecopetrol reproduce una mirada hegemónica sobre la manera en que

se entiende una determinada problemática, aunque de manera indirecta, olvidando el medio del que son

vecinos, y con ello los imaginarios y constructos sociales que se están generando en la dinámica urbana.

De acuerdo a lo anterior, Sabaté (1995) afirma que la redefinición de conceptos se gesta a través de trabajo,

población activa, sectores formales/informales que se ajustan a la participación en la construcción de ciudad

y los conflictos espacio-temporales entre la producción y reproducción, materializados en la división

funcional del espacio urbano, y clases sociales dispares.

Con todo ello, el espacio se convierte en un elemento clave en el análisis de los roles, de las relaciones

económicas y percepciones sociales, de acuerdo a la diferenciación de ubicación para Cartagena en la

Comuna Industrial. Efectivamente, el concepto de espacio pasa a adquirir una significación muy amplia

representando la suma del contexto geográfico y del contexto cultural. De esta manera se observa que la

pieza urbana es transformadora de la realidad, pues sigue asignando roles a la sociedad, lo cual promueve

la continuidad en la segregación espacial, pudiendo evidenciarse en la disposición de la misma.

De otro lado, la Refinería como enclave urbano reconfigura el paisaje y las relaciones sociales que lo

construyen y reproducen; de tal forma el territorio no es entendido ya no como algo per sé, sino que refleja

las relaciones de poder y las formas dominantes y hegemónicas de verlo. De acuerdo con Delgado (2003)

el espacio no es neutro, luego es necesario incorporar las diferencias sociales en el análisis espacial y

territorial, porque ellas permiten entender las claves de la organización de la sociedad que plantea

restricciones en el acceso al espacio utilizado como medio de control social y político, reflejado en las

dinámicas de las diferentes UCG. Coincidiendo con Delgado (2003) la desigualdad se espacializa,

generando la lucha política por el espacio y las espacialidades alternativas.

De acuerdo a esta postura, al interior del Distrito de Cartagena de Indias se desarrolla una red urbana

segmentada constituida por sectores de alto y bajo valor en el precio del suelo, lo cual modificaría los

imaginarios, estigmas y el diario vivir, así como el carácter de inclusión en la UCG 11, potenciado por la

incapacidad de la Administración Pública a la hora de resolver los problemas de conflicto por acceso al

suelo. Recordando a Auge (1995), la simbolización del espacio es un proceso que remite al establecimiento

de límites, proceso íntimamente ligado a la identidad y a la diferencia, relegando a quienes constituyen

parte de la población de la ciudad.

Por su parte, la provisión de viviendas se ha convertido en un instrumento de gestión del territorio,

incidiendo en la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones que habitan dichos territorios, sin

que por ello se reconozcan las afectaciones en el suelo debido a la especulación de su valor y por ende los

patrones de crecimiento y densificación a partir de la Refinería. Lo anterior, también debe ser visto a través

de la informalidad que se puede desarrollar producto del déficit de vivienda, lo que a su vez contempla

escenarios de insalubridad, riesgo por fenómenos naturales y ocupación de suelos no aptos para tal fin.

80

De tal forma, la ampliación de la Refinería ha sido examinada desde el punto de vista político y financiero,

a lo cual se le ha hecho un mayor control. Sin embargo, se han desconocido las implicaciones en materia

de ordenamiento territorial y ocupación del suelo, observadas con esta ampliación, sin tener en cuenta las

diferentes variables que se desarrollan en el territorio. Por ello, los métodos de producción y existencia en

el espacio se han modificado, generando inequidad social, promovida por la ubicación de la pieza urbana.

En este punto es necesario ahondar en la producción social del espacio. (Raffestin 1993) entiende las

relaciones con el territorio como las manifestaciones espaciales de poder con la presencia de actores,

acciones e instituciones que se convierten en símbolos de la construcción, de manera que el territorio se

genera a partir del espacio y de las acciones que las personas construyen en torno a este. Por consiguiente

y como se constató, el impacto del proceso de ampliación afecta las dimensiones sociales y el desarrollo

urbano, evidenciado en las brechas sociales separadas por cuadras y calles menores y el tipo de crecimiento

de la vivienda, lo cual determinan el modelo de expansión urbana, además de potenciar la sensibilidad

debido a la sobreocupación del suelo dada la especulación y la demanda de trabajadores que se contempla.

De acuerdo a lo anterior, la configuración del territorio por parte de las comunidades fue influenciada por

las necesidades y las cambiantes lógicas de asentamiento que dependieron de la coyuntura en el momento

en que se decidió realizar la ampliación de la Refinería. Para el caso de estudio, gran parte de este problema

fue generado por el desplazamiento interno de grupos poblacionales, quienes se apostaron sobre la

Comuna Industrial de la ciudad como una forma rápida de solucionar las demandas de vivienda y ubicarse

en las proximidades del lugar de trabajo, lo que ha implicado nuevas necesidades en materia de movilidad,

conectividad, servicios públicos, equipamientos, entre otras.

Asimismo, la migración de un grupo de personas producirá un incremento en el precio del suelo y con

ello, la calidad de las condiciones de habitabilidad, lo que por supuesto envuelve algunas mejoras en la

disposición de equipamientos y conectividad. No obstante, se promueven impactos y manifestaciones en

la calidad de vida de diferentes sectores de la población, que ve en la UCG 11 un polo receptor, de acuerdo

a varios procesos en el mercado y las familias que ocuparon los barrios del norte de la misma. De este

modo, se deben analizar los cambios sociales ya que dichas transformaciones se vinculan con los procesos

de exclusión social.

Se genera entonces un incremento en el consumo directo e indirecto de la generación de un valor agregado

de los equipamientos y servicios ofrecidos por la Administración local, además de la revalorización del

suelo por su ubicación geoespacial, lo cual finalmente se convierte en atractivo para ocupantes. Para

Williams (2009), sin los efectos mencionados anteriormente el fenómeno no podría visualizarse, además

de los nuevos símbolos urbanos, la exclusión social, la desconfiguración territorial y la expulsión de los

residentes tradicionales. Se observa dentro del polígono propuesto una fragmentación de clases sociales.

Como apéndice, el hábitat es una integración de la vida familiar con las formas en sociedad,

comprendiendo también condiciones climáticas, geográficas, morfológicas, históricas, políticas, etcétera, lo

cual se relaciona con la vivienda en cuanto al espacio, pues este representa la calidad de vida y la identidad

del habitante (Hernandez, 2006). Así pues, el impacto del proceso migratorio al interior de la ciudad y su

posterior evolución no se limita solo a la explosión demográfica y económica, sino que afecta las

dimensiones sociales y el desarrollo urbano, evidenciado en la consolidación de los sectores, la cual ha

determinado el modelo de expansión urbana, así como las fronteras naturales a la ciudad de Cartagena de

Indias.

La conjunción de procesos de fragmentación, surgimiento de nuevas pautas y consumo e impactos de

nuevas teorías urbanísticas, condujeron los cambios en los criterios de localización y crecimiento al interior

81

de la ciudad, induciendo una profunda diferenciación y segregación socioeconómica entre la población

residente. De tal manera, los antecedentes del problema geográfico son los cambios estructurales y

demográficos sin planificación, producto de la inserción de la pieza urbanística. Esto se ve con las

transformaciones de las dinámicas espaciales y en las reconfiguraciones territoriales tales como cambios de

uso del suelo, crecimiento urbano y densificación poblacional, marginalidad y riesgos habitacionales,

desencadenando un drástico cambio en las formas de apropiación y utilización del espacio.

CARACTERIZACIÓN SOCIO ESPACIAL

La División Político Administrativa del Distrito de Cartagena de Indias está compuesta por tres (3)

Localidades, las cuales, a su vez, se encuentran subdividas en Unidades Comuneras de Gobierno para el

ámbito urbano y rural.

TABLA 1 DIVISIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS.

Localidad 1 o Localidad Histórica y

del Caribe (LHC)

Unidades Comuneras Urbanas de Gobierno: 1-2-3-8-9-10.

Unidades Comuneras Rurales de Gobierno Tierrabomba – Caño del Oro –

Bocachica – Santa Ana – Barú – Isla Fuerte – Archipiélago de San Bernardo – Islas

del Rosario

Localidad 2 o Localidad de la Virgen y

Turística (LVT)

Unidades Comuneras Urbanas de Gobierno: 4- 5- 6- 7.

Unidades Comuneras Rurales de Gobierno: Boquilla – Punta Canoa – Pontezuela

– Bayunca – Arroyo de Piedra – Arroyo Grande.

Localidad 3 o Localidad Industrial y de

la Bahía (LIB)

Unidades Comuneras Urbanas de Gobierno: 11- 12- 13- 14- 15.

Unidades Comuneras Rurales de Gobierno: Pasacaballos – Sector Membrillal –

Sector Variante Cartagena y Cordialidad

Fuente: Elaboración propia a partir de Secretaria de Planeación Distrital

De acuerdo al objetivo del presente escrito es importante la caracterización de la UCG 11 en la medida en

que al interior de esta se ubica la Refinería, por lo que ha jugado un papel preponderante en el uso del

suelo, acceso y expansión urbana. Los primeros asentamientos que datan de aproximadamente 100 años

fueron Pasacaballos, San Sebastián de Ternera, Albornoz y Ceballos, determinados por sus grandes

extensiones de tierras con vocaciones agropecuaria y pesquera (Alcaldía de Cartagena, 2012).

A mediados de la década de 1960 aparece el primer barrio planificado: Blas de Lezo,

el cual genera el desarrollo del polo urbanístico. Lo demás eran parcelas de campesinos

organizados que dieron paso seguidamente en los años 70 al Socorro, San Pedro Mártir,

el Carmelo, San Fernando, la Consolata, la Victoria y Caracoles. Cabe resaltar que la

Localidad Industrial y de la Bahía corresponde a la antigua zona sur occidental ubicada

en el territorio urbano, sumada al corregimiento de Pasacaballos, territorio rural del

Distrito de Cartagena de Indias (Alcaldía de Cartagena, 2012, p. 5).

82

IMAGEN 1 MAPA LOCALIDADES DE CARTAGENA Y LOCALIDAD INDUSTRIAL Y DE LA BAHÍA

Mapa: Elaboración propia. Fuente: Cartagena cómo vamos

Hacía el año 2005 la Zona Industrial se desarrolló principalmente a lo largo de la vía transversal Mamonal,

la cual atraviesa de sur a norte la UCG 11 por el flanco izquierdo. Esto se debe posiblemente a la facilidad

de acceso que brindaba la vía y a la cercanía con la bahía, puertos y muelles, lo que se convierte en un polo

receptor de población dado su carácter y ubicación geo-espacial, a tan sólo 10 años de la constitución de

Reficar (Imagen 5). Para el año 2007 no se encuentran cambios notables en el crecimiento de la Zona

Industrial; en general las industrias permanecen del mismo tamaño, no se trasladan hacia otras partes de

la ciudad y no se denota un aumento en la cantidad de estas, por lo que se mantiene la tipología para esta

zona de la ciudad (Imagen 6).

A diferencia de la continuidad observada entre el 2005 y el 2007, para el año 2009 se encuentran

variaciones en la Zona Industrial. En primer lugar, en el área norte se observa una expansión industrial

cercana a la rotonda del costado izquierdo. En segundo lugar, la vía variante Mamonal-Gambote a la

izquierda, de sur a norte de la comuna, también se constituye en un eje de crecimiento industrial,

especialmente en la parte norte, hacia donde se observa una expansión de industrias. Finalmente, se

presenta un crecimiento industrial, más leve que los anteriores, en la parte sur de la comuna, intensificando

la densidad de industrias presentes en el área de estudio (Imagen 7).

Hacía el año 2011 el crecimiento industrial se desarrolló entre la variante Mamonal-Gamboa y la línea

limítrofe de la comuna (oriente-occidente). Este crecimiento es marcado y denota que la expansión

industrial estaba alcanzando un nivel fuerte, razón por la cual se empezaron a ocupar zonas limítrofes a las

expuestas, respondiendo a las dinámicas económicas de traslado de las industrias y expansión hacía las

zonas limítrofes entre el suelo urbano y de expansión, ello como parte de un sistema de marketing de

ciudad, en especial para Cartagena de Indias, donde es prudente extrapolar ciertas actividades y formas de

hábitat (Imagen 8).

83

Durante el año 2015 la expansión se mantiene más o menos constante, evidenciando que la parte sur de

la comuna 11 está casi totalmente ocupada por industrias, pero a su vez necesitando de viviendas para el

establecimiento de los trabajadores cercanos a estas. Se observa entonces que el crecimiento de la Zona

Industrial inició articulándose a través de la transversal Mamonal, cercana a la bahía, el crecimiento

continúa por la vía superior de la comuna 11 donde están las glorietas y sigue su crecimiento hacia el sur

cerca a la vía variante Mamonal-Gamboa (izquierda) hasta el punto límite de la comuna (Imagen 10).

Geográficamente la Localidad Industrial y de la Bahía está localizada en la Zona Sur Occidental de la

ciudad, limitando con Turbaco y Turbaná, por el Norte con la Localidad de la Virgen y Turística, por el

Oeste con la Bahía de Cartagena, al igual que la Localidad Histórica y del Caribe norte. Se encuentra sobre

los 15 y 20 metros sobre el nivel del mar. De acuerdo, al recuento histórico, es de precisar que este es un

territorio que comprende un área de 8.978 hectáreas de las 60 mil que tiene Cartagena de indias, poco

más del 10%. Este espacio fue delimitado por la Ley de Distrito 768 de 2000, los Acuerdos Distritales 026

de 2002, 006 de 2003 y 0581 de 2004 que crean unas subdivisiones administrativas, tanto por el Plan de

Ordenamiento Territorial (POT) como por el Acuerdo 044 de 1987 que la declara como zona receptora

de asentamientos humanos y de los residuos sólidos de la ciudad, lo que plantea un reto para la

Administración pues se deben realizar mejoras a equipamientos y posible reubicación de asentamientos.

Finalmente, por Reglamentación de la Ley de a través del Acuerdo. 0581 de 2004 le da el nombre actual

Localidad Industrial y de la Bahía (Alcaldía de Cartagena, 2012).

En materia vial, la localidad tiene el Corredor de Carga, la Variante, la Troncal de Occidente como las

más sobresalientes, porque al interior de la localidad se encuentran vías alternas que prestan el servicio de

movilidad al transporte urbano. Sin embargo, una gran parte de las vías, no cuenta con capa asfáltica o

tienen condiciones irregulares. De acuerdo a la Alcaldía de Cartagena, (2012) la situación demográfica

arrojó que un 65% de los habitantes no son oriundos de la ciudad, son en gran parte provenientes del

departamento y de otros lugares, del cual aproximadamente el 20% son por desplazamiento forzado. Las

viviendas ocupan un tópico importante para el presente documento. Así, el 60% son por autoconstrucción,

el 25% por el sector estatal y un 15% por el sector privado, lo cual postula un escenario negativo frente a

la formalidad y ocupación del suelo, dado el carácter del polo atractivo que cumple la empresa Reficar.

Igualmente, el POT del 2001 clasifica el origen de los barrios, en donde señala que dentro de la UCG 11

el único barrio producido mediante una urbanización legal (licencia de construcción y urbanística) era el

Barrio Santa Clara. A los demás barrios los clasifica como crecimiento espontáneo (SIC). Se detalla

también un área sin construir dentro de la UCG 11, que se delimita al norte con el Barrio Bellavista, al

occidente con la Carretera a Mamonal, al oriente con el Barrio 20 de Julio.

De acuerdo a las proyecciones para el 2014 del Censo del DANE (2005), la UCG 11 tiene una población

de 31.462 habitantes; 6,837 hogares y 6.020 viviendas, en los estratos 1 ,2 y 3. Está conformada por 12

barrios, los cuales son:

84

TABLA 9. CONFORMACIÓN DE LA UNIDAD COMUNERA DE GOBIERNO 11

BARRIO

ES

TR

AT

O

PR

ED

.

UC

G

LO

C

PERSONAS HOGAR VIVIENDAS

ALBORNOZ P1 11 LI 1.320 257 233

ANTONIO JOSE DE SUCRE P1 11 LI 2.689 679 502

ARROZ BARATO P1 11 LI 2.078 426 427

BELLAVISTA P3 11 LI 1.632 340 333

CEBALLOS P1 11 LI 8.149 1.741 1.480

EL LIBERTADOR P1 11 LI 2.100 397 384

POLICARPA P1 11 LI 3.706 772 759

PUERTA DE HIERRO P1 11 LI 442 91 90

SANTA CLARA P2 11 LI 3.025 623 618

20 DE JULIO P1 11 LI 5.309 1.311 997

VILLA BARRAZA P1 11 LI 368 78 77

VILLA ROSA P1 11 LI 644 122 120

Fuente: Proyecciones 2014, DANE 2005.

La Localidad Industrial y de la Bahía ha tenido variaciones poblacionales que se explican con el desarrollo

del proyecto de ampliación de la Refinería. Como se ve en la siguiente imagen, para el año 2002 se ve un

crecimiento poblacional en la UCG 11, el cual no fue correspondiente al crecimiento en el número de

viviendas.

IMAGEN 2 VARIACIONES POBLACIONALES LOCALIDAD INDUSTRIAL Y DE LA BAHÍA 2002 – 2012

Fuente: Elaboración a partir del documento: Población Distrito de Cartagena de Indias 2009 (proyección DANE)

85

De otra parte, el modelo de ocupación del territorio, contiene ciertas centralidades, descritas en el POT

de 2001, en las que se resalta que la localidad mayoritariamente tiene una vocación industrial dentro del

modelo de ocupación del territorio, por lo que gran parte de su área se configura para ello, y una pequeña

porción de la parte norte como perteneciente a la zona verde de la ciudad (donde se ubica el Cerro

Albornoz); además, se dispuso una parte importante de suelo al sur de la unidad comunera de gobierno

para la expansión de la Zona Industrial.

IMAGEN 3 MAPA MODELO DE OCUPACIÓN DEL TERRITORIO CON CENTRALIDADES

Fuente: POT 2001.

La unidad no configura una centralidad en sí misma, ni tampoco tiene centralidades dentro de sí. Sin

embargo, en sus límites sí se pueden hallar varias centralidades. En ese sentido, hacia el sur se ubica la

“centralidad portuaria multimodal de Pasacaballos”, perteneciente al corregimiento del mismo nombre.

Por el costado oriental, se encuentra la centralidad de “Centro Tecnológico”, colindante con Membrillal.

Y en el nororiente es posible localizar cuatro centralidades referentes a la zona centro, de la virgen y parte

de zona verde.

Se deduce a partir del trabajo de caracterización que en la parte norte se ubica de una manera más

concentrada los equipamientos para usos y servicios, como lo son educación, cultural, culto e industrial,

en los barrios Ceballos y Santa Clara. En la parte central, aunque de una manera más dispersa, se reconoce

los equipamientos de educación (2- Barrio 20 de Julio y Albornoz) y servicios públicos (2- cementerio de

86

Albornoz y otro). Se resalta la presencia de terminales y muelles por todo el costado occidental, las cuales

tienen usos portuarios de astillero y cabotaje (algunos de ellos en el Barrio Albornoz), servicios marítimos

y pesqueros en la parte norte-sur; carga general, hidrocarburos, quimiqueros y granel sólido desde la parte

centro hacia el sur.

Por otro lado, la Modificación Excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial (MEPOT) del 2015,

consideró que para la parte norte de la UCG 11, se ubica un significativo número de equipamientos

colectivos con usos educativos (11): 1 en Ceballos, 3 en Santa Clara, 3 en 20 de Julio, 1 en El Albornoz, 1

en Villa Barraza, 1 en Los Libertadores y 1 en San José de Sucre, además de ubicarse 1 equipamiento de

salud en Ceballos. Para la parte centro, hay cuatro equipamientos educativos: 2 en Arroz Barato y 1 en

Policarpa. Y cuenta también con dos equipamientos de salud en el Barrio Arroz Barato y uno sobre el

corredor de carga, a la altura de Ecopetrol.

Contrariamente, en el MEPOT no se señala presencia de muelles y terminales, por lo que en el costado

occidental de la UCG 11 no figura ningún equipamiento, como sí se resalta en el POT de 2001.

Salud

En Arroz Barato funciona un centro de atención permanente que trabaja las 24 horas y posee varios

servicios como parto, urgencias, consulta externa, odontología.

Educación TABLA 3. INSTITUCIONES EDUCATIVAS UCG 11

No. Nombre de la institución educativa Carácter Ubicación

1 20 de Julio Público Barrio 20 de Julio

2 Escuela Gira Castro Público El Libertador

3 Salim Bechara Público Ceballos vía Mamonal

4 Escuela de Albornoz Público Albarnoz Carretera Mamonal

5 San Fransico de Asís Público Arroz Barato

6 Escuela de Membrillal Público Membrillal

7 Escuela Hijos del Agricultor Público Arroz Barato

8 Escuela Pedro Pascacio Público Henequén

9 Escuela Policarpa Salavarrieta Público Policarpa Salavarrieta

10 Colegio Mundo Infantil Privado Urb. Santa Clara

11 Guardería y Jardín Infantil La Hormiguita Privado Urb. Santa Clara

12 Instituto Una Nueva Luz de Esperanza Privado Villa Rosa

13 Juan Bautista Scalabrini Privado Villa Hermosa Fuente: Elaboración propia a partir de Secretaria de Planeación Distrital

Deporte y recreación

Cancha múltiple (El Libertador)

Cancha múltiple (Policarpa)

Cancha múltiple (Santa Clara)

87

Se cuenta con campos abiertos para la práctica de los juegos de Softball, Microfútbol, que en épocas de

invierno no se pueden utilizar y solo en horas diurnas porque carecen de luz. Existe un coliseo cubierto

privado en la Institución Educativa San Francisco de Asís.

Seguridad

La Localidad cuenta con una Inspección de Policía ubicada en la Unidad Comunera de Gobierno

en el Barrio 20 de Julio, “que atiende la problemática de delincuencia y violencia intrafamiliar. Debido a

la cercanía con el sector industrial se cuenta con vigilancia permanente que es prestada por el

CAI de Ceballos, y la Infantería de Marina con puesto de mando en Ecopetrol” (Alcaldía de Cartagena,

2012, p. 9).

Centros religiosos

Las Iglesias Católicas ubicadas en esta UCG son:

María de Belén (Bellavista)

Capilla de la Institución Educativa San Francisco de Asís (Arroz Barato)

Santa Clara

Iglesias Cristianas:

Centro evangélico Bet-El (Puerta de Hierro)

Cristiana Monte Sión (Vista Hermosa)

Espacio público

La cartografía del 2015 consideraba que dentro de la UCG 11, se ubican hacia la parte norte zonas verdes

en los barrios Santa Clara, 20 de Julio y San José de Sucre; y solo hay una zona verde para el Barrio

Bellavista. Se halla una cicloruta que atraviesa de occidente-oriente los barrios Bellavista, 20 de Julio y San

José de Sucre.

Mientras tanto, en la parte central de la Unidad, solo el barrio Policarpa contiene una zona verde. Además,

en este barrio también inicia una de las dos ciclorutas que tiene la UCG, la cual se dirige hacia el nororiente

de la ciudad. Es de destacar que existe un gran déficit de plazas y plazoletas, escenarios deportivos y

canchas.

88

IMAGEN 4 MAPA EQUIPAMIENTOS PARA LA PARTE NORTE DE LA UCG 11

Sector A:

Sector B

:

89

Sector C

: Fuente: Cartografía oficial del POT 2001

Condiciones de vivienda

El 70% de las viviendas son de bloques con la construcción básica para vivir.

La ventilación es al aire libre afectados con la contaminación de las grandes empresas de Mamonal.

El número de personas por vivienda de 7 a 8 personas por hogar

Existen 2 Urbanizaciones (Villa Barraza y Santa Clara), que tienen viviendas con materiales

permanentes y terminados en su totalidad.

La mayoría de los barrios consolidados están en etapa de legalización de la tenencia y las viviendas no

están terminadas en su totalidad

ANALISIS TERRITORIAL

Antecedentes de la Refinería de Cartagena - REFICAR

La Refinería de Cartagena surge como una apuesta del Gobierno Nacional para modernizar y fortalecer la

infraestructura petrolera, pretendiendo así diversificar la producción generada por la Refinería

de Barrancabermeja, a través del procesamiento de aproximadamente mil derivados del petróleo. La

Refinería fue construida en 1957 por Intercol, una filial de Exxon, cuya capacidad de refinación era de

33,2 KPBD (millones de barriles día), y adquirida por la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol)

en 1974 por USD 35 millones, ampliando posteriormente su capacidad a 70,7 KPBD (Espitia, 2016).

Teniendo en cuenta que para el año 1996 el 74% de la producción de nacional de combustibles refinados

era suministrada por la Refinería de Barrancabermeja, el Gobierno Nacional pidió a Ecopetrol a través del

Conpes 2878 concentrar la actividad de Refinería de Cartagena hacia la obtención de petroquímicos como

“benceno, propileno, disolventes asfálticos, alquitrán, butileno y xilenos” (Espitia, 2016). De esta forma, se

90

llevó a cabo una proyección a 20 años junto con el Plan Maestro de la Refinería de Cartagena (Conpes

3312), en la cual se planteó el desarrollo de la capacidad tecnológica de la Refinería, con el propósito de

llegar a una producción de 140 KPBD, con un costo de USD 661,6 millones (Espitia, 2016).

De acuerdo al Conpes 3312, la justificación para la modernización de la Refinería de Cartagena radicó en

que el esquema tecnológico y de infraestructura de ese momento generaba pérdida de valor para la

empresa, lo cual conduciría a su cierre en el corto y mediano plazo. Esto traería problemas en el manejo

de la provisión de combustibles para el país ante alguna eventualidad que pudiese suceder en la Refinería

de Barrancabermeja, obligando a la importación permanente de combustibles para conseguir el

abastecimiento necesario. En este Conpes 3312 se aclara además que la implementación del Plan Maestro

de Cartagena se efectuaría con la mayor participación privada posible.

Según lo anterior, para la realización del proyecto en el año 2006 se crea la empresa Refinería de Cartagena

S.A. (Reficar), cuyos socios eran la empresa suiza Glencore (51%) y Ecopetrol (49%). En el año 2007,

Reficar contrata con la empresa Chicago, Bridge & Iron (CB&I), la cual ejecutaría el proyecto, bajo la

modalidad llave en mano o EPC (Engineering, Procurement and Construction; Ingeniería, Procura y

Construcción), en un plazo de 5 años. Glencore se retira de la ejecución dl proyecto en el año 2009,

argumentando problemas incorregibles para la obtención de financiación (Vélez, 2016).

La Contraloría General de la República de Colombia determinó que para el año 2007 la inversión estimada

para el proyecto era de USD 2.784 millones, iniciando operaciones en el año 2012, generando una

rentabilidad del 24% anual. Para el año 2009, la inversión había aumentado a USD 3.993 millones y el año

de iniciación de operación sería el año 2013, reduciendo la rentabilidad al 14%. Finalmente, la Refinería

comenzó a operar en el año 2015, con una inversión de USD 8.015 millones y una rentabilidad de apenas

el 4% anual (Vélez, 2016).

TRANSFORMACIÓN ESPACIAL

La UCG 11 o área de estudio se ha dividido en tres sectores, para poder analizar gráficamente los procesos

de expansión de las áreas rural y urbana, así como la ampliación del complejo petroquímico en diferentes

periodos de tiempo; lo anterior permite evidenciar como ha sido la dinámica en el territorio observada a

partir de múltiples factores.

91

IMAGEN 5 MAPA CRECIMIENTO DE LA UCG 11 AÑO 2005

En este periodo se observa hacia el

sector norte de la UCG 11, una baja

expansión urbana sobre el Cerro

Albornoz viabilizada por las

relaciones funcionales establecidas a

partir de la Circunvalar Arroz

Barato y el sector costero próximo

a la refinería; adicionalmente desde

la UCG 12 y 15 hay un mayor

proceso de expansión hacia el cerro.

En cuanto al área de la refinería, los

predios próximos a la Variante

Mamonal Gambote aún no han sido

desarrollados, lo que impide

afectaciones sobre el barrio Arroz

Barato y las zonas rurales de

Pasacaballos y Membrillal, pero

consolidando el uso y desarrollo de

actividades sobre la zona costera.

Hacia el sector sur de la UCG se

observan los asentamientos propios

de la UCG Rural de Pasacaballos,

sin alcanzar un mayor proceso de

densificación, ni de afectación a la

estructura ecológica principal.

92


En el sector norte del área de

estudio, se ha conformado un

cinturón de predios construidos

sobre el Cerro Albornoz, con mayor

concentración en las UCG 14 y 15,

incentivando de este modo la

expansión sobre las laderas de cerro.

Adicionalmente, dado su carácter no

planificado, conlleva a generar

escenarios de riesgo por remoción

en masa.

En el área que comprende el

complejo petroquímico, no se

evidencia la construcción de nuevas

edificaciones; sin embargo, hay

evidencia de nuevos desarrollos en el

sector Pasacaballos de la UCG Rural

ubicado frente al complejo.

Hacia el sector sur de la UCG, no

hay mayores desarrollos sobre el

sector de Pasacaballos.

93


En el sector norte de la UCG se

observa un proceso erosivo sobre

la ladera del Cerro Albornoz, así

como una mayor densificación en

las zonas que pertenecen a las

UCG 14 y 15; adicionalmente se

observan construcciones dispersas

en la parte más alta del cerro

generando afectaciones de tipo

ambiental a la cobertura vegetal y

los cuerpos de agua presentes en la

zona. De otra parte hay una

consolidación en los sectores

Arroz Barato y Policarpa

En la zona del complejo se inicia

la construcción en los predios

ubicados hacia el nororiente y

suroccidente de la refinería,

disminuyéndose la franja de

amortiguación que lo separa del

uso residencial. También surgen

nuevos desarrollos en la zona rural

de Pasacaballos y Membrillal.

En la zona sur, la expansión ha

permitido fusionar y densificar los

desarrollos del área rural de

Pasacaballos con la parte sur del

complejo petroquímico,

viabilizado a través de la variante a

Pasacaballo que conecta con la vía

a Barú.

94


En este periodo se observa hacia el

sector norte de la UCG 11, una

rápida expansión de viviendas

sobre las pendientes del Cerro

Albornoz, que por cierto no son

pronunciadas, por lo que la

habitabilidad se ha viabilizado.

Adicionalmente, se ocupó por

totalidad el predio previsto para el

barrio Villahermosa, sobre el

flanco noroccidental del Cerro.

En cuanto al área de la refinería, se

edificaron predios previstos para el

complejo, ello puede observarse

sobre la parte Norte y Sur de la

imagen. De igual forma, al costado

occidental de la Variante Mamonal-

Gambote se perciben desarrollado

de parcelación y ocupación

dispersa.

Hacia el extremo sur de la UGC no

se observan cambios significativos

con respecto al periodo anterior, en

cuanto a los asentamientos de la

UCG Rural de Pasacaballos. Es de

recordar que en este año, se

presentó el fenómeno de la Niña

(ENOS), con lo que el nivel del

caudal del Canal del Dique

aumentó considerablemente,

ocasionando pérdidas de vidas y

materiales.

95


En este periodo se observa un

aumento en la expansión de

viviendas sobre las pendientes del

Cerro Albornoz, a diferencia de la

imagen anterior, todos sus flancos

fueron ocupados, lo cual plantea un

escenario de amenaza frente a un

posible evento por deslizamientos.

Adicionalmente, por la ocupación y

la alta densificación se ha generado

un mayor grado de vulnerabilidad.

A ello hay que añadir los

fenómenos por elevación del nivel

del mar y erosión.

En el área próxima a la refinería, se

continuó con la edificación de

predios para la industria,

especialmente hacía el sur-oriente

de la comuna industrial. De igual

forma, al costado occidental de la

Variante Mamonal-Gambote se

consolida la ocupación y al costado

derecho de la misma vía, se

configura Membrillal, y

rápidamente es ocupado dadas las

dinámicas que se presentan a su

alrededor.

Hacia la UCG Rural de

Pasacaballos, se evidencia la

expansión sobre el cono que se

conformó en la vía Barú y

Pasacaballos, ocupando predios

cada vez más cercanos al Canal del

Dique, por cuanto se constituye un

mayor riesgo, mostrando que no

existe un manejo adecuado en esta

temática, ni en la conservación de la

ronda hídrica.

96


Se observa la consolidación del cinturón de

viviendas alrededor del Cerro Albornoz,

siendo el barrio Villa Barraza el más

densificado a partir de la ocupación de esta

zona. A su vez los barrios Arroz Barato y

Policarpa, presentan una dinamización

importante en su densificación, por lo que

cabe resaltar que aún se ven algunos vacíos

en forma de cono que serán ocupados

paulatinamente. De igual forma, en el

extremo norte de la imagen se observa la

consolidación de una industria y al sur de la

misma, la preparación del suelo para una

intervención, a partir de la deforestación y

aumento de la vulnerabilidad ante la

ocurrencia de un fenómeno extremo.

En el área próxima a la refinería, se continuó

con la edificación para la industria y no se

presentan mayores cambios en el tema de

vivienda para Membrillal. Sin embargo, es

importante destacar que hacía el sur

occidente de la de la comuna industrial, sí se

evidencia mayor ocupación por parte de

industrias y hábitat disperso.

Hacia la UCG Rural de Pasacaballos, no se

evidencia una mayor densificación; aunque,

cabe anotar la cantidad de predios que están

siendo preparados para su ocupación,

especialmente sobre la Vía a Barú, variante

Gamonal-Gambote, lo que plantea

escenarios de deforestación, invasión de

cuencas y cuerpos hídricos. Finalmente, se

recalca el cambio de uso en el flanco sur del

Canal del Dique, pues paso de ser suelos con

vocación agrícola a industrial.

97

CONCLUSIONES

Considerando que aunque el crecimiento urbano propio del municipio ha sido acelerado y disperso

durante los últimos 20 años especialmente en la zona sur donde se ubica la Refinería Reficar, se ha logrado

dinamizar e impulsar las economías locales y regionales, los procesos de relocalización y la densificación

poblacional. Sin embargo, ante estas manifestaciones territoriales la ciudad se enfrenta a formas de

utilización y apropiación del suelo tanto legales como ilegales, que sumadas a las deficiencias del proceso

planificador, desencadenan que la población y la infraestructura (vivienda, equipamientos y vías) queden

expuestas a ser afectadas por el suceso de fenómenos naturales.

Según lo presentado a lo largo del documento, se plantea una reflexión sobre las dinámicas endémicas del

territorio y las relaciones sociales y administrativas que terminan por moldear las formas de ocupación.

Para el caso de estudio, la influencia de la Refinería ha marcado el rumbo en las zonas aledañas, pues se

traslapa con las percepciones diferenciales sobre la habitabilidad y riesgos que tienen los habitantes, así, se

enfrentan a problemas de vulnerabilidad social, con asentamientos en zonas de amenazas por inundación

y precariedad en cuanto a la prestación de servicios públicos.

De ese modo, la gestión local y la empresa de Ecopetrol deben contemplar los procesos socio-históricos

que han ocurrido en el territorio, ya que por ejemplo, para algunos habitantes el riesgo no existe, porque

el fenómeno no es amenazante y porque su vida ha girado en torno a esa porción del espacio. Por esta

razón, se debe generar empoderamiento de la organización y apropiación del territorio, con procesos de

corresponsabilidad para el monitoreo y diseño de alertas, así como un enfoque interdisciplinario que

reconozca las múltiples relaciones físicas y poblacionales; una concepción de la naturaleza con sus

dinámicas particulares y la posibilidad de un nuevo conocimiento sobre el territorio, proyectando procesos

de construcción.

Estas dinámicas han reconfigurado el espacio urbano creando así incertidumbre de acceso al mismo, pues

está condicionado por requerimientos de las actividades especuladoras. Recogiendo lo anteriormente

expuesto y citando a Santos (2000), la morfología del tejido urbano es el fiel reflejo de una realidad

económica y social, implicando las diferencias económicas y con ello la accesibilidad a los servicios. Es así,

que a partir de estas condiciones cobra importancia el estudio de la vivienda y su relación en la

configuración del espacio.

Ahora bien, con el incremento de la población sumado a los errores de planificación en los proyectos de

vivienda, se ha constituido un problema crítico para la Administración, lo cual se pretende mitigar. No

obstante, aún no hay una intervención acorde a las dinámicas de las ubicaciones geográficas y las

especificidades del territorio, dado que el crecimiento urbano trae consigo el incremento en el número de

habitantes, gasto público, saturación del suelo y otras externalidades que dificultan aún más el actuar del

Estado.

Así, las dinámicas socioeconómicas que condicionan la vida de la población residente y nueva al interior

del territorio, deben conocerse con el fin de evitar segregaciones espaciales. Así mismo, en la dotación de

equipamiento, como lo señalan Aguilar y Yepes (2013), es importante alinear las inversiones en vivienda

con la provisión de equipamientos, servicios públicos y transporte, como mecanismos para combatir los

efectos de la segregación. Por lo tanto, la planificación del territorio debe responder a la reorientación de

las relaciones entre ser humano y naturaleza, permitiendo una armonía entre la construcción de viviendas.

98

Es prudente pensar en realizar una reorientación de las políticas públicas en materia de vivienda. A su vez

Roth (2002) afirma que es necesario considerar la identificación del problema, formular las soluciones,

tomar decisiones, implementar y evaluar de manera holística. Así, es pertinente identificar el panorama de

la carencia habitacional a través de los actores, teniendo en cuenta que la vivienda como objeto

estructurante no es el fin último, ya que ésta es permeada por las relaciones sociales, elección racional del

lugar de ubicación, criterios económicos, entre otras variables, evitando así errores que han caracterizado

la planeación “prospectiva” que se sobre el suelo se llevan a cabo, como es el caso de la Refinería.

Las recomendaciones que se presentan en este documento, tienen como finalidad viabilizar la continuidad

de la investigación, así como evidenciar los ejes temáticos y subtemáticos que deben ser abordadas para

intervenir de manera sistémica el territorio y mejorar no solo las condiciones de habitabilidad, sino de

integración con el resto del Distrito, pero lo más importante cómo lograr que la presencia de usos

condicionados como el residencial y el industrial pueden coexistir en el mismo territorio.

En primer lugar, es fundamental la realización de trabajo en campo en la UCG 11 y su primer anillo de

influencia, conformado por sectores de las UCG 12, 14, 15 y UCG Rural, ya que los impactos generados

por la ampliación del complejo petroquímico en conjunto, inciden en las dinámicas propias de estos

territorios. Adicionalmente, se requiere que las diferentes entidades del orden nacional y distrital que

produzcan información relevante de la zona, permitan su uso con fines académicos para que el resultado

final de esta investigación contenga parámetros de calidad académica con fuentes de información

actualizadas.

Ahora bien, uno de los ejes temáticos más relevantes durante la investigación ha sido el ambiental, no solo

por el impacto que el territorio ha soportado por la incorporación de suelo rural a urbano para la

construcción del complejo y de las áreas residenciales colindantes, sino por las condiciones cambiantes en

materia climática, nivel freático y saturación del suelo y alteración en la morfología de los cuerpos de agua

por el cambio en la cobertura vegetal. En este sentido, es necesario recuperar las rondas hídricas, adelantar

procesos de reforestación y en aquellos lugares donde es difícil la recuperación, generar obras de

mitigación por inundación. Adicionalmente, establecer franjas de adecuación que amortigüen y limiten la

expansión y densificación urbana, disminuyendo así la vulnerabilidad frente a escenarios de remoción en

masa.

También, es importante realizar una recomendación frente al manejo que se debe dar al Canal del Dique,

pues la ocupación acelerada de su ronda, sumado al fortalecimiento del fenómeno de La Niña y periodos

lluviosos, provocarán escenarios de riesgo por inundaciones súbitas, ocasionando perjuicios en la

población. Por lo anterior es prudente establecer un plan de gestión del riesgo frente a los impactos de

dicho escenario y de la relación clima-sociedad, que impactan profundamente el desarrollo y la

sostenibilidad ambiental.

Desde el punto de vista económico, se orienta fundamentalmente hacia el posible incremento en el valor

del suelo, ya que al desarrollarse y consolidarse ciertos sectores con uso residencial, se puede generar un

incremento en el valor del suelo para aquellos predios que están aún sin desarrollar en áreas urbanas y en

menor medida en áreas rurales, como sucede en la UCG rural de “Pasacaballos”. De manera paralela, el

desarrollo vial incentiva el establecimiento de actividades comerciales de pequeña escala y al detal,

trasformando los usos en aquellos sectores urbanos consolidados y viabilizando la expansión de zonas

mixtas en las áreas rurales. Finalmente, dado que los sectores de Membrillal y Pasacaballos aún no se han

incorporado al suelo urbano, la Administración Distrital está dejando de percibir ingresos por motivo del

cobro de impuesto predial y de plusvalía.

99

Uno de los factores más importante es el poblacional, porque se han dado migraciones de otras comunas

y de otros municipios como Turbaná y Turbaco por la expectativa de una posible fuente de empleo o del

desarrollo de una actividad paralela o complementaria a las dinámica propias del complejo, generando la

“reconformación” del tejido social original, pero en condiciones menos favorables en cuanto a calidad de

vida. Dado el incremento poblacional, producto del fenómeno descrito, existe una escasez de

equipamientos que suplen servicios de salud, educación y social y demás. Adicionalmente la accesibilidad

en términos de vías y sistemas de transporte se dificulta en la zona para facilitar las relaciones funcionales

intra unidades comuneras e inter localidades distritales.

Por último, como consecuencia del incremento poblacional el déficit habitacional ha sido subsanado a

través de la ocupación formal e informal en predios rurales y urbanos, desencadenando problemas de

titulación y subdivisión predial, que debe afrontar la Administración Distrital para intégralos al tejido

urbano.


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100

ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN

DE LA LEY 115 DE 1994, EN RELACIÓN CON

LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE

EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA EN COLOMBIA

101

ANÁLISIS Y PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DE LA LEY 115 DE 1994, EN RELACIÓN

CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA EN COLOMBIA

Manuel Alberto Gómez González30

Lilibeth Isbelia Parrado Molano31

Kevin Fernando Henao Martínez32

Resumen.

El presente documento ofrece un análisis detallado de la evolución normativa del modelo educativo de Colombia;

para ello, se hace un repaso por las iniciativas de modificación de la Ley 115 de 1994 emprendidas desde la

promulgación de la Constitución Política de 1991, así como los principales elementos constitutivos del modelo

vigente. Con base en estos hallazgos, se realiza un ejercicio comparativo que involucra a los modelos educativos de

Chile, España y Finlandia. En último lugar, se conceptúa acerca de posibilidad de estructurar una propuesta de

modificación del modelo nacional de educación básica y media haciendo énfasis en la incorporación de elementos

de gestión por competencias.

Palabras Clave

Educación Básica y Media, Educación por Competencias, Formación para el Trabajo, Modelo Educativo, Calidad en educación

básica y media

Abstract.

This document provides a detailed analysis of the regulatory evolution of the educational model of Colombia; for

this, a review of the initiatives to amend Law 115 of 1994 undertaken since the promulgation of the 1991 Constitution

as well as the main constituent elements of the current model is made. Based on these findings, a comparative

exercise involving educational models Chile, Spain and Finland is performed. Finally, it is conceptualized about

possibility of structuring a proposal to amend the national model of eduction emphasis on incorporating elements

of competency management.

Key Words

Basic and Secondary Education, Competency Education, Job Training, Education Model, Quality eduction

30

Administrador público de la Escuela Superior de Administración Pública. Actualmente, es estudiante de la especialización en

Gerencia de Proyectos de la misma Universidad. Cursa el máster de Planificación, Desarrollo Local y Gestión Ambiental de la

Universidad de Barcelona y ha sido aceptado en el máster de Análisis Económico del Derecho de la Universidad Complutense

de Madrid. Hace parte del equipo coordinador del CAEL. 31

Administradora Pública de la ESAP. Técnica profesional en Administración y producción agroindustrial. Actualmente realiza

una especialización en Proyectos de Desarrollo en la Escuela Superior de Administración Pública. Ha investigado acerca de

temas relacionados con procesos de reinserción de grupos armados ilegales, desarrollo urbano y sostenibilidad ambiental y

minería. 32

Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia, estudiante de especialización en Administración Pública de la Escuela

Superior de Administración Pública. Realizó estudios de filosofía en la Universidad de Antioquia y de economía como doble

titulante en la Universidad Nacional. Es miembro del Equipo Coordinador del Centro de Investigaciones y de Altos Estudios

Legislativos del Congreso de la República.

102

INTRODUCCIÓN

Nelson Mandela afirmó que “la educación es el arma más poderosa para cambiar el mundo” (UNESCO,

2015), es el motor que lleva a una sociedad a convertirse en generadora de conocimiento, permite la

construcción de ciudadanía, del trabajador, del hombre de cultura, del hombre productivo. Analizar la

política educativa en términos de calidad, pertinencia y oportunidad, implica revisar la perspectiva y los

fines con los cuales se ha diseñado el modelo educativo; estos fines son los que han de determinar las

acciones, los programas y proyectos que lleven a la sociedad a cumplir las metas planteadas por el modelo

formativo.

La educación, vista desde la perspectiva del individuo es, tal vez, uno de los elementos nucleares del orden

social. Bajo los lentes del contractualismo contemporáneo puede afirmarse, incluso, que las asociaciones

políticas constituidas en torno a principios básicos de cooperación son posibles bajo el principio del

consenso, gracias a la consolidación de culturas políticas favorables a principios democráticos y de

participación activa, cuestión respecto de la cual la educación es pilar fundamental.

La misma idea puede trasladarse del escenario filosófico político al económico: en términos de Thomas

Piketty “no hay ningún ejemplo de crecimiento de economías exitosas que no inviertan mucho en

educación” (Piketty, 2014); en otras palabras, la educación aumenta las posibilidades de una mejor

redistribución de los ingresos en la sociedad y así mejorar el poder adquisitivo de los individuos. En últimas,

desde esta perspectiva la educación no es un fin en sí mismo, es un vehículo para la realización de los fines

del Estado y de la sociedad.

Este trabajo es el resultado de un proceso de reflexión que es afín a la idea que la representatividad política

en sociedades contemporáneas puede ser enriquecida a través de la conformación de esquemas de

cooperación con la Academia que, dadas las condiciones históricas y a las transformaciones de las

relaciones de poder en Colombia, requieren de un esfuerzo de doble vía. En principio, de una mayor

apertura de los espacios de discusión para la toma de decisiones en escenarios naturales al debate, como

el Congreso de la República, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, y en segundo lugar, de

una mayor articulación de las acciones investigativas de estudiantes, docentes y ciudadanos en general, con

las realidades locales y nacionales. En otras palabras, que la clase política escuche perspectivas académicas

rigurosas para la toma de decisiones y con impactos cada vez mayores en las relaciones sociales cotidianas

que afectan a los ciudadanos. Así las cosas, se propone un Proyecto de Ley encaminado a modificar algunas

disposiciones de la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la ley general de educación” identificadas como

claves para lograr un modelo en educación básica y media que permita mejorar considerablemente los

niveles de calidad y la pertinencia del sistema educativo nacional, dichas modificaciones son el resultado

de la investigación y análisis que sobre la materia se presentan en el presente documento.

Para lograr un documento final que obedezca a un análisis serio sobre la política educativa (educación

media) en Colombia, se tendrán como referencia desarrollos académicos que permitan identificar los

diferentes enfoques teóricos, explicar los modelos educativos y particularmente el modelo educativo

colombiano; así mismo, se toman como insumos los estudios de caso, evaluaciones de impacto y análisis

de política pública adelantados en el país relacionados con la calidad de la educación básica y media.

El presente documento ofrece un barrido bibliográfico sobre la materia, y posteriormente procede a

señalar la caracterización del sistema educativo en términos de competencias, recursos y productos, para

lograr una compresión del mismo desde una perspectiva sistémica.

103

MARCO DE REFERENCIA

En la constitución política de 1991, se establece la naturaleza de la educación. El artículo 67 consagra que

la educación: “es un derecho de la persona y un servicio público” el cual tiene una función social. Así

mismo, que: “corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia con el fin de velar

por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los

educandos” (República de Colombia, 1991).

Por otro lado, la Ley en Colombia señala que la educación está definida como “un proceso de formación

permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona

humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes” (Congreso de la república, 1994).

En el Plan Nacional de Desarrollo, Todos por un nuevo país (2014-2018), la educación se concibe como

un pilar para la consolidación de la paz; se entiende que la educación no es un fin, sino un medio para

lograr consolidar la reducción de brechas sociales, materializar la redistribución del ingreso y,

particularmente, permitir el acceso a oportunidades y desarrollo como persona y profesional de toda la

población que logre integrarse a los procesos educativos.

El Plan Decenal de Educación señala que la “educación de calidad es aquella que forma mejores seres

humanos, ciudadanos con valores éticos, respetuosos de lo público, que ejercen los derechos humanos,

cumplen con sus deberes y conviven en paz.” (MEN, 2010).

En suma, las referencia anteriores evidencian que en Colombia, por lo menos desde el punto de vista

normativo, la educación se visualiza como la base del proceso de construcción social; tiene por un lado

una función cultural en la medida que permite trasmitir conocimientos que forman tejido social y

construyen imaginarios sobre nación, y por el otro, una función económica en tanto permite al individuo

y a la sociedad apropiar y trasmitir conocimientos que se traducen en más productividad para el individuo

y para el sistema económico.

La regulación normativa vigente establece un esquema particular para el desarrollo de los principios de

educación en Colombia. Así, según disposiciones legales la educación básica y media está conformada por

la educación inicial, la educación preescolar, la educación básica (primaria cinco grados y secundaria cuatro

grados), la educación media (dos grados y culmina con el título de bachiller), y la educación superior.

Este modelo es producto de un proceso de evolución histórico y ha sido el resultado de dinámicas

socioculturales particulares. Mientras el enfoque educacional de los años treinta es confesional y

profundamente influenciado por ideas conservadoras, en los años cincuenta adquiere características

diferentes, basándose en la estructuración de currículos orientados a la formación para el trabajo que

buscan la tecnificación de la mano de obra. (ARÉVALO, 1997).

Con la constitución de 1991, la educación adquiere una importante relevancia dentro de las obligaciones

del Estado; basado en los principios de la universalización de la educación básica, de cobertura, de la

atención educativa especial a población específica, el estado está obligado a garantizar la adecuada

prestación del servicio educativo asegurando especialmente los componentes de financiamiento, calidad y

eficiencia. Así mismo, con la apertura económica de la época, la política pública educativa se enmarcó

dentro del contexto de la economía de mercado, y la competencia.

104

En suma, la política pública educativa no ha tenido un carácter neutro dentro de los objetivos políticos y

económicos nacionales, debido a que su composición y esencia han mantenido una relación de afinidad

con la orientación ideológica de la clase política de turno.

DESCRIPCION DE LA EDUCACION BASICA Y MEDIA EN COLOMBIA.

Con la promulgación de la Carta Política de 1991 se consagró a la educación como un derecho

fundamental para la infancia (artículo 44) y se estableció la obligación del Estado de promover el acceso

efectivo de todos los habitantes a educación, entendida ésta como un derecho y un servicio público con

una función social (artículos 64 y 67).

Es importante resaltar que desde el orden jurídico constitucional, se visualizó un servicio educativo de

carácter mixto, es decir que tanto el sector público (artículo 67) como el privado (artículo 68) pueden

prestar el servicio, pero siempre bajo la dirección, la inspección control y vigilancia del Estado (artículo

67).

En desarrollo de esto la Ley 115 de 1994 estableció que “la educación se define como un proceso de formación permanente, personal cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes” (Congreso de la Republica, 1991) y

establece una estructura específica para el sistema educativo, creando la siguiente tipología:

Educación formal: es “aquella que se imparte en establecimientos educativos aprobados, en una secuencia

regular de ciclos lectivos, con sujeción a pautas curriculares progresivas, y conducente a grados y títulos”

(Artículo 10)

1. Educación no formal: “Es la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir

conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales sin sujeción al sistema de niveles y grados

establecidos en el artículo 11 de esta Ley”, (Artículo 36). La denominación educación no formal se

reemplazó por la de Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano de conformidad con la ley 1064

de 2006.

3. Educación informal: es “todo conocimiento libre y espontáneamente adquirido, proveniente de

personas, entidades, medios masivos de comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres,

comportamientos sociales y otros no estructurados”

Así mismo, el sistema educativo formal en Colombia se organiza en los siguientes niveles diferenciados:

Educación preescolar: comprende los grados de prejardín, jardín y transición (mínimo un grado

obligatorio), y atiende a niños menores de seis años de edad. (Artículos 11 y 17)

Educación básica: con una duración de nueve grados que se desarrollará en dos ciclos: primaria con cinco

grados (primero a quinto) y básica secundaria con cuatro grados (sexto a noveno). (Artículos 11, 19, 21 y

22)

Educación media: comprende dos grados (décimo y once) y culmina con el título de bachiller. (Artículos

11 y 27)

105

Educación superior. Comprende cinco años promedio, dependerá del tipo de carrera profesional y de la

persona. (Artículo 35)

En este caso, como referencia para el análisis se tomará el nivel de educación básica media como punto

de partida.

El artículo 23 de la Ley 115 de 1994 consagra que:

“Se establecen áreas obligatorias y fundamentales del conocimiento y de la formación que

necesariamente se tendrán que ofrecer de acuerdo con el currículo y el Proyecto Educativo

Institucional. Los grupos de áreas obligatorias y fundamentales que comprenderán un mínimo

del 80% del plan de estudios, son los siguientes:

1. Ciencias naturales y educación ambiental.

2. Ciencias sociales, historia, geografía, constitución política y democracia.

3. Educación artística.

4. Educación ética y en valores humanos.

5. Educación física, recreación y deportes.

6. Educación religiosa.

7. Humanidades, lengua castellana e idiomas extranjeros.

8. Matemáticas.

9. Tecnología e informática”

Hay dos tipos de educación técnica: el bachillerato técnico y educación técnica media finalizar la educación

básica. De acuerdo a las vocaciones de los estudiantes y orientación para la educación superior, las

Instituciones educativas harán énfasis en uno de los tres primeros grupos.

La educación técnica media está dirigida a la formación calificada y especializada en áreas relacionadas con

los sectores productivos y de servicios, y para la continuación en la educación superior. La educación

técnica está coordinada con el SENA, vinculada con el sector productivo y de servicios y orientada

principalmente a la ocupación laboral. Debe Integrar las nuevas tecnologías y de la técnica en su formación

teórico-práctica, es decir, que va articulada con la educación no formal o Educación para el Trabajo y el

Desarrollo Humano guiadas a para plan de vida de las personas en un futuro.

Este tipo de educación también está dirigida a los adultos, grupos étnicos y educación especial, con el fin

de promover la integración social y educativa.

La ley establece que el Plan Decenal de Educación es el conjunto de propuestas, acciones y metas que

expresan la voluntad educativa del país de cara a los siguientes 10 años. De acuerdo al artículo 72 de la ley

115 de 1994: “El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales,

preparará por lo menos cada diez (10) años del Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluirá las

acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandamientos constitucionales y legales sobre la

prestación del servicio educativo”.

Este Plan tiene carácter indicativo, es evaluado, revisado permanentemente y considerado en los planes

nacionales y territoriales de desarrollo (Congreso de la república, 1994). Es decir, el plan nacional tiene un

horizonte de 10 años, y es de carácter inductivo, más su elaboración y aprobación es imperativa para la

nación.

Así mismo, en el artículo 32 de la ley 152 de 1994, establece que “Las entidades territoriales tienen

autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en el

106

marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les han atribuido la Constitución y la Ley”

(Congreso de la República, 1994).

De acuerdo a lo anterior, es decisión de cada entidad territorial adelantar el proceso de planeación en el

sector educación, en los municipios adelantan la planificación educativa, los cuales se denomina “planes

educativos municipales”, así mismo la inclusión del Plan Nacional Decenal de Educación 2006 -2016

(PNDE) en los Planes de Desarrollo Territorial, en los planes sectoriales y demás iniciativas de planeación

educativa y de desarrollo social, los contempla como herramientas articuladoras.

Un punto importante para nuestro estudio es lo establecido en la ley 115 de 1994 en relación con la

descentralización y flexibilización del currículo, definido éste como “el conjunto de criterios, planes de

estudios, programas, metodología, y procesos que contribuyen a la formación integral y a la construcción

de la identidad cultural nacional, regional y local, incluyendo también los recursos humanos, académicos

y físicos para poner en práctica las políticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional” (Congreso

de la república, 1994).

Con esto las instituciones educativas gozan de una autonomía relativa, “para organizar las áreas

fundamentales definidas para cada nivel, introducir asignaturas optativas, adaptar algunas áreas a las

necesidades y características regionales, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades culturales

dentro de los lineamientos que establezca en Ministerio de Educación Nacional.” (Artículo 77).

De conformidad el artículo 86 de la ley 152 de 1994, los calendarios, académicos tendrán la flexibilidad

necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones

educativas. Con el fin de disminuir los traumatismos de la repitencia y de contribuir, una mayor flexibilidad

la educación básica y media se organizan “por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o

semestrales de 20 semanas mínimo.” (Artículo 86)

Dada la importancia de la evaluación dentro de la prestación del servicio educativo, en el marco de lo

establecido el artículo 67 de la Constitución Política de 1991, el Ministerio de Educación Nacional,

“Con el fin de velar por la calidad, por el cumplimiento de los fines de la educación y por la

mejor formación estudiantil, establecerá un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación

que opere en coordinación con el Servicio Nacional de Pruebas del Instituto Colombiano para

el Fomento de la Educación Superior ICFES y con las entidades territoriales y sea base para

el establecimiento de programas de mejoramiento del servicio público educativo. El Sistema

diseñará y aplicará criterios y procedimientos para evaluar la calidad de la enseñanza que se

imparte, el desempeño profesional del docente y de los docentes directivos, los logros de los

alumnos, la eficacia de los métodos pedagógicos, de los textos y materiales empleados, la

organización administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestación

del servicio” (artículo 80 de la ley 152 de 1994).

En últimas, el propósito del proceso de evaluación es determinar si se han alcanzado las metas propuestas

tanto en el funcionamiento y los procesos internos de las instituciones, así como realizar una

retroalimentación entre el gobierno y las diferentes entidades territoriales con el fin de detectar las falencias,

fortalezas e impactos de los procesos educativos implementados desde el desarrollo de las competencias

básicas de los estudiantes para determinar el grado de participación de cada grado y la responsabilidad de

los distintos sectores y actores.

El Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, ICFES, es el encargado de la evaluación de

los procesos educativos definidos en las tipologías establecidas en la Ley. Su fin es, a través del seguimiento

riguroso de estos procesos, avanzar en la mejora de las condiciones y la calidad de la educación en el país.

107

El ICFES Diseña y gestiona cuatro pruebas de Estado distintas: La prueba SABER 5, que se hace en el

quinto curso de la educación básica primaria; la prueba SABER 9 que se aplica al final del noveno curso

de la educación básica secundaria; la prueba SABER 11, que se aplica al final del grado once de educación

media, y que sirve como criterio de selección para el ingreso a la educación superior, y finalmente las

pruebas SABER PRO, las cuales se aplican como instrumento estandarizado para la evaluación externa de

la calidad de la educación superior, y se realizan al concluir un programa académico tanto en nivel

universitario como tecnológico o técnico profesional.

De lo anterior el sistema de examen que aplica el ICFES mide las competencias de los estudiantes en el

momento de salida de un nivel educativo a otro, permitiendo tener una evaluación de éstas para el

momento de la entrada en el siguiente nivel del sistema por parte de los estudiantes.

A continuación, se presentan en forma de tablas, el análisis de las competencias de las organizaciones e

instituciones en materia de Educación a nivel Internacional, Nacional, Departamental y Municipal.

TABLA 1. COMPETENCIAS A NIVEL INTERNACIONAL EN EDUCACIÓN

REFERENTE COMPETENCIA

OBJETIVOS DEL

MILENIO: ODM

ODM 2, hace referencia a la educación, analiza las coberturas en preescolar, educación

básica y educación media. También se analiza el resultado de los esfuerzos institucionales

para disminuir la deserción, aumentar el número de años promedio de educación y bajar

las tasas de analfabetismo que aún subsisten. (ODM 2000)

Organización de las

Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la

Cultura UNESCO

Todas las estrategias y actividades de la UNESCO se sustentan en las ambiciosas metas y

los objetivos concretos de la comunidad internacional, que se plasman en objetivos de

desarrollo internacionalmente acordados, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM).

La misión de la UNESCO consiste en contribuir a la consolidación de la paz, la

erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible y el diálogo intercultural mediante la

educación, las ciencias, la cultura, la comunicación y la información. (UNESCO 2013)

OCDE (Organización para la

Cooperación y el Desarrollo

Económico)

Presenta anualmente una extensa recopilación de estadísticas e indicadores del sistema

educativo de los 34 Estados Miembros de esta Organización que agrupa a los países más

desarrollados del mundo, además de otros 8 países que forman parte del G20. Colombia

no hace parte de la OCDE, pero algunos países latinoamericanos como Chile, México y

Brasil. (OCDE 2011)

Proyecto Regional de

Educación

para América Latina y el

Caribe (PRELAC)

Educación de calidad para todos, entendida como un bien público y

un derecho humano fundamental que los Estados tienen la obligación de respetar,

promover y proteger, con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al

conocimiento

de toda la población. (OCDE – UNESCO 2010)

Fondo de las naciones para

la infancia UNICEF

Trabajando junto a la ONU, dedica anualmente el 14 % de sus gastos de programas a

actividades de educación, prestando especial atención a la enseñanza básica y la

escolarización de las niñas.

Fuente: Elaboración propia, 2015.

108

TABLA 2 COMPETENCIAS A NIVEL NACIONAL EN EDUCACIÓN

ENTIDAD COMPETENCIA Y REFERENTE NORMATIVO C

ON

GR

ES

O D

E

LA

RE

PÚ

BL

ICA

Ley 115, articulo 146

Dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el

Gobierno Nacional para regular la educación como un servicio público con función social

MIN

IST

ER

IO D

E E

DU

CA

CIÓ

N

DISEÑO DE POLÍTICA PUBLICA Y PLANEACIÓN

Ley 115, articulo 148 LEY 715 DE 2001, Articulo 5

Formular las políticas, establecer las metas y

aprobar los planes de desarrollo del sector a corto,

mediano y largo plazo

Formular las políticas y objetivos de desarrollo

para el sector educativo y dictar normas para la

organización y prestación del servicio.

Diseñar los lineamientos generales de los procesos

curriculares.

Regular la prestación de los servicios educativos

estatales y no estatales.

Proponer el ajuste del situado fiscal, conforme a la

evaluación anual de recursos financieros.

Impulsar, coordinar, financiar, cofinanciar y

evaluar programas, planes y proyectos de

inversión de orden nacional en materia de

educación, con recursos diferentes de los del

Sistema General de Participaciones

Promover y estimular la investigación educativa,

científica y tecnológica;

Definir, diseñar, reglamentar y mantener un

sistema de información del sector educativo.

Evaluar y controlar los resultados de los planes y

programas educativos

Establecer las normas técnicas generales

curriculares y pedagógicas para los niveles de

educación preescolar, básica y media

Elaborar el Registro Único Nacional de docentes

estatales.

Definir, diseñar y establecer instrumentos y

mecanismos para la calidad de la educación.

Proponer los programas de inversión del sector

educativo que se deben desarrollar a través del

Fondo de Inversión Social FIS y coordinar su

ejecución.

Reglamentar los concursos que rigen para la

carrera docente.

Evaluar la gestión financiera, técnica y

administrativa del sector educativo en las

entidades territoriales y el impacto de su actividad

en la sociedad. Esta facultad se podrá delegar en

los departamentos, con respecto a los municipios

no certificados.

DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA


Asesorar y apoyar a los departamentos, a los

distritos y a los municipios en el desarrollo de los

procesos curriculares pedagógicos;

Prestar asistencia técnica y administrativa a las

entidades territoriales, cuando a ello haya lugar.

Evaluar en forma la prestación del servicio

educativo;

Vigilar el cumplimiento de las políticas nacionales

y las normas del sector en los distritos,

departamentos, municipios, resguardos indígenas

y/o entidades territoriales indígenas. Esta facultad

la podrá delegar en los departamentos, con

respecto a los municipios no certificados.

109

ENTIDAD COMPETENCIA Y REFERENTE NORMATIVO

MIN

IST

ER

IO D

E E

DU

CA

CIÓ

N

Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar

de los educandos y para su promoción a niveles

superiores

Expedir la regulación sobre costos, tarifas de

matrículas, pensiones, derechos académicos y

otros cobros en las instituciones educativas.

Distribuir los recursos para educación del

Sistema General de Participaciones, conforme a

los criterios establecidos en la presente ley.

ADMINISTRACIÓN Y NORMATIVAS


Dirigir la actividad administrativa en el sector

educativo

fijar parámetros técnicos para la prestación del

servicio educativo estatal, estándares y tasas de

asignación de personal

Coordinar a través de las Secretarías de Educación,

o de los organismos que haga sus veces, la ejecución

de los planes de desarrollo educativo en los

departamentos, distritos y municipios;

Definir anualmente la asignación por alumno,

tanto de funcionamiento como de calidad, para la

prestación del servicio educativo financiado con

recursos del Sistema General de Participaciones.

Establecer el sistema descentralizado de

información para la adecuada planeación y

administración de la educación

Determinar los criterios a los cuales deben

sujetarse las plantas docente y administrativa de

los planteles educativos

Coordinar todas las acciones educativas del Estado

y de quienes presten el servicio público en todo el

territorio nacional.

Definir la canasta educativa.

Fijar criterios técnicos para la aprobación de las

plantas de personal del servicio educativo estatal por

parte de las entidades territoriales

fijar los procedimientos para la creación, fusión,

supresión o conversión de los empleos que

demande la organización de las plantas de

personal de la educación estatal

Fijar los criterios técnicos para el diseño de la

canasta educativa

Establecer los requisitos para la certificación de

los municipios, y decidir sobre la certificación de

los municipios menores a cien mil habitantes

Establecer los criterios para la actualización y el

perfeccionamiento del personal docente y

administrativo.

Fijar los criterios técnicos para los concursos de

selección, vinculación, ascenso y traslado del

personal docente y directivo docente que deberán

realizarse en cada uno de los departamentos y

distritos

Establecer incentivos para los distritos,

municipios e instituciones educativas por el logro

de metas en cobertura, calidad y eficiencia en el

uso de los recursos.


110

TABLA 3 COMPETENCIAS A NIVEL DEPARTAMENTAL EN EDUCACIÓN


SE

CR

ET

AR

IAS

DE

ED

UC

AC

IÓN

DE

PA

RT

AM

EN

TA

LE

S


Competencias Generales

Velar por la calidad y cobertura de la educación

en su respectivo territorio;

Prestar asistencia técnica educativa, financiera y

administrativa a los municipios, cuando a ello

haya lugar.

Establecer las políticas, planes y programas

departamentales y distritales de educación

Administrar y responder por el funcionamiento,

oportunidad y calidad de la información

educativa departamental

Organizar el servicio educativo estatal de

acuerdo con las prescripciones legales y

reglamentarias sobre la materia y supervisar el

servicio educativo prestado por entidades

oficiales y particulares

Apoyar técnica y administrativamente a los

municipios para que se certifiquen

Fomentar la investigación, innovación y

desarrollo de currículos, métodos y medios

pedagógicos;

Certificar a los municipios que cumplen los

requisitos para asumir la administración

autónoma de los recursos del Sistema General de

Participaciones. Si el municipio cumple los

requisitos para ser certificado y el departamento

no lo certifica, podrá solicitarla a la Nación.

Diseñar y poner en marcha los programas que

se requieran para mejorar la eficiencia, la

calidad y la cobertura de la educación

Competencias frente a los municipios no certificados

Dirigir y coordinar el control y la evaluación de

calidad, de acuerdo con los criterios

establecidos por el Ministerio de Educación

Nacional

Dirigir, planificar; y prestar el servicio

educativo en los niveles de preescolar, básica,

media en sus distintas modalidades

Realizar los concursos departamentales y

distritales para el nombramiento del personal

docente y de directivos docentes del sector

estatal

Administrar y distribuir entre los municipios de

su jurisdicción los recursos financieros

provenientes del Sistema General de

Participaciones, destinados a la prestación de los

servicios educativos.

Programar en coordinación con los municipios,

las acciones de capacitación del personal

docente y administrativo estatal;

Administrar las instituciones educativas y el

personal docente y administrativo de los

planteles educativos, sujetándose a la planta de

cargos adoptada

Prestar asistencia técnica a los municipios que la

soliciten, para mejorar la prestación del servicio

educativo

Participar con recursos propios en la financiación

de los servicios educativos a cargo del Estado, en

la cofinanciación de programas y proyectos

educativos y en las inversiones de infraestructura,

calidad y dotación.

Aplicar, en concurrencia con los municipios,

los incentivos y sanciones a las instituciones

educativas, de acuerdo con los resultados de las

evaluaciones de calidad y gestión;

Mantener la cobertura actual y propender a su

ampliación.

111


SE

CR

ET

AR

IAS

DE

ED

UC

AC

IÓN

DE

PA

RT

AM

EN

TA

LE

S

Evaluar el servicio educativo en los municipios

Evaluar el desempeño de rectores y directores, y

de los docentes directivos

Aprobar la creación y funcionamiento de las

instituciones de educación formal y no formal,

Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de

la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la

delegación que realice el Presidente de la

República.

Distribuir entre los municipios los docentes,

directivos y empleados administrativos

Organizar la prestación y administración del

servicio educativo

Vigilar la aplicación de la regulación nacional

sobre las tarifas de matrículas, pensiones,

derechos académicos y otros cobros en los

establecimientos educativos.

Algunas de estas competencias, salvo la de

nominación y traslado de personal entre

municipios, se podrá delegar en los municipios

no certificados que cumplan con los parámetros

establecidos por la Nación.


TABLA 4. COMPETENCIAS A NIVEL MUNICIPAL EDUCACIÓN

Secr

eta

rias

de E

du

caci

ón

Mu

nic

ipal

es

Ley 115, articulo 153

Administrar la educación en los municipios , lo cual consiste en: organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio

educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos

docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio

LEY 715 DE 2001, Articulo 7

Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en

condiciones de equidad, eficiencia y calidad.

Las e

jerce

n lo

s Mu

nicip

ios C

ertificad

os

Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos

financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los

servicios educativos

Administrar las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles

educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la ley 715 de 2001.

Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las

necesidades del servicio

Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del

Estado y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de

infraestructura, calidad y dotación.

Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.

Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los directivos docentes.

Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la

delegación que realice el Presidente de la República.

Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas cuando a ello haya lugar.

Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o Distrital

Promover la aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad en sus

instituciones.

Organizar la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción.

Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones, derechos

académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.

Para efectos de la inscripción y los ascensos en el escalafón, la entidad territorial determinará la

repartición organizacional encargada de esta función de conformidad con el reglamento que expida

el Gobierno Nacional.

112

LEY 715 DE 2001, Articulo 8

Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el

mantenimiento y mejoramiento de la calidad. Las e

jerce

n lo

s

Mu

nicip

ios N

o

Certificad

os

Trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo

debidamente motivado.

Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del

Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados por estos

recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones.

Suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que

señale el reglamento.


EVOLUCION DEL TRAMITE LEGISLATIVO LEY 115 DE 1994 Y PROYECTOS DE LEY

MODIFICATORIOS

A continuación, en este apartado se encuentran los proyectos de ley que pretendieron modificar la 115 de

1994, los motivos, su estado y algunas observaciones al respecto de acuerdo al contexto político según los

periodos presidenciales.

TABLA 5. PROYECTOS DE LEY MODIFICATORIOS DE LA LEY 115 DE 1994

PERIODOS PROYECTOS MOTIVOS ESTADO

1994-1998

Ernesto Samper

Pizano

95/98 C Se reforma la Ley 115 de 1994 y se dictan otras disposiciones Archivado

117/98 C; 20/99

S

Se reforma la Ley 115 de 1994 que institucionaliza la enseñanza

obligatoria de la educación comunitaria y se dictan otras

disposiciones

Archivado

1998-2002

Andrés Pastrana

Arango

184/99 C Se modifica el Art 14 de la Ley 115 de 1994 Archivado

135/00 S Se modifica el Art 89 de la Ley 115 de 1994 Archivado

132/01 C Se modifica el numeral 4 del Art 23 de la Ley 115 de 1994 y se

adicionan dos parágrafos Archivado

155/02 C

Se oficializa la política de desarrollo nacional de la educación

física, se institucionaliza el programa para su desarrollo en las

entidades educativas.

Archivado

2002-2006

Álvaro Uribe

Vélez

194/03 C Se modifica el Art 14 de la Ley 115 de 1994. (Educación

enseñanza jurídica). Archivado

22/03 C Se modifica el Art 14 de la Ley 115 de 1994. Archivado

123/03 C

Se dictan disposiciones para reglamentar parcialmente la Ley 115

de 1994, para el desarrollo de una cultura empresarial en las

unidades educativas.

Archivado

46/04 C; 282/05

S Se adiciona un inciso al artículo 3 de la Ley 115 de 1994. Archivado

13/04 S

Se modifica parcialmente la Ley 115 de 1994 para implementar en

todas las instituciones de educación oficiales o privadas la

enseñanza, el aprendizaje y la promoción de la equidad de género.

Archivado

283/05 C; 41/04

S Se modifica el Art 14 de la Ley 115 de 1994. Ley

338/05 C Se modifican los Arts 93 y 94 de la Ley 115 de 1994, se crea la

figura de Vicepersonero. Retirado

342/05 C; 306/05

S Se modifica el Art 14 de la Ley 115 de 1994.” Ley

113


11/05 S Se conceden unos estímulos a los personeros de los estudiantes Archivado

22/05 C; 285/06

S

Se reforma la Ley 115 de 1994 y se traslada una semana del

calendario académico vocacional Archivado

199/05 C

Se modifica el Art 94 de la Ley 115 de 1994 y se dictan otras

disposiciones Archivado

231/05 C Se modifican los Arts 93 y 94 de la Ley 115 de 1994, se crea la

figura del vicepersonero y dictan otras disposiciones. Acumulado

11/06 C Se reforma la Ley 115 de 1994. Archivado

15/06 S

Se reforma la Ley 115 de 1994, para ordenar la enseñanza de los

principios universales de la urbanidad, en los primeros cinco

grados de la educación básica-ley urbanidad

Archivado

07/06 C; 299/08

S

Se modifica el Art 183 de la Ley 115 de 1994 y se reglamenta la

gratuidad en la educación de los niveles Sisben I, II y III de las

instituciones educativas estatales

Archivado

2006-2010

Álvaro Uribe

Vélez

206/07 C; 65/06

S

Regular lo atinente a los requisitos y procedimientos para ingresar

al servicio educativo estatal en las zonas de difícil acceso,

poblaciones especiales o áreas de formación técnica o deficitaria.

Ley

63/06 C Se reforma la Ley 115 de 1994 y se establece la cátedra obligatoria

del idioma inglés durante todo el ciclo de la educación formal Archivado

102/06 C Se modifica y adiciona la Ley 115 de 1994 y se aclara la Ley 1013

de 2006.” Archivado

87/06 S Se adiciona un inciso al artículo 183 de la Ley 115 de 1994.” Retirado

312/08 C; 90/07

S

Se modifican los artículos 13, 14, 16, 20, 21, 22, 30, 38, 80 de la

Ley 115 de 1994. [Competencias en inglés]”

Objeción

Total del

Ejecutivo

141/07 C;

294/08 S

Se reforma el artículo 203 de la Ley 115 de 1994, en lo relativo a

cuotas adicionales y se dictan otras disposiciones.” Ley

145/07 C Se modifica el artículo 23 de la Ley 115 de 1994 Archivado

18/08 C Se crea el programa especial de educación básica y media para la

inclusión social de sectores vulnerables de la población Archivado

299/09 C

Se establece un mecanismo concreto de reparación a las madres

cabeza de familia víctimas de los grupos armados al margen de la

ley

Retirado

321/09 S Se modifica y adiciona La ley 115 de 1994 y se aclara la Ley 1013

de 2006 Archivado

18/09 C Se establece un mecanismo de reparación a las madres cabeza de

familia víctimas de los grupos armados al margen de la ley Archivado

121/09 S Se modifica y adiciona la Ley 115 de 1994 y se aclara la Ley 1013

de 2006 y se dictan otras disposiciones. Retirado

51/10 S Se modifican los artículos 13, 14, 16, 20, 21, 22, 30, 38, 80 de la

Ley 115 de 1994. [Cátedra de inglés]” Archivado

74/10 C Se adiciona un inciso al artículo 183 de la Ley 115 de 1994

(Gratuidad de la Educación). Archivado

2010- 2014

Juan Manuel

Santos

133/10 C;

132/11 S

Se modifican el artículo 99 de la Ley 115 de 1994 y se dictan otras

disposiciones. [Puntajes altos exámenes de Estado]” Ley

167/11C; 40/11

S

Se modifican los artículos 13, 14, 16, 20, 21, 38, 80 de la Ley 115

de 1994. [Cátedra de Inglés, Ley de bilingüismo] Ley

114


161/11 S Se adiciona parágrafo segundo al artículo 23 de la Ley 115 de

1994. [Bienestar animal] Retirado

63/12 C; 207/12

S

Se reforma parcialmente la Ley 115 de 1994. [Entrega del diploma

académico]”

Ley

87/12 S Se reforma el artículo 14 de la Ley 115 de 1994. [Cátedra de

género] Archivado

109/12 C; 277/13

S

Se modifica el artículo 14 literal b) de la Ley 115 de 1994.

[Formación de la música Colombiana]” Archivado

292/13 C

“Por medio de la cual se modifica el artículo 90 de la Ley 1453 de

2011; los artículos 139 y 142 y se adicionan nuevos artículos a la

Ley 1098 de 2006, frente al Sistema de Responsabilidad Penal

para Adolescentes y se modifica el artículo 14 de la Ley 115 de

1994. Modifica Código de Infancia

Archivado

19/13 S

Se establece medidas en materia de educación para la asistencia y

atención de las madres cabeza de familia víctimas de los grupos

armados al margen de la ley. [Educación gratuita víctimas conflicto]

Retirado

52/13 S

Se crea la Campaña Nacional de Alfabetización Digital y se

modifica el artículo 97 de la Ley 115 de 1994. [Alfabetización

digital]”

Archivado

34/14 C Se modifica el artículo 23 de la Ley 115 de 1994. [Cátedra de

urbanidad y cátedra de democracia]”

Publicado

1. Debate

43/14 C

Se promueve la educación para la salud, la promoción de hábitos y

comportamientos para la prevención y control de enfermedades de

alta prevalencia.

Publicado

1. Debate

42/14 C

Se establecen medidas en materia de educación para la asistencia y

atención de las madres cabeza de familia víctimas de los grupos

armados al margen de la ley y sus hijos y se dictan otras

disposiciones. [Atención a víctimas]”

Publicado

1. Debate

47/14 S Se crea la campaña nacional de alfabetización digital y se modifica

el artículo 97 de la Ley 115 de 1994. [Alfabetización digital]

Publicado

1. Debate

49/14 S Se establece la cátedra de educación financiera en la educación

básica y media en Colombia. [Cátedra de educación financiera]”

Publicado

2. Debate

63/14 S Se reforma el artículo 14 de la Ley 115 de 1994. [Cátedra de

género]”

Publicado

1. Debate

2014- 2018

Juan Manuel

Santos

201/15 C

“Por medio de la cual se adicionan y complementan algunos

artículos a la Ley General de Educación Ley 115 de 1994 al

plantearse la incorporación de las nuevas tecnologías a la

educación. [Educación y nuevas tecnologías]”

Publicación

Fuente: Elaboración propia, 2015. Basado en la ley 115 de 1994, en la información de la Hemeroteca del Congreso y la

información de la página web de congreso visible. Ver anexo 1. EVOLUCION TRAMITE LEGISLATIVO LEY 115 DE

1994 Y PROYECTOS DE LEY MODIFICATORIOS, proyectos de ley que pretendieron modificar la 115 de 1994, los

motivos, síntesis, su estado y algunas observaciones.

115

Como se observa, han sido más de cincuenta proyectos de ley que han pretendido modificar algún aspecto

de la Ley General de Educación. De estos, solo siete fueron sancionados como Ley, cuatro en el gobierno

de Álvaro Uribe Vélez y tres en el de Juan Manuel Santos.

Durante el primer periodo de Uribe Vélez se sancionaron las Leyes 1029 de 2006 y 1013 de 2006, cuyas

disposiciones modifican el artículo 14 de la ley 115 de 1994 estableciendo la enseñanza obligatoria de

“nociones básicas sobre jurisdicción de paz, mecanismos alternativos de solución de conflictos, derecho

de familia, derecho laboral y contratos más usuales” y creando la asignatura de urbanidad y cívica, también

de enseñanza obligatoria. En el segundo periodo como Presidente de la República, Uribe Vélez sancionó

la Ley 1297 de 2009, que establece los requisitos y procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal

en las zonas de difícil acceso, y la Ley 1269 de 2008, que prohíbe a los establecimientos educativos el cobro

de cuotas adicionales.

Durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos se aprobó la Ley 1546 de 2012, que estipula estímulos

a los estudiantes con puntajes altos en las pruebas ICFES Saber 11; la Ley 1651 de 2013, que establece la

Cátedra de Inglés; así como la Ley 1650 de 2013, que prohíbe a las instituciones educativas la retención

de títulos académicos.

EVALUACIONES DE POLÍTICA PÚBLICA SOBRE CALIDAD DE LA EDUCACION BASICA

Y MEDIA DE COLOMBIA

A continuación, se presenta una breve reseña de las diferentes evaluaciones internacionales en las que ha

participado Colombia con el fin de medir la calidad de su educación básica y media, mencionando, de

manera particular, los elementos que las distintas mediciones y análisis han identificado, de manera común,

como factores determinantes para avanzar en términos de calidad y que, además, son susceptibles de ser

implementados a través de normativa con rango de Ley.

La Contraloría General de la República, presentó un informe titulado “Política educativa y calidad de la

educación básica y media en Colombia” en junio de 2014, en él señala cómo Colombia desde el año 1995

viene aplicando diferentes tipos de pruebas internacionales, con el fin de medir diferentes aspectos de su

política educativa.

“El primer estudio internacional en que participó Colombia fue el Estudio Internacional de Tendencias

en Matemáticas y Ciencias (TIMSS, por su sigla en inglés: Trends in International Mathematics and

Science Study), en 1995. En 2007 participó de nuevo en este estudio.

En 1995 se evaluó el grado octavo y en 2007 se evaluaron los grados cuarto y octavo. (…) Como su nombre

lo indica, las áreas valoradas son matemáticas y ciencias. Bajo la coordinación del Laboratorio

Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), el país participó, en 1997, en el

Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE), junto con otros doce países de América

Latina y el Caribe. En este estudio se evaluaron las áreas de lectura, escritura, matemáticas y ciencias en

los grados tercero y cuarto.

En 2006 participó en el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) y en 2013 en el

Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (TERCE). En estos dos últimos estudios fueron

evaluados estudiantes de tercero y sexto grado en las áreas mencionadas.

En 1999 participó el país en el segundo estudio internacional de educación cívica conocido como Estudio

de Educación Cívica (CIVED, por su sigla en inglés: The Civic Education Study), con otros 27 países. Este

116

estudio indagó, en alumnos de grado noveno, por el conocimiento de las prácticas e instituciones

democráticas y por las actitudes hacia la democracia, la identidad nacional, las relaciones internacionales y

la cohesión y la diversidad sociales.

En 2009 participó en el tercer estudio internacional sobre la materia conocido como Estudio Internacional

de Educación Cívica y Ciudadanía (ICCS, por su sigla en inglés: International Civic and Citizenship

Education Study), estudio orientado a examinar la forma en que los países preparan a sus jóvenes para

asumir su papel como ciudadanos. Fueron evaluados estudiantes de octavo grado (de 14 años en

promedio) de 38 países en los cinco continentes.

En 2001 el país hizo parte, con 34 países más, del Estudio del Progreso Internacional en Competencia

Lectora (PIRLS, por su sigla en inglés: Progress in International Reading Literacy Study). El objetivo de

este estudio es evaluar la competencia lectora en estudiantes que cursan cuarto grado (entre 9 y 10 años de

edad). En 2011 Colombia fue de nuevo evaluada en este estudio, al lado de 55 países de distintos

continentes. Finalmente, el país ha participado tres veces en el Programa Internacional de Evaluación de

Estudiantes (PISA, por su sigla en inglés: Programme for International Student Assessment): en 2006, 2009

y 2012. Se trata de un estudio conducido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE) y su objetivo es evaluar la capacidad de los jóvenes de 15 años para aplicar su

conocimiento y sus habilidades a problemas y situaciones de la vida real.” (Contraloría General de la

Republica, 2014, P 11)

Por otro lado, frente a las pruebas nacionales el documento de la Contraloría señala como principal

mecanismo de evaluación las Pruebas Saber, que se adelantan en los grados 3º, 5º, 9º y 11.

La primera prueba de esta naturaleza se aplicó en Colombia en 1991 en 13 departamentos, y evaluaba las

áreas de matemática, lenguaje y ciencias a los grados de 3º, 5º, 7º y 9º, entre 1993 y 1995 la prueba se

aplica una muestra del orden nacional y entre 1997 y 1999 se aplicó a una muestra nacional, pero con

representación de todos los departamentos. En últimas el carácter muestra de las pruebas no permitía tener

información lo suficientemente representativa de la situación real de la calidad de la educación en

Colombia.

Con la expedición de la ley 715 de 2001 (que reglamentó las competencias entre la nación y los entes

territoriales en materia de educación, salud y otras) la evaluación se convirtió en una política de Estado,

allí se estableció que la aplicación de las pruebas para medir la calidad de la educación seria de carácter

censal y deberían realizarse cada tres años. A partir de ese momento se vienen aplicando las pruebas a

nivel nacional, tanto en instituciones públicas como privadas.

Finalmente, la Contraloría concluye que Colombia tiene dos grandes retos por delante en materia

educativa, por un lado debe reducir las brechas existentes entre su población en materia de educación,

dado que según las evaluaciones nacionales, se evidencia claramente una diferencia en términos de calidad

entre las instituciones educativas de carácter público y las de carácter privado, así mismo resalta la

necesidad de revisar las competencias de las entidades territoriales en términos de calidad, pues las mismas

pruebas evidencian una clara brecha entre las diferentes regiones del país, en donde por ejemplo, los

municipios con peor posición en cuanto a rangos de rendimientos en matemáticas y lenguaje son los

municipios del Chocó, en contraste con los mejor posicionados que se encuentran en departamentos del

centro como Cundinamarca, Tolima o Antioquia.

El segundo elemento que el documento del ente de control presenta, está relacionado con el bajo

desempeño que en general tiene nuestros estudiantes en comparación con la media internacional,

117

particularmente se resalta cómo en el caso de matemáticas y lenguaje, el desempeño de los estudiantes en

promedio está por debajo de la mitad de la escala aplicada (45 sobre 100) lo que refleja las dificultades en

materia de apropiación y aplicación de conocimiento que tienen nuestros estudiantes. Finalmente se resalta

que este documento no hace algún diagnóstico de fondo acerca de las causas de las dificultades

mencionadas.

Delgado (2014) comenta que las desigualdades en términos de calidad en la educación básica y media en

Colombia tienen una marcada connotación regional y son más visibles al contrastar las áreas rurales y

urbanas de cada municipio. En consecuencia, a la luz de su investigación la autora identifica tres elementos

determinantes a la hora de pensar una reestructuración de la política educativa en Colombia con miras a

aumentar la calidad de la misma.

En primer lugar, la investigadora identifica la calidad de los docentes como determinante a la hora de

evaluar la calidad de un sistema educativo, según la autora, la planta docente en Colombia está conformada

por aproximadamente 314000 profesores, de los cuales el 75% son normalistas o licenciados en educación

y el 25% son profesionales de otras áreas. Particularmente, señala como evidencia de las implicaciones que

tuvo en términos de calidad la implementación del nuevo estatuto docente en 2002, el cual propendía por

mecanismos más trasparentes y ligados a la evaluación, a la hora de seleccionar el personal docente en

Colombia; en últimas estas medidas trajeron consigo la vinculación de personal más idóneo y por ende un

mejor desempeño en las pruebas de los estudiantes a partir del 2002 (Contraloría General de la Republica,

2014).

El segundo elemento que el texto identifica como determinante en términos de calidad educativa es:

“La capacidad institucional y de gestión de la entidad educativa y los recursos a los que tiene

acceso, incluyendo la infraestructura física. Pese a la descentralización, la gran mayoría de los

municipios del país no tienen autonomía para tomar decisiones sobre contratación y traslado

de docentes, las cuales están en manos del departamento. Adicionalmente, los rectores de las

instituciones oficiales tienen poco control sobre el personal docente y cuentan con pocos

recursos financieros para invertir en actividades educativas adicionales. Esto les resta margen

de maniobra para tomar decisiones que incidan en la calidad de su institución. Se ha

encontrado también que los niveles inadecuados de infraestructura escolar (estado de las aulas

y acceso a servicios sociales básicos) afectan a los estudiantes más pobres en las áreas urbanas

y rurales y tienen un impacto negativo sobre la calidad educativa” (Delgado, 2014, p 21)

Por último, la autora señala como tercer determinante la jornada escolar, particularmente señala cómo

apenas el 10 de los estudiantes de colegios públicos están en jornada continua, en contraste con un 45%

del total de los estudiantes de los colegios privados, lo cual puede ser un factor que explique la brecha en

el estudiante de colegios públicos y privados a los que hace referencia la contraloría. Así mismo, la autora

señala que además de ofrecer más horas de aprendizaje, la jornada completa tiene efectos positivos en la

reducción de los embarazos juveniles, la reducción del crimen y el consumo del alcohol y drogas.

En el año 2014, Fedesarrollo presentó su informe titulado Propuestas Para El Mejoramiento de la Calidad de la Educación Preescolar, Básica y Media en Colombia, en el cual identifica cuatro elementos claves a

la hora de entender las dificultades que tiene la educación básica y media en Colombia en términos de

calidad.

Como primer elemento, señala la cobertura como un tema central, puesto que es el primer paso para

garantizar una educación de calidad, en otros términos, sin cobertura no hay ni siquiera acceso a la

educación; en este punto señala como cerca del 355 de la población accede al servicio de educación a

118

través de mecanismos no tradicionales, es decir, educación por ciclos, educación en extra edad, educación

a distancia, entre otras, lo cual tiene un impacto directo en la calidad.

El segundo elemento, se identifica en la selección y capacitación del cuerpo docente en Colombia, al

respecto resalta la necesidad de profundizar en mecanismos de evaluación que permitan identificar las

debilidades y fortalezas de cada uno de los docentes y en consecuencia iniciar planes de mejoramiento que

permitan subir los estándares de los profesores del país, aunque vale resaltar como el documento señal la

dificultad política que tiene una propuesta de estas puesto que los docentes y particularmente su sindicato,

entienden este tipo de iniciativas como una amenaza contra su estabilidad laboral y particularmente en

contra de los derechos que han adquirido a lo largo de los años.

El tercer elemento, Fedesarollo identifica que es la infraestructura que tienen las instituciones educativas

en el país, particularmente las de carácter rural. Frente a este punto se señala la dificultad que tienen las

Instituciones educativas para poder acceder a laboratorios, aulas de informática en el mejor de los casos,

más aun en instituciones donde ni siquiera se cuenta con el número sillas, escritorios o aulas mínimas para

prestar un servicio normal.

Finalmente, dentro de las recomendaciones que presenta el documento, se resalta la importancia del

fortalecimiento y la consolidación de un sistema nacional de evaluación docente más robusto y eficiente,

así como elementos de mayor autonomía para los rectores de las instituciones educativas que les permitan

gestionar políticas institucionales acertadas y que respondan a las necesidades particulares de cada una de

las entidades que lideran.

CONTEXTUALIZACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ENFOQUE POR

COMPETENCIAS, ARTICULACIÓN Y MODIFICACIÓN CURRICULAR DE LA EDUCACIÓN

MEDIA.

Uno de los retos que identificó el Ministerio de Educación Nacional en el 2009 (MEN 2009) fue la

necesidad de lograr una articulación entre los diferentes niveles de formación educativa y el sector

productivo. Como consecuencia, se desarrolló una estrategia para fomentar la educación para el trabajo,

la ampliación de la cobertura de la educación técnica, tecnológica y se dio inicio a la política pública

denominada Articulación para la educación media, la cual está orientada a lograr una conexión entre la

educación media, la formación para el trabajo y el sector productivo; en ultimas, la política pública está

orientada a lograr una cualificación de la mano de obra con el fin de lograr apalancar procesos productivos

y de industrialización.

Se encuentran dos elementos fundamentales: las competencias y la articulación. Es necesario analizarlas

de manera separada para comprender su correlación a la hora de implementar un modelo educativo

encaminado a mejorar la educación en términos de calidad y pertinencia.

La educación por competencias es un modelo educativo que nace en los Estados Unidos como respuesta

al auge industrial que se desencadenó después de la década de los años setentas. El enfoque central de esta

reforma implicó buscar un acercamiento entre el proceso formativo y el proceso productivo en aras de

lograr, en su momento, que los jóvenes adquirieran destrezas y habilidades propias de la mano de obra

calificada y así estimular al aparato productivo para apalancar procesos de producción a escala; en últimas,

la formación por competencias fue un elemento fundamental para el crecimiento económico de los

Estados Unidos y sus resultados positivos lo convirtieron en referente para ser implementado en otros

contextos económicos.

119

Se evidencia que el enfoque curricular diseñado por competencias tiene una clara inclinación hacia la

formación para el trabajo, lo cual será determinante en el modelo colombiano; una muestra de ello es la

definición de competencias que asume el modelo de los Estados Unidos. Al respecto, la Internacional Board of Standard for Training and Perfomance Instruction (IBSTPI 2005) entiende las competencias

como “un conocimiento, habilidad o actitud que habilita a una persona para desempeñar efectivamente

las actividades asociadas a una ocupación u oficio en función a los estándares esperados en el empleo”, o

el National Center for Education Statistics (NCES 2002) que define una competencia como “la

combinación de conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para realizar una tarea específica”.

Desde los años setentas, los Estados Unidos identificaron la necesidad de lograr una articulación entre la

educación básica, media y la educación superior (bien sea técnica, tecnológica, profesional o educación

para el trabajo). Sin embargo, este proceso pudo comenzar, de manera tímida, en Colombia solo hasta el

año 1994 con la expedición de la Ley 115.

ILUSTRACIÓN 1. ESTÁNDARES BÁSICOS DE COMPETENCIAS

En el modelo actual,

“para la educación básica y media el Ministerio de Educación ha definido los estándares

básicos de competencias, que constituyen los parámetros que todos los niños, niñas y jóvenes

deben conocer y saber hacer con el fin de lograr el paso exitoso por el sistema educativo. Los

estándares básicos de competencia constituyen un referente común, claro y público sobre lo

que se espera que todos los estudiantes aprendan, de acuerdo a sus derechos, e

independientemente de la región a la que pertenezcan. En el caso de la educación superior,

todas las formas de clasificación de las competencias comprenden al menos dos grandes

grupos: las competencias básicas y las competencias específicas. Se contempla también un

grupo adicional que generalmente recibe el nombre de competencias transversales que están

presentes en casi todas las profesiones y ocupaciones”. MEN (2009; pág. 10)

Fuente: MEN 2009 pág. 10

120

El modelo educativo actual se caracteriza por una distribución curricular por competencias en donde se

tiende a la especificidad a medida que el proceso formativo avanza, apuntándole a lograr una masa laboral

con unas competencias generales que son en teoría homogéneas para todos los estudiantes33

.

Lo anterior plantea un reto en torno a la articulación que debe existir entre la educación básica, media, la

educación superior y el sector productivo, puesto que es solo al final del proceso de formación académica

que las personas adquieren las competencias que serán aplicables de maneras especificas en el sector

productivo. Más aún, el proceso de formación en la educación básica y media tiene como premisa una

homogenización de los seres humanos a quienes forma, propiciando que adquieran las mismas

competencias básicas, y a partir de ellas estimular las competencias específicas y transversales. Este

enfoque, sin embargo, implica el exceso lamentable de las generalizaciones, que en muchos casos significa

el desconocimiento de las subjetividades actitudinales y destrezas de cada persona.

Así las cosas, si bien desde un punto de vista normativo se puede afirmar que el proceso de formación del

modelo educativo en Colombia se desagrega por competencias, el análisis arroja que la penetración de éste

es incipiente, ya que se mantiene como constante estructural un fuerte componente de homogenización

en la formación que reciben los estudiantes de educación básica y media; podemos afirmar que, por regla

general, es solo hasta el ingreso a la educación superior que el estudiante puede identificar sus

competencias y potencialidades en relación con un entorno laboral y académico. Todo esto, sin mencionar

la situación de aquéllos estudiantes que no logran articular su proceso de educación media con el de

educación superior.

Por otro lado, la integración entre los diferentes actores formativos y productivos del país ha sido un motivo

de segregación social. Según el Ministerio de Educación Nacional de Colombia:

“Para los estudiosos de la historia es claro que esa desarticulación tiene sus raíces en la

construcción de Colombia en particular, y de Latinoamérica en general, y más concretamente

en la historia de la educación. Sabemos que la educación básica primero y luego la media,

surgieron para darle al pueblo la formación mínima que requería para poder satisfacer sus

necesidades primarias y la educación superior, como su nombre lo indica era para un grupo

seleccionado que tenía la misión de conducir al pueblo tanto en materia religiosa como política.

La media también hace honor a su denominación cuando surge como un enlace entre la básica

y la superior sin permitirle en el tiempo definir su identidad. (…) No solo su origen sino su

caracterización han contribuido a profundizar las brechas. La educación privada y la oficial o

estatal no encontraban puntos de coincidencia, a veces más de rivalidades” (MEN, 2009, p. 5)

Así mismo, no se puede desconocer que el incremento de la cobertura en la educación básica y media no

siempre ha sido debidamente planificado, la continuidad de las inequidades preexistentes y la creación de

nuevas, la diferenciación en términos de calidad e instituciones, pueden aumentar la ya existente

desarticulación del sistema educativo en sus distintos niveles. Pero las rupturas no se quedaron sólo entre

los niveles, sino que fueron fraccionando incluso los currículos, que se tornaron en casilleros de asignaturas

ordenadas muchas veces más por criterios administrativos que por afinidades disciplinares, alejándose de

la del mundo laboral a la cual acceden los egresados, tanto de la educación media como de la superior.

Hoy todas esas ineficiencias del sistema se expresan en los preocupantes índices de deserción y mortalidad

académica que se encuentran en niveles crecientes. “Las familias, los jóvenes y los países asumen las

consecuencias económicas, sociales y personales de esta situación. A todo ello se suma el carácter terminal

de los estudios que dificulta la formación a lo largo de la vida.” (MEN, 2009, p 3)

33

No es objeto del presente análisis la disparidad en cuanto a formación que está presente en las diferentes Instituciones

educativas, bien sea pública, privada, de jornada completa o media jornada, rural o urbana.

121

Para lograr una sana integración entre las instancias ya mencionadas, las competencias son el vehículo que

permitirá que aquélla se dé de manera más asertiva y profundizada, propiciando la potenciación de las

capacidades que en cada área del conocimiento tienen los estudiantes de la educación media y permitiendo

que se traduzcan en mejores estudiantes en el ciclo de educación superior y, bajo esta premisa, mayores

posibilidades de un sector productivo profesionalizado y en diálogo constante con referentes de

investigación científica y de generación de conocimiento.

En últimas, se identifica la necesidad de estructurar diseños curriculares que no solo logren una adecuada

integración de todos los niveles de educación contemplados en el modelo educativo nacional, sino que

incentiven la consolidación de esquemas de reciprocidad con el sector productivo. A este respecto juegan

un papel preponderante el SENA y las instituciones de formación para el trabajo, fundamentales para

reducir las brechas que en términos de formación históricamente han dificultado la movilidad social en

Colombia y han acentuado las diferencias sociales reflejadas en la acentuada concentración de la riqueza

que Colombia evidencia en relación con el contexto internacional34

.

La propuesta, entonces, es afín a establecer desde la Ley un nuevo diseño curricular, en donde la educación

básica se profundice en el desarrollo de las competencias básicas y ciudadanas. Del mismo modo, que en

la educación media se haga un diseño curricular que haga énfasis en áreas del conocimiento múltiples, es

decir, varios tipos de bachilleratos en donde las cargas horarias de las áreas del conocimiento varíen de

acuerdo a las competencias específicas y transversales que cada una de éstas demande, lo cual permite

perfilar a los estudiantes de educación básica como potenciales profesionales con competencias específicas

cultivadas desde el colegio.

EXPERIENCIAS Y MODELOS INTERNACIONALES DE EDUCACION BASICA Y MEDIA

A continuación, se presentan referentes internacionales que se orientan a enfoques curriculares en el

sistema educativo.

Finlandia

El sistema educativo finlandés es considerado uno de los mejores del mundo. De hecho, ha sido ubicado

como uno de los sistemas escolares mejor calificados en todo el globo. Al respecto, las pruebas PISA, cuyo

criterio de calificación principal es evaluar “hasta qué punto los estudiantes de 15 años han adquirido el

conocimiento fundamental y las competencias necesarias para una participación plena en las sociedades.”

(OCDE, 2014, p. 3) arrojó altísimas calificaciones a los estudiantes del sistema educativo finlandés en

lectura, matemáticas, así como en ciencias y resolución de problemas.

Según el Gobierno Finlandés, “Uno de los objetivos centrales de la política de educación finlandesa es

darles a todos los ciudadanos las mismas oportunidades de acceso a la educación, sin importar la edad,

lugar de residencia, situación económico-social, sexo o lengua materna.” Esto ha sido posible a través de

un esquema educativo orientado hacia la maximización de las destrezas subjetivas del estudiante.

El ciclo del estudiante comienza en la etapa preescolar, que es gratuita y va hasta los seis años de edad.

Según información oficial, para el año 2005 Finlandia ya ha alcanzado el cien por ciento de la cobertura a

niños en edad preescolar. (Dirección Nacional Finlandesa de Educación , 2007). La educación básica,

34

Según el banco mundial, en una escala de 0 a 100, donde 100 es una inequidad perfecta, Colombia tiene un índice de 53.4,

Ecuador presenta un índice de 46.6, Alemania de 30.6 y Estados Unidos de 41.1.

122

subsiguiente a la preescolar, tiene una duración de nueve años e inicia, por lo general, a los siete años de

edad. Un contraste interesante con el modelo colombiano, en esta etapa particular, tiene que ver con el

hecho de que los contenidos educativos en el país europeo son impartidos por “generalistas” o, en otras

palabras, docentes que se encargan de la mayoría de materias. (Dirección Nacional Finlandesa de

Educación , 2007, p 6).

Una vez el estudiante culmina sus estudios básicos, puede acceder a la educación secundaria superior. En

este caso, con base en criterios de calificaciones o de experiencia laboral, el estudiante puede optar por

ingresar a la educación secundaria general (bachillerato) o a institutos de formación profesional. Culminada

esta etapa, en la que el estudiante ha sido dotado de importantes elementos a través de los cuales puede

optar por una opción profesional que se adecúe a sus intereses y a su perfil vocacional, podrá ingresar al

ciclo de educación superior, que se imparte por universidades o escuelas superiores profesionales; las

primeras con un enfoque investigativo y científico y las segundas con una orientación práctica. (Dirección

Nacional Finlandesa de Educación , 2007)

Chile

El derecho a la educación en Chile se encuentra establecido en el artículo 10 de la Constitución, asimismo

en el artículo se 11 garantiza la libertad de enseñanza, es decir a abrir, organizar y mantener

establecimientos educacionales.

El sistema de educación es de naturaleza mixta, donde la prestación de servicios pude ser a través de un

particular o directamente por el Estado, en cualquiera de los dos cosas el Estado mantiene las facultades

de inspección control y vigilancia, para el caso de los particulares ésta puede ser subvencionada a través de

subsidios a la demanda o pagada por los particulares, todo ello busca asegurarle a los padres de familia y a

los estudiantes la libertad para escoger la institución educativa de su preferencia. Artículo 4. (Ministerio de

Educación Chile, 2009)

El Ministerio de Educación, previa aprobación del Consejo Nacional de Educación, tiene las facultades

para establecer las bases curriculares para los niveles de educación, haciendo énfasis en los diferentes

niveles de profundización por ciclos o años, dado que los objetivos de aprendizaje en cada uno de los

niveles son diferenciados o con énfasis particulares.

La educación básica está organizada en cuatro niveles: parvularia, básica, media y superior.

La Educación Básica se “orienta hacia la formación integral de los alumnos, en sus dimensiones física,

afectiva, cognitiva, social, cultural, moral y espiritual, desarrollando sus capacidades, habilidades y

actitudes” (Ministerio de Educación, 2009).

De acuerdo al artículo 20 de la ley de Educación General en Chile, se establece que la Educación Media,

tiene como objetivo encaminar a cada alumno,

“expanda y profundice su formación general y desarrolle los conocimientos, habilidades y

actitudes que le permitan ejercer una ciudadanía activa e integrarse a la sociedad (…) Este nivel

educativo ofrece una formación general común y formaciones diferenciadas. Estas son la

humanístico-científica, técnico-profesional y artística, u otras que se podrán determinar a través

de las referidas bases curriculares” (Ministerio de Educación Chile, 2009).

Con el fin de articular a la educación superior o incorporarse a la vida laboral.

123

En el artículo 21, establece que la Educación Superior es aquella que tiene por objeto la “preparación y

formación del estudiante en un nivel avanzado en las ciencias, las artes, las humanidades y las tecnologías,

y en el campo profesional y técnico. El ingreso de estudiantes a la educación superior tiene como requisito

mínimo la licencia de educación media” (Ministerio de Educación, 2009).

Requisitos de ingreso: De acuerdo al art 25 de la ley general de Educación General de Chile, La educación

parvularia no tiene una duración obligatoria ni requisitos para ingresar a la educación básica. “El nivel de

educación básica regular tendrá una duración de seis años y el nivel de educación media regular tendrá

una duración de seis años, cuatro de los cuales, en el segundo caso, serán de formación general y los dos

finales de formación diferenciada”. En el artículo 27 para poder ingresar a la educación media se requiere

haber aprobado la educación básica o tener estudios equivalentes. La edad mínima para ingresar a la

educación básica es de seis años y para ingresar la educación media la edad máxima es de dieciséis años.

Es de resaltar que el modelo chileno brinda la oportunidad da sus estudiantes de acceder a formación

especializada en áreas como la humanístico-científica, técnico-profesional o artística, es decir que en el

nivel de educación media ya el estudiante se le permite orientar sus competencias y habilidades entrono a

un área de su interés, lo cual facilita la inserción de este en el mundo laboral en la educación superior.

España

El sistema Educativo español tiene como fundamento los currículos basados en competencias, respecto a

estos, consagra que son “la regulación de los elementos que determinan los procesos de enseñanza y

aprendizaje para cada una de las enseñanzas” (Boletín Oficial de Estado Español, 2013). En el Artículo 6

de la Ley Orgánica de Educación en España, se establece que el currículo tiene objetivos, competencias,

contenidos, estándares, resultados y criterios de “evaluación del grado de adquisición de las competencias

y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa” (Boletín Oficial de Estado Español, 2013).

En la distribución de competencias, le corresponde al gobierno nacional el diseño del currículo básico, en

relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de

aprendizaje evaluables, para la adecuada formación común en todo el territorio.

El sistema está organizado en educación Primaria, Secundaria Obligatoria y Bachillerato; las asignaturas

que cada estudiante cursa se agrupan en tres bloques: asignaturas troncales, específicas y de libre

configuración autonómica (en las cuales las Comunidades gozan de plena autonomía de configuración).

La Educación Primaria está compuesta por seis cursos obligatorios y cada estudiante debe cursar las áreas

de a) Ciencias de la Naturaleza, b) Ciencias Sociales, c) Lengua Castellana y Literatura, d) Matemáticas, e)

Primera Lengua Extranjera, las cuales hacen parte del bloque troncal (es decir que son recurrentes en

todos los cursos) (Boletín Oficial de Estado Español, 2013):

El bloque de asignaturas específicas está compuesto por dos bloques, el primero está integrado por los

cursos de a) Educación Física, b) Religión, o Valores Sociales y Cívicos, a elección de los padres, madres

o tutores legales. Estas deben ser ofertadas de manera obligatoria por los centros educativos.

El segundo bloque está compuesto por un conjunto de materias que debe ser impartido de manera optativa

por cada centro educativo. a) Educación Artística, b) Segunda Lengua Extranjera, c) Religión, sólo si los

padres, madres o tutores legales no la han escogido, d) Valores Sociales y Cívicos, sólo si los padres, madres

o tutores legales o la han escogido en la elección. De estas, almeno una debe ser puesta a disposición del

plantel educativo.

124

Dentro de este modelo es de resaltar que está diseñado para que los padres de familia acompañen al

estudiante en su proceso formativo, especialmente en la toma de decisiones en cuanto a las asignaturas

específicas.

En el curso sexto de la Educación Primaria, se realiza la evaluación individualizada a todos los estudiantes,

en la que se comprueba el grado de conocimientos y competencias básicas en las diferentes áreas del

conocimiento ya mencionadas. El resultado de las evaluaciones practicadas es entregado a los padres de

familia o tutores legales y sirve de base para formular el plan de estudio por parte de estos y de los centros

educativos para el siguiente año escolar.

La educación secundaria está organizada en dos ciclos, el primero de tres cursos y el segundo de uno “El

segundo ciclo o cuarto curso de la Educación Secundaria Obligatoria tendrá un carácter fundamentalmente

propedéutico” (Boletín Oficial de Estado Español, 2013)

En el primer ciclo, los dos primeros cursos deben cursar las materias troncales (obligatorias para todos)

de: Biología y Geología en primer curso y Física y Química en el segundo, en ambos cursos Geografía e

Historia, Lengua Castellana y Literatura, Matemáticas y Primera Lengua Extranjera.

En el curso tercero las materias troncales son: Biología y Geología, Física y Química, Geografía e Historia,

Lengua Castellana y Literatura y la Primera Lengua Extranjera.

En los tres cursos las instituciones educativas deben ofertar una será de materias optativas que cada

estudiante y sus padres escogen según su preferencia, estas son: Matemáticas Orientadas a la Enseñanza

Académica, o Matemáticas Aplicadas.

En cuanto a las materias específicas, las de oferta obligatoria son Educación Física y Religión o Valores

Éticos, según la preferencia de los padres y los estudiantes; además de ello el plantel educativo debe ofertar

por lo menos una de estas materias: Cultura Clásica, Educación Plástica, Visual y Audiovisual, Iniciación

a la Actividad Emprendedora y Empresarial, Música, Segunda Lengua Extranjera, Tecnología, Religión o

Valores Éticos.

Es de resaltar del modelo español, la propuesta que hace para lograr la inmersión de los padres de familia

o tutores en el proceso educativo del estudiante, si bien es cierto después de la formación básica el

estudiante comienza a tener a su disposición una oferta académica optativa que le permite profundizar en

aquello en lo que es mejor, estas decisiones deben estar acompañar por su familia lo cual facilita la

articulación entre estos dos actores. Así mismo, se observa la evaluación que se realiza en sexto grado de

la educación primaria como condición para seguir sus estudios en la educación media la cual se

fundamenta en ciclos propedéutico. Es decir que la evaluación tiene un carácter vinculante lo que obliga

las estudiantes a procurarse una mejor preparación, y del mismo modo esta evaluación permite formular

un plan de acompañamiento que ayuda a que el estudiante tenga más oportunidades de una mejor

formación.

125

DIAGNÓSTICO DEL DISEÑO LEGAL DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA EN

COLOMBIA ESTABLECIDO EN LA LEY 115 DE 1994 EN TÉRMINOS CURRICULARES Y DE

INTEGRACIÓN INSTITUCIONAL

A continuación se presentan los principales desarrollos normativos que regulan la educación por

competencias, y posteriormente se explican las competencias que existen entre los diferentes actores del

sistema en torno a la integración planteada.

Constitución Política de Colombia, ARTICULO 67.

“(…) La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia;

y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la

protección del ambiente (…)”35

Ley 115 de 1994 Ley General de Educación

El artículo 5 establece los fines asignados a la educación, entre ellos se resaltan los siguientes:

“11. La formación en la práctica del trabajo mediante los conocimientos técnicos y habilidades

así como la valoración del mismo como fundamento del desarrollo individual y social.

13. La promoción en la persona y en la sociedad, de la capacidad para crear, investigar, adoptar

la tecnología que se requiere en el desarrollo del país y le permita al educando ingresar al

sector productivo36

.

Por otro lado, la ley incluye la definición y descripción detallada de los elementos constitutivos de la

educación media, a continuación se presentan los relacionados con la articulación por competencias:

“Artículo 27º.- Duración y finalidad. La educación media constituye la culminación,

consolidación y avance en el logro de los niveles anteriores y comprende dos grados, el décimo

(10º) y el undécimo (11º). Tiene como fin la comprensión de las ideas y los valores universales

y la preparación para el ingreso del educando a la educación superior y al trabajo.

Artículo 28º.- Carácter de la educación media. La educación media tendrá el carácter de

académica o técnica. A su término se obtiene el título de bachiller que habilita al educando

para ingresar a la educación superior en cualquiera de sus niveles y carreras.

Artículo 29º.- Educación media académica. La educación media académica permitirá al

estudiante, según sus intereses y capacidades, profundizar en un campo específico de las

ciencias, las artes o las humanidades y acceder a la educación superior.3738

Nótese en este punto que la ley ya perfilaba la posibilidad de tener bachilleratos diferenciados,

particularmente, el articulo 29 ya visualiza al estudiante de educación media como un sujeto que demanda

una formación particular en ciertas áreas del conocimiento para perfilarse como futuro titular de cierta

profesión u oficio.

“Artículo 31º.- Áreas fundamentales de la educación media académica. Para el logro de los

objetivos de la educación media académica serán obligatorias y fundamentales las mismas áreas

35

Subrayado propio 36

Subrayado propio 37

Subrayado propio 38

Subrayado propio

126

de la educación básica en un nivel más avanzado, además de las ciencias económicas, políticas

y la filosofía.

Parágrafo.- Aunque todas las áreas de la educación media académica son obligatorias y

fundamentales, las instituciones educativas organizarán la programación de tal manera que los

estudiantes puedan intensificar, entre otros, en ciencias naturales, ciencias sociales,

humanidades, arte o lenguas extranjeras, de acuerdo con su vocación e intereses, como

orientación a la carrera que vayan a escoger en la educación superior”.39

Pero en contradicción con esto el artículo 31 establece que la formación en educación media será la

profundización de las áreas comunes desarrolladas en la educación básica sumándole las ciencias

económicas, la política y la filosofía.

Además de ello, el parágrafo del artículo 31 contiene dos disposiciones que son determinantes para nuestro

estudio, por un lado determina ciertas áreas del conocimiento que terminan convirtiéndose en tipologías

para la formación de un estudiante de educación media (profundización en ciencias naturales, ciencias

sociales y humanidades, el arte o las lenguas extranjeras) y por el otro determina que son las instituciones

educativas las que tienen la competencia para determinar si se adopta o no alguna de estas modalidades

para el desarrollo de las competencias de sus estudiantes en grados 10º y 11º.

“Artículo 32º.- Educación media técnica. La educación media técnica prepara a los estudiantes

para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios, y para la

continuación en la educación superior.

Estará dirigida a la formación calificada en especialidades tales como: agropecuaria, comercio,

finanzas, administración, ecología, medio ambiente, industria, informática, minería, salud,

recreación, turismo, deporte y las demás que requiera el sector productivo y de servicios. Debe

incorporar, en su formación teórica y práctica, lo más avanzado de la ciencia y de la técnica,

para que el estudiante esté en capacidad de adaptarse a las nuevas tecnologías y al avance de la

ciencia.

Las especialidades que ofrezcan los distintos establecimientos educativos, deben corresponder

a las necesidades regionales.

Parágrafo.- Para la creación de instituciones de educación media técnica o para la

incorporación de otras y para la oferta de programas, se deberá tener una infraestructura

adecuada, el personal docente especializado y establecer una coordinación con el Servicio

Nacional de Aprendizaje, SENA u otras instituciones de capacitación laboral o del sector

productivo.

Artículo 33º. Objetivos específicos de la educación media técnica. Son objetivos específicos de

la educación media técnica:

a) La capacitación básica inicial para el trabajo; b) La preparación para vincularse al sector

productivo y a las posibilidades de formación que éste ofrece, y c) La formación adecuada a

los objetivos de educación media académica, que permita al educando el ingreso a la educación

superior.(…)”40

39

Subrayado propio 40

Subrayado propio

127

ILUSTRACIÓN 3. ESQUEMA PARA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROCESOS DE ARTICULACIÓN

Por otro lado, la ley señala un primer ejercicio de integración entre diferentes tipos de educación

(entiéndase educación media y superior), el cual se denomina educación media técnica. Ésta pretende

integrar algunos elementos de la educación técnica a los diseños curriculares de la educación media o, en

otras palabras, formar bachilleres que ya tengan adelantado el proceso de desarrollo de competencias

específicas en ciertas áreas productivas con el fin de facilitar la inserción de estas en el aparato laboral.

Este es un primer ejercicio que abre las puertas de la integración inter institucional, aunque nuevamente

deja en manos de las instituciones educativas la iniciativa para estructurar dicha integración, aunque en esta

ocupación obliga a adelantar una coordinación con el SENA y particularmente exige que esta tenga en

cuenta las demandas regionales. Es la primera vez en que se señala que la estructuración de un diseño

curricular debe ser acorde a la dinámica propia de cada región, además cabe anotar que dicha integración

tiene un carácter de formación laboral y en un menor grado la estimulación del estudiante para insertarse

a proceso de educación superior.

Para consultar la estructura curricular de la educación básica y media en Colombia ésta se referencia en

las páginas 21 y 22 del presente documento.

Decreto 1860 de 1994 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994

“ARTICULO 12. CONTINUIDAD DENTRO DEL SERVICIO EDUCATIVO. La

educación preescolar, la básica, la media, la del servicio especial de educación laboral, la

universitaria, la técnica y la tecnológica, constituyen un solo sistema interrelacionado y

adecuadamente flexible, como para permitir a los educandos su tránsito y continuidad dentro

del proceso formativo personal.

Los procesos pedagógicos deben articular verticalmente la estructura del servicio para hacer

posible al educando el acceso hasta el más alto grado de preparación y formación. Además

deben facilitar su movilidad horizontal, es decir el tránsito de un establecimiento educativo a

otro, para lo cual se podrá hacer uso de los exámenes de validación, de acuerdo con la

reglamentación que expida el Ministerio de Educación nacional. (…)41

41

Subrayado propio

Fuente: MEN 2009 pág. 25

128

En este artículo resalta la necesidad y la base filosófica del diseño del sistema educativo colombiano, el

cual propende por una integración adecuada entre los diferentes grados y tipos de formación.

LEY 30 DE 1992 Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior.

El artículo 6 establece como uno de los objetivos de la educación superior, la materialización de la

colaboración interinstitucional para favorecer la integración a través de la contribución que la educación

superior pueda ofrecerle a las instituciones que imparten educación media. Al respecto afirma que:

“ARTÍCULO 6. Son objetivos de la Educación Superior y de sus instituciones:

f) (…) Contribuir al desarrollo de los niveles educativos que le preceden para facilitar el logro

de sus correspondientes fines”.

“ARTÍCULO 7. Los campos de acción de la Educación Superior, son: El de la técnica, el de

la ciencia el de la tecnología, el de las humanidades, el del arte y el de la filosofía.

ARTÍCULO 8. Los programas de pregrado y de postgrado que ofrezcan las instituciones de

Educación Superior, harán referencia a los campos de acción anteriormente señalados, de

conformidad con sus propósitos de formación”.42

Se encuentra en los campos de acción sobre los cuales se fundamenta el sistema de educación superior,

una clasificación de las áreas del conocimiento que de entrada no se correlacionan con las establecidas en

el artículo 29 de la ley 115 para la educación media, lo cual plantea un primer reto puesto que la

articulación debe basarse en una clasificación compartida entre la educación media y la superior, para que

el desarrollo de diseño curriculares en la educación media se ajuste de entrada a las clasificaciones y

categorías que se manejan en la educación superior.

CONPES 81 de 2004 “Consolidación del sistema nacional de formación para el trabajo en Colombia”

A través de este documento, el gobierno de la época buscó establecer los lineamientos de política pública

para estructurar el sistema nacional de formación para el trabajo, concebido como aquel que habría de

tender los puentes entre las instituciones de educación media, educación superior, educación no formal y

el sector productivo.

“El Sistema Nacional de Formación para el Trabajo-SNFT en Colombia es la estructura que

deberá articular la oferta de formación para el trabajo, conformada por gremios, empresas,

organizaciones de trabajadores, entidades de formación para el trabajo o de educación no

formal, cajas de compensación familiar, entidades de educación media, técnica profesional,

tecnológica, universidades y entidades gubernamentales, siempre y cuando desarrollen

programas de formación para el trabajo y/o de formación continua debidamente acreditados

en el marco del SNFT, tomando como referente las normas de competencia laboral

colombianas, con el fin de definir e implementar políticas y estrategias para el desarrollo y

calificación de los recursos humanos del país” (Conpes 81 de 2004, p 5)

Finalmente, es de resaltar que el proceso de integración por competencias entre las diferentes entidades

despende esencialmente de la voluntad que cada Institución de educación básica y media tenga y de la

42

Subrayado propio

129

disponibilidad que encuentre en las Instituciones de Educación superior y/o en el SENA o instituciones

que impartan formación para el trabajo.

Las Secretarías de Educación, bien sea de municipios certificados o de los departamentos, tienen como

papel fundamental el de servir de articuladoras del proceso educativo municipal, acompañando la

formulación técnica del PEI y de los esquemas curriculares en las instituciones de educación básica y

media, con el fin que éstas logren una acertada vinculación con las de educación superior.

En suma, depende de la voluntad de cada institución, sumado a factores exógenos tales como la voluntad

de las instituciones de educación superior y el acompañamiento de las secretarías de educación, lo que

sumado nos da como resultado un proceso de articulación netamente particular e individual y que no

corresponde a una política organizada en la cual, desde la normatividad se oriente, estimule y obligue a

que todo el sistema se integre en torno a un esquema curricular por competencias distribuidas en áreas del

conocimiento que le permita en el mediano plazo al país contar con una educación media completamente

conectada con las realidades que demanda la educación superior.

En el caso de la articulación con el sector productivo es aún más complejo el proceso, puesto que esto

dependerá en gran medida de la capacidad de cada institución a la hora de establecer vínculos con la

industria y el sector servicios de su territorio, sin que se impusiera una articulación de carácter estructural,

en donde todas las instituciones de educación básica y media, públicas o privadas, rurales o urbanas,

lograran articularse con diferentes Profeco formativos de educación superior a través del desarrollo de

competencias comunes, el acercamiento con el sector productivo sería mucho más simple, puesto que se

articularia todo el proceso formativo, como un todo, en torno a las necesidades propias de cada territorio,

dentro de una visión de mediano plazo, la cual debe ser orientada por el respectivo gobierno local.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El sistema educativo colombiano tiene elementos que históricamente permiten identificar una tendencia a

generar ciertas exclusiones a medida que se avanza en la formación académica del individuo; la educación

media ha sido concebida históricamente como el conjunto de conocimientos básicos que todo individuo

debe tener, de ahí el nombre de educación media y la razón por la que la obligatoriedad en cuanto a

gratuidad y cobertura solo sea hasta este nivel de formación, en otras palabras es la educación que todos

deben tener.

Encontramos por otro lado la educación superior, un nivel educativo que como su nombre lo indica está

pensado para generar diferencias por su “categoría superior” frente a la educación media; de ahí que

constitucional y legalmente el Estado no esté obligado a garantizar ni gratuidad ni cobertura universal.

De lo anterior se desprende una desconexión entre la educación media y la educación superior, son

procesos que no fueron pensados para ser complementarios, por el contrario mientras el uno tiene una

lógica homogeneizadora el otro tiene una lógica diferenciadora; esa desconexión explica en buena parte

los niveles de deserción en las universidades en los primeros semestres, el bajo rendimiento en áreas como

matemáticas y lenguaje en pruebas internacionales como las PISA, y peor aún demuestran como nuestra

educación media más que una oportunidad que impulse a los educandos a seguir sus estudios

universitarios, termina siendo una limitante puesto que no le entrega las competencias adecuadas a los

estudiantes para competir adecuadamente en la educación superior.

Un bachillerato académico especializado o uno de carácter técnico son elementos que claramente pueden

diferenciar la escogencia y desempeño de un estudiante en la educación superior, por lo que en un

130

momento en donde el país quiere entrar al prestigioso grupo de los países desarrollados, es impensable

mantener estas brechas en donde solo los que tiene recursos económicos pueden darse educación

diferenciada y de calidad.

En consecuencia se requiere un diseño legal que obligue a la estructuración de una política que permita

una correcta articulación entre los diferentes niveles de formación educativa y particularmente para lograr

ampliar las posibilidades de todos los estudiantes y con ello proveer herramientas para la reducción de las

brechas sociales.

Por otro lado se identificó en el estudio comparado, con los países analizados tiene sistemas de calidad

que obligan a que la evaluación que realizan los Estados al final del proceso formativo en el equivalente a

lo que Colombia se denomina educación media sea una obligación obtener un puntaje mínimo establecido

para poder acceder a la educación superior, en otras palabras, en los países analizados, la evaluación final

en los países del bachillerato abre las puertas a la educación universitaria solo si es aprobada con un

puntaje mínimo, lo cual de entrada impone un estándar de calidad y una obligación a los estudiantes, las

instituciones educativas y las familias a garantizar un estándar mínimo de calidad para con los educandos;

por esta razón dentro del proyecto de ley propuesto se incluye la obligatoriedad de aprobar los exámenes

de Estado, aclarando que estos deben ser diferenciados de acuerdo con la modalidad de bachillerato

seleccionada por el estudiante.

En cuanto a las competencias de las diferentes entidades, se identificó que los municipios certificados en

educación (en el caso de los no certificados esta función debe ser asumida por los Departamentos) deben

cumplir un papel de coordinación dentro de la implementación de esta nueva visión; es evidente que para

una institución educativa es sumamente complejo y costoso aspirar a ofrecer todas las modalidades de

bachillerato académico, por lo que se propone que el municipio ejerza como supremo rector de esta

política garantizando que por lo menos en cada institución educativa se ofrezca una modalidad con el fin

de darle la posibilidad al estudiante de escoger libremente garantizando su movilidad entre las diferentes

instituciones; más aún es posible ampliar esta concepción a esquemas de integración provincial, en donde

dos o más municipios unen esfuerzos con el fin de diversificar la oferta académica y especializarse en una

u otra modalidad de educación media académica.

Finalmente es importante resaltar que hoy por hoy el Estado tiene el gran reto de lograr la implementación

de la jornada continua como una de las estrategias fundamentales para reducir la criminalidad y los

embarazos juveniles, pero por sobre todo aumentar las horas lectivas y con ello aumentar la calidad de la

educación media; pues buen esta propuesta puede ser una respuesta al que hacer con los estudiantes en

las horas adicionales en el aula, puesto que ofrece un enfoque en donde las horas dedicadas a cada una

de las materias que son claves para el desarrollo de las competencias en cada área específica del

conocimiento son fundamentales dentro del proceso de formación.

131

PROPUESTA DE PROYECTO DE LEY PARA LA MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LA

EDUCACIÓN MEDIA

PROYECTO DE LEY _________ DE 2015 SENADO.

Por medio de la cual se modifica la estructura de la educación media, se asignan nuevas competencias en materia de

educación y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

Capítulo I

Objeto

Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer un nuevo modelo de educación media, a través de la creación

de bachilleratos especializados que faciliten la profundización en conocimientos y competencias necesarias para lograr una

acertada articulación entre la educación media y la educación superior en cualquiera de sus niveles; así mismo estable una

nueva estructura de competencias en la materia, con el fin de asignar responsables concretos para lograr una acertada

implementación de lo dispuesto en esta ley.

Capitulo II

Estructura de la Educación Media

Artículo 2. Definición de la educación media. Modifíquese el artículo 29º de la LEY 115 DE 1994 así:

Artículo 29º.- Educación media académica. La educación media académica permitirá al estudiante, según sus intereses y

capacidades, profundizar en un campo específico de los siguientes: ciencia y la tecnología, el de las humanidades y ciencias

sociales, el del arte.

Artículo 3. Tipos de Educación Media. Modifíquese el artículo 31º de la LEY 115 DE 1994 así:

Artículo 31º.- Tipos de educación media académica. Para el logro de los objetivos de la educación media académica, se

establecen tres modalidades de educación básica académica, el énfasis en ciencia y la tecnología, el énfasis en humanidades

y ciencias sociales y el énfasis en arte. Las instituciones educativas deberán adoptar por lo menos uno de las tres modalidades.

En cualquiera de las tres modalidades serán obligatorias y fundamentales las mismas áreas de la educación básica y

comprenderán un mínimo del 60% del plan de estudios.

Un 10% del plan de estudios comprenderá la profundización en el aprendizaje del inglés como segundo idioma.

Cada modalidad de educación media académica tendrá un grupo de áreas del conocimiento en las cuales se profundizara en

el respectivo plan de estudios según la modalidad escogida por el estudiante. Dicha profundización comprenderá Un 30%

del plan de estudios.

El correspondiente grupo de áreas a profundizar según la modalidad correspondiente será el siguiente:

Énfasis en Ciencia y la Tecnología

Ciencias naturales y educación ambiental.

Matemáticas y estadística

Tecnología e informática.

Física, química y ciencias exactas.

Ciencias agropecuarias.

Énfasis en Humanidades y Ciencias Sociales

Ciencias sociales, historia, geografía, constitución política y democracia.

Ciencias económicas, políticas y la filosofía.

Lengua Castellana.

132

Historia

Estadística aplicada en ciencias sociales


Énfasis en arte.

Música

Artes escénicas

Historia

Lengua castellana

Educación artística.


Parágrafo Primero: Las Secretarias de educación municipales o quien cumpla sus funciones, según lo establecido en la ley

715 de 2001 deberán establecer las condiciones para que en su respectivo municipio se ofrezcan todas las modalidades de

bachillerato de tal manera que los estudiantes puedan intensificar su estudio en diferentes áreas de acuerdo con su vocación

e intereses, como orientación a la carrera que vayan a escoger en la educación superior.

En todo caso, en cada municipio se deberán garantizar las condiciones necesarias para que cada estudiante pueda escoger

libremente el énfasis que considere apropiado para sí mismo.

Parágrafo Segundo: será requisito para obtener el título de bachiller académico con cualquier énfasis, así como el de bachiller

técnico, aprobar el Examen de Estado correspondiente a la modalidad escogida por el estudiante

El Gobierno reglamentara la materia y establecerá criterios de evaluación diferenciados para cada énfasis de educación media

académica, así como para la educación media técnica.

Capitulo III

Competencias Específicas para la prestación de la Educación Media

Artículo 4. Competencias de los Departamentos en Municipios no Certificados. Adiciónese un numeral al artículo 6 de la

ley 715 de 2001

6.2.16 coordinar junto con las entidades educativas del respectivo municipio, la estructuración de las diferentes modalidades

de educación media académica, así como de la educación media técnica, garantizando que todas las modalidades estén

disponibles en cada municipio no certificado.

En todo caso el Departamento deberá garantizar la movilidad entre las diferentes instituciones educativas en el respectivo

municipio, de los estudiantes que al aprobar el grado 9º escojan uno u otro énfasis de educación media académica.

Artículo 5. Competencias de los Municipios Certificados. Adiciónese un numeral al artículo 7 de la ley 715 de 2001

7.16 coordinar junto con las entidades educativas de su jurisdicción la estructuración de las diferentes modalidades de

educación media académica, así como de la educación media técnica, garantizando que todas las modalidades estén

disponibles en el municipio.

En todo caso el Municipio deberá garantizar la movilidad entre las diferentes instituciones educativas de su jurisdicción, de

los estudiantes que al aprobar el grado 9º escojan uno u otro énfasis de educación media académica.

Capitulo IV

Transición, Vigencia y Derogatorias

Artículo 6. Transición. El gobierno nacional fijara el criterio de transición entre el modelo de educación media académica

actual y lo dispuesto en la presente ley.

En todo caso dicha reglamentación deberá imponer 5 años como límite máximo a las instituciones educativas, así como a las

entidades territoriales para la implementación de las disposiciones de la presente ley.

133

En virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad establecidos en el artículo 288 de la constitución política, así

como en la ley 1454 de 2011, el gobierno nacional deberá prestar apoyo técnico y financiero a las entidades territoriales para

la implementación del nuevo modelo de educación media académica.

Artículo 7. Financiación: El apoyo financiero deber reflejarse en una partida específica, dentro del presupuesto anual durante

los próximos 5 años a partir de la entrada en vigencia de la presente ley y deberá equivaler al recaudo del 50% del gravamen

a los movimientos financieros (4 x mil) del año anterior.

La administración de estos recursos estará en cabeza del ministerio de educación nacional o quien haga sus veces y se hará a

través de una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística. El acceso

a estos recursos se hará a través de proyectos presentados por las entidades territoriales y las instituciones educativas, en el

marco de la implementación de lo dispuesto en la presente ley

Artículo 8. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le

sean contrarias.


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134

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136

ANEXO 1. EVOLUCIÓN TRÁMITE LEGISLATIVO LEY 115 DE 1994 Y PROYECTOS DE LEY

MODIFICATORIOS

PROYECTOS DE LEY QUE PRETENDÍAN MODIFICAR LA LEY 115 DE 1994

PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION

MOTIVOS SINOPSIS ESTADO OBSERV.

95/98 C

“Por medio de la cual

se reforma la Ley 115

de 1994 y se dictan

otras disposiciones.”

Pretende que los docentes que prestan sus servicios en zonas

de orden público tengan acceso preferencial a la capacitación

que brinde el Estado con la responsabilidad de regresar al

colegio del lugar, con el fin de mejorar la calidad de la

educación del área rural y de conflicto.

Publicada ponencia

Primer debate

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

117/98 C;

20/99 S



de 1994 que

institucionaliza la

enseñanza obligatoria

de la educación

comunitaria y se dictan


Adicionar a la Ley 115, que los proyectos educativos

institucionales sean más dinámicos, factibles y evaluables,

concediendo estímulos a sus gestores y permitiendo así

mismo, mayor trabajo comunitario para enaltecer las

condiciones humanas con una mejor calidad de vida,

mejorando las condiciones de trabajo y el entorno social

donde se actúa.

Publicada ponencia

Tercer debate

313/99

Archivado en

Debate 168/00

Com VI

Senado Art

157 Ley 5 de

1992

184/99 C

“Por el cual se modifica

el Art 14 de la Ley 115

de 1994 (Ley General

de Educación).”

La educación preescolar, básica y media es obligatoria en

todos los establecimientos oficiales o privados que ofrezcan

educación formal.

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

135/00 S

“Por la cual se modifica


de 1994 (Ley General

de Educación).”

El Gobierno Nacional reglamentará el sistema de títulos y

validaciones de la educación por niveles y grados. Para obtener

el título de bachiller deberá tener como requisito

indispensable haber obtenido un puntaje mínimo en los

Exámenes del Estado el cual será previamente determinado

por el ICFES. Además establecerá el sistema de validación de

estudios y homologación de títulos académicos obtenidos en

otros países en los mismos niveles y grados.

Publicada ponencia

Primer debate

152/01

Archivado en

Debate 400/01

Com VI

Senado Art

157 Ley 5 de

1992

132/01 C


el numeral 4 del Art 23

de la Ley 115 de 1994 y

se adicionan dos

parágrafos.”

Establece como área obligatoria y fundamental de plan de

estudios, la educación sobre el consumo de alcohol, sustancias

sicoactivas, tabaco, cigarrillo y sus derivados, educación sexual,

educación ética, valores humanos y derechos humanos.

Publicada ponencia

Primer debate

218/02

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

155/02 C

“Por medio del cual se

oficializa la política de

desarrollo nacional de

la educación física, se

institucionaliza el

programa para su

desarrollo en las

entidades educativas y

formativas oficiales y

privadas de los

departamentos y

municipios en el país y

se fortalece e

implementan los

programas centros de

educación física y

centros de iniciación y

formación deportiva,

además se modifica la

Ley 181/95, la Ley 115

de 1994 y la Ley 715 de

2001, y se dictan otras

disposiciones.”

Favorecer a la práctica de la Educación Física en el país, a

través de la creación de los Centros de Educación Física y

Centros de Iniciación y Formación Deportiva tanto oficial y

privado de los departamentos y municipios.

Publicada ponencia

Primer debate

228/03

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

194/03 C



de 1994. (Educación

enseñanza jurídica).”

Incluya la enseñanza de nociones básicas sobre las normas del

ordenamiento jurídico nacional referente al trabajo y a la

seguridad social, a la protección de la familia y la niñez y a la

propiedad, contenidas en los Código Sustantivo de Trabajo y

Civil y las demás leyes que los modifican.

Publicada ponencia

Primer debate

220/03

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals

137


PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION


22/03 C



de 1994.”

Adicionar la Ley 115, en el artículo 14, un inciso que incluya

la enseñanza de nociones básicas sobre las normas del

ordenamiento jurídico nacional que regulan los derechos

fundamentales referente al trabajo y a la seguridad social, a la

protección de la familia y la niñez y a la propiedad, contenidas

en los códigos sustantivos de trabajo y civil y en las demás leyes

que los modifican.

Publicada Ponencia

Primer Debate

146/04

Archivado en

Debate 349/04

Art 157 Ley 5

de 1992

123/03 C

“Por la cual se dictan

disposiciones para

reglamentar

parcialmente la Ley

115 de 1994, para el

desarrollo de una

cultura empresarial en

las unidades educativas.

Promover el desarrollo de la Cultura empresarial

En la formación del estudiante de educación media formal

para complementar su formación integral de acuerdo a sus

aptitudes para la generación de empleo, el desarrollo regional,

la integración entre sectores económicos, el aprovechamiento

productivo de pequeños capitales.

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

46/04 C;

282/05 S

“Mediante la cual se

adiciona un inciso al

artículo 3 de la Ley 115

de 1994. (Ley General

de Educación).”

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

13/04 S


se modifica

parcialmente la Ley

115 de 1994 para

implementar en todas

las instituciones de

educación oficiales o

privadas la enseñanza,

el aprendizaje y la

promoción de la

equidad de género y se

dictan otras

disposiciones.”

Es deber de los padres de familia, la sociedad, el Estado y,

especialmente, de los docentes en los niveles de educación

básica y media:

1. Diseñar programas destinados a superar los estereotipos

entre géneros en los materiales escolares y medios de

comunicación.

2. Sensibilizar y capacitar en equidad de género a funcionarios

y educadores públicos y privados.

3. Proponer políticas educativas destinadas a superar los

estereotipos entre géneros en los libros y en el material

docente.

4. Los medios de comunicación cumplirán su deber social de

promover la equidad de género

- Publicada

Ponencia Primer

debate 492/04

- Archivado en

Debate

Art 157 Ley 5

De 1992

283/05 C;

41/04 S


modifica el Art 14 de la

Ley 115 de 1994.”

Adicionar el literal a) del Art 14 de la Ley 115 de 1994,

adicionar el estudio, comprensión y práctica de la Constitución

y la Instrucción Cívica, nociones básicas sobre jurisdicción de

paz, mecanismos alternativos de solución de conflictos,

derecho de familia; derecho laboral y contratos más usuales.

Se justifica esta adición en la educación formal a partir de

considerar que el conocimiento de los principios y valores en

la constitución de 1991, no es suficiente para que el ciudadano

pueda hacer valer sus derechos para prever conflictos para

congestionar los despachos judiciales. Por cual es necesario

que la instrucción sobre las lecciones básicas de derecho

constitucional, complementada con fundamentos jurídicos de

aquellas áreas de incidencia en la vida cotidiana y de los

mecanismos extra jurisdiccionales para solucionar esos

conflictos

Aprobada

Conciliación

107/06, 127/06

Sancionado como

Ley

Ley 1029 de

2006

338/05 C


modifican los Arts 93 y

94 de la Ley 115 de

1994, se crea la figura

de Vicepersonero y se

dictan otras

disposiciones.”

Retirado por el

Autor

Art 155 Ley 5

de 1992

342/05 C;

306/05 S

“Por el cual se modifica


de 1994.”

El estudio, la comprensión y la práctica de la Constitución y la

instrucción cívica, será materializada en la creación de una

asignatura de Urbanidad y Cívica, la cual deberá ser impartida

en la educación preescolar, básica y media, de conformidad

con el Art 41 de la Constitución Política. La educación para la

justicia, la paz, la democracia, la solidaridad, la confraternidad,

la urbanidad, el cooperativismo y, en general, la formación de

los valores humanos mejorar la convivencia social.

Aprobada

Conciliación 18/06

Sancionado como

Ley

Ley 1013 de

2006

11/05 S

“Por la cual se

conceden unos

estímulos a los

personeros de los

El Estado reconocerá y premiará la labor de los Personeros de

los Estudiantes y representantes de los estudiantes ante el

Consejo Directivo, elegidos en los establecimientos educativos

de conformidad con lo establecido en la Ley 115 de 1994, el

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992




138


PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION


estudiantes.

[Personeros

estudiantiles]”

Decreto 1860 de 1994 y demás normas que las modifiquen,

adicionen o reglamenten.

22/05 C;

285/06 S

“Por la cual se reforma

la Ley 115 de 1994 y se

traslada una semana del

calendario académico

vocacional.”

Redistribuir el calendario vacacional estudiantil, trasladando

una semana de dicho calendario.

Aprobado Cuarto

debate 415/07

Aprobada

Conciliación, En

Senado 416/07

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

199/05 C


se modifica el Art 94 de


dictan otras

disposiciones.”

Modificar el Art 94 de la Ley 115 de 1994, ampliando el

umbral de los estudiantes susceptibles de ser elegidos

personeros no solo para los estudiantes de grado once y se

amplía a los de grado octavo, noveno y décimo.

Publicada ponencia

Primer debate

172/06

Archivado en

Debate 274/06

Art 157 Ley 5

de 1992

231/05 C


modifican los Arts 93 y

94 de la Ley 115 de

1994, se crea la figura

del vicepersonero y

dictan otras

disposiciones.”

En los consejos directivos de los establecimientos de

educación básica y media del Estado habrá un representante

de los estudiantes, escogido por ellos mismos, de acuerdo con

el reglamento de cada institución. Los mecanismos de

representación y la participación de los estudiantes en los

establecimientos educativos privados se regirán por lo

dispuesto en el Art 142 de esta Ley.

Acumulado Ver Pl. 199/05

Cámara

11/06 C



dictan otras

disposiciones.”

Relacionadas en dos áreas: una con el propósito de mejorar la

calidad de la educación y de la puesta en marcha de un

régimen de responsabilidad para los docentes que obligue a

que en la educación se cumpla con los objetivos trazados en la

Ley 115 de 1994 (artículo 20 a 23) y otra relacionada con la

necesidad de impartir educación bilingüe, que asegure el

dominio del idioma inglés a los bachilleres colombianos.

Publicada Ponencia

Primer Debate

312/06

Archivado en

Debate 360/06

Art 157 Ley 5

de 1992

15/06 S



de 1994, para ordenar

la enseñanza de los

principios universales

de la urbanidad, en los

primeros cinco grados

de la educación básica-

ley urbanidad.”

Proyecto de ley reforma la ley 115 de 1994, busca ordenar la

enseñanza de los principios universales de la urbanidad, en los

primeros cinco grados de la Educación Básica - Ley

Urbanidad. Para lo anterior, modifica los artículos 20, 21 y 23,

estableciendo objetivos generales de la educación básica

(añadiendo “Propiciar el aprendizaje de las normas de

urbanidad” como un nuevo objetivo general), Objetivos

específicos de la educación básica en el ciclo de primaria

(añadiendo “La formación en la práctica de las reglas

universales de urbanidad” como un nuevo objetivo de este

tipo), y añadiendo “Urbanidad” como una de las áreas

obligatorias y/o fundamentales de la educación básica.

Además, se añade un nuevo artículo, regulando la “Formación

en reglas de urbanidad”.

Publicada ponencia

Primer debate

362/06

Archivado en

Debate

Comisión VI

Senado Art

157 Ley 5 de

1992

07/06 C;

299/08 S


se modifica el Art 183


se reglamenta la

gratuidad en la

educación de los

niveles Sisben I, II y III

de las instituciones

educativas estatales.”

Regular el derecho a la gratuidad y a la obligatoriedad en la

educación en los niveles de preescolar y básica en las

instituciones educativas oficiales, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 67 de la Constitución Política de

Colombia. Para lo anterior se establecen los requisitos

necesarios para materializar ese derecho, las instituciones

responsables de brindar los recursos para garantizar ese

derecho y se define lo que la ley entiende como “Costo

operacional”.

Publicada ponencia

Segundo debate

251/08

Archivado en

Debate

278/08, 410/08

Art 184 Ley 5

de 1992

206/07 C;

65/06 S


se regula lo atinente a

los requisitos y

procedimientos para

ingresar al servicio

educativo estatal en las

zonas de difícil acceso,

poblaciones especiales

o áreas de formación

técnica o deficitarias y

se dictan otras

disposiciones.

Regular lo atinente a los requisitos y procedimientos para

ingresar al servicio educativo estatal en las zonas de difícil

acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnica o

deficitaria.

Para lo anterior modifica el Art 116 de la ley 115 de 1994.

Sancionado como

Ley

352/09

Ley 1297 de

2009









139


PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION


[Educación en zonas de

difícil acceso]”

63/06 C


reforma la Ley 115 de

1994 y se establece la

cátedra obligatoria del

idioma inglés durante

todo el ciclo de la

educación formal.”

La implementación del programa de Bilingüismo. Para lo

anterior modifica los artículos 13, 14, 16, 20, 21, 22 y 30 de la

ley 115 de 1994.

Publicada ponencia

Primer debate

336/06

Archivado en

Debate 500/06

Art 157 Ley 5

de 1992

102/06 C


y adiciona la Ley 115

de 1994 y se aclara la

Ley 1013 de 2006.”

La creación de la asignatura de Cooperativismo, dentro del

grupo de áreas obligatorias en la Educación Básica Secundaria

y Media, como principio básico dispuesto en los Arts 14, 23,

26, 27, 32 y 33 de la Ley 115 de 1994; en las Instituciones de

Educación Superior, Técnicas Profesionales, Instituciones

Universitarias o Escuelas Tecnológicas y Universidades; y

además, aclarar la ley 1013 de 2006 para hacerla viable en su

aplicación y reglamentación. Para lo anterior se modifica el

parágrafo 1 del Art 14, se adiciona el Art 23, se adiciona el

parágrafo del Art 26, se modifica el inciso 1 del Art 31 y se

adiciona el Art 32, todos correspondientes a la ley 115 de

1994, además de dictar otras disposiciones relacionadas con el

propósito de esta ley.

Publicada ponencia

Primer debate

548/06

Archivado en

Debate 845/08

Art 157 Ley 5

de1992

87/06 S

“Mediante la cual se


artículo 183 de la Ley

115 de 1994.”

Retirado por el

Autor

312/08 C;

90/07 S


se modifican los

artículos 13, 14, 16, 20,

21, 22, 30, 38, 80 de la

Ley 115 de 1994.

[Competencias en

inglés]”

Se dicta disposiciones en materia de educación. Los cambios

en temas de desarrollo de competencias en el idioma inglés y

el acceso a la educación superior, principalmente.

Aprobada

Conciliación En

Senado y Cámara

774/09, 888/09

Objeción Total del

Ejecutivo 612/09

Objetado

totalmente por

razones de

inconveniencia

141/07 C;

294/08 S


el artículo 203 de la

Ley 115 de 1994, en lo

relativo a cuotas

adicionales y se dictan


Los establecimientos educativos no podrán exigir en ningún

caso, cuotas en dinero o en especie, bonos, donaciones en

dinero o en especie, aportes a capital o tarifas adicionales a las

aprobadas por concepto de matrículas, pensiones y cobros

periódicos. Los establecimientos educativos deberán entregar a

los padres de familia en el momento de la matrícula la lista

completa de útiles escolares para uso pedagógico, textos,

uniformes e implementos que se usarán durante el siguiente

año académico.

Aprobada

Conciliación

158/09C, 208/09S

Sancionado como

Ley 01/09

Ley 1269 de

2008

145/07 C


se modifica el artículo

23 de la Ley 115 de

1994 o Ley General de

Educación”

Busca crear la cátedra de Educación Básica en Economía y

Finanzas en la educación básica de las instituciones educativas

del sector público y privado del país. Con el fin de adquirir los

conocimientos de tipo económico y financiero básicos para

que se conviertan en una herramienta esencial para las niñas y

niños, con la cual puedan desenvolverse en una economía.

Publicada Ponencia

Primer Debate

626/07 N

Archivado en

Debate 299/08

Art. 157 Ley 5

De 1992

18/08 C

“"Palabra de Vida". Por

medio del cual se crea

el programa especial de

educación básica y

media para la inclusión

social de sectores

vulnerables de la

población.”

Se crea el Programa Especial de Educación Básica y Media

para la inclusión social de sectores vulnerables de la población

como mecanismo para desarrollar el Capítulo V, Educación

para la Rehabilitación Social del Título III, Modalidades de

Atención Educativa a Poblaciones de la Ley 115 de 1994 o

Ley General de Educación.

Publicada Ponencia

Segundo Debate

354/09

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

299/09 C


se establece un

mecanismo concreto de

reparación a las madres

cabeza de familia

víctimas de los grupos

armados al margen de

la ley.”

El Estado asumirá la obligación de educar en forma gratuita,

en todos los niveles de educación formal indicados en el

artículo 11 de la Ley 115 de 1994, así como en la educación

técnica, tecnológica y universitaria o en la educación para el

trabajo y el desarrollo humano a que se refiere la Ley 1064 de

2006, a las mujeres cabeza de familia que hayan quedado

viudas, abandonadas por razón del secuestro, toma de rehenes

o desaparición forzada de sus esposos o compañeros

permanentes, o por cualquier persecución generada por los

grupos armados al margen de la ley, y que demuestren carecer

de las condiciones económicas para ello. Este beneficio se

Retirado por el

Autor

Art 155 Ley 5

de 1992













140


PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION


extenderá a los hijos de la mujer cabeza de familia que se

encuentre en las condiciones indicadas en el inciso anterior.

Este beneficio se extenderá a los hijos de la mujer cabeza de

familia que se encuentre en las condiciones indicadas en el

inciso anterior.

321/09 S


y adiciona La ley 115

de 1994 y se aclara la

Ley 1013 de 2006.”

Busca implementar la asignatura de cooperativismo en el

currículo de la educación básica, secundaria y media.

Publicada Ponencia

Primer Debate

468/09

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

18/09 C


se establece un

mecanismo de

reparación a las madres

cabeza de familia



la ley.”


en todos los niveles de educación formal indicados en el Art

11 de la Ley 115 de 1994, así como en la educación técnica,

tecnológica y universitaria o en la educación para el trabajo y el

desarrollo humano a que se refiere la Ley 1064 de 2006, a las

mujeres cabeza de familia que hayan quedado viudas,

abandonadas por razón del secuestro, toma de rehenes o

desaparición forzada de sus esposos o compañeros

permanentes, o por cualquier persecución generada por los

grupos armados al margen de la ley, y que demuestren carecer

de las condiciones económicas para su formación.

Este beneficio se extenderá a los hijos de la mujer cabeza de

familia que se encuentre en las condiciones indicadas en el

inciso anterior.

Publicada Ponencia

Segundo Debate

196/10

Archivado en

Debate 641/10

Plenaria

Cámara Art

184 Ley 5 de

1992

121/09 S

La creación de la asignatura de Cooperativismo, dentro del

grupo de áreas obligatorias en la Educación Básica Secundaria

y Media, como principio básico dispuesto en los Arts 14, 23,

26, 27, 32 y 33 de la Ley 115 de 1994; en las instituciones de

Educación Superior, Técnicas Profesionales, Instituciones

Universitarias o Escuelas Tecnológicas y Universidades; y

además aclarar la Ley 1013 de 2006 para hacerla viable en su

aplicación y reglamentación.

Publicada Ponencia

Primer Debate

973/09

Retirado por el

Autor

Art 155 Ley 5

de 1992

51/10 S


se modifican los

artículos 13, 14, 16, 20,

21, 22, 30, 38, 80 de la

Ley 115 de 1994.

[Cátedra de inglés]”

Adicionar algunos aspectos a la Ley 115 de 1994, para

establecer la obligatoriedad de la cátedra del inglés en todo el

ciclo de la educación formal (preescolar-media-básica) y

acentuar la intensidad horaria de su enseñanza de acuerdo con

lo previsto en el Decreto 1850 de 2002. El proyecto incluye el

Marco Común de Referencia Europeo.

Publicada Ponencia

Segundo Debate

586/11

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art. 190 Ley 5

de 1992

74/10 C

“Mediante el cual se


artículo 183 de la Ley

115 de 1994”

(Gratuidad de la

Educación).

Gratuidad de la Educación

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art. 190 Ley 5

de 1992

133/10 C;

132/11 S


modifican el artículo 99


se dictan otras

disposiciones. [Puntajes

altos exámenes de

Estado]”

El Ministerio de Educación Nacional garantizará el ingreso a

programas de educación superior en instituciones del Estado

al 10% del total de bachilleres graduados que anualmente

obtengan los más altos puntajes en los exámenes de Estado

realizados por el ICFES y que cumplan con los requisitos para

beneficiarios.

Sancionado como

Ley 423/12

Ley 1546 de

2012

167/11C;

40/11 S


se modifican los

artículos 13, 14, 16, 20,

21, 38, 80 de la Ley

115 de 1994. [Cátedra

de Inglés, Ley de

bilingüismo]”

Busca que los estudiantes del ciclo de Educación Formal del

país, accedan al dominio del idioma inglés. Es decir, el

propósito "establecer como obligatoria la "Cátedra del Inglés"

durante todo el ciclo de educación formal, con calidad en los

Programas y en los conocimientos, que redunden en una

mejor competencia del país en el mundo globalizado actual.

Aprobada

conciliación

685/13C, 712/13S

Sancionado como

Ley 574/13

Ley 1651 de

2013

161/11 S


se adiciona parágrafo

segundo al artículo 23

de la Ley 115 de 1994.

[Bienestar animal]”

El área obligatoria de educación ética y en valores humanos de

la educación básica incluirá un capítulo referente al respeto a

la dignidad de los animales y la protección al bienestar animal.

Retirado por el

Autor

Art. 155 Ley 5

de 1992

63/12 C;

207/12 S


parcialmente la Ley

115 de 1994. [Entrega

Se establece que la entrega del diploma académico, estará

sujeta, única y exclusivamente, al cumplimiento de los

requisitos académicos establecidos por cada institución. Así

Aprobada

conciliación

685/13C, 712/13S

Ley 1650 de

2013












141


PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION


del diploma

académico]”

mismo, prohíbe la retención de títulos por no encontrarse el

interesado a paz y salvo en sus obligaciones con la institución,

cuando presente imposibilidad de pago por justa causa.

Sancionado como

Ley 568/13

87/12 S


el artículo 14 de la Ley


de género]”

Busca crear una cátedra de género de enseñanza obligatoria en

los niveles de educación preescolar, básica y media, que

permita romper el desarrollo de la cultura machista, patriarcal

y violenta. La cátedra de género debe ser transversal en todo el

currículo y tener en cuenta las características propias de las

poblaciones existentes en nuestro país, y deberá contener un

enfoque diferencial que permitirá eliminar las brechas

existentes y en especial toda forma de discriminación contra

las mujeres.

Aprobado Primer

debate

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

109/12 C;

277/13 S


el artículo 14 literal b)


[Formación de la

música Colombiana]”

Consagrar la formación teórica y práctica de la música

colombiana como enseñanza obligatoria dentro de la Ley

Nacional de Educación.

Aprobado Segundo

Debate 461/13,

757/13C

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

292/13 C



90 de la Ley 1453 de

2011, se modifican los

artículos 139 y 142 y se

adicionan nuevos

artículos a la Ley 1098

de 2006, frente al

Sistema de

Responsabilidad Penal

para Adolescentes y se

modifica el artículo 14


Modifica Código de

Infancia

Modifica Código de Infancia en modificar el mecanismo

sancionatorio en el Sistema de Responsabilidad Penal para

Adolescentes que tengan entre catorce (14) hasta dieciocho

(18) años.

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art. 190 Ley 5

de 1992

19/13 S


se establece medidas en

materia de educación

para la asistencia y

atención de las madres

cabeza de familia



la ley. [Educación

gratuita víctimas

conflicto]”


en todos los niveles de educación formal indicados en el Art

11 de la Ley 115 de 1994 y de acuerdo al Art 50 de la Ley

1448 de 2011, así como en la educación técnica, tecnológica y

universitaria o en la educación para el trabajo y el desarrollo

humano a que se refiere la Ley 1064 de 2006, a las mujeres

cabeza de familia que hayan quedado viudas, abandonadas por

razón del secuestro, toma de rehenes o desaparición forzada

de sus esposos o compañeros permanentes, o por cualquier

persecución generada por los grupos armados al margen de la

ley, y que demuestren carecer de las condiciones económicas

para su formación. Este beneficio se extenderá a los hijos de la

mujer cabeza de familia que se encuentre en las condiciones

indicadas.

Retirado por el

Autor

Art 155 Ley 5

de 1992

52/13 S

“Por la cual se crea la

Campaña Nacional de

Alfabetización Digital y


97 de la Ley 115 de

1994. [Alfabetización

digital]”

Créase la Campaña Nacional de Alfabetización Digital cuyo fin

es la formación de personas adultas mayores de 40 años que

habitan en el territorio nacional, para que adquieran las

capacidades, competencias y destrezas que les permitan

acceder al conocimiento, manejo y uso de las tecnologías de la

información y comunicación, especialmente las asociadas con

los medios digitales que potencian las opciones comunicativas

de la humanidad.

Archivado por

Tránsito de

Legislatura

Art 190 Ley 5

de 1992

34/14 C



23 de la Ley 115 de

1994. [Cátedra de

urbanidad y cátedra de

democracia]”

La Cátedra de Urbanidad y Civismo será obligatoria en la

Educación Básica y la Cátedra de Constitución Política y

Democracia será obligatoria en la Educación Media.

Publicada Ponencia

Primer Debate

705/14

43/14 C

“Por la cual se

promueve la educación

para la salud, la

promoción de hábitos y

comportamientos para

la prevención y control

Prevención en salud

Definir lineamientos generales del sistema educativo, mediante

la modificación de algunos artículos de la Ley 115 de 1994 y

un artículo de la Ley 30 de 1992, a fin de promover hábitos y

comportamientos para la prevención y control de

enfermedades de alta prevalencia en Colombia.

Publicada Ponencia

Primer Debate

521/14

Archivado en

Debate

Art 157 Ley 5

de 1992






142


PROYECTO

Cámara/

Senado

EXPOSICION


de enfermedades de

alta prevalencia y se

dictan otras

disposiciones.

Adicionalmente se insta a las instituciones educativas a la

fijación de una semana escolar para la salud.

42/14 C


se establecen medidas

en materia de

educación para la

asistencia y atención de

las madres cabeza de

familia víctimas de los

grupos armados al

margen de la ley y sus

hijos y se dictan otras

disposiciones.

[Atención a víctimas]”


ya sea por medio de la liquidación de la matrícula mínima o

cualquier otro método, en todos los niveles de educación

formal indicados en el artículo 11 de la Ley 115 de 1994 y de

acuerdo al artículo 51 de la Ley 1448 de 2011, así como en la

educación técnica, tecnológica y universitaria o en la educación

para el trabajo y el desarrollo humano a que se refiere la Ley

1064 de 2006, a las mujeres cabeza de familia que hayan

quedado viudas, abandonadas por razón del secuestro, toma

de rehenes o desaparición forzada de sus esposos o

compañeros permanentes, o por cualquier persecución

generada por los grupos armados al margen de la ley, y que

demuestren carecer de las condiciones económicas para su

formación.

Publicada Ponencia

Primer Debate

490/14

47/14 S

“Por el cual se crea la

campaña nacional de

alfabetización digital y


97 de la Ley 115 de

1994. [Alfabetización

digital]”

Créase la Campaña Nacional de Alfabetización Digital cuyo fin

es la formación de personas adultas mayores de 40 años que

habitan en el territorio nacional, para que adquieran las

capacidades, competencias y destrezas que les permitan

acceder al conocimiento, manejo y uso de las tecnologías de la

información y comunicación, especialmente las asociadas con

los medios digitales que potencian las opciones comunicativas

de la humanidad.

Publicada Ponencia

Primer Debate

719/14

49/14 S

“Por la cual se

establece la cátedra de

educación financiera en

la educación básica y

media en Colombia.

[Cátedra de educación

financiera]”

Se crea la Cátedra de Educación Económica y Financiera en

Educación Básica y Media en Colombia y se faculta al

Ministerio de Educación para que incluya en el diseño de

programas de educación básica y media, los contenidos

necesarios para el desarrollo de competencias elementales, en

economía y nociones básicas de educación financiera, según lo

establecido en la Ley 115 de 1994.

Publicada Ponencia

Segundo Debate

868/14

63/14 S


el artículo 14 de la Ley


de género]”

Crear una cátedra de género de enseñanza obligatoria en los

niveles de educación preescolar, básica y media, que permita

romper el desarrollo de la cultura machista, patriarcal y

violenta desde el inicio de la formación de nuestros niños,

niñas y adolescentes.

Publicada Ponencia

Primer Debate

735/14

201/15 C


se adicionan y

complementan algunos

artículos a la Ley

General de Educación

Ley 115 de 1994 al

plantearse la

incorporación de las

nuevas tecnologías a la

educación. [Educación

y nuevas tecnologías]”

Busca la formación y capacitación en el uso de las Nuevas

Tecnologías de Información y Comunicación como

herramientas del aprendizaje y desarrollo de competencias

laborales.

Publicación 26/15






143

ANEXO 2. MARCO NORMATIVO DE LA LEY 115 DE 1994 (DECRETOS REGLAMENTARIOS Y

CONCORDANTES)

LEY TITULO VINCULACION CON LA 115 DE 1994

Ley 91 de

1989

Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

Magisterio. Artículo 211º.- Docentes con derecho a la pensión de jubilación.

Ley 60 de

1993

Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de

competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la

Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos

356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras

disposiciones. Derogada por el art. 113, Ley 715 de 2001.

Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1168 de

1996

Artículo 153º.- Administración municipal de la educación. Artículo 16

Ley 60 de 1993, Decreto Nacional 2886 de 1994

Artículo 179º.- Fondos Educativos Regionales- FER. Artículo 19 Ley

60 de 1993

Ley 133 de

1994

Por la cual se desarrolla el Decreto de Libertad Religiosa y de

Cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política.

Artículo 23º.- Áreas obligatorias y fundamentales. Numeral 6

Declarado exequible Sentencia C 555 de 1994 Corte Constitucional.

Artículo 193º.- Requisitos de constitución de los establecimientos

educativos privados.

Ley 200 de

1995

Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único. Modificada

por la Ley 734 de 2002.

Artículo 124º.- Procesos disciplinarios. Derogado por art. 113, Ley 715

de 2001.

Ley 361 de

1997

Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la

personas con limitación y se dictan otras disposiciones.

Reglamentada por el Decreto Nacional 734 de 2012,

Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1538 de

2005, Adicionada por la Ley 1287 de 2009.

Artículo 46º.- Integración con el Servicio Educativo. Parágrafo 2º.- Las

Instituciones Educativas que ofrecen educación para personas con

limitaciones

Ley 397 de

1997

Reglamentada parcialmente por los Decretos Nacionales 833 de

2002 763, 2941 de 2009, 1100 de 2014.

Artículo 23º.- Áreas obligatorias y fundamentales. Modificado

numeral 3 por el art. 65, Ley 397 de 1997.

Ley 620 de

2000

Por medio de la cual se aprueba la "Convención Interamericana

sobre Restitución Internacional de Menores", suscrita en

Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos

ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada

Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.

Artículo 80º.- Evaluación de la educación.

Ley 715 de

2001

Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y

competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y

357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se

dictan otras disposiciones para organizar la prestación de servicios

de educación y salud, entre otros.

Derogado por la Ley 715 de 2001. Artículos 82º, 102º, 103º, 105º;

Inciso 3, 120º, 121º, 122º, 122º, 124º, 134º, 148º; literal d), 158º;

literal g), 161º; literal e), 172º.

Ley 962 de

2005

Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de

trámites y procedimientos administrativos de los organismos y

entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones

públicas o prestan servicios públicos. Reglamentada parcialmente

por el Decreto Nacional 4669 de 2005, Reglamentada

parcialmente por el Decreto Nacional 1151 de 2008

Artículo 149º.- Representante del Ministerio de Educación Nacional.

Derogado por el art. 61, Ley 962 de 2005.

Artículo 159º.- Composición de la Junta Departamental de Educación-

JUNE. Numeral 5. Derogado por el art. 61, Ley 962 de 2005.

Artículo 160º.- Composición de la Junta Distrital de Educación- JUDI.

Numeral 5. Derogado por el art. 61, Ley 962 de 2005.

Ley 1013 de

2006 Por la cual se modifica el artículo 14 de la Ley 115 de 1994

Artículo 14º.- Enseñanza obligatoria.

Modifíquese el literal

a) del artículo 14 de la Ley 115 de 1994

d) del artículo 14 de la Ley 115 de 1994

Ley 1029 de

2006 Por la cual se modifica el artículo 14 de la Ley 115 de 1994.

Artículo 14º.- Enseñanza obligatoria. Modificado por la Ley 1029 de

2006.

Artículo 203º.- Cuotas adicionales. Modificado por la Ley 1269 de

2008.

Ley 1064 de

2006

Por la cual se dictan normas para el apoyo y fortalecimiento de la

educación para el trabajo y el desarrollo humano establecida

como educación no formal en la Ley General de Educación.

La denominación de Educación no formal fue reemplazada por:

Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano, por el art. 1 de la

Ley 1064 de 2006

Artículo 3º.- Prestación del Servicio Educativo

Ley 1269 de

2008

"por la cual se reforma el artículo 203 de la ley 115 de 1994, en lo

relativo a cuotas adicionales y se dictan otras disposiciones". Artículo 203º.- Cuotas adicionales.

Ley 1297 de

2009

Por medio de la cual se regula lo atinente a los requisitos y

procedimientos para ingresar al servicio educativo estatal en las

zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de

formación técnica o deficitaria y se dictan otras disposiciones.

Artículo 116º.- Título exigido para ejercicio de la docencia.

Modificado por la Ley 1297 de 2009.

Ley 1404 de

2010

Por la cual se crea el programa escuela para padres y madres en

las instituciones de educación preescolar, básica y media del país.

Artículo 7º.- La familia.

Artículo 139º.- Organizaciones en la institución educativa.

Ley 1503 de

2011

Por la cual se promueve la formación de hábitos,

comportamientos y conductas seguros en la vía y se dictan otras

disposiciones.

Artículo 14º.- Enseñanza obligatoria. Adicionado literal por el art. 5,

Ley 1503 de 2011

Artículo 13º.- Objetivos comunes de todos los niveles. Adicionado

literal por el art. 4, Ley 1503 de 2011

Artículo 16º.- Objetivos específicos de la educación preescolar.

Adicionado literal por el art. 6, Ley 1503 de 2011

Artículo 30º.- Objetivos específicos de la educación media académica.

Adicionado literal i por el art. 7, Ley 1503 de 2011

Ley 1650 de

2013 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 115 de 1994.

Artículo 88º.- Título académico. Modificado por el art. 2, Ley 1650

de 2013.

144

LEY TITULO VINCULACION CON LA 115 DE 1994

Ley 1651 de

2013

Por medio de la cual se modifican los artículos 13, 20, 21, 22, 30

y 38 de la Ley 115 de 1994 y se dictan otras disposiciones-ley de

bilingüismo.

Artículo 13º.- Objetivos comunes de todos los niveles. Adicionado

literal por el art.1, Ley 1651 de 2013.

Artículo 20º.- Objetivos generales de la educación básica. Adicionado

literal por el art.2, Ley 1651 de 2013

Artículo 21º.- Objetivos específicos de la educación básica en el ciclo

de primaria. Modificado por el art.3, Ley 1651 de 2013.


de secundaria. Modificado por el art.4, Ley 1651 de 2013.


Decreto Nacional 272 de 1998, Modificado por el art.5, Ley 1651 de

2013.

Artículo 38º.- Oferta de la educación no formal. Adicionado por el

art.6, Ley 1651 de 2013.

DECRETOS REGLAMENTARIOS Y CONCORDANTES DECRETO TITULO VINCULACION CON LA 115 DE 1994

1625 de

1972 Derogado por el art. 18, Decreto Nacional 1286 de 2005 Artículo 139º.- Organizaciones en la institución educativa.

Decreto ley

2277 de

1979

Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión

docente.

Artículo 42º.- Reglamentación. Parágrafo.- El tiempo de servicio que

presten los docentes en los Centros de Educación de Adultos

Artículo 115º.- Régimen especial de los educadores estatales.

Artículo 126º.- Carácter de directivo docente.

Artículo 137º.- Financiación de predios rurales para docentes. Artículo

37 Decreto Nacional 2277 de 1979

Artículo 186º.- INEXEQUIBLE. Estudio gratuito en los

establecimientos educativos estatales. art. 40 Decreto Nacional 2277 de

1979

180 de 1982

Docentes que se encuentren bajo amenaza por el cual se

reglamentan los traslados de personal docente contemplados en

el artículo 61 del Decreto Extraordinario 2277 de 1979 y se dictan

otras medidas complementarias.

Artículo 106º.- Novedades de personal.

2480 de

1986

Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Extraordinario

2277 de 1979.


de 2001.

267 de 1988 por el cual se reglamenta el artículo 37 del Decreto 2277 de 1979 Artículo 134º.- Derogado por art. 113, Ley 715 de 2001. Incentivo

especial para ascenso en el escalafón.

1645 de

1992

Por el cual se adiciona y modifica el Decreto 1706 de 1989 y se

establecen mecanismos para la solución de la situación del

personal docente y administrativo de los planteles nacionales y

nacionalizados, que se encuentren bajo situación de amenaza y se

dictan otras disposiciones.


921 de 1994 por el cual se suprime el registro del título de bachiller Artículo 89º.- Reglamentación de títulos.

1068 de

1994 por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1625 de 1972 Artículo 139º.- Organizaciones en la institución educativa.

1421 de

1994

Por el que se modifican los criterios para el otorgamiento de la

distinción "Andrés Bello", en concordancia con lo establecido en

el artículo 99 de la Ley 115 de 1994.

Artículo 99º.- Puntajes altos en los exámenes de Estado.

1581 de

1994

Por el cual se reglamenta el funcionamiento de las Juntas y Foros

de Educación y se establece el régimen de inhabilidades e

incompatibilidades.

Artículo 155º.- Junta Nacional de Educación. JUNE.

Artículo 156º.- Miembros y período de la Junta.

Artículo 159º.- Composición de la Junta Departamental de Educación-

JUNE. Numeral 11.

Artículo 160º.- Composición de la Junta Distrital de Educación- JUDI.

Numeral 10

Artículo 163º.- Reglamentación.

De los Foros Educativos; Artículo 164º.- Objeto y organización

periódica, Artículo 165º.- Foros educativos distritales y municipales

1742 de

1994

Por el cual se crean estímulos especiales para investigadores y se

reglamenta parcialmente el parágrafo único del artículo 185 de la

Ley 115 de 1994.

Reglamentado Decreto Nacional 1742 de 1994 Se consagra que la

Nación y las Entidades territoriales podrán otorgar dichos estímulos.

1743 de

1994

Por el cual se instituye el Proyecto de Educación Ambiental para

todos los niveles de educación formal, se fijan criterios para la

promoción de la educación ambiental no formal e informal y se

establecen los mecanismos de coordinación entre el Ministerio de

Educación Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente.

Artículo 5º.- Fines de la educación

Artículo 66º.- Servicio social en educación campesina. Artículo 7

Decreto Nacional 1743 de 1994 Servicio Social Obligatorio

Artículo 204º.- Educación en el ambiente.

145

DECRETO TITULO VINCULACION CON LA 115 DE 1994

1857 de

1994

Reglamenta el funcionamiento de los Fondos de Servicios

Docentes Artículo 182º.- Fondo de Servicios Docentes

1860 de

1994

Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994 en los

aspectos pedagógicos y organizativos generales.

Artículo 6º.- Comunidad educativa

Artículo 7º.- La familia.

Artículo 14º.- Enseñanza obligatoria.

Artículo 15º.- Definición de educación preescolar.

Artículo 18º.- Ampliación de la atención. El nivel de educación

preescolar

Artículo 20º.- Objetivos generales de la educación básica.


de primaria.


de secundaria

Artículo 23º.- Áreas obligatorias y fundamentales. de la educación

básica

Artículo 26º.- Servicio especial de educación laboral.

Artículo 28º.- Carácter de la educación media.

Artículo 29º.- Educación media académica.

Artículo 31º.- Áreas fundamentales de la educación media académica.

Artículo 32º.- Educación media técnica.

Artículo 33º.- Objetivos específicos de la educación media técnica.

Artículo 52º.- Validación. Posibilidad de validar la educación básica o

media y facilitará su ingreso a la educación superior a adultos.

Artículo 66º.- Servicio social en educación campesina. Artículo 39

Decreto Nacional 1860 de 1994 Servicio Social Estudiantil

Artículo 73º.- Proyecto educativo institucional. El Gobierno Nacional

establecerá estímulos e incentivos para la investigación y las

innovaciones educativas

Currículo y plan de estudios.

Artículo 76º.- Concepto de currículo

Artículo 77º.- Autonomía escolar

Artículo 78º.- Regulación del currículo.

Organización administrativa del servicio.

Artículo 85º.- Jornadas en los establecimientos educativos

Artículo 86º.- Flexibilidad del calendario académico.

Artículo 87º.- Reglamento o manual de convivencia.

Artículo 89º.- Reglamentación de títulos.

Artículo 92º.- Formación del educando. Artículo 40 Decreto Nacional

1860 de 1994

Artículo 96º.- Permanencia en el establecimiento educativo.

Artículo 102º.-Textos y materiales educativos.

Artículo 112º.- Instituciones formadoras de educadores

Artículo 116º.- Título exigido para ejercicio de la docencia. Artículo


Artículo 126º.- Carácter de directivo docente. Artículo 27 Decreto

Nacional 1860 de 1994 Creación de medios administrativos docentes.

Artículo 138º.- Naturaleza y Condiciones del Establecimiento

Educativo. Artículo 16 y 42 Decreto Nacional 1860 de 1994

Artículo 139º.- Organizaciones en la institución educativa.

Artículo 141º.- Biblioteca e infraestructura cultural y deportiva.

Gobierno Escolar

Artículo 142º.- Conformación del Gobierno Escolar. Artículo 19

Decreto Nacional 1860 de 1994

Artículo 143º.- Consejo Directivo de los establecimientos educativos

Estatales.

Artículo 144º.- Funciones del Consejo Directivo.

Artículo 145º.- Consejo académico.

DIRECCIÓN, ADMINISTRACIÓN, INSPECCIÓN Y

VIGILANCIA

Artículo 148º.- Funciones del Ministerio de Educación Nacional. 1. De

Política y Planeación

Artículo 204º.- Educación en el ambiente.

Artículo 208º.- Institutos Técnicos y Educación Media Diversificada

1902 de

1994

por el cual se reglamentan los artículos 39 y 190 de la Ley 115 de

1194 sobre Subsidio Familiar para Educación no Formal y

Programas de Educación Básica y Media de las Cajas de

Compensación Familiar

Artículo 39º.- Educación no formal como subsidio familiar.

Reglamentado por el Decreto Nacional 1902 de 1994.

Artículo 190º.- Cajas de Compensación Familiar. Reglamentado por

el Decreto Nacional 1902 de 1994

2886 de

1994

Por el cual se reglamentan los procedimientos y demás

formalidades necesarias que deben cumplir las entidades

territoriales para obtener la certificación del cumplimiento de los

Artículo 75º.- Sistema Nacional de Información.


Artículo 153º.- Administración municipal de la educación.

146


requisitos que les permita asumir la administración de los recursos

del situado fiscal y la prestación del servicio educativo.

Artículo 161º.- Junta Municipal de Educación -JUME-. Literal d.

2903 de

1994

Por el cual se adopta disposiciones para la reestructuración de las

escuelas normales. Derogado por el art. 12, Decreto Nacional

4790 de 2008



Artículo 117º.- Correspondencia entre la formación y el ejercicio

profesional de educador.

Artículo 216º.- Reestructuración de las normales

196 de 1995

por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de

la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994,

relacionados con la incorporación o afiliación de docentes al

Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se

dictan otras disposiciones.

Artículo 62º.- Selección de educadores. Establecerá programas

especiales para la formación y profesionalización de etnoeducadores


Artículo 176º.- Afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales.

804 de 1995 por medio del cual se reglamenta la atención educativa para

grupos étnicos

Artículo 55º.- Definición de etnoeducación.

Artículo 56º.- Principios y fines.

Artículo 63º.- Celebración de contratos.

Artículo 86º.- Flexibilidad del calendario académico.

Artículo 111º.- Profesionalización.

Artículo 113º.- Programas para la formación de educadores.



827 de 1995 por el cual se reglamenta el artículo 177 de la Ley 115 de 1994. Artículo 177º.- Aportes de las entidades territoriales.

968 de 1995

por el por cual se modifica el Decreto 2903 de 1994 que establece

los procedimientos y condiciones para la reestructuración de las

escuelas


Artículo 216º.- Reestructuración de las normales


Artículo 117º.- Correspondencia entre la formación y el ejercicio

profesional de educador.

Artículo 216º.- Reestructuración de las normales.

1140 de

1995

Por el cual se reglamenta la creación, organización y

funcionamiento de programas e instituciones de educación no

formal. Derogado por el art. 39, Decreto Nacional 2888 de 2007

Artículo 36º.- Definición de educación no formal.

Artículo 37º.- Finalidad. La educación no formal


Artículo 107º.- Nombramientos ilegales en el servicio educativo estatal.

Artículo 7 Decreto Nacional 1140 de 1995

Artículo 149º.- Representante del Ministerio de Educación Nacional.

Derogado por el art. 61, Ley 962 de 2005.

Artículo 161º.- Junta Municipal de Educación -JUME-. Literal d.

1719 de

1995

Por el por cual se dictan normas para la preparación y

formulación del Plan Nacional de Desarrollo Educativo 1996 -

2005.

Artículo 72º.- Plan Nacional de Desarrollo Educativo

Artículo 206º.- Colaboración entre organismos del sector educativo.

1726 de

1995

Por medio del cual se dictan normas para la aplicación del

régimen disciplinario al personal docente del servicio educativo

estatal.


de 2001.

2150 de

1995

Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos

o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

Artículo 105º. La vinculación de personal docente, directivo y

administrativo al servicio público educativo estatal. Modificado


Artículo 209º.- Docentes vinculados en la actualidad.

Artículo 107º.- Nombramientos ilegales en el servicio educativo estatal.


Artículo 156º.- Miembros y período de la Junta. Parágrafo.

Modificado por el art. 130, Decreto Ley 2150 de 1995.

Artículo 158º.- Juntas Departamentales y Distritales de Educación.

Literal g. Derogado por el art. 113, Ley 715 de 2001. Modificado por

el art. 131, Decreto Ley 2150 de 1995.

Artículo 200º.- Reglamentado por el Decreto Nacional 1286 de 2001

Contratos con las iglesias y confesiones religiosas. Parágrafo Artículo


Artículo 209º.- Docentes vinculados en la actualidad. Artículo 129


2253 de

1995

Por el cual se adopta el reglamento general para definir las tarifas

de matrículas, pensiones y cobros períodos, originados en la

prestación del servicio público educativo, por parte de los

establecimientos privados de educación formal y se dictan otras

disposiciones. Modificado por el Decreto Nacional 2878 de 1997

Artículo 3º.- Prestación del Servicio Educativo

Artículo 202º.- Costos y tarifas en los establecimientos educativos

privados

Artículo 95º.- Matrícula.


Educativo.

Inspección y Vigilancia; Artículo 168º.- Inspección y vigilancia de la

educación, Artículo 171º.- Ejercicio de la inspección y vigilancia a nivel

local.

Artículo 201º.- Matrícula de alumnos en los establecimientos



privados.

408 de 1996 Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2253 de 1995.

Derogado por el art. 11 del Decreto Nacional 2878 de 1997

Artículo 201º.- Matrícula de alumnos en los establecimientos


147



privados

114 de 1996

Por el cual se reglamenta la creación, organización y

funcionamiento de programas e instituciones de educación no

formal. Derogado por el art. 39, Decreto Nacional 2888 de 2007

Artículo 42º.- Reglamentación.

Artículo 151º.- Funciones de las Secretarías Departa-mentales y

Distritales de Educación.

709 de 1996

Por el cual se establece el reglamento general para el desarrollo

de programas de formación de educadores y se crean condiciones

para su mejoramiento profesional.

Artículo 74º.- Sistema Nacional de acreditación.

Artículo 109º.- Finalidades de la formación de educadores

Artículo 110º.- Mejoramiento profesional.

Artículo 111º.- Profesionalización.



Artículo 135º.- Apoyo del ICETEX. Créase el programa de crédito

educativo para la profesionalización y perfeccionamiento de personal

docente del servicio educativo estatal.

Artículo 209º.- Docentes vinculados en la actualidad

907 de 1996

Sobre inspección y vigilancia del servicio público educativo.

Por el cual se reglamenta el ejercicio de la suprema inspección y

vigilancia del servicio público educativo y se dictan otras

disposiciones. Modificado por el Decreto Nacional 2878 de 1997

Artículo 4º.- Calidad y cubrimiento del servicio.

Artículo 43º.- Definición de educación informal.

Artículo 45º.- Sistema Nacional de Educación Masiva. Créase el

SNEM

Artículo 49º.- Alumnos con capacidades excepcionales.

Artículo 80º.- Evaluación de la educación. Artículo 11 Decreto

Nacional 907 de 1996

Artículo 195º.- Inspección y vigilancia de los establecimientos


Artículo 130º.- Facultades sancionatorias.


Educativo.

Artículo 148º.- Funciones del Ministerio de Educación Nacional.

Literal

h. Elaborar el Registro Único Nacional de docentes estatales

e. Cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional

Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en

la presente Ley.

Artículo 151º.- Funciones de las Secretarías Departa-mentales y

Distritales de Educación. Artículo 30 Decreto Nacional 907 de 1996.

Artículo 154º.- Núcleo de desarrollo educativo.

Inspección y Vigilancia; Artículo 168º.- Inspección y vigilancia de la

educación, Artículo 169º.- Delegación de funciones. Artículo 31

Decreto Nacional 907 de 1996, Artículo 170º.- Funciones y

competencias, Artículo 171º.- Ejercicio de la inspección y vigilancia a

nivel local, Artículo 172º.- Derogado por el art. 113, Ley 715 de 2001.

Cuerpo técnico de supervisores.

Artículo 195º.- Inspección y vigilancia de los establecimientos


1203 de

1996

Por el cual se dictan disposiciones para la aplicación de los

criterios legales definidos en la Ley 115 de 1994, para el cálculo

de tarifas de matrículas, pensiones y cobros periódicos por parte

de los establecimientos educativos privados de educación formal.


Educativo.


privados

2082 de

1996

Por el cual se reglamenta la atención educativa para personas con

limitaciones o con capacidades o talentos excepcionales.

Artículo 46º.- Integración con el Servicio Educativo. Parágrafo 2º.- Las

Instituciones Educativas que ofrecen educación para personas con

limitaciones.

Artículo 47º.- Apoyo y fomento.

Artículo 48º.- Aulas especializadas.

Artículo 49º.- Alumnos con capacidades excepcionales.

Otorgamiento de subsidios y créditos.

2247 de

1997

Por el cual se establecen normas relativas a la prestación del

servicio educativo del nivel preescolar y se dictan otras

disposiciones.

Artículo 16º.- Objetivos específicos de la educación preescolar.

Artículo 17º.- Grado obligatorio.

2878 de

1997

Por el cual se dictan disposiciones para la aplicación de los

criterios legales definidos en la Ley 115 de 1994, para el cálculo

de tarifas de matrículas y pensiones por parte de los

establecimientos educativos privados de educación formal.


privados

272 de 1998

Por el cual se establecen los requisitos de creación y

funcionamiento de los programas académicos de pregrado y

postgrado en Educación ofrecidos por las universidades y por las

instituciones universitarias, se establece la nomenclatura de los

títulos y se dictan otras disposiciones. Derogado por el art. 56,


Artículo 19º.- Definición y duración.

Artículo 20º.- Objetivos generales de la educación básica.


de secundaria

Artículo 23º.- Áreas obligatorias y fundamentales. de la educación

básica



Artículo 32º.- Educación media técnica.

Artículo 33º.- Objetivos específicos de la educación media técnica.

148





Artículo 118º.- Ejercicio de la docencia por otros profesionales

1236 de

1998 Evaluación y promoción del alumno. Artículo 194º.- Establecimientos educativos ya aprobados.

2375 de

1998

Por la cual se autoriza el reajuste de las matrículas, pensiones y

cobros periódicos para los establecimientos educativos privados.


privados

642 de 2001

"Por el cual se reglamenta el artículo 112 de la Ley 115 del 8 de

febrero de 1994". Derogado por el art. 7, Decreto Nacional 2832

de 2005

Artículo 112º.- Instituciones formadoras de educadores.

Reglamentado por el Decreto 642 de 2001.

644 de 2001

"Por el cual se reglamenta lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley

115 de 1994 en relación con puntajes altos en exámenes de

Estado".

Artículo 99º.- Puntajes altos en los exámenes de Estado.

1286 de

2001

"Por el cual se reglamenta el artículo 200 de la Ley 115 del 8 de

febrero de 1994, para la contratación del servicio público

educativo por parte del Estado con iglesias y confesiones

religiosas. Derogado por el art. 20, Decreto Nacional 4313 de

2004.

Artículo 200º.- Reglamentado por el Decreto Nacional 1286 de 2001

Contratos con las iglesias y confesiones religiosas.

2425 de

2001

"Por el cual se reglamenta el artículo 202 de la Ley 115 de 1994,

se autoriza el reajuste de las matrículas, pensiones y cobros

periódicos para la prestación del servicio público educativo para

el año 2002, en los establecimientos educativos privados del

calendario A y se dictan otras disposiciones".


privados

2562 de

2001

Por el cual se reglamenta la Ley 387 del 18 de julio de 1997, en

cuanto a la prestación del servicio público educativo a la población

desplazada por la violencia y se dictan otras disposiciones.

Artículo 70º.- Apoyo a la capacitación de docentes. En cumplimiento

de lo establecido en los artículos 13 y 68 de la Constitución Política

230 de 2002

Por el cual se dictan normas en materia de currículo, evaluación y

promoción de los educandos y evaluación institucional. Derogado

por el art. 19, Decreto Nacional 1290 de 2009

Artículo 79º.- Plan de estudios.

Artículo 84º.- Evaluación institucional anual.

301 de 2002

Por el cual se modifica parcialmente el Decreto número 3012 del

19 de diciembre de 1997. Derogado por el art. 12, Decreto

Nacional 4790 de 2008

Artículo 74º.- Sistema Nacional de acreditación.


Resolución del Ministerio de Educación 1225 de 2002

3020 de

2002

Por el cual se establecen los criterios y procedimientos para

organizar las plantas de personal docente y administrativo del

servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y

se dictan otras disposiciones.

Artículo 148º.- Funciones del Ministerio de Educación Nacional. 4.

Normativas: art. 2 Decreto Nacional 3020 de 2002

2216 de

2003

"Por el cual se establecen los requisitos para la redefinición y el

cambio de carácter académico de las instituciones técnicas

profesionales y tecnológicas, públicas y privadas y se dictan otras

disposiciones".

Artículo 3º.- Prestación del Servicio Educativo.

2832 de

2005

Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 89 de la Ley 115

de 1994, en lo referente a validaciones de estudios de la educación

básica y media académica, se modifica el artículo 8° del Decreto

3012 de 1997, y se dictan otras disposiciones.

Artículo 89º.- Reglamentación de títulos. Reglamentada parcialmente

por el Decreto Nacional 2832 de 2005.

2390 de

2006

Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 185 de la Ley

115 de 1994.

Artículo 185º.- Líneas de crédito, estímulos y apoyo. Reglamentado

parcialmente por el Decreto Nacional 2390 de 2006

3433 de

2008

Por el cual se reglamenta la expedición de licencias de

funcionamiento para establecimientos educativos promovidos por

particulares para prestar el servicio público educativo en los

niveles de preescolar, básica y media.

Artículo 193º.- Requisitos de constitución de los establecimientos


4904 de

2009

Por el cual se reglamenta la organización, oferta y funcionamiento

de la prestación del servicio educativo para el trabajo y el

desarrollo humano y se dictan otras disposiciones.

Artículo 42º.- Reglamentación. La creación, organización y

funcionamiento de programas y de establecimientos de educación no

formal, y la expedición de certificados.

4827 de

2010

Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación

del servicio educativo con ocasión de la declaratoria de

emergencia económica, social y ecológica.

Artículo 86º.- Flexibilidad del calendario académico. Modificado por

el art. 3, Decreto Nacional 4827 de 2010.

149

RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y JUSTICIA

SOCIAL RURAL: TENSIONES Y DESAFÍOS EN

EL ¿POST-CONFLICTO?

150

RESTITUCIÓN DE TIERRAS Y JUSTICIA SOCIAL RURAL: TENSIONES Y DESAFÍOS EN EL

¿POST-CONFLICTO?43

Andrés Mauricio Guzmán Rincón44

SEMILLEROS DE INVESTIGACIÓN

Daniela Chamorro

Lizeth Torres

Sebastián Jiménez

Resumen

El artículo defiende y describe la necesaria convergencia entre justicia correctiva y justicia social relacionada con la cuestión

agraria, para reflexionar sobre las bases jurídicas e institucionales del post-conflicto. Esto se efectúa desde la interpretación de

los marcos jurídicos existentes, el análisis de los acuerdos de paz sobre la materia en relación con los aspectos centrales de la

restitución de tierras consagrada en la Ley 1448 de 2011 que cumplen un “doble Propósito”, y la reconstrucción analítica de

posturas políticas antagónicas, que evidencian la falta de consenso sobre esa convergencia. La metodología combina el análisis

jurídico y discursivo, tomando como fuentes de información además de las documentales, entrevistas y testimonios de actores

sociales y expertos.

Palabras Clave

Acción de restitución de tierras, Post- conflicto, Acuerdos de paz, justicia social agraria, justicia transicional.

Abstract

This article describes and defends the necessary convergence between corrective justice and social justice within Colombia's

contemporary agrarian situation. In so doing, the article seeks to suggest elements for the analysis of juridical issues in an eventual

post-conflict situation in Colombia. The article is based on an interpretive framework of three sources, which include the existing

legal frameworks of land, the peace accords on land distribution emerging from the Habana negotiations and the land restitution

program established by the Law 1448/2011 and its measures of double purpose. The interpretive framework of this sources is

reinforced by the analysis of antagonist political postures advanced by social movements and economic actors, which have

questioned the legal frameworks that regulate land restitution in Colombia. The methodology brings together juridical and

discursive analysis. This analysis draws on different sources of information such as documentaries, interviews and testimonies of

social actors and experts.

Key Words

Land restitution program, Transitional Justice, Peace agreements, Corrective Justice, Post- Conflict.

43

Grupo de investigación: Constitucionalismo Nacional y comparado. Centro de Investigaciones Sociojurídicas, Facultad de

Derecho, Universidad Libre de Colombia 44

Docente investigador. Abogado y magíster en derecho de la Universidad Nacional de Colombia. Magister en derechos

humanos y democratización de la Universidad Nacional de San Martin (Argentina) y estudiante de Doctorado en Derecho de

la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Se desempeña como docente investigador de la Facultad de Derecho de la

Universidad Libre de Colombia, desempeña su labor investigativa en el grupo de Constitucionalismo Nacional y Comparado

adscrito a este mismo centro de estudios. Correo electrónico [email protected]


151

INTRODUCCIÓN

En este momento existe una gran expectativa por la posible salida negociada al conflicto armado después

de un largo periodo de degradación que ha conllevado a la vulneración sistemática de los derechos

humanos en el país. Frente a este hecho, la reflexión académica debe estar a la altura de los retos que

supone el paso definitivo hacia la paz, precisamente este es un momento oportuno para buscar alternativas

desde la revisión crítica de los marcos jurídicos, las instituciones y las posturas expresadas por los actores

involucrados frente a las alternativas que se tejen en un posible escenario de superación de la guerra. En

este contexto el grupo de derecho constitucional nacional y comparado de la Facultad de Derecho de la

Universidad Libre de Colombia, viene adelantado una investigación en el marco del proyecto

“constitucionalismo global, justicia transicional y multiculturalismo” que busca propiciar el debate público

frente a uno de los temas claves de esta agenda, el de la cuestión agraria y la restitución de tierras a las

víctimas del conflicto. El presente artículo es un resultado de esta iniciativa de investigación.

Ahora bien, el texto que se pone a consideración del lector parte de considerar que la consecución de la

paz implicaría no sólo la búsqueda de la reparación integral a las víctimas mediante la restitución de las

tierras despojadas o abandonadas, sino además la superación de la desigualdad social, por tal razón,

reflexionar sobre justicia, territorios y post conflicto, implica esclarecer los puntos de articulación entre los

programas de restitución de tierras en el marco del conflicto y por otra parte, los objetivos de justicia social

y redistributiva en el campo, que surgen para contrarrestar las desigualdades sociales.

Esta articulación no solo ha tenido un componente jurídico, sino que se manifiesta en propuestas políticas

y arreglos institucionales en el contexto actual, además las comunidades han expresado que la salida del

conflicto requiere necesariamente la introducción de una perspectiva territorial que fortalezca la

participación y organización frente a la reorganización política y administrativa. En ese sentido las preguntas

entorno a las cuales gira la presente disertación son las siguientes: ¿Qué aspectos jurídicos de la restitución

de tierras a las víctimas del conflicto evidencian su proximidad a objetivos de justicia social agraria? ¿A

través de qué propuestas esto es posible en el contexto de los Acuerdos de paz suscritos entre el gobierno

y las FARC? y por último ¿Qué posicionamiento político frente al tema contribuye a una mayor

articulación entre estos dos conceptos de justicia?

Para el abordaje de estas cuestiones se sigue el siguiente orden de exposición, en la primera parte i) se

identifican las características de la convergencia entre justicia agraria y restitución de tierras principalmente

desde desarrollos normativos del derecho internacional, ii) en la segunda, se caracteriza la acción de

restitución de tierras en el contexto colombiano para considerar en qué medida sus objetivos coinciden a

su vez con las propuestas que surgen de los Acuerdos de la Habana en la materia y se analiza si es posible

identificar en estos, esa perspectiva de articulación, y por último, iii) en la tercera parte, se reconstruye

brevemente la concepción que sobre esta convergencia han venido construyendo actores sociales

representativos de la configuración de las relaciones agrarias en el país y que se encuentran reflexionando

sobre la organización de la sociedad en el post-conflicto. Aquí se describen dos posturas antagónicas, una

recoge de mejor forma esos mecanismos de articulación.

La metodología empleada incluyó en primera instancia la revisión, interpretación y sistematización de

marcos jurídicos nacionales e internacionales sobre restitución de tierras y acceso a la propiedad rural, que

pudiesen ser útiles para analizar los Acuerdos logrados en el proceso de paz que involucran la cuestión

agraria. Adicional a esto, a partir de entrevistas semiestructuradas a algunos congresistas, activistas de

derechos humanos, funcionarios públicos, el análisis de documentación oficial y de notas de prensa, se

reconstruyen algunos posicionamientos paradigmáticos antagónicos sobre el tema abordado. En las

152

conclusiones se sugiere un contraste entre la dimensión normativa de la articulación entre justicia social y

correctiva frente a las propuestas y los posicionamientos.

DERECHO A LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DEL CONFLICTO

FRENTE A LA JUSTICIA SOCIAL

La restitución de la propiedad en sentido estricto, se entiende como la reparación preferente en favor de

las víctimas de desplazamiento forzado en contextos de conflicto, concepción que quedó plasmada por

parte de las Naciones Unidas en los Principios sobre vivienda y restitución de propiedad para los refugiados

y desplazados (Principios de Restitución de las Naciones Unidas, o conocidos como Principios Phineiro).

La restitución opera entonces en situaciones de infracciones al derecho internacional humanitario que

tienen como resultado bienes materiales recuperables, en especial frente a conflictos armados

internacionales o nacionales, de violaciones graves de derechos humanos, de proyectos de desarrollo, de

desalojos forzosos, así como de catástrofes naturales o causadas por el hombre.

A partir de esto, el derecho a un recurso judicial efectivo se concreta en la obligación del Estado de proveer

un mecanismo para que las victimas que hayan sido privadas de estos bienes, tengan la posibilidad de exigir

que los actos que los originaron sean remediados y obtener una reparación. En este contexto la restitución

como medida preferente cobra sentido como una forma para evitar aceptar o legalizar, cualquier

adquisición arbitraria o ilegal en las situaciones descritas (Proyecto protección de Tierras y patrimonio de

la población desplazada., 2008).

Los denominados Principios Phineiro siguen teniendo una centralidad indiscutible en la comprensión de

la restitución, por eso en los párrafos siguientes se identifican sus aspectos centrales, aunque haciendo

énfasis en las características que refuerzan su relación con otras normas de derechos humanos y en aquellos

elementos en los que sea posible identificar conexiones con objetivos de justicia social.

Precisamente a la luz de estos instrumentos es posible inferir que la restitución en últimas debe propender

por constituirse en un aporte significativo en el logro de una paz sostenible que promueva el desarrollo

social y económico y en esa medida, permite la integración de reflexiones sobre desarrollo, humanitarias

y de emergencia en un marco en el que se reconocen derechos, se asegura la justicia y se promueven

soluciones sostenibles de largo plazo. Además es indispensable para promover la reconciliación, la

reconstrucción y el desarrollo económico de la sociedad afectada (Proyecto protección de Tierras y

patrimonio de la población desplazada., 2008)

Así por ejemplo, Naciones Unidas ha reconocido la importancia de la restitución en la consecución de

soluciones duraderas que permitan a las víctimas superar la pobreza y la dependencia como consecuencia

de los hechos victimizantes, lo que de alguna manera permite que en últimas se establezca una relación

con los objetivos de política social:

“La restitución como recurso jurídico es un requisito fundamental para garantizar la

sostenibilidad de prácticamente todas las soluciones duraderas posibles, no solo del retorno,

ya que a menudo constituye el primer paso hacia la recuperación de una cierta autonomía por

parte de aquellos sumidos en la pobreza y la dependencia a raíz del desplazamiento arbitrario

de sus hogares” (Organización de las Naciones Unidas, 2007, p.20).

Por ejemplo esta concepción se materializa claramente en la formulación sobre el derecho al retorno de

la población desplazada, ya que contempla una serie de prerrogativas que involucran la identificación de

medidas para la consecución de condiciones de seguridad, dignidad, y de alternativas económicas y sociales

153

que permitan el logro de soluciones duraderas para que se cumpla de forma efectiva con el derecho a la

restitución.

De igual manera, esta se expresa cuando este instrumento aborda la problemática de la ocupación

secundaria, fenómeno que ocurre cuando la propiedad reclamada por parte de las víctimas que fueron

privadas de ella, se encuentra ocupada por terceros, quienes se ven abocados a devolver los predios para

garantizar de forma efectiva la restitución material y el goce de derechos de los reclamantes. Frente a esta

situación y con la finalidad de atender posibles situaciones de conflictividad social que se pueden ocasionar

entre victimas favorecidas por los programas de restitución y por otra parte, terceros vulnerables, se ha

consagrado una serie de derechos en favor de estos últimos consistentes en el deber del Estado de no

incurrir en desalojos forzosos, y otorgar medidas de asistencia social a quienes se encuentren en situación

desfavorable a través de acceso a la vivienda y a medios de subsistencia, así como protegerlos de la

indigencia, pretendiendo favorecer escenarios de reconciliación, y lograr una paz duradera y sostenible.

Lo anterior en consonancia con las observaciones generales No. 4 y 7 del Consejo Económico y Social de

Naciones Unidas:

“Los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para

sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de

las condiciones de existencia (…) deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que

viven en condiciones desfavorables concediéndoles una atención especial” (Oficina del Alto

Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 1991)

Los principios Pinheiro también incorporan una serie de prescripciones en las que se contempla que los

Estados deben garantizar que todos los procedimientos, instituciones, mecanismos y marcos jurídicos

relativos a la restitución de tierras sean compatibles con las disposiciones de los demás instrumentos de

derechos humanos y de derecho humanitario. Estableciendo por ejemplo el deber correlativo de las

organizaciones internacionales en colaborar con los gobiernos en la elaboración de políticas y programas

nacionales de restitución. De igual forma se establece como obligatorio el principio de interpretar estas

obligaciones en un sentido según el cual no se limiten, alteren o menoscaben de algún otro modo los

derechos reconocidos en otras normas de derechos humanos.

Estas disposiciones explícitamente no solo reconocen la importancia de lograr una coherencia interna y

externa entre las medidas de restitución, sino que posibilitan una comprensión amplia del concepto de

justicia en el que se fundamentan, ya que esta puede incorporar mecanismos que tengan relación con el

cumplimiento de los instrumentos de derechos humanos en general y persiguen objetivos de justicia

material que no necesariamente se enmarcan dentro de los objetivos de justicia correctiva.

Referencia a las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable

Precisamente en relación con la necesidad de integrar la regulación jurídica internacional de la restitución

de tierras con las demás normas de derechos humanos que involucran la justicia social en el campo, es

relevante traer a colación las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la

tierra proferidas por Naciones Unidas y con el objetivo de garantizar la seguridad alimentaria nacional, ya

que este instrumento ha integrado a sus objetivos estratégicos, obligaciones encaminadas a la reparación

integral en contextos de conflicto.

A partir del año 2012 el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS) de la Organización de las

Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), ratificó este instrumento. De acuerdo con

la FAO, los objetivos de las Directrices son: el logro de la seguridad alimentaria para todos; la realización

154

progresiva del derecho a una alimentación adecuada, a la vez que se respaldan los esfuerzos encaminados

a la erradicación del hambre y la pobreza, así como la consecución de medios de vida sostenibles, la

estabilidad social, la seguridad de la vivienda, el desarrollo rural, la protección medioambiental y al

desarrollo social y económico sostenible (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

Agricultura (FAO), 2012). Las Directrices son un texto de referencia en el que se estipulan principios y

normas internacionalmente aceptados para las prácticas responsables de la gobernanza de la tenencia, lo

que las convierte en un marco que los Estados pueden utilizar a la hora de elaborar sus propias estrategias,

políticas, normas y programas (Palmer, Mika-Petteri, Munro-Faure, & Arial, 2012).

Lo llamativo de este instrumento es que dentro de las prescripciones que establece para el logro de

objetivos de justicia social, incorpora una serie de medidas que guardan relación directa con la restitución

de tierras, lo que implica un intento de articulación entre los procesos de reparación integral y por otra

parte la política de desarrollo rural de los Estados. Bajo el entendido de que ambas resultan importantes

para la realización efectiva de los derechos humanos de la población campesina, indígena,

afrodescendiente y de las víctimas de la violencia.

Entre las diferentes obligaciones contempladas en este instrumento frente a la restitución de tierras se

señalan de forma principal las contempladas en los numerales (14.1), (14.2) (14.3) y (14.4) tales como i)

las que consagran el deber de los Estados de adoptar mecanismos de reparación frente a hechos que

impliquen la pérdida de los derechos legítimos de tenencia de la tierra, la pesca y los bosques; ii) las que

prescriben la adopción de mecanismos de devolución de las tierras originales a quienes han sufrido su

pérdida o a sus herederos, por resolución de las autoridades competentes; así como las que iii) establecen

la adopción de una compensación rápida y justa en forma de dinero y/o parcelas o propiedades alternativas,

asegurando un tratamiento equitativo de todas las personas perjudicadas cuando la devolución material no

sea posible; iv) y las que ordenan la resolución efectiva de las inquietudes de las comunidades indígenas

con arreglo al derecho nacional respecto de estas situaciones.

Restitución de tierras frente al desplazamiento forzado

La Ley 1448 de 2011 denominada ley de víctimas, puso en marcha el sistema de atención, asistencia y

reparación integral a las víctimas en la que se retoman directrices trazadas por la Corte Constitucional a

partir de la sentencia T-025 de 2004, en la que se declara el estado de cosas inconstitucional, y se imparten

órdenes dirigidas a las entidades del Estado para garantizar los derechos de la población desplazada.

Algunos de los puntos abordados por la Corte que en últimas fueron considerados en la adopción de un

procedimiento especial, de rango constitucional, para recibir, tramitar, y resolver las solicitudes de

restitución de tierras fueron los siguientes:

i) contar con un mecanismo para esclarecer la verdad sobre la magnitud del despojo; ii) adoptar las

modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras ocurridos en el marco del conflicto armado;

iii) identificar reformas institucionales y normativas que sean necesarias para asegurar la restitución de

bienes a la población desplazada; iv) diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir,

tramitar y resolver las solicitudes de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo

en cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con los predios abandonados

(propiedad, posesión, tenencia, etc.)45

. De igual forma, en la Sentencia T- 821 de 2007, la Corte estableció

que las personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado y que han sido despojadas

violentamente de su tierra, tienen un derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la

45

La Corte planteó que: “La reformulación de la política supone (i) la definición de los lineamientos que orientarán la nueva

política, (ii) el diseño de la política y el establecimiento de los medios para su instrumentalización, (iii) la definición de un

cronograma para su ejecución, y (iv) su implementación y seguimiento”. Corte Constitucional, Auto 08 de 2009.

155

propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición del mismo; en ese mismo sentido se

adujo que debido al carácter reforzado de este derecho, la acción de tutela se constituía en un mecanismo

idóneo para lograr su exigibilidad, con lo cual se enfatizó en su naturaleza constitucional46

.

A partir de esto, la Ley establece dicho procedimiento especial que concibe como la acción de restitución

de tierras estableciendo que se implementa de forma progresiva comenzando por zonas priorizadas,

atendiendo a la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para

el retorno.

La restitución de tierras opera a favor de las víctimas de infracciones al DIH o a los DDHH, ocurridas a

partir del 1 de enero de 1991 con ocasión del conflicto armado interno, y de las que se derive de manera

directa o indirecta un abandono o despojo forzado de tierras. El proceso de restitución de tierras,

actualmente, consta de dos etapas a saber: una administrativa que está a cargo de la Unidad de Restitución

de Tierras y una judicial a cargo de los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras, quienes

conocen exclusivamente de estos procesos. De acuerdo con esta estructura, el proceso tiene una naturaleza

mixta, en la que corresponde a la Unidad entre otras, la función de recibir y decidir sobre las solicitudes

de inscripción de un predio en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. Este

primer paso es muy importante dado que para poder presentar la solicitud de restitución ante el Juez

especializado, el predio objeto de restitución debe estar incluido previamente en dicho Registro.

Durante la etapa administrativa, la Unidad de Restitución de Tierras identifica física y jurídicamente los

predios, construye un contexto de los hechos victimizantes, individualiza a las víctimas y a sus núcleos

familiares, establece la relación jurídica de la víctima con la tierra y establece los hechos de despojo y/o

abandono forzado. Su trabajo culmina con la decisión de incluir o no a los solicitantes y a los predios

objeto del trámite en el Registro de Tierras. Agotada la etapa administrativa, los jueces o magistrados

especializados en restitución de tierras decidirán mediante sentencia, sobre las solicitudes de restitución

de tierras, determinando si esta es procedente jurídica y materialmente. En los casos en que la restitución

del bien resulta imposible, podrán ordenar compensaciones a favor de la víctima o a favor de terceros que

demuestren la buena fe exenta de culpa.

En el marco del proceso establecido en la Ley 1448 de 2011, se identifican una serie de medidas que

facilitan el camino a la restitución de tierras a las víctimas del conflicto. Así por ejemplo se consagran que

estas tendrán derecho a la representación judicial frente a la justicia especializada por parte de la Unidad

de Restitución de Tierras si así lo solicitan, de igual forma se consagra la gratuidad del proceso en todas

sus etapas y la posibilidad de que las víctimas acudan directamente y sin necesidad de representante ante

los jueces especializados. De igual forma, se adoptan medidas complementarias a la restitución jurídica y

material, como la compensación, el alivio de pasivos, los proyectos productivos, y el acceso preferente al

46

Por ejemplo en la mencionada Sentencia T-821 de 2007, la Corte Constitucional evidencia la correspondencia entre el derecho

a la restitución de tierras y la reparación integral, así como de su fundamento común en las normas que hacen parte del bloque

de constitucionalidad y del derecho internacional de los derechos humanos:

“Ciertamente, si el derecho a la reparación integral del daño causado a víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de

derechos humanos, es un derecho fundamental, no puede menos que afirmarse que el derecho a la restitución de los bienes de

los cuales las personas en situación de desplazamiento han sido despojadas, es también un derecho fundamental. Como bien

se sabe, el derecho a la restitución es uno de los derechos que surgen del derecho a la reparación integral. En este sentido es

necesario recordar que el artículo 17 del Protocolo Adicional de los Convenios de Ginebra de 1949 y los Principios Rectores

de los Desplazamientos Internos, consagrados en el Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones

Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de Personas (los llamados principios Deng), y entre ellos, los Principios

21, 28 y 29 y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las Personas desplazadas,

hacen parte del Bloque de constitucionalidad en sentido lato, en tanto son desarrollos adoptados por la doctrina internacional,

del derecho fundamental a la reparación integral por el daño causado (C.P. art. 93.2).”

156

subsidio de vivienda, todas encaminadas a garantizar la sostenibilidad de la restitución así como el retorno.

En el ámbito procedimental se destacan: la inversión de la carga de la prueba en favor de las víctimas de

despojo, la incorporación de presunciones de despojo o abandono forzado para facilitar la decisión del

juez frente a los hechos no conocidos en el proceso y la presunción de pruebas fidedignas respecto del

material probatorio que ponga en conocimiento la Unidad de Restitución al juez, en la etapa judicial.

Esta brevísima caracterización del proceso de restitución de tierras permite identificar con claridad, la

importancia que cobran los principios de la justicia transicional en su estructura, bajo los cuales se busca

principalmente corregir el daño causado y el fortalecimiento del reconocimiento de las víctimas, es decir,

la prevalencia de la búsqueda de la justicia correctiva. Sin embargo, a continuación se plantea que esta

acción cuenta con instrumentos importantes que permiten su articulación con la búsqueda de objetivos

que pueden ir más allá de la justicia correctiva, es decir que tienen la potencialidad de contribuir

simultáneamente a la consecución de la eliminación de la inequidad estructural, causante del conflicto

armado. Sin embargo este ejercicio se efectuará en relación con el análisis de los Acuerdos pactados en la

Habana entre el Gobierno y las FARC sobre la cuestión agraria y la restitución de tierras.

PROPUESTAS DE ARTICULACIÓN DESDE LA AGENDA ACORDADA EN LA HABANA

En los apartados anteriores se explicó en qué medida la restitución de tierras tiene un potencial importante

en el cumplimiento de objetivos de doble propósito que contribuyan a realizar una agenda de justicia social

que permita dar el paso decisivo hacia la reconciliación y la paz, principalmente desde la concepción

normativa que la fundamenta y del diseño institucional que en Colombia ha tenido la acción de restitución

de tierras, pues bien, en el presente apartado se muestra la forma en que esta articulación se manifiesta de

forma más clara respecto de los objetivos que pretende el Acuerdo logrado por las FARC y el Gobierno

en la Habana en relación con la reforma rural integral.

En mayo de 2013, el gobierno y las FARC llegaron a un acuerdo en el primer punto de la agenda de

negociaciones que denominaron “hacia un nuevo campo: reforma rural integral” (RRI) bajo el cual se

busca lograr el bienestar de la gente del campo y las comunidades étnicas en contextos favorables a la

integración regional, la erradicación de la pobreza, la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre

el campo y la ciudad, y la reactivación del campo, especialmente de la economía campesina. En ultimas la

RRI busca crear las condiciones para el bienestar de la población rural y en consecuencia lograr una paz

duradera y estable.

Como se puede observar de lo acordado en la mesa de negociación, la consecución de este objetivo solo

es posible si existe una acción estratégica del Estado y la sociedad en su conjunto que garantice esas mismas

condiciones de igualdad, bienestar y goce efectivo de derechos a las víctimas y específicamente a las familias

que con ocasión del conflicto fueron privadas de sus tierras y de sus relaciones con las comunidades y los

territorios. Es decir, el objetivo de la búsqueda de la paz duradera y estable también involucra una

restitución de tierras efectiva y sostenible.

Si se observa con detenimiento el diseño institucional establecido en la Ley 1448 de 2011 para la acción

de restitución de tierras, es posible identificar significativos puntos de encuentro con objetivos de

democratización y desarrollo rural a partir de su concepción. Obviamente la consecución de la paz y el

anhelo del cese indefinido de la confrontación armada en nuestro país resulta ser el escenario ideal para

desplegar toda la potencia de la restitución de tierras en su contribución y articulación con los objetivos de

reconciliación y de justicia material en el campo.

157

Sin embargo y como se expondrá de forma sucinta a continuación, algunos de los puntos del Acuerdo de

la Habana no solo involucran los objetivos de una restitución de tierras efectiva y sostenible, sino que su

desarrollo y puesta en marcha puede ser posible gracias a que en buena medida estos ya han sido objeto

de la regulación existente sobre acción de restitución de tierras y desarrollo rural, lo que implica que la

organización del Estado en torno al cumplimiento de los compromisos de la Habana no arranca de ceros,

sino que podría aprovechar algunos de los presupuestos existentes, a partir de los cuales es imprescindible

hacer ajustes y fortalecer la capacidad institucional para optimizar los mecanismos encaminados a su

consecución.

Fortalecer los recursos del Estado para reparar e invertir en el campo (reflexiones sobre el fondo de tierras)

Uno de los puntos acordados en la mesa, es el de la creación de un Fondo de Tierras para la Paz que

beneficie a los campesinos sin tierra, con tierra insuficiente y en general, a las comunidades afectadas por

la pobreza y el conflicto armado, para de esta forma “democratizar el acceso a la tierra”. Lo característico

de este Fondo, es que se alimentaría de tierras que han sido indebida e ilegalmente adquiridas, baldíos

apropiados y ocupados contraviniendo la legislación vigente, tierras donadas, y aquellas con vocación

agropecuaria que resulten de la actualización de las zonas de reserva forestal.

Los mecanismos jurídicos para obtener estos recursos serían, entre otros, los que contempla la

normatividad vigente: la extinción administrativa de dominio para tierras inexplotadas que incumplan la

función social y ecológica de la propiedad, la expropiación con indemnización por motivos de interés social

o de utilidad pública y la sustracción de tierras en áreas de reserva forestal (Gobierno de Colombia y FARC

EP, 2014).

Algunos analistas han puesto de presente las dificultades institucionales estructurales que impiden hoy en

día que estos mecanismos sean efectivos para nutrir un solo fondo de tierras, entre las principales se

cuentan las siguientes: i) no se cuenta con un catastro actualizado que permita saber con precisión cuántos

y cuáles son los baldíos con los que dispone la Nación, ni cuales se debe recuperar respecto de quienes

efectuaron una adquisición fraudulenta o irregular, para a partir de esta información emprender las

acciones administrativas y judiciales respectivas, ii) las dilaciones en que incurre la jurisdicción ordinaria

en el trámite de las demandas de nulidad contra quienes incurrieron en la apropiación ilegal o fraudulenta

de los baldíos, e incluso la carencia de una jurisdicción agraria que establezca parámetros más adecuados

para resolver este tipo de controversias apropiándose de los derechos de los campesinos iii) los bienes

incautados a criminales o narcotraficantes a través de la extinción de dominio tienen problemas de

identificación, se desconocen sus valores, no hay un inventario depurado y en buena medida no se

encuentran saneados jurídicamente y iv) los fondos que administran la Unidad para las Victimas y la

Unidad de Restitución de Tierras tienen una destinación predominante hacia la reparación y restitución

de tierras a víctimas del conflicto, además existen algunas dificultades para que todos los predios que han

sido recuperados de manos de los grupos armados ilegales y algunos recursos de la extinción de dominio,

no se encuentran debidamente saneados ( Rodríguez González, 2015).

Sin lugar a dudas, la solución de los aspectos señalados involucra la acción interinstitucional del Estado,

así como la articulación y complementariedad de los mecanismos de reparación de la justicia transicional

y las políticas de desarrollo rural.

Algunos expertos como Elster (2012) señalan que el logro de una paz estable solo es posible si se corrigen

las injusticias que se generaron en la guerra como aquellas que la originaron, mediante la justicia

transicional y de la justicia redistributiva respectivamente. De allí que por ejemplo, la reforma agraria puede

servir a ambos fines, haciendo énfasis en las medidas de redistribución de la tierra, dejando en evidencia

158

que lo anterior puede ir de la mano con la justicia transicional. En esta vía, la articulación entre ambos

modelos de justicia implica medidas de doble propósito que en lo posible eviten la competencia entre

sujetos por un recurso escaso como la tierra, en este caso las personas empobrecidas y las víctimas del

conflicto:

“Del conjunto de tierras disponibles, algunas se podrían asignar a las víctimas inmediatas de la

violencia y a otras a quienes se podría denominar víctimas accidentales conexas. Por último,

se podrían asignar algunos recursos a personas que no son víctimas de la guerra ni directa ni

accidentalmente, sino que simplemente necesitan tierras para tener una vida digna” (Elster,

2012, p.23).

En este estudio es imposible abordar una solución a los problemas en la conformación del fondo de tierras

pactado en los diálogos en la Habana, simplemente se destaca un ejemplo de cómo la acción de restitución

de tierras entendida como un mecanismo de justicia transicional ha incorporado medidas de doble

propósito con la finalidad de superar situaciones de desigualdad e injusticia histórica.

Así por ejemplo, si bien es cierto que ésta cuenta con un fondo especial que sirve como “instrumento

financiero para la restitución de tierras de los despojados y el pago de compensaciones” según lo señala el

artículo 111 de la Ley 1448 de 2011, de allí no solo se destinan predios o recursos a las víctimas de despojo

o abandono de tierras cuando un juez ha establecido que es imposible la restitución material de éstas, sino

que éste también cumple las funciones de i) pagar las compensaciones en dinero a los terceros que se

hicieron a los predios restituidos de buena fe exenta de culpa, es decir, luego de haber actuado

diligentemente en la celebración del negocio o transacción, sin que les hubiese sido posible advertir que

dicho inmueble había sido objeto de despojo y ii) sufragar las medidas de atención en favor de ocupantes

de los predios restituidos que tengan condición desfavorable o sean víctimas del conflicto, sin relación con

hechos victimizantes, cuya subsistencia y habitación dependa del mismo; estas medidas consisten en el

acceso a tierras, proyectos productivos y postulación a subsidio de vivienda. Tal y como lo dispone el

Decreto 440 de 2016, en cumplimiento de las órdenes que profieran los jueces y magistrados

especializados en providencias de restitución de tierras.

Los bienes de este fondo tienen diferentes fuentes de recursos como lo señala el artículo 113 de la Ley

1448 de 2011, tales como donaciones públicas o privadas, aportes provenientes de la cooperación

internacional, bienes y recursos transferidos por entidades públicas, en especial del sector rural, y

propiedades rurales objeto de extinción de dominio47

. En esa medida a través de este fondo es posible

transferir los activos de la mafia y el crimen a las víctimas de despojo y abandono de tierras, pero como se

señaló en el párrafo anterior, este también sirve para restablecer los derechos de los segundos ocupantes

empobrecidos o en situación de vulnerabilidad que por lo general por razones históricas no han sido

beneficiados por la política agraria, debido a las históricas limitaciones estructurales que ésta ha sufrido.

Medidas de “doble propósito” como la que se acaba de describir, promueven la reconciliación en los

territorios e intentan que el componente social del Estado llegue a los territorios que han sido afectados

por la violencia, además contribuye a prevenir nuevas situaciones de conflictividad por desigualdades

económicas que reproduzcan las condiciones de violencia.

47

Ley 1708 de 2014, o Código de Extinción de Dominio establece en su artículo 91 que los predios rurales en extinción de

dominio “serán destinados a los programas de generación de acceso a tierra administrados por el Gobierno Nacional”.

159

Contribución a la formalización de la tierra (reflexión sobre la adopción de lineamientos sobre el uso del suelo)

Otro de los puntos clave aprobados en la agenda de la Habana es el de la adopción de lineamientos sobre

el uso del suelo con la finalidad de “re-direccionar el uso”, para lo cual se estima la creación de una serie

de incentivos que incluyen la extensión y actualización del catastro hacia todo el territorio nacional. De

igual forma se dispone de “la creación de un sistema judicial de protección eficaz de los derechos de

propiedad, en especial de los derechos de los más pequeños e indefensos. El Gobierno Nacional pondrá

en marcha un plan para formar y actualizar el catastro rural” (Gobierno de Colombia y FARC EP, 2014).

Recién se abordó la cuestión de la operativización del fondo de tierras de los acuerdos de la Habana, se

advirtió que la informalidad en la adquisición y ejercicio de los derechos sobre la tierra en Colombia es

uno de los problemas estructurales que incide enormemente en una mayor vulnerabilidad de la población

campesina frente a fenómenos como la concentración de la propiedad y/o el despojo de tierras. En ese

sentido, de nuevo, la solución a este problema requiere de ingentes esfuerzos interinstitucionales, para los

fines de este artículo simplemente se señala que en la Ley 1448 de 2011 se establecen medidas para lograr

una identificación física y jurídica de los predios que son objeto de restitución de tierras, lo que implica

que durante la etapa administrativa, a través de la cual se documentan las solicitudes de restitución de

tierras, se elaboran informes técnicos catastrales a través de los cuales se realizan levantamientos de

información geográfica y catastral sobre los predios para medirlos y georreferenciarlos y de ésta forma

brindarle a los jueces y magistrados especializados información confiable para que en las sentencias se

reconozcan los derechos respectivos de forma clara y definitiva.

Jurisdicción agraria y efectividad de los derechos sobre la tierra

Precisamente el otro punto clave que ha sido acordado en la agenda de las negociaciones de paz es el de

constituir una jurisdicción agraria con una adecuada cobertura y capacidad para garantizar un acceso a la

justicia ágil y oportuno. Frente a este asunto, es importante aclarar que la jurisdicción especializada en

restitución de tierras es una realidad en el país. Sin duda por los resultados existentes a la fecha, es posible

afirmar que esta se constituye en un hito importante en la materialización del acceso a la justicia de las

víctimas de despojo y abandono.

La inclusión de innovaciones procesales como la inversión de la carga de la prueba, la prueba sumaria, las

presunciones de despojo o abandono forzado y la presunción de pruebas fidedignas; la posibilidad de que

las víctimas acudan directamente y sin necesidad de representante ante los jueces especializados, la

gratuidad del proceso entre otras medidas, se constituyen en importantes herramientas que imprimen una

mayor celeridad y permiten equiparar las cargas de las partes en favor de las víctimas, lo que sin duda ha

marcado las condiciones especiales de este proceso.

En últimas, a través de la restitución de tierras en vía judicial, se ha logrado proporcionar seguridad jurídica

sobre los derechos a la tierra de los beneficiarios restituidos, ya que en las sentencias se logra la plena

identificación de los predios. Si bien es cierto que el porcentaje de sentencias de restitución proferidas por

los jueces especializados es inferior a las solicitudes presentadas, en términos generales ha habido un

significativo número de decisiones judiciales en poco tiempo, si se estima que esta jurisdicción comenzó a

regir hace aproximadamente 4 años. El mayor reto consiste en fortalecer esta jurisdicción, con la finalidad

de lograr un mayor número de sentencias que contribuyan a la restitución de tierras y a la reconciliación

de los territorios.

Por tal razón en el mediano plazo, la puesta en marcha de una jurisdicción para resolver los conflictos de

tierras, podría tomar como referente los aciertos de la jurisdicción especializada de restitución de tierras

160

actual, en especial el hecho de que por ejemplo se adopte un procedimiento mixto, es decir donde exista

una etapa administrativa en la que una entidad especializada y técnica se encargue de recabar la prueba,

preparar el caso y prestar asistencia jurídica a los campesinos, y una etapa judicial en la que los jueces

resuelvan los casos que les son presentados de forma definitiva, fallando con base a los insumos probatorios

recabados en la etapa administrativa. En ese sentido la jurisdicción agraria en buena medida a través de las

sentencias que clarifican e identifican los predios, de ponerse en marcha, contribuiría eventualmente a la

solución de problemas cómo la falta de claridad en la conformación del catastro.

Además como se mencionó anteriormente, una regulación jurídica propia de la justicia agraria podría

permitir una mejor comprensión de los lineamientos constitucionales sobre la función social de la

propiedad y la intervención del Estado en la economía, para racionalizar la producción, distribución y

consumo de la riqueza en las relaciones agrarias. Sin duda esto también permitiría la clarificación de un

marco jurídico que reconozca los derechos de los campesinos, tenga en cuenta las peculiaridades de las

relaciones agrarias, y agilice y facilite el acceso a la justicia de esta población.

Lamentablemente en el país no ha existido una voluntad política férrea que impulse y consolide la

jurisdicción agraria, si bien es cierto que ésta ha sido consagrada en la ley, su implementación ha sido

supeditada a desarrollos normativos posteriores que la han hecho nugatoria.

Los antecedentes más importantes del intento por conformar una autentica jurisdicción agraria se pueden

encontrar en la Ley 30 de 1988, más allá de las cuestiones técnicas y jurídicas que contemplaba esta

iniciativa legislativa que nunca se materializó, destacamos a continuación solo algunas de las medidas más

importantes que podrían tenerse en cuenta en la conformación de una jurisdicción agraria para que cumpla

su objetivo de “implantar la justicia en el campo, de manera que los problemas y las relaciones que atañen

a la producción, al cambio y la distribución de la riqueza agraria, estén bajo patrones de equidad” (Ramos

Bermudez, 2004):

i) simplificación de los procesos agrarios, ii) la adopción de una jurisdicción especializada en beneficio del

campesino, reconociéndole una protección reforzada, iii) Autonomía de la jurisdicción especializada

respecto del derecho civil, laboral y administrativo para promover la especialización, eficiencia y celeridad

en la resolución de conflictos, iv) conformar una jurisprudencia auténticamente agraria donde jueces y

magistrados aplican objetivos, principios y criterios de justicia propios de ésta, v) su organización busca ser

flexible para ampliarse, restringirse o adecuarse a las circunstancias, vi) dota de amplios poderes al juez

para proteger a la parte más débil de las relaciones agrarias (Ramos Bermudez, 2004).

Algo similar podría efectuarse con el Decreto 2303 de 1989 a través del cual se establecieron los rasgos

generales del Estatuto de la jurisdicción agraria y que al igual que la Ley 30 de 1989, nunca se materializó:

i) consagrar como un deber el cultivo de la tierra, así como que la explotación económica debe cumplir

una función social de la propiedad, ii) el establecimiento de contenidos y finalidades sociales y de

desarrollo económico de las instituciones agrarias, iii) la consagración de reglas sustantivas y procesales

para proteger al campesino y las comunidades indígenas en las relaciones jurídicas de tenencia de la tierra

y producción agrícola, iv) la inclusión de medidas para la conservación de recursos naturales y renovables

y del medio ambiente rural, así como la protección de la producción agraria como base de la seguridad

alimentaria; y, v) la incorporación del principio de la prevalencia de lo agrario, que implica darle

prevalencia a la competencia de esta jurisdicción cuando hay conflicto sobre otros bienes que no son

agrarios (Ramos Bermudez, 2004).

161

El carácter integral de la acción de restitución (comentarios sobre el acceso integral a la tierra)

Otro de los aspectos centrales que han sido acordados es el del acceso integral a los campesinos de los

elementos imprescindibles para que sus tierras sean productivas tales como sistemas de riego, créditos,

asistencia técnica y asociatividad. Así como la adopción de planes nacionales sectoriales, cuyo fin es

“proveer bienes y servicios públicos en infraestructura, desarrollo social y estímulos a la economía

campesina, familiar y comunitaria” (Gobierno de Colombia y FARC EP, 2014, pág. 9).

Como se puede observar, lograr este objetivo es posible a partir del ajuste jurídico e institucional de los

programas y políticas de desarrollo rural existentes en el país, para los fines de este artículo basta mencionar

que la acción de restitución de tierras, adopta medidas complementarias a la restitución jurídica y material,

como la compensación, el alivio de pasivos, los proyectos productivos y el subsidio de vivienda, para

garantizar la sostenibilidad del retorno. Es decir, actualmente los beneficiarios de restitución no solo tienen

derecho a la entrega material y jurídica de tierras sino que esta decisión involucra el reconocimiento de un

paquete de servicios complementarios y que se implementan en el corto y mediano plazo para que esta

sea sostenible y de esta forma contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida en el campo.

La oferta institucional integral es fundamental para recuperar los lazos sociales a partir de la dignificación

y optimización de las formas de vida de las familias, suministrándoles el apoyo requerido para promover

la producción y el desarrollo de la economía campesina, y de esta forma superar la pobreza o situaciones

de discriminación histórica.

Acuerdo sobre víctimas del conflicto en relación a la tierra y el territorio

El punto cinco de las conversaciones celebradas en la Habana Cuba entre el Gobierno Nacional y las

FARC, incluye varios acuerdos en torno al sistema integral de verdad, justicia y reparación para las víctimas

del conflicto. En el presente apartado se destacan algunas medidas que directamente impactan la política

de restitución de tierras y de desarrollo rural del post-conflicto.

Ya se había sostenido que uno de los presupuestos para la consecución de la restitución de tierras y en

general de la superación de la pobreza y desigualdad en el campo era el fin del conflicto armado, pues bien

en ese sentido, el acuerdo sobre la adopción de medidas y protocolos para adelantar programas de limpieza

y descontaminación de los territorios de minas antipersonales, artefactos explosivos improvisados y

municiones sin explotar, así como que contengan restos de explosivos de guerra; resulta imprescindible

para que las políticas públicas se extiendan por todo el territorio nacional, ya que habría una situación

favorable al mejoramiento de las condiciones de seguridad mínimas que requieren de la presencia

institucional del Estado y la implementación de los programas sobre los acuerdos de tierras, así como las

condiciones para el retorno y la sostenibilidad de las medidas en favor de los beneficiarios.

En el punto cinco también se dispuso que debería adoptarse el enfoque territorial y de género en la

adopción de las diferentes medidas y mecanismos del Sistema Integral de atención a víctimas, este aspecto

es muy importante en lo que respecta a la solución del problema agrario, ya que debería incidir en una

mayor democratización de la política de tierras que tenga en cuenta la participación efectiva de las

comunidades, la población campesina y la protección al medio ambiente.

162

ACTORES, PROPUESTAS E IMPOSTURAS FRENTE A LA CUESTIÓN AGRARIA Y LOS DERECHOS

DE LAS VÍCTIMAS

El panorama expuesto desde el derecho internacional muestra una postura convergente entre justicia

correctiva y justicia social en contextos de justicia transicional, en la primera parte de este escrito se expuso

brevemente como se manifestaba dicha convergencia. Mientras que al descender en el análisis, es posible

identificar en la agenda de los diálogos de paz, algunos acuerdos que parten desde esta perspectiva, y en

consecuencia formulan objetivos de justicia que es posible alcanzar a través de medidas de doble propósito

entre la justicia y social y correctiva. Incluso algunos de esos objetivos son contemplados actualmente por

la acción de restitución de tierras.

Para complementar esta reflexión a continuación se reconstruyen algunas propuestas y concepciones del

grado de articulación entre la restitución de tierras y la cuestión rural en un escenario de post-conflicto.

Por un lado se observa como desde el movimiento social y campesino, la convergencia se concibe

principalmente desde un escenario de mayor participación y reconocimiento, en tanto que desde las élites

tradicionales se plantean posturas que van desde un desconocimiento explícito de la política de restitución

de tierras, hasta la formulación de propuestas de ajuste normativo encaminadas a limitar su alcance para

impedir que se afecten los intereses económicos de ciertos grupos que hoy permanecen en territorios sobre

los que es posible advertir que pudieron haberse beneficiado de la violencia y el conflicto. Desde esta

última perspectiva se plantea mantener inalteradas las relaciones de poder económico y social en un

contexto de post-conflicto.

Agenda de democratización y paz territorial

Las organizaciones sociales y campesinas históricamente han manifestado que las desigualdades en el

campo en gran medida han sido la causa del conflicto armado, por eso en el escenario actual en el que se

discute el futuro de la política rural luego de la firma de la paz, manifiestan que uno de uno de los aspectos

que requiere de la mayor reflexión es el de la paz territorial, la cual implica un fortalecimiento de la

democracia en las regiones para que las comunidades participen efectivamente de las decisiones políticas

relacionadas con la superación del conflicto, el futuro de los territorios, la protección al medio ambiente y

la superación de las desigualdades sociales.

Por tal razón se plantea que “la construcción de la paz debe realizarse por medio de pactos regionales

diferenciados” (CINEP, 2012, pág. 4) con la finalidad de que la implementación de los Acuerdos cuenten

con un respaldo decidido de las comunidades y atiendan a sus necesidades e intereses específicos. En

relación con lo anterior, se plantea que la política rural del post-conflicto deberá contribuir a suplir el déficit

histórico de representación política del campesinado, lo que implica “promover la participación tanto de

las organizaciones de base, como de organizaciones regionales y nacionales, en los múltiples niveles y

escenarios de incidencia política” (CINEP, 2012, pág. 5).

El fortalecimiento de la participación y el enfoque territorial implica una transformación significativa de la

organización política y administrativa, ya que promueve la integración de territorios que compartan

características de cultura común y complementaria, a pesar de encontrarse organizados en municipios o

departamentos diferentes, así como el fortalecimiento de proyectos de autonomía territorial como las

Zonas de Reserva Campesina. En ese sentido también se plantea la necesidad de blindar estas iniciativas

para que dejen de ser estigmatizadas por ciertos sectores políticos o económicos que las ven cómo posibles

focos de insurgencia (CINEP, 2012), lo que ha afectado seriamente el fortalecimiento de la organización

campesina, ya que muchos líderes sociales han sido objeto de persecución o blanco directo de actores

armados.

163

El campesino como sujeto político

Dentro de esta perspectiva, es importante mencionar algunas iniciativas del movimiento campesino en el

país para el logro de un mayor reconocimiento social y político, que le permita tener un mayor

protagonismo en las decisiones que implican la solución de los problemas agrarios, los derechos al

territorio, y el mejoramiento de las condiciones de vida en el campo.

Por tal razón se hace una referencia breve a la propuesta de reforma a la constitución política por parte de

Alberto Castilla, quien fuera líder del movimiento campesino y hoy es senador de la República. La reforma

que se propone busca fundamentalmente, afianzar el reconocimiento del sujeto campesino, a partir de la

afirmación de su connotación identitaria, la cual plantea, supera la categoría de “trabajador agrario” que es

la que actualmente contempla la Carta Política actual en su artículo 64 para referirse al derecho de acceso

progresivo a la tierra y el mejoramiento de la calidad de vida de la población campesina.

A partir de la búsqueda de este reconocimiento se incluyen una serie de medidas:

“(…) tendientes a garantizar la permanencia del grupo. Dentro de estas medidas se encuentran

el reconocimiento de nuevos derechos, como el derecho a la tierra –que excede los contenidos

del derecho a la propiedad–, el derecho al territorio y a las semillas, así como la adecuación

de derechos existentes a las necesidades del campo, y el fortalecimiento de mecanismos de

participación que le permitan al campesinado tomar parte activa en la construcción de su

proyecto de vida” (Castilla, 2016).

Medidas que se originan en el contexto de las luchas agrarias más recientes, y las tensiones que se originan

con el modelo económico agroindustrial y extraccionista, que ha afectado y alterado las formas de vida en

los territorios, así como los ecosistemas y bajo los cuales se concibe que el campesino es un sujeto “carente

de iniciativa y de capacidad productiva” (Castilla, 2016, págs. 3-4).

El posicionamiento jurídico y político del campesino es precisamente una manera de superar esos

estereotipos y ampliar la participación de los campesinos como grupo social imprescindible en la

gobernanza de la tierra, por tal razón en el texto de la propuesta se introduce un apartado que establece la

obligatoriedad del mecanismo de consulta popular en caso de que haya afectación de tierras y territorios

campesinos.

Esta propuesta en buena medida también es un desarrollo coherente de los lineamientos adoptados por

la Asamblea General de las Naciones Unidas, que a través del Estudio definitivo del Comité Asesor del

Consejo de Derechos Humanos sobre la promoción de los derechos de los campesinos y de otras personas

que trabajan en las zonas rurales, del 24 de febrero de 2012, planteó que: la ausencia de reformas agrarias

y de políticas de desarrollo rural; la expropiación de tierras, los desalojos y los desplazamientos forzados;

la discriminación por motivos de género; la falta de salarios mínimos y protección social; la criminalización

de los movimientos; se constituyen en las principales causas de discriminación que sufren los campesinos

como grupo social y en consecuencia para superar esta situación recomendó al Comité Asesor del Consejo

de Derechos Humanos de Naciones Unidas elaborar un instrumento jurídico sobre los derechos de las

personas que trabajan en las zonas rurales (Castilla, 2016).

164

Elites y poderes tradicionales en la estructura social rural

Otra ha sido la postura asumida por sectores del empresariado rural y de algunas élites políticas y

económicas regionales, quienes públicamente han descalificado la acción de restitución de tierras en el

país, al considerar que ésta no es más que una forma encubierta de darle beneficios a la subversión, como

lo ha sugerido por ejemplo el presidente de la Federación Nacional de Ganaderos (FEDEGAN) José Feliz

Laffaurie, quien además ha planteado que quienes interponen solicitudes de restitución de tierras no son

víctimas del conflicto sino oportunistas. Estos planteamientos han tenido eco en personalidades políticas

como María Fernanda Cabal, (esposa de Laffaurie) congresista que permanentemente efectúa debates de

control político a los funcionarios que lideran la política de restitución de tierras. De igual manera es

evidente la afinidad de esta posición con la que expresa Alejandro Ordoñez, quien funge como Procurador

General de la Nación.

En sus discursos, estas personalidades dicen defender a los legítimos dueños de la propiedad de la tierra

que se han visto obligados a entregarla después de que se adelantaron los procesos de restitución de tierras

ante los jueces, sin embargo estos cuestionamientos se dan en un contexto en el que se ha documentado

que la restitución de tierras se ha efectuado en zonas de reconocido dominio paramilitar, en las que hoy

en día algunos de sus miembros o personas que guardaron relación con estos grupos, se oponen a los

procesos judiciales que los obliga a devolver la tierra.

Desde esta perspectiva se promueve entonces una reforma a la Ley 1448 de 2011 que contempla la acción

de restitución de tierras con la finalidad de corregir una supuesta desproporción entre los solicitantes de

restitución que tienen la condición de víctima y por otra parte los terceros de buena fe que adquirieron los

predios reclamados, en palabras del Procurador Ordoñez:

“En muchos casos no se encuentran a los despojadores, se encuentran a terceros ocupantes de

buena fe, entonces se termina haciendo una injusticia porque quedan dos víctimas enfrentadas

que es al que se le despojó y al ocupante de buena fe. (…) la ley se hizo para despojar a los

despojadores, no a los campesinos que han trabajado (…) Se trata de proteger los derechos de

las víctimas, derechos del despojado” (Las dos orillas, 2016).

Pues bien, esta postura ha tenido eco en el Congreso de la República donde el senador Antonio Guerra

de La Espriella, adelanta una iniciativa legislativa que promueve la reforma de la Ley 1448 de 2011 en un

sentido similar. Si bien es cierto que el congresista manifiesta alejarse de las posturas que descalifican la

restitución de tierras, considera razonable efectuar algunos ajustes para que le sea reconocida la

compensación a todos los terceros que ocupan predios objeto de restitución de tierras que manifiesten no

haber tenido una “relación directa” con hechos constitutivos de despojo o abandono de tierras, y establecer

como excepción a la carga de la prueba del despojo o abandono, el hecho de que el tercero u opositor

demuestren que no tuvieron “relación directa” con el despojo o abandono.

Ambas medidas implican disminuir los estándares jurídicos que en favor de las víctimas trae esta norma,

puesto que relega de la carga de la prueba al tercero u opositor quien muchas veces ha sido un actor

armado o ha participado de los hechos constitutivos de despojo o abandono, o simplemente es un actor

más poderoso que la víctima, al tener capital político y económico como en el caso de las empresas que

han adquirido a bajo precio los predios luego de fenómenos de desplazamiento masivo.

Esto sin duda altera el equilibrio entre las partes, ya que las víctimas y el juez especializado tendrían que

hacer un mayor esfuerzo probatorio, además no es clara la alusión a quien demuestre “no tener relación

directa con el despojo o abandono”, es importante aclarar que el despojo y abandono en el país se ha dado

en contextos complejos en donde han participado intermediarios de grupos armados ilegales, o las

165

personas han tenido que abandonar los predios por presiones de distinta índole, en las que además han

concurrido funcionarios corruptos aliados con estos.

Por otra parte, la propuesta disminuye el estándar probatorio para que los jueces compensen a estos

terceros, ya que bastará la buena fe, y no la buena fe exenta de culpa, como se contempla actualmente en

la Ley 1448 de 2011. Es necesario tener en cuenta que la exigencia de la buena fe exenta de culpa al

opositor para que sea compensado, busca evitar el aprovechamiento económico del tercero en relación

con el predio despojado. Lo que se verifica con la buena fe exenta de culpa es que el tercero adquirió el

predio luego de haber actuado diligentemente para cerciorarse de que éste no fue objeto de despojo o

abandono forzado.

La propuesta busca entonces lograr “seguridad jurídica” en favor de propietarios que adquirieron predios

en zonas de violencia y que dicen no tener relación con estos hechos, entre los se cuentan importantes

empresas Sin embargo esto se efectúa a través de mecanismos jurídicos que implican una disminución de

los estándares de la restitución de tierras en favor de las víctimas, desconociendo que en general estas son

las parte débil dentro del proceso y por otra parte desconociendo las complejas dinámicas del despojo o

abandono de tierras en el país a partir de las cuales se podría premiar a quienes participaron de estos

hechos, permitiendo que reciban compensación.

Más allá de la controversia que han suscitado las posturas que se han reconstruido brevemente en este

apartado, por desconocer los derechos de las víctimas al descalificarlas como actores armados y ponerlas

en riesgo en un escenario donde aún persiste el conflicto, en especial de acuerdo a lo planteado por

Laffaurie, estas coinciden en un punto, y es el de considerar que la restitución de tierras por ejemplo debe

tener un alcance limitado, es decir, no debe alterar, o alterar en lo menos posible, la estructura de la

tenencia de la tierra en el país. La propuesta de reforma a la Ley 1448 de 2011 en este contexto, ayudaría

a reforzar esta visión, ya que en buena medida presupone que en buena parte del territorio quienes

detentan derechos de propiedad sobre territorios en zonas de influencia paramilitar principalmente, lo

hicieron de forma legítima y en esa medida promueven la reforma del procedimiento de restitución para

que esa pretendida legitimidad no sea cuestionada y mantener intacto el poder sobre estas zonas.

Algunos de las personalidades que fueron enunciados aquí, también manifiestan una oposición muy fuerte

al proceso de paz que en este momento se encuentran suscribiendo el Gobierno y las FARC, ya que a

partir de su refrendación es posible que exista un escenario de apertura en el que sea posible realizar

cambios y ajustes institucionales que podría alterar algunas estructuras de poder relacionadas con el

dominio territorial y político.

CONCLUSIONES

De acuerdo al análisis efectuado, es posible identificar importantes puntos de encuentro entre la

restitución de tierras y los objetivos de la justicia social agraria, lo que evidencia la configuración de un

marco de protección que articula a su vez los mecanismos para la consecución de los objetivos de la justicia

correctiva con los de la justicia redistributiva.

La restitución de tierras al ser un mecanismo de justicia transicional establece una serie de parámetros para

lograr un adecuado balance entre ponerle fin al conflicto y prevenir la vuelta a la violencia y al mismo

tiempo consolidar la paz mediante reformas estructurales y políticas incluyentes, lo que implica que los

mecanismos adoptados para tal fin incluyen medidas restaurativas y de reparación, así como otras que se

orienten a evitar la repetición de las condiciones sociales, políticas y económicas que ocasionaron el

166

conflicto o que de no corregirse, podrían hacer vanos los esfuerzos para la consecución de la paz, en la

medida en que esta no sería estable y estaría constantemente amenazada.

En esa medida, la reflexión sobre la restitución de tierras, integra objetivos de justicia social que se

relacionan con aspectos como el acceso a la propiedad de los campesinos, o su reconocimiento como

actores sociales imprescindibles en los procesos de democratización de las políticas agrarias.

En consecuencia, tal y como lo ha planteado por ejemplo Naciones Unidas a través de las Directrices

voluntarias sobre la gobernanza de la tierra, el éxito de las políticas redistributivas o el desarrollo de la

economía campesina en ultimas también son objetivos de la restitución de tierras. Esto se evidencia en la

incorporación de deberes del Estado en materia de restitución de la tierra a los campesinos y a las

comunidades que han sido privadas de ella con ocasión del conflicto armado en este instrumento. Así por

ejemplo, la erradicación del hambre y la pobreza, la consecución de medios de vida sostenibles, y el

desarrollo rural, se encuentran estrechamente ligados a la efectividad de las medidas de reparación integral

y específicamente a la restitución de tierras, confirmando de esta forma que existe una serie de

interdependencia entre los objetivos de justicia correctiva y de justicia social.

De igual manera en el desarrollo y regulación de la restitución de tierras de conformidad con los Principios

de Restitución de las Naciones Unidas, o más conocidos como Principios Phineiro, se señalaron algunos

aspectos que desarrollan el sentido y alcance de la restitución de tierras, respecto de su articulación con los

objetivos de justicia social. Por ejemplo el hecho de que esta se considere como un aporte significativo en

el logro de una paz sostenible que promueva el desarrollo social y económico y que se comprenda como

indispensable para la consecución de soluciones duraderas que permitan a las víctimas superar la pobreza

y la dependencia como consecuencia de los hechos victimizantes, así como el cumplimiento efectivo del

derecho a la restitución.

Precisamente bajo esta idea debe comprenderse el sentido y alcance de la acción de restitución de tierras

que establece la Ley 1448 de 2011, ya que en su diseño institucional se contempla su dimensión

transformadora y programática, cuyo objetivo último es el logro de la reconciliación social, por tal razón

las medidas que involucra, requieren de una intervención interinstitucional y articulada con la política rural.

Al analizar los Acuerdos logrados entre el gobierno nacional y las FARC frente a la cuestión agraria, fue

posible advertir que las propuestas que allí se contemplan se enmarcan dentro de una perspectiva

articuladora entre justicia social y correctiva. En esa medida, la restitución de tierras tiene la potencialidad

de contribuir a la consecución de objetivos como la actualización y consolidación del catastro nacional, la

puesta en marcha de una justicia agraria especializada, y la financiación de políticas rurales y de economía

campesina a partir de un fondo común. Lo anterior se evidencia en la existencia de una capacidad

institucional instalada en la que la intervención del Estado actúa a través de medidas de doble propósito.

Así por ejemplo, en la acción de restitución de tierras existen mecanismos de identificación predial y

georreferenciación de los predios que son objeto de las reclamaciones, y que emplean los jueces y

magistrados especializados para precisar y clarificar los derechos sobre los predios, contribuyendo con esta

labor a una mayor formalización de la titularidad de los derechos de propiedad y las transacciones en el

campo.

De igual forma la acción de restitución al contar con dos etapas (una administrativa y otra judicial) ha

cosechado algunos logros importantes, ya que en un término relativamente corto ha logrado un significativo

número de casos resueltos a través de sentencias judiciales; en términos generales la etapa administrativa

se constituye como un filtro a través del cual un órgano técnico y especializado, verifica si los solicitantes

167

cumplen con los requisitos legales para ser titulares de los derechos, adelanta una labor para obtener la

prueba de los hechos que sustentan el caso y representa judicialmente a las víctimas, mientras que el juez

o magistrado decide de fondo el caso, teniendo en cuenta además los argumentos expresados por los

terceros, garantizando la contradicción y el debido proceso. Este mecanismo dual, permite establecer un

proceso equilibrado entre las partes y busca facilitar a la parte más débil el acceso a la justicia, además de

dotar al juez de una prueba confiable y técnica para que pueda fallar en un tiempo razonable. Este diseño

puede ser tenido en cuenta en la construcción de una jurisdicción agraria que tantas veces se ha aplazado,

incluso en el mediano y largo plazo la capacidad institucional que implica la resolución de casos de

restitución de tierras puede ser aprovechada para que sea funcional al diseño de una jurisdicción agraria.

Existen actualmente en la política en favor de las víctimas del conflicto, diferentes fondos que sirven como

instrumentos de financiación de las medidas de reparación integral, incluida la restitución de tierras. Ya se

han adoptado mecanismos para operativizar el fortalecimiento de estos recursos con bienes que han sido

arrebatados a las mafias y a la criminalidad organizada. En el caso de la restitución de tierras, se observa

que parte de estos recursos sirven para pagar compensaciones a las víctimas solicitantes cuyo predio es

imposible de restituir de acuerdo a lo que dictaminen los jueces y también sirve para compensar a los

terceros que hayan demostrado la buena fe exenta de culpa o proporcionar medidas de asistencia social a

aquellos que sean víctimas o se encuentren en condición desfavorable de acuerdo a lo que ordenen los

jueces.

De esta forma la restitución se convierte en un mecanismo que promueve la reconciliación y contribuye a

mejorar las condiciones de vida no solo de las víctimas sino de opositores o terceros vulnerables que en

un número significativo de casos son campesinos pobres, lo que contribuye a su vez a la sostenibilidad de

las medidas. Los retos que implica establecer un fondo de financiación en favor de los campesinos son

enormes y dependen de muchos factores, aquí solo se analizó la importancia de la financiación de la

restitución de tierras en la consecución de objetivos de política social relacionados con la sostenibilidad y

efectividad de la acción.

Por último, se pudo evidenciar que si bien es cierto que en el plano normativo y de acuerdo a lo pactado

en la Habana, las propuestas de articulación entre la justicia social y correctiva, en lo que respecta a la

cuestión agraria y de cara al post-conflicto, son evidentes, así como en las apuestas políticas provenientes

de sectores sociales campesinos que promueven una mayor participación y reconocimiento social y

político, también es latente la existencia de posturas que desconocen abiertamente políticas como la

restitución de tierras, o formulan propuestas que interrumpen la continuidad entre ambas, por ejemplo al

proponer reformas en los marcos jurídicos, con la finalidad de acentuar el poder económico de sectores

privilegiados históricamente que en algunos casos pudieron haberse beneficiado de la violencia en el marco

del conflicto.

Afianzar la idea de articulación entre ambos conceptos de justicia en torno a la cuestión agraria, contribuye

a identificar los riesgos que implicaría el triunfo de propuestas que escinden sus objetivos, en últimas el

consenso que se debe lograr debe incorporar a todos los sectores involucrados, pero a su vez debe tener

en cuenta que la paz también requiere la transformación de ciertas situaciones de exclusión y desigualdad

que no pueden mantenerse inalteradas. Se espera entonces que el presente trabajo permita inspirar nuevos

estudios que planteen los demás escenarios de articulación e identifiquen con mayor claridad esos riesgos

de cara a la formulación de planes y políticas en el post-conflicto.

168


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170

CAMPESINOS Y TIERRAS: UNA REFLEXIÓN

EN TORNO A LA GOBERNANZA REGIONAL

EN EL CONTEXTO DEL PROCESO DE PAZ

171

CAMPESINOS Y TIERRAS: UNA REFLEXIÓN EN TORNO A LA GOBERNANZA REGIONAL

EN EL CONTEXTO DEL PROCESO DE PAZ48

Hernando Maldonado Pachón49

Resumen.

Los recientes diálogos entre Gobierno e insurgencia de las FARC han resaltado el tema Agrario. Hay coincidencia en la

necesidad de replantear el inadecuado tratamiento dado a este sector desde tiempo atrás y en ello recientes estudios tratan de

rescatar el campo y sus sujetos, los campesinos, indígenas, negritudes y pobladores de puntos apartados. Al unísono, han sido

relevantes las acciones de protesta protagonizadas por estos pobladores quienes han arrancado compromisos no cumplidos

desde distintos gobiernos.

La capacidad organizativa, la importancia estratégica de estas regiones, las dinámicas económicas allí suscitadas y los acuerdos

hasta ahora debatidos en la Habana como sede de los diálogos, vislumbran la necesidad urgente de definir cómo y hasta donde

estos sectores pueden tejer una gobernanza renovada y prospera para sus regiones. Continuamos entonces con aquella intensión

de construir válidamente un modelo que dé cuenta de la posibilidad de establecer un estado de arte y derrotero de esta

posibilidad en amplias regiones del país una vez en los marcos de los acuerdos pactados de Paz que faciliten y den aliento a los

pobladores para producir esa gobernanza.

Reivindicando el ser campesino, indio o afro y aprovechando la coyuntura política que hoy se abre, buscamos demostrar que

es posible un modelo para ese sector y que en ese modelo de gobernanza la mayoría de variables inclina a su favor resaltar una

oportunidad nueva de prosperidad.

Palabras Clave

Gobernanza, Arraigo, Autonomía, Paz, Sustentabilidad

Abstract

Recent dialogues between the government and insurgency of the FARC have highlighted the agrarian issue. There is agreement

on the need to rethink the inadequate treatment given to this sector for a long time and recent studies try to rescue the field and

the subject, peasants, indigenous, and Afro-Americans. At the same time, it had been important protest actions by those people

who have started breached agreements by different governments.

Organizational capacity, the strategic importance of these regions, the economic dynamics there raised on and agreements that

have been discussed in La Habana, shows the need to define how and until where these sectors will create new government and

prosperity for the zone. We continue with the intention to achieve a model that accounts for the possibility of establishing a state

of art of this possibility in large parts of the country once the agreements reached of the Peace give strength and encouragement

to people to produce that governance.

Vindicating to be a peasant, native or Afro-American and taking advantage of the political situation opens today, we seek to

demonstrate that it is possible a model for that sector and reality and that in this model of governance most variables in its favor

highlight a new opportunity of prosperity.

Key Words.

Governance, Support, Autonomy, Peace, Sustainability

48

Este articulo hace parte de los trabajos adelantados en preparación de la tesis doctoral que se adelanta con la Universidad

Andina Simón Bolívar en Estudios Latinoamericanos y cuya pretensión gira en convalidar la potencialidad de regiones

periféricas para que sus pobladores alcancen la prosperidad que un ambiente de Paz, facilite alcanzarlo. 49

Antropólogo de la Universidad Nacional de Colombia, con Especialización en Sistemas de Información Geográfica y MG del

Cider-UniAndes en Administración y Planeación del Desarrollo Regional. Adelantando estudios Doctorales en Estudios

Latinoamericanos con la Universidad Andina Simón Bolívar de Ecuador con temas relativos a Gobernanzas Locales en

Regiones Periféricas. Ha sido funcionario del Ministerio del Interior, de la Corporación Araracuara en la Amazonia

Colombiana, de Colciencias, el ICAN y el Instituto Francés de Estudios Andinos. Secretario General de la Universidad Distrital

y Director del Catastro en la ciudad de Bogotá durante la administración del Alcalde Luis Eduardo Garzón. Consultor de varias

entidades Distritales en temas prediales, de participación ciudadana, de temas ambientales, de ordenamiento y los relativos a

planes de desarrollo. Conocedor y vinculado con dinámicas sociales locales y regionales y con el tratamiento de Conflictos.

Docente Universitario e investigador de temas asociados a la construcción del llamado Post-conflicto. Investigador y voluntario

en la construcción de alternativas de Paz y Desarrollo con Comunidades de Paz.

172

INTRODUCCIÓN.

El mejoramiento de la calidad de vida depende de la materialización de oportunidades, capacidades y

libertades que constituyen, según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, las claves

del desarrollo, cuyos avances mide el Índice de Desarrollo Humano IDH mediante variables relacionadas

con el acceso a la salud, la educación, la obtención de ingresos per cápita adecuados a las necesidades y la

participación de los actores sociales en la toma de decisiones.

En el hemisferio Sur y particularmente en América Latina, el desarrollo presenta tendencias y enfrenta

fenómenos relacionados con percepciones contradictorias del desarrollo en el contexto de la globalización

y que se enfrentan en los distintos escenarios nacionales, sociales, económicos y políticos. Al respecto, el

PNUD señala que:

“La sociedad civil activa y los movimientos sociales, tanto nacionales como internacionales,

utilizan los medios para amplificar sus reclamos de Gobiernos justos y equitativos. La

propagación de movimientos y el aumento de plataformas para la comunicación de mensajes

y demandas clave desafían a las instituciones de gobernanza a que adopten principios más

democráticos e inclusivos.”50

Desde esta perspectiva, es preciso analizar el progreso en su relación con los importantes procesos que

adelanta el campesinado en varios países latinoamericanos. En los círculos académicos y políticos se

adelantan estudios (algunos distantes de ciertas corrientes de pensamiento basadas en la econometría, la

estadística y las matemáticas para interpretar los procesos históricos), orientados hacia la elaboración de

una especie de “antropología de la historia” 51

, que enmarcan esta hipótesis: el campesinado

latinoamericano del siglo 21, en tanto población arraigada en el territorio, constituye un factor cada vez

más influyente en las dinámicas de la sociedad que, en coincidencia con otros sectores, puede concretar el

desafío de gobernar su propia vida y alcanzar el desarrollo local y regional compatible con los criterios de

equidad, sostenimiento ambiental, manejo equilibrado de los recursos estratégicos de la biodiversidad y

seguridad alimentaria para toda la sociedad.

MOVIMIENTOS SOCIALES Y CAMPESINOS EN LATINOAMÉRICA

Numerosas comunidades con arraigo en el territorio de América Latina afrontan profundos cambios y

retos derivados de la expansión de esquemas económicos impulsados por gobiernos, grupos políticos y

corporaciones, empresas y grupos financieros multinacionales interesados en profundizar la explotación

de recursos como el agua, el aire, los minerales y la biodiversidad para transformarlos en bienes de

consumo que acrecienten sus ganancias52

.

El activista Manuel Rozental señala que ese esquema económico capitalista acelera una crisis también de

dimensiones globales: la escasez de recursos naturales lo cual vuelve negativa la relación entre la

50

PNUD. Informe del desarrollo humano: El ascenso del Sur: progreso humano en un mundo diverso”, 2013. pg. 8. 51

Estudiosos de los Movimientos Sociales han periodizado distintos momentos y existe coincidencia por ejemplo en señalar

auges del movimiento campesino en los 70, seguido de los del movimiento obrero y posteriormente en los 80, de los del

movimiento cívico en general. Igualmente son coincidentes las observaciones a un periodo de repliegue táctico ante la ola de

masacres paramilitares de la década del 90, independiente de aquellas marchas de colonos y campesinos frente a la acción del

gobierno que intento mostrar su combate y ejecución de los recursos de ayuda norteamericana para controlar los sembrados

de coca. Latentes o activos movimientos sociales en toda la geografía nacional es la principal marca de lo que acá llamaremos

dinámicas sociales. 52

La “población rural o autóctona” queda incluida, junto al campesinado, dentro de la denominación de población con arraigo

en el territorio, en el sentido de colectivos y personas que viven en zonas y regiones campesinas y de allí derivan su sustento.

173

disponibilidad de recursos y las necesidades vitales de la población en territorios explotados por el capital

lo que pone a éste en la disyuntiva de despojar a poseedores y guardas de territorios con abundancia de

recursos naturales y eliminar lo que, desde la racionalidad capitalista llama los “excedentes de población”53

.

En la nueva ecuación, la resistencia de infinidad de comunidades agrarias ha frenado, al menos

momentáneamente, el despojo capitalista de sus territorios. Pero, esos movimientos parecen dispuestos a

sumarse a otros que se dan en la defensa de recursos vitales -como lo son el agua potable en cantidades

que suplan las necesidades vitales mínimas por persona, el aire limpio y la consolidación de saberes,

prácticas y experiencias que garanticen la sostenibilidad de la vida humana en un territorio sano y

productivo.

Específicamente, las relaciones sociales de experiencia son fuente principal de conocimiento siempre que,

como lo señala Manuel Castells sean socialmente apropiados en intercambios y flujos que se dan en las

redes. En eso radica, entre otros factores, la fuerza creciente de los movimientos campesinos: que se

consolidan en estructuras de red, que se conectan con otras redes (de ambientalistas, jóvenes, trabajadores

urbanos, maestros, desplazados y marginados), para enfrentar en común los efectos negativos del poder:

“La lucha secular por la democracia pretendía crear reglas para compartir el poder sobre la

base de la ciudadanía. Las personas se convirtieron en ciudadanos asumiendo sus funciones y

sus derechos como súbditos soberanos para después delegar su poder en representantes

responsables ante la ciudadanía (...pero…) los cambios históricos y la manipulación por parte

de quienes ostentan el poder han hecho irreconocible el ideal de la democracia”54

Porque, en efecto, los poderes se contraponen al rico acumulado cultural y social que –con sus propios

rasgos y particularidades derivadas de la conexión histórica-, posee el campesinado en América Latina-.

Para no ir más lejos, muchos gobiernos y sectores dominantes persisten en desarraigar a grandes

contingentes de población de sus territorios para apropiárselos, explotar allí yacimientos acuíferos y

mineros, y contaminar sin que los estorbe la presencia de la población autóctona.

La expropiación de territorios habitados por comunidades ancestrales, campesinos, indígenas, afro-

descendientes, mestizos y colonos forma parte de una política global, claramente perceptible en la

proliferación de tratados de libre comercio que otorgan privilegios a los nuevos propietarios: grandes

corporaciones e inversionistas multinacionales a costa de la desaparición de comunidades y pueblos

enteros, del arrasamiento y la muerte. La confrontación la define Rozental en los siguientes términos:

“Por un lado, mientras las corporaciones quieren transformar el planeta para seguir

acumulando, del otro lado están campesinos, indígenas, comunidades urbanas, afros que

todavía quieren vivir colectivamente en los territorios para lograr soberanía alimentaria, para

lograr la defensa de las culturas y de los territorios e impedir que estos sean transferidos a las

trasnacionales”. 55

El hecho de que dos centeneras de municipios se manejen en el Estado de Chiapas como territorios

autónomos donde la vida y la soberanía de los pueblos y se respetan, las comunidades crecen y dan

lecciones universales de prosperidad, justicia y convivencia indica un camino que otras comunidades

recorren, a su ritmo, entre las orillas del Río Bravo y las llanuras de Tierra del Fuego.

En efecto, en América Latina el campesinado constituye uno de los principales movimientos sociales y

presenta una larga historia de luchas –muchas frustradas-, contra el latifundio, por reformas agrarias y

condiciones dignas de vida, cultivo, organización y expresión. A su lado, las comunidades indígenas han

53 Kueta Susuka. Entrevista a Manuel Rozental. En Radio Pa´yumat: http://www.nasaacin.org/

54

Manuel Castells. Comunicación y poder. Madrid, Alianza editorial. 2009, pág. 257. 55

Kueta Susuka. Op. Cit.

http://www.nasaacin.org/

174

dado ejemplo en la defensa de sus territorios ancestrales y en la autonomía política y cultural de su

población.

Desde mediados de los años ochenta, cuando se intensificó la arremetida neoliberal a partir del Consenso

de Washington, en América Latina a los movimientos sociales se empezaron a sumar a esas

reivindicaciones campesinas e indígenas cuyo máximo antecedente fue, precisamente, la Revolución

Mexicana de 1910, que contó con una base campesina de importancia significativa.

Si bien después las clases trabajadoras urbanas (obreros, empleados, artesanos, pequeños comerciantes y

productores independientes) engrosaron la base política en el continente, la aproximación del

campesinado a las reivindicaciones democráticas y anti-imperialistas de esos sectores, contribuyó a la

articulación de procesos vinculados a “la cuestión de la tierra”, referidos, en forma concreta, a la demanda

por reformas agrarias, infraestructura, condiciones de vida y servicios a la población rural.

Al tiempo se dio el caso, en particular en algunas regiones de la cuenca Caribe y las Antillas, cuando en la

década de los veinte se impuso la explotación de campesinos asalariados por parte de compañías bananeras

y azucareras norteamericanas. En América Central, las Antillas, Venezuela y Colombia se dieron

importantes luchas campesinas que mezclaron reivindicadores propias al rechazo contra la dominación

norteamericana. 56

Con tales rasgos se libraron las luchas sandinistas, los procesos salvadoreños liderados por Farabundo

Martí, las huelgas del azúcar en Cuba y la matanza de las bananeras en Colombia y, en cierto modo, las

movilizaciones de Luis Carlos Prestes que incorporó consignas del campesinado brasileño.

Sin embargo, sólo con la revolución boliviana de campesinas y mineros y las reformas de Árbenz en

Guatemala puede hablarse de un ascenso del movimiento campesino al que se suman las Ligas Campesinas

en Brasil. Ascenso que fue rápidamente cortado con estrategias comandadas por agentes estadounidenses

que efectuaron derrocamientos, asesinatos e impusieron “reformas” agrarias a su acomodo, quizás con

pocas excepciones como en Chile donde los demócrata cristianos coincidieron con la izquierda en una

reforma agraria que alcanzó a profundizar la Unidad Popular antes del derrocamiento de Salvador Allende.

A partir de ese golpe militar, auspiciado por la vanguardia neoliberal de los “Chicago Boys”, en las décadas

siguientes aumentó el control de las multinacionales sobre la producción agrícola en grandes zonas de

América Latina enmarcado dicho control por la rápida emigración del campo a la ciudad que expulsó a

pequeños propietarios agrícolas y extendió el trabajo asalariado en zonas rurales para impulsar proyectos

agroindustriales en línea con intereses de las transnacionales productoras de materias primas y alimentos,

forrajes, insumos agropecuarios, entre otros.

En ese contexto surgió en Brasil el Movimiento de los Sin Tierra (MST) que promueve la ocupación de

tierras, métodos de gestión comunitaria y una economía comunitaria con tecnología, tratamiento de los

temas ambientales y educación para la soberanía alimentaria lo que los lleva a enfrentar las transnacionales

agroindustriales con el apoyo de la Iglesia brasileña influida por la Teología de la Liberación.

56

Michel Bruckmann y Theotonio Dos Santos. Los movimientos sociales en América Latina: un balance histórico”. En

http://www.cetri.be/spip.php?article597&lang=fr


175

CAMPESINADO Y GLOBALIZACIÓN

Las tesis neoliberales aplicadas en amplias zonas campesinas de América Latina, conforme orientaciones

neoliberales del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial del

Comercio que buscan la expansión de los mercados globales, la generalización de sistemas de producción

industriales con miras a incrementar las exportaciones, para lo cual requieren tratados comerciales entre

los países productores y los consumidores (Grinspun, 2008).

El esquema neoliberal busca, en últimas, facilitar los flujos de inversión y promover los intercambios

desiguales a fin de que las ganancias enriquezcan a los grandes emporios financiero-comerciales asentados

en los países más ricos; al tiempo que los mercados locales y la producción en pequeña escala ven

frustrados sus anhelos, los mismos que reiteradamente proclaman las instancias multilaterales como el

propio PNUD.

Como consecuencia se da una intensifican de los conflictos sociales, el uso de la violencia, colonizaciones

espontáneas de zonas forestales y selváticas, reformas agrarias incompletas que revelan la irrupción de

movimientos sociales con una capacidad que en algunas circunstancias supera la respuesta de la

institucionalidad. Simultáneamente, en los centros urbanos, los trabajadores reaccionan contra la

flexibilización del trabajo, la precarización del empleo, la utilización de trabajo infantil y femenino, que

coadyuvan al bajo desarrollo nacional.

“La concepción clásica del desarrollo del capitalismo en la agricultura sostiene que, al igual

que en la industria, la estructura de clases del agro tendería a polarizarse; la producción

mercantil simple tendería a desaparecer: se desarrollarían relaciones capitalistas de producción

entre una burguesía agraria y un proletariado rural (…), el futuro agrario sería uno de grandes

fincas manejadas por granjeros capitalistas que utilizarían métodos de producción intensivos

en capital y emplearían trabajadores sin tierra”57

.

Las reuniones del Foro Social Mundial después de Seattle coincidieron con numerosas manifestaciones

en todo el mundo, al tiempo que en lo corrido del siglo 21 se han intensificado movimientos populares,

campesinos e indígenas en América latina quizás más que en otras partes del mundo. Un rasgo particular,

su articulación a procesos sociales contrarios al neoliberalismo, han dado lugar a gobiernos como los de

Bolivia y Ecuador que, sumados a los cambios en Brasil, Uruguay y Venezuela configuran nuevos perfiles

para el futuro de América Latina.

Simultáneamente, se consolida la integración regional latinoamericana con Mercosur, la Comunidad

Andina de Naciones y el Alba: Alternativa Bolivariana de los Pueblos. Mientras tanto, en la Unión Europea

se discuten medidas acerca de la comercialización de semillas, y el control oficial de la producción

alimentaria.

En medio de las discusiones se afirma la presión de las grandes firmas del sector, laboratorios y productores

de transgénicos para evitar que avancen propuestas encaminadas a reconocer el derecho a intercambiar y

comercializar semillas heterogéneas o de variedades autóctonas, no registradas o creadas por los mismos

cultivadores.

57

Göran, D. Classical discussions of capital and peasantry: A Critique. Londres: Routledge. 1992, pág. 139.

176

Poderosas firmas multinacionales buscan la exclusividad en la producción, venta y uso de plantas y

variedades patentadas lo que implica prohibir taxativamente las semillas ecológicas, producidas por los

propios campesinos, que desaparecerían y contaminarían con las que los industriales producen.

Francis Deng representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los

desplazados internos, quien en varias oportunidades visitó Colombia, manifestó que los intereses

económicos en que se fundamenta la violencia y el conflicto armado interno, son factores que inducen al

desplazamiento forzado, el cual constituye con frecuencia un medio para adquirir tierras en beneficio de

los grandes terratenientes, narcotraficantes y empresas privadas que elaboran proyectos a gran escala para

la explotación de los recursos naturales. (Centro de estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, 2006).

“Colombia no podrá insertarse plenamente en el mundo globalizado, modernizar su

economía, superar la pobreza, resolver el conflicto armado y saldar el histórico conflicto

agrario sin una reforma rural transformadora que no da más espera” (Naciones Unidas

PNUD, 2011).

ETNIAS, CLASES E IDENTIDAD

En América Latina las luchas campesinas por el territorio están marcadas por la presencia –más que la

participación-, de comunidades étnicas indígenas y afro descendientes. En el caso de la población negra,

se empieza a incorporar a las luchas campesinas partir de la década de 1960 debido, en parte, a las

influencias del “Black Power” cuando Estados Unidos se produjo una respecto a los derechos civiles que

no buscaban la igualdad si no el derecho a su propia identidad como negros.

Previamente, poblaciones negras formaron un movimiento principalmente campesino que asumió la lucha

contra el esclavismo y la dominación española en Cuba y que se conectó con la revolución cubana y los

procesos de liberación de otros países en el continente y en la misma África post-colonial.

El movimiento indígena, por su parte, renace cuando las comunidades reivindican su identidad y la integran

a las luchas sociales como ocurrió con la resistencia guatemalteca, el zapatismo y otros casos en los que:

“Son hecho notable aquellas etnias indígenas en América Latina que han resistido la

asimilación por casi medio milenio, a pesar de haber ocupado siempre una posición

subordinada. En consecuencia, las relaciones étnicas dentro de las asimétricas relaciones de

producción o de mercado tienden a reforzar las identidades étnicas aunque también puede

llegar a obligar a los grupos étnicos subordinados a la asimilación, o al antagonismo entre dos

posiciones subjetivas, para constituir cada cual su respectiva identidad”. 58

Desde la perspectiva de la teoría de la lucha de clases, la cuestión fundamental se orienta a examinar cómo

pueden los grupos, las comunidades o clases subordinadas y con arraigo en el territorio (esto es campesinos

pobres sin tierra, indígenas, negros, etc.) convertirse en factores de presión enfrentados al Estado al tiempo

que mantienen su autonomía e identidad en lo productivo, lo social y lo cultural.

La categoría de clase en política se manifiesta través de procesos en los que productores directos (y otros

grupos sociales explotados u oprimidos) plantean reivindicaciones y cambios a su favor, se organizan para

conseguir dichos cambios, construyen alianzas y sostienen liderazgos que los representen ante el Estado y

otras instancias.

58

Ernesto Laclau y Chantal Mouffe. Hegemonía y estrategia socialista. Buenos Aires, FCE, 2004

177

La cuestión acerca de cómo los campesinas, indígenas y negros se constituyen como clase social unificada

aunque no homogénea, no se limita a consideraciones de índole económica sino que debe, de forma

indispensable, relacionarse con la identidad y la cultura para consolidar clases sociales que tengan alguna

relevancia política significativa.

En efecto, reducir la categoría de clase política a las meras cuestiones de la producción sin considerar los

factores culturales limita el comportamiento político esencial de las clases sociales. En esos términos:

“Una clase formada políticamente implica tanto intereses materiales como aspectos culturales

de la identidad, que resultan de las relaciones de producción (entre explotadores y explotados)

y de las relaciones de reproducción (entre los explotados), respectivamente. Para campesinos

e indígenas, un componente clave de las relaciones de producción comprende sus relaciones

con otros grupos étnicos, con los grupos dominantes de mestizos, ladinos, cholos o blancos

(los nombres varían según los países y la construcción social de las etnias). 59

La disyuntiva posterior a la Guerra Fría entre la lucha por el socialismo a través de medios revolucionarios

violentos o por medios reformistas democráticos se dio en América Latina en un contexto de

enfrentamiento por la hegemonía mundial entre un bloque democrático-liberal liderado por Estados

Unidos y un bloque de corte democrático-popular liderado por la Unión Soviética.

En medio, una serie de movimientos locales y regionales persiste en trabajar por la satisfacción de las

necesidades sociales, el mantenimiento del medio ambiente y el respeto a la identidad y la diversidad en

las que las relaciones donde los productores directos articulan sus demandas. En ese contexto señala Alain

Touraine que:

“Los zapatistas constituyen un movimiento diverso que integra componentes indígenas y, al

mismo tiempo, abrir su espectro de interpelación hacia muchos otros grupos y clases

subordinadas.

El EZLN ha logrado articular la defensa material y cultural de las colectividades mayas con un

deseo de expandir la democracia política y económica en México: el desafío es rechazar tanto

la posibilidad del aislamiento local como la dilución en un gran partido político, mientras trata

de convertir el movimiento indígena en el fermento para la renovación de la democracia

mexicana”. 60

En síntesis, podría afirmarse que las comunidades productoras de bienes alimenticios además de los

indígenas y negros, incluyen a los mestizos como parte insustituible de un conglomerado humano con

historias, experiencias, saberes, prácticas e identidades que se entrelazan para referir al campesinado como

una clase social y política cuya característica específica es su relación arraigada con el territorio localizado.

En esa forma, la tierra, su propiedad y explotación configura un aspecto esencial de este estudio.

TIERRA Y CAMPESINOS: PROPIEDAD Y PRODUCCIÓN

Los inicios de la concentración de la propiedad de la tierra que caracteriza la evolución histórico-social de

América Latina se remontan a la época colonial cuando la formación de inmensos latifundios dedicados a

la producción agrícola, ganadería, minería etc. se mantuvo y en algunos casos se amplió después de las

independencias nacionales en las primeras décadas del siglo XIX. 61

59

Armando Bartra y Gerardo Otero. Movimientos indígenas campesinos en México. En Recuperando la tierra: resurgimiento

de movimientos rurales en África, Asia y América Latina. Bs. As. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO.

2008, pág. 410 60

Alain Touraine, citado por Barta y Otero, Ibid, pág. 415 61

Jacques Chonchol. La Reforma Agraria en América Latina. Incluido en Proceso agrario en Bolivia y América Latina. J. D.

Vargas. [coord.]. pág. 154.

178

Como consecuencia, las mayorías rurales formadas por indígenas a los que se les arrebataron sus tierras y

sus aguas fueron obligados a convertirse en sirvientes y asalariados junto a mestizos pobres, negros y peones

que requerían una redistribución en favor de los sin tierra, minifundistas y pequeños propietarios.

Desde la época de la conquista y aún en la época republicana, se otorgaron títulos colectivos a indígenas y

negros en apartados lugares de selva y de difícil acceso en vertientes de montañas, extensas llanuras o

desiertas penínsulas como la Guajira. Las tierras de la Sabana, donde se ciudad de Bogotá, fueron objeto

de disputas y acciones para convertirlas en grandes haciendas, como lo refiere el profesor Fals Borda

(1975):

“el fin de los resguardos descompuso como clase a los indios y siervos que de ellos vivían, para

convertirlos en pequeños propietarios y concertados nuevos. Una buena parte de ellos quedó

también como fuerza de trabajo libre en las nuevas haciendas, plantaciones y otras

explotaciones rurales, como peones, aparceros y arrendatarios” (Fals Borda, 1975).

A pesar los intentos de reforma agraria –que en Colombia se han reiterado tanto o más que en otros países,

es evidente que la concentración de la tierra continúa siendo una realidad en América Latina, ya sea en

manos de grandes empresarios individuales o de sociedades capitalistas y, a veces, con mucha menor

importancia que en el pasado, en manos de latifundistas tradicionales.

La presencia de las clases campesinas en la azarosa construcción de las repúblicas en América Latina fue

casi nula excepto por el interés de ciertos sectores de ganarse el apoyo del campesinado para el avance de

movimientos políticos de origen urbano que buscaban un cambio en los regímenes políticos pero sin una

intención efectiva de adelantar reformas agrarias.

Por lo general, los movimientos campesinos son múltiples, inconstantes e impredecibles pero, su

ocurrencia simultánea en ciertos períodos no es casual: son manifestaciones contra poderes económicos y

políticos que, prevalidos por la autoridad del estado, van en contra de los intereses campesinos. Las

comunidades, para enfrentar esos poderes recurren a diferentes formas de organización local, regional,

nacional e internacional.

El carácter de una organización de clase –como las que conforman los campesinos- se concreta, por lo

tanto, en sus relaciones con el poder. Trasciende el ámbito de las relaciones productivas (lo mismo que de

las relaciones de experiencia) y depende de su capacidad para orientar, influir, decidir y hacer realidad los

anhelos de la clase campesina. Pero, sobre todo, la organización de clase debe mantener su independencia

del Estado, su autonomía, colaboración y alianzas con otras organizaciones políticas y movimientos

alrededor de temas relacionados con sus derechos humanos, sociales, económicos y espirituales.

A escala local, los movimientos campesinos se ocupan de temas como los precios de insumos, subsidios y

protección del estado, servicios de educación y salud. Cada vez gana más espacio en los movimientos y

organizaciones campesinas los temas ambientales, protección de cuencas y estructuras ecológicas, cultivos

limpios y preservación de los recursos naturales.

No obstante que los movimientos campesinos se caracterizan en la mayoría de los países latinoamericanos,

por una vasta diversidad de objetivos, propósitos y dimensiones, se percibe una clara tendencia a trabajar

por agendas comunes y de alcance regional, nacional e internacional. Esto significa la adquisición de

conocimientos y destreza en las organizaciones de clase, para diseñar y proponer alternativas que

convoquen a otros sectores de la sociedad.

179

Ese contraste en la madurez de las organizaciones de campesinos se observa al comparar los casos de

México y Brasil. México coexisten más de 20 organizaciones que se definen como nacionales, aunque la

mayor parte carece de los adherentes y activistas suficientes para cubrir el territorio nacional.

En Brasil, luego de ser prácticamente exterminadas por dictadura que se tomó el poder en 1964, esas

organizaciones se aglutinaron en el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra, MST y jugaron

un papel fundamental en la llegada de Lula al poder: no en vano tiene presencia en 22 estados, fundada

en la democracia de base, esquema de propiedad colectiva de los medios de producción y la distribución

igualitaria de los productos comunitarios.

En México, por su parte, el día en que el Tratado de Libre Comercio (TLC) el Ejército Zapatista de

Liberación Nacional emitió la Declaración de Lacandona que dio origen al Congreso Nacional Indígena y

a sus grandes movilizaciones hasta la propia capital, la ciudad de México donde culminó la “Marcha del

color de la tierra”: el punto más alto de un movimiento que se presentó al público apenas una década

atrás.62

El año 2013 en Colombia comenzó con una huelga que duro más de un mes y en la que los productores

de café demandaron precios de sustentación y ayudas gubernamentales ante los daños económicos

causados por la entrada del TLC. Tres meses después, los campesinos del Catatumbo –hijos de las víctimas

de las matanzas paramilitares y quienes ya se habían levantado pidiendo atención gubernamental a sus

necesidades- entraron a paro durante casi diez semanas. Más reciente, se ha convocado una Minga

Nacional Agraria Campesina Étnica y Popular que ha provocado problemas de abastecimiento en distintos

puntos del país, justamente argumentando el incumplimiento sistemático de parte del gobierno a los

acuerdos alcanzados en los Paros Agrarios y Minga Indígena de 2013 y 2014, las jornadas de indignación

de 2015 y los pliegos y las movilizaciones de enero y marzo de 2016.

Las expresiones sociales movilizadas en estos paros, reclaman del gobierno la reparación integral a víctimas

y contra la venta los recursos estratégicos de la nación, las empresas públicas, el agua y la tierra, aumentando

los beneficios en favor de unos pocos y excluyendo a millones de ciudadanos, campesinos, indígenas y

negros de sus derechos.

La raíz de estos levantamientos viene de atrás en Colombia donde las élites económicas y políticas se basan

en la explotación de la renta de la tierra, se oponen con violencia a la entrega de tierras a los campesinos,

consolidando fenómenos que:

“Coinciden con una infraestructura rural pobre, mala salud y poca educación, amén de otros

factores contribuyentes a la pobreza. Un sistema débil de apoyo a los pequeños agricultores

tiende a coincidir con un Estado poco efectivo y con débil presencia local. Un Estado débil, o

peor todavía, un Estado represivo, es terreno fértil para la protesta, receta que ha dejado

intactas las raíces históricas de las brechas sociales”. 63

Las reivindicaciones de ayer y hoy se refieren a renegociar los TLC, la defensa de la producción y el trabajo

nacional, el respeto y no utilización de la violencia en contra de los movimientos sociales. Se han logrado

en algunas partes precios de sustentación y autonomía para las zonas de reserva campesina, que ya tienen

ley y reconocimiento legal, pero se retrasa su entrada en funcionamiento.

El movimiento indígena tiene vigentes acuerdos sobre autonomía y territorio pero siguen siendo víctimas

del despojo de sus territorios y riquezas naturales ocasionados por la gran minería a cargo de emporios

62

A. Bartra, idib, pág. 254 63

Albert, Berry ¿Podría una reforma agraria haber evitado la crisis en Colombia?. En

http://www.acceconomicas.org.co/documents/reforma%20agraria.%20albert%20berry.pdf Pg. 8.

http://www.acceconomicas.org.co/documents/reforma%20agraria.%20albert%20berry.pdf

180

multinacionales que, de paso, afectan a pequeños y medianos mineros, muchos de ellos ancestrales y

artesanales que se van sumando procesos de rechazo a los mega-proyectos y la gran minería a cielo abierto.

SEGURIDAD ALIMENTARIA Y REFORMAS AGRARIAS

La alimentación es factor determinante de los movimientos de las comunidades arraigadas en el territorio

debido a una razón simple: es en la ruralidad donde se cosechan alimentos a través de las actividades

agropecuarias. Una sociedad tendrá seguridad de vivir “cuando todas las personas tienen en todo momento

acceso físico, social y económico a los alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfagan sus

necesidades energéticas diarias y preferencias alimentarias para llevar una vida sana y activa”. 64

Al estado corresponde garantizar la alimentación, el agua y el saneamiento básico ambiental a la población

que ocupa un determinado territorio. Del equilibrio entre sostenibilidad ambiental y seguridad alimentaria

depende la existencia misma de la población ubicada en un territorio. Lo cual implica cuestiones que van

desde el ordenamiento constitucional hasta la protección a los productores locales, el manejo de

excedentes de los mercados internos y externos, el equilibrio de costos, etc.

De ahí que la seguridad alimentaria pensada desde el enfoque de asegurar la disponibilidad de alimentos

suficientes a las personas, se relacione con las formas y medios de producción predominantes en una

comunidad, localidad o región y en particular con la forma como está distribuida la propiedad sobre la

tierra y la capacidad del trabajo agrario.

En esa perspectiva, en América Latina el tema de la reforma agraria presenta matices relacionados con la

concentración de la propiedad de la tierra, la productividad agrícola, el empleo de tecnologías, los sistemas

de producción y los efectos ambientales, etc.

La expropiación de los latifundios sin indemnización o con compensación a los antiguos propietarios.

Generalmente los resultados sociales son la creación de una clase de pequeños y medianos agricultores

que desplazan la hegemonía de los latifundistas.

Las críticas a este acto caen en la poca productividad que podría generar y desde el punto de vista ético y

jurídico en cuál es la medida para determinar que una persona tiene demasiado y cómo se determina y

quién tiene el poder de decidir a quién se quita y a quién se asigna, lo que en última instancia significa que

el gobierno y los políticos tendrían el poder de decidir sobre los bienes de los ciudadanos.

Lo que caracteriza al latifundio más como sus dimensiones, es la productividad de la tierra: un área en

Latinoamérica es menos productiva que una veinte veces menos extenso que un país europeo sin

considerar aspectos como los niveles de explotación, el monto de las inversiones, el acceso a capital, la

capacidad de los trabajadores y la diversidad técnica.

CAMPESINADO Y CAMBIO CLIMÁTICO

La agricultura es una de las actividades que más contribuyen al cambio climático, pero Henk Hobbelink,

señala que: “Si sumamos todo el proceso, desde la producción agrícola, con el uso de maquinaria, de

fertilizantes, la deforestación que conlleva, el impacto sobre el suelo... más la huella de carbono

del comercio, debido al transporte desde grandes distancias (entre el 20 y el 30% de los

64

FAO. Cumbre Mundial sobre la Alimentación. En Seguridad Alimentaria. Informe de políticas. Junio de 2006.

181

camiones que circulan por los Estados Unidos transportan alimentos), el modelo de

distribución de grandes supermercados, el empaquetamiento, la refrigeración o congelado de

los alimentos... el sistema alimentario genera del 44 al 57% de las emisiones. Efectivamente, es

el principal causante del cambio climático”.65

Si cambiamos de modelo, empleando menos transporte, menos envases y menos refrigeración,

aplicamos los principios de la agroecología que favorecen la conservación de suelos sanos,

porque aportan materia orgánica, que con la agricultura industrial se destruye, y lográsemos

generar un 2% más de materia orgánica en los suelos, en 50 años podríamos eliminar dos

tercios del efecto invernadero.”.

Hace tiempo que los gobiernos de Estados Unidos y Australia, el Banco Mundial y el sector corporativo

está aumentando la presión para imponer la visión de que las tierras de labranza son importantes sumideros

de carbono y que son un contrapeso más para las emisiones industriales y buscan donde se puedan adquirir

compensaciones a partir de tierras en los países en desarrollo. El actual Plan de Desarrollo del actual

Gobierno, desarrolla está idea en medio de reclamar reformas para adecuar el campo a las realidades del

desarrollo del capitalismo de hoy.

El así llamado “comercio de carbono” más que reducir las emisiones de carbono directamente donde se

producen, ha creado un lucrativo mercado para los contaminantes y los especuladores que pueden

comprar y vender créditos de carbono mientras continúan contaminando. Los campesinos y campesinas

producen alimentos, no carbono y su tierra de cultivo no es sumidero donde las corporaciones

contaminantes puedan comprar:

“Nos oponemos directamente al enfoque asumido por el mercado de carbono para lidiar con

la crisis climática”, dice “Hacer sumideros de carbono de los campos de cultivo de nuestros

campesinos —cuyos derechos pueden venderse en el mercado de carbono— únicamente nos

alejará aún más de lo que para nosotros es la solución real: soberanía alimentaria. ¡El carbono

de nuestras tierras de cultivo no se vende! “ 66

LA TIERRA Y EL CAMPESINADO EN COLOMBIA

En el campo colombiano no se han podido implementar las recomendaciones que hace más de medio

siglo hizo la Comisión Económica para América Latina Cepal. Los países del tercer mundo se enfrentan

a la "dependencia" del primer mundo, surtiendo materias primas en una relación de "centro-periferia" con

sus metrópolis, decía Raúl Prebisch al respecto, cuando se hacía un análisis sobre la situación agraria de

las naciones americanas: “Una sociedad liberal se distingue por el modo en que trata a las minorías —

incluso a las que no comparten su concepción de la buena vida— y por los derechos fundamentales que

asigna a todos sus miembros”67

.

Historiadores como Jaime Jaramillo Uribe68

, debaten al presentar cifras de la reducción demográfica, que

pasó de entre tres y cuatro millones de nativos, a escasos 826.550 habitantes en 1789. German Colmenares

planteó que para la época existía una población superior a los 5 millones de indígenas en el país. La

65

Henk Hobbelink. Entrevista en: http://www.ecoavant.com/es/notices/2013/06/ 66

Vía Campesina, GRAIN y Grupo ETC. No conviertan a los campesinos en traficantes de carbono. Declaración en

http://viacampesina.org/es/ 67

Taylor (2001), citado en Teorías del reconocimiento en la comprensión de la problemática de los campesinos y las campesinas

en Colombia, por María Teresa Matijasevic y Alexander Ruiz; en Revista Colombiana de Sociología, Volumen 35. Bogotá

2012. 68

Jaime Jaramillo Uribe en http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/historia/colhoy/colo4.htm. Historiadores como

Colmenares, proponen una población cercana a 6 millones de indígenas, todos coinciden en un descenso vertiginoso de la

población nativa, en lo corrido de las varias décadas siguientes a la conquista.E

http://www.ecoavant.com/es/notices/2013/06/

http://viacampesina.org/es/

http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/historia/colhoy/colo4.htm

182

conquista como sometimiento tuvo la característica de incorporar a los indígenas a la labor de acaparar

tierras a través de la figura de “estancias de ganado mayor” o “mercedes” (Fals Borda, 1975), que se

presentó como fenómeno de construcción de la territorialidad para los grupos colonizados.69

Dentro del contexto de globalización, hay debilidad del Estado frente al sector rural, que sustenta la

hipótesis según la cual la estructura agraria colombiana es un obstáculo para el desarrollo, como lo consigna

en el capítulo sobre Colombia del Informe de Desarrollo Humano, con conclusiones como:

“La concentración de la tierra y los obstáculos para que accedan a ella quienes la necesitan

para vivir, lo que genera en términos económicos restricción de la producción, la inversión y

el ahorro; en estas condiciones, el crecimiento tiende a ser muy bajo e implica que las

posibilidades de salir de la pobreza y mejorar la calidad de vida son escasas” (Machado, 2012),

o “La estructura agraria es expulsora de mano de obra al general flujos de migración debido al

despojo y el abandono de tierras. Esta mano de obra no es competitiva en el contexto urbano

y se queda en la marginalidad” (Machado, 2012, pág. 30).

Grandes extensiones de tierra dedicadas a pastar ganado, no solo obstruyen un modelo de

industrialización, de equidad en la producción, de limitación a generar empleos, de bloqueo a una

producción alimentaria masiva y baja en precios, sino que ese esquema es impactante en el ecosistema.70

El mismo ex Ministro del Ambiente de Colombia, Juan Gabriel Uribe afirmo que, "la deforestación sigue

siendo muy alta", pues en el periodo 2010-2011 la tasa alcanzo las 147.000 hectáreas por año, aunque fue

una cifra inferior a las 238.000 hectáreas que se registraron en promedio durante el periodo 2005-2010.

Este dato traído a hoy día, obliga a incorporar metas en el Plan de Desarrollo relativos a la reforestación

de zonas que las mismas autoridades viabilizaron años precedentes y refleja que en los últimos años la

incorporación de nuevas tierras al esquema productivo, avanzó en detrimento de las zonas boscosas y

desde luego en beneficio de la ganadería extensiva y siembra de alucinógenos, por ello, no es de extrañar

que se diga en cifras generales, que de las 114 millones de hectáreas que tiene Colombia, entre 38 y 42 de

ellas están dedicadas a pastos y latifundios y solo 4.2 millones están dedicadas a labores agrícolas como

cafetales, frutales, cultivos de arroz algodón etc.

Según el IGAC y Corpoica, en el año 2002, el 0,4 por ciento de los propietarios, es decir 15.273, poseían

el 61,2% por ciento del área predial rural registrada en Colombia, equivalente a 47.147.680 hectáreas

(Instituto Colombiano Agustín Codazzi, 2012).

69

El término usado por el profesor Fals Borda y otros investigadores, ha sido el de “mercedes” como la figura de origen legal

de la propiedad de la tierra y del Latifundio. Utilizaremos el término “estancias de ganado” para denotar el actual latifundio de

reses en amplias extensiones de tierras. 70

Estudios de especialistas, reconocen que existe un impacto sobre el ecosistema y de efecto invernadero, cuando pastan y

producen Metano y Amoniaco los 25 millones de vacunos que se dice existen en Colombia. Pero también, porque la idea

aquella que deviene de la época colonial es que el ganado tumbe bosque y gane pradera. Sobre todos los pisos térmicos que

tiene el país, han existido variedades de ganado que ayudan a cumplir este propósito para el bien de los pocos propietarios de

las cada vez más extensas e improductivas tierras.

183

GRÁFICO 1. DISTRIBUCIÓN DE LA PROPIEDAD RURAL EN COLOMBIA AÑOS 60-70-84

Fuente: informe del IGAC 2012

Diversos estudios señalan que en el total del área del territorio colombiano es de 114 millones de hectáreas

de las cuales menos de 5 millones de hectáreas están censadas para la producción agrícola básicamente en

labores de cafetales, cultivos de papa y otros productos agropecuarios incluidos los de banano, algodón y

palmas oleaginosas. Mientras en 1960, los predios mayores a 200 hectáreas cubrían 7.281.200 hectáreas,

en 2002 pasaron a representar 29.543.300 hectáreas. El 1.3% de propietarios posee el 56.6% de tierras

cultivables, mientras para dos millones de propietarios sus predios tienen menos 5 hectáreas.

Esa concentración de propiedad de la tierra se basa en la violencia que “viabiliza” el acceso inequitativo a

la propiedad, el uso ineficiente del suelo, el despojo, el abandono de grandes extensiones y el lavado de

activos de capitales ilícitos y el poder de unos pocos, que junto a la inclinación de las instituciones públicas

a favorecer los intereses de los más poderosos e impedir los derechos de la mayoría de la población.

Las familias dedicadas al cultivo del café y de la papa desarrollan acciones de protesta ante la situación de

deterioro de las condiciones de producción y comercialización a lo que la Federación Nacional de

Cafeteros respondió con cifras que muestran que existen en Colombia hay 553 mil familias que dependen

de esta actividad y que: “El 95% de esas familias, desarrollan su producción en fincas de menos de 5

hectáreas en una cadena que abastece y surte el mercado nacional e internacional que controla desde hace

décadas la Federación (de cafeteros)”. 71

Mientras las familias campesinas sienten los efectos de lo que sucede en el mundo, donde se produce más

a menores costos, con aceptable calidad del grano, en cadenas que optimizan su comercialización, en

71

Fernando Dorado. La Fuerza e Impacto del Paro Nacional Agrario. En: Latinoamérica: http://bit.ly/1dLo80d

http://bit.ly/1dLo80d

184

Colombia la Federación de Cafeteros vive de lo que fue su alto status, de pagar buenos salarios, viajes y

cocteles y de lo que fue un buen nombre que ahora se diluye.

El anuncio de paro del 2013 en el país, se asoció con el deseo de demandar mayores subsidios del gobierno

por cada saco producido, con reclamar cambio de dirigentes para reestructurar la Federación de Cafeteros,

con asesoría para el uso de químicos y control de plagas, la atención técnica a las regiones, la necesidad de

tecnificar el procesamiento del grano y asuntos relacionados con los créditos bancarios, la expectativa de

formación e ingreso para los jóvenes que no encuentran futuro en el grano.

Del mismo modo, comunidades campesinas, indígenas, grupos raizales y negras se movilizan para

recuperar el derecho a habitar los territorios que han ocupado y trabajo ancestralmente: resguardos y

asegurar la creación de las llamadas “Zonas de Reserva Campesina” que en algunas partes coinciden con

las “Zonas de Construcción de Paz”, que buscan ser convertidas en territorios especiales de desarrollo.

Es evidente que los movimientos de comunidades con arraigo territorial en Colombia empiezan a superar

la violencia oficial y de grupos paramilitares que, auspiciados por sectores del estado y la fuerza pública al

servicio de terratenientes, narcotraficantes y políticos, perpetraron masacres, genocidios y crímenes de

barbarie increíble contra los campesinos y trabajadores colombianos.72

Los departamentos de Nariño y Cauca en el Sur, Huila, Tolima, Caldas en el Centro, junto a Boyacá y

Cundinamarca, el Catatumbo frontera con Venezuela y Antioquia en la parte Occidental del país, lograron

la sumatoria de otros sectores como el camionero, algodonero, arrocero y exacerbaron a trabajadores del

magisterio, carbón y petróleos, para que se empezara a hablar de un gran paro cívico, el cual, por su

magnitud hizo que el gobierno reversara su imprudente discurso, se disculpara e impusiera en el escenario

a nuevos ministros.

La mesa de organizaciones campesinas del Putumayo, es un espacio organizativo creado en el 2006 para

los trece municipios del departamento, el cual, además de presentar una problemática a partir de la

tenencia de la tierra y su relación con el conflicto armado, busca que los planes de desarrollo local cumplan

con su función social y ambiental, porque el conflicto por la tierra está directamente relacionado con la

actividad extractiva de recursos naturales como oro, cobre, petróleo, uranio, recursos hídricos y coltan,

ante indiferencia del Estado que no toma medidas de protección a la población y, en cambio, favorece los

intereses del gran capital.

Es el caso del departamento de Putumayo donde los niveles de pobreza han aumentado asociados a

delincuencia común, prostitución infantil y la modalidad de empleo relacionada con la forma de

contratación de Ecopetrol, llamada “el veintiocho”, que consiste en que una persona trabaja para la

empresa durante 28 días, sin posibilidades de prolongar esta relación contractual, además, la adjudicación

de tierras a comunidades étnicas y campesinas, en aplicación de la ley de restitución, tiene obstáculos con

otro tipo de legislación que se aplica en la región por ser un territorio de extracción de hidrocarburos, por

ejemplo, hay restricción para titulación en un área de 5 km a la redonda de un pozo petrolero. 73

En este contexto, las comunidades han decidido plantear sus propias alternativas y planes de desarrollo

basados en los problemas que padece la región. Partiendo de la resistencia para la defensa del territorio,

72

El mismo Gobierno reconoce y tiene registros censales de más de 3.5 millones de personas pero ONG dedicadas a hacer

seguimiento a este fenómeno, controvierten y establecen cifras de 4.5 y hasta 5 millones de personas. El desplazamiento ha

sido y es, una estrategia de control de territorios. 73

Francisco Mora. Mesa de Organizaciones campesinas del Putumayo. Bogotá 2012 Págs. 50-53.

185

las iniciativas se relacionan con la sustitución libre y voluntaria de cultivos ilícitos, con la priorización de la

producción de alimentos básicos para garantizar la permanencia y la resistencia en el territorio en fincas

agro-productivas.

Un enfoque integral señala que el componente alimentario es la prioridad para la población campesina:

cada campesino debe tener al menos dos hectáreas sembradas con comida (yuca, plátano, maíz, y otros),

que proporcione alimentos para la familia y genere excedentes para sostener la producción pecuaria que

complementa la dieta. El aprovechamiento sustentable de los recursos, su conservación para las

generaciones futuras y la recuperación de zonas que fueron devastadas por el cultivo de coca debe lograr

“la transformación y comercialización de materias primas provenientes de las comunidades organizadas”.74

Esta reflexión puede ser retomada, toda vez que, sobre las extensas tierras en resguardo, que se sobrepone

con la figura de parques naturales o forestales donde se sabe la potencialidad en recursos minerales, se

viene insistiendo en buscar un esguince jurídico que permita adelantar acciones de exploración, como

sucede con toda la zona del Guainía, Vaupés y parte de la Amazonia, al igual que áreas en la parte del

pacifico chocoano.75

Lo que antes no tenía apetencia para nadie, hoy suscita intereses y estrategias de control, que no desecha

el recurrir a la violencia armada, como está demostrado en cada uno de los casos que se referencian. No

se puede negar que dentro de las mismas comunidades han aflorado conflictos, pero han debido aplazarse

ante la posibilidad de agruparse como grupo, frente a la apetencia de “externos”, que se muestran

interesados en estudiar, explorar y explotar los recursos en una cadena de alianzas que involucra, la acción

cómplice de la institucionalidad que pregona el deber de proteger a los ciudadanos.

IDENTIDAD Y PODER EN LOS MOVIMIENTOS CAMPESINOS

La heterogeneidad de los procesos campesinos en Latinoamérica que se han reseñado en los párrafos

precedentes define un aspecto esencial en un período de complejas transformaciones. La identidad

campesina es un reto de gran complejidad pues responde, además de la cuestión étnica, la diversidad

cultural y de prácticas; a la dinámica de confrontaciones históricas con los poderes económicos y políticos

que marginan y excluyen al campesinado de los procesos cruciales de la época.

Diversos factores se condensan en identidades diferentes que los movimiento campesinos han logrado

preservar en buena parte de los países latinoamericanos, por encima de incidencias derivadas de las

migraciones internas y externas, los desplazamientos forzados y la violencia que en forma recurrente

utilizan los gobiernos, traficantes y paramilitares contra las poblaciones campesinas.

El territorio marca la vida local y genera identidad, al tiempo que la identidad marca también el territorio

en la medida en que se es campesino tanto por que se habita allí como por que, al conseguir de él lo que

se requiere, se desarrolla una dialéctica profundamente arraigada en los sentimientos y sus expresiones.

74

Mora, ibid, pág. 56. 75

El documento “Indicadores para el seguimiento del plan AGRO 2015 – Actualización 2007” fue elaborado por la CEPAL.

Es una actualización del documento interagencial “Desarrollo de indicadores para el seguimiento del Plan AGRO 2015: una

primera aproximación” (2005). Ambos fueron elaborados a solicitud del IICA en su calidad de Secretaría de las Reuniones

Ministeriales "Agricultura y Vida Rural en las Américas”, como parte del proceso de seguimiento del Plan AGRO 2015. para la

Agricultura y la Vida Rural de las Américas fue adoptado por los Ministros de Agricultura en su Segunda Reunión en el marco

del proceso Cumbres de las Américas, en Ciudad de Panamá, en noviembre del 2003. En el mandato 43 de la Declaración de

Nuevo León de la Cumbre Extraordinaria de las Américas en enero del 2004, se consigna la decisión de los Mandatarios de

apoyar la aplicación del Plan AGRO 2015. En: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/32508/LCW157.pdf

http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/32508/LCW157.pdf

186

La identidad de objetivos, ideas y adversarios es principio y factor esencial de todo movimiento social y,

en particular, de los movimientos anti-globalización en los que se enmarcan procesos de Latinoamérica y

Colombia donde se transforman los esquemas de resistencia y sublevación social mostrando que:

“El nuevo orden global produce múltiples desórdenes locales, causados por las fuentes,

arraigadas en la historia, de resistencia a la lógica de los flujos globales de capital. Los indios

de Chiapas que luchan contra el TLC valiéndose de su alianza con militantes ex maoístas y

teólogos de la liberación son una expresión característica de las vieja búsqueda de la justicia

social en condiciones históricas nuevas”. 76

De otra parte, es preciso considerar que la identidad campesina localizada, es decir anclada en territorios

ancestrales se fortalece por la estrecha relación con el paisaje, las características físicas tangibles y sus efectos

en las relaciones de producción, experiencia y poder. Es decir, el anclaje territorial se transfiere a prácticas

y símbolos en todos los instantes de la vida cotidiana: el territorio se constituye así en matriz de organización

social y no es, como ocurre en los espacios urbanos, un simple espacio que opera como recipiente de

actividades.

Un relato de la provincia de Salta, en Argentina, cuenta que “Villa de los Cinco Nombres”, se llama así

para mantener la memoria sobre el fracaso de cinco intentos que se hicieron por colonizar la zona, lo que

fue impedido por la resistencia de los pueblos originarios.

En la Colombia rural del siglo 21, existen comunidades que construyen su identidad sobre sus resistencia

contra la violencia desatada por décadas en diferentes partes de la geografía donde la población fortalece

sus lazos de solidaridad y resistencia ante las políticas excluyentes: es el caso del Colectivo de Mujeres al

Derecho, que surgió con base en un grupo de estudio de la Universidad del Atlántico en 2003 y dedicada

a identificar la realidad de las mujeres rurales y campesinas de los departamentos del Atlántico y Magdalena

que por medio de programas agrarios.

Reconociendo que Colombia ha generado una interesante reflexión en su mundo académico y

tecnocrático, ella es una oportunidad para una gama de ejercicios en torno a enfoques de seguimiento a

la pobreza, necesidades básicas insatisfechas, índice de desarrollo humano, indicadores

multidimensionales etc., que serán de utilidad en la presente investigación. Desde luego su utilidad supone

tener un marco conceptual que dé cuenta del utilitarismo en su formulación y en el diseño de las variables

que puedan intervenir, pero también de las que se pueda disponer de información (González, 2010).

Poder tener una dimensión medible del impacto de las dinámicas sociales, es entonces uno de los primeros

retos a dilucidar. Además de su construcción y puesta en práctica, es menester un acompañamiento teórico

que logre saldar las normales resistencias y constituyan un acompañamiento prudente y de fácil

asimilación.

Toda vez que nos apoyaremos en una comparación entre áreas o regiones, ya se tiene para la discusión

con expertos un modelo de medición y estudio de campo: “Gobernanza y autonomía”. Una primera

representación puede ser establecida como se presenta en la tabla 1.

76

Manuel Castells. El poder de la identidad. Vol 2 de La Era de la información. Alianza Editorial. Madrid, 2006. pág. 116.

187

TABLA 1. DEFINICIONES FUNDAMENTALES

DIMENSIÓN EJE

Estado: Poder institucionalizado que impera por la ley y el

monopolio de la fuerza, sobre la población que habita un

territorio determinado

Político: Formulación y ejecución de políticas públicas

tendientes a conseguir el desarrollo y tipos de relación entre

la ciudadanía y las instituciones locales, regionales y

nacionales

Sociedad Civil: Colectivo de habitantes de un territorio

identificados por la cultura

Cultura: Forma social de conductas, prácticas

comportamientos y expresiones que identifican una

comunidad humana y la distinguen de otras con las que se

relaciona

Estas definiciones básicas están en un TERRITORIO y la acción social lo territorializa

La confrontación entre la globalización neoliberal y los movimientos sociales de resistencia muestran la

necesidad de transformar las relaciones sociales de producción, experiencia y poder. Tales cambios

interconectan las esferas de lo social y lo cultural debido a que el peso específico de las identidades locales

cuestiona con fuerza creciente las estructuras dominantes. En el núcleo de las identidades locales se revela

la crisis del estado-nación, de la democracia representativa y de los modelos capitalistas de desarrollo:

“De manera similar a como el estado local expresa al tiempo las relaciones de poder locales y

el poder institucionalizado en el nivel nacional del estado, el estado-nación inserto en el estado

red global representa el bloque específico de su sociedad nacional, mientras que queda

subordinado a la lógica más amplia de los intereses expresados en el bloque del poder global

–una realidad más compleja y cambiante”.77


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190

SECTOR AZUCARERO COLOMBIANO, TLC

COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS Y

MOVIMIENTOS SOCIALES: IMPACTOS

ECONÓMICOS Y SOCIALES.

191

SECTOR AZUCARERO COLOMBIANO, TLC COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS Y

MOVIMIENTOS SOCIALES: IMPACTOS ECONÓMICOS Y SOCIALES.

Eder Maylor Caicedo Fraide78

Daniel Alfonso Barragán Ronderos79

Resumen

El presente documento de investigación realiza un seguimiento histórico del sector azucarero en Colombia desde su

conformación hasta el desarrollo de las relaciones comerciales determinadas por el TLC con los Estados Unidos.

Además realiza un seguimiento a los movimientos sociales desde la teoría de Foucault y Luhmann, estableciendo una

comparación sistémica entre la globalización hegemónica y la alterglobalización, que se enfrentan en el marco de las luchas

sociales.

Se desarrolla la investigación de acuerdo al impacto político, económico y social del desarrollo del sector azucarero, se muestra

la emergencia del movimiento social en torno a este sector económico y se muestra una evolución hacia la teoría de los

movimientos sociales en contravia de la globalización, generando a posteriori unas conclusiones.

Abstract

This research paper presents a historical monitoring the sugar sector in Colombia from its formation to the development of

trade relations determined by the FTA with the United States.

In addition tracks social movements from the theory of Foucault and Luhmann, establishing a systemic comparison between

hegemonic globalization and alter-globalization , they face in the context of social struggles.

Research according to the political , economic and social impact of the development of the sugar industry develops , the

emergence of social movement arround shown this economic sector and an evolution shown to the theory of social movements

counter to globalization , generating a posteriori conclusions.

Palabras Clave

Sector Azucarero; Movimientos Sociales; Tratados de Libre Comercio; Apertura Económica.

Key words

Sugar Sector; Social Movements; Free Trade; Economic Opening.

78

PhD en Historia de la Universidad Nacional de Colombia. Magister en Sociología y Politólogo de la misma institución.

Actualmente, Doctor-Investigador de la facultad de Derecho de la Universidad Gran Colombia. Consultor de la Unidad de

Restitución de Tierras – Ministerio de Agricultura. Líder del grupo de Investigación: Familia, conflictos sociales y proyección

social. Reconocido por Colciencias, categoría C. E-mail: [email protected] 79

Coordinador de Investigaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad La Gran Colombia. Miembro del grupo de

investigación: Teoría del Derecho, la justicia y la política. Reconocido por Colciencias, categoría D. Proyecto de Investigación:

La construcción democrática inmersa en la constitución de 1991. E-mail: [email protected]



192

INTRODUCCIÓN

La presente investigación da cuenta de la conformación, desarrollo y transformaciones del sector del sector

azucarero en Colombia. Así mismo, analiza los impactos de la apertura económica en el marco de las

políticas neoliberales en el sector azucarero y en los movimientos sociales colombanos.

En la primera parte se realiza un balance histórico del azucar en colombia, pasando por la conformación

del modelo hacendatario y las formas de producción a finales del siglo XIX e inicios del XX. Enseguida

se evidencia el posicionamiento oligopólico de los primeros ingenios durante las tres primeras décadas del

siglo pasado; es intersante observar la manera en que pasan de tres (3) ingenios en la década del treinta a

17 en los cincuenta.

En el tercer acápite se describe el transito a las empresas agro-industriales, la confromación gremial y la

integración internacional. En este apartado se describen las tranformaciones presentadas en el sector entre

mediados de siglo y finales de la década del ochenta, momento en el que se configura el modelo aperturista

colombiano.

En los dos siguientes apartados, se describen los impactos que ha tenido el sector azucarero con la apertura

económica de 1991 y la firma del TLC con Estados Unidos. Como lo evidencia el documento, se observa

un crecimiento sostenido de producción y exportación de azucar procesado después desde la década del

noventa en Colombia, sin embargo, las consecuencias que ha tenido la implementación de estas políticas

neoliberales han repercutido en toda la sociedad colombiana, razón por la cual se han configurado

movimientos sociales opuestos a estas determinaciones gubernamentales. En tal sentido, el ultimo acápite

se concentra en las respuestas por parte de las organizaciones y movimientos sociales a los Tratados de

Libre Comercio y a las políticas aperturistas implementadas en los últimos años.

LA CAÑA DE AZUCAR EN EL VALLE DEL CAUCA: BALANCE HISTÓRICO

La llegada de la caña de azucar a Colombia se remonta al periodo conocido como la conquista. Para 1538

Pedro de Heredia trajo los cultivos de caña a Cartagena, sin embargo, dos años despues Sebastian de

Belalcazar introdujo por el puerto de Buenaventura este cultivo que plantó en su estancia de Yumbo. En

una investigación pionera sobre la caña en el Valle del Cauca, Victor Manuel Patiño establece que:

“La caña vino a Colombia en el año 1538 a través del puerto de Cartagena y dos años después

en 1540 entró por Buenaventura al valle geográfico del río Cauca, plantándose inicialmente en

la margen izquierda del río Cauca, en Arroyohondo y Cañas Gordas, lugares muy cercanos a

Cali, donde operaron sendos trapiches paneleros”. (Patiño, 1976, p. 8)

Luego de la introducción de la caña al suroccidente colombiano, se presentó entre los siglos XVI y XVII

una sistematicidad en el cultivo de este producto; por un lado, Pedro de Atienza, un español bragado,

comprobó que en el valle del río Cauca el cultivo de caña de azucar era constante durante todo el año, sin

limitaciones estacionarias; por otro, hacia 1560 se empiezan a fundar los primeros ingenios en las orillas

del rio amaime. Respecto a los ingenios, Cenicaña señala.

“…el de San Jerónimo, perteneciente a Gregorio de Astigarreta, y los otros dos, uno a Andrés

y otro a Lázaro Cobo. Hubo también un ingenio en Caloto, propiedad de Francisco de

Belalcázar. Los hermanos Cobo exportaron azúcar y miel a Panamá en 1588. Más tarde, en

1593, Diego Ordóñez de Lara exportó 180 arrobas, por valor de dos pesos sencillos la arroba.

En el año 1600 ya existían ingenios en Ocaña, Vélez, Mahates, Tocaima, Guaitara, La Palma,

Ibagué, Buga, Cali y otras regiones del país”. (Cenicaña, 2016).

193

Las primeras explotaciones de jugos de caña de azucar se realizaron en la región utilizando el método de

la encomienda, es decir, por medio de la mano indígena (Sanchez, 2008). Durante la Colonia y parte de

La República, la explotación se realizaba de forma rudimentaria, por medio de trapiches de tracción animal

y humana, situación que obedecía a la baja demanda de azucar y miel.

“…Tampoco se molia a diario por ser corta la demanda de azucar y miel. Los trapiches eran

rudimentarios con dos mazas de madera, algunos horizontales movidos manualmente por

manubrios de aspas y otros verticales accionados por bestia. Solo mucho después, al aumentar

la demanda, se llegó al molino vertical de tres cilindros”. (Ramos, 1995, p. 3).

Realmente fue hasta mediados del siglo XIX cuando se empezó a utilizar herramientas y maquinaria en la

producción de la caña. Hacia 1864 Santiago Eder adquiere en subasta pública la hacienda La Manuelita,

antigua propiedad de Jorge Enrique Isaacs, padre del famoso poeta. Eder compró un trapiche con rueda

hidráulica de hierro en el exterior y adecuó y racionalizó la producción llevando a que en pocas semanas

el rendimiento pasara de 250 a 350 libras de azucar por día (Dinero, 2004).

A finales del siglo XIX, en uno de sus múltiples viajes a Europa, Eder visitó un nuevo ingenio en Hamburgo

en el que encontró una forma más eficiente para la producción de pan de azucar, miel y panela. Allí

utilizaban el vapor como fuerza motriz por medio de maquinaria McOrnie Harvey y Co. que adquiere

Eder e instala en su hacienda. A inicios de siglo XX Manuelita era, de lejos, la empresa con mayores réditos

en la región, que utilizaba la tecnología más eficiente. Según lo señala Oscar Ramos, este avance fue una

etapa decisiva para la industria azucera del Valle:

“En 1873 se mejoró el entable y en 1901 se inauguró una nueva maquinaria. Dos calderas

producían el vapor que accionaba un motor central que a su vez movía todo el conjunto. Un

transportador de movimiento continuo acercaba la caña a los molinos de tres mazas cada uno,

que funcionaban en serie o independientes… en los evaporadores se concentraba el jarabe que

luego cristalizaba en un tacho al vacío. Las centrifugas terminaban por separar de los cristales

de sacarosa la pelicula remanente de melaza. La capacidad de la fábrica era de 5 a 6 toneladas

de azucar por día. Para los tablones se importó la variedad Barbados. Para 1903 había 400

plazas de cañal. Desde entonces se empezó a llevar registro pluviométrico con instrumentos

de precision. Así iniciaba en el Valle del Cauca una etapa decisiva en la moderna industria

azucarera” (Ramos, 1995, p. 6).

A pesar del avance tecnológico en la industria azucarera, una de las dificultades en el Valle del Cauca era

su deficiente estructura vial que dinamizara la comunicación interna y con el puerto de Buenaventura. En

1904, el general Rafael Reyes se posesionó como presidente y siguieron años de gran prosperidad. La

Manuelita se fue consolidando como una de las mejores empresas azucareras de América del Sur. Los

Eder se vincularon al desarrollo de la infraestructura de Cali al participar en la construcción del tranvía y

la empresa de energía eléctrica (Dinero, 2004).

De los antiguos caminos heredados de la colonia, se pensó en la construcción de un camino carreteable

de Cali hasta Buenaventura, que fue abandonada cuando se decidió la construcción del Ferrocarril del

Pacífico en la segunda mitad de la década del diez. La conexión ferroviaria de Cali y el puerto de

Buenaventura en 1915 y la construcción del canal de Panamá fueron desicivos en el desplazamiento del

comercio colombiano hacia el puerto en el pacífico, que desde el siglo XIX tenía a Puerto Colombia en el

Atlantico como punta de lanza.

Aunado a la contrucción del Ferrocarril del Pacífico, el sistema vial construído entre 1920 y 1940 dinamizó

aun más la industria azucarera del valle. La infraestructura construída en estos años conectó a las

poblaciones de la banda derecha del río Cauca con Cali y Cartago y a estas con Buenaventura.

194

“En 1926 se inició la carretera Bugalagrande-Sevilla vía armenia que en 1932 llegó a Sevilla y

en 1938 a Caicedonia… la carretera occidental iba por la banda izquierda, uniendo Cali y

Riofrío por el norte en 1944 unía a Roldanillo… La Carretera al Mar se empezó a realizar en

1926 y concluyó en 1946, dos décadas despues. En este trazado de carreteras el punto final

fue la capital del departamento, Cali” (Ramirez, 2011, p. 103).

En definitiva, el despliegue definitivo de la industria más representativa en la region, la azucarera, solo se

garantizó con las vías de comunicación que permitieran la distribución de la producción y el ensanche de

las explotaciones agroindustriales, lo que ocurre con el arribo de la linea ferrea a Cali en 1915, la

navegación por el río Cauca, la reconstrucción del Puerto de Buenaventura a extensión ferroviaria a

Armenia y su conexión con Bogotá a través de la carretera Ibagué - Armenia facilitándose la conformación

del mercado nacional del azúcar.

EL POSICIONAMIENTO DE LOS INGENIOS DEL VALLE DEL CAUCA: 1929-1950

De la mano del desarrollo en infraestructura en el Valle del Cauca y la comunicación con el centro del

país, se diversificaron los ingenios en la región. Para 1930 la zona contaba con tres ingenios: al

decimonónico Manuelita, se sumaron el ingenio Providencia y Riopaila; el primero fue fundado por

Modesto Cabal en 1926, quien continuó con las innovaciones tecnológicas de Santiago Eder y aplicó

electricidad a su maquinaria, que lograba moler 500 toneladas de caña en 24 horas (Ramos, 1995, p. 7).

Riopalia, por su parte, fue constituído en 1928 por Hernando Caicedo, quien luego de combinar la

actividad ganadera con la producción industrial, decide arrancar el montaje del ingenio azucarero bajo la

dirección del químico español Juan Bilbao (Dinero, 1997).

En vista del avance en la producción azucarera y con el objetivo de incentivar el desarrollo agrícola, el

gobierno departamental en 1929 contrató con la Tropical Research Fundation una comisión para que

viniera a colombia a controlar los servicios agrícolas (El Tiempo. 1929, p 12).

Esta comisión se conoció como la Misión Chardon que consistía en una asesoría agrícola de origen

puertorriqueño dirigida por el científico norteamericano Carlos E. Chardon, que tenía como objeto

analizar las condiciones geográficas de la región y la calidad de los cultivos de la caña. Las recomendaciones

fueron de gran utilidad para los tres grupos que habían emprendido el desafío industrial; Hernando

Caicedo puso en práctica la totalidad de las recomendaciones referentes a los sistemas de riego y a las

condiciones de siembra. La misión Chardon dio el impulso que la industria de la caña de azúcar requería

para consolidar su naciente vocación en el centro y norte del departamento (Dinero, 1997).

La Mision Chardon encontró trambien reparos a los sistemas de riego y estimó como desatinada que la

mayor extensión de los cañadusales estuviese cuvierta por la variedad de caña Otahití, a lo cual sugirió que

fuera reemplazada por la variedad POJ2878 cultivada en Puerto Rico como caña de gran producción, alto

contenido de sacarosa y resistente a enfermedades. Como resultado de esta misión, se incrementó la

producción de caña en la región, se mejoró la calidad y surgieron nuevos ingenios que se posicionaron en

el mercado. Como se observa en el mapa 1, la margen derecha del río Cauca se convirtió entre la década

del treinta y el cincuenta en un asidero de los diversos ingenios que monopolizaron la producción azucarera

en colombia.

195

MAPA NO. 1: REGION AZUCARERA DE COLOMBIA

Fuente: Centro de Investigación de la Caña de Azúcar de Colombia. En:

http://www.cenicana.org/pictures/quienes_somos/map_region_azucarera.jpg

Entre 1929 y 1950 en el Valle del Cauca se establecieron 14 nuevos ingenios adicionales a los tres

mencionados (ver tabla 1). Tambien se puede evidenciar que los grupos principales no se quedaron atrás

http://www.cenicana.org/pictures/quienes_somos/map_region_azucarera.jpg

196

en el proceso; mientras que la familia Cabal participó en el establecimiento del ingenio Pichichí en 1941 y

en San Fernando en 1948, Hernando Caicedo hizo lo propio con el ingenio Castilla en 1945 y

posteriormente compró Bengala.

TABLA 1. INGENIOS ESTABLECIDOS EN EL VALLE DEL CAUCA SEGÚN FECHA Y FUNDADOR

Ingenio Fecha de

Fundación

Principal(es) Fundador(es)

Perodiaz 1929 Francisco Restrepo Plata

Mayaguez S.A 1937 Nicanor Hurtado

Bengala 1933 Familia Ochoa Mejia

La Industria 1933 Familia Caldas

Maria Luisa S.A. 1939 Ignacio Posada

Balsilla Decada del 40 Familia Hoyos

La Cabaña-El Porvenir 1944 Moises Saijet, Jorge Michonik y Gregorio Fischman

Pichichí S.A. 1941 Modesto Cabal Galindo

Central Castilla 1945 Hernando Caicedo

Oriente 1945 Familia Villegas-Familia Chavarro

Papayal 1946 Rivera-Díaz

San Carlos 1945 Carlos Sarmiento Lora

San Fernando 1948 Familias Pellman, Salcedo y Cabal

Melendez 1941 Familia Garces Giraldo

Fuente: (Collins, 1985) y Asocaña.

A pesar que entre las décadas del treinta y cuarenta se crearon otros ingenios fuera del Valle del Cauca -

dos en la Costa Atlantica, uno en Chocó y otro en Cundinamarca-, rápidamente el mercado de la caña

departamental se posicionó en el ambito nacional. Según David Collins (1985, p. 39) en 1938 los tres

ingenios primigenios manejaban el 59.2% de la producción nacional y para 1951 el departamento del Valle

del Cauca se posicionó en el mercado produciendo el 88.4% del azucar nacional. Esta situación obedeció

al cierre progresivo de los ingenidos de Bolivar y Cundinamarca que no lograron competir con el cultivo

de caña de azucar, que para el caso del Valle, tenía mejores condiciones tecnológicas y de los suelos.

EL TRÁNSITO A LAS EMPRESAS AGRO-INDUSTRIALES, LA CONFROMACIÓN GREMIAL

Y LA INTEGRACIÓN INTERNACIONAL 1951-1990

Durante la década de los cincuentra se presentaron dos cambios significativos en el sector azucarero

colombiano: por un lado, se evidenció, lo que José María Rojas (1984) denomina, el paso del “ingenio de

transición” a la gran empresa agro-industrial y se conforma una agremiación que recoge los interes de los

ingenios azucareros.

Referido al aspecto del “ingenio de transición”, hasta finales de los 50, estas industrias tenian una capacidad

instalada para moler en el día entre 1.000 y 2.000 toneladas de caña “…el mas grande tenía una capacidad

de 2.500, los ingenios se podían proveer de tales cantidades con la caña producida en tierras que eran

propiedad del mismo ingenio” (Rojas, 1984, p. 20).

Uno de los fenómenos que impactará directamente el paso de ingenio a empresa agro-industrial en el Valle

del Cauca fue la Revolución Cubana, acaecida a inicios de 1959. En efecto, debido a este fenómeno

Estados Unidos dejó de comprarle azucar a Cuba e incrementó la cuota, que resultaba enorme, a los

azucareros colombianos.

197

“…Los Estados Unidos eran los grandes compradores del azucar cubana, compraban cerca del

80% de la produción y la producción de azucar en Cuba siempre ha estado por encima de los

5 millones de toneladas… Estados Unidos inmediatamente repartió la gran cuota azucarera

cubana entre los demás países productores de caña en America Latina porque además éste era

un mecanismo muy importante para neutralizar el efecto de difusión del modelo de la

Revolución Cubana en la América Latina” (Rojas, 1984, p. 20).

La ampliación de la cuota de azucar para el caso colombiano motivó la organización de los ingenios en

torno a un gremio que permitiera afrontar dicha demanda. La preocupación por la conformacion de un

gremio fue lo que dio paso a la creación de Asocaña el 12 de febrero de 1959. La personería jurídica fue

otorgada por el Ministerio de Justicia mediante Resolución 0845 del 14 de marzo del mismo año.

Con la creación de Asocaña se empieza a formar un aparataje insitucional entorno a la comercialización y

las investigaciones de la caña de azucar. Para 1961 se crea Colombiana de Mieles, Colmieles S.A, la cual

contaba con el Departamento de Aduanas de Cali y el Departamento de Aduanas de Buenaventura;

mientras que la de Cali atendia pequeñas importaciones de repuestos para los ingenios, la de Buenaventura

correspondían a las exportaciones de azucar. Con el transcurso del tiempo, Colmieles cambia de razón

social y adquiere el nombre de Comercializadora Internaiconal de Azucares y Mieles S.A, CIAMSA.

Otra de las instituciones impulsadas por Asocaña fue Cenicaña, la cual fue creada en 1977, luego que el

ICA decidiera terminar el programa de caña de azucar en la Estación Experimental de Palmira. Su interes

se centra en el desarrollo de programas de investigación en “Variedades, Agronomía y Procesos de Fábrica,

y cuenta con servicios de apoyo en Análisis Económico y Estadístico, Información y Documentación,

Tecnología Informática, Cooperación Técnica y Transferencia de Tecnología”. Sus recursos de

financiación corresponden a donaciones directas realizadas por los diversos ingenios azucareros que

componen Asocaña.

Con el avance evidenciado en la tecnificación del tratamiento de caña de azucar, Colombia se vincula a la

Organización Mundial del Azucar en 1961 e inicia una escalonada producción de toneladas métricas

equivalentes a volumen de azúcar crudo (TMVC). Como se observa en la gráfica 1, durante la década de

los sesenta, los ingenios azucareros coparon el mercado interno e iniciaron la exportación del producto.

Ante estímulo tan extraordinario se desata entonces una competencia febril entre los ingenios por el control

de tierras. Pero en esa coyuntura los propietarios de tierras no las vendieron. Entonces los ingenios

ofrecieron tomarlas en arriendo y se viene una oleada de arrendamiento de tierras. Por primera vez hay

una competencia entre las empresas, entre los ingenios, por el control de tierras.

En 1966 ya había 17.500 hectáreas tomadas en arrendamiento por los ingenios. Aunque los más grandes

puedan más que los chicos, vuelve a tener significado económico lo que socialmente ya había venido

dándose durante todos los 30 años anteriores y era un progresivo acercamiento entre los intereses sociales

de los empresarios, de las familias azucareras y los intereses monetarios de las familias terratenientes.

Los ingenios que eran pequeños en comparación con el gran ingenio que estaba al lado, se mantuvieron

porque pudieron ampliar su cobertura de control de tierras aunque no podrían ofrecer cánones de

arrendamiento tan altos como lo hacía el Ingenio grande. En este sentido, se empiezan a establecer lazos

entre los propietarios de la tierra, quienes la alquilan y los productores cañeros, estableciendo un claro

escenario oligopolico que controla el mercado y la exportación del azucar.

198

GRÁFICA 1. EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN, CONSUMO Y EXPORTACIONES DE AZUCAR 1960-2000

Fuente: Cepal, 2002, p. 30.

En definitiva, podemos señalar que la producción de azucar colombiano ha tenido un contante aumento

desde la década de los sesenta. Aunque las exportaciones han crecido constantemente desde finales de la

década de los ochenta, es hasta el ingreso del modelo neoliberal en colombia que se observa un incremento

exponencial según la gráfica 1.

LA IMPLEMENTACIÓN DEL NEOLIBERALISMO EN COLOMBIA Y SU IMPACTO EN LA

CAÑA DE AZUCAR 1991-2012

No es arbitrario señalar que uno de los ejes del desarrollo socioeconómico de la región del Valle del Cauca

sea la agroindustria cañera. No obstate, cuando se agota la fase de sustitución de importaciones hacia la

década del 70, se presenta una transformacion en la mentalidad de empresarios propietarios de tierras

fértiles dentro de un orden social de prestigio en el que las familias propietarias han tenido un peso

importante en las élites del Valle. Por esta razón es un factor sociológico que aún conserva su incidencia

en la cultura empresarial regional y que ha podido pesar en el largo plazo en el comportamiento de sectores

decisivos de las élites locales respecto a los patrones de modernización, creación y gestión de empresas. A

continuación se hace un balance general de la implementación de la política neoliberal en Colombia, para

así definir cuáles fueron los impactos en la producción azucarera del Valle.

La Asamblea Nacional Constituyente en Colombia, tuvo su origen de varios movimientos sociales, desde

el campo colombiano y los estudiantes de la época, que al vivir y estudiar la historia de la décadas de los

70´s y los 80´s manifestaban profunda preocupación por el Estado de excepción que se declaraba

continuamente por los gobiernos de turno, los crímenes contra defensores de Derechos Humanos, el

empoderamiento de la iglesia católica, la exclusión de las minorías, la exclusión de las minorías étnicas,

culturales y religiosas, la concentración del poder y riqueza en unos pocos y en general la prohibición de

hacer oposición a las directrices del gobierno nacional.

199

Sin embargo, esta transformación política y de derecho en Colombia, también dio paso a un gobierno de

estirpe neoliberal, en cabeza del presidente de la época Cesar Gaviria Trujillo (1991-94), que no era otra

cosa que una reacción política interna a un fenómeno internacional, que buscaba la supuesta consolidación

de algo denominado la libre competencia de mercados. En Colombia se implementó un libre comercio

con otros Estados, que buscaba fortalecer la economía de los exportadores, principalmente desde el sector

cafetero y azucarero.

Tanto Ronald Reagan en Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido, iniciaron un nuevo

periodo histórico en la forma de desarrollar la economía capitalista. En efecto, pretendieron dinamizar en

el terreno económico el sistema financiero, bursátil y empresarial por vía de un mayor intercambio de

bienes y servicios.

Se debe tener en cuenta que los efectos de la necesidad de las grandes potencias sobre la expansión del

libre mercado, se vio inicialmente señalado por la ambición de los ejecutivos que requerían mayores

ingresos y fortalecimiento del comercio, algo que en efecto ha tratado de reglamentarse sin llegar a un todo

terminado, si se observa la implementación de la legislación concerniente a la regulación del mercado

colombiano, la adjudicación de facultades jurisdiccionales a las superintendencia financiera y la de industria

y comercio, es una muestra de la insuficiencia de la jurisdicción civil y comercial interna, pero al tiempo,

una posibilidad para incrementar el rendimiento de las empresas y la producción nacional.

Ahora bien, las políticas neoliberales se enmarcan en un desarrollo particular del proceso globalizador.

Las primeras etapas de la globalización entraman la regionalización como forma de defensa de los Estados

nación para la protección de su soberanía, agredida por varios actores internacionales, como las

transnacionales y los organismos supranacionales. Pero a la vez se destacan en la globalización, la unión de

los centros con la periferia como lo tratan de generar los TLC’s (Tratados de Libre Comercio) para el

beneficio de las potencias mundiales y sus intereses, que a la par, favorecen a las corporaciones

transnacionales.

Una de las estrategias determinantes para mejorar los niveles de productividad y palear los impactos

negativos de la apertura económica implementada por los empresarios del azucar, ha sido la creacion de

cadenas productivas. En efecto, Según el estudio sobre competitividad del Valle del Cauca que realizó la

compañía Monitor (1995), el único atributo que ha presentado una mejoría a lo largo del tiempo en la

región han sido las cadenas productivas, y que le ha permitido competir con otras a nivel nacional e

internacional. La industria regional se ha concentardo alrededor de estas cadenas por medio de empresas

de capital local, nacional y multinacional. Aquí se hace referencia especialmente a las generadas por la

agroindustria azucarera y los alimentos procesados diferentes al azúcar, el sector papelero y el de artes

gráficas.

En definitiva podemos señalar que la apertura económica posibilitó un mayor crecimiento de la industria

azucarera, no obstante, fue la estrategia impulsada desde los empresarios del sector la que posibilitó que

los efectos negativos que empezó a traer la reducción arancelaria no impactaran de una manera directa la

producción de la caña. Quizas la mejor forma de palear dichos efectos contraproducentes fue la

conformación de cadenas productivas que diversificaron los ingresos y articularon la producción para

enfrentar el mercado internacional.

200

LOS IMPACTOS DEL TLC EN EL SECTOR AZUCARERO COLOMBIANO (1991-2016)

En 2005, Estados Unidos importó 864 millones de dóralres de azúcar de los cuales $35 millones

provinieron de Colombia, ubicando al país como el octavo origen en importancia de las importaciones de

este producto (ANIF, 2006). Como se mencionó anteriormente, el producto esta sujeto a un sistema de

cuotas el cual le asigna a colombia solamente el 2.3% del total, el cual no es acorde con el nivel de

producción y procesamiento de caña en la region del Valle. A pesar que la apertura económica redujo las

barreras arancelarias e implementó una lógica de competencia empresarial, el gobierno norteamericano

no amplió las cuotas colombianas.

Las restricciones a las importaciones, como parte de la política azucarera de Estados Unidos, le permite

sostener un precio interno tres veces superior al precio del mercado internacional, constituyéndose, junto

con los de Japón y la Unión Europea, en uno de los precios domésticos más altos del mundo (ANIF, 2006,

p. 4). Esta situacion ha generado distorsiones en el mercado mundial, pues al existir una desconexión entre

los precios internos y los internacionales se incentiva a los productores a incrementar su producción.

Este incremento convirtió a los Estados Unidos en un país autosuficiente, que limita sus importaciones al

contingente comprometido ante la OMC, en detrimento de países como Colombia, que observa en el

mercado norteamiericano una posibilidad para incrementar sus exportaciones de azucar.

Vale la pena resaltar que el mercado internacional del azúcar es muy protegido, siendo uno de los

productos con aranceles promedio más altos en el ámbito mundial. Los países desarrollados, que son

vistos por los paises productores de azucar como mercados potenciales, utilizan aranceles específicos que

se convierten en barreras de protección más altas conforme los precios del producto disminuyen. Así

mismo, el sector azucarero en Estados Unidos es uno de los que genera mas sencibilidad y en tal sentido

es muy complicado que el Congreso de ese país avale un acuerdo comercial que degrade dicho producto.

Por otra parte, desde el momento en que se inician las negociaciones entre Colombia y Estados Unidos

con el fin de firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) se han presentado diversos debates académicos

y políticos, que incluso se mantienen en la actualidad. En efecto, para noviembre de 2003, la Oficina del

Representante Comercial de Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés) notificó al Congreso de

Estados Unidos la intención de la Administración de comenzar negociaciones de libre comercio con

Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú; países beneficiarios de la Ley de Preferencias Arancelarias Andina

(ATPA, por sus siglas en inglés). Se programó iniciar negociaciones durante el segundo cuatrimestre de

2004, comenzando con Colombia y Perú.

Uno de los temas más discutidos ha girado en torno a los impactos del TLC en la economía y la sociedad

colombiana. Mientras que una tendencia de académicos y políticos ha evidenciado que los impactos

sociales y económicos son nefastos para la población colombiana, otros han mostrado las ventajas que

tiene dicho tratado.

Para comprender estos efectos, lo primero que resulta pertinente señalar, es que desde el inicio de este

gran debate se había puesto de presente que el propósito de crear una zona de libre comercio entre

Colombia y Estados Unidos resultaba inicialmente desigual, desnivelado o desequilibrado, dadas las

evidentes asimetrías comerciales que caracterizaban el intercambio bilateral.

En la discusión presentada previo a la firma del acuerdo, los representantes del sector azucarero plantearon

inicialmente como posición negociadora una cuota de acceso de 500.000 toneladas ya que contaban con

una cuota de 250.000 toneladas. Sin embargo le apuntaban a que ésta fuera de por lo menos 107.000

201

toneladas (que equivale a la cuota otorgada a paises como mayor nivel de comercio con el país del norte),

lo cual significaría un aumento de cerca de 80.000 toneladas (328%) respecto a la situación de mediados

de la década pasada (ANIF, 2006).

Pedían ingualmente desgrupar la cuota asignada a Colombia en tres grupos, una para el azucar, otra para

confites y otra para panela. Igualmente, buscaban protección frente a sustitutos más económicos del azucar

y que Estados Unidos tuviera un tratamiento similar para el azucar puro y los sustitutos.

El acuerdo de promoción comercial entre Colombia y Estados Unidos, sus cartas adjuntas y sus

entendimientos fueron suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006. Con el Decreto 993 de mayo

de 2012 se oficializó la entrada en vigor del tratado. En un breve resumen del TLC, el Ministerio de

Industria, Comercio y Turismo de Colombia plantea que “el TLC es un acuerdo generador de

oportunidades para todos los colombianos, sin excepción, pues contribuye a crear empleo y a mejorar el

desempeño de la economía nacional”. El documento precisa el alcance del acuerdo y expresa que

inicialmente beneficiará a los sectores exportadores porque podrán vender en condiciones muy favorables

sus productos y servicios en el mercado estadounidense. Pero no sólo a los exportadores: también

comportará ventajas para todos los productores nacionales.

Frente al sector azucarero, los empresarios lograron aumentar la cuota de exportación colombiana en

50.000 toneladas adicionales anuales con una tasa de crecimiento anual del 1.5% (750 toneladas) (ANIF,

2006, p. 3). Así mismo, se aseguró un acceso sin arancel de etanol o alcohol carburante, sumado que para

el jarabe de maíz, sustituto del azúcar que preocupaba a los empresarios colombianos, se acordó una

liberación gradual a nueve años, lo cual puede constituirse en un riesgo en el mediano plazo para el sector;

sin embargo, los connacionales no lograron la separacion de la cuota en los tres aspectos mencionados

anteriormente.

A continuacion, se realizará una disertación sobre la resistencia que han tenido los movimientos sociales

en Colombia en cuanto a la implementación de políticas aperturistas y Tratados de Libre Comercio.

LA RESISTENCIA DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES EN COLOMBIA

En efecto, todos los fenómenos tienen seguidores y opositores, y para el caso de la apertura económica y

los tratados de libre comercio no es la excepción, pero en una sociedad en la que el gobierno no ha

solucionado su conflicto armado interno, es un riesgo inminente que sectores de la oposición desarrollen

movilizaciones, se organicen y se rebelen contra el establecimiento. En efecto, en Colombia la “rebelión”80

está tipificada en el código penal. Se tiende a señalar desde el lenguaje mediático, que es el generador de

la opinión pública, que la oposición y la divergencia social están relacionadas con organizaciones rebeldes81

.

De lo anterior, en qué lugar queda el ejercicio de los derechos de participación del ciudadano, de la

movilización del constituyente primario para manifestar su desacuerdo con el gobierno de turno, por

supuesto manifestaciones que deben ser sin violencia, sin embargo, el conflicto armado en Colombia,

permea todos estos movimientos sociales, desde la perspectiva interna de estos y desde la necesidad de

garantizar la seguridad pública del Estado.

80

Código Penal Colombiano, Ley 599 de 2000 81

Jorge Hernández, en el X Congreso Nacional de Sociología. En 2002 la dinámica del conflicto se modificó a raíz de la nueva

política de “seguridad democrática” que se inauguró en aquel momento e implicó, entre otras cosas: (1) negación de la existencia

del conflicto armado interno y definición de la situación como ataque terrorista contra las instituciones democráticas, (2)

campaña militar continua para derrotar las guerrillas o debilitarlas al máximo, (3) polarización de la sociedad con base en la

dialéctica amigo-enemigo, a favor o en contra del gobierno y la guerrilla, y (4) identificación, a veces explícita a veces implícita,

del movimiento indígena con la guerrilla.”

202

Y referente al grupo de personas que fueron víctimas de desplazamiento forzado en Colombia, que origino

una crisis humanitaria82

, cabría señalar que a la luz del neoliberalismo y la libre competencia, simplemente

por el hecho de no contar con capital privado, no pertenecer a ningún sector productor y encontrarse en

posición de vulnerabilidad por la escasa oferta de trabajo, queda excluidos de la globalización económica

y por ende, no solo vulnerados en sus derechos fundamentales por ocasión al conflicto armado sino

también por un libre comercio de oportunidades para quienes tienen con que competir.

No sería fácil que el pie de lucha se obtuvieran cambios a su legislación y mucho menos si obligase a un

Presidente a retroceder ante un tratado, el cual viene de una obligación adquirida a través de pactos

políticos transnacionales y que por el contrario de ejercer una democracia justa, se habla de una

competencia libre, y del incremento patrimonial de los grupos económicos en búsqueda del desarrollo.

El temor de la una población por verse obligada a tomar parte de a favor o en contra de grupos armados,

bien sea regulares o no regulares en el cual su vida se encuentra en medio, no es fácil, el llamado de la

voces olvidadas o tal vez la voces mudas hacen que se frene una posible resistencia social a una iniciativa

de un gobierno presidencialista el cual se encuentra fuertemente acompañado por los factores reales de

poder, como los bancos amparados por la legislación internacional y que decir de aquellos que tienen el

poder adquisitivo para implementar la tecnificación que sea necesaria y por ende los contactos necesarios

en el extranjero para que estén en la lista de los principales exportadores.

Razón por la cual, simplemente lenguaje entre oposición y rebelión sigue siendo una barrera al ejercicio

de la democracia de aquellos que no se encuentran de acuerdo con la implementación de políticas

neoliberales, que al fin de cuentas hoy toman cada día más valor, y hace aún mucho más grande el desvalor

a las minorías, siendo paradójico que en este país, los campesinos no son minoría, sin embargo son tratados

como si lo fueran, circunstancia similar con los movimientos feministas, que tampoco son minoría pero

reciben el mismo trato, y por supuesto de aquellos que en realidad son minoría frente a la diversidad de

cultura como los son los movimientos indígenas y afrodescendientes83

.

Las comunidades representadas con sus movimientos, son silenciadas, a veces por ellas mismas al

presentarse una fragmentación en sus peticiones y por su puesto la lucha individual de cada una frente a

lo que al parecer cada uno requiere, cuando al final todos debieran apuntar a una protección general de

sus intereses y de sus derechos fundamentales frente a una globalización general del mercado que desde

ningún punto de vista, tienen posibilidades en equidad frente a Estados desarrollados y tecnificados,

mientras aquí se trabaja con las manos, en países como Estados Unidos las granjas cuentan con la

maquinaria necesaria para producir en un mes lo que un hombre campesino con su fuerza de trabajo en

Colombia demorará seis meses en producir, sin contar el tiempo que demorara transportar hasta llegar al

puerto indicado para su comercialización.

De esto simplemente queda un aneurisma cerebral en los movimientos existentes, que originaran una

posible transformación en las voces del futuro, por el momento solo queda una distancia aún más abismal

82

Eder Caicedo, “La violación de los derechos humanos en el despojo y abandono forzado de tierras durante el conflicto armado

colombiano 1991 – 2006”. XL Coloquios Internacionales sobre Cerebro y Agresión –CICA, Violencia, Guerra y Post-conflicto,

en Bogotá (2015).

83

Juliana Flórez Flórez, en el capítulo: “Una aproximación a la dimensión del disenso de los movimientos sociales: la implosión

de la identidad étnica en la red proceso de comunidades negras de Colombia” del libro La política en movimiento, identidades

y experiencia de organización en América Latina.

203

que en el pasado, entre los gobernantes neoliberales y el pueblo, que en resultado respecto a sus

movimientos sociales, hoy como en el pasado solo existe una murmuración de inconformismo84

.

De lo anterior se evidencia la distante brecha que existen entre los sectores económicos abanderados para

su plena implementación respecto a una posible libre competencia, y la realidad de los distintos sectores

productivos, que no son parte de la masa trasnacional, del pequeño caficultor, del confeccionista

independiente, del lechero que tiene solo cinco vacas y recibe su sustento familiar de esa venta, pues

claramente todos concuerdan en que se sienten abandonados por la ausencia de protección a su fuerza de

trabajo y su producción por parte del Estado.

Aunque Colombia, en su constitución política reza ser un Estado descentralizado, la realidad administrativa

y del presupuesto aún se encuentra centralizada, razón por la cual existen muchos sitios del territorio

nacional que aunque son productores se encuentran sin tecnificación y sin vías de accesos construidas, por

tanto se encuentran amenazados en sus competencias y quedan excluidos de la globalización,

inmediatamente resulta un efecto de reducción a un microcomercio local.

Solo bastaría dar una mirada a los alrededores de la capital, que por ejemplo una carga de café está avaluada

en cuatrocientos cincuenta mil pesos, la cual requiere tal vez cuatro recogedores expertos con un jornal

diario de cincuenta mil pesos por el término de una semana, que indica que realmente la ganancia fuera

de los insumos y el tiempo para la cosecha es muy inferior a un salario mínimo mensual legal vigente, es

decir de que vivirá esta familia del común colombiano, que a su vez es de bastante ironía si a nivel

internacional el café colombiano está catalogado entre los mejores del mundo.

Pobreza a la mayoría de habitantes del territorio colombiano, es lo que trae la firma de tratados de libre

comercio que apresuradamente se firman para entregar entre otras cosas las riquezas naturales renovables

y no renovables del país, disfrazado de una supuesta fuente de empleo, que sirve como espejismo a un

enriquecimiento de unos pocos dueños de las empresas transnacionales de este país.

Este es un llamado de atención para la verificación y vigilancia de la implementación de todos los tratos de

libre comercio que ha firmado Colombia, no se puede descuidar un tema tan neurálgico para la población,

por otros que en efecto como es la firma del tratado de paz y la implementación de políticas públicas

incluyentes para el post-conflicto, al contario debe ser la segunda piedra angular, después de los derechos

y deberes de los actores del conflicto y las víctimas, que pasará con la protección de la población civil que

no hizo parte directa pero que hace parte de Colombia y de un sistema neoliberal que lo lleva cada vez

más a la pobreza y exclusión.

CONCLUSIONES

Como se analizó en la presente investigación, la conformación del modelo hacendatario y las formas de

producción a finales del siglo XIX e inicios del XX desarrollaron dieron inicio a una cualificación de la

producción de la caña de azucar. A inicios del siglo XX se evidenció un avance en materia de producción

cañera al introducir tecnologías de vapor, que distaban de las manuales decimonónicas. Surguieron de esta

forma los ingenios como conglomerados económicos especializados en la fabricación de azucar y panela.

Si bien en las tres primeras décadas del siglo pasado existieron 3 ingenios se dio un paso cualitativo y

cuantitativo al pasar a 17 conglomerados en los cincuenta.

84

De Orlando Fals Borda, en “Cuando en la comunidad empiezan a hablarse lenguajes diferentes, aunque el idioma sea el

mismo-, aparece el cisma ideológico que distingue una profunda transición social: los gobernantes se aíslan en aquella fraseología

vacua de todos conocida; los pobres murmuran de su “lucha” y su “necesidad” en un contexto difícilmente aprehensible a los

intelectuales.”

204

A la conformación de asociaciones de empresarios de la caña, para el mejoramiento en la producción y

en la comercialización del azucar fue una constante en la segunda mitad del siglo XX. En efecto, se

evidenció el transito a las empresas agro-industriales, la confromación gremial y la integración

internacional, en el que las tranformaciones económicas y sociales en el sector entre mediados de siglo y

finales de la década del ochenta, momento en el que se configura el modelo aperturista colombiano.

Así mismo se evidenciaron los impactos de la apertura económica de 1991 y la firma del TLC con Estados

Unidos. En el documento se observó un crecimiento sostenido de producción y exportación de azucar

procesado después desde la década del noventa en Colombia, sin embargo, las consecuencias que tuvo la

implementación de políticas neoliberales repercutió en toda la sociedad colombiana, razón por la cual

configuraron movimientos sociales opuestos a estas determinaciones gubernamentales.

El movimiento antiglobalización es la alternativa que puede tomar el proceso de globalización, en el cual

triunfe la humanidad en su totalidad y su diversidad. Este movimiento posee sus complicaciones de

establecimiento en cuanto diverso, pero puede generar que proyectos propios desde lo local y en acuerdo

con los demás grupos en lo global, produzca que se superen las complicaciones, se realice el sueño humano

de estar en una igualdad verdadera y donde todo sea una sola clase, eliminando la relación poder-

resistencia, no del lado de que el poder se imponga sobre la resistencia, sino del que la resistencia construya

un nuevo un alter mundo con la alter globalización.

Aunque esta última afirmación puede ser utópica, existen ejemplos tangibles sobre la realización de una

alter globalización, puesto que en Europa enemigos de toda la vida se han unido en causas comunes como

Alemania y Francia, puesto que el propio consenso de Washington se ha suavizado para permitir que las

sociedades azotadas por el neoliberalismo se recuperen, y en general, el mundo y la clase excluida, se han

concientizado de que un cambio de dirección es necesario para seguir viviendo con dignidad, sin la

opresión belicista, sin las maquilas y sin los grandes capitales económicos.

En Colombia, es un difícil hacer una oposición y por lo tanto hablar de la constitución de movimientos

sociales que sean divergentes a las políticas neoliberales, no existen las garantías Estatales para manifestar

y entrar a una mesa de concertación sobre políticas económicas, puesto que el disenso y la diversidad

cultural no reúnen la fuerza que debieran tener para levantar una sola voz en búsqueda de la protección

de los derechos fundamentales y comerciales de la mayoría del pueblo colombiano.

La guerra interna que ha vivido Colombia, ha sembrado una cultura de temor a la masificación de las ideas,

y en su defecto el temor a la lucha política de un disenso a la postura neoliberal, los factores de poder

siguen alcanzando sus objetivos mientras que los ciudadanos de bajos y medios recurso aún se encuentran

por fuera de un posible reconocimiento y apalancamiento comercial para incursionar en una economía de

libre competencia.

Nunca existirá una libre competencia del mercado, cuando los Estados desarrollados ingresan a economías

catalogadas como mercados emergentes, a vender y comprar, cuando la vulneración de los derechos

fundamentales es latente todos los días, sumándole a la gravedad de lo anterior la ausencia de garantías

laborales, igualdad de oportunidades, violación a la propiedad privada y además la falta de un sistema

jurídico sólido, que simplemente cambia según las necesidades del gobierno de turno, nunca permitirá un

desarrollo equitativo entre la clase dirigente y solvente económicamente contra el pequeño emprendedor.

En conclusión, los tratados de libre comercio, la posición neoliberal y la supuesta igualdad de

oportunidades solo aplica para quienes se encuentran directamente beneficiados con estos acuerdos,

excluyendo la población del común colombiano, como lo son los campesinos, microempresarios,

205

emprendedores, víctimas del conflicto armado, etnias indígenas y afro descendientes, la mujeres y los

niños, que no tienen capital económico para competir con una empresa transnacional.


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207

DOSSIER

TRANSFORMACIONES LEGISLATIVAS PARA

LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS

DE PAZ. FORMULACIÓN DE PROYECTO DE

LEY PARA INCENTIVAR EL DESARROLLO

SOCIO-ECONÓMICO Y LA

TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO EN

SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y

NORTE DEL CAUCA

208

TRANSFORMACIONES LEGISLATIVAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS

ACUERDOS DE PAZ. FORMULACIÓN DE PROYECTO DE LEY PARA INCENTIVAR EL

DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO Y LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO EN

SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA

Investigadora Principal:

Diana Marcela Bustamante Arango85

.

Co-investigadores (as) que participan en esta entrega:

Mauricio Montoya Londoño86

.

Diana Fernández Mejía87

.

Stephanie Oliveros Ortiz88

Erika van Arcken Salas89

.

Carlos Andrés Ruíz90

Luis Gabriel Rodríguez de la Rosa91

Leonardo Sabogal92

85

Candidata a Doctora en Humanidades, Universidad EAFIT (inicio de estudios 2012/2). Estudios en la Academia de Derechos

Humanos y DIH del Washington College of Law, American University (2013 – 2014). Magíster en Defensa de los Derechos

Humanos y Litigio ante Tribunales Internacionales de la Universidad Santo Tomás (2011) Bogotá. Especialista en Derecho

Privado de la Universidad Pontificia Bolivariana (2008) Medellín. Abogada de la Universidad Santiago de Cali (2006).

Licenciada en Literatura de la Universidad del Valle (2006). Profesora Asociada y Líder del Grupo de Investigación Problemas

Contemporáneos del Derecho y la Política (GIPCODEP) categoría A Colciencias, de la Universidad de San Buenaventura Cali. 86

Doctor y Magister en Filosofía de la Pontificia Universidad Javeriana, Profesional en Filosofía de la Universidad del Quindío.

Actualmente segundo doctorado en: Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia.

Docente Titular de la Universidad San Buenaventura, Cali, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Docente-Invitado a

los Doctorados en Educación, de las Universidades Santo Tomás, Bogotá; y San Buenaventura, Cali. Pertenece a los grupos de

investigación: GIPCODEP (Grupo de investigación en problemas contemporáneos del Derecho y la Política), y Grupo de

investigación y desarrollo en política educativa de ASCOFADE 87

Candidata a Doctora en Derecho, Universidad Sergio Arboleda de Bogotá (inicio de estudios 2013). Estudios en la Academia

de Derechos Humanos y DIH del Washington College of Law, American University (2013 – 2014). Magíster en Derechos

Humanos y Democratización de la Universidad Externado de Colombia en convenio con la Univesidad Carlos III de Madrid

(2010). Abogada de la Universidad Santiago de Cali (2005). Profesora Asociada, Coordinadora de Investigaciones e

Investigadora del Grupo de Investigación Problemas Contemporáneos del Derecho y la Política (GIPCODEP) categoría A

Colciencias, de la Universidad de San Buenaventura Cali. 88

Estudiante de Maestría en Derecho de la Universidad de San Buenaventura (Inicio en 2016) Cali. Abogada de la Universidad

de San Buenaventura (2014) Cali. Docente-Investigadora de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas en la Universidad de

San Buenaventura Cali. Investigadora en el Grupo de Investigación Problemas Contemporáneos del Derecho y la Política

(GIPCODEP) categoría A Colciencias, de la Universidad de San Buenaventura Cali 89

Abogada de la Universidad Santiago de Cali. Especialista en Derecho Administrativo de la Universidad Libre, Seccional Cali.

Magíster en Derecho Constitucional de la misma Universidad. Estudiante de los Cursos de Doctorado de la Universidad de

Buenos Aires. Docente de tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Buenaventura Cali.

Investigadora en el Grupo de Investigación Problemas Contemporáneos del Derecho y la Política (GIPCODEP) categoría A

Colciencias, de la Universidad de San Buenaventura Cali. 90

Politólogo, especialista en Opinión Pública y Mercadeo Político de la Pontificia Universidad Javeriana, docente tiempo

completo, investigador del GIPCODEP, Universidad San de Buenaventura Cali. 91

Abogado y estudiante de Maestría en Derecho de la Universidad de San Buenaventura. Escritor e investigador sociojurídico.

Autor de la novela histórica: De sueños y olvido, así como de diferentes artículos científicos en el campo de las ciencias sociales

publicados en diferentes universidades del país. Investigador del Grupo de investigación en Problemas Contemporáneos del

derecho y la Política (GIPCODEP) 92

Estudiante de segundo año de Doctorado en Derecho de la Universidad de Buenos Aires República de Argentina -línea de

investigación en Derecho Constitucional y Filosofía del Derecho-. Cursos de profundización en la Academia de Derechos

Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Washington College of Law - American University (2013-2014). Magíster

Investigativo en Filosofía (Ética y Filosofía Política) de la Universidad del Valle en Colombia (2012). Master en Práctica Jurídica

del Instituto Superior de Derecho y Economía de España ISDE-Madrid (2009). Especialista en Derecho Constitucional de la

Universidad Santiago de Cali (2007). Abogado de la Universidad Santiago de Cali (2005). Profesor invitado del Washington

209

Fernando Cruz93

Jorge Eliecer Leudo Hurtado94

Verena González Cabo95

Edy Lorena Burbano Vallejo96

Eugenio Moreno97

Magdalida Murgueitio98

Katherine Flóres Pinilla99

Germán Lozano100

Carolina Blanco101

Jenny Astrid Camelo Zamudio 102

College of Law (2013-2014). Profesor Asociado e Investigador del Grupo de Investigación Problemas Contemporáneos del

Derecho y la Política (GIPCODEP) categoría A Colciencias de la Universidad de San Buenaventura Cali. 93

Magister en Administración, Universidad del Valle. Ingeniero de Sistemas y Computación, Universidad de los Andes.

Certificación internacional Project Management Professional (PMP) del Project Management. Profesor Asociado y Líder del

Grupo de Investigación Economía, Gestión, Territorio Y Desarrollo Sostenible (GEOS) de la Universidad de San

Buenaventura, Cali. [email protected]

94

Magister en Políticas Públicas, Universidad del Valle (2014). Especialista en Planificación del Desarrollo; Convenio Cinde –

Plan, Universidad de los Andes (1997). Economista, Universidad del Valle (1980). Director del Programa de Economía de la

Universidad de San Buenaventura – Cali.

95

Estudiante del Doctorado en Administración, Universidad del Valle. Magister en Administración, Universidad del Valle.

Estudios de Maestría en Economía, Universidad del Valle. Especialista en Finanzas, Universidad EAFIT. Economista,

Universidad Autónoma de Occidente. Editora Científica de la Revista Gestión & Desarrollo, Facultad de Ciencias Económicas,

Universidad de San Buenaventura, Cali. Profesora Asociada Programa de Administración de Negocios, Facultad de Ciencias

Económicas, Universidad de San Buenaventura, Cali. Docente Investigadora adscrita al Grupo GEOS

Universidad de San Buenaventura, Cali. 96

Candidata a Doctora en Ciencias Económicas, Universidad de la Habana. Estudios de Maestría en Economía Aplicada,

Universidad del Valle. Economista, Uniciencias de Bogotá. Coordinadora académica de la Especialización en Economía

Ambiental y Desarrollo sostenible, Universidad de San Buenaventura. Directora del proyecto de investigación de Marketing y

Territorio. Docente Investigadora adscrita al Grupo GEOS, Universidad de San Buenaventura, Cali. Docente del programa de

Economía. 97

Magister en Administración, Univalle. Especialista en Edumática, Universidad Autónoma de Colombia. Contador público,

Universidad Libre, co-investigador del proyecto de investigación Marketing y Territorio. Docente Investigador adscrito al Grupo

GEOS, Universidad de San Buenaventura, Cali. Docente del programa de Contaduría. Consultor del programa ECOREDES,

Universidad de San Buenaventura Cali, Cambridge Innovation Transfer 2014. 98

Magíster en Educación y Desarrollo Humano, Universidad de San Buenaventura. Licenciada en Educación con énfasis en

Comercio y Contaduría, Universidad de San Buenaventura. Coordinadora del Comité de investigación, Facultad de Ciencias

Económicas, Universidad de San Buenaventura. Profesora Asociada Programa de Contaduría, Facultad de Ciencias

Económicas, Universidad de San Buenaventura, Cali. Docente Investigadora adscrita al Grupo GEOS –Universidad de San

Buenaventura, Cali. 99

Doctorado en curso en Derecho y Administración de Empresas, Universidad de Lérida, España; Máster en Derecho,

Universidad de Lérida, España (2015); Magíster en Derecho Económico, Universidad Externado de Colombia (2012),

Economista, Universidad Industrial de Santander (2008). Docente Asociada del programa de Economía e investigadora del

Grupo GEOS, Universidad de San Buenaventura, Cali. 100

Economista y Magister en economía de la Universidad Autónoma de Occidente. Especialista en administración pública de la

Universidad del Valle. Docente investigador del Programa de Gobierno y Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho

y Ciencias Políticas. Investigador del GIPCODEP. 101

Magister en Derecho Universidad del Norte. Abogada, Especialista en Derecho Civil, Comercial y de Familia. Docente-

Investigadora Universidad San Buenaventura, Cali, Colombia, Miembro GIPCODEP. Dirección: Facultad de Derecho

Universidad San Buenaventura Cali, Avenida 10 de mayo, La Umbría vía Pance (Cali-Colombia) e-mail:

[email protected] 102

Politóloga de L’Università degli studi di Torino, Turín, Italia. Especialización en Diplomacia y Relaciones internacionales del

Istituto Universitario di Studi Europei di Torino (IUSE), Turín, Italia. Magíster en Relaciones Internacionales y Derechos

Humanos L’Università degli studi di Torino, Turín, Italia. Docente en el Programa de Gobierno y Relaciones Internacionales

de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de San Buenaventura, Cali, Colombia. Investigadora en el

grupo de investigación “Problemas Contemporáneos del Derecho y la Política” (GIPCODEP) de la Facultad de Derecho y

Ciencias Políticas de la Universidad de San Buenaventura, Cali, Colombia.


210

Mariana Carmona-Vescance103

Juan David Abella Romero104

Juan David Gaviria105

103

Máster Internacional en Migraciones Universidad de Valencia-Université Catholique de Lille. Profesional en Gobierno y

Relaciones Internacionales, Docente-Investigadora Universidad San Buenaventura, Cali, Colombia, Miembro GIPCODEP.

Dirección: Facultad de Derecho Universidad San Buenaventura Cali, Avenida 10 de mayo, La Umbría vía Pance (Cali-

Colombia) e-mail: [email protected] 104

Estudiante de Octavo Semestre del Programa de Gobierno y Relaciones Internacionales. Miembro del semillero de

investigación: Análisis de Política Social de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de San Buenaventura,

Cali; dirigido por: Mauricio Montoya Londoño. 105

Estudiante de Sexto Semestre del Programa de Gobierno y Relaciones Internacionales. Miembro del semillero de

investigación: Análisis de Política Social de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de San Buenaventura,

Cali; dirigido por: Mauricio Montoya Londoño.


211

INTRODUCCIÓN



Este resultado de investigación titulado “Transformaciones legislativas para la implementación de

los Acuerdos de Paz. Formulación de proyecto de ley para incentivar el desarrollo socio-económico y la

transformación del territorio en siete municipios del sur del Valle y norte del Cauca”, se ha construido en

el marco del Programa de investigación “Política, Derecho y Posconflicto: Transformaciones

Institucionales en Colombia” del Grupo de Investigación Problemas Contemporáneos del Derecho y la

Política (GIPCODEP), adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de San

Buenaventura Cali.

En el mes de enero del 2016, en el marco de las actividades del GIPCODEP, se tuvieron

acercamientos con varios Alcaldes de municipios como Pradera, Florida y Miranda, interesados en

profundizar en la comprensión del postconflicto como fenómeno, con la finalidad de construir estrategias

que les permitieran desde lo político, enfrentar los retos de las decisiones gubernamentales sobre el

proceso de Paz en la Habana.

Para los mandatarios locales era clara la necesidad de organizarse como bloque regional para

enfrentar los retos de la nueva configuración política que se generaría con la firma de los Acuerdos de Paz,

y en ese sentido comenzaron, con el apoyo del GIPCODEP, en la conformación de la Asociación Regional

de Municipios por la Construcción de Paz del Sur del Valle y Norte del Cauca. Surtida esta primera fase,

los Alcaldes manifestaron su interés en la formulación de un proyecto de ley que les permitiera la

reactivación económica de su zona. Fue así como el GIPCODEP en alianza con el Grupo de Investigación

Economía, Gestión, Territorio y Desarrollo Sostenible (GEOS), también de la Universidad de San

Buenaventura Cali, diseñaron una estrategia metodológica de corte cualitativo para dar alcance al

cumplimiento del objetivo principal que sería la formulación del proyecto de ley.

Desde el inicio fue claro para los equipos de investigación, que el diseño metodológico requería de

varios insumos; de un lado era necesaria una aproximación documental que implicaba la caracterización

socio-económica de los territorios que conforman la Asociación, esto es los municipios de Florida, Pradera

y Candelaria, por el sur del Valle del Cauca, así como Miranda, Corinto, Caloto y Toribio, por el norte

del Cauca.

Además se requería un análisis de los Planes de desarrollo de los municipios con la finalidad de

realizar un diagnóstico que contuviera un patrón sobre sus oportunidades y retos principales como sub-

región. También una aproximación a los antecedentes legislativos sobre exenciones tributarias en casos de

estados de emergencia, y una exploración sobre lo que son las asociaciones de municipios en nuestro país.

Igualmente se requería construir el vínculo entre este proceso y los diálogos de La Habana, por eso era

importante analizar el componente de participación ciudadana. Sin embargo, una investigación de esta

envergadura, no podía basarse solamente en fuente documental, consideramos pertinente escuchar la voz

de los actores principales, de las personas que habitan estos territorios, por esa razón con ayuda de la

metodología de mesas de trabajo, tuvimos una aproximación experiencial en la que más de cuarenta

personas asistentes se hicieron presente para dejar sus inquietudes, anhelos e intereses106

106

En el siguiente link se puede apreciar el registro del evento http://www.usbcali.edu.co/node/3140

http://www.usbcali.edu.co/node/3140

212

Esta investigación fue posible gracias al apoyo e interés de muchas personas, entre ellas los

Alcaldes107

y la Alcaldesa108

que conforman la Asociación regional de municipios por la construcción de paz y el posconflicto del sur del Valle y norte del Cauca, quienes asistieron el 8 de abril a la Primera reunión

de socialización del proyecto y discusión metodológica y pusieron a disposición del equipo de investigación

los Planes de desarrollo, además realizaron la convocatoria en sus municipios para la realización de las

mesas de trabajo y facilitaron el desplazamiento de las personas asistentes hasta las instalaciones de la

Universidad.

Encauzar esta investigación requería de una discusión desde el saber de las ciencias sociales, para

abrir paso a un campo de conocimiento que tiene como objetivo indagar los mecanismos que emplean las

distintas sociedades que han vivido conflictos armados para salir de la violencia, con la finalidad de explorar

sus éxitos y/o fracasos, e intentar, a partir de estas experiencias, construir rutas de acción. Uno de los

académicos que aborda esta problemática es Michel Wieviorka (2015, 2016), que desde una postura ética

y política, explora los mecanismos a través de los cuales las sociedades intentan abandonar un período de

crisis y desde la acción colectiva, forjar la invención de un futuro diferente. En este sentido, consideramos

que esta propuesta legislativa pensada desde el interés de los actores es justamente una iniciativa para salir

de la violencia.

Esta entrega contiene siete partes, en la primera se realiza una aproximación a la apuesta teórica

del profesor Wieviorka, como macro molde epistemológico desde el cual se orienta esta investigación,

para luego revisar algunas estrategias que han sido adelantadas por diferentes gobiernos colombianos en

intentos fallidos para alcanzar la paz. Se analizan también los Planes de Desarrollo desde 1978 hasta el

2014, con la finalidad de rastrear el momento a partir del cual los candidatos a la presidencia, comienzan

a interesarse por encontrar salidas a la violencia interna, con la formulación de mecanismos para avanzar

en la consecución de la paz. Así se resalta el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Santos, quien

construye su propuesta a partir del valor de la paz y, sobre todo, la claridad en cuanto a la necesidad de

construir una paz territorial.

La segunda parte constituye un análisis inicial de la perspectiva teórica sostenida por el profesor

Fernán González, respecto de la presencia diferenciada del Estado, logrando desde su óptica el alcance de

conclusiones que parten del reconocimiento de la subsistencia del Estado pese a sus diversas

manifestaciones, que para el caso de aquellas zonas no integradas, ha sido de manera violenta. En este

sentido se resalta que con la firma de los acuerdos de la Habana, la sostenibilidad del cese del conflicto se

consigue con la presencia integral del Estado en dichos territorios, mediante la ejecución de acciones

diferenciadoras dirigidas a la inclusión del mercado legal, que de manera concomitante ampliaría la

participación efectiva de sus habitantes en la constitución de una sociedad formada por un mismo

ordenamiento jurídico. La justificación de esta posición es abordada en el adelanto de los temas titulados:

Democracia deliberativa y ciudadanía; hacia un desarrollo rural territorial: Una mirada desde los acuerdos de la habana; hacia una democracia deliberativa desde la perspectiva de los acuerdos de la Habana.

Para el desarrollo de este acápite, se recurrió a una metodología crítico-hermenéutica, la cual realiza

un acercamiento cualitativo y descriptivo del problema, a través de diferentes técnicas de recolección de

información, como: revisión documental, estudios doctrinarios y verificación de fuentes oficiales. Para la

aproximación al problema se utiliza un enfoque teórico que parte de la formulación de la presencia diferenciada del Estado, del profesor Fernán González e intenta combinarla con la definición que se da en

107

Herny Devia (Pradera), Leonardo Valencia (Miranda) y Diego Felipe Bustamante (Florida). 108

Liliana Ararat (Caloto)

213

la parte tres de democracia y deliberación. Así, las preguntas, inquietudes y conclusiones son leídas bajo la

lente de los trabajos del autor mencionado.

En la tercera parte se presenta un avance de los antecedentes normativos, en donde se destacan

como principales las Leyes 218 de 1995 (Ley Páez) y 608 del 2000 (Ley Quimbaya), haciendo una revisión

sistemática de estas disposiciones en conjunto con sus decretos reglamentarios y la Constitución Política

de Colombia. Así mismo, se plasma un análisis respecto de otras fuentes normativas que otorgan beneficios

tributarios relacionados con el tema de las zonas francas, tales como el Decreto 780 del 2008 y el Decreto

1767 del 2013, entre otros. Finalmente la política sobre construcción de la paz (Documento Conpes 3395

del 17 de Noviembre de 2005).

El método empleado en la anterior actividad es el sistemático jurídico, pues se consideró necesario

un esbozo minucioso sobre los antecedentes normativos del proyecto de ley que nos convoca, lo que

implicó partir desde la perspectiva según la cual el derecho se considera como un todo ordenado y

estructurado de manera coherente, susceptible de interpretación. En este orden de ideas, la finalidad del

método referenciado permite que se le otorgue una funcionalidad a todo el cuerpo en conjunto del sistema

normativo analizado, por ello es imprescindible estudiar el tenor de cada norma identificada para el

presente trabajo, no de manera aislada, sino por el contrario, como todo un entramado jurídico que guarda

una relación funcional (Sánchez Vásquez, 2008). Para tal efecto, las técnicas empleadas fueron la revisión

normativa (entiéndase como revisión bibliográfica del ordenamiento jurídico) y la selección de la

información bibliográfica, abarcadas desde una perspectiva interpretativa y teórica.

La cuarta parte de este informe contiene una aproximación a la figura del derecho de asociación

como fundamento de las asociaciones de municipios, en razón a que esta iniciativa del proyecto de ley se

construye en respuesta al interés de la Asociación Regional de Municipios por la construcción de paz del

sur del Valle y norte del Cauca. En consecuencia este apartado tuvo también la aproximación del método

sistemático y a la vez un componente empírico a través del cual se realizó una búsqueda de algunas

asociaciones de municipios. El criterio de búsqueda consistió en seleccionar aquellas representativas que

respondieran a intereses diferentes como el desarrollo local, el desarrollo social y la pacificación en cuanto

estrategia para la construcción de paz.

Para el estudio de caso, se abordó la Asociación de Municipios del sur del Valle del Cauca y norte del Cauca, dentro de las técnicas de recolección de información se emplearon la revisión documental

representada en el análisis de los estatutos de la asociación, así como la participación de los alcaldes y la

alcaldesa que integran la Asociación, en una reunión metodológica realizada en la Universidad de San

Buenaventura bajo el título Primera reunión de socialización del proyecto “Transformaciones legislativas para la implementación de los post-acuerdos. Formulación de proyecto de ley para incentivar el desarrollo socio-económico y la transformación del territorio en siete municipios del sur del Valle y norte del Cauca” y su discusión metodológica, que tuvo lugar el pasado 8 de abril.

El análisis de las mesas de trabajo, constituye la quinta parte de este informe, y responde a cumplir

con el objetivo de participación directa de actores involucrados pertenecientes a sectores relevantes de las

sub-regiones (víctimas, asociaciones de pequeños productores, comerciantes, profesores, deportistas, entre

otros). Así el objetivo fue darles la voz a quienes consideren que tienen algo que decir en esta propuesta y

tomar en cuenta sus intereses para la formulación de este proyecto; además porque dentro del diseño

metodológico se estimaba cotejar la información institucional recolectada, con las percepciones de quienes

participen. Esta actividad se realizó el 3 de mayo en las instalaciones de la USB Cali y bajo el título Mesas de trabajo para la construcción ejercicio deliberativo y participativo de los actores en el proyecto de ley para incentivar el desarrollo socio-económico en siete municipios del sur del Valle y norte del Cauca.

214

La sexta parte de este avance, responde al análisis de los Planes de Desarrollo Municipal (PDM),

de los entes territoriales de Pradera, Candelaria, Florida, Miranda, Corinto, Caloto y Toribio, se emplea

una metodología tipo cualitativa-descriptiva, recurriendo al desarrollo de tres fases (1. Fase de síntesis, 2.

Fase de convergencia, y 3. Fase de enfoque), que contarán con sus respectivos instrumentos, cuyas muestras

son incluidas al presente como anexos. Para este avance, se enseñan los resultados obtenidos en la fase de

síntesis, consignando la información alcanzada respecto de los diagnósticos y estrategias que de manera

integral tienen los siete municipios, con relación las dimensiones Social, Económica y Ambiental, y 12

sectores estándar (Educación, Salud, Agua y Saneamiento básico, Deporte y Recreación, Cultura,

Vivienda, Atención a grupos vulnerables, Promoción del desarrollo – empleo – turismo, Agropecuario,

Transporte, Servicios públicos, Ambiente y desarrollo sostenible).

En la séptima y última parte, aparece el resultado de esta investigación, el cual corresponde a la

exposición de motivos y el articulado del proyecto de ley.

Queremos agradecer a la Decana de la de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, doctora

Alba Liliana Silva de Roa, y su Director de Programa Rubén Darío Acevedo Prada, también al Decano de

la Facultad de Ciencias Económicas, Doctor Geovanny Perdomo Charry y a nuestro Director de

investigaciones Bonaventurianas Doctor Luis Merchán, puesto que este apoyo institucional fue clave para

cumplir con los objetivos planeados justo a tiempo.

A Jimmy Dranguet por su acompañamiento y revisión del articulado del proyecto de ley.

En último lugar, como grupos de investigación, como académicas y académicos, queremos agracer

a la RedCAEL por esta convocatoria, porque es la oportunidad de aportar de manera directa al país en

este proceso de refundación como nación, en el que tenemos la oportunidad de mirarnos y decidir el

diseño de nuestro camino. Somos tanques de pensamiento y valoramos de manera positiva este ejercicio

en el que las instituciones se apoyan en nuestros saberes.

215

ESTRATEGIAS PARA SALIR DE LA VIOLENCIA


PRESENTACIÓN

La guerra en nuestro país ha sido una triste constante desde nuestra misma independencia (Vega,

2015), sin embargo diferentes gobiernos desde la existencia de nuestra vida republicana, han creado

mecanismos para superar las épocas de crisis, que en palabras de Wieviorka, son mecanismos para salir

de la violencia (2015). Para este sociólogo francés, cada proceso de transición hacia la democracia, genera

una serie de estrategias que intentan superar la situación generada por una confrontación intensa que

desencadene incluso en un enfrentamiento bélico. Salir de la violencia “es intentar, con éxito o sin él, llevar

a cabo los esfuerzos necesarios para generar las transformaciones que permitan a una persona, un grupo o

una sociedad entrar en un período histórico en el que la violencia, sin que los recuerdos desaparezcan,

pase de ser eso que debe ser afrontado concretamente, a aquellos cuyos efectos exigen un trabajo, esfuerzos

o modificaciones considerables (2016, p. 93).

Si bien salir de la violencia constituye de manera principal una tarea institucional y política

(Wieviorka, 2016), los Estados intentan institucionalizar el conflicto, con la finalidad de llegar a soluciones

que permitan avanzar en el proceso hacia la democracia. Sin embargo, existen también casos en los que se

intenta superar la violencia física, a través de más violencia. Desde luego, no terminan como experiencias

exitosas109

.

Para Wieviorka (2015), las causas de la violencia están asociadas con diferentes intereses de los

grupos humanos que pueden ir desde la religión, la política, la economía, asuntos raciales o étnicos, incluso

una combinación de factores. En todo caso se asocia con quien tiene el poder y la manera en que intenta,

por diferentes medios, mantenerlo. Como consecuencia de sus estudios sobre conflictos, Wieviorka ha

propuesto varias dimensiones, que en su opinión, de ser tenidas en cuenta, pueden ayudarle a un estado

o grupo humano, a salir de la violencia. Éstas se inscriben en cuatro niveles: el individuo, la comunidad, el

Estado y la comunidad internacional (2016).

Dentro de estos cuatro niveles aparecen una estrategias específicas que sistematizamos de la

siguiente manera: la institucionalización del conflicto, el acompañamiento de otros Estados o la comunidad

internacional en la etapa de negociación, el reconocimiento de las víctimas, la construcción de la memoria

y en último lugar, las medidas institucionales, también llamadas garantías de no repetición (2015).

Consideramos que un proceso que se piense como transición hacia la paz debería tener en cuenta estas

pautas, para que su proceso tenga éxito.

El primero que señalábamos, la institucionalización del conflicto, puede estar acompañado por un

segundo elemento, que es la participación de otros Estados, así como de Organizaciones Internacionales

que ayuden a las partes en el arduo proceso previo de negociación. Pero quizá, en un tercer elemento, uno

109

Un ejemplo de intentar detener la violencia con más violencia es nuestra historia colombiana, la cual se ha caracterizado o

porque los gobiernos desde la Guerra de los mil días, hasta épocas recientes como los acuerdos de paz con el M-19 o las FARC,

quedaron en entre dicho con actos como el Genocidio de la UP o el asesinato de líderes del M-19 como Carlos Pizarro, entre

otros. O los intentos fallidos del ex presidente Uribe para exterminar la insurgencia a través de la persecución armada, lo cual

generó la crisis de desplazamiento forzado más grande de la historia de Colombia, así como de migración a estados como

Canadá, Holanda y en mayor medida a Ecuador (Bustamante, 2012), entre otras consecuencias, para concluir que no es a través

de la fuerza como se puede salir de la violencia.

216

de los aspectos clave para el avance certero en la construcción de paz, es el reconocimiento de las víctimas,

y con éste la construcción de la memoria –como la narración de quienes perdieron en la guerra, pero no

se alude a los perdedores, porque en la mayoría de los casos, las víctimas ni siquiera comenzaron la

confrontación, sino a aquellas personas afectadas por las hostilidades sin haber participado dentro de éstas–

. Y en un último lugar y de cierre, las medidas institucionales que aseguren, a través de normas jurídicas y

programas institucionales, las garantías de no repetición de los hechos victimizantes (2015).

Ahora bien, desde la lectura de construcción de estrategia de salida de la violencia propuesta por

Wieviorka, es posible constatar que en el caso colombiano varios gobiernos han tratado de institucionalizar

la guerra para dar fin al conflicto, pero no han sido muy efectivos, toda vez que llevamos tres siglos en

guerra. Por ejemplo en la Guerra de los mil días fueron suscritos varios tratados. El que puso fin a la guerra

fue el de Wisconsin firmado en 1902, en él se acordaba la entrega de prisioneros de guerra y amplías

amnistías para las fuerzas beligerantes, entre otros. Después de un período de tensa calma y el aumento

de las hostilidades criminales entre rojos y azules, se hizo necesario otro acuerdo; a mediados del siglo XX

el Pacto del Benidorm (1956) sentará en la mesa a Alberto Lleras y Laureano Gómez, representantes de

los partidos tradicionales, para diseñar una estrategia que permitiera salir de la violencia bipartidista a

nuestro país. Violencia que venía heredada desde la Guerra de los mil días, e incluso antes, pero que se

había recrudecido por el asesinato de Jorge Eliecer Gaitán y es recordada como El Bogotazo (Deas, 2000).

Como consecuencia, en el 57 el Pacto de Sitges convocó al pueblo colombiano para que votara en

un plebiscito la ratificación de los acuerdos y la instauración de otro mecanismo para salir de la violencia,

el Frente Nacional (Ayala, 1999). Institución que repartía el poder entre liberales y conservadores por

períodos de cuatro años, durante 16, pero que excluyó las fuerzas comunistas que, impulsadas por la

revolución bolchevique, cuestionaban el reparto descarado del país, de la tierra, en unos pocos bolsillos.

Pero esta estrategia institucional, tampoco funcionó. Durante el período del Frente Nacional se

fortalecieron las guerrillas campesinas y se conformaron más grupos ilegales.

Y luego vienen más datos, más muertos, más exclusión y también, más pactos, más amnistías, y van

pasando los gobiernos del fin de siglo XX. Por ejemplo, Turbay Ayala propuso otro mecanismo anti-

democrático para conjurar la violencia comunista, el Estatuto de Seguridad (1982), y luego siguió Belisario

Betancourt (1984) y la apertura del gran diálogo nacional, la firma de los Acuerdos de la Uribe y su

posterior fracaso.

Con una guerrilla adicional, el Quintin Lame, –los indígenas seguramente después de revisar la

historia, comprendieron que la discusión política no era el camino, al menos esa es la enseñanza de la

historia en nuestro país hasta la fecha– Virgilio Barco (1990), reanudó la historia de diálogos y el ensayo

de mecanismos para salir de la violencia y promovió una Asamblea Nacional Constituyente, sin embargo,

este momento histórico está marcado con la muerte de cuatro candidatos presidenciales entre procesos

electorales, Jaime Pardo Leal (octubre de 1987), Luis Carlos Galán (agosto de 1989), Carlos Pizarro

Gómez (abril 1990) y Bernardo Jaramillo Osa (marzo de 1990). El primero y los dos últimos militantes

políticos de la UP. Y el segundo, Pizarro, líder de la Alianza Democrática.

Una nueva Constitución en 1991, se erigía entonces como otra estrategia para salir de la violencia.

Ahora la reforma a la Constitución del siglo XIX –instaurada por los conservadores producto del proceso

de “regeneración” qué culminó con esa imposición política de 1886– prometía sacar a nuestro país de la

ola de violencia y exclusión. Este proceso constitucional de la década del 90 que se caracterizó por la

discusión política, permitió la inclusión de derechos que aún no existían, a la vez disciplinó los poderes del

Estado al respeto y garantía de los derechos fundamentales y reconoció el carácter multicultural de nuestra

217

nación, pero tampoco fue suficiente para superar la violencia. Ahora el narcotráfico, como nuevo actor,

permeó la sociedad, la insurgencia, así que la ruta para salir de la violencia, seguía desdibujada.

Ahora bien, la paz como objetivo al interior de los Planes de desarrollo fue incluida por el gobierno

de Andrés Pastrana, en dónde se afirmaba que una de las razones de la violencia era la exclusión política

y que afrontar los retos que ésta había generado, requería más que de una política de gobierno, de una

verdadera política de Estado, el mandato dado por el pueblo colombiano que votó por el plan de gobierno

del ex presidente, fue su compromiso para retomar las conversaciones con las FARC, luego vino el despeje

del Cagúan (1998) y todo volvió a derrumbarse.

En el 2001 el Plan Nacional de Desarrollo propuesto por el ex presidente Uribe, incluía una

estrategia que consistía en apoyar los Programas de Desarrollo y Paz, PDP, promovidos por la sociedad

civil, esta propuesta fue incluida bajo el título Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto. Fue la primera

vez que un gobierno entendió que la paz requería una mirada regional y la acción concreta fue reconocer

la importancia de estos PDP y financiarlos.

En este Plan Nacional de Desarrollo la incorporación de los PDP tuvieron como objetivo

“recuperar las condiciones de gobernabilidad y democracia, y promover la equidad social en las zonas

deprimidas por el conflicto” (Hacia un Estado Comunitario, 2002-2006: p. 74). Las iniciativas del gobierno

apoyaron también las experiencias de los Laboratorios de paz, propuestos como escenarios de

concertación regional, con participación social, para fortalecer las fórmulas de solución pacífica de los

conflictos, la protección de derechos ciudadanos y el desarrollo socio-económico. Se tejía ahora una nueva

apuesta para la paz, una nueva apuesta en la recuperación del territorio.

Esta postura continúo en el Plan Nacional de Desarrollo de su siguiente gobierno (2006-2010), período

durante el cual lograron consolidarse 17 de las 19 zonas PDP que existen en la actualidad en las regiones

de Magdalena, Norte de Santander, Oriente antioqueño, Macizo colombiano y Alto Patía, Meta, Montes

de María y son calificadas como buenas prácticas dentro del proceso de construcción de paz en las regiones

(UE-DNP, 2013). Hoy los Programas de Desarrollo para la Paz, son reconocidos como excelentes

modelos consolidados en nuestro país durante casi dos décadas, en razón a su enfoque multidimensional

para comprender la paz, así han avanzado en el proceso de construcción de paz al integrar a la sociedad

civil y las regiones (Barreto, 2014).

Sin embargo, hay que recordar que esta política estatal estuvo acompañada, por el Programa de

Consolidación Territorial, iniciativa con vocación de fuerza cívico-militar para recuperar/mantener el

orden público, pero fracasada por sus impactos desastrosos. Según el Codhes, el impacto de la política de

seguridad democrática en las zonas del plan de consolidación territorial, coincidieron con las zonas de

mayor presencia paramilitar y guerrillera, cultivos y explotación minera ilícita, además de ser las zonas que

muestran los mayores índices de desplazamiento forzado (2010) (Bustamante, 2012). Así la ruta para salir

de la violencia se escribió con el incremento del desplazamiento, del despojo, del dramático estado de

cosas inconstitucional en el que estaba sumido el país, reconocido por la Corte Constitucional en la T-025

de 2004.

El primer gobierno Santos, entendió, al igual que sus antecesores, que la paz requería una

aproximación multidimensional, en consecuencia afirma que “consolidar la paz significa garantizar el

Estado de Derecho en todo el territorio nacional. La prevalencia del Estado de Derecho es la consolidación

de la seguridad en todo el territorio nacional, la observancia plena de los derechos humanos, y el

funcionamiento eficaz de la justicia” (PND, 2010-2014, p. 390). Sin embargo, en este período se concentró

218

en la paz como justicia. En consecuencia se enfocó en el fortalecimiento institucional y de esta manera

intentó contrarrestar la impunidad, con el fortalecimiento de los mecanismos de justicia transicional.

Fortalecer estos mecanismos ha permitido la expedición de varias normas, como las Leyes 1424

de 2010, 1448 de 2011 y 1592 de 2012 y con ellas nuevamente el país se en ruta en una estrategia para

salir de la violencia, sumada a la mesa de conversaciones con las FARC, anunciada en noviembre de 2012.

La reforma institucional de carácter legislativo, cumple con varias de las dimensiones propuestas por

Wieviorka, al reconocer la calidad de las víctimas y construir mecanismos para su reparación. Además se

institucionaliza nuevamente el conflicto y se busca la cooperación de terceros estados como Noruega y

Cuba, sede de las conversaciones, para las negociaciones. Además de la ONU como veedora del proceso.

Ahora bien, será en su siguiente gobierno, en el que el propósito sea la construcción de paz como

una de las metas, junto con la educación y la equidad. La propuesta ahora es: “Todos por un nuevo país para construir una Colombia en paz, equitativa y educada” (2014-2018).

Desde 1902 y el acuerdo de Wisconsin a la fecha, han pasado 114 años, a través de los cuales

diferentes gobiernos han intentado frenar el conflicto multidimensional que ha vivido nuestro país,

centrado de manera principal en la exclusión política, social y económica.110

Quizá uno de los problemas

ha sido justamente ese, tratar de frenar el conflicto, quizá ningún gobierno ha intentado resolverlo de

fondo, porque para eso sería necesaria una transformación estructural de nuestro modelo económico y

social.

En todo caso, la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) en el que se plantea la

construcción de una paz territorial, la calificamos como una estrategia interesante que podría funcionar

como parte de los demás mecanismos referidos para salir de la violencia, instaurados desde el punto de

vista político, con los diálogos y, desde el escenario normativo, por el otro, a través de la configuración de

un sistema jurídico específico para la transición.

Esta apuesta por la construcción de una paz territorial, aparece entonces en la Ley 1753 de 2015;

en ésta se anuncia como pilar, la construcción de una Colombia en paz, equitativa y educada, desde un

enfoque territorial que, como precisamos, venía incluida desde el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

Ahora bien, el segundo pilar del Plan Nacional de Desarrollo vigente, ha sido denominado

Colombia equitativa y sin pobreza extrema y hace parte del enfoque territorial que constituye la

comprensión del gobierno nacional acerca de la existencia de unas particularidades regionales, las cuales

deben ser valoradas para la formulación de políticas públicas y programas sectoriales que desde la

construcción participativa entre gobierno local y central, constituyan el marco para la identificación y

definición de cursos de acción concretos, que articulen intereses de los actores sociales y políticos locales;

por eso los fundamentos de la paz se deben construir con las regiones y desde las regiones, una iniciativa

que, como señalábamos, en nuestro criterio hace parte de la estrategia integral para salir de la violencia.

110

Si bien aludir al conflicto armado colombiano, implica prácticamente una remembranza al proceso mismo independentista,

o hacia finales del siglo XIX y el estallido de la guerra de los mil días (Wills, 2015), o, a ubicar la mirada a mediados del siglo

XX, con la violencia generada a partir del Bogotazo, la consecuente instauración del Frente Nacional, y la conformación de

grupos insurgentes que aparecieron de manera subyacente, durante ese período (Torrijos, 2015). Puede afirmarse que la peor

crisis de la ilegalidad que ha vivido nuestro país, comienza justo en la década del 90, luego del fracaso parcial de los acuerdos

de paz negociada adelantados durante el gobierno de Virgilio Barco, lo cual recrudeció la violencia armada, con un escenario

supremamente complejo por la pluralidad de actores, guerrillas, autodefensas, paramilitares, narcotraficantes y su infiltración

en las instituciones, con lo cual la capacidad de hacer daño se multiplicó y los repertorios de victimización se intensificaron,

producto de los dineros del narcotráfico y el uso masivo de artefactos no convencionales como las minas antipersona (Giraldo,

2015)

219

En desarrollo del pilar anunciado, el PND contempla como una de las estrategias trasversales la

seguridad y justicia para la construcción de paz; el objetivo de esta estrategia consiste en reconstruir los modos de relación entre los ciudadanos en torno a un proyecto de nación incluyente, pluralista y basado en la promoción, protección y respeto de los derechos en todos los rincones del país. Para tal fin promueve

a la vez dos objetivos, de un lado fortalecer los roles del Estado para el goce efectivo de derechos de todos

los habitantes del territorio y del otro, fortalecer las herramientas de justicia transicional y respeto por los

derechos de las víctimas para la superación de brechas originadas por el conflicto armado; a su vez el

segundo objetivo se subdivide en un último destinado a fortalecer y articular los mecanismos de transición hacia la paz.

Así las cosas fortalecer y articular los mecanismos de transición hacia la paz requieren de unas

estrategias que permitan alcanzar la meta, la primera estrategia es el fortalecimiento de capacidades

nacionales y territoriales para la construcción de paz. Recordemos que el PND se construye desde el

concepto de territorio rural. En este sentido el gobierno Santos precisa “la construcción de paz, tanto en

el nivel central como en los territorios afectados por la presencia de Grupos al Margen de la Ley y otras

dinámicas de ilegalidad, requiere, por un lado, preparar y adecuar la institucionalidad y los incentivos para

que esto se promueva y efectivamente suceda; y por otra parte, conlleva a fortalecer y, en algunos casos,

generar las capacidades adecuadas en los diferentes actores para propiciar que estos se articulen alrededor

de las problemáticas y soluciones pertinentes a sus territorios” (PND, 2014-2018:p. 396).

Las capacidades que pretenden desarrollarse son: 1. Desarrollo de Agendas Territoriales de Paz

(ATPaz); 2. Fortalecimiento y consolidación de los procesos sociales promovidos por las iniciativas

ciudadanas de Desarrollo y Paz; 3. Adecuación de las instituciones nacionales y fortalecimiento en el marco

de una agenda de cambio asociada la construcción de paz y el posible fin del conflicto y 4. La identificación,

acompañamiento y fortalecimiento de los consejos territoriales de paz.

Ahora, si bien las ATPaz tienen un carácter departamental, el gobierno considera que las

asociaciones de municipios pueden manifestar su interés en constituirse como tal. El objetivo es que desde

estos escenarios se dé inicio de forma autómata a procesos de planeación estratégica para la paz, según las

necesidades y capacidades de los territorios.

En suma, desde esta plataforma creada por el PND se construye, en nuestro criterio, una

oportunidad real para pensar en la paz desde su carácter multidimensional, en cuanto promueve una

construcción desde abajo y en positivo, es la construcción de paz, antes de recuperar la seguridad o ponerle

fin al conflicto armado. Porque la guerra en nuestro país no es solamente la expresión de la violencia

armada, la guerra también es el resultado de aplazar los compromisos del Estado de derecho.

La calificación de los actuales diálogos con la insurgencia, se han caracterizado por la expresión

unívoca del gobierno de nombrarlos como el inicio de una etapa de posconflicto para el país. Quizá una

de las más claras señales fue el anuncio de una nueva cartera, creada a través del Decreto 1649 del 20141116

como el Ministerio consejero para el post-conflicto, los derechos humanos y la seguridad, que entró a

conformar el Comité ejecutivo de la Presidencia de la República, presidido por el Presidente e integrada

además por la Consejería para el gobierno y el sector privado, la Consejería de comunicaciones, la

Dirección del departamento administrativo de presidencia y el Presidente (artículo 50). Esta dependencia,

tiene como objetivo asesorar al Presidente en la formulación, estructuración y desarrollo de las políticas y

111

Este Decreto modificó el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, fundamentado en el numeral 16,

artículo 189 constitucional y la ley 489 de 1998.

220

programas relacionados con el posconflicto, con énfasis en temas de seguridad, minas y derechos humanos,

a través de la coordinación con la Oficina del Alto comisionado para la paz, entre otras dependencias

(artículo 25, 2) y a la vez asesorar el funcionamiento de los Programas de reintegración de los grupos

armados ilegales en coordinación con la Agencia colombiana para la reintegración de personas y grupos

alzados en armas.

Esta nueva cartera es la línea directa entre el gobierno nacional y las autoridades departamentales

y locales, con una finalidad: Concretar la preparación para la implementación de los acuerdos de paz con

la insurgencia, con el ánimo de mantener una visión coherente frente al posconflicto desde el gobierno

nacional y los entes territoriales.

El Decreto enfatiza la importancia de una coordinación permanente con los entes territoriales para

la implementación de los programas y proyectos relacionados con la política nacional de paz (artículo 29,

3). Estas nuevas dependencias contarán con Fondo Paz, cuenta especial del Departamento Administrativo

de la Presidencia de la República (artículo 51).

Ahora bien, si tenemos un ministerio de posconflicto, lo mejor es realizar una aproximación

conceptual que nos permita saber qué es lo que vamos a enfrentar y frente a qué debemos prepararnos,

no sin antes indicar que el conflicto en sí mismo no es bueno ni malo, simplemente es connatural con

nuestra posibilidad como humanos de construir nuestra imagen de mundo, el asunto de debate es la

manera en que conciliamos la divergencia. Pensar en una aproximación conceptual al posconflicto es

proponer un mecanismo de diálogo en el que las tensiones se resuelvan por la vía política.

En este orden de ideas, entendemos el posconflicto112

como un escenario posible que tiene como

finalidad la construcción de paz y para lograrlo, requiere de una serie de adaptaciones y transformaciones

políticas y jurídicas, a través de las cuales el Estado se adecua para la paz. En otras palabras, el posconflicto

es un contexto socio-político en el cuál un Estado paga sus deudas sociales. Lo anterior implica entender

que el conflicto armado que ha vivido nuestro país ha sido el resultado de la discriminación, de la exclusión

y la ausencia de oportunidades, en últimas de la ausencia estatal pero a la vez, de la intolerancia, lo cual

impidió la construcción de un proyecto político coherente con el concepto de dignidad humana.

Consolidar la paz estable y duradera que, en nuestro criterio, promueve de manera acertada el

gobierno, implica construir y cumplir la agenda social del posconflicto y eso quiere decir que la

oportunidad que tenemos como país, implica cumplir con una agenda social democrática, concertada,

incluyente y justa, es cumplirle a la comunidad con el aseguramiento de la democracia sustancial (Ferrajoli,

2014), es garantizar además de los derechos civiles y políticos, los derechos sociales, como el derecho a la

salud, a la educación, así como las oportunidades laborales o de fomento a la micro-empresa. Es fomentar

los proyectos productivos, es respeto a la dignidad humana, es inclusión, es desarrollo rural antes que

competitividad, son oportunidades y eliminación de privilegios, y lo anterior se expresa en uno de los

derechos de las víctimas las garantías de no repetición; es decir, todas las acciones institucionales que como

Estado nacional y local se tomen, deben tener como horizonte garantizar que lo que hemos vivido jamás

se volverá a repetir.

Una de las enseñanzas que quizá tenemos clara como colombianos y colombianas es que tres siglos

de conflicto armado nos permiten concluir que la exclusión política, económica y social tiene como

112

Aproximaciones conceptuales sobre el posconflicto Ver Rodríguez & Palacios Paz. (2015) Posconflicto y sus elementos

característicos. Un acercamiento conceptual. Bustamante (2015) El proceso de adaptación judicial hacia el posconflicto:

Decisiones constitucionales con enfoque de género. Cárdenas, Madrid & Rodríguez (2003) Bases para la construcción del

posconflicto en Colombia. Retteberg (2002) Preparar el futuro: Conflicto derecho posconflicto en Colombia. Entre otros

221

resultado la guerra. Y si el Estado no cumple con la agenda social, el pueblo se levantará nuevamente. Por

eso conocer nuestra historia ya es un avance importante, porque hace parte de la garantía de que no

podemos cometer los mismos errores.

Ahora bien, clara esta primera premisa, que alude a identificar las estrategias para salir de la

violencia, propuestas por Wieviorka, a través de una revisión a la política construida desde arriba por el

Estado, pasamos a pensar en el siguiente punto anunciado, qué estrategias pueden construirse como

mecanismos para salir de la violencia o construir la paz, desde abajo, desde los territorios.

En atención a los argumentos anteriores, consideramos que una iniciativa legislativa propuesta

desde los territorios afectados, constituye en una estrategia para salir de la violencia. Escenario que se ha

configurado desde la Asociación de Municipios del sur del Valle del Cauca y norte del Cauca para la

construcción de paz. Esta iniciativa fue socializada por los Alcaldes de los municipios de Florida, Pradera,

Candelaria, Miranda, Corinto, Toribio y la Alcaldesa de Caloto, el pasado 24 de enero en la ciudad de

Cali.

Esta propuesta no se impone desde arriba, no es el resultado de la coacción institucional, sino que

se promueve desde abajo, desde las regiones, a través del ejercicio del derecho de asociación, la cual se ha

construido a partir del derecho fundamental de asociación y se propone en el marco de una figura creada

bajo la Constitución de 1886, que promovió las asociaciones de municipios, como una opción para

enfrentar retos comunes regionales y mejorar la presentación de servicios públicos.

En nuestro país esta figura es ampliamente usada por los entes territoriales con diferentes fines que,

las más de sus veces, intentan promover el desarrollo económico, social e incluso como mecanismo para

enfrentar los desastres de la guerra. Algunos ejemplos son los conocidos Programas de Paz y Desarrollo

en el Magdalena medio y los Laboratorios de Paz, los cuales se han fortalecido como consecuencia de la

financiación internacional y por haber sido incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un estado

comunitario, en el 2002, además de su reconocido éxito113

.


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113

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223

EL FOMENTO AL DESARROLLO SOCIAL Y ECONÓMICO FOCALIZADO A LA LUZ DE

LOS DIÁLOGOS DE LA HABANA

Leonardo Sabogal Murcia

Carlos Andrés Ruiz


PRESENTACIÓN

Pensar la participación política como eje articulador del proceso de construcción de paz,

consideramos que entra a integrar las medidas que formulan los gobiernos dentro del modelo de justicia

transicional, la cual no pude encerrarse de manera exclusiva en una visión reduccionista como fórmula

para juzgar a los perpetradores de crímenes internacionales, sino como conjunto de medidas de transición

que entran a fortalecer las garantías del derecho a la paz como derecho colectivo.

Sobre el particular, la Corte Constitucional (10 de marzo de 1993), en Sentencia T-102, M.P.

Carlos Gaviria Díaz, ha establecido que la participación es una de las múltiples formas de ejercer el derecho

a la paz, teniendo el titular de ese derecho, la facultad “para intervenir en los asuntos públicos como

miembro activo de la comunidad política”, además porque el derecho a la paz es “presupuesto del proceso

democrático, libre y abierto, y condición necesaria para el goce efectivo de los derechos fundamentales”

(van Arcken, mayo, 2016, p. 19).

Así las cosas, estas medidas de transición dirigidas a la consecución de la paz, deben contar con la

anuencia de la población que hace parte de dichas zonas del territorio nacional que han sido afectados por

el conflicto armado y en donde la presencia del Estado no ha sido integral, a través del ejercicio de una

democracia participativa que legitime dichas medidas, ya que “el poder es legítimo sólo cuando su

investidura viene de abajo, sólo si emana de la voluntad popular, lo cual significa en concreto, si es y en

cuanto libremente consentido” (Sartori 1994, p. 23).

Además como diría Gargarella, para aquellas medidas que inciden en los derechos de una

colectividad, la deliberación colectiva “es el procedimiento más adecuadamente respetuoso del principio

en el que todos merecemos igual respeto y que nadie tiene la potestad de asumir el poder de adoptar

decisiones sobre los demás miembros de la sociedad" (Gargarella, 2015, p. 2008 como se citó en van

Arcken, mayo, 2016, p. 22), y contextualizando su posición, la mencionada deliberación conlleva ventajas

que contribuyen a lograr el fin del conflicto colombiano y la conservación de la paz, pues permite conocer

alternativas y otros puntos de vistas antes ignorados, como también corregir posturas, reduciendo de esta

forma posibles riesgos que puedan presentarse en la toma de decisiones (Gargarella, 2015, p. 2008 como

se citó en van Arcken, mayo, 2016, p. 22).

LA PRESENCIA DIFERENCIADA DEL ESTADO

En el ensayo La Presencia diferenciada del Estado: un desafió a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, Fernán González y Silvia Otero hablan de la construcción estatal, que obedece a las

características propias del proceso colombiano, a partir de diferentes formas en que el Estado hace

presencia. Esas presencias del Estado que mencionan se manifiesta de tres formas: una primera, en la que

el Estado está consolidado como el regulador del orden social; una segunda, en la que es articulado por la

vía del clientelismo, en esta el Estado esta mediado por élites regionales o locales, que compiten o se

articulan con este para regular el orden social; y una tercera, donde podemos ubicar las zonas de

224

colonización campesina, en las que la guerrillas y luego paramilitares se disputan ser quienes regulan el

orden y poseen la autoridad. (González González & Otero Bahamón, 2010, pág. 36).

Esto nos lleva a comprender que en el proceso de formación estatal propio de Colombia, existen

unas zonas lejanas del centro político, en el que la presencia del Estado es precaria y tiene una forma

particular de articulación al Estado. En estas, el uso de la violencia es frecuente, pues el Estado se disputa

el poder como principal autoridad reguladora del orden social. En estas zonas el Estado no tiene mayores

incentivos para hacer una presencia fuerte y constante, pues los costos de la misma son mayores a los

beneficios.

Como expone Gustavo Duncan en su texto Más que plata o plomo. El poder político del narcotráfico, estas zonas de frontera, la economía es mayoritariamente informal y para el caso Colombiano,

ilegal – la producción de narcóticos. Así, las principales rentas de estos lugares no puedan ser gravados por

el Estado, con lo que se pueda sostener un aparato estatal. Igualmente muestra el autor, que existe una

relación entre empresas legales fuertes y presencia estatal centralizada. Es decir, las zonas donde se

encuentra el mayor desarrollo empresarial legal encontramos mayores niveles de articulación del orden

social por parte del Estado. Esto se debe a que es posible por parte del Estado obtener beneficios a partir

de su prestación de servicios, los cuales cobra a través de impuestos. En las zonas de frontera no es posible,

pues el Estado le queda difícil gravar un negocio informal, e imposible uno ilegal. (Duncan, 2014)

Esto nos lleva a una conclusión clara: para fomentar el desarrollo económico y social, se requiere

generar las condiciones para el surgimiento de empresas legales que hagan atractivo para el Estado llegar

a prestar sus servicios; pero, también funciona al revés, se requiere mejorar la presencia del Estado para

que empresas legales sientan que sus inversiones están seguras.

Sin embargo, según muestra nuestra historia, nuestro Estado ha existido, sin que ello ponga en

riesgo su existencia, a partir del establecimiento de presencias diferenciadas a lo largo del territorio. Esto

explica, entre varias cosas, nuestro prolongado conflicto violento y la sensación constante, aunque falsa, de

un Estado al borde del colapso, de un Estado fallido. Esto último, no es solo porque así nos hayan

catalogado por muchos años distintos organismos internacionales, sino porque así lo hemos sentido los

colombianos en varios momentos de nuestra historia. Aun así, nuestro Estado nunca ha colapsado y no

parece que haya estado cerca de hacerlo.

Esto nos lleva a la paradoja de que es perfectamente posible la existencia y perpetuación del Estado actual,

sin que esto amenace realmente su existencia. Así, es posible mantener un Estado que por un lado es

moderno, liberal, centralizado, que cumple sus funciones de autoridad de regulación del orden social y

uno, el mismo, que por otro lado permite la constitución de oligopolios de poder, en los que no ejerce

como única autoridad. La paradoja aquí consiste en que la guerra, no constituye una amenaza a la existencia

del Estado, de hecho hace parte de su forma de ser y subsistir. Por lo tanto alcanzar la paz, no se presenta

como una necesidad imperiosa para continuar con su vida.

Es por esto que los acuerdos de la Habana, en caso de firmarse, difícilmente se conviertan o

signifiquen el fin de la violencia en las zonas intermedias y de frontera, si el Estado no se ve en la necesidad

de aumentar su presencia en estas zonas. Por esto, políticas y marcos regulatorios, que fomenten el

desarrollo social, podrían crear el interés para que el Estado llegue con mayor presencia a estos lugares.

Aunque no serán lo único necesario para alcanzar la paz, sí puede resultar clave para sostenerla, en

lugares que nunca antes la han disfrutado. Pues, supongamos que el Estado cuenta con los recursos y

monta un gran aparato para prestar sus servicios de bienestar y seguridad en las regiones mencionadas

225

¿cómo sostendría ese aparato en el largo plazo? La única manera es garantizando el desarrollo social y

económico de esas poblaciones, incluyéndolas en el mercado y convirtiéndolos en ciudadanos plenos – de

derechos y deberes-, para que puedan generar las rentas legales necesarias y se comprometan con el

sostenimiento del aparato estatal.

DEMOCRACIA DELIBERATIVA Y CIUDADANÍA

Para efectos de introducir el tema de la democracia deliberativa y la ciudadanía, primero hay que

darle un lugar al campo político desde el cual se sitúa el ejercicio de una ciudadanía que aspira a cualquier

tipo de democracia, pues “el campo político es de poder. En él está presente la voluntad de los sujetos que

se convierten en actores, en agentes determinados en relación con los otros. Los campos, presentes en las

instituciones, están conformados por intereses, símbolos, imaginarios y acciones elaboradas en consensos

y acuerdos. En ellos se halla el poder de las voluntades reconocidas por la razón práctica intersubjetiva”

(Sabogal 2011).

Dentro del mismo campo existen varias perspectivas del poder político y buscando un sentido del

poder más democrático, más deliberativo, podemos hablar de un poder consensual político que debe tener

“en cuenta que las reivindicaciones y la unidad, como propuesta más amplia y urgente de esas

reivindicaciones de la vida humana y de la ciudadanía, se debaten en el marco de la voluntad y la razón

discursiva” (2011a).

Pero, esa intersubjetividad discursiva requiere una formalización y para eso la institucionalidad con

una pretendida objetividad, exhorta al sistema del derecho que “es requerido para su positivización,

proporcionándole cierta universalidad y publicidad […] Una objetividad que puede ser un ejercicio

delegado de poder obediencial, llevado a la praxis de la administración de justicia, a la gobernabilidad de

un Estado, a la factibilidad de una política pública para el desarrollo humano o la elaboración de consensos

legítimos de esencia vital y progresista para los miembros de la comunidad política, respecto a la

construcción de sus estructuras materiales” (2011a).

En un contexto de posconflicto, esos consensos son vitales, la gobernabilidad se encuentra en

tensión; en el caso de las víctimas y los victimarios de un conflicto armado interno “es comprensible

ubicarlos y darles contenido para encarar los propósitos de una ciudadanía” (2011b), unos propósitos que

deben enmarcarse bajo un modelo de democracia deliberativa y “anhelando una verdadera pretensión

política de justicia” (2011b).

Se encuentra en debate una nueva institucionalidad, donde “la legitimidad de la estructura, del

Estado, se sustenta formalmente en el pacto político como acuerdo explícito, proclamado y firmado, pero

esta legitimidad no llega a ser tal, cuando no existe una participación pública, efectiva y simétrica de los

afectados (entiéndase, las decisiones) dentro de algunas instituciones donde se expresan argumentos,

razones (que pueden también ser narrativas, simbólicas o míticas en su origen), todo lo cual está motivado

por cierto tipo de igualdad política” (Sabogal 2013); esa igualdad política, pretendida en términos de un

escenario de participación política en un posconflicto como el de Colombia.

Cuando las sociedades logran alcanzar una etapa de posconflicto, o cuando se crean esos espacios,

deben tomarse las iniciativas necesarias para la reconstrucción de paz, articulando acciones para edificar

una estabilidad política. Por tal razón, se propone adoptar un modelo de democracia deliberativa que

permita generar espacios para la toma de decisiones; esto genera reconstrucción de la ciudadanía.

226

“Actualmente, una creciente literatura se ha dedicado a reflexionar sobre la posibilidad de generar

mayor estabilidad política en sociedades divididas mediante la promoción de prácticas de democracia

deliberativa en las instituciones y la cultura política” (Ugarriza, 2013, p. 148).

Sobre la democracia deliberativa, Habermas citado por Sánchez & Rodríguez, la define como

“aquella forma política derivada de un libre proceso comunicativo dirigido a lograr acuerdos consensuales

en la toma de decisiones colectivas” (Sánchez & Rodríguez, 2005, p. 60).

Con posiciones similares; se encuentra Lafont, Palacios y Gargarella. Lafont, señala que “el ideal

de la democracia implica un compromiso con un procedimiento de toma de decisiones políticas que debe

asegurar el consentimiento voluntario de sus miembros (1) con resultados sustancialmente justos (2)”

(2011, p. 23).

De otra parte, Palacios la conceptualiza como el “conjunto más o menos homogéneo de posturas

teóricas sobre la preponderancia que debe tener la deliberación en un sistema democrático” (2011, p.

119). Al respecto, Gargarella identifica una condición a la luz de la deliberación, tal consiste en la toma de

decisiones políticas imparciales, “es decir, que no beneficien de manera indebida a un grupo social a costa

de otro” (Palacios, 2011, p. 120).

Habermas aduce que: “La deliberación se refiere a una cierta actitud hacia la cooperación social, a saber,

la actitud que consiste en la apertura a dejarse persuadir por razones relacionadas con los derechos de los

otros al igual que a los derechos de uno mismo” (Domínguez, 2013, p. 310).

En términos similares, el proceso deliberativo es un intercambio de puntos de vista divergentes,

incluyendo los intereses de cada uno de los intereses de los interlocutores y al final, representa la

convergencia de juicios (Habermas, 2008, p. 347). De tal forma, la esfera pública se convierte en el espacio

donde los ciudadanos de manera constante consolidan prácticas discursivas.

La legitimidad de este modelo de democracia deviene, como lo explica Habermas, de “destacar la

política como deliberación entre participantes de un proceso democrático” (Cuchumbé & Giraldo, 2013,

p. 142). (..) En ese sentido, “la legitimidad de la actividad política se lograría exclusivamente en la

deliberación pública”.

Todo lo anterior, permite concluir que la democracia deliberativa se concibe como una posibilidad

para obtener el empoderamiento ciudadano para tomar decisiones de manera colectiva y razonable,

respetando la otredad, reconociendo la capacidad discursiva del interlocutor y generando soluciones en

beneficio del interés colectivo en contextos de postconflicto; representando una oportunidad para aplicar

los ideales de reconciliación política y de profundización de la democracia.

HACIA UN DESARROLLO RURAL TERRITORIAL: UNA MIRADA DESDE LOS

ACUERDOS DE LA HABANA

Teniendo en cuenta la necesidad de un enfoque territorial de los acuerdos de la Habana, es

necesario reconocer que el Estado colombiano tiene una deuda histórica con las zonas rurales, y que a su

vez, por la ausencia de una reforma agrícola integral, el conflicto se ha agudizado, razón por la cual se debe

construir una política agraria de tierras y de desarrollo rural más acorde a las necesidades de las regiones.

Algunos elementos en un modelo de política agraria de tierras, según el Cinep, son el concepto de

desarrollo rural con enfoque territorial, y la apuesta del gobierno por la recuperación de los baldíos. Estos

227

dos elementos permiten demostrar la voluntad del gobierno de abordar temas de fondo en el sector y su

necesidad de reestructurarlos (Cinep, 2012). En este sentido, el centro de investigaciones también enfatiza

que la construcción de la paz debe realizarse por medio de pactos regionales diferenciados. La experiencia

de trabajo regional del CINEP/PPP, permite confirmar que la diversidad de los temas y los conflictos son

tan diferentes en cada territorio, que se deberían descentralizar los pactos para adecuarlos a los contextos

específicos. Planeación descentralizada, en la cual se pueda negociar con los grupos reales de poder3

.

Uno de esos grupos, naturalmente son las FARC-EP, con quienes ya se está realizando un trabajo

de concertación que debe aprovecharse para la ejecución de las políticas agrarias.

De esta manera, tanto el gobierno colombiano como las FARC, han acordado que uno de los

puntos de la agenda de negociación está dedicado a la creación de una reforma rural integral (en adelante

RRI). La RRI es de aplicación universal y su ejecución prioriza los territorios más afectados por el conflicto,

por los niveles de pobreza, por la presencia de cultivos de uso ilícito y de otras economías ilegítimas y con

menor presencia institucional, priorización que da lugar a la intervención del Estado, como una

oportunidad para hacer presencia en dichos territorios y reivindicarse mediante la efectivización de los

derechos civiles, políticos, sociales y culturales se sus habitantes, contando con la participación activa de

estos.

Para ello, se acordó la puesta en marcha de programas de desarrollo con enfoque territorial que

permitirán implementar con mayor celeridad y recursos los planes nacionales, sobre la base de un plan de

acción para la transformación regional que contará con una amplia participación de las comunidades en

su formulación, ejecución y seguimiento. Esto es de suma importancia, teniendo en cuenta que se

propende por la necesidad del reconocimiento de los ciudadanos como sujetos políticos y como

protagonistas en la construcción de paz.

En el informe conjunto de la mesa de conversaciones de la Habana4

se especifica claramente que

las acciones que se diseñen y ejecuten en todos los planes y programas del acuerdo tendrán en cuenta las

necesidades, características y particularidades de los territorios y las comunidades rurales, orientadas de

manera especial, a promover la participación y fortalecer las capacidades organizativas de las comunidades

para garantizar su sostenibilidad.

Cabe resaltar el enfoque territorial de los acuerdos, cuando se intenta democratizar el acceso a la

tierra en beneficio de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, y de las comunidades rurales más

afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, acordando la creación de un Fondo de Tierras de

distribución gratuita. Este proceso apuntará a regularizar los derechos de propiedad y en consecuencia,

desconcentrar y promover una distribución equitativa de la tierra.

“El Fondo se alimentará principalmente de tierras que han sido indebida e ilegalmente

adquiridas, y para ello se fortalecerá y aplicará la extinción judicial del dominio y se

recuperarán baldíos apropiados y ocupados contraviniendo la legislación vigente, sin perjuicio

de los campesinos que puedan ser beneficiarios de programas de formalización” (Gobierno

Nacional de Colombia y FARC-EP, 2014)

Deben crearse entonces, criterios de priorización para la entrega de las tierras en los sectores más

afectados por el conflicto.

Adicionalmente, estos planes están orientados a proveer bienes y servicios públicos en

infraestructura, desarrollo social y estímulos a la economía campesina, familiar y comunitaria.

228

“En infraestructura se ejecutarán planes para: A) reconstruir la red de vías terciarias, para

permitir a los habitantes rurales un mayor acceso a los mercados y a los servicios sociales. B)

corregir el déficit en electrificación y conectividad en comunicaciones que ampliarán la cobertura

y calidad de los servicios de energía e internet en las zonas rurales; y C) ampliar y recuperar la

infraestructura de riego y drenaje de la economía campesina, familiar y comunitaria. Con el fin

de incrementar la productividad de la agricultura familiar y estabilizar sus ingresos. Todos estos

planes contarán con una activa participación de las comunidades en la priorización, ejecución y

seguimiento de las obras de infraestructura. Por su parte, los planes para proveer bienes y

servicios sociales buscarán disminuir las brechas entre el campo y la ciudad aumentando las

capacidades y generando oportunidades para los habitantes del campo. Las medidas para

erradicar la pobreza y disminuir la desigualdad en el marco de la RRI, deben crear una tendencia

hacia la convergencia en mejores niveles de vida en la ciudad y en el campo (Gobierno Nacional

de Colombia y FARC-EP, 2014)

De forma tal que lo planteado en la mesa de negociaciones apunta directamente a crear

oportunidades de educación, vivienda, agua y saneamiento básico, y tiene un componente fundamental y

pragmático para la construcción de paz y fomento del desarrollo. En la mesa se acordó poner en marcha

un plan para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina, familiar y

comunitaria, y de los medianos productores con menores ingresos que ofrecerá, dependiendo de las

características de los potenciales beneficiarios, líneas de crédito blandas, esquemas de garantías, recursos

de capital semilla y seguros de cosecha. Al igual que un plan con el fin de promover condiciones adecuadas

para la comercialización de los productos provenientes de la economía campesina, familiar y comunitaria

y mejorar su disponibilidad.

Esto implicará apoyar la asociatividad, la generación de valor agregado, la información de precios,

la infraestructura de comercialización (centros de acopio) y adoptar mecanismos de compras públicas de

las entidades y programas institucionales que contribuyan a absorber la producción de esta economía

campesina, familiar y comunitaria (Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2014). De manera que

así, el Estado fomentará la economía en las zonas rurales y logrará hacer presencia en zonas que con motivo

del conflicto armado no había logrado históricamente tener una intervención integral, ofreciendo servicios

públicos, programas de desarrollo que mejoran la calidad de vida de sus ciudadanos y teniendo un foco

dinamizador de la economía que le retribuya la inversión realizada en torno a la construcción de paz.

HACIA UNA DEMOCRACIA DELIBERATIVA DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS

ACUERDOS DE LA HABANA.

El Acuerdo Segundo de la Habana establece una serie de disposiciones para ampliar la

participación política, buscando una mejora en la calidad de la democracia. Así en su primer párrafo nos

platea:

“La construcción y consolidación de la paz, en el marco del fin del conflicto, requiere de una

ampliación democrática que permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario político para

enriquecer el debate y la deliberación alrededor de los grandes problemas nacionales y, de esa

manera, fortalecer el pluralismo y por tanto la representación de las diferentes visiones e

intereses de la sociedad, con las debidas garantías para la participación y la inclusión política”

(Gobierno Nacional de Colombia y FARC-EP, 2013)

Del anterior párrafo se infiere una relación causal, establecida por los negociadores, entre paz y

democracia, en la que a mayor democracia, más paz. Gráficamente podríamos verlo como se muestra en

la Ilustración 1.

229

ILUSTRACIÓN 1. RELACIÓN ENTRE AMPLIACIÓN DE DEMOCRACIA Y PAZ.

Fuente: elaboración propia.

Esta relación se encuentra dentro de las concepciones comunes que tenemos de la democracia,

asumida esta como un sistema político capaz de tramitar los conflictos de manera pacífica, mediante la

deliberación y confrontación de argumentos. Como decíamos anteriormente, el campo de lo político de

la democracia es consensuado y deliberativo, por lo que evita la solución violenta de las divergencias al

tramitar pacífica y reguladamente los conflictos. Sin embargo, asalta la duda sobre nuestro actual sistema

político que se ufana de moderno, democrático y liberal en sus enunciados. ¿Cómo podemos ser una

democracia que tramita de manera tan violenta sus conflictos en algunas partes de su territorio? ¿Por qué

este nivel de violencia en un Estado de derecho democrático?

Según lo que observamos en el trabajo de Fernán González, parte de la respuesta la podríamos

encontrar en nuestro proceso de formación estatal, el cual ha dado como resultado una forma de Estado

que sabe subsistir a partir de diferentes presencias, las cuales están ligadas íntimamente con el territorio y

las relaciones centro - periferia. Así, para fraseando nuevamente al profesor González, tendríamos que las

zonas altamente integradas, tienen mayores probabilidades de tramitar sus conflictos dentro de los marcos

regulatorios del Estado de derecho, la propiedad privada no está en riesgo (Acemoglu & Robinson, 2012)

y los habitantes en general pueden participar del mercado, el cual es regulado por el Estado.

Mientras que en las regiones más periféricas y las menos integradas, el Estado compite por la

regulación del orden social. Por lo tanto, los conflictos se regulan por fuera del marco institucional del

Estado de derecho, quienes integran esta sociedad no están integrados al mercado o lo están a través de

empresas ilícitas; su mercado es regulado por actores que compiten violentamente por la autoridad y el

Estado es visto, por los habitantes, como un intruso que vino a quitarles unos beneficios que nunca antes

habían tenido (Duncan, 2014).

Tenemos entonces un enfrentamiento entre zonas no integradas y el Estado, donde la competencia

por la autoridad se manifiesta de manera violenta. Ante este estado de las cosas se justifica una acción del

Estado por llegar a todo el territorio, si existe un genuino interés por la paz. La presencia del Estado debe

encontrar las formas para incluir en el mercado legal a toda la población, lo que ampliaría sus posibilidades

de participación efectiva en la constitución de una sociedad integrada a un mismo orden jurídico. Así, ante

nuestra forma de Estado, se hace necesaria una acción diferenciada en el territorio, para fomentar el

crecimiento y desarrollo económico que garantice en el largo plazo la presencia de éste, a la par de la

230

creación de una cultura de participación en la que los imaginarios se muevan alrededor del Estado, el

derecho y la democracia.

Los puntos “2.3.4. Reforma del régimen y de la cultura electoral” y el “2.3.5. Promoción de la

cultura política y participativa” del Acuerdo Segundo de la Habana “Participación política: Apertura

democrática para construir la paz”, hacen referencia a la necesidad de una intervención diferenciada del

Estado en las regiones alejadas y poco integradas. Al encontrarse estas por fuera de la autoridad exclusiva

del Estado, no han incorporado en sus costumbres y comportamientos, la cultura democrática a la que

aspira nuestro orden constitucional.


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232

ANTECEDENTES NORMATIVOS

Diana Fernández Mejía y Stephanie Oliveros Ortiz.

PRINCIPALES ANTECEDENTES

En primer lugar, se identifican como principales antecedentes normativos las denominadas ‘Ley

Páez’ y ‘Ley Quimbaya’, toda vez que en el caso de ambas se trata del establecimiento de medidas

especiales, principalmente en materia económica y fiscal, frente a un grupo de municipios a los cuales los

ha afectado gravemente un fenómeno específico, con la finalidad de impulsar su reactivación económica.

Ley 218 de 1995 - Ley Páez

El Presidente de la República mediante el Decreto 1178 de 1994 decretó el Estado de Emergencia por

calamidad pública con ocasión de la avalancha del Río Páez. En desarrollo del mencionado Decreto, el

Presidente profirió el Decreto 1264 de 1994 por medio del cual se establecieron exenciones tributarias

para las zonas afectadas por la calamidad pública en los Departamentos del Huila y del Cauca. En el mismo

año, el Congreso de la República aprobó la Ley 218 de 1995 (Ley Páez) por medio de la cual se modificó

el Decreto 1264 y se dictaron otras disposiciones.

La Ley Páez estableció unas exenciones al impuesto sobre la renta y complementarios que

propiciaron la inversión privada y el crédito y estimularon el establecimiento de empresas Agrícolas,

Ganaderas, Microempresas, establecimientos Comerciales, Industriales, Turísticos, compañías

exportadoras y Mineras (excepto las petroleras), que condujeron al restablecimiento del orden económico

y social de las zonas afectadas. El artículo 2º de la ley, estableció que las empresas beneficiarias de esta

exención de orden nacional podían ser aquellas que estuviesen instaladas efectivamente en la zona afectada

por el sismo y avalancha del río Páez, y aquellas preexistentes al 21 de junio de 1994 siempre y cuando

demostraran fehacientemente incrementos sustanciales en la generación de empleo en las zonas afectadas.

La exención regiría por un período de diez (10) años de acuerdo con los siguientes porcentajes y

períodos:

“El ciento por ciento (100%) para las empresas preestablecidas o nuevas que se establezcan

entre el 21 de junio de 1994 y el 20 de junio de 1999; el cincuenta por ciento (50%) para las

que se instalen entre el 21 de junio de 1999 y el 20 de junio del año 2001; y el veinticinco por

ciento (25%) para las que se establezcan entre el 21 de junio del año 2001 y el 20 de junio del

año 2003.”

De esta manera, la Ley Páez fue una herramienta de exención tributaria que propició el fomento

económico y la inversión privada (nacional y extranjera) en el Departamento.

Ley 608 del 2000 – Ley Quimbaya

El Presidente de la República decretó el Estado de emergencia económica, social y ecológica

mediante el Decreto 195 de 1999, adicionado por el Decreto 223 de 1999, dado que el día 25 de enero

del mismo año tuvo ocasión un terremoto con epicentro en el municipio de Córdoba, ubicado en el

departamento del Quindío, el cual causó graves daños que incluyeron la destrucción de centros urbanos y

233

numerosas pérdidas humanas en los departamentos de Quindío, Caldas, Risaralda, Tolima y Valle del

Cauca.

Esto fue con la previa declaración presidencial del suceso como desastre de carácter nacional por

medio del Decreto 182 de 1999, no obstante, la magnitud de la calamidad implicó que las funciones legales

establecidas en el Decreto 919 de 1989 y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y

Prevención de Desastres se tornaron insuficientes para abordar la crisis e impedir que se siguieran

extendiendo sus efectos. A lo anterior es relevante añadir que el Eje Cafetero ya estaba siendo afectado

económicamente gracias a la baja del precio del café, producto fundamental del que dependía en gran

parte el desarrollo de la zona.

Para conjurar tal calamidad y con la facultad presidencial para proferir decretos con fuerza de ley

concedida por el artículo 215 de la Constitución, se dictaron los Decretos 197, 258 y 350 de 1999, en

donde se establecieron medidas como:

Creación del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC), entidad con facultades

jurídicas y autonomía presupuestal para adelantar el proceso de reconstrucción de la zona afectada.

Descuentos sobre el impuesto de renta y complementarios para personas naturales o jurídicas que

realizaran donaciones a las entidades involucradas con el desarrollo y la reconstrucción del Eje

Cafetero, estos equivalentes al 70% del valor de la donación, en el mismo sentido, se otorgaron

exenciones totales de cualquier gravamen a las donaciones provenientes del exterior, tales bienes

donados no generarían a las entidades receptoras ingresos constitutivos de renta o ganancias

ocasionales, ni retención en la fuente.

Igualmente se generaron exenciones al impuesto de renta a las nuevas14

empresas (constituidas en

el territorio y con desarrollo de su objeto social en la zona afectada), entre ellas también se

encontraban las PYMES.

De igual manera, para empresas y PYMES

preexistentes, es decir,

constituidas previamente al 25 de enero de 1999, también aplicaban tales exenciones siempre que

acreditaran la reanudación de sus actividades luego del desastre, también se crearon descuentos al

impuesto de la renta por la generación de empleo. Asimismo, se decretó la reducción por el 50%

de los aportes al SENA hasta diciembre del 2000114

.

No aplicación de IVA en la compra de casas prefabricadas que serían ubicadas en la zona afectada

por el sismo.

Compensación económica a los municipios y departamentos afectados. En este mismo sentido, se

estableció que los recursos del Sistema General de Participaciones, debían girarse en su totalidad

dentro de los seis (6) primeros meses de los años 1999 y2000 a las entidades territoriales afectadas

por la calamidad.

114

Para nuevas empresas ubicadas en el Quindío se otorgaba un 70% de exención, para las ubicadas en los municipios

afectados por fuera del Quindío se otorgaba el 30%. Para nuevas PYMES ubicadas en el Quindío se otorgaba un 80% de

exención, para las ubicadas en otros municipios afectados por fuera del Quindío se otorgaba un 50%. Para empresas

preexistentes ubicadas en el Quindío se otorgaba un 60% de exención, para las ubicadas en los municipios afectados por fuera

del Quindío se otorgaba un 20%. Para PYMES preexistentes ubicadas en el Quindío se otorgaba un 80% de exención, para las

ubicadas en los municipios afectados por fuera del Quindío se otorgaba un 50%.

234

Modificaciones a la jurisdicción de los curadores de la zona afectada por el sismo.

Fondos de garantía para facilitar subsidios de vivienda.

Fondos para otorgamiento de subsidios en servicios públicos.

Medidas especiales en materia educativa, como la posibilidad de reducción de los períodos

académicos escolares siempre que se cumplieran con todos los logros correspondientes al año

lectivo.

Obligatoriedad del diseño de un Plan de Acción Ambiental por parte de las Corporaciones

Autónomas Regionales.

Restricciones al valor de los cánones de arrendamiento.

Impuesto a las operaciones bancarias del 2x1000, de carácter temporal para financiar los gastos de

reconstrucción.

Ahora bien, la Ley 608 del año 2000 se erigió como el instrumento para el desarrollo y la

reconstrucción del Eje Cafetero posterior a la tragedia, mediante la misma se llevó a cabo la revisión,

derogación y modificación de los mencionados decretos, con la finalidad de brindarle mayor continuidad

a las diversas medidas allí establecidas. La vigencia de la misma se estableció por cinco (5) años y sus

beneficios tributarios se extendieron por diez (10) años. A continuación se describen de manera breve las

estrategias erigidas por tal ley:

• Exenciones al impuesto de renta y complementarios para las nuevas empresas y

PYMES que se constituyeran entre el 25 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2005. También

para las empresas y PYMES preexistentes cuyos ingresos hubiesen disminuido el 30%. Para ambas

por una vigencia de 10 años, para las primeras operaría desde la fecha de constitución. Durante los

primeros cuatro (4) años, para las empresas que desarrollaran sus actividades en el Quindío, el

beneficio fue del 90%, para los cuatro (4) años siguientes, fue del 80% y para los dos (2) años finales,

del 70%, en cuanto a las empresas de los demás municipios afectados, el beneficio fue del 55%

durante los cuatro (4) primeros años, 45% para los siguientes cuatro (4) y 35% para los dos últimos.

La misma exención fue concedida para los socios y accionistas de tales empresas siempre que se

reinvirtieran sus utilidades o dividendos en un periodo no inferior a cuatro (4) años. Cabe destacar

que la ley dispuso que no se causaría renta presuntiva sobre el porcentaje de renta exenta para cada

año. Así pues, los beneficios solo operarían si las empresas permanecían en la región por lo menos,

durante el doble del tiempo en que se beneficiaron, so pena de pagar los tributos de los que se

habían exonerado juntos con sus intereses moratorios y otras medidas de sanción.

• Compensación del IVA en la importación o compra de bienes de capital para las

referidas empresas, siempre que acreditara su instalación y operación como activos fijos en el

territorio dispuesto por la ley.

• Aplicación de franquicia arancelaria sobre los bienes no producidos en Colombia

que se destinaran exclusivamente a la actividad productora de renta en la zona afectada por el

sismo, hasta el 31 de diciembre del año 2005.

235

• Aplicación de un impuesto nacional de carácter temporal a las operaciones

financieras durante todo el año 2000 hasta el 28 de febrero del 2001, para financiar los gastos de

reconstrucción en la zona, entre otros gastos de inversión social.

En el 2008 se pretendió ampliar la vigencia de la referenciada ley mediante el Proyecto de Ley No.

330, el cual no prosperó dado que la Corte Constitucional, en sentencia C-932 de 2009 encontró fundada

la objeción presidencial al mismo. En primer lugar, se argumentó que el tema de exenciones de impuestos

debe darse por iniciativa del Gobierno Nacional, bajo lo previsto en el artículo 154, inciso 2 de la

Constitución Política de Colombia (Prestar especial atención para la formulación del proyecto de ley). Por

otra parte, se sustentó que el fundamento fáctico que dio origen a la ley ya no persistía.

A manera de conclusión para este punto, es pertinente señalar que la Ley Quimbaya fue una ley

con grandes potencialidades para el desarrollo económico del Eje Cafetero, en especial del Quindío, no

obstante, se evidenciaron diferentes obstáculos para que produjera sus propósitos de la manera esperada.

Uno de ellos, se debe a los excesivos requisitos con que debían cumplir las empresas para acogerse a los

beneficios, mediante los cuales se pretendía evitar la ocurrencia de inconvenientes producto de la Ley Páez

y otro apunta hacia una divulgación y apoyo insuficientes (Valencia, 2009).

Constitución Política de Colombia

• Art. 2: Fin esencial del Estado de la promoción de la prosperidad general, el

mantenimiento de la integridad territorial y el asegurar una convivencia pacífica.

• Art. 22: Derecho y deber de la paz.

• Art. 150, numerales 11, 12, 19 literal c: Competencia del Congreso y facultad de

configuración legislativa en temas fiscales y arancelarios.

• Art. 150, numeral 21 y art. 334, inciso 2: Promoción de la productividad,

competitividad y desarrollo armónico de las regiones.

• Art. 311: Deber de la entidad territorial municipal de promover el progreso local,

la participación comunitaria y el mejoramiento social, entre otras cuestiones.

• Art. 333: La empresa como base del desarrollo y su función social intrínseca.

NORMATIVIDAD REFERENTE A ZONAS FRANCAS Y TEMAS FISCALES

Decreto 780 de 2008

Por medio de esta norma se modificó el Estatuto Aduanero (Decreto 2685 de 1999). El Decreto

780 estableció una serie de requisitos para que las empresas beneficiarias de la Ley 218 de 1995 (Ley Páez),

pudiesen operar como Zonas Francas Permanentes o como Zonas Francas Permanentes Especiales.

Las Zonas Francas Permanentes gozan de unos beneficios aduaneros y tributarios, tales como la

tarifa única del impuesto sobre la renta del 15%, la exención de tributos aduaneros y la facilidad de exportar

e importar con cero aranceles. Por otra parte, el Decreto 780 en su artículo 2º, parágrafo 6, estableció las

condiciones para que alguna empresa ubicada en los Municipios de la Ley Páez pudiera ser reconocida

236

como una Zona Franca Permanente Especial. Incluso la mencionada norma flexibiliza las condiciones

para que estas empresas de las que habla la Ley 218 de 1995 se constituyan en una Zona Franca

Permanente Especial.

Decreto1767 de 2013

Por medio de esta norma se establecieron medidas para la transformación y fortalecimiento del

sector lácteo en Colombia. Una de esas prerrogativas es la posibilidad de la declaración de zona franca

permanente especial a cualquier parte del territorio nacional que desarrolle actividades en el sector lácteo,

en virtud de ello, se hace mención especial de los departamentos de Putumayo, Nariño, Huila, Caquetá y

Cauca. Es de resaltar que entre los requisitos generales para obtener la declaratoria de la zona franca

permanente están la necesidad de inversión igual o superior a los cinco mil (5000) salarios mínimos

mensuales legales vigentes y la generación gradual de empleo directo y formal, también se encuentra la

obligación de realizar la producción con materias primas nacionales, en caso de tratarse de actividades

relacionadas con el sector lácteo y proyectos agroindustriales.

NORMATIVIDAD REFERENTE A CONSTRUCCIÓN DE PAZ

Documento Conpes 3395 del 17 de Noviembre de 2005

Este documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social del Departamento Nacional

de Planeación, trata sobre la importancia estratégica de los laboratorios de paz en Colombia desarrollados

con la cooperación financiera no reembolsable de la Comunidad Europea.

El Conpes establece lo siguiente:

los laboratorios de paz se constituyen en iniciativas de paz y desarrollo que se implementan

por medio de alianzas estratégicas entre el Estado Colombiano y los Programas Regionales de

Desarrollo y Paz –PDP y tienen como marco el Plan Nacional de Desarrollo – PND “Hacia

un Estado Comunitario”, el Convenio Marco Relativo a la Ejecución de la Ayuda Financiera y

Técnica y de la Cooperación Económica en la República de Colombia en virtud del

Reglamento Al firmado el 14 de diciembre de 2000, la Estrategia País Colombia 2001-2006 de

la CE y la Estrategia de Cooperación Internacional del Gobierno de Colombia.

De conformidad con lo anterior, se puede evidenciar que los laboratorios de paz son la principal

herramienta del programa de cooperación bilateral entre Colombia y la Unión Europea.

Adicionalmente, la Comisión Europea a través del Documento de Estrategia País Colombia 2001-

2006 definió los siguientes objetivos de los laboratorios de paz: “

(i) El apoyo en los territorios a los Programas de Derechos Humanos y promoción de la vida

digna; (ii) la construcción de zonas de convivencia pacífica entre sus habitantes mediante el

fortalecimiento institucional local, y el apoyo a actores civiles que promocionen la paz; y (iii) el

impulso al desarrollo económico y social, incluyendo en la medida de lo posible, la promoción

del desarrollo alternativo.

Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” contempla

que una de las acciones del Gobierno para recuperar las condiciones de gobernabilidad y democracia, y promover la equidad social en las zonas deprimidas y de conflicto será la promoción y el apoyo a los Programas Regionales de desarrollo y paz y a los laboratorios de paz (p. 74).

237


Sánchez Vásquez, R. (2008) Metodología de la Ciencia del Derecho. Ed. Porrúa.

Valencia, H. (2009). El desarrollo empresarial en el departamento del Quindío, frente a los retos

de libre comercio. Sophia, Marzo, 113-125.

238

DERECHO DE ASOCIACIÓN115


PRESENTACIÓN

El derecho de asociación es identificado rápidamente con un derecho heredado de la tradición

liberal, con una alta connotación política, y de carácter individual. Una definición doctrinal precisa que “el

derecho de asociación constituye un derecho de origen natural por cuanto es consecuencia de la

sociabilidad humana, puesto que permite la mejor consecución de ciertos fines que individualmente no se

podrían lograr. En definitiva, la agrupación en comunidades, no es sino una manifestación de la necesidad

que tienen los individuos de asociarse para el cumplimiento del Derecho indispensable a la convivencia

social” (Enciclopedia jurídica OMEBA, p. 843).

Por tanto, asociarse es la respuesta a una necesidad humana que se construye bajo la convicción de

que lograr una meta o un fin específico, requiere de la participación de varias voluntades y no de la iniciativa

de una sola. Desde tiempos inmemoriales conocemos la asociatividad humana a través de instituciones

como la comunidad doméstica, el clan, la tribu, incluso hasta la constitución de los estados como

organizaciones político-jurídicas y también, formas de asociatividad como las profesionales o las políticas.

Su regulación luego del proceso de internacionalización de los derechos humanos, aparece en la

Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 20), así como en la Declaración Americana de

los Derechos del Hombre (artículo 22), en el Pacto Internacional de Derechos Civiles (artículo 22) y

Políticos y en la Convención Interamericana sobre derechos humanos (artículo 16), se reconoce con una

fórmula similar, el derecho que tiene toda persona para que de manera voluntaria decida reunirse y/o

asociarse en atención a sus intereses los cuales pueden ser ideológicos, religiosos, políticos, económicos,

laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole, siempre y cuando se persigan objetivos

pacíficos.

EL DERECHO DE ASOCIACIÓN Y LOS MUNICIPIOS. CARACTERIZACIÓN NORMATIVA

En Colombia, la Constitución de 1886 reconocía en el artículo 47 el derecho para que las personas

formaran compañías o asociaciones públicas o privadas, sin embargo, existían restricciones para las

asociaciones políticas de carácter permanente y las asociaciones religiosas. Ahora bien, con la reforma

constitucional de 1968 el constituyente introdujo al escenario jurídico las asociaciones de municipios, con

el propósito de consolidar de manera eficaz, de un lado, la cobertura en la presentación de los servicios

públicos, y de otro, la solución a problemas comunes a distintos municipios.

En consecuencia, la Ley 1ª de 1975, a través de la cual se reglamentó el artículo 198 de la

Constitución de 1886, contempló la creación de las asociaciones de municipios. Posteriormente, el

Decreto 133 de 1986 propuso el esquema jurídico de las asociaciones de municipios, que con algunas

modificaciones, fue retomado en el marco del nuevo escenario creado por la reforma constitucional del

91, por la Ley 136 de 1994, que las define como:

115

La autora agradece la colaboración de las profesoras Fernández & Oliveros, quienes también escriben en este informe, por

su contribución en este acápite, en lo relacionado con la recolección y análisis de información de algunas asociaciones de

municipios

239

“entidades administrativas de derecho público con personería jurídica y con patrimonio

propio e independiente al de los municipios que las constituyen; se rigen por sus propios

estatutos y gozarán, para el desarrollo de su objeto, de los mismos derechos, privilegios,

exenciones y prerrogativas acordados por la Ley a los municipios. Los actos de las asociaciones

son revisables y anulables por la Jurisdicción contencioso-administrativa” (artículo 149)116

.

El artículo 148 de la misma ley dispone que:

“dos o más municipios de uno o más departamentales podrán asociarse para organizar

conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de cumplimiento de

funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el

desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras

públicas”.

Y de manera precisa el artículo 150 de la mencionada Ley 134 de 1996, indica que esta asociación

voluntaria se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de sus

respectivos concejos. Con lo cual la iniciativa del ejecutivo, queda sujeta al ejercicio democrático del control

político y no a la discrecionalidad del mandatario. El principio que orienta esta disposición avanza desde

la toma de decisión pública, con el objetivo de consolidar las iniciativas regionales.

Es preciso aclarar que el alcance de esta asociación no compromete la autonomía de los municipios,

y para dar claridad sobre este asunto el artículo 152 de la Ley 136 de 1994 prescribe que “los municipios

no pierden ni comprometen su autonomía física, política o administrativa por afiliarse o pertenecer a una

asociación”. En otras palabras la autonomía de cada municipio queda intacta, cada Alcaldía se obligará al

cumplimiento de los estatutos que, según nuestro criterio, deben ser conocidos y aprobados de manera

previa por los Concejos, junto con la exposición de motivos del proyecto de acuerdo. De esta manera se

puede garantizar que el alcance de los estatutos y con éste, de la asociación que se conforme, se limita a

suplir los intereses de cada municipio.

En el 2012 fue expedida la Ley 1551 a través de la cual se dictan normas para organizar y

modernizar los municipios. De manera específica señala, en relación con las asociaciones de municipios

tres aspectos puntuales, se adicionaron dos principios y se incluyó una nueva función para las Alcaldías.

Así en el artículo 3, modificatorio del artículo 4 de la ley 136 de 1994, se adicionó un principio

rector del ejercicio de la competencia bajo el carácter de complementariedad, en el literal d). Con éste se

alude a la posibilidad que tendrán los municipios de complementar o perfeccionar, la prestación de los

servicios públicos que tienen a su cargo, a través de mecanismos de asociación, de cofinanciación o de

convenios.

A su vez el artículo 4, adicionó el artículo 5 de la Ley 136, incluyendo la asociatividad como principio rector de la administración municipal, en este sentido señala que “las autoridades municipales,

con el fin de lograr objetivos de desarrollo económico y territorial, propiciarán la formación de

asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías

a gran escala, generar sinergias y alianzas competitivas. Así mismo, promoverá la celebración de contratos

plan y alianzas público-privadas para el desarrollo rural”.

Finalmente la señalada norma, adicionó el artículo 91 de la Ley 136, mediante el artículo 29, e

instituyó otras funciones para las Alcaldías, bajo el literal f) con el ítem prosperidad de su región, e incluyó

116

Esta disposición fue modificada en algunos apartes por la Ley 617 de 2000, pero ninguno en relación con los citados en este

artículo

240

en el numeral 1º una nueva función, la de impulsar mecanismos que permitan a los municipios promover

el desarrollo local mediante diferentes figuras como la integración y la asociación, para lo cual podrán

armonizar sus planes de desarrollo con las otras entidades territoriales.

Así las cosas, la nueva disposición normativa amplió el carácter de la asociatividad, a nivel de

principio, es decir, orientando el deber ser de los entes territoriales, los cuales deben propender por este

tipo de iniciativas y superar la atomización en la que tradicionalmente han ejercido sus mandatos.

Adicionalmente, crea una nueva función para las alcaldías, las cuales ahora no solamente tienen

obligaciones impuestas por la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos, y las impuestas por el

anterior artículo 91 de la Ley 136, en relación a los concejos literal a), en relación con el orden público,

b), en relación con la nación, el departamento y las autoridades jurisdiccionales c), en relación con la

administración municipal d) y en relación con la ciudadanía, e), sino además una en relación con el

progreso de su comunidad.

LAS ASOCIACIONES REGIONALES DE MUNICIPIOS

Desde mediados del siglo XX, ésta figura de asociatividad ha sido alentada en otros países como

Cuba, en los que el derecho de asociación también ha sido promovido para fortalecer procesos de interés

para las regiones con cierta incidencia política. Por ejemplo, en Cuba, el asociativismo municipal ha sido

promovido como una estrategia de institucionalidad estatal, dada la heterogeneidad de cada ente territorial

(Hernández, 2014).

El éxito de las asociaciones municipales radica también en que a través de estas fórmulas los

gobiernos locales fomentan actividades de desarrollo económico en sus territorios, ya que uno de los

objetivos de estas asociatividades es construir estrategias para dinamizar el desarrollo económico local, para

generar un impacto a nivel nacional y así elevar sus índices de competitividad, la cual puede conseguirse

con la introducción de innovaciones tecnológicas, de gestión, sociales e institucionales en los sistemas

productivos locales (CEPAL, 2001).

En todo caso, un modelo asociativo debe construirse a partir de los perfiles municipales de los

asociados, es decir, con base en la identificación del conjunto de características que definen a cada

municipio y éstas serán la base para evaluar, diseñar políticas y planes para cada sector, que incluso

permitan formular en un futuro un Plan de Desarrollo de la Asociación117

.

Estos perfiles evidenciarán las características específicas de los municipios asociados como su

organización político-institucional, su caracterización demográfica y socioeconómica, teniendo presente las

variables fiscales (recursos, gastos, financiamiento) Banco Interamericano de Desarrollo (2010).

En Colombia la asociación municipal ha sido importante para el desarrollo territorial en cuanto ha

ofrecido respuestas a las particularidades de cada región. Algunos ejemplos que podrían mencionarse son

el de la Asociación de Municipios del Alto Ariari-AMA (1999), creada con el fin de avanzar en un proceso

de paz regional entre los habitantes de los siete municipios ubicados sobre el río Ariari. Dentro de los

propósitos se planteaban reconciliar e integrar a las comunidades que comparten esta vecindad, y que

estuvieron enfrentadas por estigmatizaciones generadas en el marco del conflicto armado, uno de los

mayores logros de este proceso fue el fortalecimiento de la educación en el territorio118

.

117

Recordemos que incluso éste hace parte de una de las metas promovidas por la Ley 1551 de 2012, según lo referido en el

acápite anterior, con la adición del artículo 91, literal f).

118

Municipios de Cubarral, El Castillo, El Dorado, Fuente De Oro, Guamal, Lejanías, San Martín, Granada y San Juan De

Arama.

241

Para Fernández y Oliveros el objeto de esta iniciativa no fue precisamente el que establece el

artículo 148 de la Ley 136 de 1994, sino que fue el de garantizar el proceso de paz que se había llevado a

cabo en dichas regiones. Según un informe de la Contraloría General de la República, esta asociación se

conformó con el fin de:

mantener las condiciones de paz y garantizar las necesarias para mejorar la calidad de vida de

sus habitantes, de allí que se han desarrollado experiencias de educación comunitarias para la

paz, iniciativas integrales para la reducción de la vulnerabilidad socio económica de las familias

desplazadas de la región del Alto Ariari y Meta, proyectos de vivienda y alojamientos

temporales, conformación de granjas colectivas entre los municipios antes enfrentados y por

lo tanto, su proyección económica y social hacia otras actividades119

.

Con un carácter más socio-económico, la Asociación Supra-departamental de Municipios del Alto

Patía-ASOPATÍA (1995) integrada por municipios de los departamentos de Cauca y Nariño en estado de

extrema pobreza, lograron con cooperación internacional (GTZ), construir un portafolio de servicios para

propiciar condiciones productivas y sociales de utilidad para la población. Frente al tema de productividad,

es de destacar el desarrollo de incentivos para la constitución y desarrollo de empresas que produzcan

maní calidad de exportación, en miras de ser conocido como ‘el más exquisito’ de América Latina

(Fernández & Oliveros)120

.

Otra experiencia está constituida por los logros del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena

Medio (1995) el cual agrupó a todos los municipios de la zona con el objetivo de pacificarlos y reactivarlos

tanto el ámbito económico como en el social, fue tan exitoso que permitió estar a cargo de varias

asociaciones de municipios en el Norte de Santander, en el Oriente antioqueño y en el Alto Patía, la

función de dichas asociaciones, era que los municipios por medio de proyectos aunaran sus fuerzas para

la superación de la violencia y la calidad de vida de sus habitantes.

Estos casos, permiten concluir que las asociaciones de municipios no se limitan en la prestación de

servicios sino que su gestión puede brindar a los habitantes una mejor calidad de vida a través del fomento

de un ambiente prospero tanto económico como social (Ayala, 2005). Esta iniciativa se erige dentro de

tres ejes transversales de acción: i) Implementación de una cultura de paz basada en el fortalecimiento del

diálogo de paz, el respeto de los derechos humanos y una vida digna, ii) Gobernabilidad democrática,

fortalecimiento institucional y participación ciudadana y iii) Desarrollo socio-económico sostenible que

mejore las condiciones de vida de la población objeto, en armonía con el medio ambiente, todo lo anterior

en el marco de REDPRODEPAZ (Fernández & Oliveros).

En el mismo sentido, la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense y su Zona de

Influencia (AMMMB), es otra experiencia asociativa, caracterizada por la implementación de un enfoque

complejo para comprender la manera en que se comportan las personas, entendiendo que en las regiones

conviven una multiplicidad de actores, de intereses, conflictos e identidades, por lo tanto, una iniciativa de

paz regional requiere de la aceptación de la diversidad (Saavedra, 2006), quizá ésta posición en la

intervención social ha sido parte de la calificación de esta experiencia como una buena práctica.121

119

http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/15848373/Estudio+Asociación+Municipios.pdf/8c162fda-9e3f-43fb-

a823-83e64c999ef1 (26/04/2016) 120

Arboleda, San Pedro de Cartagena, San Lorenzo, Taminango, Cumbitara, El Rosario, El Tambo, Leiva, Policarpa, Los

Andes, La Unión, San Pablo, Balboa, Bolívar, Florencia, Mercaderes, Patía y Sucre 121

Conformada por los municipios de Arenal, Peñón, Cantagallo, Morales, Río Viejo, Regidor, Simití, San Pablo, Santa Rosa

del Sur de Bolívar, Yondó (Antioquia) y Puerto Wilches (Santander).

http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/15848373/Estudio+Asociación+Municipios.pdf/8c162fda-9e3f-43fb-a823-83e64c999ef1

http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/15848373/Estudio+Asociación+Municipios.pdf/8c162fda-9e3f-43fb-a823-83e64c999ef1

242

Para Fernández & Oliveros, ésta es una experiencia de asociatividad que trasciende la

competitividad y propende por la construcción de paz y el desarrollo social. Aquí las finalidades principales

son la pacificación y la reactivación económica y social de la zona. Dentro de las iniciativas de la referida

asociación resalta el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, considerado como referente

para el desarrollo de laboratorios de paz y que trajo consigo la instauración del Observatorio de Paz Integral

Magdalena Medio (OPI).

Por su parte la Asociación de Municipios de la línea –que se creó a partir de iniciativas conjuntas

entre los municipios que conforman “la línea” de interconexión eléctrica de la Empresa de Energía de

Bogotá– según Blanco, Carrillo & Díaz ha logrado promoverse en la medida en que ha evidenciado que

la efectividad del proceso requiere la acción colectiva como mecanismo para lograr los fines. Además de

advertir que un proceso exitoso debe ser integral, en la medida en que involucre a todos los agentes que

puedan verse afectados en sus intereses, con lo cual el proyecto cooperativo se reviste de legitimidad (2005).

La Federación Colombiana de Municipios (2006) ha propuesto unos lineamientos para orientar

este ejercicio asociativo de los entes territoriales; de esta manera ha señalado que es importante perfilar

claramente el campo de la actuación de las asociaciones municipales por la vía normativa. Lo anterior, con

el fin de que las asociaciones municipales no se sobrecarguen con funciones sino que por el contrario, se

limiten a las necesidades más relevantes de los municipios para que así se enfoquen y cumplan con el

objetivo central por el cual se creó determinada asociación municipal.

De igual modo, sugieren que se imponga la necesidad de que en los estatutos se especifique con

claridad los objetivos a desarrollar y los recursos al servicio de esta forma de cooperación entre municipios.

A la vez, sugieren el establecimiento de unos requisitos más rigurosos para su creación, conservando el

carácter voluntario del acto asociativo para impedir la creación de asociaciones ficticias. En el mismo

sentido, consideran que deben ser definidas las condiciones y los mecanismos para liquidar las asociaciones

que no cumplen con los fines para los cuales se crearon.

De esta manera la asociatividad municipal promueve el desarrollo local y éste puede tener un

impacto de índole nacional, al elevar los niveles de paz territorial, puesto que a partir de esta experiencia

se puede generar empleo, fortalecer la solidaridad no solamente entre las instituciones sino también entre

las personas, este tipo de figuras jurídicas pueden ser explotadas aún más para potencializar sus cualidades,

como por ejemplo, en el caso colombiano, para avanzar dentro del proceso de construcción de una paz

duradera.

LA ASOCIACIÓN REGIONAL DE MUNICIPIOS POR LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ

DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA

Desde el contexto anterior, se busca dar cuenta de una estrategia reciente a través de la cual siete

municipios tomaron la decisión el 24 de enero del año en curso, de asociarse con el objetivo de construir

una agenda social para el posconflicto en sus territorios. Hacen parte de esta iniciativa los municipios de

Florida, Pradera y Candelaria, por el Valle y, Miranda, Corinto, Toribio y Caloto, por el norte del Cauca.

Estos municipios comparten unas características muy similares, en primer lugar su ubicación

geográfica sobre la cordillera central. Desde el sur, el accidente geográfico comienza en el macizo caucano

y atraviesa el departamento en dirección al norte del Valle. Esta posición geográfica tiene un importante

carácter estratégico tanto para sus habitantes por las dinámicas económicas regionales, como para los

grupos armados ilegales, en razón a que tienen la intersección entre los departamentos de Cauca, Valle,

Huila y Tolima. Estas ventajas geográficas, han sido aprovechadas por la insurgencia para su asentamiento

243

y retaguardia, así como para la movilización de sus tropas, armas e insumos para el narcotráfico, generando

un corredor geoestratégico continúo entre el Pacífico y el centro y oriente del país (FIP, 2013).

La intensidad del conflicto en esta subregión, se ha caracterizado por la ofensiva de la fuerza pública

contra el sexto frente y las columnas móviles Gabriel Galvis y Jacobo Arenas, del Bloque Alfonso Cano.

El Estado ha intentado recuperar el control sobre la cordillera central, en donde las actividades ilegales se

han concentrado con los cultivos de marihuana y la minería ilegal de oro, principalmente (FIP, 2013). La

concentración por municipio de combates registrados en 2012 es similar a la de las acciones guerrilleras,

siendo Corinto y Caloto los que más combates registran, con un 18,7% y un 17,3% respectivamente, sobre

el total de combates en la región (75 en total, 27,2% menos en relación con los ocurridos en el 2011, que

fueron 103). A estos municipios les siguen Florida con 14,7% y Toribio con 13,3% (FIP, 2013, p. 29).

En el siguiente mapa se puede observar la presencia de actores armados en el sur del Valle y norte

del Cauca, para el año 2013.

MAPA 1. PRESENCIA DE ACTORES ARMADOS EN LOS DEPARTAMENTOS DE CAUCA Y VALLE

DEL CAUCA (2013).

Fuente: Base de Datos del Conflicto y Medios de Prensa Unidad de Análisis Siguiendo el Conflicto (FIP, 2013: p. 23).

Como consecuencia de la acción directa del conflicto armado en estos municipios, la zona padece un alto

grado de estigmatización, lo cual ha influenciado de manera negativa en el desarrollo local, la ausencia de

creación de empresas y de inversión, generando privación de oportunidades para sus pobladores y

elevando los índices de inseguridad, lo cual cierra el círculo vicioso de ausencia de desarrollo socio-

económico para la región.

244


Asociación Supra-departamental de municipios de la Región del Alto Patía. Asopatía.

Disponible en http://www.asopatia.gov.co

Ayala, M. (2005). Las asociaciones de municipios en Colombia: El marco normativo frente

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245

MESAS DE TRABAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE LEY CON EL

OBJETIVO DE INCENTIVAR EL DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO EN SIETE

MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA, COMO ESTRATEGIA DE PAZ

TERRITORIAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ EN UN

ESCENARIO POST-ACUERDO.


(Coordinador metodológico).

Carolina Blanco


Juan David Abella Romero.

Juan David Gaviria.


(Co-investigadores)

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Colombia ha padecido un conflicto armado interno cuyo origen puede remontarse hasta la pugna

bipartidista de la guerra de los Mil Días (1899-1902); un segundo capítulo con el 9 de Abril de 1948, fecha

en la que se produce el asesinato de Gaitán y se da reinicio a la violencia política en todas las regiones del

país. Y un tercer, y más reciente capítulo, que sitúa su comienzo con la creación de la guerrilla de las

FARC; el cual en realidad, ha sido asumido como el criterio de mayor aceptación para establecer los límites

del actual proceso de violencia que padece el país. Es decir, por un lado, la historia de la violencia en

Colombia tiene unos antecedentes en el conflicto político de más de un siglo. Por otro lado, su versión

contemporánea se sitúa con el surgimiento de uno de los grupos guerrilleros más antiguos y grandes del

mundo.

Para el 1 de febrero de 2016 el total de víctimas registradas en Colombia ascendía a 7.902.807, de

las cuales 1.572.552 han sido víctimas directas de desaparición forzada, homicidio, fallecidas, o forman

parte del grupo denominado por el gobierno como no activos para la atención. A todas luces se trata dos

datos que evidencian la magnitud del conflicto armado en nuestro país y la importancia que tiene la

producción de análisis que permitan crear programas, proyectos y líneas de acción para afrontar un futuro porvenir frente a un posible escenario de post-acuerdos de un proceso de paz entre el gobierno y el grupo

armado de las FARC.

Históricamente Colombia ha adelantado procesos de paz con los grupos de insurgencia de la

siguiente forma: 1) En 1982 el proceso de paz de la Uribe entre el gobierno de Belisario Betancur y el

grupo las FARC. 2) En 1986 entre el presidente Virgilio Barco Vargas y el M-19. 3) En 1990 entre el

gobierno de Cesar Gaviria Trujillo y las FARC y el ELN. 4) En 1994 entre el presidente Ernesto Samper

Pizano y las FARC, 5) En 1998-1999 entre Andrés Pastrana Arango y las FARC.Y el proceso actual de

“negociación” y “búsqueda de fin del conflicto armado” entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las

FARC, desde el año 2012. Este último, particularmente ha introducido en los procesos de diálogo diversas

temas que no sólo tienen una incidencia directa sobre la paz, la justicia, y la seguridad, sino que ha incluido

de una manera importante temáticas políticas y sociales como: el problema de las drogas ilícitas; la

participación política como instrumento para la construcción de paz; y hacia un nuevo campo colombiano:

Reforma Rural Integral; entre otros.

El sur-occidente del país, y particularmente la región conformada por los departamentos del Valle

del Cauca y del Cauca, no sólo ha padecido históricamente los reveses de la violencia producto del conflicto

246

armado en Colombia; sino que se trata de una región con una enorme potencialidad socio-económica

debido a la cantidad de recursos existentes. El presente documento se propone recuperar la voz de algunos

actores de 7 municipios del Valle del Cauca y del Norte del Cauca, a través de la realización de unas mesas

de trabajo, dentro del propósito de propender por el fortalecimiento de los procesos de participación

ciudadana al interior de las iniciativas legislativas y de producción de política pública.

ENFOQUE METODOLÓGICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE LEY CON

EL OBJETIVO DE INCENTIVAR EL DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO EN SIETE

MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA, COMO ESTRATEGIA DE PAZ

TERRITORIAL PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ CON LA

INSURGENCIA


Enfoque metodológico: Un enfoque deliberativo para el análisis de política pública122

En términos generales el análisis de la política pública tiene como finalidad producir conocimiento

científico para mejorar la función pública. Es decir, cuando se llevan a cabo ejercicios de análisis y

evaluación de política pública lo que se pretende es generar la capacidad de detectar problemas existentes

en las diversas etapas de desarrollo de una política o programa. Ahora, en las evaluaciones de política pública los documentos elaborados técnicamente incluyen tanto una problematización, una

conceptualización, así mismo contienen planes de acción, con sus objetivos, procedimientos, técnicas e

instrumentos123

que introduzcan posibles soluciones frente a las problemáticas existentes. De tal forma

que ellos abran la puerta a reformas que redunden en el mejoramiento de la agenda política y de la

administración pública. En palabras de Esteban Nina:

El fin principal de la evaluación es el aprendizaje social de las formas que tiene el Estado en

torno a los desafíos sociales que impone el desarrollo: enseñanzas que aporta la experiencia

para hacerlo mejor, lograr políticas y programas más efectivos, más eficaces, más eficientes,

más costo-efectivos, más sustentables en el tiempo. La evaluación alimenta la rendición de

cuentas, vela por el buen funcionamiento de las instituciones públicas y sus políticas y

programas, y ayuda a controlar los abusos. (Nina, 2008: 449).

Ahora bien, en términos generales existen dos grandes tendencias en las teorías y enfoques

metodológicos para efectuar el análisis y la evaluación. Por un lado, están quienes se basan en una

concepción de la política pública desde el policy cycle, y de los desarrollos e impactos que la teoría

económica neoclásica ha tenido en la disciplina, (Rational Choice, Public Choice, Neoinstitucionalismo

económico, et al), que podríamos denominar una dimensión ortodoxa. Y en segundo lugar, con los aportes

realizados por otras perspectivas como el policy network, policy community; los enfoques de entramado –

como el Advocacy Coalition Framework- de Jenkins y Sabatier, el marco de análisis referencial de Muller,

el enfoque narrativo de Emery Roe, el enfoque deliberativo de Frank Fischer; entre otros, quienes han

122

Este enfoque metodológico es un desarrollo posterior de uno creado por: Omaira Tapiero Celis y Mauricio Montoya

Londoño en el contexto de una investigación titulada: Hacia la construcción de una política pública sobre la formación de

maestros, realizada por el grupo de investigación y desarrollo de política educativa de ASCOFADE, Capítulo Centro, en el año

2013. Existe un informe final de investigación titulado: Hacia la construcción de una política pública sobre la formación de

maestros; explícitamente el desarrollo posterior se refiere a una parte de la sección denominada en esa investigación: El enfoque

metodológico del proyecto. 123

Como lo expresan José Luis Osuna & Carolina Márquez: “La Evaluación de Políticas Públicas es un área de investigación

aplicada cuya finalidad es valorar la utilidad y bondad de la intervención pública mediante la aplicación de un conjunto de

técnicas que se emplean en otros campos de las ciencias sociales.” (2000: 2).

247

ampliado de una manera fundamental, no solo la concepción, sentido, alcance e intencionalidad de los

análisis e investigaciones que se pueden efectuar en la política pública.

El policy cycle es, en palabras simples, una guía que permite ordenar, explicar y comprender

mediante una secuencia por etapas los procesos que se llevan a cabo alrededor de las políticas públicas

(Jenkins, H. & Sabatier P., 1994: 176; & Freeman, B., 2013: 1). El policy cycle se inició con los trabajados

de Harold Lasswell & Lerner (1951), Lasswell (1956), (1957), David Easton (1957), Brewer (1974), Jenkins

(1978), y otros, quienes adoptaron el enfoque denominado como Stages Heuristic. El Stages Heuristic encuentra una evolución en los trabajos de Jones (1977); Anderson (1979), (1990); Brewer & deLeon

(1983), y deLeon (1999). El policy cycle está integrado por cinco etapas: primero, la identificación de un

problema (Identification/Agenda Setting); segundo, la formulación y adopción; tercero, la implementación

de la política; cuarto, la evaluación de la política; y por último, su reformulación.

Cuando se toma como punto de partida la existencia del policy cycle la investigación y evaluación

en política pública empleó –y emplea- tres enfoques y metodologías principalmente: 1) La evaluación del

proceso (Process evaluation, también denominada evaluación formativa (formative evaluation)); 2) La

evaluación de resultados (outcome evaluation, también llamado: evaluación de impacto o evaluación

sumativa (summative evaluation)); y 3) el análisis de monitoreo (Monitoring) (Scheneider, 1986: 356-357).

Estos enfoques tradicionales se centran en establecer el alcance de los objetivos propuestos dentro de los

programas desde una perspectiva principalmente cuantitativa. Como su nombre lo indica, se propone

realizar la medición a partir de lo establecido en la política y medir los resultados obtenidos con ella

(Urteaga, 2010). La evaluación de resultados se lleva a cabo desde una dimensión de la eficiencia y la

eficacia124

; generalmente se parte de una línea de base (baseline data), la cual se emplea como criterio de

medida para establecer el desempeño (performance) de los proyectos o programas.

Recientemente se plantea un giro hacia una perspectiva más cualitativa, argumentativa y deliberativa

del análisis de política pública. El llamado giro argumentativo de las políticas públicas señala el tránsito

entre unas perspectivas tecnocráticas y verticales –tipo top down-, imperantes en el análisis de políticas

públicas, hacia unas propuestas alternativas, que incluyen el resurgimiento de lo retórico (Dryzeck,

Perelman, Majone); el papel de los procesos deliberativos y discursivos en la formulación (Majone,

Forester, Sabatier y Fischer (2003)), junto con la focalización en la manera cómo se construye realidad a

través del lenguaje en la política con Edelman (1985) y Fairclough (2001) y más tarde en Fairclough, N.

(2003). Analysing Discourse: Textual Analysis for Social Research, que más recientemente con Fairclough,

I. y Fairclough, N. (2012) toman la forma de análisis crítico del discurso político en Political Discourse Analysis. A Method for Advanced Students.

La perspectiva crítica de las ciencias sociales toma en el análisis de políticas públicas, la forma de

un análisis cualitativo de las prácticas discursivas con el objeto de interpretar la realidad política y social. Y

como lo explica Parsons: “El punto de partida del modo de análisis es la noción de que el lenguaje que se

emplea para hablar de políticas públicas y problemas no es neutral. Por lo tanto, si se quiere comprender

cómo se define “un problema”, habrá de analizarse la manera en que se ha formado su “discurso”.” (2007:

182).

Majone afirma que en general, los regímenes democráticos modernos han institucionalizado y

procedimentalizado el ejercicio deliberativo a través de códigos procesuales en el campo legislativo,

electoral, administrativo y judicial. Majone resalta que a pesar de la diversidad de los escenarios que

124

Eficaz: que tiene eficacia, es decir que tiene la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera. La eficiencia, por su

parte es la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto deseado. (Cfr, Real Academia Española, 200:

865-866).

248

componen la deliberación política, todos ellos conforman una unidad en términos de soberanía

democrática. Así, los procesos de exposición de problemas y soluciones en contextos electorales, los cuáles

definen la existencia de programas y candidatos; en segundo lugar, la elección de un gobernante o

funcionario público, la traducción de un programa en leyes por parte del poder legislativo; y por último, la

implementación de las políticas, pasa por escenarios diversos de discusión que ejemplifican el importante

papel de la deliberación en la construcción contemporánea de la democracia.

Pero esto no quiere decir que el problema está resuelto; todo lo contrario, la noción de soberanía

definida en términos de proceso de discusión es determinante, pero se constituye en un modelo idealizado

de construcción democrática. La lectura pragmática de la acción del poder; la distribución desigual del

conocimiento; el bajo nivel de participación ciudadana; una práctica de la política entendida como la

búsqueda de acciones egoístas y la satisfacción individual de intereses; la construcción de la política

entendida en términos influencia, el regateo y la negociación; se constituyen en problemas reales del

ejercicio del ideal deliberativo de la democracia (Majone, 1997: 35). De tal forma, Majone reconoce las

críticas al ideal de la democracia liberal moderna, y no obstante, defiende el papel que tiene el enfoque

deliberativo para interpretar y comprender las prácticas de los gobiernos y sus instituciones.

Majone (1997: 35) sostiene que es importante recordar que las políticas públicas están hechas de

palabras y que la actividad discursiva ha sido fundamental en la construcción del Estado moderno y

contemporáneo. En este sentido, Majone (1997: 42) parte del reconocimiento de que el concepto de

“retórica” ha sido relacionado intrínsecamente con acepciones negativas, en el contexto de un uso del

lenguaje, ligado con la propaganda, la manipulación de la opinión pública, y el “lavado de cerebro”. Esta

perspectiva ha desvirtuado el importante papel que tiene la persuasión en el debate libre, en el que el

intercambio dialógico es entendido como una forma mutua de aprendizaje: “El verdadero debate no sólo

permite que los participantes defiendan sus intereses y opiniones, sino que también, como consecuencia

del proceso, los alienta a ajustar su visión de la realidad y aun a cambiar sus valores.” (Majone, 1997: 42).

Majone afirma incluso que ni siquiera los analistas técnicos pueden prescindir del papel de la

retórica y la argumentación. Para Majone: “{…} la noción de que en un sistema de gobierno que se guía

por la deliberación pública, el análisis –aun el análisis profesional- tiene menos que ver con las técnicas

formales de solución de problemas que con el proceso de argumentación.” (1997: 37). Majone asume que

el análisis de políticas públicas se plantea a sí mismo como objetivo descubrir cuáles son las implicaciones

de una concepción dialéctica del análisis de políticas públicas, en una dinámica de producción de

argumentos y de evidencias para el debate político.

El presente enfoque metodológico toma elementos del policy cycle en lo referente a su esquema

de organización por etapas, y dentro de ella se realiza una apropiación del tipo de análisis cuyo propósito

es arrojar información para la implementación y formulación de las políticas públicas. Desde un punto de

vista general existen 5 variedades para realizar análisis de políticas públicas; los cuáles podemos evidenciar

en el siguiente diagrama de Parsons:

249

TABLA 1. TIPOLOGÍA DE VARIEDADES PARA LA REALIZACIÓN DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS

PÚBLICAS

Análisis de

las políticas públicas

Análisis para

las políticas públicas

1.

Análisis de

determinación de

las políticas

públicas

2.

Análisis del

contenido de las

políticas públicas

3.

Seguimiento y

evaluación de las


4.

Información para

las políticas

públicas

5.

Defensa de las


Fuente: Parsons, 2007: 89 (tomado y adaptado de Gordon et.al. (1977)).

Los tipos de análisis 1 y 4 tienen una función común, ésta es proporcionar información, que

trabajada en forma rigurosa, tanto conceptual como metodológica, permita plantear: soluciones y

escenarios posibles frente a una problemática particular dentro de una política pública.

Como nos explica André-Noël Roth (2009: 49) el Policy Cycle se basa en el análisis de las políticas

públicas a partir de una serie de etapas o secuencias lógicas. En la propuesta de Jones (1970) (citado por

Roth, 2009: 49-50) el análisis por fases está compuesto por 5 etapas:

TABLA 2. EL POLICY CYCLE

EL POLICY CYCLE SEGÚN JONES (1970).

FASE I

Identificación del

problema.

FASE II

Formulación de

soluciones o

acciones.

FASE III

Toma de decisión.

FASE IV

Implementación

FASE V

Evaluación.

Apreciación de los

acontecimientos.

Definición de un problema.

Agregado de intereses.

Organización de las

demandas.

Representación y acceso

ante las autoridades

públicas.

Elaboración de

respuestas.

Estudio de

soluciones.

Adecuación de los

criterios.

Creación de una

coalición.

Legitimación de la

política elegida.

Ejecución.

Gestión y

administración.

Producción de efectos.

Reacciones a la

acción.

Juicio sobre los

efectos.

Expresión.

Demanda de la acción

pública.

Propuesta de una

respuesta

Política efectiva de

acción.

Impacto sobre el

terreno.

Acción política o

reajuste.

Fuente: Roth (2009: 50). Tomado y adaptado libremente por Roth (2009) de Thoenig (1992).

En ese sentido, la propuesta de Roth con base en Thoenig debería conducirnos a los elementos 1

y 2 de la teoría del ciclo, en este contexto se propone como horizontes de trabajo los expuestos en la tabla

3.

250

TABLA 3. HORIZONTES DE TRABAJO

Realizar un análisis que permita tener una apreciación de los

procesos desarrollados.

Definición del problema de la política pública desde una

dimensión técnica.

Analizar el agregado de intereses de los diversos actores de

la política.

Analizar la organización de las demandas, tanto

institucionales como de los diversos actores con el fin de

determinar el contenido de la política.

Elaboración de posibles respuestas.

Estudio de viabilidad de soluciones.

Adecuación de los criterios institucionales, análisis de

recursos existentes y de su posible implementación.

El otro elemento que debe considerarse es el factor tiempo, como elemento determinante del

enfoque metodológico. El tiempo como característica de un análisis de política pública encuentra respuesta

en tres tipos: la evaluación o análisis ex-ante, concomitante, o ex-post. El ex-ante tienes dos propósitos,

primero, plantear una línea base para realizar un proceso de seguimiento y evaluación futura. Segundo, el

análisis ex-ante también se emplea con el propósito de reunir información suficiente para realizar la

formulación e implementación de una política, en otras palabras es un instrumento que sirve para la toma

de decisiones y la construcción de la agenda política.

El análisis concomitante busca tomar los datos en el transcurso de la ejecución de una política y un

programa, porque su objetivo no sólo es hacer seguimiento, sino corregir cursos de acción. El ex-post se

realiza con el propósito de establecer el impacto o los resultados obtenidos de una política o programa

particular y se produce cuando se ha obtenido un nivel de desarrollo expresados en ciclos125

.

Teniendo en cuenta los elementos anteriores, la presente propuesta de investigación asume el

paradigma deliberativo para el análisis de políticas públicas como el enfoque metodológico de la

investigación. En el enfoque deliberativo el argumento no se entiende como un ejercicio de discusión en

el que desaparece la pregunta por la validez epistémica y el rigor metodológico.

125

Actualmente, es posible realizar procesos de análisis o evaluación con base en los siguientes paradigmas: 1) La evaluación

centrada en objetivos. 2) La evaluación libre de objetivos. 3) Los modelos descriptivos, de aproximación clínica o analítica, 4)

Modelos centrados en los resultados. 5) La evaluación de impacto. 6) La evaluación pluralista; y 7) la evaluación experimentalista

(Osuna &Marquez, 2000: 7). Así mismo, es muy importante determinar cuál es la actitud de la persona o equipo que va a

realizar un análisis o evaluación. Meny & Thœnig (1992: 195) sostienen que existen cuatro actitudes básicas en la evaluación de

las políticas públicas: a) la actitud descriptiva; b) la actitud clínica; c) la actitud normativa; d) la actitud experimental. La actitud

descriptiva consiste en registrar cualquier variación desde una perspectiva de neutralidad entre un estado t y un estado t + n.

Esta actitud de evaluación no juzga si la política fue o no exitosa, el papel del evaluador es generar un informe a propósito de

los datos existentes.

La actitud clínica además de los aspectos incluidos en la descriptiva analiza si los objetivos fueron o no alcanzados y que razones

produjeron su cumplimiento o incumplimiento. En esta actitud el analista privilegia uno o varios parámetros de análisis, dejando

de lado todos los demás, al tiempo que proporciona una justificación de su elección: “El evaluador clínico intenta descubrir las

diferencias entre la meta perseguida y la meta alcanzada efectivamente, diferencias cuyas razones explicará a través de las

condiciones que han presidido la ejecución de esta política pública.” (Meny & Thœnig, 1992: 196).

La actitud normativa va más lejos, en ella el evaluador no realiza su análisis a partir de los objetivos trazados en la política, sino

que reemplaza estos valores por otros productos de su propia elección y que le servirán de referencia para medir los resultados

observables: “En un camino así, como se ve, el evaluador acepta el riesgo de adoptar una posición más externa, si no más crítica

en relación con la teoría del cambio social implicada en la política pública que observa: el evaluador entra en el debate político

y normativo.” (Meny &Thœnig, 1992: 196). Por último, se encuentra la actitud experimentalista, en la cual, el analista se dedica

a descubrir si existen relaciones de causalidad entre el contenido dado en una política pública y un conjunto de datos sobre el

terreno, a partir de pequeñas muestras y de experimentos previos que ponen a prueba los principios de la política.

251

Todo lo contrario, el reconocimiento del valor del argumento implica el uso de diferentes

herramientas de análisis, comprehensión e interpretación, que van de la explicación a la comprehensión y viceversa, y que incluyen el uso de diversas técnicas de investigación que están suscritas tanto a la dimensión

cualitativa como cuantitativa. El uso de tales técnicas se define en relación con los objetivos específicos que

conforman el proyecto de investigación, los cuáles se establecen en relación con la pertinencia que requiere

o demanda un tema en particular, y cada investigador; así el asunto de la construcción de un argumento

no excluye metodologías tradicionales de aproximación a los fenómenos sociales; pero, lo que si sucede

es que el enfoque deliberativo no reduce la realidad social a procesos planteados unívocamente desde una

perspectiva de la eficiencia, la eficacia, la experticia y la verticalidad de la formulación.

Por último, debido al hecho de que se interpreta de que la sociedad colombiana se encuentra en

un momento de tensión y transición entre el conflicto y el post-conflicto (con algunos actores) se interpreta

que el presente análisis es ex-ante; y la actitud de los investigadores será normativa, en el entendido que la

función social de la investigación será la de contribuir a los procesos de fortalecimiento de la democracia.

TABLA 4. RESUMEN DISEÑO METODOLÓGICO

DISEÑO METODOLÓGICO: ELEMENTOS DESCRIPTIVOS DE LAS TÉCNICAS DE ANÁLISIS

DE CARÁCTER CUALITATIVO Preguntas articuladora de las mesas

Pregunta 1: “¿Cuáles son los principales problemáticas que tiene la región que impiden en la actualidad un mayor

desarrollo socioeconómico?

Pregunta 2: ¿Cuáles son los principales intereses y demandas que como actor usted considera pertinente en un

escenario de desarrollo socioeconómico, en el contexto de construcción de una sociedad colombiana post-conflicto?

Pregunta 3. ¿Qué soluciones o cursos de acciones a corto, mediano y largo plazo, se plantean como viables para el

desarrollo socioeconómico de la región en un escenario post-conflicto?

Descripción técnica

Se llevarían a cabo 3 mesas de trabajo (cada una compuesta alrededor de 8 personas) con actores que se encuentren

vinculados a los procesos productivos de la región en sus dimensiones sociales, económicas, políticas y culturales. Los

diálogos de las mesas de trabajo serán grabadas en audio, posteriormente se procederá a hacer una estabilización de su

información a través de registros escritos, con los que se llevará a cabo el ejercicio de análisis de la información.

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 1. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE

LÍMITES DEL PROBLEMA.


Juan David Gaviria.

Diseño metodológico

A cada uno de los representantes presentes en la mesa de trabajo, se le entrega un formato que

contiene cuatro interrogantes, para que, en éste, esquematicen las ideas principales de su discurso,

evidenciando los aspectos principales que deben ser tenidos durante su intervención y socialización de

ideas con los demás miembros de la mesa de trabajo.

La pregunta articuladora de la mesa es la siguiente: ¿Cuáles son las principales problemáticas que

tiene la región que en la actualidad no generan un mayor desarrollo socioeconómico? Y de esta, a su vez,

se desprenden tres interrogantes más: ¿Qué actores estatales y no estatales influyen en el desarrollo

socioeconómico de su región?; ¿Qué acciones u omisiones realizan estos que intervienen en el desarrollo

socioeconómico de su región? Y por último: ¿Cómo considera usted que las economías ilegales afectan el

desarrollo socioeconómico de su región? Después de dicha labor, se eligió al moderador de la mesa, que

252

sería el que en una mesa redonda con las otras dos mesas, socializaría los resultados y aportes relevantes.

Iniciando con su presentación, los representantes procedieron a socializar sus respuestas con los demás

miembros de la mesa de trabajo.

Cabe resaltar que, ante el primer interrogante, el arquitecto Carlos Humberto Arias, representando

al Municipio de Florida, evidencia que, no debería hacerse referencia solamente al desarrollo

socioeconómico únicamente, sino que debería entenderse el desarrollo en general, no solamente

entendido como desarrollo económico sino como desarrollo integral. Se hace pertinente evidenciar las

inquietudes conceptuales de los participantes al hablar de este tema, pues los significados atribuidos a

dicho concepto pueden presentar variaciones.

Propongo inclusive que es de o para el desarrollo local porque no solamente es social y

económico\ es ambiental/ es territorial/ es sustentable/ es paz\ ¿sí? Son mmm casi que cinco

ejes que se manejan en Colombia para/para el tema de desarrollo\ Les propongo que inclusive

por el tema podríamos ampliarlo que es desarrollo local o desarrollo integral\(Arias, 2016:

Mesa 1: línea 295-298)

En este se entenderá el desarrollo, parafraseando a Amartya Sen, entendiendo el desarrollo como

un proceso de expansión de las libertades reales que disfrutan los individuos. Donde el crecimiento

económico es solamente un medio muy importante para expandir las libertades de que disfrutan los

miembros de la sociedad, pero a su vez, éstas libertades, también dependen de un proceso de expansión

de las mismas donde el desarrollo se transforma no solamente en una cuestión meramente económica,

sino que exige la eliminación de las principales fuentes de privación de la libertad: la pobreza y la tiranía,

la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono de los servicios

públicos (Sen, 2000).

GRÁFICO 1. PRINCIPALES FACTORES PARA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN DE

DESARROLLO SOCIOECONÓMICO

Fuente: elaboración propia

253

De esta manera, los representantes de los sietes municipios conciben el desarrollo de una manera

integral, donde confluyen muchos más factores. Aparte del sentir que la economía no está bien, manifiestan

como principal problema en sus municipios, que no permite el desarrollo socioeconómico en su región

es el conflicto armado, como consecuencia directa de éste, manifiestan problemas de orden público como

algo constante y sistémico contra la población.

Por lo tanto, dicha situación ahonda en problemas de seguridad por los hostigamientos a los cuales

se ven expuestos con regularidad, en particular, los líderes y representantes de los diferentes grupos

presentes en el territorio. Generando de esta manera, por un lado una percepción de inseguridad por parte

de sus habitantes, y por el otro, que dicha zona sea considerada zona roja126

por los demás colombianos.

La anterior consideración, mantenida por un largo periodo de tiempo, debido a los ataques recurrentes,

manifiestan los representantes de los municipios de Corinto, Florida y Pradera incurre en una

estigmatización, no solo hacia el municipio sino también hacía sus habitantes.

Como manifiesta Adán Orejuela, representante del municipio de Corinto:

A ver la estigmatización es el nivel de competencia que tenemos frente a los mismos

Conciudadanos porque es que ya nos enmarca por ejemplo, yo presento mi hoja de vida de

Corinto y presento la hoja de vida de alguien de Cali, y de una escogen la de Cali y dicen no,

este no, este no, porque es guerrillero, entonces eso nos estigmatiza ante la competencia,

ambos somos profesionales, pero resulta que, {…}, no es que usted viene de Corinto, eso nos

afecta para todo, inclusive hasta para el servicio militar, usted hace la fila y entra ahí y dice ah

es que usted es de Corinto, hágase acá, usted es de Miranda, hágase acá, entonces cuando

dicen no, los de esta fila de Miranda y de Corinto se van para la casa\ Entonces no hay opción

de llegar al servicio militara a que la gente tiene esa vocación de [ininteligible] entonces eso es

a lo que nosotros nos referimos cuando decimos de estigmatización\ Haga de cuenta cuando

usted sale de Colombia, los Colombianos hagan cola aparte\ Eso mismo nos sucede a nosotros

aquí dentro del Como se puede evidenciar, esta estigmatización bajo la cual están expuestos

los habitantes, se proyecta de diferentes maneras, genera desde la población misma un

sentimiento de discriminación, que repercute en un aislamiento, así como, en la generación de

fenómenos migratorios hacia otros municipios que, se considera, ofrecen mejores

oportunidades. Algo sobre migración, eso ha hecho que la gente se vaya a su desarrollo en

otras partes de, de, otras ciudades eso ha sido como, como, (Lico, 2016: Mesa 1: línea 68-69)

Atribuyen a esta estigmatización algunos de sus problemas, pues dicha catalogación, afecta

negativamente su imagen, incidiendo de manera determinante en la poca inversión hacía sus territorios

por parte de diferentes empresas, invisibilizando al sector empresarial nacional de las diferentes iniciativas

de desarrollo económico local generadas entre sus habitantes, impidiendo, no solamente la creación de

oportunidades de negocio sino abstrayendo de la lógica del mercado a dichos territorios, que se verá

especificado más adelante, en el presente documento. Al hacer la identificación de las acciones u omisiones

de los diferentes actores, a quienes atribuyen responsables de las condiciones para el desarrollo de sus

regiones:

\con respecto al municipio de pradera hay algo que ha sido claro y es que ha sido estigmatizado

como zona roja debido a todos los problemas de conflicto armado que se han presentado y

pues eso han influido bastante en que la inversión sea poca, de que el municipio esté

126

Se declara una zona como roja, a través de las alcaldías, teniendo en cuenta las acciones de grupos al margen de la ley,

reportadas por la Fuerza Pública que han sido presentadas con judicialización ante la Fiscalía General de la Nación, con aval de

la personería municipal

254

estigmatizado como como una zona de conflicto; en este momento nosotros tenemos esos

problemas pero se han ido soliviando \ (Mejía, 2016: Mesa 1: línea 93-97).

Yo lo siento mucho en Pradera, entonces yo estoy en este momento, yo soy del municipio de

Palmira pero vivo en Pradera, pero es que yo no voy a Pradera porque es zona roja, ¿Cómo

se le ocurre estar en la zona rural? ¡Eso es peligroso!, por allá está la guerrilla y es la percepción

que tiene la gente a pesar del trabajo que se ha hecho en esta nueva administración\ Se ha

logrado fortalecer la parte turística, ya la gente llega hasta la parte alta sin ningún problema,

Pero no deja el municipio de estar estigmatizado como una zona roja, como una zona de

conflicto y es no es bueno/ porque entonces todos están catalogados de la misma forma y es

muy grave\ Cuando se dice que un campesino, un indígena, un afrodescendiente es guerrillero

o pertenece a las guerrillas, esa denotación, hacerla de esa forma, sin los argumentos

suficientes, no, no es bueno para nuestro municipio\ (Mejía, 2016: Mesa 1: Línea 452-461)

De esta situación surgen una variedad de problemáticas que inciden en forma determinante en el

atraso socioeconómico de sus municipios, como lo exponen durante la socialización de sus respuestas.

Conciben la falta de oportunidades, no solamente como la causa del conflicto sino también como una

consecuencia del mismo. Al hablar de esta falta de oportunidades se hace alusión a varios aspectos como:

los económicos, educativos, culturales, profesionales y sociales para sus municipios.

De manera recurrente hablarán de esta situación, pero con particular énfasis harán alusión a la

falta de oportunidades dentro del sector educativo, identificándola como consecuencia directa y

determinante en un subseguir del conflicto. Los representantes de Caloto, Pradera y Florida, serán quienes

consoliden una posición al respecto. La representante del municipio de Caloto, establece la falta de acceso

a la educación superior como un agravante del desarrollo socioeconómico de su región, al incidir

directamente en la falta de preparación de los jóvenes de la región.

Pensamos primero en la falta de oportunidades de acceso a la educación superior (Rodríguez,

2016: Mesa 1: Línea 6). Con respecto a este punto, la representante de Pradera, Valle, no solo manifiesta

la falta de acceso a la educación superior, sino también hacía la educación media. En parte es falta o

ausencia de la educación superior y la educación media es porque pues las entidades que tenemos en el

municipio son pocas y las que pues están son abarcan muy poquita capacidad entre nosotros / (Bocanegra

2016: Mesa 1: línea 40-43)

/ {…} como pues como pues el desarrollo que podemos avalar es la educación yo me rijo

mucho en la educación porque todos los jóvenes que hay en Pradera queremos estudiar y

queremos progresar entonces yo me baso en la educación si le metemos mano a la educación

podemos lograr un buen avance \/ (Bocanegra 2016: Mesa 1: línea 56-59).

El representante del resguardo indígena de la tribu Cristal Páez, ubicado en el municipio de Florida,

también lo coloca de manifiesto, como se puede leer a continuación: “frente al tema de oportunidades

está el tema de la Educación/ el tema de las oportunidades de trabajo pero pues obviamente para Nosotros

acceder a un trabajo obviamente tenemos que tener un conocimiento entonces a través de las comunidades

indígenas hemos visto esa problemática” (Lico 2016: Mesa 1: línea 70-74).

Muchas comunidades indígenas continúan sufriendo limitaciones en el control de sus tierras y

recursos. Para aquellas que han conseguido la protección legal de sus tierras colectivas, la ausencia de

inversión, así como las limitaciones en la capacidad de gestión administrativa y empresarial de sus

organizaciones, representan las grandes barreras a salvar para potenciar el mejoramiento de las condiciones

de vida. En este contexto la demanda indígena busca mayor acceso a los servicios convencionales de tipo

financiero, empresariales, de capacitación laboral y profesional, así como el fortalecimiento o recuperación

de mecanismos ancestrales de prestación de servicios monetarios o en especie que se rigen por sus propios

255

sistemas normativos. Se requiere mayor acceso a la capacitación para la gobernabilidad económica de su

patrimonio territorial, cultural y de recursos naturales (Añamuro, 2008).

De otra parte, algunos representantes avalaron, un solo esfuerzo hecho por parte de la Escuela

Superior de Administración Pública (ESAP)127

, con su reciente iniciativa de la apertura de un programa de

pregrado en administración pública territorial, abierta en el 2015, pero aquejan las falencias que éste

presenta128

. La Directora de la Fundación Caicedo Gonzales Rio Paila Castilla argumenta dicho atraso,

citando un diagnóstico elaborado por ellos, sobre educación colocando de manifiesto que, particularmente

en los municipios de Florida y Pradera:

“\ Acabamos de terminar un diagnóstico de infraestructura educativa y cuando estamos

hablando de Educación, tenemos que hablar de infraestructura y ambientes de aprendizaje

\

Estos dos municipios tienen un atraso de más de sesenta años en infraestructura educativa,

entonces podemos hablar...eh…que queremos una educación de calidad para los territorios,

pero no hay infraestructura\Siempre se voltea a mirar es al docente y resulta que el problema

no es el Docente, sino que no hay ambientes de aprendizaje en los territorios, ¿sí? Y la

infraestructura depende ¿de quién?\Son municipios no certificados” (Lemos 2016: Mesa 1:

línea 481-490)

Así mismo, entre ellos, se cuestionan duramente sobre dicho acceso a la educación, dado que,

consideran que la formación dada es limitante y no contribuye en la formación de habilidades

y competencias específicas que se requieren en cada uno de sus municipios, no se brinda una

orientación vocacional que direccione a los jóvenes sobre las potencialidades y vocaciones más

adecuadas para preservar, explotar y potencializar sus municipios, no aprovechan sus

potencialidades, ni reconoce tanto menos, sus conocimientos ancestrales, raíces o las

vocaciones de estos espacios. El asunto de la educación tanto en Florida y Pradera no es un

tema solamente de educación superior y yo le doy la razón a ustedes, tanto a los campesinos,

como a los afro, como a los Indígenas, es que la educación de esos municipios no está

respondiendo realmente a la vocación del territorio, entonces: Queremos tener una educación

superior técnica, tecnológica y universitaria ¿para qué? (Lemos 2016: Mesa 1: línea 497-501)

A parte de esto, consideran que un factor que bloquea el desarrollo económico y local129

, es la tierra,

de éste, a su vez, se desprenden varias problemáticas: por un lado, la falta de acceso a la tierra, No tenencia

ni propiedad de la misma, como lo expresa el representante del municipio de Toribio: “Frente a la poca

escasez de tierra que tenemos dentro del territorio/ Somos quince mil habitantes para catorce mil hectáreas

que el resto está en reserva entonces no se puede trabajar \ (Ipia, 2016: Mesa 1: línea 120-121).

Esto repercute en su lógica de trabajo, pues ven terrenos baldíos que no son empleados, pero

tampoco pueden acceder a ellos, desatando condiciones de exclusión e inequidad. Lo explica más

claramente la Directora de la Fundación Caicedo: “El diagnóstico fue realizado con el acompañamiento

de la fundación Alpina y tenemos un resultado que es bastante crítico en el sentido de que hay tierra para

127

Enlace de referencia del pregrado: http://www.esap.edu.co/portal/index.php/undergraduate-programs/administracion-publica-

territorial/ 128

“A partir del año pasado esta la universidad ESAP, ha venido haciendo una intervención, en este momento se inició con la

carrera de Administración pública territorial, hay dos semestres ya\ El semestre que inició el año pasado y este año se inició ya

un nuevo semestre, pues van primero y segundo semestre pero todavía falta mucho, porque no se tiene una sede propia, se

trabaja en una sede que presta una institución, la institución del Ateneo\ Entonces pues igual, ya se dio el primer paso, pero

solo tenemos esa carrera pensando en formar a los nuevos jóvenes de Pradera y que también están beneficiando de Candelaria,

se benefician de Palmira ósea que no solo son pradereños sino que también de las otras zonas se están beneficiando”\(Mejia

2016: Mesa 1: línea 462-469) 129

Desarrollo Económico Local: Un proceso de desarrollo participativo que promueve la cooperación entre los principales

actores públicos y privados de un territorio particular para la creación y aplicación de una estrategia de desarrollo común. El

objetivo fundamental es estimular la actividad económica y generar un trabajo decente, a través de la explotación de los recursos

(Alburquerque, 2008)

http://www.esap.edu.co/portal/index.php/undergraduate-programs/administracion-publica-territorial/

http://www.esap.edu.co/portal/index.php/undergraduate-programs/administracion-publica-territorial/

256

producir, pero hay baja capacidad técnica\ No hay apoyo ni al campesino, ni al afro descendiente ni al

indígena”. (Lemos 2016: Mesa 1: línea 508-510).

Con la falta de acceso a la tierra, muchas de las tierras que se encuentran cultivadas se encuentran

destinadas para la cultivación de sustancias ilícitas130

, que tienen un alto margen de rentabilidad131

para el

campesinado, comparado con los cultivos tradicionales, favoreciendo de esta manera la cultura de la

ilegalidad y no ofreciéndole a las diferentes comunidades presentes en dichos territorios otras

posibilidades, pues al intentar hacerlo encuentran muchos obstáculos. Expresan su preocupación al no

tener donde cultivar, tanto los resguardos indígenas como las reservas campesinas, dado que se ven

obligados a escalar sus cultivos en altura, deteriorando y causando un daño ambiental, perjudicando el

ecosistema y sus fuentes hídricas. El representante del resguardo Tribu Cristal Páez de Florida, expresa:

Nosotros hemos venido predicando {…} especialmente alrededor del Resguardo-

Triunfo cristal Páez es en la defensa del territorio\ una de las problemáticas/

problemáticas grandes que vamos a tener con el tiempo es por el agua\ ¿sí? Porque

nos han pedido {…} que los siguieran a no producir\ pero nosotros sí, nosotros

producimos también {…} en la parte alta a los 3500 – 4000 mt de altura/ obviamente

estamos afectando el tema del páramo\ y no vamos a conservar ese/ esa agua que más

abajo la región la va a necesitar\ entonces pues obviamente ahí va a haber otro

problema por falta de tierras también/ obviamente ¿Si?/ o sea/ si los indígenas arriba

no podemos cultivar/ vamos a tener que desplazarnos hacia abajo y obviamente va a

haber poca tierra\ entonces/ Va a ser una problemática que nuestra región va a tener\

pues con el tiempo/ para/ para que lo tengamos en cuenta en este/ en estas mesas de

trabajo\ Muchas gracias\ <…> (Lulico 2016: Mesa 1: línea 368-367).

Un último problema que repercute es la falta de inversión, particularmente, en la construcción de

vías terciarias para poder comercializar sus productos, así como cero interés por parte de la administración

pública para organizar a los diferentes grupos y generar estructuras de acopio y distribución de sus

mercancías en su comercialización.

El Problema de la comercialización porque no hay vías terciarias en los territorios, no hay vías

Terciarias, no hay políticas de sustentación al campesinado cuando se habla de incentivos,

Políticas de sustentación a mediano y largo plazo, no hay recuperación ni mirada sostenible en

los cultivos, ni se recuperan prácticas ancestrales de cultivos que permiten no afectar el

ambiente, eso no se reconoce desde el punto de vista cultural\ Y en cuarto lugar, hay un

problema de comercialización terrible, cuando un alimento sale de Florida, de la zona alta de

Florida, pasa por siete intermediaciones antes de llegar al consumidor de Florida\ (Lemos

2016: Mesa 1: línea 511-518)

130

“Frente el tema de los cultivos ilícitos creo que también esa ha sido una de la de la mayor problemática de nuestro municipios

porque pues también no es ajeno a que la mayoría de comuneros pues viendo que no hay la necesidad o inversión Social de

nuestra región ha accedido a tener y a trabajar esos cultivos de la facilidades de tener una economía rápida pero eso también

ha llevado a que sean pues atenidos a ese cultivo y cuando ya de pronto llegue el momento en que eso se corte ahí van a haber

una problemática mayor frente al tema de que o sea no van a tener de donde agarrar” (Lico 2016: Mesa 1: línea 79-85). 131

Representante de Corinto, afirma: Anteriormente nosotros vivimos de una falsa economía porque el precio de los de los

cultivos de uso ilícito superan a los de precios de los listos de los lícitos\ y de eso/ aparte de la Comercialización/ porque es que

la Marihuana y la Coca se siembra [incomprensible] el día/ Mientras los otros productos hay que sacarlos a la galería/ y eso

hasta dejarlos tirados porque No tenemos la forma de como ese producto llegue a Cali con unos buenos canales de

comercialización\ entonces tenemos que mejorar esa parte porque nunca [inteligible] Comercialización y paquetes tecnológicos

para la comercialización de todos estos productos\ <…> (Orejuela 2016: Mesa 1: línea 284-290).

257

Corinto es un municipio privilegiado\ ¿en qué sentido? Nosotros tenemos todos los pisos

térmicos que existen/ somos desde/ tenemos desde pisos térmicos desde los 900 mt de altura

del nivel del mar hasta los 4300 que es zona de páramo\ Y podemos desarrollar cualquier tipo

de cualquier actividad económica agropecuaria dentro de esas áreas/ pero tenemos que

dirigirlas para que eso sea efectivo\ Por ejemplo/ nosotros somos buenos cultivadores de

productos de clima frío\ En este momentico la fresa/ la mora\ pero la parte de

comercialización/ ahí es donde fallamos/ porque no tenemos unos buenos canales de

comercialización\. En este momentico se está proyectando cultivar aguacate de exportación\

también/ pero necesitamos esos canales de comercialización para poder que eso sea efectivo y

llegue como debe de llegar a la comunidad\ Y otra cosa que nos afecta directamente son las

carreteras\ No existen ningunas carreteras buenas\ por ejemplo/ si tú vas a sacar la fresa o la

mora acá en la parte donde se va a entregar ya llega/ ya llega un jugo\ porque los caminos no

son aptos para el transporte de ese de ese tipo de cultivos\ (Orejuela, 2016: Mesa 1: línea 269-

282).

Después de identificar las principales problemáticas, cada uno de los representantes de la mesa,

respondió a la pregunta: ¿Qué actores estatales y no estatales influyen en el desarrollo socioeconómico de

su región?

En dicha caracterización, todos los municipios identificaron dentro de la parte Estatal, a sus

administraciones municipales, pero solamente Carlos Arias, moderador de la mesa y representante del

municipio de Florida, identificó al gobierno departamental y Nacional.132

Los representantes de los municipios de Caloto, Pradera, Corinto y Florida, de manera recurrente

manifestaron la presencia de resguardos indígenas dentro de sus territorios, pero cada cual, conforme fue

interviniendo en la mesa, también mencionó otros actores. Caloto reconoció la existencia de reservas

campesinas al igual que Corinto, pero Corinto en particular va a hacer un énfasis sobre la población negra

que allí habita también, describiendo la zona no solamente como multicultural sino como pluri-étnica.

Caloto cuenta con la particularidad de tener asentada en su territorio las tres etnias, estamos

los afro los indígenas y los mestizos. Tenemos tres resguardos, tenemos una zona de reserva

campesina y tenemos cinco consejos comunitarios entonces eso hace que el municipio sea un

poco particular y complicado a la hora de gobernar (Rodríguez, 2016: Mesa 1: línea 21-24)

Para conocimiento de ustedes nosotros somos un municipio pluri-étnico y multicultural/ allá

convivimos negros/ afros/ indígenas\ Entonces/ todos vamos mirando ese desarrollo que {…}

de una u otra forma que estamos buscando para bien de nuestra asociación y del municipio\

Allá también tenemos zonas de Reservas campesinas\ también entran a ser parte del {…} que

buscan hacer parte del Desarrollo de nuestra región (Orejuela, 2016: Mesa 1: línea 261-268).

132

Presentes en todos estos/estos territorios\ ¿Qué actores estatales? Pues/ el gobierno municipal/ El gobierno departamental/ el

gobierno nacional/ los empresarios y los propietarios de la tierra\ (Arias, 2016: Mesa 1: línea 326-327)

258

GRAFICO 2. MATRIZ DE IDENTIFICACIÓN DE ACTORES

FUENTE: Elaboración Propia

Caloto, fue el único municipio que destacó la participación de las Fuerzas Armadas en su

territorio133

y para finalizar dentro de esta catalogación, todos los municipios reconocieron la presencia de

los Ingenios azucareros. Los Ingenios no nos aportan mucho al municipio porque ellos se encargan como

empresa privada están es pendientes de los intereses propios de ellos \” (Mejía, 2016: Mesa 1: línea 107-

108).

En cuanto a los actores no estatales, identificaron principalmente a la guerrilla y a las bandas

criminales, haciendo mención en ellas al responder la última pregunta de la mesa que se abordara con

mayor detalle más adelante: “Factores que veo que \y pues también el conflicto el conflicto armado de

bandas hay muchas bandas en el municipio que pues como que afectan esta parte \ “(Bocanegra, 2016:

Mesa 1: línea 47-48).

En lo que concierne a las respuestas dadas al tercer interrogante: ¿Qué acciones u omisiones

realizan estos que intervienen en el desarrollo socioeconómico de su región?, se presenta el esquema

condensado del panorama general, haciendo una breve síntesis, donde se abstraen los aspectos

133

Las Fuerzas armadas tenemos asentada la brigada 18 del batallón pichincha creo que genera Pues algunos proyectos también

sociales y de inversión y tenemos organizaciones Sociales (Rodriguez, 2016: Mesa 1: línea 19-21)

259

considerados más relevantes y finaliza exponiendo los argumentos de cada municipio para especificar la

acción u omisión de cada uno de los actores que se identificaron con antelación.

GRÁFICO 3. FLUJO DE IDENTIFICACIÓN DE ACCIONES U OMISIONES

Inicialmente, consideran que la administración municipal posee poca credibilidad en los diferentes

territorios134

, debido en parte, según los diferentes representantes a un problema causado por la falta de

planificación por parte de ésta, por un lado y por el otro a la poca gestión que efectúan en sus municipios.

Atribuyen como manifestación máxima de dicha falta de planificación, los planes de desarrollo, al

considerarlos como herramientas inútiles y poco eficaces e ineficientes para las diferentes necesidades de

las comunidades.

Consideran que dichos planes son cortoplacistas por el gobierno de turno, que repercute en

programas y políticas sin visión futura y, por ende, sin continuidad a mediano y largo plazo. Como lo

evidencia el representante del municipio de Candelaria, Milton Pozos: “La planificación y la objetividad

en la continuidad de la planificación\ Y hoy en día {…} se construyen objetivos a largo y mediano plazo/

plasmados dentro de unos planos de desarrollo / dentro de unos diseños pero que solamente se ajustan

al lineamientos {...}” (Pozos, 2016: Mesa 1: línea 232-234)

La poca gestión, se materializa en términos de pocas garantías para la seguridad de los diferentes

líderes de las comunidades que se encuentran amenazados por el conflicto armado135

y la falta de

planificación genera en los habitantes de los diferentes municipios un sentimiento de exclusión por parte

de las administraciones locales hacia ellos, negando su presencia, atribuyen que éstas gobiernan desde

arriba, sin tener en cuenta las necesidades de las diferentes comunidades. Como lo menciona el señor

134

En nuestra región las instituciones han perdido credibilidad se ha gestionado mucho pero lo que se ha gestionado no se ha

ejecutado en lo que realmente se debería hacer/ (Lico, 2016: Mesa 1: línea 89-90) 135

Toribio

260

Isidro Mendoza, representante de una reserva campesina del municipio de Florida: “Social \ no hay

recursos, tampoco entonces que haiga más recursos para nuestro municipio para que se pueda generar

también hacia el campo un plan de desarrollo acorde a las comunidades campesinas e indígenas \”

(Mendoza, 2016: Mesa 1: línea 171-173).

Se puede ver también la posición de la Presidenta de la Fundación Caicedo, Ana Milena Lemos:

“Consideramos que hay una gran debilidad en la gestión pública y esa debilidad en la gestión pública

obedece a que los territorios no han tenido suficiente capacidad para desarrollarse/ Tenemos Gestiones

públicas débiles muy bajos niveles de participación \” (Lemos, 2016: Mesa 1: línea 196-198). Y en términos

de aclaración sobre lo que entienden por planificación, la explicación la hace Adán Orejuela,

representante del municipio de Corinto, Cauca:

La planificación se debe empezar con unas metodologías prácticas de abajo hacia arriba,

porque es que cuando llegamos con procedimientos de calidad, de todos los procedimientos

necesarios para hacer eficientes y eficaces lo encontramos es una camisa de fuerza donde

tenemos que llegar y tenemos que realizar procedimientos, no porque los necesitemos si no

por cumplimiento, entonces esa es la planificación (Orejuela, 2016: Mesa 1: línea 612-618)

Cuando los diferentes representantes manifestaban las acciones u omisiones por parte de la

administración local, entiéndase municipio o gobernación, aclamaban por ser tenidos en cuenta en la

realización de los planes de desarrollo, y se sentían excesivamente preocupados e inquietos sobre los

alcances del proyecto de ley, no queriendo que ésta repita lo sucedido con la Ley Páez. Por ello, avalaron

esta clase de iniciativas donde se sienten escuchados, esperando que sus inquietudes tengan eco, en las

esferas más altas de las administraciones:

Que hemos resistido la violencia y la criminalidad durante 60 años todos y que no es fácil, uno

pararse en una perspectiva diferente que no sea la de una perspectiva incluyente en una ley

que no repita lo que sucedió con la ley Páez donde se asentaron las industrias y el Desarrollo

económico pero no hubo desarrollo integral del territorio\ Lo que sucedió con el nevado del

Ruíz fue exactamente lo mismo y lo que está sucediendo en el eje cafetero para nosotros como

actores de los territorios poder pararnos en una mirada realmente de sostenibilidad y una

perspectiva de territorio (Lemus, 2016: Mesa 1: línea 204-211)

De otra parte, el rol que ejecutan los ingenios azucareros en los diferentes municipios, es

considerado de manera negativa, sin incidencia positiva dentro de sus territorios, sino como entes alejados

y distanciados de las diferentes lógicas. Son vistos como meros consorcios industriales que se preocupan

por obtener la máxima ganancia y no están comprometidos con sus áreas de influencia. Dan a entender,

que no ejecutan planes de responsabilidad social empresarial y su presencia no beneficia a las demás

industrias pequeñas presentes. Más que hablar de acciones, los diferentes representantes adjudicaron

omisiones y criticaron duramente su presencia en los municipios, como actores que inciden de manera

determinante en la afectación directa del medio ambiente:

“Tenemos ingenios pero de cierta forma los Ingenios no nos aportan mucho al municipio

porque ellos se encargan, como empresa privada, están es pendientes de los intereses propios

de ellos \ Que contamos con un hay ingenios pero no hay nada de aportes tampoco para el

municipio (Mendoza, 2016: Mesa 1: línea 168-169)”

Otra parte que quiero también aportarle allí, con lo que dijo la doctora que ha antecedido, es

referente al cultivo de la caña, aparte del desplazamiento, resulta que nuestra cordillera central

es gran productora de agua y ese líquido yo creo que el 90% es consumido por la agroindustria

de la caña de azúcar, para su cultivo, ellos son capaz de secar los ríos\ [interrupción]

En la zona plana. Por qué los ingenios son capaz de secar los ríos y con la complacencia de las

administraciones que son las que deberían controlar ese líquido, pero no ellas ya tienen unas

261

asignaciones que se toman todo el rio, toda el agua necesaria, lo que necesiten y en estos

momenticos se está proliferando la construcción de pozos profundos por parte de los ingenios,

que eso entraría a afectar directamente a los pequeños cultivos que tiene la gente porque el

nivel freático se va a bajar al máximo, entonces nos vamos a ver afectados directamente por

estas actividades que están haciendo los ingenios (Orelueja, 2016: Mesa 1: línea 625-638).

Y con respecto a la parte de los ingenios algo que hemos denotado es que realmente la inversión

hacia {..} el municipio es muy poca, porque es que tenemos un monocultivo, realmente es la caña y si nosotros

vemos…{…} {tomo de referencia el compañero que hacía], hablaba de los pisos térmicos en Pradera también

los tenemos y se puede fortalecer la parte, la parte agrícola, pero la inversión no es suficiente\ (Mejía, 2016:

Mesa 1: línea 106-110)

Para finalizar en el tema de acciones u omisiones por parte de los diferentes actores, encontramos

el rol de las pocas empresas presentes en los municipios y, particularmente el municipio de Pradera,

manifiesta que dichas empresas incumplen con la reglamentación establecida, al no respetar las leyes del

primer empleo

También las empresas que hay son pocas en pedir siempre la experiencia profesional y pues

como poner de nosotros apenas estamos estudiando no omiten esa ley o no cumplen la ley del

primer empleo si no que siempre exigen como esa experiencia laboral la cual nosotros no

contamos entonces son factores que veo que {…} (Bocanegra, 2016: Mesa 1: línea 43-47)

Por otra parte, se encuentra que los actores estatales y no estatales tienen una incidencia significativa

por sus acciones u omisiones en lo que se considera la economía ilegal. Es por ello, que se analizará cuáles

son esas incidencias para los participantes de la mesa de trabajo.

La economía ilegal y sus afectaciones en el desarrollo socioeconómico en el norte del Cauca y el sur del

Valle del Cauca

La economía ilegal y sus afectaciones en el desarrollo socioeconómico en el Norte del Cauca y Sur

del Valle de Cauca, según los participantes de la mesa de trabajo número uno (1): identificación de las

problemáticas que tiene la región que en la actualidad impide un mayor desarrollo económico, incide de

manera negativa en varios aspectos, como lo es la economía, la política, la cultura y lo social.

GRÁFICO 4. IDENTIFICACIÓN DE LA FECTACIÓN DE LA ECONOMÍA ILEGAL

Fuente: Elaboración propia

262

Esta parte del escrito se centrará en entender el contexto y las preocupaciones que los participantes

de la mesa de trabajo expusieron; en el mapa conceptual se dejan entrever los temas a trabajar.

Primeramente, se tratará de cómo los cultivos ilícitos generan incertidumbre para la entrada de inversión

privada en algunos municipios del norte del Cauca y sur del Valle del Cauca, luego, abordaremos el

concepto de economía ilegal desde la perspectiva de la economía subterránea y la relación que tiene en lo

socioeconómico, cultural y político y, finalmente, se harán unas observaciones, a manera de conclusión,

en los aspectos más relevantes en forma de reflexión:

…¿Cómo considera usted que las economías ilegales afectan el desarrollo? /Una es en el tema

de la producción de cultivos ilícitos pero también como los mismos medios de comunicación

han {…} visto eso es una gran problemática pero no deja verse las proyecciones que tenemos

el desarrollo que tenemos en proyecciones y los productos que están saliendo de la Región /

Entonces vemos la relevancia que le da a los productos de cultivo de uso ilícito y no se le da

relevancia a los productos de en sí que están saliendo de la región (Ipia, 2016: Mesa 1: línea

140-146)

El señor Huberneir Ipia del municipio de Toribio (Cauca) y quien habla como representante

indígena de Tacueyó, menciona varios aspectos que cabe destacar, en cuanto a la producción de los cultivos

ilícitos y cómo éstos opacan los aspectos positivos del municipio para mostrarle desde los medios de

comunicación, al país y al mundo, la problemática que viven por este flagelo, desconociendo la relevancia

que tienen los cultivos de uso lícito que producen en el municipio.

Por lo tanto, se genera un ambiente de incertidumbre para la llegada de la inversión privada que

permitiría la creación de nuevos puestos de trabajo que, a su vez, podrían realizar inversión social en la

región, mejorando así la calidad de vida de sus habitantes. En el caso del municipio de Pradera, Diana

Patricia Mejía, quien hace parte de la Alcaldía desde la Secretaría de Planeación, menciona: “y con respecto

a las economías ilegales pues afectan bastante al municipio porque cuando se presentan bandas

delincuenciales {…} las empresas no van a querer invertir y no hay inversión social entonces pues esto es

un factor grande y principalmente el de la educación\” (Mejía, 2016: Mesa 1: línea 114-116).

Contrario a lo que se puede dimensionar, en cuanto a la bonanza que puede generar los productos

derivados de los cultivos ilícitos que se ubican en algunos municipios de la región, algunos de los habitantes

no ven que por ese medio puedan surgir, antes les preocupa lo que pase con los niñas y niños que en un

futuro serán adolescentes y jóvenes. La preocupación radica en la creación del imaginario que el dinero

“fácil” es el camino para encontrar la prosperidad y desarrollo económico y, se podría afirmar, que causaría

el efecto opuesto a lo que buscarían porque afecta de manera directa el desarrollo de los municipios. Laura

Rodríguez, del municipio de Caloto, agrega:

{…} Grupos al margen de la ley las empresas y las fuerzas armadas \ ¿Cómo considero yo

que las economías ilegales afectan el desarrollo socioeconómico? Primero desestabilizan la

economía generan violencia y yo considero que una afectación que está siendo pues muy

delicada en el municipio es la cultura que se está generando de facilismo y de, de

mediocridad aunque sea un poco fuerte la palabra /Del municipio tenemos cultivos de uso

ilícito y pues no, no solo tal problema del cultivo sino también la comercialización y del

consumo lastimosamente los jóvenes están accediendo con mucha<…> a estas prácticas y

esto está afectando bastante a el municipio (Rodríguez, 2016: Mesa 1: línea 28-35).

De la misma manera, Adán Orejuela del municipio de Corinto (Cauca) expone:

{…} nuestra juventud se ha visto niños y niñas/ se ha visto muy afectado con esta economía que

se maneja en nuestro municipio/ porque ya aparte de ser productores pasamos a ser

consumidores/ que es donde directamente se va a afectar el desarrollo que va a tener nuestro

263

municipio en estos próximos/en los próximos años que {…} venideros\ (Orejuela, 2016: Mesa

1: línea 252-256)

Ese efecto opuesto, expuesto en párrafos anteriores, es la preocupación que se deriva del consumo

de sustancias ilícitas que se puede convertir en un problema de salud pública que deberá ser atendido por

la Administración Pública de los municipios que se vean afectados y esto debilitaría la fuerza laboral futura

que se debería sumar a la generación del desarrollo socioeconómico que se busca.

Paralelamente, al consumo de las sustancias ilícitas, se suma el problema de las bandas de

microtráfico que se extiende, según Carlos Humberto Arias participante de la mesa 1, en varios municipios

que hacen parte del sur del Valle del Cauca y norte del Cauca lo que genera una falsa economía y le resta

tranquilidad a los habitantes:

Lo otro es ¿Cómo considera usted que las economías ilegales afectan el desarrollo? Afectan

los territorios municipales porque no permiten tranquilidad en sus habitantes\ y por ejemplo/

en el caso de Florida el tema del microtráfico ¿No? Estamos coincidiendo con Miranda/ con

Corinto/ con Pradera y con Palmira en el tema del microtráfico\ es un tema que/ es una falsa

economía que a la final ¿genera qué? como un/un/ un digamos imaginario en los muchachos/

en los jóvenes de que no/ yo tengo que hacer el mal/ yo tengo que matar/ yo tengo que robar/

yo tengo que [inteligible] pero yo no tengo que producir\ eeh es básicamente como esos

puntos\ <…> (Arias, 2016: Mesa 1: línea 341-347).

Se puede inferir que a lo que se le denomina “falsa economía”, es considerada por algunos

académicos como economía subterránea, para entender las dimensiones de ésta es necesario observar la

siguiente tabla:

TABLA 5. TAXONOMÍA DE LAS ACTIVIDADES DE LA ECONOMÍA SUBTERRÁNEA

Actividades ilegales

Transacciones Monetarias Transacciones no monetarias Comercio de bienes robados; tráfico y

producción de Drogas; prostitución,

juego; contrabando y fraude

Trueque: drogas, bienes, bienes

robados, contrabando

Producción drogas para uso personal

Robar para uso personal

Actividades legales

Evasión

impuestos

Elusión Evasión

impuestos Elusión

Ingresos no

reportados de

empleo cuenta

propia; Salarios,

sueldos y activos de

trabajo en bienes y

servicios legales.

Descuentos a

empleados,

beneficios al margen

Trueque de

bienes y

servicios

legales

Todo trabajo

cuenta propia y

realizado con

ayuda de

vecinos

Fuente: Schneider y Enste (2000), consultado en Arango, Misas, & López, (2005)

Hay dos clases de actividades, primera, las actividades legales; dada por los ingresos no reportados,

trueques de bienes y servicios legales que evaden impuestos y, segunda, las actividades de índole ilegal;

dada por el comercio de bienes robados, tráfico y producción de drogas, entre otros. Estas dos

clasificaciones abarcan el concepto de economía subterránea y repercuten negativamente en el crecimiento

del desarrollo socioeconómico, en este caso, de los municipios del norte del Cauca y sur del Valle del

Cauca que presidieron en la actividad de la mesa de trabajo.

264

Por ende: “{…} la economía subterránea {es}, definida ampliamente como aquella asociada con

actividades al margen del código legal de un país, es de particular relevancia en Colombia debido al alcance

que tiene la economía del narcotráfico y la economía informal evasora de la legislación fiscal y laboral”

(Arango, Misas, & López, 2005).

…¿Cómo considera usted las economías ilegales afectan al desarrollo socio-económico? Claro

que las afectan\ ¿por qué? Porque como les dije anteriormente nosotros vivimos de una falsa economía

porque el precio de los de los cultivos de uso ilícito superan a los de precios de los listos de los lícitos\

y de eso/ aparte de la comercialización/ porque es que la Marihuana y la Coca se siembra

[incomprensible] el día/ mientras los otros productos hay que sacarlos a la galería/ y eso hasta dejarlos

tirados porque no tenemos la forma de como ese producto llegue a Cali con unos buenos canales de

comercialización\ entonces tenemos que mejorar esa parte porque nunca [inteligible] comercialización

y paquetes tecnológicos para la comercialización de todos estos productos\ (Orejuela, 2016: Mesa 1:

línea 282-290).

Es por ello, que donde no hay control por parte del Estado se genera que no haya entrada de

recursos económicos por la economía informal y la lucha contra el narcotráfico es una lucha en vano sino

se realiza inversión social y se fortalece los canales productivos de las personas que habitan los municipios

del norte del Cauca y sur del Valle del Cauca. En ocasiones, la comercialización de los productos lícitos se

convierte en un problema para el productor porque no tiene como venderlos y como poder llegar a las

diferentes ciudades como Cali.

No obstante, en la legalización de ciertos cultivos que son considerados ilícitos en este momento,

se vislumbra una alternativa productiva que puede beneficiar a los pobladores de Corinto y, por qué no de

los demás municipio donde se cultiva, en este caso la marihuana. Por lo tanto, se ve como una opción de

negocio, siempre y cuando, el Gobierno Nacional los tenga en cuenta para que sean partícipes de esta

iniciativa donde se le pueda realizar control y seguimiento, tal cual como sucede con los productos lícitos,

para su comercialización como lo hacen algunos estados que componen los Estados Unidos de Norte

América y Uruguay:

{…} los cultivos de uso ilícito que afecta directamente a la población\ <…> ¿Por qué el uso

ilícito? Primeramente/ pues todos sabemos que eso crea una falsa economía y nuestros

territorios están bastante plagados de esos cultivos\ Marihuana/ Coca / siendo considerada la

de Corinto la de mejor calidad para el mundo\ Entonces eso no nos beneficia en nada por

ahora/ porque de acuerdo a los cambios que va a tener el uso de la marihuana podemos vernos

favorecidos o desfavorecidos de acuerdo a como nosotros/nosotros lleguemos a/ a considerar

y que el gobierno también nos considere como una parte para intervenir/ para el uso licito del

extracto de la marihuana\ … (Orejuela, 2016: Mesa 1: línea 246-252).

Conclusiones

Durante la mayor parte del texto se ha hecho énfasis en la problemática de la economía ilegal

y como éste impide un mayor crecimiento en el desarrollo socioeconómico destacándose las

problemáticas sociales y culturales que generan una afectación en tejido social, que a su vez, incide

en el panorama político y económico de la región al tener que dirigir los esfuerzos de la

Administración Pública a controlar conflictos desencadenados a partir de la venta y tráfico de

estupefacientes, por ende, se dejan de destinar recursos para otros temas importantes para la

población en la parte social, recreativa, educativa, de salud, agrícola, entre otras, para darle

preponderancia al tema de seguridad.

265

El costo de oportunidad que se asume cuando se invierten recursos en materia de seguridad

con respecto a la inversión social, hace que este costo sea muy alto, al no realizar inversión en temas

coyunturales que beneficien realmente a la población y que evite que estos a su vez sean seducidos

por el dinero fácil producto de los cultivos ilícitos, donde la población tenga vías terciarias adecuadas

para poder transportar sus productos agrícolas y disminuyendo así los costos del transporte y tiempo,

donde se logre apoyar el sector agrícola evitando que los intermediarios sean los que se beneficien

del intercambio comercial donde el menos beneficiado es el productor.

Se necesita, dado el caso, que si se llegase a dar la posibilidad del uso de la marihuana en

temas medicinales, se tenga en cuenta a la población que en este momento está en la ilegalidad para

que se convierta en un aliado del proceso y donde se escuche a esa población para entender el

contexto para poder ofrecer cambios representativos que puedan suplir con algunas de sus

expectativas desde la legalidad.

Finalmente, la inversión en educación pensada y estructurada desde el contexto, es decir,

desde la base de la población, conociendo la realidad social y las vocaciones de la región haría que

las niñas, niños, adolescentes y jóvenes tuvieran mayores opciones para su desarrollo social que en

un futuro aportarían al desarrollo socioeconómico de la región generando espacios de paz porque

la paz se crea desde la base y no desde una visión top-down (arriba-abajo) desde el centro del país.


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Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. México: Planeta. Recuperado el 2 de mayo de 2016

266

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 2: IDENTIFICACIÓN DE DEMANDAS, INTERESES

Y TENSIONES POR PARTE DE ACTORES DE LA SOCIEDAD CIVIL FRENTE A LAS

EXPECTATIVAS DE DESARROLLO ECONÓMICO DE 7 MUNICIPIOS DE LA REGIÓN SUR-

OCCIDENTAL DEL PAÍS EN UN ESCENARIO DE POST-ACUERDO.



Con base en la teoría del policy cycle y el enfoque deliberativo para el análisis de políticas públicas,

la actividad tiene como fin obtener información de los actores con el propósito de realizar una formulación

técnica del problema: Incentivar el desarrollo socioeconómico de 7 municipios afectados por el conflicto

armado en Colombia.

La técnica de investigación sería una fusión entre los elementos de un análisis QDA (Qualitative Data

Analysis) y el GT (Grounded Theory). Para realizar este ejercicio se parte de la técnica de investigación

denominada QDA (Qualitative Data Analysis) –análisis de contenido de carácter cualitativo-; y en su

interior para llevar a cabo el proceso de análisis de la información, se toman elementos de la categorización

propuesta por GT (Grounded Theory) en la versión de Corbin y Strauss; sin embargo, no se emplean

todos los elementos de su propuesta.

GRAFICO 5. PROCESO METODOLÓGICO

El proceso de análisis de la información es la siguiente:

TABLA 6. DEFINICIÓN DE CONCEPTOS

Definición de los conceptos que componen el proceso de análisis de la información:

Codificación abierta: el proceso analítico por medio del cual se identifican los conceptos y se descubren en los datos sus

propiedades y dimensiones Fenómenos: ideas centrales en los datos, representadas como conceptos. Conceptos: basamentos

fundamentales de la teoría Categorías: conceptos que representan fenómenos. Propiedades: características de una categoría,

cuya delineación la define y le da significado. Dimensiones: escala en la cual varían las propiedades generales de una

categoría, y que le da especificaciones a la categoría y variaciones a la teoría. Subcategorías: conceptos que pertenecen a una

categoría, que le dan claridad adicional y especificidad.” (Strauss, & Corbin, 2002: 110).

Codificación axial: proceso de relacionar las categorías a sus subcategorías, denominado "axial" porque la codificación ocurre

alrededor del eje de una categoría, y enlaza las categorías en cuanto a sus propiedades y dimensiones.” (Strauss, & Corbin,

2002: 135).

Codificación selectiva: Es el proceso de integrar y refinar la teoría (Strauss, & Corbin, 2002: 157). “En la codificación abierta,

el analista se preocupa por generar categorías y sus propiedades, y luego busca determinar cómo varían en su rango

dimensional. En la codificación axial, las categorías se construyen de manera sistemática y se ligan a las subcategorías. No

obstante, sólo cuando las categorías principales se integran finalmente para formar un esquema teórico mayor, los hallazgos

de la investigación adquieren la forma de teoría. La codificación selectiva es el proceso de integrar y refinar las categorías.”

(Strauss, & Corbin, 2002: 157). “Si construir una teoría es el objetivo del proyecto de investigación, entonces los hallazgos

deben presentarse como un conjunto de conceptos interrelacionados, no sólo como una lista de temas. Las afirmaciones

que expresan relaciones, como los conceptos, se extraen, como abstracciones, de los datos. Sin embargo, como son

interpretaciones abstractas y no detalles descriptivos de cada caso (datos crudos), el analista los construye" (como los

conceptos) a partir de los datos.” (Strauss, & Corbin, 2002: 159).

Fuente: Strauss, A. & Corbin, J (2002).

Texto en vivoCodificación

abiertaCodificación axial

Codificación selectiva

Producción de diagramas

Triangulación con otros datos, y/o

teorías.

267

La estrategia de recolección de información fueron las mesas de trabajo: Se llevaron a cabo 3 mesas

de trabajo. La mesa Nro. 1 contó con 13 asistentes. En la mesa Nro. 2 participaron 10 actores. En la mesa

Nro. 3 participaron 12 personas. Todos ellos se encuentren vinculados a la región del Sur del Valle del

Cauca, y del Norte del Cauca, y estarían afectados por una propuesta de construcción de un proyecto de

Ley para el fomento socioeconómico de la región, en un contexto futuro de los post-acuerdos. En tal

sentido, los actores cumplieron al menos una de las características del siguiente perfil socio-representativo:

GRÁFICO 6. PERFIL SOCIO REPRESENTATIVO PARA LA DEFINICIÓN DE ACTORES

Los diálogos de las mesas de trabajo fueron grabadas en audio, posteriormente se procedió a hacer

una estabilización de la información a través de registros escritos, con los que se llevará a cabo el ejercicio

de codificación y categorización de la información empleando el método de análisis comparativo constante,

característico de GT. Una vez realizados los procesos de codificación y categorización se procede a escribir

al análisis mediante la saturación de los elementos teóricos y categoriales, no obstante, también se incluirá

los elementos de divergencia argumentativa, aunque se distinguirá dichos argumentos en el proceso

analítico de la información.

268

TABLA 7. CONVENCIONES DE TABULACIÓN DE ENTREVISTAS136

Convenciones básicas

/ Se emplea al final de cada proposición con tono ascendente en lugar de puntos y comas.

\ Se emplea al final de cada proposición con tono descendente en lugar de puntos y comas.

¿? Apertura y cierre de interrogación.

¡! Apertura y cierre de entonación exclamativa.

<…> Pausa larga.

[…] Cualquier forma de edición por parte del transcriptor = Ejemplo: [Incompleto], [Ininteligible].

Forma de citación de fuentes orales

{…} Edición de fragmentos onomatopéyicos o de continuidad discursiva.

Ejemplo: (Mesa Nro. 2 IDIT 2016, Trans. Nro 1, pp. 2, 18-22).

Mesa Nro. 2: en efecto corresponde al número de orden dentro de las mesas de trabajo).

IDIT: Identificación de demandas, intereses y tensiones por parte de los actores.

2016: Año de realización de las mesas.

Trans. Nro 1. Número de la transcripción y estabilización de las fuentes orales.

pp. 2: Páginas dentro de la transcripción y estabilización referida.

pp. 133-153. Número de las líneas dentro de la transcripción y estabilización referida.

Del concepto de desarrollo como crecimiento económico al desarrollo de las regiones y las comunidades.

El papel fundamental de la participación y la deliberación política en la formulación de política pública.

Un primer aspecto consiste en el valor que tienen en sí mismas las mesas de trabajo como una

herramienta de participación y deliberación de los actores que forman parte de un fenómeno político y

social. En este caso específico frente a los problemas concernientes a una perspectiva e intencionalidad de

desarrollo social y económico de una región en un escenario de post-acuerdo; que además tiene la

aspiración de convertirse en un proyecto de ley:

/Agradecer primero a esta iniciativa/ {…} / {que consiste en} el acompañamiento/ a través de la

academia/ a esta iniciativa/ {…} / que afortunadamente en el marco del Estado social de

derecho/ y la participación ciudadana y democrática / nos permite adelantar este tipo de

iniciativas legislativas/ para que en un momento dado/ con apoyo de la academia pueda llegar

a ser realmente un proyecto de ley/ (Mauricio Canso137, Mesa Nro. 2 IDIT 2016, Trans. Nro

1, pp. 2, 9-16).

Sin embargo, el valor del tema de la participación política no se plantea unívocamente en relación

con el ejercicio propuesto de investigación; el interés de una mayor participación política y ciudadana se

constituye en una de las preocupaciones de las comunidades frente al ejercicio llevado a cabo por el

gobierno en torno a los diálogos de paz con las FARC. Esta preocupación se expresa a partir de dos

elementos: en primera instancia, la participación resulta determinante en la implementación de los

acuerdos que se produzcan como resultado de la negociación. En segunda instancia, la necesidad de que

las distintas etapas de problematización, formulación, implementación, y análisis de las políticas públicas,

de los programas planteados como medidas para buscar una sociedad que propenda por la superación del

conflicto, debe tener un componente de mayor participación comunitaria que el que existe en la actualidad,

con el fin de que no se planteen de manera exógena a las comunidades que directamente se afectarían por

su puesta en marcha:

136

Fuente convenciones básicas: Tusson, V., Amparo (2002). El análisis de la conversación: entre la escritura y el sentido. En:

Estudios de Sociolingüística 3(1), 2002, pp. 133-153. Autores de referencia para el empleo de las herramientas de análisis de

las fuentes orales: (sociolingüística): Goffman (1959), (1964) / Garfinkel (1964), (1967); / de la antropología, Gumperz & Hymes

(1964), (1972). 137

Mauricio Canso (Secretario de Gobierno de la Alcaldía municipal de Toribío, Norte del Cauca).

269

{…} <…> de otro lado, también la participación comunitaria / parece que es fundamental

también en la tarea de la implementación de los post acuerdos / {…} <…> / precisamente en

consonancia también con la idea de la necesidad de agruparse/para contrastar de alguna

manera pues ese modelo centralista que tenemos en este país y que no permite que regiones

como las nuestras puedan tener un buen desarrollo. {…} que en el tema de la participación

comunitaria/ haya una promoción también mucho más efectiva de los espacios de

participación ciudadana/ para que la ciudadanía pueda estar desde la planeación/ la ejecución

Y la fiscalización/ incluso si se quiere de los recursos y de las inversiones para que no suceda /

lo que dice el compañero de Toribio/ que se aprueban las políticas públicas / pero finalmente

/ éstas / no aterrizan en la solución real de las comunidades que la requieren/ (Mesa Nro. 2

IDIT 2016, Trans. Nro 2, pp. 3, 49-64).

270

GRÁFICO 7. DEL CONCEPTO DE DESARROLLO COMO CRECIMIENTO ECONÓMICO AL DESARROLLO DE LAS

REGIONES Y LAS COMUNIDADES.

271

La importancia de pensar el desarrollo en relación directa con los proyectos de vida de las comunidades

que conforman la región.

Un segundo aspecto a resaltar se trata del concepto de “proyecto de vida”, “plan de vida” una

expresión que es empleada por un funcionario del gobierno municipal de Toribio y que permite establecer

una relación entre una concepción del ejercicio de gobierno, con una perspectiva situada del concepto de

desarrollo, que podemos apreciar en la siguiente cita:

/Nosotros como comunidades del Norte del Cauca/ {…}

/comunidades indígenas/

/representadas en un plan de vida comunitario que se denomina/ plan de vida/ proyecto Nasa

y Alcaldía municipal/ trabajamos conjuntamente/

/La alcaldía municipal es una herramienta de trabajo para el plan de vida comunitario de los

tres cabildos/ (Mesa Nro. 2 IDIT 2016, Trans. Nro 1, pp. 2, 18-22).

En efecto, existe una tensión importante dentro de la concepción misma de lo que se concibe por

el concepto de “desarrollo”, generalmente interpretado desde la dimensión de la escuela de Chicago138

como “desarrollo económico”, a la categoría propuesta inicialmente en términos de “desarrollo socio-

económico”. Categoría que se interpretó como un giro a la concepción neoclásica del desarrollo, en el

sentido que implica la no adopción unívoca del desarrollo desde las variables tradicionales del

“crecimiento”; sino la inclusión de otros factores más situados en relación con las personas, los territorios

y la sociedad misma.139

En la cita anterior podemos interpretar como existe una perspectiva del desarrollo que parte de la

auto-comprehensión en términos de un “proyecto de vida” que nosotros con Arturo Escobar podríamos

situar en una perspectiva del “post-desarrollo”. Arturo Escobar (2002) sostiene que desde la segunda guerra

mundial la perspectiva del desarrollo ha atravesado cuatro etapas: la primera, que podríamos denominar

la interpretación del desarrollo como crecimiento económico, del fortalecimiento de la industria, y de la

premisa de que el desarrollo se había alcanzado mediante el cumplimiento de etapas económicas que

podrían trasladarse a las naciones subdesarrolladas.

La segunda, denominada como la teoría de la dependencia, que propuso un cambio de paradigma

con la premisa estructuralista del desarrollo, en tanto ella no tiene la capacidad de interpretar los elementos

sociales e históricos de Latinoamérica, y en cuanto es necesario romper con la comprensión de las

relaciones desde la imagen del centro y la periferia. La tercera, una crítica post-estructuralista del desarrollo,

y la cuarta un análisis post-estructuralista del desarrollo. Escobar (2002) asume que estas etapas pueden

138

De acuerdo con López (2012: 59) las características de la implementación de las políticas por parte de la “Escuela de chicago”

en términos del desarrollo fueron: primero, la implementación del principio liberal de la superioridad de la economía sobre la

política. Segundo; una perspectiva antropológica fundada en los siguientes rasgos: A) la existencia limitada de recursos, B) la

consolidación del individualismo metodológico y la primacía del homo œconomicus, C) la búsqueda progresiva de aumentar

las ganancias, D) una noción de integración social reducida a las fuerzas del mercado, E) la existencia de intereses neutros en la

gestión pública y privada, F) y una limitación del Estado a los dominios de seguridad, reglamentación, medioambiente, y la

existencia de cierto tipo de servicios que no son interés de las empresas privadas. 139

En la versión de Robert Lucas de la Universidad de Chicago, la relación entre desarrollo económico y crecimiento se plantea

de la siguiente forma: “Por el problema del desarrollo económico simplemente entiendo el problema de la contabilidad del

patrón observado a través de países y del tiempo en niveles y tasas de crecimiento del ingreso per cápita.” T.L: “By the problem

of economic development I mean simply the problem of accounting for the observed pattern, across countries and across time,

in levels and rates of growth of per capita income.” (Lucas, 1998: 3).

272

interpretarse desde tres grandes paradigmas del desarrollo, que a su vez, se relacionan con enfoques del

conocimiento en ciencias sociales: el paradigma liberal, el marxista y el post-estructuralista140

.

Se puede establecer una caracterización general de los paradigmas del desarrollo de la siguiente

forma: 1) Las teorías ortodoxas del desarrollo, el desarrollo económico entendido como proceso de

modernización universal: (1945) hasta el año (1965) (Cfr. Peemas, 2002). 2) Las teorías heterodoxas el

desarrollo: el modelo cepalino y la teoría de la dependencia (Cfr. Cardozo & Faletto (1978), (Ocampo,

2005)). 3) La contra-revolución neoclásica; consenso de Washington y la implementación de la política

neo-conservadora. (1980- Periodo actual) (Cfr. Williamson, (1990), (1993)). (4) El desarrollo sostenible

(Informe Brundtland (1987)). 5) El desarrollo humano y el desarrollo como formación de libertades y

capacidades (Sen, (2000) y Nussbaum (1988), (1995)). Más recientemente Arturo Escobar ha introducido

el concepto de post-desarrollo. El post-desarrollo surge como una perspectiva del desarrollo desde la

periferia en una crítica directa al concepto de desarrollo de la teoría neoclásica, y para ello retoma premisas

de las teorías Post-coloniales y de-coloniales. Particularmente, el tema del post-desarrollo propone la

importancia de la construcción cultural, a partir de la pregunta por “el buen vivir”; una dimensión que se

defiende desde la concepción de los estudios culturales, y busca la reivindicación de la identidad y el

reconocimiento del pensamiento autóctono y latinoamericano:

/Mi nombre es Saraí Bitonas/ coordinadora de Educación del territorio indígena de Tacueyó/

{….} nuestro interés/ es que no solamente pues las entidades / tanto las alcaldías/ como los las

entidades territoriales / apoye {con} sus procesos / sino que también/ la comunidad {…}

empieza a ser un proceso de conciencia/ y de continuar en el trabajo/. <…> Nosotros con este

momento estamos en un proceso/ de construcción de nuestro plan de vida/ y en la

reconstrucción del plan de vida/ y nuestro enfoque es / en el desarrollo económico de nuestro

territorio/ y más que en el desarrollo económico/ es como potencializar prácticamente el

ejercicio económico de las familias/ y hablamos nosotros en nuestro territorio/ que está bajo el

marco del Oeste {…} el desarrollo económico también individual/ pero también el desarrollo

económico colectivo/ {…} y por la paz territorial / ya venimos en un proceso de construcción /

las comunidades indígenas desde hace 522 años en un proceso de lucha/ de salir adelante de

un proceso de lucha de nuestros derechos/ {…} No solamente la parte económica sino/ también

la educación/ la salud /y como nosotros día a día nos venimos fortaleciendo/ y {…} frente al

tema que nos ha generado daño en el territorio ha sido el tema del conflicto armado/ donde

muchas de nuestras comunidades se desplazaron/ a otros territorios / {…} (Mesa Nro. 2 IDIT

2016, Trans. Nro 3, pp. 2, 1-27).

El Post-colonialismo es hijo del post-modernismo cuyo objetivo fundamental consiste en la

pretensión de romper con la modernidad y el modernismo occidental. El Post-colonialismo busca plantear

una lectura distinta entre los imperios europeos y las ex-colonias. El post-colonialismo busca superar el

discurso moderno de los colonizadores. África, América latina y Asía, tienen en común una historia de

140

Para Escobar, el paradigma liberal encuentra su origen en Adam Smith, John Stuart Mill, John Locke, Hobbes hasta Milton

Friedman o Jeffrey Sachs Escobar incluye en este paradigma los filósofos morales liberales y considera que el concepto central

de este paradigma es el papel del individuo de la sociedad y del mercado. El segundo es el materialismo histórico, el cual se

centra en el análisis de las categorías de trabajo, capital, y producción. La tercera, es la teoría post-estructuralista, se centra en el

análisis del lenguaje, las significaciones y las representaciones y la manera cómo el lenguaje construye la realidad: “¿Cuáles son

las consecuencias de mirar el desarrollo desde estos diversos puntos de vista? Por un lado, en la teoría liberal, tenemos que los

actores relevantes son los individuos, las instituciones y el Estado. Para la teoría marxista los actores relevantes son las clases

sociales, los movimientos sociales y un Estado democrático. El Estado sigue siendo importante dentro del marxismo. Según la

teoría posestructuralista lo relevante son las comunidades locales, los nuevos movimientos sociales, las ONGs y todos los

productores de conocimiento. La teoría posestructuralista se centra en quién y cómo se produce conocimiento, porque en gran

medida, en la producción de conocimiento se produce la realidad misma. La pregunta del desarrollo que hace la teoría liberal

es ¿cómo puede una sociedad desarrollarse o ser desarrollada a través de la combinación de capital y tecnología y acciones

estatales individuales? Esta es la pregunta que el Estado y las grandes instituciones del desarrollo como el Banco Mundial todavía

se hace, el Estado neoliberal en particular: el desarrollo a partir del individuo, del capital, de la tecnología, del

mercado.“(Escobar, 2002).

273

dominación colonial; por lo tanto, en el análisis social de sus propias fuentes, se pueden hallar

contribuciones a nuevas realidades sociales, particularmente cuando se habla de las asimetrías del poder.

Así uno de los propósitos de los estudios subalternos es la reconstrucción de los imaginarios colectivos.

Una construcción simbólica mediante la cual una comunidad se define a sí misma, e intenta oponerse

críticamente a la capacidad de los medios de imponer los imaginario de una “tradiciones inventada” en el

contexto de la formación de los Estados-nación. Las posturas De-coloniales y post-coloniales no son

homogéneas; ellas surgen a partir de diferentes disciplinas como la literatura, la historia, el psicoanálisis,

feminismo, desde distintas áreas geográficas y culturales. Pero todas ellas tienen en común que sus autores

buscan re-interpretar el sujeto y la historia colonial como han sido representados tradicionalmente por

Occidente.

Por otro lado, existe un “reclamo” en el sentido que cuando se promueven iniciativas legislativas

para promover el “desarrollo socio-económico”; éstas se encuentran dirigidas a los industriales y no se

orientan a promover las actividades económicas de las comunidades. El escenario de construcción de una

sociedad colombiana post-conflicto, o a partir de la noción post-acuerdo, requiere precisamente que los

beneficios de las políticas económicas; en primer lugar, no se queden sólo en discursos por parte del

gobierno; pero en segundo lugar, que tengan la capacidad de impactar la diversidad étnica y cultural de las

comunidades que habitan la región:

/Nosotros hablamos del posconflicto/ del pos-acuerdo /en el marco de lo que se viene {…} /

Para las zonas que representamos / hablar de paz /debe estar acompañada de hechos. / Es

decir/ que la palabra se debe transformar en acción/ y una situación muy puntual que tenemos

/ como comunidad indígena/ como territorio municipal /diría yo/ {…} a través de esta iniciativa

/ {…} la proposición de establecer una política pública económica / {…} sea realmente social /

que cuando hablemos ya de la asociación de municipios del norte del Cauca y sur del Valle /

{sea} para {…} la construcción de un proyecto de paz/ {…} esa política pública llegue realmente

a quien debe de llegar/ al sector campesino/ al sector afro/ y a las comunidades indígenas/ en

una sola palabra/ al sector trabajador del país/ ¡Porque es que las políticas públicas actuales

económicas o financieras no le llegan a este sector poblacional al que me estoy refiriendo!

/¿Por qué?/ Porque las políticas económicas y financieras están direccionadas para fortalecer

otros intereses económicos/. (Mesa Nro. 2 IDIT 2016, Trans. Nro 1, pp. 3, 31-40).

En este mismo orden de ideas, se manifiesta la necesidad de crear formas alternativas del desarrollo

que estén directamente conectadas con la realidad socio-económica de la región. Particularmente, se hace

referencia a la existencia de un fondo rotatorio que impacta las comunidades de Toribio, San Francisco y

Tacueyó, el cual, según el actor que intervino, les ha permitido afianzar iniciativas económicas dentro de

las mismas comunidades:

/ {un} fondo rotatorio económico ˂…˃ / hace un crédito a los comuneros y comuneras del

resguardo/ y ese crédito\ es un crédito con unas políticas muy flexibles/ y permiten el desarrollo

de economías propias/ permiten el desarrollo de iniciativas locales/ para poder hablar nosotros

de objetivos de desarrollo sostenible / esas políticas económicas deben de direccionarse a

quien realmente lo necesite\ pero no en el marco del paternalismo, no en el marco de la

misericordia / {…} ˂…˃ Nosotros siempre partimos como comunidades indígenas de los tres

resguardos de Toribio\ San Francisco y Tacueyó / ubicados en el norte del Cauca / en el

municipio de Toribio/ lo que queremos es oportunidades que conlleven al desarrollo \ ya

tenemos establecidos los cultivos de café/ es un territorio muy rico en producción/

agropecuario particularmente en café/ (Mesa Nro. 2 IDIT 2016, Trans. Nro 2, pp. 2,1-10).

Esta perspectiva, de instrumentos de desarrollo local, ha sido impulsada en forma previa por las

instituciones multilaterales para el fomento del desarrollo regional a través del concepto de

empoderamiento. El Banco Mundial presenta dos definiciones de empoderamiento; la versión corta

274

descrita por Narayan es la siguiente: “Empoderamiento es la expansión de los activos y capacidades de los

pobres para participar en, negociar con, influir sobre, controlar, y tener instituciones responsables que

influyan en su vida.” (2004: 16). En la definición que aparece en la página web del BM141

, este concepto es

descrito como los procesos dirigidos para la creación y el apoyo de comunidades autosuficientes con el

objeto de producir una visión integral del desarrollo en Latinoamérica; en ese sentido, el empoderamiento

pretende, mediante políticas públicas efectivas de reducción de la pobreza, fortalecer la capacidad de

autogestión de diversas comunidades.

Desde la perspectiva de Narayan (2004: xv-xvi) los procesos de reforma institucional que conduzcan

a la implementación del empoderamiento son: 1) acceso a la información; 2) inclusión y participación; 3)

responsabilidad y rendición de cuentas; y 4) organización local. Frente al primero, acceso a la información,

el análisis de Narayan parte de la premisa de que la información es poder: “Los ciudadanos informados

están mejor equipados para aprovechar oportunidades, tener acceso a servicios, ejercer sus derechos y

hacer que los actores estatales y no estatales respondan.” (2004: xv). Desde su interpretación las áreas

críticas sobre las cuales los ciudadanos deben tener libre acceso a la información son: a) desempeño del

Estado y del sector privado; b) información sobre los mercados financieros; c) reglas y derechos claramente

establecidos para el ofrecimiento de los servicios básicos; d) ampliar la participación de la plataforma

tecnológica que permita un mayor acceso. Este es precisamente una de las dificultades que tiene el

concepto de empoderamiento, si bien por un lado se presenta como una estrategia de fomento del

desarrollo local, tiene el antiguo problema de que es planteado por técnicos de política pública, que

desconocen la realidad de las comunidades en que tales programas generalmente se implementan. Por

este motivo, el anterior criterio del manejo de la información si bien es valioso desde el punto de visa

analítico, es casi irrealizable dentro de las posibilidades reales de conectividad de las comunidades

indígenas, afrocolombianas y en general de las comunidades de la región.

Por Inclusión y participación –el segundo principio del empoderamiento- entiende Narayan (2004:

xv) la capacidad que tienen los pobres y grupos de exclusión para acceder a los recursos públicos limitados,

aprovechando las prioridades locales; de igual forma, también se entiende un ejercicio de participación en

los presupuestos en torno a servicios básicos locales y nacionales. Por el tercero, responsabilidad o rendición de cuentas, hace referencia a la necesidad de ejercer la veeduría ciudadana, a la existencia de

mecanismos e instituciones que permitan exigir responsabilidad tanto administrativa como política para

que los gobernantes sean responsables con los ciudadanos y las empresas con sus clientes. En último lugar,

por organización local, se entiende la capacidad colectiva, la movilización social y la habilidad de las

personas para trabajar en forma conjunta, con el fin de procurar resolver los problemas de interés común.

Para Deepa Narayan (2004: 15), el empoderamiento está ligado a diferentes contextos

socioculturales y políticos, es decir, ciertamente tiene una importante dimensión de construcción de la

identidad personal, pero ésta se encuentra intrínsecamente relacionada con los valores políticos, sociales o

culturales de un contexto histórico, geográfico y humano especifico, y al mismo tiempo, el

empoderamiento tiene valor instrumental, dada su dimensión política y económica.

Para Narayan (2004: XV) el empoderamiento se refiere a la articulación de tres capacidades básicas

del ser humano: la libertad, la elección y la acción; la falta de libertad, como es entendida en este contexto,

se refiere a la “in-capacidad” de las personas en situación de pobreza de influir en la construcción y

realización de la agenda pública, pero también, al escaso poder de incidir en las dinámicas del mercado.

Por este motivo, el empoderamiento se relaciona con la posibilidad de expandir bienes y capacidades que

permitan ejercer una ciudadanía con mayor autonomía y en busca de un bienestar económico. De igual

141

http://info.worldbank.org/etools/docs/library/109646/curso_lac/curso_lac/lecturas.html.

275

forma, el empoderamiento incluye desde la satisfacción de bienes primarios como la salud, la educación y

la vivienda, pero abarca una dimensión propia de los movimientos sociales, en tanto existe la habilidad de

organizarse y movilizarse con el objeto de emprender acciones colectivas que busquen la solución a

problemáticas concretas:

Empoderar a hombres y mujeres pobres implica la remoción de barreras institucionales

formales e informales que les impiden emprender acciones para aumentar su bienestar –

individual o colectivamente– y que limitan sus posibilidades de elección. Las instituciones

formales claves incluyen el Estado, los mercados, la sociedad civil y agencias internacionales;

entre las instituciones informales se cuentan normas de exclusión social, relaciones

explotadoras y corrupción. (Narayan, 2004: xv).

Sin embargo, como lo sostiene Jo Rowlands (1995: 101), el concepto de empoderamiento es

problemático tanto para quienes formulan la política pública (policy-makers) como para quienes lo ponen en práctica (development practitioners). Desde la creación del término, en el trabajo de Caroline Moser

(1991)142

Gender planning in the Third World: Meeting Practical and Strategic Gender Needs, esta noción

estuvo ligada a un enfoque de género; no obstante, esto ha cambiado, figuras dominantes en la política,

como la del expresidente de EEUU, Bill Clinton, lo emplearon en sus programas de gobierno. La

influencia del concepto abarca fundamentalmente las disciplinas del Trabajo Social y la Educación, aunque

su dominio se ha extendido a otras disciplinas humanas y sociales. Ahora bien, su característica

fundamental consiste en integrar personas que tradicionalmente se encuentran fuera de la agenda política del gobernante (decision-making process); de tal manera que las estructuras de gobierno permitan que

estos individuos puedan participar en la formulación y puesta en marcha de la política con el objeto de

maximizar las oportunidades disponibles.

En este sentido, el empoderamiento se relaciona también con un problema de justicia distributiva,

porque como numerosos trabajos desde la perspectiva de género143

lo han indicado, dentro de las

estructuras políticas, el concepto de poder se presenta como si su ejercicio fuera neutro. Por este motivo,

ha sido necesario el señalamiento del problema de la falta de equidad, principalmente de las dinámicas de

gobierno que no tienen en cuenta las distinciones de género, raza, clase o cualquier otra forma de exclusión,

o simplemente de la necesidad de introducir un enfoque diferenciado.

De tal forma, el empoderamiento, más que por su carácter de denuncia social, se define porque su

objetivo envuelve un amplio rango de habilidades y capacidades, y desde la perspectiva de Rowlands (1995:

103) esto implica tres dimensiones básicas: una personal; de relaciones cercanas (Close relationships); y

una acción colectiva. La personal se refiere a la generación de una conciencia en torno a su estado de

opresión; en las relaciones cercanas, el empoderamiento quiere decir generar la habilidad de negociar e

influenciar la naturaleza de las relaciones que lo afectan; y la acción colectiva, se trata de construir la

capacidad de trabajar en equipo con el propósito de producir un mayor impacto resultado de su mutua

cooperación y competencia. En síntesis, una aplicación del concepto de empoderamiento puede ser útil

en los procesos de reconstrucción del tejido social en el contexto de los post-acuerdos, el tema está que

cualquier programa que se implemente desde la dimensión del empoderamiento debe partir de una

caracterización real y no de escritorio de las verdaderas capacidades de la región y de sus habitantes.

Identificación de tensiones y demandas.

142

Cuya primera versión fue publicada en: Moser, Caroline (1989). Gender planning in the Third World: Meeting Practical and

Strategic Gender Needs. In: World Development, Vol. 17, No.11, 1989. 143

Ver: Hartsock (1985). Money, Sex and Power: Towards a Feminist Historical Materialism, and (1990): Foucault on Power:

A Theory for Women?; Starhawk (1987) Truth or Dare: Encounters with Power, Authority and Mystery.

276

La necesidad de la transformación de las prácticas económicas y laborales.

Frente a la posibilidad de la firma de los acuerdos de paz entre el gobierno y el grupo guerrillero

de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), se plantea la pregunta por la

transformación de las prácticas económicas, comerciales y laborales. No sólo en el sentido de la influencia

de la actividad económica ilegal que resulta del Narcotráfico: la siembra, el cultivo, la cosecha, la

transformación química de la materia prima en los estupefacientes en los laboratorios, el transporte ilegal,

y la protección armada; todas ellas actividades económicas ilegales, pero que finalmente son realizadas por

personas de la región. Es decir, se trata de una zona del país que no sólo ha “naturalizado” el conflicto

debido al alto número de incursiones armadas, de desplazamiento producido, de asesinatos, desaparición

forzada, sino también porque muchas personas de la región derivan su sustento económico como resultado

de la economía ilegal:

Buenos Días mi nombre es Juan Pablo Prieto Medina/ trabajador social/ vengo en

representación del municipio de Caloto Cauca/ viendo un poco / analizando esta pregunta/ creo que

uno de los grandes intereses o un punto de partida/ es pensar en lo que va ser de las prácticas

económicas o las prácticas laborales de la región/ en cuanto a que / ˂…˃ {…} notablemente ha tenido

Influencia del narcotráfico en la región / entonces / ¿Qué va pasar el día que se firme un acuerdo? [144

]/

{…} el sustento viene de estas prácticas/ {…} tenemos una región que es / pues / rica en recursos/ tanto

naturales como humanos / entonces pensar en esta explotación sostenible de los recursos que se den

en la región / ˂…˃ hablando principalmente del municipio de Caloto / {…} tenemos un punto a favor /

para lo que es el turismo / pero que se ha visto afectado por el mismo conflicto / y también {el rol que

desempeñan} los medios de comunicación/ lo que uno ve en las noticias/ es enfrentamientos en Caloto

Cauca/ ósea / cosas malas/ no se ha visto como el punto bonito del {municipio}. (Mesa Nro. 2 IDIT

2016, Trans. Nro 2, pp. 2-3,19-34).

Como el actor lo reconoce, se trata de una zona del país muy rica en recursos que podrían

explotarse por otras vías. Se vislumbra el turismo como una fuente posible de empleo. Sin embargo, se

reconocen dos dificultades, la primera consiste en el auto-reconocimiento, de que en efecto, se trata de

una de las zonas del país donde el conflicto ha golpeado muy fuerte, y tal circunstancia, ha incidido en una

sub-explotación de los recursos naturales existentes. La segunda dificultad, tiene que ver con el papel que

han jugado los medios de comunicación en la estigmatización de determinados municipios en el país, como

es el caso de Caloto Cauca.

La estigmatización de las comunidades víctimas del conflicto: una externalidad negativa de las regiones

en el proceso de paz.

Aunque en general los actores que participaron en las mesas se encuentran de acuerdo con los

procesos de paz liderados por el presidente Juan Manuel Santos, con el grupo guerrillero de las FARC,

algunos miembros de las comunidades expresan preocupaciones en torno a los resultados de los procesos

de paz. Por un lado, se manifiesta que en el caso de municipios como Corinto, ya formaron parte de un

proceso previo de paz, como el que fue desarrollado por el presidente Virgilio Barco Vargas a partir de

1986 con el grupo M-19:

144

En el momento de realización de las mesas de trabajo se llevan a cabo los diálogos de paz entre el gobierno Colombiano y las

FARC.

277

GRÁFICO 8. LA NECESIDAD DE LA TRANSFORMACIÓN DE LAS PRÁCTICAS ECONÓMICAS Y LABORALES.

278

Mi nombre es Miguel Escobar\ vivo en el municipio de Corinto\ hace más de 40 años {…} la

historia de nuestro municipio/ ¡pues no podemos nosotros esconder las realidades! me voy a

permitir ilustrarlos a ustedes y remontarnos 1984 1985/ Corinto junto con el municipio de

Hobo Huila/ fue determinado por gobierno y los negociadores del M19\ para aquello de tregua

y acuerdo de paz/ en su momento\ pues muy jóvenes/ {…} Creíamos los corinteños/ de que

esta situación\ {los diálogos del] gobierno versus un grupo armado al margen de la ley/ podría

traer cosas positivas para un municipio o para unos municipios\ desafortunadamente hay que

decir lo contrario/ ¡esto fue una catástrofe! ¿Por qué? la compañera lo decía\ estigmatización/

los grupos al margen de la ley cogieron más fuerza/ ¡nuestro municipio es utilizado como

corredor! de temas ilícitos/ de la guerra/ ¡cantidad de cosas! Pero que no benefician a nuestras

gentes/ y que en su mayoría somos personas de bien\ ¿qué anhelamos? ¿Qué queremos? ¡que

nuestro municipio surja! tomando esa enseñanza\ el Alcalde municipal de Corinto el doctor

Edward/ ha hecho unos ejercicios\ en los municipios de Miranda\ Pradera\ Florida\ nosotros/

Toribio\ unos conversatorios/ que los han denominado cumbres por la paz/ estas cumbres que

pretenden/ ir como fortaleciendo / con todo este conocimiento de lo que ha sido una post

guerra\ hablo del tema M19-gobierno/ ¿cómo va a ser para el tema FARC- gobierno? Es decir\

a nosotros nos preocupa/ sumamente// ¡que no va a ser una segunda oportunidad fallida!.

(Mesa Nro. 2 IDIT 2016, Trans. Nro 4, pp. 4, 87-112).

En ese sentido, se presentaron importantes expectativas de la región frente a dicho proceso de paz.

La realidad es que nuevos grupos desarrollaron actividades ilícitas ocupando el vacío de poder dejado por

el M-19, y la situación de la región, es interpretada por uno de los actores de la mesa, como una situación

de desmejoramiento de las condiciones de vida en comparación con la existente antes de los procesos de

paz. Por otro lado, una externalidad negativa es el tema de la estigmatización de las comunidades y de las

regiones en las que se llevan a cabo los diálogos de paz. La estigmatización no sólo de los municipios que

históricamente han sufrido el conflicto armado, sino también como resultado de su participación como

escenario de paz.

GRÁFICO 9 UNA EXTERNALIDAD NEGATIVA DE LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO: EL

FORTALECIMIENTO DEL CONSUMO INTERNO.

279

La política del gobierno central de combatir la exportación del narcotráfico también genera

externalidades negativas en la población de la región. Si bien, por un lado, los esfuerzos por controlar y

acabar con el narcotráfico tienen efectos positivos, también tiene efectos negativos, una de los fenómenos

que se presenta es que al no poder salir los estupefacientes estos inundan los mercados locales, y el efecto

producido es el aumento del consumo interno por parte de jóvenes y adolescentes.

/ Enfrentamientos en Caloto Cauca {…} pues nosotros hemos sido víctimas constantes de este

conflicto armado / <…> {…} para nosotros fue algo que se naturalizó / se volvió parte de nuestra

cotidianidad <…> se ve reflejado en nuestros conflictos familiares / se ve reflejado en nuestra

delincuencia común / y aún más en este momento/ se está viendo reflejado en el consumo

de sustancias psicoactivas/ {…} desde el 2010 se ha incrementado el consumo local / se ha

mermado lo que es la exportación <…> de la droga / pero se ha aumentado a nivel Local / ha

tenido harta influencia en los adolescentes / {…} <…> [Voces al Fondo] <…> (Mesa Nro. 2

IDIT 2016, Trans. Nro 2, pp. 3, 34-44).

GRÁFICO 10 EL FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD LOCAL Y LA NECESIDAD DE

PROGRAMAS DE POLÍTICA PÚBLICA QUE PRIORICEN LOS MUNICIPIOS QUE MÁS HAN SIDO AFECTADOS

POR EL CONFLICTO ARMADO.

Las demandas de la sociedad civil frente a derechos y bienes fundamentales exigen del Estado

Colombiano un esfuerzo dirigido al fortalecimiento de la institucionalidad en las regiones. Si en un ejercicio

consuetudinario del Estado de Derecho se requieren instituciones fuertes, con capacidad de respuestas

280

frente a las demandas de la población civil; cuanto más se requiere su capacidad operativa en un escenario

de los post-acuerdos:

Para los post acuerdos / {…} creo que es fundamental el tema del fortalecimiento Institucional

/ en todos los niveles / tanto el nivel administrativo/ judicial/ {…} en ese sentido, por supuesto

nos parece que si se trabaja desde esos tres escenarios/ pues podemos lograr /{…} /pues tener

una respuesta efectiva {…} /se requiere que haya precisamente en las instituciones una

respuesta mucho más eficaz y oportuna a las demandas de los ciudadanos/ frente a lo de la

identidad regional pues la sociatividad / precisamente / para buscar de manera conjunta /{…}

proyectos que permitan dar soluciones a problemas de tipo ambiental/ de Infraestructura / de

prestación de servicios públicos fundamentalmente/ En cuanto a la Identificación de las

tensiones/ pensamos que lo del fortalecimiento institucional/ ¡ya lo dije! / El tema de la

centralización y la falta de apoyo a los gobiernos locales/ hoy vemos como el Ministro del post

conflicto en su primera manifestación pública/ lo que dijo era que todo el país estaba en la era

del post conflicto /y que no iban haber zonas priorizadas /cuando nosotros consideramos que

/ un municipio como Toribio, por ejemplo, que ha tenido que soportar más de 700

incursiones o ataques guerrilleros/ pues tiene que tener algún un tipo de prioridad (Mesa Nro.

2 IDIT 2016, Trans. Nro 2, pp. 3, 60-74).

Finalmente, la responsabilidad del cumplimiento de los acuerdos recaerá sobre aquellas

instituciones que tendrán que afrontar no sólo la situación de las víctimas del conflicto armado, sino

también de los victimarios-desmovilizados. En ese sentido, los retos de construcción de infraestructura, de

proporción de servicios de educación, de salud, y en general de derechos fundamentales estarán

enfrentados por las administraciones regionales, departamentales, y municipales.


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282

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 3: MESAS DE TRABAJO PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE LEY CON EL OBJETIVO DE INCENTIVAR EL

DESARROLLO SOCIO-ECONÓMICO EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE Y

NORTE DEL CAUCA, COMO ESTRATEGIA DE PAZ TERRITORIAL PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ CON LA INSURGENCIA

Por: Juan David Abella Romero.


Pregunta 2: ¿Cuáles son los principales intereses y demandas que como actor usted considera pertinente

en un escenario de desarrollo socioeconómico, en el contexto de construcción de una sociedad

colombiana post-conflicto?

La gráfica 1 expone el proceso que se llevó a cabo para el análisis de la información obtenida en la

mesa de trabajo No. 2 del día 3 de mayo de 2016 en la Universidad de San Buenaventura Cali.

GRÁFICA 1. PROCESO DE ANÁLISIS DE LOS DATOS

Construcción propia. Fuente: Corbin & Strauss (2002)

Integración intermunicipal con Candelaria

FIGURA 1. INTEGRACIÓN INTERMUNICIPAL CON CANDELARIA

-

De acuerdo con la figura 1, es necesaria una integración intermunicipal con Candelaria, como lo

expone el señor Carlos Alegría (2016, Mesa 2, transcripción 6) en su intervención. Esta integración puede

ser de tres tipos: i) integración de políticas públicas, ii) integración de infraestructura vial e iii) integración

de planes de desarrollo.

Texto en vivoCódigo abierto

Codificación axial

Codificación selectiva

Memorandos

283

El primer tipo se debe basar en la confianza entre los municipios a integrarse, valor sin el cual el

desarrollo socio-económico regional no es posible. El señor Alegría expresa que tal desarrollo se ha visto

afectado en su municipio debido a la desconfianza y celos de otros municipios. Lo anterior lo expone en

su intervención: “(…) porque nosotros como Candelaria de pronto hemos tenido problemas en nuestro

desarrollo socioeconómico por celos de pronto de municipios aledaños (…)” (Alegría, Mesa 2: líneas 4-5,

transcripción 6). Estas políticas públicas, de acuerdo con el participante, deben ser claras.

El segundo tipo, la integración vial, se propone entre Candelaria y Cali a través de la construcción

de un puente, que ya existe, pero que debe volverse a hacer ampliando la vía. Al respecto, el mencionado

actor afirma:

“(…) En este momentico se requiere de un nuevo puente /y ya están los recursos/ o sea en este

momentico por ahí hay una partida de veintisiete mil millones / están los diseños estaban pero

pues ha habido muchas cosas pues que que / el año pasado que estaba que con la subida del

dólar se subió se incrementó los precios y ahora pues ya la gobernadora que llegó ahoritica

pues ya ella […] ya le dieron facultades para la compra de los predios que quedan ahí al lado

de al lado del puente / por ahí se compra unos predios para poder ahí la construcción (…)”

(Alegría, 2016, Mesa 2: líneas 49-54, transcripción 6).

De acuerdo con el señor Carlos Alegría, algunos predios para la construcción del nuevo puente

entre Cali y Candelaria ya están comprados y ya se le han dado facultades a la Gobernadora del Valle del

Cauca para ejecutar el proyecto; faltan, sin embargo, la compra de otros predios. Dicha construcción es

importante para Candelaria, ya que, según el señor Alegría, la zona es apta para desarrollar proyectos

industriales, debido a que Yumbo (la actual zona industrial del suroccidente del Valle) no da abasto para

nuevas industrias. Por lo cual, Candelaria puede convertirse en nueva zona de este tipo (Alegría, 2016,

Mesa 2: líneas 59-63, transcripción 6).

En la figura 1 se puede observar que la no construcción del puente puede generar un retraso en el

desarrollo socio-económico del municipio, como sucede con los celos en la integración de políticas

públicas. El señor Alegría indica: “(…) tenemos problema con nuestro tema de la carretera Cali-Candelaria

que nos han de pronto atrasado el desarrollo de Candelaria en ese sentido con el tema de la carretera (…)”

(Alegría, 2016, Mesa 2: líneas 8-10, transcripción 6).

El tercer tipo de integración es el de los planes de desarrollo. En este se abre la posibilidad de

construir un plan de desarrollo regional o varios planes, uno por cada municipio, pero que guarden cierta

integración y armonía entre sí.

“(…) Y para que este desarrollo ahora después del post-conflicto se dé es de que haya confianza

entre Florida, Pradera, Candelaria y Cali y hagamos algo que tenga que ver con […] una política

clara sin celos/ un hacer como una integración de los planes de desarrollo o un plan de

desarrollo regional de los de los municipios que están comprometidos para de esa manera

mirar para dónde es qué queremos y cómo lo queremos (…)” (Alegría, 2016, Mesa 2: líneas

25-29, transcripción 6).

En la propuesta surge, de nuevo, la idea de una política clara y sin celos, además, de, como se

observa en la figura 1, la necesidad de que exista voluntad en los municipios para promover los tres tipos

de integración a los que hace referencia el señor Carlos Alegría. Finalmente, lo anterior se puede expresar

en términos de intereses, demandas y tensiones. Al actor le interesa el desarrollo socio-económico de su

municipio, para lo cual demanda del puente y carretera de conexión entre Cali y Candelaria y una

integración en el tema de planeación entre municipios. Por otro lado, existe un factor tensionante y es el

del actual atraso del desarrollo de Candelaria debido a celos y desconfianza.

284

Garantías de paz

La figura 2 muestra las garantías de paz que los actores demandan para asegurar una paz estable y

duradera, como lo expresa el señor Miguel Javier Escobar: “(…) Dentro de todas las agendas sociales por

la paz /post-conflicto lo que usted quiera/el título que le quiera dar ¿qué anhelan las comunidades? Paz /

estable y duradera (…)” (Escobar, 2016, Mesa 2: líneas 101-103, transcripción 6).

El actor indica que la paz no es duradera cuando no se cumple con una política de inversión social

y una alimentaria (Escobar, 2016, Mesa 2: líneas 104-105, transcripción 6); si hay hambre y no hay inversión

en la sociedad, la paz que se pretenda alcanzar no durará. El actor también expresa su interés en no ser

revictimizados como población: “(…) ¿Qué aspiramos? No volver a suceder /no que no seamos re-

victimizados si por todo este tema de la violencia (…)” (Escobar, 2016, Mesa 2: líneas 121-122, transcripción

6). Por otra parte, la señora María Clementina Osorio afirma:

“(…) Yo me pregunto ¿habrá olvido? olvido no va a haber / Nadie/ podrá olvidar lo que le ha

pasado\ ni nadie, nadie podrá olvidar todo lo que le ha \le ha tocado\ no \porque dice \olvido

no va habrá no habrá aceptación del acto como tal/ de lo que paso/ pero eso no quiere decir

tampoco que no se quiere reparar/o que no se quiere reparación porque todo el mundo quiere

reparación\ lo que él decía ahora \el progreso llegara cuando todos los reinsertados quieran

trabajar en los territorios donde estuvieron\ pues \los conocen tan bien /que saben cómo

volverlo habitable y {…}\ socioeconómico (…)” (Osorio, 2016, Mesa 2: líneas 23-29,

transcripción 7).

FIGURA 2 DEMANDA DE GARANTÍAS DE PAZ

Como se puede ver en la intervención de la señora Osorio, no existe el interés en olvidar las

acciones violentas ocurridas en sus territorios; sin embargo, sí es necesaria la reparación, lo cual, según

ella, anhelan todos; pero esa reparación no puede ser algo aislado, sino debe estar acompañada de

285

reinserción de los combatientes en los territorios que ocuparon en el marco de la guerra, esto con el fin de

generar desarrollo, ya que son ellos los que conocen el territorio para desarrollarlo y hacerlo más

productivo.

La misma participante demanda de un lugar especial para aquellas personas que no pueden vivir

en sociedad o no quiere vivir en ella. La señora María asegura: “(…) no veo cómo se hace un sitio donde

los que no quieren vivir en sociedad /que no quieren cumplir las normas\ (…) porque también tienen que

tener un especial porque el que no quiere/ pues hay que llevarlo a un sitio especial (…)” (Osorio, 2016,

Mesa 2: líneas 42-47, transcripción 7). De acuerdo con la actriz de la mesa, se necesita un lugar para

aquellos que no pueden vivir o no quieren vivir en sociedad.

Por su parte, el señor Miguel Escobar considera necesario la priorización de municipios que han

sido afectados por el conflicto en mayor medida que otros. Esto lo dice debido al anuncio del ministro

consejero Rafael Pardo (Caracol Radio, 2016). El actor dice: “(…) y ahí es donde no estoy de acuerdo con

el ministro Pardo/que él dijo desde un principio y se ha mantenido/ no prioricemos / consideramos

nosotros en Corinto que sí hay que priorizar (…)” (Escobar, 2016, Mesa 2: líneas 157-159, transcripción

6).

FIGURA 3. CONSTRUCCIÓN DE PAZ

La señora Piyimue dice acerca de la construcción de paz que “(…) los servidores públicos tenemos

que entrar a trabajar con la comunidad en el proceso de construcción/ desde la paz / pero con la gente del

territorio (…)” (Piyimue, 2016, Mesa 2: líneas 46-49, transcripción 9), se hace necesario, entonces, no solo

capacitar y formar a los jóvenes o a toda la población, sino también a los servidores públicos. La actriz de

la mesa también indica que son necesarias las agendas de paz conjuntas. “(…) ¿Cómo nosotros la paz desde

nuestros territorios?/ y ¿cómo construimos agendas conjuntas que nos permitan avanzar sobre ese tema?

(…)” (Piyimue, 2016, Mesa 2: líneas 55-56, transcripción 9). La figura 3 muestra aquellas demandas para

una construcción de paz en el territorio.

Ubicación geográfica estratégica

En la sub-región existen municipios con una ubicación geográfica estratégica para el desarrollo de

distintas actividades económicas como el turismo y la provisión de recursos naturales como el agua. Este

es el caso de Corinto, municipio que se encuentra en cercanías a la cordillera central y al Nevado Nacional

del Huila. La figura 4 muestra lo que los actores expusieron al respecto.

El señor Miguel Javier Escobar (ciudadano del Municipio de Corinto) indica que en el Plan de

Desarrollo de su municipio se encuentra escrito que el ecoturismo será una fuente importante de

desarrollo para su territorio (Escobar, 2016, Mesa 2: líneas 136-137, transcripción 6). Esto debido a que

Corinto, según el actor, hace parte del Parque Nacional del Huila y se encuentra cercano al municipio de

286

Toribío, el cual tiene una ruta ecoturística para acceder al Parque. De igual manera indica que su municipio

puede proveer de agua a otros, ya que posee recursos hídricos de la cordillera.

FIGURA 4. UBICACIÓN GEOGRÁFICA ESTRATÉGICA

Garantías de transparencia

La cuarta categoría tiene como marco teórico el postulado de Amartya Sen en Desarrollo y Libertad

(2000). De acuerdo con el autor las garantías de transparencia consisten en la libertad de interrelación

entre los individuos, fundamentada en la franqueza, la claridad, la confianza y la divulgación de la

información (Sen, 2000, pág. 59).

FIGURA 5. DEMANDAS DE GARANTÍAS DE TRANSPARENCIA

287

Los participantes expusieron la necesidad de construir confianza entre los municipios y entre la

administración y la sociedad, promovida en cierta medida por el acompañamiento académico que las

instituciones de educación superior pueden hacer. El señor Miguel Javier Escobar asegura: “(…) cuando

hay ayuda del gobierno/ cuando la academia se mete en esto /cuando la sociedad civil actúa / estas cosas

se pueden mejorar en pro de la comunidad regional (…)” (Escobar, 2016, Mesa 2: líneas 143-144,

transcripción 6).

De igual manera se hace necesario y se demanda la optimización de la comunicación entre

Administración pública y sociedad. La señora Piyimue demanda en su intervención la presencia de la

academia, no solo en el acompañamiento al proceso, sino también en el acceso de los jóvenes de la región

a la educación superior. La señora dice: “(…) considero que los municipios que estamos inmersos en este

proceso/ demandamos de la presencia de la academia /de la universidad (…) (Piyimue, 2016, Mesa 2: líneas

3-4, transcripción 10).

Intereses de carácter social

FIGURA 6. INTERESES DE CARÁCTER SOCIAL

La figura 6 se pueden observar los intereses de los actores de carácter social, las cuales son de orden

laboral, seguridad y educativo. Para la jefa de Planeación del Municipio de Corinto (Departamento del

Cauca) se debe pensar en la generación de empleo en el municipio, ya que se presenta una dependencia

laboral y económica a los cultivos ilícitos; esto va en consonancia con lo que el señor Juan Pablo Prieto

opina acerca de las prácticas laborales sobre la cuales se basa parte de la economía del Municipio de

Caloto, él asegura que estas prácticas deben sustituirse por otras que no estén influenciadas por el

narcotráfico, por ejemplo, sustituirlas por actividades de promoción turística; esto implicaría también la

sustitución de cultivos ilícitos.

288

Otro interés que los actores expusieron en la mesa respecto a oportunidades sociales fue el de

reducir los indicadores relacionados a la violencia, como lo expresa la señora Julieta Piyimue: “(…) Si

miramos en el..el||el tema de seguridad/nuestros indicadores de violencia/el microtráfico/nuestros

indicadores de nuestros jóvenes con las|con las invisibles/creemos que este eh|| también podríamos|

convertir esos indicadores negativos en positivos|/ (…)” (Piyimue, 2016, Mesa 2: líneas 29-32).

Tal como lo deja ver la señora Piyimue, el interés no solo está dado en términos de empleabilidad

y mercado laboral, sino también en términos de seguridad, haciendo énfasis en la juventud, ya que están

expuestos al microtráfico y otros fenómenos negativos para ellos. Así mismo, se hace un fuerte énfasis en

el turismo de municipios como Caloto y Corinto, tal como se expuso en secciones atrás.

Reivindicaciones identitarias

FIGURA 7. REIVINDICACIONES IDENTITARIAS

Respecto a las reivindicaciones identitarias que se expusieron durante la mesa, se encuentran el

fortalecer la identidad de la sub-región, no permitir la estigmatización y promover procesos de

concienciación.

La señora Julieta Piyimue declara que su municipio, Florida, es estigmatizado históricamente, lo

cual ha generado dificultades en la población para ingresas a la educación superior, así lo deja ver en su

intervención: “(…) florida históricamente pues ha sido parte del posconfl…del conflicto históricamente

hemos sido estigmatizados/a nivel departamental/ a nivel nacional/| si Cuando estábamos en la universidad

(Piyimue, 2016, Mesa 2: líneas 14-18, transcripción 9).

Tal estigmatización ha trascendido hasta serlo en instituciones de educación superior, lo cual se

traduce en una afectación, también, educativa. Si hay dicha afectación, se limita también el desarrollo, ya

que, como lo expresan los mismos actores, una condición fundamental para que la región se desarrolle de

manera integral es la existencia de oportunidades educativas (que respondan a las necesidades sociales),

ligadas con oportunidades de empleo.

289

“(…) como aprovechamos estos territorios que han sido estigmatizados/ y los

convertimos en oportunidades/¿cómo lo podemos lograr?/que mejoremos el tema de

seguridad en nuestros territorios\ podamos llevar empresas/que las empresas

demanden nuestra mano de obra/de nuestros jóvenes/ que esa demanda de esa mano

de obra\esos jóvenes tengan la oportunidad (…)” (Piyimue, 2016, Mesa 2: líneas 59-

63, transcripción 9).

Ahora bien, para superar la estigmatización de la población, se hace necesario, de acuerdo con la

señora Piyimue, que se mejoren las condiciones de seguridad del territorio, porque es precisamente la

inseguridad uno de los generadores de la estigmatización. Dadas las condiciones de seguridad necesarias,

podrán establecerse empresas que generen en empleo en los municipios estigmatizados y así se podrá

elevar la renta de la población y, por ende, su calidad de vida. Amartya Sen (2000, pág. 58) expresa que

los servicios económicos se entienden como aquella libertad que tienen los individuos para usar sus

recursos económicos con el fin de consumir, producir o intercambiar. El autor asegura que los derechos

económicos dependen de los recursos que se posea de la capacidad de acceder a ellos. Al aumentar la

renta de los jóvenes y de la población en general, se estaría ampliando la libertad de usar sus recursos para

consumir, producir e intercambiar, lo cual, de acuerdo a la concepción de desarrollo del autor, se estaría

generando desarrollo.

El sentir del señor Miguel Javier Escobar también es el mismo, su municipio, Corinto, también ha

sido estigmatizado, en la figura 7 se muestra que esta estigmatización fue generada por el proceso que se

intentó llevar entre el Gobierno Nacional y el grupo M-19 entre 1984 y 1985. Dicho proceso causó cierto

rechazo hacia el municipio.

Doble condición de víctima y victimario

FIGURA 8. DOBLE CONDICIÓN DE VÍCTIMA Y VICTIMARIO

Una tensión y un interés que surgió en la mesa fue la doble condición de victimario y víctima que

tienen algunos combatientes. Hay quienes fueron reclutados siendo menores de edad y que han cumplido

los 18 años estando en las filas de las guerrillas y hay quienes fueron reclutados bajo la misma condición,

290

pero continúan siendo menores, esto, según la señora Oveida Viáfara Sandoval, los convierte en víctimas

y no solo en victimarios por participar como guerrilleros. Así lo expresa en su intervención:

{…} Pero que también debemos despojarnos un poquito de rabia/ y entender/ que un gran

número / y no estoy justificando la guerra \ ¡ojo con eso! Que un gran número de esos que

están allá\ también son víctimas/ también han sido víctimas en un momento dado \cuando

usted trabaja con \ con\ |personas desmovilizadas usted se da cuenta que muchos de ellos\

están halla llegaron halla \ no porque ellos querían\ sino porque fueron obligados a estar allá\

y eso los convierte en víctimas| y/ que también cuando llegaron allá \muchos de ellos son

menores llegaron siendo menores de edad /y eso los convierte en doblemente víctimas/y esa

es la gente que/ el acuerdo de paz realmente digamos va devolver/| a lo que tiene derechos

porque también a ellos también\ se les ha quitado ellos también de alguna forma fueron

\víctimas del desplazamiento ¡ojo! que no estoy haciendo una defensa de los actos\ pero si del

ser humano yo diría duro con el problema suave con las personas / si uno dice ¿cómo separo

persona de problema? ¡no! la mirada es más / hacia \ el problema\ más hacia allá (…)” (Viáfara,

2016, Mesa 2: líneas 72-85, transcripción 8).

La participante hace la salvedad de estar reivindicando a la persona más no haciendo una apología

a los actos de los combatientes. Bajo esta premisa, a los mencionados se les violaron en algún momento

sus derechos, lo que los categoriza como víctimas, de acuerdo a la señora Viáfara. Ella se hace la pregunta

sobre la reparación de ellos, la figura 8 muestra la manera como la actriz de la mesa propone una estrategia

para una posible reparación: i) se debe censar, determinar quiénes son aquellos con esa doble condición

de victimarios y víctimas y ii) se deben generar espacios de atención a ellos, con el fin de construir un modo

de reparación que responda a su situación.

Oportunidades para el desarrollo

La figura 9 expone las oportunidades para el desarrollo que se tienen, o se pueden tener, en el

territorio de la región. Estas oportunidades son: i) oportunidades laborales, ii) localización de empresas

foráneas en la región y iii) oportunidades de desarrollo (o emprendimiento) empresarial.

FIGURA 9. OPORTUNIDADES PARA EL DESARROLLO

Los actores de la mesa consideran que la existencia de estas oportunidades generará desarrollo en

cada una de sus comunidades; sin embargo, estas oportunidades para el desarrollo no se pueden entender

como políticas asistencialistas o paternalistas. Los participantes desean que se brinden las oportunidades o

los espacios, pero que sea ellos mismos quienes se desarrollen en distintas áreas.

291

Accesibilidad a la educación superior

En lo concerniente a la accesibilidad a la educación superior, los actores expresan que requieren

una descentralización territorial de las universidades; es decir, que se establezcan universidades en sus

municipios, para no recurrir a las instituciones educativas de las capitales de los departamentos como Cali

y Popayán. De igual manera se necesitan programas pertinentes a la vocación y necesidades de la sociedad

y el territorio: programas enfocados a la agricultura, la industria de los municipios y demás disciplinas

acordes a la sub-región. Tal como lo permite ver la intervención de Julieta Piyimue:

“{…} Aportar lo siguiente/ en el tema de demandas/ considero que los municipios que estamos

inmersos en este proceso/ demandamos de la presencia de la academia /de la universidad/

Que nuestros jóvenes tengan la oportunidad de llegar a /aaa/ la capacitación universitaria/

Nosotros en el análisis que miramos del Plan de Desarrollo/ encontramos que menos del

0.07% de nuestros jóvenes/ehh/ tienen acceso a la universidad a carreras tecnológicas/ y

segundo/ pedir una mayor pertinencia o articulación entre el SENA y las instituciones técnicas

y tecnológicas que nos /ehh/ que se logre una mayor /ehh/ un mayor impacto en sus programas/

que no se dicten cursos/ que no tiene sentido\ por cumplir unas horas sino/ que se dicten

cursos con Pertinencia\ que logremos articular con la /laa/ empresa privada para que esos

jóvenes una vez Capacitados se conviertan en su mano de obra\ ¿sí? / Entonces/ considero que

dentro de las demandas importantes es/<sonido> la capacitación / y /ehh/ Y la capacitación /y

la presencia de la academia dentro de nuestros territorios ¿por qué?/ Por qué/ hay un segundo

componente y es la capacidad de los padres de familia para lograr [voces al fondo] la capacidad

\de los padres para lograr que sus hijos primero/ ingresen a la universidad pública y segundo/

los costos que demandan trasladar un joven desde Florida/ desde Miranda /desde Corinto

hacia/aaa/ las universidades centrales/ es una mayor descentralización /porqué si queremos

verdaderamente / Convertir territorios de paz tenemos/ que generar oportunidades y generar

oportunidades desde nuestra infancia \desde nuestros jóvenes (…)” (Piyimue, 2016, Mesa 2:

líneas 59-63, transcripción 10).

La señora Piyimue afirma que se requiere generar oportunidades educativas y laborales en la sub-

región, para así generar desarrollo; aunque, es necesario, también, una articulación con la empresa privada,

para que los estudiantes hagan sus prácticas en estas y sean contratados por las empresas una vez finalicen

sus estudios.

292

*FIGURA 10. ACCESIBILIDAD A LA EDUCACIÓN SUPERIOR

Referencias Bibliográficas.

Caracol Radio. (2016, febrero 9). Todas las regiones serán prioridad en el posconflicto:

Rafael Pardo. Caracol Radio. Retrieved mayo 24, 2016, from http://www.caracol.com.co

Corbin, J., & Strauss, A. (2002). Bases de la investigación cualitativa. Técnicas y

procedimientos para desarrollar la teoría fundamentada. Medellín: Universidad de Antioquia.

Sen, A. (2000). Desarrollo y libertad. Buenos Aires: Planeta.

Rivas, S. (2016). Mesas de trabajo para la construcción de un proyecto de ley con el objetivo

de incentivar el desarrollo socio-económico en siete municipios del sur del Valle y norte del Cauca,

como estrategia de paz territorial para la implementación de los acuerdos de paz en un escenario

post-conflicto, martes 3 de mayo de 2016, Cali, Colombia, Mesa 2, transcripción 6.

Valencia, V. (2016). Mesas de trabajo para la construcción de un proyecto de ley con el

objetivo de incentivar el desarrollo socio-económico en siete municipios del sur del Valle y norte

del Cauca, como estrategia de paz territorial para la implementación de los acuerdos de paz en un

escenario post-conflicto, martes 3 de mayo de 2016, Cali, Colombia, Mesa 2, transcripción 8.

Vallejo, N. (2016). Mesas de trabajo para la construcción de un proyecto de ley con el




Aguirre, P. (2016). Mesas de trabajo para la construcción de un proyecto de ley con el




293

RESULTADO DE INVESTIGACIÓN NRO. 4: LÍNEAS DE TRABAJO PARA EL DESARROLLO

SOCIOECONÓMICO DE LA REGIÓN EN UN ESCENARIO DE POSTCONFLICTO.


Carolina Blanco

Introducción

El presente apartado se realiza en el marco del proyecto de investigación adelantado por la

Universidad San Buenaventura de Cali, bajo la RED CAEL. A través de este primer documento preliminar

se da cuenta de la actividad desarrollada el 3 de mayo de 2016, donde se recopiló información para la

formulación de estrategias de fomento socioeconómico para la región145

, en un escenario de postconflicto.

A continuación se expone el enfoque, método y los resultados más relevantes de este ejercicio.


Este apartado ha sido desarrollado bajo el paradigma constructivista, el cual se convierte en el

fundamento teórico de las investigaciones de tipo cualitativo, al considerar el relativismo como el mejor

elemento para comprender los fenómenos sociales (Ramos, 2015).

El análisis de la información recolectada en las mesas de trabajo se llevó a cabo bajo un enfoque

deductivo, tomando como insumo las realidades expresadas por los participantes para proceder en un

segundo momento, a triangular la información con teorías anteriores.

La mesa número tres estuvo compuesta por 11 integrantes, de los cuales 3 pertenecían a la USB-

Cali en calidad de docentes y el resto provenían de los municipios de Toribío, Candelaria, Florida, Corinto

y Caloto. Los perfiles de los participantes incluyen tanto actores institucionales (alcaldías) como sociales

(representantes de organizaciones sociales, grupos indígenas y minorías (LGTBI))

La pregunta central abordada en la mesa correspondió a: ¿Qué soluciones o cursos de acciones se

plantean como viables para el desarrollo socioeconómico de la región en un escenario de postconflicto?

Para lo cual se propusieron además las siguientes preguntas anidadas:

1. ¿Qué estrategias considera necesarias para el impulso de los sectores económicos (economía campesina-

sector primario, industria, servicios)?

2. ¿Cómo fomentaría el desarrollo regional de cara a la asociatividad?

3. ¿Qué tipo de programas considera convenientes para promover el emprendimiento en sectores

vulnerables (enfoque diferencial, reintegrados…)?

4. ¿Qué acciones recomienda para el mantenimiento de la paz en su territorio?

5. ¿Qué acciones propone para fortalecer el tejido social a través del desarrollo?

145

Candelaria, Florida y Pradera (Valle del Cauca); Caloto, Toribío, Corinto y Miranda (Cauca)

294

Luego del proceso de recolección de información, se estandarizó la información en las categorías

establecidas previamente para su comprensión, para el caso de la mesa tres correspondió a categoría

temporal de implementación de las estrategias/acciones, esto es: corto, mediano y largo plazo.

A continuación se presentan los resultados del análisis de la información recolectada. Para efectos

de organización, se realiza una introducción de las estrategias y acciones por categoría temporal (corto y

mediano plazo), para dar paso al análisis temático: I. Sectores económicos; II. Desarrollo regional y

asociatividad; III. Emprendimiento en poblaciones vulneradas; IV. Mantenimiento de la paz y V. Tejido

social.

Las citas textuales y paráfrasis de los participantes incluye el minuto (m.) y segundo (seg.) exacto en

la grabación auditiva de la jornada, donde se puede encontrar lo manifestado por los actores. Para conocer

los participantes, se puede revisar el Anexo 2. Por motivos de tiempo, no han sido transcritas las

intervenciones, aunque estas se encuentran recogidas de manera general en el Anexo 1 Mapa conceptual.

Resultados

Las principales acciones a corto plazo para el desarrollo socioeconómico incluyen:

a) Formulación y gestión de proyectos a nivel central: los actores institucionales reconocen la

existencia de falencias en las alcaldías en la formulación de proyectos, motivo por el cual no pueden

acceder a los recursos existentes. Por su parte, los actores sociales expresan no ser tenidos en cuenta

por las administraciones cuando presentan iniciativas de desarrollo.

Esta estrategia estaría encabezada por una primera línea de capacitación tanto de actores

institucionales como sociales para la formulación de proyectos para presentación a fondos de

regalías, así como, una segunda línea de trabajo encaminada a fortalecer el proceso de participación

de las comunidades en la formulación de proyectos locales.

b) Pedagogía para la paz: socialización de labores del Ministerio de Postconflicto, así como

avances de La Habana. También se requieren procesos pedagógicos para atención y reintegración

de ex combatientes en la sociedad

c) Asistencia técnica a pequeños productores

A mediano plazo, se debe trabajar en:

a) Marco normativo para el control de futuros GAI/bandas delincuenciales. Los actores

expresan preocupación a nivel de seguridad por la formación de nuevos grupos luego de la firma

del acuerdo. Igualmente, consideran que se debe evitar la impunidad, mediante la creación de

normas claras.

b) Marco normativo de fomento económico. Las comunidades proponen una especie de Ley

Páez para el resto de municipios que no se ven beneficiadas por dicha norma, donde se cobren

menos impuestos para los pequeños productores

295

c) Cobertura de demandas sociales (educación, salud, infraestructura que mejore la

comercialización). La educación es un tema recurrente para los actores, así como la inversión

social. Consideran que la inversión social en temas como salud, puede garantizar la formación de

un tejido humano que de cuentas de verdadera inclusión y construcción de paz.

d) Fortalecimiento institucional para la atención de víctimas: revisión de los protocolos de

reconocimiento; dotación de recursos humanos, físicos, económicos y tecnológicos para las

entidades que deben atender a esta población. Los actores expresan que algunas instituciones como

la Personería están desbordadas por la falta de recursos

e) Participación de las comunidades en ejecución de proyectos públicos

f) Protección del medio ambiente y fomento del turismo ambiental, de la mano de la

seguridad

g) Seguridad a cargo de las comunidades: las comunidades son conscientes de su labor frente

a un escenario de reintegración, donde los ex combatientes quieran seguir ejerciendo control social

h) Acceso a tierras. Los actores manifiestan que los campesinos han debido desplazarse a las

zonas altas de la cordillera, ante los grandes latifundios. Para ellos, el bajo acceso a tierras es una

de las mayores causas del atraso de la economía campesina.

i) Enfoque poblacional, diferencial y de género. Que las políticas públicas no sean

heterocentristas.

En este escenario, se pueden identificar varios aspectos:

a) El papel de actores tanto estatales (ejecutivo y legislativo) como privados (fomento del

emprendimiento) y sociedad civil

b) La identificación de sectores clave para el fomento socioeconómico de la región:

productivo, fortalecimiento de tejido social, seguridad y medio ambiente

c) Baja identificación de propuestas de acción a largo plazo

A continuación, se profundiza en las estrategias y acciones que se deben seguir en materia de

fortalecimiento socioeconómico para la región, de acuerdo con los resultados arrojados por pregunta.

Estrategias necesarias para el impulso de los sectores económicos (economía campesina-sector primario,

industria, servicios)

Es indiscutible que un conflicto armado en cualquier país conlleva crisis y graves incidencias que

afectan su armonía y estabilidad, no solo en sus sectores social, educativo o de salud, sino también en el

económico. Como bien lo explican Ibáñez y Jaramillo (2006), la obligación de reasignar el presupuesto, lo

cual a su vez degenera la destrucción y erosión del capital, inevitablemente afecta de manera considerable

la prosperidad económica. Dicho impacto tiene lugar debido a las presiones fiscales de financiar una guerra

interna, situación que provoca cambios en el comportamiento ciudadano y empresarial, al verse obligados

a disminuir sus gastos y evitar al máximo riesgos para proteger el capital. Dichos autores describen

perfectamente la situación que nos ocupa en éste informe:

296

Muchos de los efectos negativos de una guerra interna persisten años después de alcanzar la

paz. Las inercias de los comportamientos asumidos por los agentes económicos durante el

conflicto reproducen sus costos en los periodos posteriores. El gasto en defensa, por ejemplo,

no retorna fácilmente a los niveles anteriores a la guerra, la confianza de los habitantes del país

permanece baja y los inversionistas perciben aún un riesgo elevado (Ibáñez y Jaramillo,

2006:94)

Y precisamente en esta descripción, se logra encajar de manera muy conveniente lo descrito por

los actores en la Mesa de Trabajo No. 3, conformada por líderes en diferentes áreas en los Municipios del

Sur del Valle y Cauca. Problemas como la falta de acceso a las tierras para los campesinos al

imposibilitársele geográficamente el ingreso a ellas y la falta de producción, todos coinciden en afirmar que

no hay asistencia técnica ni oportunidades para sectores campesinos, indígenas ni afro, generando

desigualdad en la zona rural. Si bien es un hecho que el fenómeno de la apertura económica en los años

90 disminuyó notablemente la producción agrícola en nuestro país, el conflicto armado de 50 años ya venía

mermando considerablemente las posibilidades para estas comunidades, precisamente por la inseguridad,

la pérdida de capital humano y la poca inversión que el Estado hizo en este aspecto, al verse frente a

presiones fiscales de reasignar recursos a la Guerra interna. Sin embargo, sigue habiendo una

inconformidad general en la poca dedicación que el Gobierno hace al sector campesino. Por otro lado,

pequeñas empresas se ven limitadas por los impuestos que el gobierno ordena y frenan su surgimiento y

crecimiento, mientras que las grandes empresas no encuentran esas trabas o impedimentos.

Particularmente para la comunidad campesina, las vías están en total abandono y no hay como

comercializar las verduras, legumbres y el pancoger en general, situación que ha llevado a la comunidad a

tomar decisiones más extremas y preocupantes al no estar ajustadas a ley, como es inclinarse por la siembra

de cultivos ilícitos como son la marihuana y la coca para su sostenimiento de vida (Barona, 2016, Mesa 3,

m. 22 seg. 40).

Ante estas problemáticas, que son las que principalmente afectan los sectores económicos: sector

primario, economía campesina, los actores consideran necesario reglamentar el tema de las tierras, baldíos

y predios para mejorar las oportunidades de trabajo y sostenimiento de éste sector vulnerable. De igual

forma, tiene que configurarse la creación de una política igualitaria tanto para las grandes como para las

pequeñas industrias, las comunidades en si se encuentran en total abandono, las grandes tienen todo el

apoyo estatal, pero las comunidades pequeñas se encuentran prácticamente olvidadas. Es urgente que las

familias campesinas y de otros sectores vulnerables como indígenas y afro, puedan sostenerse sobre unas

políticas del gobierno especialmente creadas y ajustadas a sus necesidades.

Otra posible solución para estos dilemas es precisamente el mejoramiento y mantenimiento de las

vías para facilitar la movilidad.

El representante de la comunidad indígena Martín Jascuey hace además un aporte importante al

pedir respeto a los sectores vulnerables y ese respeto se materializa centrándose en el aspecto del enfoque

diferencial para cada sector, de allí se desprende la especialidad para cada uno y de alguna manera, facilita

el trabajo de atención a sus necesidades, mirando sus costumbres y cultura, aspectos social y político. Y es

que los actores de la mesa de trabajo que nos ocupa, coinciden en que el problema de índole

socioeconómico no acabará con el posconflicto o pos-acuerdo como algunos de sus integrantes le llaman

a la etapa venidera, esa distorsión impuesta sobre el sector económico y social en la época de la guerra, da

lugar a unos altos costos que afectan el desempeño macroeconómico, generando un fenómeno que

trasciende a las esferas más íntimas como es el caso de las familias y la iniciativa privada que se ven

obligados a modificar sus comportamientos con el fin de amortiguar el impacto que la violencia genera

297

sobre su bienestar, causando desconfianza y obligando a las empresas privadas a reducir su capital de

inversión en el territorio.

Precisamente en éste punto se presenta mucha inconformidad y a su vez propuestas para trabajar

el tema del Sector Privado frente a la población campesina, debido a que pequeñas empresas se ven

limitadas a los impuestos que el gobierno ordena y frenan su surgimiento y crecimiento, mientras que las

grandes empresas no encuentran esas trabas o impedimentos al contar con todo el apoyo estatal, pero las

comunidades pequeñas se encuentran en abandono.

Por tal motivo, se propone a corto y mediano plazo, la implementación de una política igualitaria

tanto para las grandes como para las pequeñas industrias. En total concordancia con lo manifestado por

los líderes municipales, el Administrador de Empresas, Economista y conocido de la vida política, Rudolf

Hommes en su artículo Posconflicto y Economía (2016), plantea esta circunstancia como uno de los

grandes desafíos del posconflicto: el reto de lograr integrar las regiones más afectadas por la guerra, las más

segregadas y descuidadas y que se ajusta perfectamente a lo ocurrido en las regiones del Valle y Cauca,

afirmando que no solo se requiere adecuar las instituciones que se encuentran vigentes actualmente, sino

la creación de otras nuevas, de incluso nuevos mecanismos que garanticen la participación de estos sectores

refiriéndose al pueblo en su esencia y no a los terratenientes, administradores locales, guerrilla o

paramilitarismo que tradicionalmente los han dominado.

De lo anterior se puede concluir entonces, que la integración es el concepto fundamental a aplicar

en el texto de un proyecto de ley, adoptando políticas y medidas que permitan reducir el retraso relativo a

través de la construcción de un sistema político más incluyente, garantista de los derechos de todos,

especialmente de los sectores más vulnerables y que permita articular a las regiones, lo cual muy

seguramente contribuirá de manera significativa al mejoramiento de la economía, pero para eso se requiere

además un manejo de la economía menos arraigado a ideas tradicionales de crecimiento para grandes

empresas y más arriesgado por parte del Estado, mayor gasto, más equidad en la imposición de tributos y

mayor deuda

Fomento del desarrollo regional de cara a la asociatividad

Siguiendo en la línea de la integración y para de alguna forma, lograr el cometido planteado en esta

segunda premisa, Caicedo (2016, Mesa 3, m. 26, seg.10), reafirma la necesidad de los municipios de

asociarse y lograr una sinergia, sobre todo teniendo en cuenta el abandono en que se encuentra este sector

por parte del Estado y que por ser aledaños, tienen intereses comunes, por lo cual el desarrollo individual

no tiene lugar, por su parte el líder de las comunidades indígenas Mario Guesio manifiesta que desde su

experiencia, la comunidad ha enviado propuestas a la Alcaldía para el trabajo en la parte económica, cultivo

del pancoger, propuestas que a su vez son remitidas al Gobierno, pero que éste por alguna razón, no

aprueba. Por tal motivo, han decidido a manera de solución a la problemática, tomar de los recursos

asignados a las comunidades para la creación de un fondo rotatorio para el otorgamiento de préstamos a

las comunidades para la siembra de café, gulupa, plátano; sin embargo no se cuenta con una infraestructura

técnica. En ese orden de ideas, considera fundamental el apoyo estatal en el sentido de tener en cuenta los

proyectos que se están enviando y lograr un desarrollo regional global.

Por su parte Darío Triana, funcionario del Dpto. de Planeación del municipio de Candelaria,

propone que a través de las llamadas OCAD o los Órganos Colegiados de Administración y Decisión,

encargada de definir los proyectos de inversión que se financiarán mediante el Sistema General de Regalías,

los CONPES asignen recursos para el desarrollo de proyectos regionales de la siguiente manera:

298

Para efectos de proyectos regionales, generalmente son desarrollados por el CONPES, que es

el Organismo de Orden Nacional que se encarga de desarrollar proyectos y de destinar dineros

para obras en las cuales los municipios no tiene la capacidad de hacerlas {…} la idea es solicitar

que los CONPES destinen por intermedio de los OCAD una mayor cantidad de dinero para

proyectos regionales…y la Nación en este momento está muy corto porque en este momento

está desarrollando las grandes autopistas que no las había, para conectando con autopistas las

principales ciudades del país, por lo tanto todo el dinero lo está destinando a esa obra y los

proyectos más a nivel local, los asumen las OCAD departamentales, quienes tienen esa

cantidad de dinero para esos proyectos regionales que a los municipios no les alcanza, ya sea

en términos de empleo, vías, salud y de las distintas líneas sociales”. ”. (Mesa 3, m. 33:05,

seg.11).

El CONPES o Consejo Nacional de Política Económica y Social fue creado mediante la Ley 19 de

1958, funciona como organismo asesor del gobierno en todos los asuntos de desarrollo económico y social

del país y se constituye como la máxima autoridad nacional de planeación. En referencia a éste tema, el

autor Jorge García (2008) señala que en la medida en que haya más inversión del sector público, habrá

más interferencia del mismo y más reglamentaciones en el régimen de Comercio Exterior, lo cual genera

más participación en las decisiones del sector privado y tienden a reducir la tasa de crecimiento, por el

contrario menor gasto público implica más libertad financiera e iniciativa privada, lo cual tiende a favorecer

el crecimiento económico. De alguna manera esta premisa se ve reflejada en lo relatado por los actores de

la mesa de trabajo, al verse limitados por la poca inversión del sector público en este sector del territorio

colombiano, y por tratarse de municipios de quinta y sexta categoría el gasto público en ellos es mínimo,

Germán Hoyos, Secretario de Gobierno del municipio de Corinto hace referencia a la Ley Páez, (Ley 218

de 1995) la cual fue creada con el fin de generar los incentivos necesarios para la inversión privada y el

crédito a raíz de la avalancha del Río Páez que azotó una gran zona de los Departamentos del Cauca y

Huila.

Al respecto, Alonso y Lotero señalan que “la Ley Páez otorgó incentivos tributarios de carácter

nacional (exención de impuestos de renta) para las empresas que se constituyan dentro de la zona afectada

por el fenómeno natural”146

y partir de su expedición, se dieron una serie de beneficios a las nuevas

empresas del sector agrícola y ganadero, microempresas, establecimientos comerciales, industriales y

turísticos. Pero las olas de violencia han impedido un desarrollo empresarial y han dificultado la inversión

privada, empresas como Casa Grajales tenían 440-500 hectáreas de cultivo de maracuyá y había perspectiva

muy próspera, sin embargo ante el secuestro del Jefe de la familia Grajales y otros episodios similares en

la región, la inversión privada fue decayendo notoriamente. Para el mencionado actor de la mesa de

trabajo, Germán Hoyos:

Cuando hablamos de región, tenemos que hablar de equidad porque por ejemplo, municipios

como el nuestro Corinto, debido al conflicto arraigado de 50 años, ha sido muy difícil que haya

inversión, incluso sabemos que en nuestro municipio ocurrió el primer secuestro que fue el

de Harold Eder y fue asesinado allí, entonces situaciones como ésta han dificultado

enormemente el posicionamiento de una empresa (Mesa 3, m. 42:50, seg.15).

De esta manera concluye el actor que el fomento del desarrollo de cara a la asociatividad,

bienvenido sea, pero siempre mirando al principio de equidad para cada uno de los 13 municipios que

conforman el Norte del Valle del Cauca, porque, ¿en realidad cuantos representan un verdadero progreso?

Lo que se recauda en tributos en municipios como Corinto, a duras penas son para sostener la

administración y peor aún en otros municipios como Caloto, Guachené, Toribio.

146

Alonso Julio César, Lotero Ana María. La Ley Páez Una Oportunidad de cambio.

https://bibliotecadigital.icesi.edu.co/biblioteca_digital/bitstream/10906/65068/1/ley_paez_oportunidad_cambio.pdf


299

Lo ideal es que el presupuesto se pueda invertir en obras y por ende bienestar para los asociados,

para lo cual propone así mismo como posible solución, acudir al principio de Solidaridad, la etapa

posconflicto constituye una gran oportunidad para que el Gobierno y la iniciativa privada miren a estos

municipios y se haga inversión en ellos. Alexander Medina, líder campesino, considera que a mediano

plazo es importante para el fomento de desarrollo más que crear infraestructura empresarial, hay que tener

en cuenta que muchos municipios y comunidades sirven de domicilio a empresas y éstas no les dan trabajo

a los ciudadanos que habitan el territorio.

Por lo tanto, considera más importante que la inversión empresarial, la creación de instituciones

educativas, hospitales e incluso universidades que impulsen y den desarrollo al territorio, no existe una

educación digna a los sectores indígenas, campesinas y afro, pues en la medida en que se invierta en

educación, puede hablarse de un desarrollo económico. Respecto a este punto en particular, Lewis (1962)

hace un análisis muy interesante y más aún, invita a la reflexión y al manejo cuidadoso del tema de engranar

la educación con el desarrollo económico en un territorio, teniendo en cuenta que a la larga las personas

pueden absorber cualquier cantidad de educación, el problema no radica precisamente allí sino en la

capacidad de un país para abarcar el tipo de educación que aumenta la capacidad productiva. En ese orden

de ideas, se hace necesario distinguir entre el desarrollo a corto y a largo plazo, en el primer evento, el

exceso de personas educadas con un perfil o estudios determinados puede generar el desempleo dentro

de ese grupo, cual generaría consecuencias tales como: la emigración de las personas, la incorporación a

empleos no tan bien remunerados y que no se ajustan a su perfil. Sin embargo también puede dar lugar a

ciertas consecuencias positivas, como son el aumento de capacidad productiva si los profesionales le dan

un enfoque nuevo a su título, además de que los requisitos educacionales tenderían a aumentar exigiendo

de esta manera profesionales de calidad, situaciones favorables para un fomento del desarrollo económico

y que bien pueden darse a través de la sinergia y unión de los municipios.

Programas adecuados para promover el emprendimiento en sectores vulnerables (enfoque diferencial,

reintegrados)

En este enfoque en particular, los actores ofrecen opiniones y puntos de vista variados que al

unificarlos, resultan en una propuesta interesante. La moderadora de la mesa de Trabajo, Paula Caicedo,

manifiesta que como ya se sabe los municipios cuentan con recursos propios y asignaciones mínimas, por

tanto lo que se observa en éste enfoque diferencial en el caso del municipio de Florida con estos grupos

es que se asigna un recurso muy bajo con lo que solo se hace una reunión o actividad lúdica que no logra

un impacto en cada sector, igualmente ocurre por ejemplo con indígenas, afrodescendientes. Siendo así,

se requiere priorizar los recursos, mirar cuales son las necesidades de fondo de cada comunidad. Mirando

especialmente el caso de los reinsertados, se hace necesario ir mucho más allá de otorgarles una vivienda,

es tratar de brindarles oportunidades, ya que al observar que éstas escasean, pueden producirse nuevas

tasas de violencia y se volvería al mismo punto del problema en la etapa del conflicto. Por su parte, Darío

Triana, representante del municipio de Candelaria manifiesta que:

Si nosotros queremos emprender un proyecto productivo, tenemos que tener a la gente

capacitada, por ejemplo en Candelaria, nos estamos uniendo Pradera y Florida para solicitar

un Sena regional {…} en Candelaria tenemos mucha industrial {…} se están perdiendo cantidad

de recursos del orden nacional porque no se están haciendo los proyectos, en este tema se

trata de preparar a la gente, educación, porque si no está la gente educada…no se pueden

emprender proyectos productivos. (Mesa 3 Minuto 59:34-1:01:54).

Por otro lado, el líder de las comunidades indígenas, Alexander Ascue Medina, contrario al criterio

del señor Triana, considera que no se puede seguir en tantas capacitaciones, ya el indígena y el campesino

conoce el procedimiento para sembrar, se requiere ya un plan de acción y el apoyo para generar

300

microempresas. Samuel Cano, representante de la comunidad LGTBI ante la Gobernación del Valle del

Cauca y puntualiza en la necesidad de que los enfoques diferenciales no sean heterocentristas y darle más

participación a la diversidad sexual. Respecto al tema, el presidente Santos ha planteado dentro del eje de

la equidad, abrir un poco más el espacio para la inclusión de este sector de la comunidad y por tal motivo

vemos avances en el reconocimiento de sus derechos: “Para poder hablar de paz y equidad, tenemos que

ser iguales y es la invitación que desde mi espacio quiero lanzar a todos los municipios…y es que ustedes

en sus agendas de paz también incluyan la diversidad sexual…Florida es el único municipio que tiene este

eje identificado”. (Mesa 3.Minuto 1:05:19-44).

En este punto en particular, los actores estuvieron de acuerdo con la falta de inclusión de la

comunidad LGTBI, pero no solo de ella, sino de todos los sectores incluido personas con discapacidad.

Por su parte, el líder Germán Hoyos lo resume en dos conceptos fundamentales: Inversión social y

Educación, idea que apoyó el líder indígena Mario Guesio. Al igual que en el caso de los reintegrados que

resulta un poco preocupante, se requiere más presencia institucional por la actitud que estas personas

manejan, donde todo es a la fuerza y bajo coerción, apunte con el cual coincidió el representante de la

comunidad campesina, Alexander Ascue Medina a lo que complementó que este sector de la población

en especial contará con todo el respaldo, siempre y cuando se respeten y cumplan las normas y reglas de

convivencia de los municipios.

Encaja de manera perfecta lo aquí anotado con lo señalado por el autor Jürgen Weller en su artículo

“El fomento de la inserción laboral de grupos vulnerables. Consideraciones a partir de cinco estudios de

casos nacionales”, el cual señala:

En efecto, las oportunidades de la inserción laboral son distribuidas de manera desigual y hay

grupos de la población cuya inserción productiva se ve obstaculizada estructuralmente, lo que

transforma la dificultad de generar los ingresos requeridos en una constante y por lo que los

colectivos correspondientes son especialmente vulnerables frente a shocks económicos,

sociales o naturales (Weller, 2009:5).

Siguiendo en la línea del autor, explica que se puede hablar del término vulnerabilidad cuando no

hay una proporción entre activos y la estructura de oportunidades, es decir, el patrimonio o capital con

que se cuenta resulta insuficiente para aprovechar las oportunidades existentes. Esto es precisamente lo

que ocurre con los grupos mencionados en la mesa de trabajo y que han sido especialmente golpeados por

el conflicto armado. Los actores de la mesa coinciden en que efectivamente, la inversión social y la

educación en este último tema en particular, resultan fundamentales para dar lugar al emprendimiento y

empezar a construir una región más próspera, requiriéndose de igual forma de un plan de acción adecuado

e incluyente hasta para la comunidad más en abandono por causa de más de 50 años de guerra.

Mantenimiento de la paz en los territorios: de la pedagogía y la garantía de no repetición a la seguridad

humana

En el mapa conceptual 1 se presentan las principales estrategias y acciones señaladas por los actores

para el mantenimiento de la paz, las cuales se agrupan en pedagogía, normatividad, mayor participación

de las comunidades y respeto de los procesos organizativos locales.

301

MAPA CONCEPTUAL 1 ESTRATEGIAS Y ACCIONES SEÑALADAS POR LOS ACTORES PARA EL

MANTENIMIENTO DE LA PAZ

Fuente: elaboración propia a partir de resultados Mesa 3

Pedagogía para la paz y respeto de formas organizativas

El primer estadio para lograr la paz territorial incluye el fortalecimiento de la pedagogía, como

elemento que garantice el conocimiento por parte de las comunidades del proceso de

reinserción/reintegración de ex-combatientes. En ese sentido, se reconoce la pedagogía para la paz como

un componente que se desarrolla en tres momentos: antes, durante y después de las negociaciones entre

dos actores.

Si bien, tradicionalmente esta noción ha sido utilizada para describir la necesidad de construir

“voluntades a favor de la paz y contrarias a la utilización de la violencia como medio de resolución de

conflictos” (Gómez-Arévalo, 2014:259) y en ese sentido viene siendo impulsada de manera paralela a las

negociaciones de La Habana, se hace necesario extender su campo de acción hacia una pedagogía que

incluya por una parte una comunicación clara sobre lo acordado y por la otra, eduque sobre las formas de

interacción, integración y reconocimiento entre colectivos que históricamente se han visto enfrentados por

el conflicto.

De igual forma, el proceso de reinserción requiere que se respeten los procesos organizativos

locales. En este punto, las comunidades recobran un papel fundamental dentro de los territorios, al

reconocerse su participación central dentro del proceso de construcción social. Papel que inicia desde la

misma construcción conjunta del proyecto de futuro que les congrega, hasta la garantía de respeto de sus

formas organizativas. Sobre las formas organizativas, Jascuey señala:

En el norte del Cauca hay unos procesos muy importantes ya establecidos desde hace mucho

tiempo. Sería muy bueno de que esos procesos se mantengan. Cuando se habló del tema de

reintegrados {…} que esos procesos en el momento que se dé en un momento dado no se vaya

a choca {…} porque están los indígenas y campesinos {…} porque si no hay una claridad…puede

llegar a generar más conflicto de lo que ya hay Jascuey (2016, Mesa 3, m., 1:17, seg., 49)

Se debe recordar, como lo señala la Fundación Ideas para la Paz (2013:13), el papel de la resistencia

indígena ante los actores armados legales e ilegales en su territorio.

302

Normatividad

En palabras de Caicedo (2016: Mesa 3, m.,1:16, seg., 37), paralelo al trabajo social y económico

que se debe adelantar, es necesaria la creación de leyes que eviten la impunidad y controlen la formación

de nuevos grupos delincuenciales (Nasi, 2012), pues con el proceso de paz se corre el riesgo de enviarle al

país el mensaje erróneo: "si usted entre más delitos tiene, pues menos cárcel le dan” (seg.,55) Esta estrategia

debe estar encaminada a la garantía de no repetición, en concordancia con la Ley 1448 de 2011.

El control de la impunidad va de la mano de la protección de los derechos colectivos e individuales

de estas poblaciones, en lo que ellos mismos han denominado como “blindaje jurídico”: “mucha gente de

la parte social, la única herramienta que tiene para exigir algo es jurídicamente…que las garantías se vean

reflejadas…con una venta justa…”. (Ascue-Medina, Mesa 3, m. 1:22, seg. 42)

Igualmente, la normatividad incluye, como se había señalado en el apartado de introducción, el

establecimiento de un sistema impositivo especial que atraiga la inversión privada (Cano, 2016: Mesa 3,

m., 1:18, seg.52;), bajo las garantías de seguridad (Hoyos, 2016: Mesa 3, m., 43, seg., 15)

Participación de las comunidades

Además del aumento de la consulta en los procesos de política pública, los actores consideran

importante la participación de las comunidades bien sea en la ejecución de los proyectos, como en el

sostenimiento de las estructuras creadas por el Estado (Triana, 2016, Mesa 3, m., 1:24, seg., 30).

Finalmente, los actores reiteran la necesidad de trabajar en educación e inversión social como

elemento transversal a la generación de emprendimiento, mantenimiento de la paz y fortalecimiento del

tejido social (Hoyos, 2016, Mesa 3, m. 1:17, seg., 32), lo cual señala la importancia de construir una nueva

seguridad apoyada en lo que el PNUD ha denominado seguridad humana, aspecto que será desarrollado

en el siguiente apartado.

Tejido social, seguridad humana y desarrollo

Las principales estrategias de cara al fortalecimiento del tejido social vía desarrollo implican el

trabajo en seguridad humana y empoderamiento de las comunidades frente a los procesos públicos (Mapa

conceptual 2).

Seguridad humana, la base del desarrollo

Andales-Escano (2015) ya ha señalado la confluencia de situaciones de conflicto armado en

entornos con bajo acceso a servicios sociales y altos niveles de pobreza, proponiendo como estrategias

entre otras, el desarrollo comunitario, el acceso a servicios y gobernabilidad territorial. Sobre estos

aspectos, los actores resaltan la necesidad de trabajar en educación: “para fortalecer el tejido social, hay

que fortalecer la educación… tenemos que ir sembrando la semilla de la disciplina, del ejercicio continuo…

para ir desarraigando la cultura de la ilegalidad y la corrupción”. (Hoyos, 2016, Mesa 3, min. 1:36, seg. 10)

De igual forma, el fortalecimiento del tejido social se realiza mediante la inclusión: “... Inclusión de

todos los sectores sociales, reintegrados, grupos, asociaciones, indígenas, campesinos, afro… Habiendo

inclusión podemos hablar de una paz duradera” (Ascue-Medina, 2016, Mesa 3, m., 1:30, seg. 51). Estas

303

propuestas de estrategias validan lo expresado por Boisier (1999), quien plantea que habría que ubicar al

Estado y la economía al servicio de la dignidad humana y no a la inversa.

MAPA CONCEPTUAL NO. 2. FORTALECIMIENTO DEL TEJIDO SOCIAL

Fuente: elaboración propia a partir de resultados Mesa 3

Al respecto, el concepto de seguridad humana resulta ser apropiado para proteger a los territorios

de los conflictos. “Este concepto fue propuesto por primera vez por el Programa de Naciones Unidas para

el Desarrollo en 1994 {…} el informe identificó siete componentes de dicha seguridad humana: seguridad

económica, seguridad alimentaria, seguridad sanitaria, seguridad del medio ambiente, seguridad personal,

seguridad comunitaria y seguridad política” (Kaldor, 2006)

Así, la seguridad humana, entendida como posibilidad de perder el miedo y la necesidad (PNUD

en Kaldor, 2006:904), garantizaría el mantenimiento de la paz en el territorio y la alianza potenciadora de

los constructos tejido social y desarrollo. Aunque esta autora se incline por una visión mixta de la seguridad

(concepción tradicional combinada con inclusión), los actores regionales han hecho énfasis en los aspectos

sociales, en el sentido propuesto por Corvaisier-Drouart & Fontanel (2014) y Castillo, Gros & Garapon

(2008). Solo en una ocasión se ha señalado el impacto negativo del conflicto en la atracción de inversión e

industria (Hoyos, 2016: Mesa 3, m., 43, seg., 15)

En conclusión, las estrategias y acciones en materia de tejido social y desarrollo deben ir

encaminadas a aumentar la seguridad humana a través de la garantía en el acceso a servicios (educación,

salud); asociatividad; estrategias de comercialización (seguridad económica) y seguridad política (garantías

para la defensa de los derechos humanos y la participación).

Empoderamiento

El tema del empoderamiento requiere por una parte mayor participación de las comunidades en

los procesos y por la otra, fortalecimiento de la cultura del proyecto. Así define Triana (2016, Mesa 3, m.,

1:32 seg., 9) este punto: “que en el mismo municipio, en cada una de las secretarías capaciten dos o tres

personas para que aprendan a diligenciar los proyectos…en todos los Ministerios se encuentra plata pero hay que ir allá”

304

Va a ser Triana también, quien destaque la necesidad de ampliar a la comunidad en el manejo de

los recursos públicos del postconflicto por medio de los agentes sociales (Triana, 2016, Mesa 3, m. 1:38,

seg. 25)

En ese sentido, conceptos como el propuesto por Rettberg (2012:40) sobre el “sentido de

pertenencia local” necesario en los procesos de paz, deben conllevar a la inclusión de la sociedad civil tanto

en el proceso en sus diferentes facetas, como en el ciclo en general de la política pública, en lo que ha sido

denominado por la Fundación Ideas para la Paz como “movilización de la sociedad”, esto es, generar la

legitimidad a partir de la mayor participación de los actores sociales.

Conclusión

En el presente apartado se discutieron los principales aportes de los actores regionales en torno a

las estrategias y acciones que se deben implementar en el corto y mediano plazo para el fortalecimiento

socio-económico en un escenario de postconflicto. Como hecho relevante, se destaca la pertinencia del

concepto de seguridad humana para la construcción de paz territorial y se plantea ampliar de manera

contundente el proceso de participación de la sociedad civil como actor fundamental en su propio

desarrollo. Como lo destacan Barona, Cano y Jascuey (2016, Mesa 3), estos ejercicios de consulta sobre la

creación normativa y asociación regional, deben ser ampliados a las bases sociales para garantizar su

legitimidad en un futuro escenario de implementación. A través de este documento, se espera haber

generado elementos normativos y de política pública para el trabajo de esta región.


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306

ANÁLISIS PLANES DE DESARROLLO DE LOS MUNICIPIOS PERTENECIENTES A LA

ASOCIACIÓN REGIONAL DE MUNICIPIOS POR LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ Y EL

POSCONFLICTO DEL SUR DEL VALLE Y NORTE DEL CAUCA - TRANSFORMACIONES

LEGISLATIVAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS POST-ACUERDOS

Fernando Cruz

Jorge Eliecer Leudo Hurtado

Verena González Cabo

Edy Lorena Burbano Vallejo

Eugenio Moreno

Magdalida Murgueitio

Katherine Flóres Pinilla

METODOLOGÍA

La metodología utilizada para el componente de análisis de los planes de desarrollo municipal

(PDM), es de tipo cualitativa – descriptiva (ver Gráfico 1), en la cual se utilizan las siguientes fases con sus

respectivos instrumentos:

Fase de Síntesis: Consiste en recopilar la información más relevante de los PDM para los

siete (7) municipios (Pradera, Candelaria, Florida, Miranda, Pradera, Caloto y Toribío)

pertenecientes a la ASOCIACIÓN REGIONAL DE MUNICIPIOS POR LA

CONSTRUCCIÓN DE PAZ Y EL POSCONFLICTO DEL SUR DEL VALLE Y NORTE

DEL CAUCA, utilizando el formato de recolección de información por municipio (ver anexo

1). Se tomaron como base las cuatro (4) dimensiones (Social, Económica, Ambiental e

Institucional), con diecisiete (17) sectores (Educación, Salud, Agua y Saneamiento básico,

Deporte y Recreación, Cultura, Vivienda, Atención a grupos vulnerables, Promoción del

desarrollo – empleo – turismo, Agropecuario, Transporte, Servicios públicos, Ambiente y

desarrollo sostenible, Prevención y atención de desastres, Equipamiento/Infraestructura social,

Desarrollo Comunitario, Justicia y Seguridad, Fortalecimiento Institucional). En el formato se

sintetiza la información de diagnóstico y estrategias (plan de inversión), además se especifica

donde sea necesario los elementos directamente asociados al posconflicto. De esta fase quedan

como entregables los siete formatos de recolección de información.

Fase de Convergencia: Consiste en consolidar en un solo formato los elementos de

diagnóstico, estrategias de los siete municipios, de tal manera que se puedan analizar las

características comunes como región o territorio. Se utilizan las mismas dimensiones y sectores

estándares y dependiendo del nivel repetición del ítem en los municipios se evalúa con una

escala de 0 a 7 la prioridad regional (0 a 2 baja prioridad, 3 a 5 media y 6 a 7 alta). De esta fase

como entregables se obtienen tres formatos de prioridad regional para el diagnóstico, las

estrategias y el elemento de posconflicto.

Fase de Enfoque: De los instrumentos resultado de la fase de Convergencia, se realiza un

actividad de perspectiva (priorización) de acuerdo al resultado de la prioridad regional y se

integran los 3 elementos (diagnóstico, estrategias y posconflicto) en un solo formato, con lo

cual se pueden enfocar los principales aspectos que deben ser coherentes con los componentes

del proyecto de Ley.

307

GRÁFICO 1 METODOLOGÍA – ANÁLISIS PDM

Fuente Elaboración Propia

AVANCE DE RESULTADOS

El siguiente es un avance integrado de los siete municipios de acuerdo a las dimensiones y sectores

estándar de los planes de desarrollo municipal (el informe incluye los 17 sectores):

Dimensión Social: Busca evaluar las condiciones que inciden en el deterioro de la calidad de vida de la

población residente en el municipio de estudio a fin de formular las acciones necesarias para fortalecer el

nivel de promoción del desarrollo humano integral dentro de un marco de convivencia pacífica y dignidad

humana.

1. Sector Educación

Diagnóstico: Los siguientes son los elementos comunes a todos los municipios de estudio:

o Baja cobertura en educación media (ver Gráfico 2)

o Baja oferta de educación superior pertinente

o Bajo nivel de resultados en las pruebas saber 11 en Matemáticas (Ver Gráfico 3)

308

o Deficiencias en infraestructura y dotación para la educación

Estrategias: las siguientes son algunas de las estrategias de enfoque:

o Aumentar la cobertura en Educación Media

o Mejorar el promedio de calificación de las Pruebas Saber 11 Matemáticas

o Reducir la tasa de analfabetismo

o Implementar programas de actualización pedagógica para los profesores

o Apoyar la creación de las escuelas de padres en las Instituciones Educativas

o Incrementar el número de estudiantes subsidiados relacionados con: educación superior,

formación para el trabajo, articulación con la media técnica, a través de convenios con universidades o

instituciones técnicas como el SENA.

o Promover una educación integral en todos los niveles, donde prime el ser y el hacer como ejes

fundamentales

o Adecuar la infraestructura en las Instituciones educativas

2. Sector Salud


o Baja cobertura en los servicios de salud de urgencias y tratamientos médicos

o Alta tasa de embarazos en niñas de 10 a 14 años

o La tasa de mortalidad infantil en algunos municipios es alta ( Gráfico 4)

o La principal causa de mortalidad de adultos en algunos municipios son las enfermedades

isquemiorespiratorias


o Incrementar la cobertura Régimen subsidiado y otras acciones en salud durante el cuatrienio

o Garantizar la salud de la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera

individual como colectiva

o Reducir la tasa de Mortalidad infantil

o Incrementar la cobertura de vacunación DPT en el cuatrienio ( Gráfico 5)

o Reducir la tasa de embarazos en mujeres de 10 a 14 años a través de programas enfocados a la

promoción de los derechos sexuales y reproductivos y equidad de género

309

o Promover programas enfocados en la salud mental y la convivencia, así como, en aspectos

relacionados con la Prevención y atención integral a problemas y trastornos mentales a diferentes formas

de violencias.

o Elaborar e implementar el Plan Territorial de Salud

3. Sector Agua potable y saneamiento básico


o El sistema de suministro de agua para consumo humano no cumple con la totalidad de las buenas

prácticas sanitarias, igualmente no cumple con las reglamentaciones sanitarias vigentes, principalmente en

las zonas rurales de ladera.


o Incrementar la cobertura total de acueducto (Ver Anexo 5 – Tabla 1). El esfuerzo para cerrar las

brechas es alto únicamente en uno de los municipios.

o Incrementar la cobertura total de alcantarillado (por medio de proyectos tales como:

Construir y optimizar sistemas para recolección de residuos líquidos y/o aguas lluvias)

4. Sector Deporte y recreación


o No se cuenta con suficientes recursos para el mantenimiento de escenarios deportivos, igualmente

no hay elementos adecuados para el desarrollo deportivo.

o El sector deporte, recreación el municipio atraviesa por una situación de desorganización en los

diferentes campos, falta de credibilidad, poco apoyo a los procesos, no existen planes, programas y

proyectos que satisfagan las necesidades de la comunidad, falta de estímulos a los talentos al igual que sus

formadores.


o Incrementar la Inversión territorial en el Sector Recreación y Deportes

o Fortalecer y diversificar las escuelas de formación deportiva, dotando de implementos deportivos

y recreativos, planeación y ejecución de eventos deportivos para los diferentes grupos poblacionales

o Apoyar deportistas para participar en juegos departamentales y nacionales

5. Sector Cultura


o Falta organización y apoyo al sector para que se genere una verdadera trasformación social a través

de la implementación de las manifestaciones culturales.

310

o Falta de inversión en el sector principalmente en infraestructura cultural y turística. Se nota la falta

de potencializar el sector creando industrias culturales, turísticas que permitan el crecimiento.


o Desarrollar, fomentar, apoyar y difundir los procesos de formación promoción de las diferentes

expresiones culturales y artísticas

o Apoyar en procesos de innovación, creación y emprendimiento, gestionando recursos para

promover programas y proyectos culturales

6. Sector Vivienda


o Bajo nivel de recursos para ejecución de planes de para construcción y/o adquisición de vivienda

nueva tanto en el sector rural como el urbano así como para la ejecución de programas de mejoramiento

de vivienda, en el mismo ámbito.

o Déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda


o Reducir el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda en la zona urbana y rural

o Promover programas de vivienda para población vulnerable (víctimas del conflicto,

desplazamiento, zonas de alto riesgo y extrema pobreza) a través de subsidios.

o Generar procesos de titulación y legalización de predios.

7. Sector Atención a grupos vulnerables - Promoción social – Pobreza


o Ineficacia en el desarrollo de planes, programas y estrategias referentes a derechos sexuales y

reproductivos enfocado a jóvenes.

o No se cuenta con un Programa que promueva el bienestar integral de los adultos mayores, que

incentive el liderazgo y las capacidades productivas de los adultos mayores

o Lo que afecta negativamente el indicador de pobreza multidimensional indiscutiblemente está

asociado al no aseguramiento en salud, empleo informal, barreras de acceso a servicios para el cuidado de

la primera infancia, bajos logros educativos, y hacinamientos críticos.

o El desconocimiento de la normatividad que existe para pueblos indígenas y el tratamiento poco

efectivo a la problemática que enfrentan los grupos indígenas impide lograr un avance sobre esta población,

pues el conflicto armado trae consecuencias como el despojo de tierras, desplazamientos masivos, niños y

niñas en riesgo por reclutamiento forzado, campos minados, actores armados en el sector rural, minería

ilegal, deterioro del medio ambiente y problemas de disminución del recurso hídrico.

311


o Garantizar y restablecer el 100% de los derechos inobservados, amenazados o vulnerados, cuyos

casos han sido detectados o denunciados.

o Ejecutar e implementar la política de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del

conflicto armado interno

o Promover el liderazgo de los y las jóvenes en la construcción de una cultura de paz basada en

principios y valores democráticos, el respeto por los derechos humanos y el desarrollo sostenible

o Incrementar la participación de las mujeres en acciones estratégicas para la equidad de género.

o Implementar y desarrollar las políticas sociales para la prevención, promoción, intervención y

asistencia para la infancia y la adolescencia que les garantice un desarrollo integral.

Dimensión Económica: Revisar y Evaluar las condiciones socioeconómicas que impactan negativamente

la productividad, conectividad y la competitividad del municipio y su población, así como la infraestructura

requerida para potenciar un desarrollo económico articulado a la subregión sur del departamento.

8. Sector Promoción del desarrollo – Empleo, Turismo


o Predomina la actividad de las personas naturales en la actividad empresarial

o Necesidad de incrementar y dinamizar los programas de turismo


o Promover la cooperación entre los empresarios locales y/o las asociaciones gremiales por medio

de asociaciones y/o alianzas estratégicas que permitan hacer más competitiva la oferta de productos locales

o Implementar el banco del empleo municipal a través de la capacitación y formación

complementaria, el emprendimiento e innovación y el turismo.

o Proyectar la región con marca propia como destino turístico a nivel nacional e internacional

9. Sector Agropecuario


o La mayoría de los sistemas agropecuarios son improductivos y de baja rentabilidad debido a que

no se ha fortalecido el área rural, a través de programas de producción financiados y asesorados

técnicamente y no se han establecido procesos que mejoren la participación de las JAC rurales

o Aunque hay esfuerzos en algunos municipios (asincronía), el área sembrada en varios de ellos es

pequeña y tiene una producción baja en cultivos transitorios y alta en cultivos permanentes (Caña de

312

Azúcar), con lo cual no se puede garantizar la seguridad alimentaria de la población de la región ni generar

fuentes de trabajo diferentes a los ingenios.

o Se presenta asincronía en la ganadería de los diferentes municipios


o Inversión territorial en el Sector Agropecuario

o integración interinstitucional con las entidades del sector agropecuario, innovación agropecuaria,

un plan agropecuario municipal a partir de un registro de productores agropecuarios.

o Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de

puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización

y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a

servicios financieros; generar programas de asociatividad y desarrollo empresarial , programas con

asistencia técnica ( rural); plan agropecuario

10. Sector Transporte


o En la actualidad debido a la insuficiencia de la cobertura vial rural y a la regular calidad de las vías

de la parte alta de la zona rural, las veredas y corregimientos no cuentan con suficiente calidad de acceso y

conexión vial funcional para la interconexión entre veredas y con la zona urbana, imposibilitando y

desestimulando los desplazamientos rurales.

o La conexión que existe entre los diferentes municipios es mala, sobre todo con la infraestructura

vial en la zona de Juanchito, entrada por la ciudad de Cali.

o Existe un alto grado de informalidad en el transporte para algunas rutas del sector rural, además

existe el mototaxismo


o Mejorar la infraestructura vial y la movilidad en los municipios a partir de la sostenibilidad de la

inversión en el sector transporte (incluye sobre todo las áreas rurales).

o Reducir los niveles de accidentabilidad, para ello, se incrementará y mejorará la infraestructura vial

rural, así como la infraestructura de los callejones.

11. Sector Servicios públicos diferentes a acueducto alcantarillado y aseo


o La comunicación telefónica y servicios de telefónica celular en general tienen alta cobertura en el

área urbana y de la rural zona plana, pero de mala señal en el área de ladera y montaña zona media y alta.


313

o Suscripción de convenios que garanticen la prestación con calidad de servicios diferentes a

acueductos y alcantarillados

Dimensión Ambiental: Identificar las acciones que han generado deterioro no solo del ambiente natural

sino urbano que han ido reduciendo la belleza y calidad del ambiente del municipio.

12. Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible


o El tema del medio ambiente es casi inexistente, las áreas de protección son mínimas y desprovistas

de cualquier tipo de protección o reglamentación, con excepción de municipios con comunidades

indígenas que generalmente son conscientes de la importancia de la naturaleza.

o Generación y disposición inadecuada de residuos sólidos (basura y escombros); Producción

acelerada de bienes y servicios; Deficiente Educación y Cultura Ambiental

o Falta de tratamiento y vertimiento de las aguas residuales domésticas, agropecuarias e industriales;

Descarga de nutrientes como nitrógeno y fósforo provenientes de las prácticas agropecuarias

o Asentamientos Humanos en Zonas de Riesgo


o Proteger, preservar, conservar y recuperar ambientalmente el territorio urbano y rural

o Formular un Plan de Adaptación al Cambio Climático

o Fomentar en el 40% de los corregimientos del municipio la reducción en la generación de los

residuos sólidos (suelo, aire y agua).

o Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar

sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras

y detener la pérdida de biodiversidad

13. Prevención y Atención de Desastres


o Hay riesgos de inundaciones, fallas geológicas, problemas de suelos

o Los municipios de estudio tienen grandes deficiencias en los Planes de Ordenamiento de Cuencas

(POMCAS) y Planes de Manejo Ambiental.

o No se cuenta con un sistema informático integral para el conocimiento, consolidación y manejo de

la información sobre los riesgos del territorio local.

o No existe un sistema local para la atención y respuesta integral oportuna de las diferentes situaciones

de crisis o calamidad.

314

o Las políticas de monitoreo, vigilancia y control de eventos masivos son deficientes.


o Creación o actualización de los centros de atención de emergencias y desastres que se encarguen

de programas como gestión del riesgo y cambio climático.

o Actualización de los Planes Municipales de Gestión del Riesgo – P.M.G.R.- con sus debidos

soportes técnicos y teniendo en cuenta el entorno regional. Actualizar y reformular los mapas de riesgos

municipales.

Dimensión Institucional: Evaluar las condiciones que han impactado negativamente el desarrollo

institucional y de gobernabilidad del municipio a fin de formular y transformar las condiciones necesarias

para alcanzar metas de desempeño favorables para una buena gestión pública.

14. Equipamiento/Infraestructura social


o Los equipamientos institucionales de los municipios se encuentran en general en regular y buen

estado, sin embargo es necesario que las edificaciones se adecuen a la NSR-10 y la las normas técnicas

mínimas de accesibilidad para personas con movilidad reducida.

o Los equipamientos educativos rurales no cuentan con la mejor dotación e infraestructura necesaria.

Es prioritario que se hagan mejoramientos y adecuaciones estructurales conforme a la norma NSR-10

sismo-resistente

o En cuanto a los equipamientos de Salud, hay deficiencias en los puestos de salud en

funcionamiento en la zona alta del área rural de los municipios.

o La infraestructura de TIC necesita en gran parte ser actualizada

o Se hace necesario optimizar las condiciones de la infraestructura y dotación de los equipamientos

deportivos y construir nuevos escenarios deportivos para la ciudadanía de los municipios.


o Propiciar el mejoramiento de la infraestructura de equipamiento existente que permita el apoyo, el

esparcimiento y el fortalecimiento institucional.

o Adecuación y fortalecimiento de la infraestructura física y tecnológica de los edificios de uso público

que prestan servicio al ciudadano en lo que respecta a Soporte, mantenimiento y Actualización del software

y hardware al servicio de las administraciones municipales

o Escenarios deportivos y recreativos en óptimas condiciones para la práctica del deporte y la

recreación.

315

15. Desarrollo Comunitario


o Se requiere fortalecer a la comunidad para conformar y participar en las diferentes instancias de

participación local y el ciclo de gestión de las políticas públicas locales.

o Algunas veredas y barrios no están bien dotados con salones culturales, otros están en condiciones

inadecuadas y requieren además dotación de implementos de oficina, para las reuniones de las Juntas de

Acción Comunal (JAC).


o Desarrollar programas y proyectos para promover la participación ciudadana en la entidad

territorial

o Realizar actos y eventos conmemorativos que aporten a la identidad cultural de los municipios

o Procurar el buen vivir en las familias del territorio según política de Plan de vida.

o Propiciar el mejoramiento de la dotación de espacios para las JAC de algunas de las veredas.

16. Justicia y Seguridad (incluye Centros de reclusión)


o El conflicto armado que enfrenta el país ha conllevado, en los últimos años, una intensificación en

la región de la acción armada que ha producido múltiples hechos victimizantes y el surgimiento de miles

de personas víctimas del conflicto las cuales han sido desarraigándolas de sus formas tradicionales de vida

y obligadas a enfrentarse a contextos vivenciales, que no ofrecen mayores posibilidades para la restitución

de sus derechos.

o Los principales causales de problemas de convivencia y seguridad ciudadana en la región de estudio

son: los altos niveles de Violencia Intrafamiliar, lesiones personales por riñas callejeras, el hurto común y

el consumo de bebidas embriagantes y sustancias alucinógenas por parte de los jóvenes y adolescentes. Sin

embargo hay algunos municipios donde excepcionalmente han disminuido las estadísticas que representan

problemas de convivencia y seguridad ciudadana


o Creación y fortalecimiento de un observatorio de seguridad y convivencia ciudadana para los

municipios de la región.

o Elaboración de los planes integrados de seguridad municipal

o Promoción del esquema de intervención de los llamados Programas Regionales de Desarrollo y

Paz y Programas de víctimas del conflicto armado.

316

17. Fortalecimiento institucional - Situación financiera


o En el momento los municipios de estudio no tienen suscripciones de convenios de cooperación

internacional, es decir no cuentan con ayudas tecnologías, conocimientos, habilidades o experiencias por

parte de otros países u organizaciones multilaterales que apoyen el desarrollo económico y social del

territorio.


o Mantener un esquema de austeridad y optimización para los gastos de funcionamiento, y una

adecuada combinación de solvencia y sostenibilidad para el uso responsable del crédito y el pago oportuno

del servicio de la deuda.

o Es necesario la búsqueda de nuevas fuentes de financiación, dentro de éstas se destacan la

participación en el Sistema General de Regalías, la cooperación internacional y la cofinanciación pública o

privada.

o Actualizar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT

Posibles efectos del Proyecto de Ley

Dadas las bajas coberturas en educación media, la poca oferta de educación superior, así como el

bajo nivel de resultados de las pruebas saber 11(matemáticas) y las deficiencias en infraestructura y dotación

para la educación en los municipios del objeto de estudio, podrían desencadenar migraciones de ciudades

cercanas con mano de obra calificada hacia el territorio dejando por fuera población económicamente

activa para afrontar la nueva estructura productiva asociada a los beneficios que conlleva el proyecto de

ley.

Si no se cuenta con una buena caracterización previa de las competencias de la población en

términos productivos, se podrían generar programas y proyectos que no estarían direccionados a responder

de manera efectiva el proyecto de ley, lo que implicaría un desperdicio de recursos y talento por parte de

los municipios.

En términos de salud, el no contar con una cobertura en servicios de salud y tratamientos médicos,

llevaría a unos niveles altos de ausentismo laboral, que conllevarían a baja productividad, incumplimientos

en compromisos y en respuestas inoportunas de las empresas ante sus clientes.

Se debe garantizar un suministro de agua permanente y potable, puesto que sería un riesgo para la

población de adquirir enfermedades que ocasionarían incapacidades médicas que perjudicarían el buen

desempeño del trabajador.

Los municipios deberán garantizar la mitigación de riesgos por inundaciones en épocas de lluvias,

así como optimizar sistemas para recolección de residuos líquidos y aguas lluvias, con el objetivo de

asegurar la permanencia de las empresas así como de los empleos generados por los beneficios que ofrece

la ley.

317

Las posibles exenciones tributarias de la ley que se generan por contratación de mano de obra local

conllevaría a unos menores ingresos para ser reinvertidos en el desarrollo de los municipios en términos

de infraestructura deportiva, recreativa, cultural y turística. Por tanto es muy importante prever partidas

presupuestales que mitiguen dicho efecto.

La falta de inversión en infraestructura de escenarios deportivos, culturales, recreativos, se

convierten en focos para la inseguridad, alcoholismo, drogadicción, microtráfico, entre otros en población

joven que puede ser desaprovechada para ser productiva y ser beneficiaria de los proyectos que ofrezca la

ley, convirtiéndose en una población de alto riesgo que no sería atractiva para las empresas.

Si el proyecto de ley favorece a la población económicamente activa del territorio se generan

ingresos que permitirán acceder a planes de vivienda, lo que conllevaría a los municipios a ejecutar

proyectos de vivienda, incentivando el sector de la construcción y de esta manera activando la económica

de la región.

Por otra parte se debe promover la reubicación de la población que vive cerca a las riveras de los

ríos, dado los antecedentes del fenómeno de la niña en los municipios, puesto que la región estaría

expuesta a un costo socioeconómico alto, deteriorando las finanzas públicas y privadas afectando el

desarrollo local del territorio.

Con la relación a los posibles efectos a los grupos vulnerables, el proyecto de ley se debería

enfocar en ofrecer programas, proyectos acordes a las potencialidades, respectando la multiculturalidad

y las tradiciones del territorio. Además la educación debe enfocarse desde la autoeducación y desarrollo

in situ.

Desde el conocimiento de la región, en términos de historia, geografía, ventajas comparativas, el

proyecto de ley debe enfocarse a potenciar los recursos existentes en la región, como por ejemplo

hídricos, agropecuarios y sobre ellos gestionar planes de emprendimiento suigeneris para la región.

Dado que los municipios presentan un alto potencial para el turismo ecológico, el proyecto debe

garantizar la formalidad de la empresas en este sector, así como la sostenibilidad de los recursos para su

permanencia en el tiempo y así ganar espacios a otros actores en la zona.

El proyecto de ley debe procurar capacitar al campesino en técnicas apropiadas y modernas para

mejorar la rentabilidad de su gestión, que le permita no solo sobrevivir, si no usufructuar, restando

posibilidades de las propuestas de otros cultivos ( ilícitos). Lo anterior debe ir acompañado con inversión

en infraestructura física (redes primarias, secundarias y terciarias especialmente entre las veredas y

corregimientos), que les permita una comercialización más dinámica de los productos de la región. Estos

esfuerzos deben privilegiar la agroindustria en sistemas cooperados.

El proyecto debe garantizar una buena cobertura en telefonía, dadas las condiciones geográficas

complementarias para todo el sistema de desarrollo local, de esta forma puede atraer a empresas que se

instalen en la región, y como se ha planteado anteriormente esto fortalecería el mercado laboral formal

en los municipios.

De manera especial el proyecto de ley, debe generar una sinergia entre el medio ambiente,

comunidad y el tejido empresarial con el fin a largo plazo de garantizar el desarrollo sostenible de la región.

318

El proyecto de ley con relación a las instituciones, debe encaminarse a implementar medidas

jurídicas, administrativas y financieras que permitan a la región ser atractiva para invertir en el desarrollo

del territorio, un efecto de esta medida se reflejaría en el mercado laboral de la región.

Dado que el proyecto de ley, se ha pensado en municipios identificados con características

socioeconómicas, productivas, demográficas y culturales similares, además por ser regiones golpeadas

por el conflicto armado, un efecto posible con la implementación de la Ley es favorecer la integración y

el desarrollo sostenible de la misma.

Conociendo que los municipios de estudio están llamados a realizar inversiones en infraestructura

física y social, con el objetivo de atraer inversión y asociado al concepto de cooperación, las

administraciones públicas deberán coordinar la implementación de obras, actividades proyectos

compartiendo inversión por medio de las Articulaciones Publico Privado (APP), lo cual permitirá hacer

uso eficiente de los recursos humanos y naturales.

GRÁFICO 2 EDUCACIÓN MEDIA POR MUNICIPIO - 2014

Fuente: Departamento Nacional de Planeación - DNP

319

GRÁFICO 3. EDUCACIÓN - PRUEBAS SABER 11 (2014)


GRÁFICO 4. SALUD - TASA DE MORTALIDAD (2011)


0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

Tasa de Mortalidad Infantil

320

GRÁFICO 5 SALUD - COBERTURA VACUNACIÓN (2014)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación – DNP

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Vacunación DTP

321

PROYECTO DE LEY POR MEDIO DEL CUAL SE TOMAN MEDIDAS PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE PAZ PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO EN SIETE

MUNICIPIOS DEL SUR DEL VALLE DEL CAUCA Y NORTE DEL CAUCA Y SE TOMAN

OTRAS DISPOSICIONES. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS147

.

Antecedentes

El conflicto armado colombiano no ha sido homogéneo desde su origen con la Guerra de los Mil

Días (1899-1902), ha tenido un carácter cambiante conjuntamente con sus protagonistas y contextos

(Sánchez, 2013, p. 111), el último capítulo de esta guerra, está relacionado con el surgimiento, crecimiento

y establecimiento de las guerrillas, de grupos paramilitares y del narcotráfico, pero también se ha

distinguido por la implementación de estrategias de lucha en contra de dicho flagelo, como el actual

proceso de paz que se avanza con la guerrilla Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército

del Pueblo (FARC-EP), para la “negociación” y “búsqueda de fin del conflicto armado”.

Las consecuencias generadas por este conflicto, son multidimensionales y comprenden una serie

de problemáticas de tipo ambiental, social, como la pobreza rural, el atraso socio-económico, la falta de

oportunidades, de acceso a la educación, al trabajo y a la tierra, entre otras, en los territorios afectados. Sus

efectos también se ven reflejados en la falta de capacidades institucionales para gestionar el desarrollo local

que, asociado con la poca coordinación de intervenciones e inversiones sufragadas con recursos nacionales,

territoriales y de contribución internacional, no permite la concepción de mejores resultados al momento

de atender las problemáticas que aquejan a los territorios (CONPES 3850, 2015).

Ahora bien, en otros contextos, cuando territorios de nuestra nación se han visto afectados en su

capacidad de desarrollo socio-económico, como consecuencia de desastres naturales, el legislativo, de

manera solidaria y atendiendo a la dureza de las condiciones, ha construido estrategias para promover el

desarrollo socio-económico en las zonas afectadas y con medidas especiales y de carácter transitorio, ha

impulsado la economía regional, facilitaron la promoción y sostenibilidad de su recuperación socio-

económica, hacemos referencia de manera específica, a dos disposiciones la Ley 218 de 1995, conocida

como Ley Páez, y Ley 608 de 2000 Quimbaya, definitivamente el eje cafetero hoy es otro, después de esta

ley.

La Ley Páez, por ejemplo, cuenta como antecedente el estado de emergencia por calamidad

pública establecido por el Presidente de la República mediante Decreto 1178 de 1994, con ocasión de la

avalancha del Rio Páez, infortunio que motivó a que mediante dicha ley, se determinaran unas exenciones

al impuesto sobre la renta y complementarios para las zonas afectadas por el desastre natural, en los

Departamentos del Huila y del Cauca, que propiciaron la inversión privada y el crédito, y estimularon el

establecimiento de empresas Agrícolas, Ganaderas, Microempresas, establecimientos Comerciales,

Industriales, Turísticas, compañías exportadoras y Mineras (excepto las petroleras), que condujeron al

restablecimiento del orden económico y social de las zonas afectadas.

En este mismo sentido, la Ley 608 de 2000 (Ley Quimbaya), con motivo del establecimiento del

estado emergencia económica, social y ecológica instituido por el Presidente de la República a través del

Decreto 195 de 1999, con ocasión del terremoto del 25 de enero de 1999 en el departamento del Quindío,

se erigió como el instrumento para el desarrollo y la reconstrucción del Eje Cafetero posterior a la tragedia,

instituyendo estrategias tales como: exenciones al impuesto de renta y complementarios para las nuevas

empresas y PYMES que se constituyeran entre el 25 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2005;

147

Realizada por Erika Van Arcken, Diana Marcela Bustamante Arango y Germán Lozano.

322

compensación del IVA en la importación o compra de bienes de capital para las referidas empresas,

siempre que acreditara su instalación y operación como activos fijos en el territorio dispuesto por la ley;

aplicación de franquicia arancelaria sobre los bienes no producidos en Colombia que se destinaran

exclusivamente a la actividad productora de renta en la zona afectada por el sismo hasta el 31 de diciembre

del año 2005; aplicación de un impuesto nacional de carácter temporal a las operaciones financieras

durante todo el año 2000 hasta el 28 de febrero del 2001, para financiar los gastos de reconstrucción en la

zona, entre otros gastos de inversión social.

El Gobierno nacional, en virtud de esa responsabilidad consignada en el numeral 4º del artículo

189 de la Constitución Política, relacionada con procurar la conservación en todo el territorio el orden

público y restablecerlo donde fuere turbado, en concordancia con el artículo 22, donde se consigna el

derecho a la paz, ha venido adelantando unas conversaciones en una Mesa de diálogo con las FARC-EP,

y han convenido los puntos de la agenda consignados en el Acuerdo General para la Terminación del

Conflicto y la Construcción de una Paz estable y duradera. Estos esfuerzos de acercamiento y de diálogo,

han estado acompañados de pautas establecidas por el Consejo Nacional de Política Económica y Social,

como el documento CONPES 3850 del 23 de noviembre de 2015, que concreta el marco general y los

lineamientos para la instauración y funcionamiento del Fondo Colombia en Paz, como aquella instancia

que coordina los esfuerzos institucionales y financieros encaminados “a acometer las inversiones necesarias para la transición de Colombia hacia un escenario de paz estable y duradera” (CONPES 3850, 2015, p.

3).

Si bien es cierto el conflicto armado interno ha afectado varias zonas del país, son los municipios

del sur del Valle del Cauca y norte del Cauca, los que se han organizado y encuentran en los anteriores

lineamientos y antecedentes legislativos creados en estados emergencia, el incentivo para lograr a través

del presente instrumento legal la superación de los efectos ocasionados por la violencia armada como la

degeneración del medio ambiente, el aumento de la pobreza y el atraso socio-económico, mediante la

promulgación de unas herramientas que permitan la materialización de los recursos e inversiones que

traerán consigo un escenario de paz estable y duradera en estos territorios.

Necesidad de la presente ley

Este proyecto de ley da cuenta de una estrategia reciente a través de la cual siete municipios tomaron

la decisión el 24 de enero del año en curso, de organizarse con el objetivo de construir una agenda social

para el posconflicto en sus territorios y enfrentar los retos de los Acuerdos de La Habana. Hacen parte de

esta iniciativa los municipios de Florida, Pradera y Candelaria, por el Valle del Cauca y, Miranda, Corinto,

Toribio y Caloto, por el norte del Cauca.

Estos municipios comparten unas características muy similares, en primer lugar su ubicación

geográfica sobre la cordillera central. Desde el sur, el accidente geográfico comienza en el macizo caucano

y atraviesa el departamento en dirección al norte del Valle. Esta posición geográfica tiene un importante

carácter estratégico tanto para sus habitantes por las dinámicas económicas regionales, como para los

grupos armados ilegales, en razón a que tienen la intersección entre los departamentos de Cauca, Valle,

Huila y Tolima. Estas ventajas geográficas, han sido aprovechadas por la insurgencia para su asentamiento

y retaguardia, así como para la movilización de sus tropas, armas e insumos para el narcotráfico, generando

un corredor geoestratégico continúo entre el Pacífico y el centro y oriente del país (FIP, 2013).

La intensidad del conflicto en esta subregión, se ha caracterizado por la ofensiva de la fuerza pública

contra el sexto frente y las columnas móviles Gabriel Galvis y Jacobo Arenas, del Bloque Alfonso Cano.

El Estado ha intentado recuperar el control sobre la cordillera central, en donde las actividades ilegales se

323

han concentrado con los cultivos de marihuana y la minería ilegal de oro, principalmente (FIP, 2013). La

concentración por municipio de combates registrados en 2012 es similar a la de las acciones guerrilleras,

siendo Corinto y Caloto los que más combates registran, con un 18,7% y un 17,3% respectivamente, sobre

el total de combates en la región (75 en total, 27,2% menos en relación con los ocurridos en el 2011, que

fueron 103). A estos municipios les siguen Florida con 14,7% y Toribio con 13,3% (FIP, 2013, p. 29).

Como consecuencia de la acción directa del conflicto armado en estos municipios, la zona padece

un alto grado de estigmatización, lo cual ha influenciado de manera negativa en el desarrollo local, la

ausencia de creación de empresas y de inversión, generando privación de oportunidades para sus

pobladores y elevando los índices de inseguridad, lo cual cierra el círculo vicioso de ausencia de desarrollo

socio-económico para la región. Para precisar de una manera más concreta la situación socio-económica

en estos municipios, a continuación se realiza un análisis de tipo descriptivo que busca presentar un

diagnóstico del sector. El estudio permite identificar las fortalezas, debilidades y características comunes

de los municipios miembros de la asociación. La caracterización se divide en partes: Demografía, estructura

Económica y Finanzas Públicas.

Demografía

Cuando se revisan la extensión de los municipios se observa que esta es similar para todos, la

mayoría de ellos se encuentran alrededor de los 300 Km2

, siendo Miranda el más pequeño con 212 Km2

,

y Florida y Toribio los más grandes con 413 Km2

y 412 Km2

respectivamente. La Asociación de

Municipios cubre en total 2.305 Km2

. La mayor área de municipios se encuentra en el Valle del Cauca con

1120 Km2

y el Cauca posee 1085 Km2

TABLA 1. EXTENSIÓN EN KM

2

POR MUNICIPIO

Municipio Extensión Km2

Caloto 302

Candelaria 303

Corinto 294

Florida 413

Miranda 212

Pradera 369

Toribio 412

Fuente: Fichas Municipales DNP 2015

La población de los Municipios para el año 2015 corresponde a un total de 313.000 Hab. los

cuales se encuentran ubicados en mayor parte en Candelaria con 26%, le siguen Florida y Pradera con un

18%, mientras Miranda posee un 10%, el resto de los Municipios solo cuentan con menos del 10% de la

población cada uno. El Valle del Cauca posee el 62% de la población y el 38% restante hace parte del

Cauca.

GRAFICO 1. PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN POR MUNICIPIO 2015

324


En los municipios la población se puede ubicar en la cabecera o en la zona rural, para el caso de

Caloto, Corinto, Toribio y Candelaria más del 50% de la población se encuentra ubicada en la zona rural,

llama la atención el municipio de Toribio donde solo el 6% de la población vive en la cabecera de éste.

Por su parte Miranda, Florida y Pradera más del 50% de la población se encuentran en la cabecera del

Municipio, siendo Pradera el Municipio que cuenta con el mayor porcentaje de Población en la Cabecera

87%.

GRAFICO 2. PORCENTAJE POBLACIÓN EN CABECERA Y RURAL 2015


En términos de etnias los municipios presentan población indígena y población afrocolombiana,

es importante conocer su ubicación teniendo en cuenta las diferentes políticas gubernamentales que los

favorecen, Toribio y Caloto presenta los porcentajes más altos de población indígena 86% y 44%

respectivamente, mientras Candelaria y Florida presentan los porcentajes más altos de población

Afrocolombiana.

Caloto17.642

6%

Corinto31.872 10%

Miranda39.718 13%

Toribio29.187

9%Candelaria

81.700 26%

Florida58.129 18%

Pradera55.147 18%

26%41%

72%

6%

28%

74%87%

74%59%

28%

94%

72%

26%13%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Caloto Corinto Miranda Toribio Candelaria Florida Pradera

% población en cabeceras % población resto

325

GRAFICO 3. PORCENTAJE POBLACIÓN INDÍGENA Y AFROCOLOMBIANA 2015


Estructura Económica

GRAFICO 4. PARTICIPACIÓN (VALOR AGREGADO) POR ACTIVIDADES ECONÓMICAS 2015


Una forma de medir la actividad económica que se realiza en la zona se puede realizar comparando

el valor agregado de cada una de las ramas de actividad en la zona. Teniendo en cuenta esto, la principal

actividad económica que se desarrolla es la industria manufacturera, seguida de la actividad agropecuaria,

comercio y otros, donde se encuentran el resto de ramas de actividades que se desarrollan en la zona sin

presentarse ninguna que se destaque de manera especial.

44%31%

14%

86%

4% 1%

20%

19%41%

45%29%

27%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


%población indígena %población negro, mulato o afrocolombiana

MANUFACTURA1080,23

38%

COMERCIO95,99

4%

AGROPECUARIO

233,648%

OTROS1405,44

50%

326

TABLA 2. VALOR AGREGADO POR MUNICIPIO 2015 (MILES DE MILLONES)

MUNICIPIO MANUFACTURA COMERCIO AGROPECUARIO OTROS TOTAL VALOR

AGREGADO

CALOTO 682,87 1,43 121,75 262,42 1068,45

CORINTO 2,44 3,14 10,41 127,00 142,99

MIRANDA 258,60 7,18 9,35 225,73 500,87

TORIBIO 7,48 4,43 16,76 114,85 143,51

CANDELARIA 0,10 1,83 8,84 48,50 59,27

FLORIDA 19,27 41,40 37,73 318,26 416,66

PRADERA 109,47 36,58 28,81 308,68 483,54


Cuando se realiza un análisis a nivel de cada uno de los municipios se observa como Caloto es el

que presenta el mayor valor agregado de los municipios con $1.068 Miles de Millones, esto como resultado

de su alta actividad en manufactura, al igual que en Caloto, Miranda y Pradera presentan mayores

participaciones en su actividad manufactura, el total de su valor agregado ascienda $500 Mil Millones y

$483 Mil Millones.

Por su parte Toribio y Candelaria presentan una mayor participación en actividades agropecuarias

presentado un valor total agregado para el municipio de $143 Mil Millones y $59 Mil Millones

respectivamente. Florida se destaca dentro de los municipios por ser el único que tiene un sector Comercio

representativo.

La zona que se encuentra ubicada en el Valle del Cauca aporta $959 Mil Millones en términos de

Valor Agregado, por su parte los municipios que se ubican en la zona del Cauca aportan $1.855 Miles de

Millones siendo este el que presenta la mayor participación.

GRAFICO 5. VALOR AGREGADO POR MUNICIPIO 2015 (MILES DE MILLONES)


682,87

121,75

10,41

9,35

16,76 8,8437,73

28,81

262,42

127,00

225,73

114,8548,50

318,26308,68

0,00

200,00

400,00

600,00

800,00

1000,00

1200,00

CALOTO CORINTO MIRANDA TORIBIO CANDELARIA FLORIDA PRADERA

MANUFACTURA COMERCIO AGROPECUARIO OTROS

327

Finanzas Públicas

Ingresos

Cuando se revisan los ingresos generados por cada municipio en el año 2014148

se observa como los

municipios que se ubican en el Cauca presentan valores de Ingresos Totales similares todos alrededor de

los $22 Mil Millones, mientras que los que se ubican en el Valle generan un valor superior a los $33 Mil

Millones. En términos de los ingresos tributarios Candelaria es quien genera el mayor valor $24 Mil

Millones, Toribio por su parte es el del menor recaudo $3.838 Mil Millones.

TABLA 3. INGRESOS MUNICIPALES 2015 (MILLONES)

MUNICIPIO INGRESOS

TOTALES

INGRESOS

CORRIENTES

INGRESOS

TRIBUTARIOS

INGRESOS NO

TRIBUTARIOS TRANSFERENCIAS

INGRESOS DE

CAPITAL

Caloto 23.111 9.162 7.566 404 1.192 13.949

Corinto 22.615 3.838 2.705 67 1.066 18.777

Miranda 26.982 11.353 9.234 215 1.904 15.629

Toribio 22.158 2.578 1.289 271 1.018 19.581

Candelaria 50.610 24.862 22.725 1.939 199 25.747

Florida 33.897 8.515 6.846 538 1.131 25.382

Pradera 32.882 9.972 8.634 381 956 22.911


Gastos Al igual que los ingresos los municipios del Cauca presentan los menores gastos y los del Valle del

Cauca los mayores gastos, es de tener de cuenta que la capacidad de gasto de estos municipios depende

de los ingresos que generan.

TABLA 4. GASTOS MUNICIPALES 2014 (MILLONES)

MUNICIPIO GASTOS

TOTALES

GASTOS

CORRIENTES FUNCIONAMIENTO

INTERESES

DEUDA

PUBLICA

GASTOS DE CAPITAL

(INVERSIÓN)

Caloto 23.557 5.714 5.670 45 17.843

Corinto 22.275 2.608 2.608 - 19.666

Miranda 29.098 5.271 4.813 458 23.827

Toribio 21.235 1.545 1.545 - 19.690

Candelaria 52.845 15.034 14.655 379 37.812

Florida 31.665 6.618 6.394 223 25.047

Pradera 28.580 4.665 4.665 - 23.915


Déficit o Superávit

Como sucede en muchos municipios del país, varios de los municipios se encuentran en Déficit,

sus ingresos no son suficientes para cubrir sus gastos, Candelaria, Miranda y Caloto son los municipios que

148

Ultimo Año Disponible en DNP

328

corte al 2014 se encontraban en esta situación. Por otro lado Toribio, Florida y Pradera se encuentran en

Superávit.

GRAFICO 6. DÉFICIT O SUPERÁVIT MUNICIPAL 2014 (MILLONES)


Este diagnóstico de caracterización nos permite concluir que una de las estrategias para salir de la

violencia y mejorar las condiciones de vida para esta población, es la promoción de la transformación de

estos territorios mediante el fomento del desarrollo social, ambiental y económico, para lo cual se hace

necesario un instrumento legal que facilite la recomposición socio-económica de los siete municipios

señalados, materializándose de esta forma el esfuerzo para la construcción de la paz y su sostenibilidad.

La fundamentación del articulado propuesto es el resultado de la investigación titulada

“Transformaciones legislativas para la implementación de los Acuerdos de La Habana. Formulación de

proyecto de ley para incentivar el desarrollo integral y la transformación del territorio en siete municipios

del sur del Valle y norte del Cauca”, presentada a la RedCAEL por el GIPCODEP, la cual hace parte a

su vez del Programa de investigación “Política, derecho y posconflicto: Transformaciones institucionales

en Colombia”.

Esta investigación fue realizada por los Grupos de investigación Problemas Contemporáneos del

Derecho y la Política, categoría A de Colciencias, adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, y

el Grupo de Investigación Economía, Gestión, Territorio y Desarrollo Sostenible, categoría A1 de

Colciencias, de la Facultad de Ciencias Económicas, ambos de la Universidad de San Buenaventura Cali.149

149

El equipo de investigación que participó por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas estuvo conformado por Diana

Marcecla Bustamante Arango Mg. Candidata PhD, Mauricio Montoya PhD, Jenny Astrid Camelo Mg., Germán Lozano Mg.,

Diana Fernández Mejía Mg, estudiante de doctorado; Stephanie Oliveros, estudiante de maestría; Erika Van Arcken Mg.,

estudiante de doctorado; Carlos Fernando Ruiz; Leonardo Sabogal Mg., estudiante de doctorado; Luis Gabriel Rodríguez de la

Rosa, estudiante de maestría. Carolina Blanco Mg., Jenny Astrid Camelo Esp.; Mariana Carmona-Vescance Ms; Juan David

Abella y Romero Juan David Gaviria, estudiantes del Programa de Gobierno y Relaciones Internacionales, integrantes del

Semillero Análisis de Política Social de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. El equipo de investigación que participó

por la Facultad de Ciencias Económicas bajo el liderazgo de su director, Fernando Cruz Mg., contó además con la participación

de los profesores Jorge Eliecer Leudo Hurtado Mg.,Verena González Cabo Mg.,Edy Lorena Burbano Vallejo Mg.,Eugenio

(446)

340

(2.116)

923

(2.236)

2.232

4.302

(3.000)

(2.000)

(1.000)

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000


329

La investigación realizada tuvo como enfoque epistemológico la investigación socio-jurídica, con

una metodología cualitativa y un tipo de estudio propositivo que redunda en la formulación de este

proyecto de ley.

Dentro de las actividades realizadas para fundamentar esta propuesta legislativa fue necesario

realizar varias fases, entre ellas, la revisión de antecedentes legislativos, a través del método sistemático.

Adicionalmente se realizó el análisis de los planes de desarrollo de los siete municipios el cual tuvo tres

fases la de síntesis, convergencia y enfoque. Finalmente se realizaron unas mesas de trabajo con la finalidad

de conocer la percepción de los posibles beneficiarios de la ley, con la finalidad de conocer sus intereses

y necesidades.

Para el análisis de los Planes de Desarrollo (PDM), la primera fase de síntesis, consistió en recopilar

la información más relevante de los PDM para los siete (7) municipios, utilizando el formato de recolección

de información por municipio. Se tomaron como base las cuatro (4) dimensiones (Social, Económica,

Ambiental e Institucional), con diecisiete (17) sectores (Educación, Salud, Agua y Saneamiento básico,

Deporte y Recreación, Cultura, Vivienda, Atención a grupos vulnerables, Promoción del desarrollo –

empleo – turismo, Agropecuario, Transporte, Servicios públicos, Ambiente y desarrollo sostenible,

Prevención y atención de desastres, Equipamiento/Infraestructura social, Desarrollo Comunitario, Justicia

y Seguridad, Fortalecimiento Institucional).

La fase de convergencia, consistió en consolidar los elementos de diagnóstico, estrategias de los

siete municipios, de tal manera que fue posible analizar las características comunes como región. Se

utilizaron las mismas dimensiones y sectores estándares. Dependiendo del nivel de repetición del ítem en

los municipios, se evaluó con una escala de 0 a 7 la prioridad regional (0 a 2 baja prioridad, 3 a 5 media y

6 a 7 alta). En último lugar, de la fase de enfoque, se tiene que a partir de los instrumentos resultado de la

fase de Convergencia, se realizó una actividad de perspectiva (priorización) de acuerdo al resultado de la

prioridad regional y se integraron los tres elementos (diagnóstico, estrategias y posconflicto), con lo cual se

enfocaron los principales aspectos coherentes con los componentes de este proyecto de Ley.

De otro lado, y a partir de la comprensión de que el sur-occidente del país, y particularmente la

región conformada por los departamentos del Valle del Cauca y del Cauca, no sólo ha padecido

históricamente los reveses de la violencia producto del conflicto armado en Colombia; sino que se trata de

una región con una enorme potencialidad socio-económica debido a la cantidad de recursos existentes.

Los equipos de investigación consideraron pertinente recuperar la voz de algunos actores de 7 municipios

del Valle del Cauca y del Norte del Cauca, a través de la realización de unas mesas de trabajo, realizadas

el 3 de mayo de los corrientes, en la Universidad de San Buenaventura Cali, con el propósito de propender

por el fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana al interior de las iniciativas legislativas y

de producción de política pública. Los resultados de las mesas de trabajo así como las propuestas producto

del análisis de los PDM, nutren los artículos que conforman este proyecto de ley.

En consecuencia, para el cumplimiento de dichos cometidos, en el presente proyecto de ley se

define un marco que va de la mano con los lineamientos consignados en el CONPES 3850 de 2015, a

partir del desarrollo de cuatro ejes direccionales:

Moreno Mg.Magdalida Murgueitio Mg. yKatherine Flóres Pinilla Mg. El equipo de investigación quiere agradecer al doctor

Jimmy Dranguet asesor legislativo, por su colaboración, acompañamiento y revisión de este proyecto de ley.

330

i) La construcción de la paz mediante una pedagogía que genere estrategias que promuevan la

solución pacífica de conflictos, dirigida a todos los miembros de la comunidad, con el objeto de fomentar

en estos el valor de la paz como un hábito. Este enfoque responde al concepto de paz positiva.

ii) Participación ciudadana a través del fortalecimiento de instituciones, garantizando la prestación de

servicios públicos eficientes en educación, salud, seguridad ciudadana y atención a víctimas del conflicto

armado, acordes con sus potencialidades y respectando su multiculturalidad y tradiciones.

iii) Promoción y fomento del mejoramiento de las condiciones socio-económicas de estos municipios,

mediante la implementación de instrumentos que promuevan el desarrollo rural integral de esta región del

país, como: la priorización de la puesta en marcha de proyectos productivos que promuevan el desarrollo

rural integral y el fomento de la cultura, como también de proyectos de infraestructura vial, que tengan

como finalidad la construcción de vías terciarias para la comercialización de los productos que provengan

de los siete municipios, y la exención de renta y complementarios a las nuevas empresas, personas jurídicas,

que se constituyan y localicen físicamente en la jurisdicción de los municipios señalados, a la vez que

generan formación y empleo para los habitantes de la sub-región.

iv) La adopción y ejecución de medidas de acción afirmativa dirigidas a la recuperación del buen

nombre de estos municipios, como territorios que participan en la construcción y sostenibilidad de la paz.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

FIP (2013) Área de dinámicas del conflicto y negociaciones de paz. Unidad de análisis “Siguiendo el

conflicto” – Boletín # 72.

CONPES 3850 (2015). Consejo Nacional de Política Económica y Social, República de Colombia,

Departamento Nacional de Planeación. Disponible en

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3850.pdf

Sánchez, G., (Coord.), (2013). Los orígenes, las dinámicas y el crecimiento del conflicto armado. En ¡Basta ya! Colombia: memorias de guerra y dignidad. Colombia: Centro Nacional de Memoria Histórica.

Wieviorka, M. (2016). Salir de la violencia. Una obra pendiente para las ciencias humanas y sociales.

Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. Año LXI. Núm. 226. pp 89-106. Disponible en

http://revistas.unam.mx/index.php/rmspys/article/view/53658/48464

____________(2015). Conferencia Posconflicto: justicia y perdón, derecho o ética. Ciclo de conferencias

Entrecruzamientos del Banco de la República. Disponible en http://www.banrepcultural.org/blog/noticias-

de-la-actividad-cultural-del-banco-de-la-rep-blica/posconflicto-justicia-y-perd-n-dere

Normas:

Constitución política de Colombia [Const.] (1991). Disponible en

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html

Ley 218 (17 de noviembre de 1995). Disponible en

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0218_1995.html

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3850.pdf

http://revistas.unam.mx/index.php/rmspys/article/view/53658/48464

http://www.banrepcultural.org/blog/noticias-de-la-actividad-cultural-del-banco-de-la-rep-blica/posconflicto-justicia-y-perd-n-dere

http://www.banrepcultural.org/blog/noticias-de-la-actividad-cultural-del-banco-de-la-rep-blica/posconflicto-justicia-y-perd-n-dere

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991.html


331

Ley 608 (8 de agosto de 2000). Disponible en


Decreto 1178 (9 de junio de 1994). Disponible en

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_1178_1994.html

Decreto 195 (29 de enero de 1999). Disponible en

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0195_1999.html V




332

PROYECTO DE LEY POR MEDIO DEL CUAL SE TOMAN MEDIDAS PARA LA CONSTRUCCIÓN

DE PAZ PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO EN SIETE MUNICIPIOS DEL SUR DEL

VALLE DEL CAUCA Y NORTE DEL CAUCA Y SE TOMAN OTRAS DISPOSICIONES150

Proyecto de Ley No. _____________

Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer una conjunto de medidas administrativas,

sociales y económicas para la construcción de paz territorial, en beneficio de las personas que habitan los

municipios descritos en el artículo 2º de la presente ley, como consecuencia de la afectación al desarrollo socio-

económico generado en sus territorios, principalmente, producto del impacto del conflicto armado interno,

asociado con ausencia de oportunidades en el sector educativo y laboral, falta de acceso a la tierra, falta de

inversión y la estigmatización.

Artículo 2. Zona afectada. Determinase como zona afectada por el conflicto interno armado y por lo

tanto priorizada para una intervención institucional, que contemple medidas para la construcción de paz, la

conformada por siete municipios del sur del Valle del Cauca y norte del Cauca; integrada por los siguientes

municipios del departamento del Valle del Cauca: Candelaria, Pradera, Florida y por el departamento los

municipios de Miranda, Corinto, Caloto y Toribio.

Capítulo I

Pedagogía para la Paz

Artículo 3. El Gobierno nacional creará un Programa denominado Pedagogía para la paz territorial, el

cual tendrá como objetivo la construcción, implementación y evaluación de estrategias que fomenten la solución

pacífica de los conflictos desde el núcleo familiar y comunitario, con la finalidad de fomentar el valor de la paz

como un hábito en cada persona que habite los siete municipios.

Parágrafo Primero. El Programa de Pedagogía para la paz territorial estará a cargo de los municipios a

través del eje de educación o de bienestar social, contará con un comité coordinador conformado por

representantes de los siete municipios.

Parágrafo Segundo. El Programa de Pedagogía para la paz territorial, contará con una partida presupuestal

del Fondo para la Paz y el Posconflicto.

Parágrafo Tercero. El Programa de Pedagogía para la paz territorial, es diferente a la cátedra de paz por

su carácter desescolarizado al tener como objetivo de intervención a todos los integrantes de la comunidad.

Parágrafo Cuarto. El Programa de Pedagogía para la paz territorial tendrá un enfoque diferencial y

reconocerá la multiculturalidad de quienes habitan los territorios.

Capítulo II

Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana

Artículo 4. El Gobierno nacional fortalecerá las instituciones de los siete municipios para la prestación de

servicios públicos eficientes en educación, salud y seguridad ciudadana así como para programas de atención a

víctimas del conflicto armado, en razón a que con la reincorporación de la insurgencia a la vida civil, sus

capacidades instaladas son insuficientes para atender la demanda que exige la prestación y satisfacción de derechos

sociales.

150

Propuesta realizada por Erika Van Arcken y Diana Marcela Bustamante. Revisado por Jimmy Dranguet, Ruben Darío

Acevedo (Director de Programas Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Usb Cali, Jorge Eliecer Leudo, Germán Lozano y

Diego Felipe Bustamante (Alcalde del municipio de Florida).

333

Artículo 5. El Gobierno nacional promoverá las acciones conducentes para la descentralización territorial

de las universidades públicas ubicadas en los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, con la finalidad de que

se establezcan universidades satélites o nuevas universidades, en la zona conformada por los siete municipios.

Artículo 6. Los Programas de educación profesional ofertados por las Instituciones de Educación

Superior, deberán ser pertinentes con las potencialidades de los territorios y la formación para el trabajo

requerida.

Parágrafo Único. El Ministerio de Educación realizará el acompañamiento requerido para que las

Universidades ejecuten un estudio de pertinencia antes de ofertar cada Programa, con la finalidad de consultar a

las comunidades interesadas, asentadas en la zona, para garantizar la congruencia de la oferta académica, para

fomentar la transformación del territorio.

Artículo 7. El Sena evaluará la pertinencia de las capacitaciones técnico-tecnológicas ofertadas bajo el

Programa de educación para el trabajo, con la finalidad de adecuarlas según las potencialidades e intereses de la

sub-región, para fomentar la transformación del territorio.

Artículo 8. El Ministerio de Educación priorizará con las diferentes entidades la entrega de becas

universitarias para víctimas del conflicto armado debidamente acreditadas, así como para reincorporados y

reincorporadas a la vida civil, en el marco de los acuerdos del Proceso de Paz con la insurgencia, para que

adelanten estudios en las universidades satélite ubicadas en la zona de la sub-región.

Capítulo III

Desarrollo Rural Integral

Artículo 9. El Ministerio de Agricultura priorizará la puesta en marcha de proyectos productivos que

promuevan el desarrollo rural integral y el fomento de la cultura para el encadenamiento productivo que permita

acercar al minifundio con la agroindustria, en atención a la vocación agrícola del territorio que conforma la sub-

región y con proyección a la exportación. Y garantizará la asistencia técnica requerida por los sectores campesinos,

indígenas, afrodescendientes, reincorporados y reincorporadas a la vida civil que trabajen la tierra, con la finalidad

de conformar la despensa agrícola del suroccidente colombiano y a la vez garantizar el derecho a la soberanía

alimentaria de la región.

Parágrafo Único. El Ministerio de Agricultura, en el marco de la Política de Desarrollo Agrario Integral

acordada en La Habana el 26 de mayo de 2013, creará los mecanismos para facilitar el acceso a la tierra de las

comunidades con vocación agrícola.

Artículo 10. El Gobierno Nacional, priorizará los proyectos de infraestructura vial, presentados por los

siete municipios de los que trata esta ley, que tengan como finalidad la construcción de vías terciarias para la

comercialización de los productos que provengan de la zona priorizada por esta Ley.

Artículo 11. El Gobierno nacional asignará los recursos económicos necesarios para que las Personerías

municipales cuenten con el presupuesto suficiente para adelantar su gestión y mejorar la atención a las víctimas,

así como garantizar el restablecimiento de sus derechos, fortaleciendo el presupuesto del que disponen los

municipios para atender las demandas de las funciones asignadas por la Ley 1444 de 2011.

Artículo 12. El Gobierno nacional promoverá la ampliación y mejoramiento de la infraestructura

hospitalaria existente, así como la prestación de servicios complementarios del nivel dos en los siete municipios

de los que trata esta ley, además fortalecerá la prestación de los servicios en veredas y corregimientos a través de

centros de atención en salud debidamente dotados de equipos y talento humano.

Artículo 13. Con el objetivo de recuperar el tejido social y otorgar oportunidades de inclusión al desarrollo

social de las personas marginadas en el territorio de la sub-región conformada por los siete municipios, el

334

Gobierno nacional destinará un presupuesto para financiar la intervención integral en sectores vulnerables

propensos a las actividades delictivas como el microtráfico, porte ilegal de armas, hurtos y demás atentados contra

la seguridad ciudadana.

Artículo 14. Exención de Renta y Complementarios. Estarán exentas del impuesto de renta y

complementarios las nuevas empresas y personas jurídicas que se constituyan y localicen físicamente en el

territorio comprendido por los siete municipios y que tengan como objeto social principal, desarrollar actividades

agrícolas, ganaderas, comerciales, industriales, agroindustriales, de construcción, de servicios públicos

domiciliarios y actividades complementarias, servicios turísticos, educativos, de procesamiento de datos, de

programas de desarrollo tecnológico, energías renovables, de servicios de salud, empresas farmacéuticas y de

exportaciones de bienes producidos en la zona.

Artículo 15. Términos de la exención. Esta exención solamente se aplicará para aquellas empresas que

se constituyan legalmente dentro de los cinco (5) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de la presente

ley. Y la exención regirá durante veinte (20) años, contados a partir de la fecha en que la empresa se encuentre

constituida en la zona afectada.

Parágrafo primero. Las exenciones aquí consagradas se aplicarán de acuerdo a los siguientes porcentajes:

Del 1 al 5 año será del 100%

Del 6 al 10 del 75%

Del 11 al 15 del 50%

Del 16 al 20 de 25%

Parágrafo segundo. El gobierno nacional reglamentará los mecanismos para la aplicación de la exención.

Parágrafo tercero. Las empresas interesadas en participar en este proyecto de construcción de paz y

transformación del territorio y beneficiarse de las exenciones tributarias, deberán vincular bajo cualquier

modalidad, a personas residentes en el territorio de la sub-región, con la finalidad de garantizar los empleos en

las personas que habitan la sub-región. El gobierno nacional establecerá en un plazo máximo de 6 meses, los

mecanismos para la correcta identificación del personal contratado de la región para cumplir con los objetivos de

esta ley.

Artículo 16. Renta exenta para servicios de ecoturismo para construir el corredor verde. Las rentas

provenientes de la prestación de los servicios de ecoturismo constituidas dentro de los cinco (5) años siguientes,

contados a partir de la fecha de sanción de la presente ley, obtenidas por la empresa prestadora de servicio, estarán

exentas en el 100% del impuesto sobre la renta, por un término de treinta (30) años a partir del año gravable en

el que se sancione esta ley.

Capítulo IV

Recuperación del buen nombre

Artículo 17. El Ministerio de las Tecnologías de la Información y la Comunicación evaluará, construirá

e implementará, en coordinación con los siete municipios del sur del Valle del Cauca y norte del Cauca, campañas

de acción afirmativa que tengan como finalidad mejorar la percepción de los colombianos y colombianas respecto

de esta zona de la sub-región, que ha sido estigmatizada, como resultado de haber sido uno de los territorios

afectados por las acciones libradas en el marco del conflicto interno armado y promover así la transformación

del territorio.

Artículo 18. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las

disposiciones que le sean contrarias.

335

REPÚBLICA DE COLOMBIA.

SENADO DE LA REPÚBLICA.

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ALTOS ESTUDIOS

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anÁlisis socioeconÓmicos: un aporte desde la …

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