Desafios da abertura de bases e da colaboração cidadã em São Paulo

Roberto Agune

Sergio Pinto Bolliger

Sulimara Vitória Rodrigues Takahashi

abril 2015

Modalidade

Governo Eletrônico & Transparência

Painel 1

Abertura de bases de dados e colaboração cidadã

Título

Desafios da abertura de dados e da colaboração cidadã em São Paulo

Desafios da abertura de bases e da colaboração cidadã em São Paulo

Roberto Agune

Coordenador da Unidade de Inovação Subsecretaria de Parcerias e Inovação

Secretaria de Governo de São Paulo e-mail: ragune@sp.gov.br telefone: 5511 33204819

Sergio Bolliger Técnico da Unidade de Inovação

Subsecretaria de Parcerias e Inovação Secretaria de Governo de São Paulo

e-mail: sbolliger@sp.gov.br telefone: 5511 33204513

Sulimara Takahashi

Assessora de Cooperação Internacional Assessoria Especial para Assuntos Internacionais

Casa Civil do Governo do Estado de São Paulo e-mail: stakahasi@sp.gov.br

telefone: 5511 21938573

abril 2015

Resumo

Há cinco anos, era lançado o Portal Governo Aberto SP. Não mais do que dez meses

após o lançamento pioneiro do data.gov americano. E apenas dois meses após a

versão pública definitiva do Data.gov.uk britânico. Esses fatos apresentam a

atualidade, à época, da iniciativa paulista no campo da abertura de dados

governamentais. Mas também dão a pensar, se consideramos a diferença no destino

dessa iniciativa em relação às britânica e americana, incomparáveis em termos de

resultados. O presente trabalho aborda justamente os esforços atuais do governo

paulista para vencer essas diferenças, queimando etapas, inclusive, quanto a impasses

também presentes no desenvolvimento daquelas iniciativas mais bem sucedidas.

A abertura de dados, ao longo dos últimos seis anos, cumpriu e ultrapassou a fase

pioneira de disseminação de conceitos e aderência a princípios e ideário, etapa inicial

de consolidação de uma prática inovadora. Obteve destaque crescente na agenda dos

governos e as experiências concretas já revelam conclusões e desafios sobre o tema

de forma mais concreta.

Se os desafios relativos à generalização da cultura de abertura de dados estão

superados no caso britânico, permanecem ainda como questão para a iniciativa

paulista. Para ambos, entretanto, vêm se impondo como questão a apropriação e uso

desses dados pela sociedade civil, questão de certa forma negligenciada inicialmente.

No que se refere à cultura de dados abertos, destacamos três aspectos essenciais a

serem enfrentados: prioridade política e liderança institucional; maior ênfase na cultura

de colaboração, por oposição à orientação para o controle social; e o desenvolvimento

da cultura de dados nas organizações governamentais.

Parte significativa das resistências à abertura de dados provêm da defesa dos

servidores e organizações públicas contra a exposição de eventuais lacunas, erros e

inconsistências de suas bases, assim como, em geral, contra o fornecimento de

insumos à crítica de sua atuação, à transparência dos atos em geral. Contra essa

tendência “natural”, pode algo a autoridade e apelos institucionais. Mas, por outro lado,

o viés da inovação aberta, de natureza colaborativa, desloca o sentido “natural” da

cultura defensiva vigente. Há hoje o entendimento comum de que, antes da sociedade,

os governos são os primeiros beneficiários da abertura.

O terceiro aspecto desafiador é, pura e simplesmente, a ausência de uma cultura de

dados no âmbito governamental. Mais especificamente: o desconhecimento das

organizações do potencial dos próprios dados e o despreparo na apropriação desse

potencial próprio e dos dados das demais organizações que o coloquem à disposição.

No que diz respeito à apropriação e uso dos dados pela sociedade civil, há que

reconhecer que , ao contrário da expectativa inicial, não se verificou uma demanda

social reprimida a ser atendida, mas sim a ser criada, implicando não apenas o

incremento da cultura de dados na sociedade civil, mas também sua estruturação,

técnica e institucional. À parte iniciativas educacionais para a cultura de dados na

sociedade, são criadas políticas e institutos voltados ao estímulo a negócios sociais,

startups e, de maneira geral, ao emprego de dados abertos governamentais em geral.

A par do aspecto de estímulo à formação de negócios sociais e outras formas de

emprego dos dados, outra fronteira a ser vencida pelo estado é a qualidade dos dados

e do formato em que estão disponíveis, assim como as garantias relativas a licenças e

níveis de serviço correspondentes.

No que diz respeito ao formato em que os dados estão disponíveis, é evidente que a

generalização da abertura dos dados não é mais suficiente, é preciso a conversão

progressiva desses dados aos formatos abertos e, destes, para a sua estruturação em

conformidade à Web semântica. Aqui encontramos o maior desafio técnico à politica de

dados abertos.

Para o enfrentamento desse conjunto de desafios, a proposta em curso no Estado de

São Paulo é seu tratamento integrado em estrutura com centralidade institucional. Mais

especificamente, pela integração da política de dados abertos à Plataforma de

Parcerias e Inovação, concebida na Secretaria de Governo, e correspondente a uma

camada de integração de iniciativas da sociedade civil e do governo para a inovação

governamental, composta por arranjos tecnológicos, de serviços e de instrumentos

jurídico-institucionais (compreendendo desde dados abertos governamentais e arranjos

colaborativos diversos até parcerias público-privadas).

Para a formulação e detalhamento das diretrizes integradas, o Estado conta hoje com

um projeto de cooperação com o Reino Unido, denominado SPUK - Melhoria do

Ambiente de Negócios por meio da Transparência no Estado de São Paulo. Por meio

dele, estão sendo elaboradas diretrizes e testados pilotos concernentes aos seguintes

temas: abertura de bases propriamente dita, estruturação de dados em formatos

adequados à Web semântica, adoção de linguagem clara na comunicação com o

cidadão, diálogo com a população para definição de prioridades na abertura de dados e

fomento a negócios sociais com o emprego de dados governamentais.

Introdução (e objetivos)

Há cinco anos, durante o III CONSAD, em março de 2010, apresentamos o trabalho

Governo Aberto SP: disponibilização de bases de dados e informações em formato

aberto1. O trabalho, que fora concluído no mês anterior, anunciava, para futuro

próximo, o lançamento do “Portal Governo Aberto SP. Mas, na verdade, quando o

CONSAD efetivamente se deu, o portal de dados abertos do Governo paulista já havia

sido lançado e também institucionalizado, por meio de decreto2. Não mais do que dez

meses após o lançamento pioneiro do data.gov americano. E apenas dois meses após

a versão pública definitiva do Data.gov.uk britânico.

Esses fatos apresentam a atualidade, à época, da iniciativa paulista no campo da

abertura de dados governamentais. Mas também dão a pensar, se consideramos a

diferença no destino dessa iniciativa em relação às britânica e americana,

incomparáveis em termos de resultados. O presente trabalho aborda justamente os

esforços atuais do Governo Paulista para vencer essas diferenças, queimando etapas,

inclusive, quanto a impasses também presentes no desenvolvimento daquelas

iniciativas mais bem sucedidas.

Nesse contexto, temos por objetivo destacar os principais desafios que se apresentam

ao Governo do Estado de São Paulo e as propostas em curso para seu enfrentamento.

Metodologia

Será apresentado um breve histórico do portal de dados abertos paulista. Sua situação

atual é então comparada ao portal data.gov.uk, tomado com benchmark. A comparação

se limita a alguns indicadores e não pretende fazer uma avaliação aprofundada. É

voltada apenas a destacar, por um lado, diferenças de percurso e possíveis diretrizes

para revisão da experiência paulista; e, por outro lado, para salientar alguns impasses

atuais que atingem mesmo as experiência mais bem sucedidas, a serem equacionados

também pelo governo paulista.

A seguir, são apresentadas propostas atuais para a política paulista de dados abertos,

abrangendo o enquadre institucional e um detalhamento do projeto SPUK de

1 Em conjunto com Álvaro Gregório, também do iGovSP. Cf. AGUNE, R.M., BOLLIGER, S.P.,

GREGÓRIO FILHO, A.S., 2010. 2 Por meio do Decreto Estadual 55.5599, de 12 de março de 2010.

cooperação internacional com o Reino Unido, onde estão sendo formuladas e testadas

as propostas de estruturação dessa política.

Governo Aberto SP: breve histórico e caracterização sumária da situação

atual

O portal Governo Aberto SP nasceu das atividades do iGovSP3, grupo que há uma

década se dedica á inovação governamental na Administração Pública Paulista e

impulsiona a Rede Paulista de Inovação em Governo. Uma das atividades centrais do

grupo é a prospecção e o benchmarking de iniciativas inovadoras governamentais em

âmbito internacional.

Em 2009, era feito, com especial interesse, o acompanhamento das iniciativas no

governo americano, que se anunciavam como inovadoras após a eleição de Barak

Obama que, já em sua campanha eleitoral, demonstrara uso inédito das redes sociais e

prometia maior transparência das fontes de dados governamentais norte-americanas.

Dentre elas, fora avaliada como especialmente interessante, posto que totalmente

disruptiva, a proposta anunciada de abrir os dados governamentais para uso da

sociedade, tornando-os disponíveis em formatos adequados para uso em qualquer

plataforma.

O então proposto, se inédito no governo americano, era completamente ignorado no

restante da administração pública paulista. Por isso, à época, o iGovSP procurou

pareceria com o World Wide Web Consortium, o W3C, órgão internacional que tem por

missão a padronização, promoção e uso de códigos comuns no ambiente Web, que

também iniciava estudos sobre a iniciativa americana. Ambos, por fim, procuraram a

Fundação SEADE, que passou a sediar e dar o apoio operacional à constituição de um

portal de dados abertos.

Paralelamente à iniciativa tecnológica, a proposta continha ainda aspectos mais fortes

ainda do ponto de vista político e institucional, apontando para a necessidade de

formulação, institucionalização e viabilização de uma política de dados abertos para o

Estado.

3 Mais informações sobre o iGovSP podem ser obtidas no seu site http://igovsp.net/sp/

Ainda em janeiro de 2009, por proposição do grupo do iGovSP, havia sido recém-

institucionalizada a Política de Gestão do Conhecimento e Inovação do Estado de São

Paulo, por meio de decreto4 que, inclusive, deu àquele grupo a atribuição de sua

coordenação. Assim, o primeiro desenho de uma política de dados abertos surgiu a

partir de conceitos e diretrizes ligadas à inovação governamental em geral e, em

particular, á geração e compartilhamento de conhecimento em colaboração com a

sociedade.

Temos, assim, um claro viés original da origem da proposta de dados abertos: seria

orientada para a colaboração social na geração de inovação governamental e de

negócios públicos e privados a partir do ativo informacional contido nos bancos de

dados governamentais.

Essa orientação, entretanto, desde o princípio, só pode ter desenvolvimento em um

cenário político em que prevalecia o viés da colaboração cidadã para o controle social.

As duas orientações - por um lado, a inovação e geração de negócios públicos e

privados e, por outro, o controle social - nada tem de incompatíveis. Mas desenham

ambientes diferentes para colaboração, com redes de relacionamento, estruturas

institucionais, dinâmicas e práticas bastante diferenciadas. E, de certo modo, pode-se

dizer que o ritmo de desenvolvimento da política de dados abertos em São Paulo

esteve vinculado preponderantemente pelo viés do controle, apesar da orientação

original da proposta.

O viés do controle social esteve claramente anunciado já na primeira experiência de

contato da iniciativa com a colaboração social. Trata-se da consulta pública, organizada

pelo iGovSP, em 2009, para que atores da sociedade civil se manifestassem acerca da

regulamentação paulista da disponibilização de dados governamentais, o futuro decreto

que instituiria o Governo Aberto SP. A consulta foi documentada no nosso trabalho ao

II CONSAD5 e teve como participantes, sobretudo membros da comunidade de

desenvolvedores vinculada a ampliação de controle social. As contribuições foram

valiosas e importantes para a definição de diversos aspectos do regramento da

disponibilização dos dados, tendo sido a maioria delas incorporadas à minuta de

Decreto. E, além disso, em nada incompatíveis com o viés de inovação governamental.

O evento foi significativo para sinalizar a orientação para o controle social não por

conta das contribuições, mas, sobretudo, por estabelecer os vínculos predominantes da

proposta com essa comunidade de usuários dos dados governamentais.

4 ESTADO DE SÃO PAULO, Decreto 53.963, de 21 de janeiro de 2009, http://igovsp.net/sp/decreto-

n%C2%BA-53-963-de-21-de-janeiro-de-2009/ 5 AGUNE, R.M., BOLLIGER, S.P., GREGORIO FILHO, A.S., 2010, pag. 24.

De todo modo, é indiscutível que, se a politica de dados abertos em São Paulo foi

concebida no ambiente da inovação governamental, veio a germinar efetivamente no

solo mais amplo da política de transparência.

À época, a “questão da transparência”, foi objeto de crescente atenção pela

administração pública nacional e internacional. Enquanto o Governo Aberto SP era

concebido e gestado, houve a edição, por iniciativa federal, da chamada Lei da

Transparência6, e a consequente obrigatoriedade dos governos darem acesso a

informações de receitas e despesas. O lançamento de portais especialmente criados

para dar cumprimento à Lei Complementar 131 de 2009 são um marco decisivo na

estruturação da política nacional de transparência. E, sem dúvida, o portal paulista

Prestando Contas e a legislação da transparência, em geral, contribuíram

significativamente para a criação de condições políticas de institucionalização do

Governo Aberto SP já no início de 2010.

Após a edição desse Decreto, no campo da transparência, vemos progressivas

medidas de caráter legislativo e regulatório, que impuseram um ritmo anual à criação

de cultura e ambiente de transparência. Esse ritmo acabou por impulsionar a cultura

de abertura de dados e informações que, entretanto, como veremos, não

correspondeu, em estruturação, ao ritmo de avanço regulatório. Porém, em particular,

podemos dizer que a legislação federal de acesso à informação e o decreto que a

regulamenta no Estado de São Paulo introduziu importantes elementos

impulsionadores. Um deles, o Portal de Transparência; e o outro, de especial

importância para a política de abertura de dados, a obrigatoriedade de formação de um

catálogo centralizado de bases de dados da administração estadual.

6 BRASIL, Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm

O quadro acima, que evidencia a grande atividade legisladora e regulatória, contrasta,

entretanto, com a evolução do acervo de bases abertas do Estado. Basta dizer que o

portal, quando de seu lançamento, contava com apenas 11 bases abertas para

download e, atualmente, conta com apenas 31 (acréscimo de 20), tendo já contado

com 48 bases em 2012. Na tabela abaixo, nota-se também o acréscimo de bases

cadastradas a partir de 2013, em virtude da legislação e regulamentação do acesso à

informação.

Ano Bases

Cadastradas Abertas para download

Web service e API

2010 11 11

2011 34 34 2

2012 48 48 2

2013 398 28 4

2015 401 31 4

Como adiantado na introdução, os números da situação atual do Governo Aberto SP

são, para todos os efeitos práticos, “incomparáveis” com os do congênere britânico, o

Data.gov.uk, lançado dois meses antes. Segue abaixo algumas dessas comparações

desmedidas.

O Data.gov.uk conta atualmente com cerca de 24 mil bases cadastradas. Vale dizer,

6000% a mais do que as 401 no Governo Aberto SP. A bem da verdade, cabe aqui

relativizar o termo “base de dados” que, aliás, não corresponde bem aos “datasets”

britânicos, que merecem melhor tradução por “conjuntos de dados”. Nele constam

diversas planilhas Excel e mesmo documentos em PDF, desde que contenham dados

governamentais e possam, por isso interessar ao público. Mas, justamente, esse

cadastramento equivale a um enorme esforço de catalogação e publicação em massa

do que é produzido e armazenado no âmbito governamental.

Como resultado, temos a cifra impressionante de abertura e disponibilização de 83%

das bases cadastradas. Ou seja, 20 mil das 24 mil cadastradas. No Governo Aberto

SP, as 31 bases abertas representam apenas 8% das 401 cadastradas. E, claro, as 20

mil bases britânicas abertas para download correspondem a 6.450% a mais do que as

atuais 31 do Governo Aberto SP.

Em números absolutos a utilização dos conjuntos de dados britânicos, evidentemente,

excede bastante a dos bancos de dados paulistas. O Data.gov.uk apresenta uma

média de 100 mil downloads mensais7, 400% a mais do que os 2.500 downloads

anuais do Governo Aberto SP.

7 A média aproximada de 100 mil downloads anuais do Data gov.uk foi calculada com base na totalidade dos downloads registrados no site (272.060 em 27 de abril de 2015), que abrangem o período de 29

Por outro lado, se compararmos o número de downloads (como índice de utilização

efetiva) e o número de bases disponíveis (que refletiria o esforço de publicação e

abertura de bases), temos um resultado de eficiência favorável ao Governo Aberto SP.

Pois o Data.gov.uk apresenta uma média de 5 downloads anuais por base publicada,

quando o Governo Aberto SP apresenta 80 downloads anuais por base.

Esses dados sumários não podem ser tomados como fundamentos de uma análise

comparativo adequada dos dois casos. Porém, tendo em conta que apresentam

resultados tão diversos no mesmo período, são sugestivos o suficiente para destacar

aspectos importantes na diversidade de sua história.

Desafios

Podemos dizer que a abertura de dados, ao longo dos últimos seis anos, cumpriu e

ultrapassou a fase pioneira de disseminação de conceitos e aderência a princípios e

ideário, etapa inicial de consolidação de uma prática inovadora. Obteve destaque

crescente na agenda dos governos e as experiências concretas já revelam conclusões

e desafios sobre o tema de forma mais concreta.

Apesar da diversidade das experiências e resultados, como entre os casos

comparados acima, as conclusões convergem quanto aos itens essenciais a

considerar. Diferem apenas quanto aos desafios colocados a cada caso, para

enfrentamento desses itens. Podemos dizer, por exemplo, que os desafios relativos à

generalização da cultura de abertura de dados estão superados no caso britânico,

permanecendo ainda como questão para a iniciativa paulista. Para ambos, entretanto,

vêm se impondo como questão a apropriação e uso desses dados pela sociedade civil,

questão de certa forma negligenciada inicialmente.

Organizaremos a exposição dessas as conclusões segundo esses dois grupos - cultura

de abertura de dados e apropriação e uso dos dados pela sociedade civil.

O desafio da constituição de uma cultura de abertura de dados pode ser entendida no

enquadre mais geral da organização da oferta de dados para a sociedade. Mas a

formulação enquanto questão cultural endereça o tema para aspectos menos

tecnológicos, de processos e regulatórios; e o redireciona para o âmbito mais complexo

da cultura organizacional. A experiência paulista demonstra claramente que as

providência relativas às condições de regulação, processuais e tecnológicas estão

meses, desde dezembro de 2012. Cf. DATA.GOV.UK, Site Usage - All Data sets, disponível em http://data.gov.uk/data/site-usage/dataset?month=&publisher=, Acessado em 27 de abril de 2015.

muito longe de ser suficientes para organizar a oferta de dados abertos à população.

Nessa questão cultural, destacamos três aspectos que nos pareceram essenciais: o

“engajamento da direção”; a cultura de colaboração e a cultura de dados em geral.

A necessidade do chamado “engajamento da direção” está sempre presente, quase

como um jargão, em todo processo voltado a criar mudanças culturais em

organizações. É praticamente um truísmo citá-lo e nos obriga a reforçar o argumento.

Para tanto, podemos citar a opinião dos responsáveis pela experiência bem sucedida

britânica. Questionados a respeito, foram categóricos em afirmar que a política de

dados abertos britânica teria sido inviável sem: (1) a clara prioridade de governo a ela

atribuída; e (2) sua condução pelo “Cabinet Office”, o órgão central de governo, com

autoridade sobre o conjunto da administração pública britânica8.

“Engajamento da direção” significa aqui, claramente, prioridade política e condições

institucionais para oferecer liderança e dotar de autoridade coercitiva a diretriz

governamental. Os testemunho colhidos são enfáticos quanto à necessidade dessa

autoridade administrativa para vencer as resistências culturais à abertura de dados. E,

mais especificamente, autoridade administrativa não apenas organizacional, mas

especificamente política, emanada de clara diretriz governamental.

O caráter coercitivo do instrumento administrativo, combinado com a liderança política

representada pela diretriz governamental requer ainda outros elementos de iniciativa

com origem no interesse direto do servidor na abertura de dados. Correspondem a eles

os demais aspectos da cultura de colaboração e da cultura de dados.

Ao abordarmos a cultura de colaboração no contexto da abertura de dados, logo se

evidencia que ela encontra contraposição na orientação de abertura de dados para os

fins de controle social. É preciso reconhecer que parte significativa das resistências à

abertura de dados provêm da defesa dos servidores e organizações públicas contra a

exposição de eventuais lacunas, erros e inconsistências de suas bases, assim como,

em geral, contra o fornecimento de insumos à crítica de sua atuação, à transparência

dos atos em geral. Contra essa tendência “natural”, pode algo a autoridade. Mas a

ênfase de políticas de abertura de dados na transparência e controle social,

evidentemente, não se constitui “naturalmente”, e de per si, em instrumento endógeno

de alteração da cultura vigente nas organizações da administração pública.

8 Depoimento de Antonio Acuña, chefe do Data.gov.uk, do “Cabinet Office” do Reino Unido e de Eleanor

Stewart, Chefe de Transparência do UK Foreign Commonwealth Office, equivalente britânico para o Ministério das Relações Exteriores. O depoimento foi dado por ambos em Workshop realizado em 24 de março de 2015 para o projeto SPUK. Cf: W3C e CeWEB, Relatório Sintético do Workshop de 24 de março de 2015 do Projeto SPUK, no prelo.

Por outro lado, o viés da inovação aberta, de natureza colaborativa, ou mesmo que

apenas complementar, desloca o sentido “natural” da cultura defensiva vigente. Por

certo, ainda encontra resistências burocráticas à soluções geradas fora das

organizações. Mas seu resultado positivo para os resultados organizacionais tem

grande potencial de “naturalmente” conduzir a uma cultura ofensiva e positiva na

direção da abertura de dados. Há hoje o entendimento comum de que, antes da

sociedade, os governos são os primeiros beneficiários da abertura. E não apenas

devido aos aplicativos e serviços de utilidade pública desenvolvidos pela sociedade,

mas também por benefícios intragovernamentais, pela incorporação aos processos de

dados e conhecimento de outras organizações governamentais.

O terceiro aspecto essencial é, pura e simplesmente, a ausência de uma cultura de

dados no âmbito governamental. Mais especificamente: o desconhecimento das

organizações do potencial dos próprios dados e o despreparo na apropriação desse

potencial próprio e dos dados das demais organizações que o coloquem à disposição.

Para ser mais explícito, trata-se de falha na “cultura de TIC” vigente nas organizações

públicas. Claro, a necessidade de “TIC” é largamente disseminada, todos querem

trabalhar com processamento automático de dados nas organizações públicas. Porém,

na cultura vigente, um banco de dados é apenas um componente do sistema,

responsável pelo armazenamento de dados utilizados nos processos de negócio das

organizações. Não se considera qualquer utilidade para além daquelas já previstas

nesses processos, produzindo as “saídas” já previstas pelo sistema que os emprega.

As organizações não têm olhos para seus dados, mas apenas para os sistemas que os

utilizam. Não consideram seus bancos de dados como “ativos” com potencial de gerar

conhecimento novo, novos processos e negócios.

Como consequência, de maneira geral, o tratamento de dados para novos negócios

não é considerado um dos negócios da organização. E, muito menos, o “negócio” de

abertura de seus dados e manutenção do acesso a outras organizações públicas e

para a sociedade civil. Toda diretriz e regulamentação a esse respeito tende a ser

encarada como um trabalho e “custo” a mais, despesa obrigatória contra a qual tendem

a resistir.

Para vencer essas resistências, parece ser importante a adoção de estímulos ao

desenvolvimento da cultura de dados nas organizações governamentais, de modo que

possam explorar seu potencial para os próprios negócios. Mas, também, reconhecer

que, de fato, a exploração e aproveitamento desses dados, muitas vezes, é mais

facilmente feito por elementos externos às organizações, mesmo que para os negócios

delas mesmas. E, evidentemente, mais ainda quanto ao potencial para outros

negócios.

Assim, cabe à organização pública, sobretudo abrir os seus dados. Só que, mesmo

apenas isso, pode constituir um esforço considerável para uma organizações

concentrada no próprio negócio. É interessante assinalar que, na experiência britânica

de disseminação da abertura de dados, abandonou-se a perspectiva de generalização,

pelas organizações públicas, da estrutura e formação de pessoal especializado para

tanto. Uma forte equipe central especializada, cujo negócio é abrir dados, percorre as

organizações e as auxilia na tarefa. Outra experiência semelhante ocorre no México,

com suas “brigadas de dados”9. Assim, certa especialização do negócio da abertura de

dados parece ser uma tendência.

Estes são os principais aspectos relativos à cultura de abertura de dados. Cabe agora

abordar a questão da apropriação e uso dos dados pela sociedade civil.

Pode-se dizer que a apropriação e uso dos dados se tornou questão mais

recentemente, após o período inicial de disseminação de conceitos e ideário do

compartilhamento de dados. Em especial, porque esse ideário continha expectativas de

adesão espontânea da sociedade civil às práticas de colaboração e participação

cidadã. Essa adesão se deu em uma taxa bem inferior ao inicialmente previsto. Se a

taxa de utilização das bases disponíveis no Reino Unido e em São Paulo sugerem

alguma coisa, é que o esforço e sucesso na oferta de dados em muito pouco afeta a

demanda efetiva da sociedade na consulta e utilização desses dados. Enfim, não se

verificou uma demanda reprimida a ser atendida, mas sim a ser criada, implicando não

apenas o incremento da cultura de dados na sociedade civil, mas também sua

estruturação, técnica e institucional.

Há, portanto, uma consciência crescente de que há um papel ativo a ser

desempenhado pela parte governamental na criação dessa demanda da sociedade

civil. À parte iniciativas educacionais para a cultura de dados na sociedade, são criadas

políticas e institutos voltados ao estímulo a negócios sociais, startups e, de maneira

geral, ao emprego de dados abertos governamentais em geral. O apoio à criação do

Open Data Institute10 em 2012 data a mais importante e estruturada iniciativa para tal,

envolvendo a sociedade civil. E cremos que, dentre as experiências mais bem

sucedidas de abertura de dados governamentais, o estímulo à emergência dessa

comunidade de usuários representa hoje o maior desafio para o desenho de políticas e

para a atuação governamental.

Essas iniciativas, embora não se restrinjam, dão maior ênfase ao protagonismo da

sociedade civil na colaboração e criação de negócios que utilizam dados

9 Para as menções à experiência britânica e mexicana, em geral, cf. o relatório do Workshop SPUK de

24 de março de 2015, W3C, no prelo. 10 Para mais informações sobre o ODI, cf. http://opendatainstitute.org/

governamentais. Esses empreendimentos, por sua vez, requerem não apenas

estímulos governamentais, na forma de auxílio financeiro ou apoio técnico, mas

também uma oferta regular e qualificada de dados que deem segurança aos

investimentos nela baseada.

Assim, a par do aspecto de estímulo à formação de negócios sociais e outras formas

de emprego dos dados, outra fronteira a ser vencida pelo estado é a qualidade dos

dados e do formato em que estão disponíveis, assim como as garantias relativas a

licenças e níveis de serviço correspondentes.

No que diz respeito ao formato em que os dados estão disponíveis, é evidente que

esse uso crescente dos dados exige sua disponibilidade em formatos legíveis por

máquina e, mais recentemente, que sejam compreendidos por máquina (Web

semântica e dados conectados). A generalização da abertura dos dados não é mais

suficiente, é preciso a conversão progressiva desses dados aos formatos abertos e,

destes, para a sua estruturação em conformidade à Web semântica. Aqui encontramos

o maior desafio técnico à politica de dados abertos.

Propostas

Para o enfrentamento desses desafios e, tendo em conta as limitações atuais de sua

politica de dados abertos, o Estado de São Paulo conta com as propostas adiante

descritas.

Em primeiro lugar, a política de dados abertos passa a ocupar novo lugar no arranjo

institucional do Estado, procurando correspondente ao lugar central dentre as

prioridades governamentais.

Desde janeiro de 2015, foi criada a Secretaria de Governo, à qual compete a

articulação, o controle e coordenação do plano e de projetos prioritários de governo.

Nela, foi criada a Subsecretaria de Parcerias e Inovação, que agora abriga o iGovSP.

A política de dados abertos governamentais passa, com isso, a integrar a proposta de

criação de uma Plataforma de Parcerias e Inovação. Essa plataforma é concebida

como uma camada de integração de iniciativas da sociedade civil e do governo para a

inovação governamental. Para tanto, deve ser composta por arranjos tecnológicos, de

serviços e de instrumentos jurídico-institucionais (compreendendo desde dados abertos

governamentais e arranjos colaborativos diversos até parcerias público-privadas).

Com isso, o Governo Aberto passa a ser considerado como um arranjo mais

abrangente, compreendendo desde atividades técnicas de ampliação e aprimoramento

do conjunto de dados governamentais abertos, até estruturas de apoio a startups e

estímulo ao uso dos dados abertos, de maneira geral. A ampliação da política e de

seus instrumentos para abranger também os desafios concernentes à criação de

demanda para dados abertos é concebida como parte integrante do enfrentamento do

desafio de ampliação e aprimoramento da sua oferta.

Para a implantação das novas diretrizes, o Estado conta hoje com um projeto de

cooperação com o Reino Unido, denominado SPUK - Melhoria do Ambiente de

Negócios por meio da Transparência no Estado de São Paulo. Passamos, a seguir, à

descrição do projeto e ao relato dessa parceria no contexto da política de relações

internacionais do governo estadual para inovação aberta.

O projeto SPUK

O projeto tem, basicamente, duas vertentes de atuação. Apenas uma delas será

especialmente comentada e detalhada na presente comunicação. Trata-se daquela

voltada à gestão de dados abertos para uso e da sociedade civil, tanto para fins de

participação e controle social, como também para a geração de negócios.

A outra vertente visa à estruturação do Estado para a aplicação efetiva dos

instrumentos recentemente editados de combate à corrupção por parte de pessoa

jurídica. Esses instrumentos foram instituídos pela chamada Lei Anticorrupção (Lei

Federal 12.846, de 1o de agosto de 201311) e tiveram em São Paulo sua

regulamentação estadual pioneira (por meio do Decreto 60.106, de 29 de janeiro de

201412). A legislação nacional teve por principal inspiração o chamado Bribery Act, a

correspondente legislação britânica, que também teve edição e estruturação recente, a

partir de 201013. No que diz respeito a essa vertente voltada ao combate à corrupção,

nos limitaremos a essa menção sumária, sem nos determos em maiores detalhes.

Outras informações podem ser acompanhadas por meio do site do projeto14.

Ambas as vertentes baseiam-se na apropriação de expertise britânica nos

correspondentes âmbitos de atuação. E visam, em conjunto, ao objetivo geral

declarado do projeto, de melhorar o ambiente de negócios no Estado de São Paulo, por

meio de ações de transparência.

Para tanto, o projeto foi estruturado para a obtenção de 5 resultados formais (Outputs).

Os três primeiros dizem respeito diretamente à vertente de gestão de dados abertos

para uso da sociedade civil (o quarto deles é voltado à vertente de combate à

corrupção; e o quinto, para disseminação geral dos resultados do projeto). Eis o

descritivo dos três primeiros Outputs:

● Output 1: Aumento de 70% das bases de dados publicadas em formato aberto,

sendo 3% delas com dados estruturados em conformidade à Web semântica,

além do aprimoramento do Portal da Transparência e do Portal do Governo

Aberto com emprego de linguagem clara (ou “linguagem simples” ou “linguagem

cidadã”).

● Output 2: A criação de um canal de consulta pública para a identificação de

prioridades de dados a disponibilizar à população.

11 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm 12 http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2014/decreto-60106-29.01.2014.html 13 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents 14 http://igovsp.net/spuk/combate-a-corrupcao/

● Output 3: Elaboração de programa de fomento à utilização de dados abertos

governamentais, por meio da criação de aplicativos para melhoramento de

serviços públicos e promoção de oportunidades de negócios.

O foco do projeto na prospecção da experiência britânica e no estado da arte conduziu

à formulação e organização das atividades para obtenção desses resultados por meio

de “temas” a investigar, relativos a cada um dos outputs buscados. Em especial, foram

distinguidos, no output 1, três temas que, pela especificidade ou complexidade,

mereciam tratamento destacado, para permitir sua investigação com adequada

profundidade. São eles: (1) abertura de dados; (2) Web Semântica; e (3) Linguagem

clara. Os demais outputs 2 e 3 foram tratados com um tema correspondente a cada

um.

Podemos também compreender que os temas relacionados ao Output 1 visam mais

especificamente à melhoria da quantidade e qualidade do que o governo põe à

disposição da sociedade civil. Pode-se dizer que são mais voltados à organização e

aprimoramento da oferta de dados à sociedade. Os resultados esperados como

Outputs 2 e 3, por sua vez, são voltados ao estímulo à demanda por dados da

sociedade civil. São diretamente relacionados ao relacionamento efetivo do governo

com a sociedade e à promoção do uso dos dados e aproveitamento do potencial que

representa.

A organização das atividades relativas a cada tema obedeceu ao seguinte esquema

geral de atividades sequenciais:

1. Prospecção, levantamento e registro do estado da arte e, em particular, da

experiência britânica.

2. Elaboração de guia com recomendações gerais, para orientação da execução

dos produtos relativos a cada output e posterior absorção como orientações

técnicas para diretrizes governamentais sobre a matéria.

3. Capacitação de servidores, com base no conteúdo do guia, de forma a poderem

executar os produtos para atingimento dos resultados esperados.

4. Execução de pilotos para validação dos guia e como preparação à execução dos

produtos previstos.

Assim, resultaram, além dos produtos finais originalmente previstos, 5 guias, um para

cada tema, e pilotos de sua aplicação.

Os produtos finais previstos, portanto, são:

1. Guias correspondentes a cada tema, ou seja:

a. Guia de abertura de dados

b. Guia de Web semântica

c. Guia de linguagem clara

d. Guia de fomento a negócios sociais

e. Guia de consulta à população acerca da abertura de bases de dados.

2. Pilotos de validação de cada guia

3. O incremento em 50% do número de bases de dados disponíveis em formato

aberto

4. A estruturação de 3% das bases abertas em formato em conformidade à Web

semântica.

5. Revisão e aprimoramento do Portal da Transparência e do Portal do Governo

Aberto

6. Proposta de estrutura de fomento ao uso dos dados abetos governamentais por

parte da sociedade civil.

7. Estrutura de consulta à sociedade civil acerca da abertura de dados

governamentais.

Em função da adequação das atividades ao fluxo de recursos previstos para o projeto,

as atividades e produtos foram distribuídos ao longo dos dois anos previstos. Para o

primeiro ano, foi programado o tratamento dos temas relacionados com o Output 1,

voltados ao aprimoramento da oferta de dados por parte do governo.

Para tanto, até o momento, foram elaborados os guias de abertura de dados e de Web

semântica. Esses guias foram objeto de apreciação por parte de especialistas

britânicos e parceiros governamentais em Workshop realizado em 24 de março de

2015.

Nesse Workshop, foram também delineadas propostas para os pilotos de abertura de

bases, preparadas com os parceiros governamentais presentes. São elas:

1. Secretaria de Estado da Saúde: dados de notificação de tuberculose e de

entrega de medicamentos para tuberculose. O piloto foi desenhado para dispor,

de forma integrada, dados das duas fontes diversas (de notificação e de

medicamentos).

2. Secretaria de Planejamento e Gestão: Dados do PPA (Planejado dos 4 anos,

objetivos, programas, metas, ações, púbico alvo e orçamento para os 4 anos).

3. Companhia do Metropolitano de São Paulo - Metrô: dados da pesquisa de

origem-destino.

4. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: dados econômicos, financeiros e

orcamentarios dos Municipios do Estado de São Paulo, exceto Capital.

Breve introdução e descrição ao conteúdo dos Guias de Abertura de Dados e de Web

Semântica

Os Guias de Abertura de Dados e de Web Semântica em breve estarão publicados e

disponíveis em formato eletrônico. Embora os temas respectivos sejam extremamente

entrelaçados, serão editados como dois guias independentes.

A razão para isso é que os conceitos e formatos associados à Web semântica são

muito menos conhecidos e disseminados na comunidade técnica, exigindo um

tratamento mais aprofundado e detalhado. Em especial, por ela ser um tema ainda

recente, esses conceitos e formatos não podem ser tratados de forma implícita, como

outros em que dados são abertos e publicados na Web, formatos amplamente

conhecidos na comunidade técnica, como a publicação de tabelas CSV, por exemplo.

Por isso, a Web semântica é abordada de forma bem mais ampla, não se atendo

apenas a sua apresentação como uma modalidade de publicação de dados na Web. .

O Guia de Abertura de Dados

O Guia de Abertura de Dados pretende ser introdutório ao tema, do ponto de vista

conceitual, mas também oferecer referências que permitam a tomada de decisão.

Essas referências abrangem um espectro amplo, desde decisões de nível estratégico

para a formulação de políticas das organizações a respeito da abertura de dados, até

alternativas tecnológicas para sua implantação.

Associado à introdução conceitual, procura também esclarecer benefícios da abertura

de dados e sua relação com a questão da transparência. No esclarecimento dos

benefícios para as organizações públicas, apresenta exemplos como testemunho de

retorno esperado de uma política adequada de abertura. No que tange à transparência,

inclusive referencia o tema à legislação brasileira de acesso à informação e sua

regulamentação no Estado de São Paulo.

Com base nessa parte conceitual, oferece e organiza elementos para a formulação de

um plano de abertura de dados. Esses elementos são apresentados em conformidade

ao esquema evolutivo de 5 estágios até a Web semântica de Tim Berners-Lee (as “5

estrelas”)15. Para cada estágio e alternativa de modalidade de publicação de dados,

são correlacionados parâmetros de equipe necessária para estruturar sua implantação

e manutenção. São discutidas formas de publicação e a necessidade de utilização ou

não de aplicativos de acesso às bases (API’s). São discutidos tipos de catálogos ou

repositórios dos dados e opções tecnológicas referenciadas a três cenários técnicos,

em função do número de bases e frequência de atualização. Aborda também as

alternativas de licenças de utilização de dados e apresenta as regras vigentes no

Governo Aberto SP. Por fim, apresenta um extenso glossário sobre formatos das

bases.

O Guia de Web Semântica

O Guia de Web Semântica terá uma parte inicial que exige menos conhecimentos técnicos, voltada também para o público de tomadores de decisão não especializados em informática. Nessa parte, procurará nivelar conceitos acerca da Web e de sua evolução de uma rede de documentos para o estágio de plataforma de de execução de aplicações que são acessadas na rede, até o estágio em curso, de sua transformação

15 BERNERS-LEE, T., Linked Data, disponível pelo World Wide Web Consortium - W3C in

http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html. Data da consulta: 27 de abril de 2015.

em uma rede de dados. Nessa parte inicial, serão também introduzidos conceitos de semântica, a estruturação do ambiente da Web de dados, os papéis dos participantes dele e sua dinâmica (o ciclo de vida dos dados).

Segue-se uma parte com maior exigência de conhecimento técnico. Aborda tecnologias e padrões da Web semântica, conceito e exemplos de dados conectados. Introduz o uso e apresenta vocabulários de referência para a definição semântica dos dados e para a definição de ontologias de domínios específicos.

A parceria para o projeto de cooperação

As relações internacionais de São Paulo se concretizaram de forma mais consistente

por meio da cooperação técnica e financeira internacional dentro do arcabouço

tradicional16. Muitos projetos inovadores e de grande impacto foram implementados

dentro deste mecanismo comprovando a importância de uma inserção internacional

qualificada.

Este modelo de cooperação, no entanto, parecia insuficiente para o potencial de

atuação internacional de São Paulo. O Governo do Estado de São Paulo passou a

adotar uma estratégia de Relações Internacionais mais objetiva, que foi organizada no

“São Paulo no Mundo: Plano de Relações Internacionais 2011 -2014”, formalizado pelo

Decreto 57.932 de 2 de abril de 2012.

Com o intuito de sistematizar e orientar a atuação internacional de São Paulo,

considerando sua vocação e atributos, o Plano estabelece três objetivos gerais:

promover o desenvolvimento sustentável do Estado de São Paulo, harmonizando seus

pilares econômico, social e ambiental e garantindo o bem-estar das futuras gerações;

elevar o nível de participação do Estado de São Paulo no contexto da intensificação do

papel regional e global do Brasil; e contribuir para a governança democrática e o

desenvolvimento de parcerias entre os povos.

É neste contexto que o Governo do Estado de São Paulo celebrou Protocolo de

Intenções com Estados Unidos da América, Reino Unido, França e Canadá visando

formalizar as relações bilaterais, definir as áreas prioritárias para cooperação e instituir

um Grupo de Trabalho formado por representantes de ambas partes visando o diálogo

permanente, o desenvolvimento de projetos de cooperação técnica e reprodução de

boas práticas.

16 Isto é, no âmbito da Assistência Oficial para o Desenvolvimento (Official Development Assitance - ODA) que abrange a cooperação bilateral e multilateral, regulamentada pelo Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento (Development Assistance Committee - DAC) da Oganização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD).

A parceria com o Reino Unido se deu no âmbito deste arranjo institucional. Em 3 de

outubro de 2013, São Paulo e Reino Unido assinaram um Protocolo de Intenções, que

formalizou as relações bilaterais e elencou áreas prioritárias de cooperação, quais

sejam: (1) educação (incluindo educação superior e pesquisa, formação profissional,

ensino primário e secundário, além de cursos de língua inglesa para funcionários do

Estado de São Paulo), (2) cooperação em administração penitenciária, (3) comércio e

investimento focados em parcerias público privadas, (4) transparência e controle de

corrupção, (5) Políticas Públicas ambientais e uso eficiente dos recursos naturais.

Nos últimos 2 anos, o GESP teve 2 projetos agraciados pelo Prosperity Fund17,

“Melhorando o ambiente de negócios por meio da transparência no estado de São

Paulo” em 2014 e “São Paulo Licitações e Projetos de Infraestrutura” em 2015,

resultado obtido não só pela qualidade dos projetos em si mas também pela boa

relação que se estabeleceu entre GESP e Reino Unido após a assinatura do Protocolo

de Intenções em 2013.

Conclusões

Os desafios iniciais considerados para abertura de bases no Estado de São Paulo, se

restringiam, basicamente, aos relativos à generalização da cultura de abertura de

dados. Mais recentemente, vêm se impondo como questão a apropriação e uso desses

dados pela sociedade civil.

No que se refere à cultura de dados abertos, destacamos três aspectos essenciais a

serem enfrentados: prioridade política e liderança institucional; maior ênfase na cultura

de colaboração, por oposição à orientação para o controle social; e o desenvolvimento

da cultura de dados nas organizações governamentais.

No que se refere à apropriação e uso dos dados governamentais, os maiores desafios

são: a formação da cultura de dados na sociedade, o estímulo a negócios sociais,

startups e, de maneira geral, ao emprego de dados abertos governamentais em geral;

as garantias relativas a licenças e níveis de serviço na oferta dos dados

governamentais; o aprimoramento da qualidade da oferta de dados em formatos mais

17 Prosperity Fund é um fundo do governo britânico para apoiar projetos de cooperação em países em

desenvolvimentos, em especial os emergentes, em áreas prioritárias como Ambiente de Negócios, Mudanças Climáticas e Sustentabilidade, Energia, Infraestrutura e Educação & Conhecimento.Os recursos do Prosperity Fund são utilizados para contratação da agência implementadora (uma consultoria ou instituição sem fins lucrativos com expertise no assunto) que é responsável pela implementação das atividades previstas no projeto.

adequados ao uso intensivo e, em especial, a conversão progressiva desses dados aos

formatos em conformidade à Web semântica.

Para o enfrentamento desses desafios é proposto seu tratamento integrado em

estrutura de institucionalidade central no Governo do Estado. Mais especificamente,

pela integração da política de dados abertos à Plataforma de Parcerias e Inovação,

concebida na Secretaria de Governo, e correspondente a uma camada de integração

de iniciativas da sociedade civil e do governo para a inovação governamental,

composta por arranjos tecnológicos, de serviços e de instrumentos jurídico-

institucionais (compreendendo desde dados abertos governamentais e arranjos

colaborativos diversos até parcerias público-privadas).

Referências

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SPUK, no prelo