codato, adriano. estado, instituições e interesses privados: as duas lógicas do corporativismo no...

8/7/2019 Codato, Adriano. Estado, instituies e interesses privados: as duas lgicas do corporativismo no Brasil. In: Seminr

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SULSEMINRIO INTERNACIONAL DE CINCIA POLTICA

Estado, instituies e

interesses:as duas lgicas do corporativismo no Brasil

Adriano Nervo Codato

Porto Alegre - RS3 a 5 de outubro de 2001

Trabalho apresentado no Seminrio Internacional de Cincia Poltica. Universidade Federal do RioGrande do Sul. Porto Alegre, 3 a 5 de outubro de 2001. Mesa: Empresrios, Estado e representao

de interesses na Argentina e no Brasil.


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Estado, instituies e interesses: as duas lgicas do corporativismo no Brasil2

Resumo

O objetivo desta comunicao discutir as modalidades de insero dos interesses privados no aparelho do

Estado brasileiro em dois perodos autoritrios: o Estado Novo (1937 -1945) e o regime ditatorial-militar

(1964-1985). Na primeira experincia, analiso a instituio que substituiu as cmaras de representantes

polticos, extintas por fora da Constituio de 1937: os Conselhos Administrativos dos estados; no segundo

momento, discuto a dominncia de um sem-nmero de conselhos interministeriais na rea de poltica

econmica e seu papel predominante no sistema decisrio. Esses dois casos, particularmente ilustrativos das

formas de relao Estado-sociedade no Brasil, pretendem ilustrar as lgicas complementares do

corporativismo econmico e do corporativismo poltico em contextos no-democrticos.


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Introduo

O objetivo deste trabalho discutir as diferentes modalidades de representao de

interesses dos setores sociais dominantes no Brasil no contexto dos "regimes autoritrios".

A ttulo de ilustrao, tomo aqui duas modalidades distintas de inscrio dos

interesses dominantes no sistema institucional do Estado: uma, que diz respeito ao

corporativismo de tipo econmico, amplamente tematizado pela literatura especializada; e

outra, para qual pretendo chamar a ateno, e que pode ser caracterizada como

"corporativismo poltico". O ponto especfico dessa investigao a tentativa de entender a

lgica geral que preside essas estruturas polticas e suas especificidades.

Considero aqui dois grandes perodos da histria republicana brasileira: 1930-1945; e

1964-1985. No interior de cada um deles, recorto, para efeito de anlise dois sub-perdos:

1937-1945 (ou o "Estado Novo") e 1964-1974 (ou o intervalo mais significatico do regime

ditatorial-militar brasileiro).

1. Determinantes gerais da relao Estado-sociedade

As mudanas nas "relaes de produo" provocam transformaes significativas nos

papis, funes e estruturas do Estado. Assim, por exemplo, a organizao poltica que

corresponde ao capitalismo concorrencial (Estado "liberal") essencialmente diferente do

Estado do capitalismo monopolista; o mesmo vlido para o Estado da era da "globalizao"

(i.e., da internacionalizao produtiva sob a gide do capital financeiro). Isso significa que, de

acordo com as tarefas precisas que tiver de cumprir a fim de garantir a continuidade do

processo de acumulao (adaptar as estruturas produtivas, redefinir a diviso social do

trabalho, intervir na reproduo da fora de trabalho etc.), o Estado dever ajustar sua

estrutura burocrtica e suas instituies polticas s necessidades do "desenvolvimento

econmico".

Sob o capitalismo monopolista, as funes econmicas do Estado implicaram uma

srie de modificaes no conjunto dos seus aparelhos, envolvendo a concentrao

acentuada do poder decisrio no Executivo e a conseqente (e aparentemente irresistvel)


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"ascenso da administrao do Estado". Nesse processo, "a burocracia do Estado, sob a

autoridade das cpulas do Executivo, torna-se no s o lugar, mas o principal agente da

elaborao da poltica estatal" (Poulantzas, 1985: 260), anulando o Legislativo, que

praticamente perde qualquer funo governativa real (propor leis, definir diretrizes,

supervisionar e controlar a administrao etc.). Cabe ento prpria administrao pblica

o papel poltico-ideolgico de organizao da hegemonia do grande capital. Com isso,

mesmo nos pases centrais

"setores inteiros do aparelho administrativo, ministrios como o da Indstria ou chefias

inteiras do Ministrio das Finanas na Frana, o Comissariado do Planejamento etc., esto

estruturalmente organizados como redes de presena especfica de interesses hegemnicos no seio do

Estado. Esse processo soma-se institucionalizao de toda uma trama de circuitos informais

(comits, comisses permanentes ou provisrias, grupos de trabalho, delegaes diversas, grupos de

tarefa) que servem aos mesmos fins" (Poulantzas, 1985: 261; grifos meus).

O deslocamento do centro de gravidade no interior do Estado ou, mais

propriamente, do sistema poltico para a burocracia est, ademais, ligado a

transformaes considerveis nos papis e funes dos partidos polticos e associaes de

classe e ao desenvolvimento de uma nova forma de representao de interesses: o

neocorporativismo1.

Contudo, se o processo de expanso e crescimento do aparelho do Estado no Brasil

(seja no ps-1930, seja no ps-1964), e que envolve tanto o aumento da capacidade

regulatria do "setor pblico" sobre a economia, quanto o crescimento significativo do

prprio setor produtivo estatal, pode ser relacionado necessidade de reorganizar as

condies da acumulao capitalista pela via monopolista, no absolutamente seguro

supor que o conjunto de traos tpicos assumidos pelo sistema estatal nesses dois perodos

seja o resultado necessrio (ou o reflexo imediato) dos determinantes "gerais" da fase de

desenvolvimento do modo de produo. Eles relevam igualmente quer das "especificidades

do desenvolvimento capitalista" entre ns, quer dos efeitos da luta poltica no seio do

aparelho do Estado numa conjuntura determinada. A "economia" no pode ser tomada

como a varivel explicativa.

1 Cf., sobre o tema, o balano realizado por Arajo e Tapia, 1991.


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A forma institucional assumida pelo aparelho do Estado tem um peso decisivo sobre

as articulaes em torno do processo de formulao de polticas pblicas e planejamento da

atividade econmica. Num sentido muito preciso, ela condiciona os graus (maior ou menor)

e o tipo (formal ou informal) de participao das fraes da burguesia no processo decisrio.

Contudo, o sistema estatal no uma varivel independente: sua configurao interna

obedece no s a fatores estruturais, mas tambm a uma outra ordem de razes mais

especficas natureza do regime poltico.

preciso considerar assim tambm, a fim de determinar as relaes entre os

interesses dominantes e as instituies estatais, a configurao especfica assumida pela

forma do Estado (as relaes entre o "Executivo" e o "Legislativo", e a participao de cadaum deles no processo decisrio) e pelo regime poltico (as regras e instituies que orientam

e permitem a "competio poltica").

De maneira geral, o regime funciona como o contexto organizacionalresponsvel por

incentivar ou impedir a representao poltica "normal" das classes e grupos sociais

atravs de suas organizaes prprias (partidos polticos, associaes civis autnomas) , a

distribuio de poder e as formas especficas de participao dos diferentes "atores" no

processo decisrio, condicionando assim, ainda que indiretamente, a organizao interna do

aparelho do Estado2.

Em termos muito esquemticos: numa cena poltica democrtica, a competio

eleitoral, a "alternncia no governo" e a existncia de partidos e associaes polticas

servindo como instrumento de conquista e controle dos "postos decisivos" do Estado,

permitem uma maior distribuio do poder entre as fraes dominantes e, por isso mesmo,

tendem a garantir uma influncia mais ou menos equilibrada dos seus representantes sobre

o processo decisrio como um todo (cf. Poulantzas, 1975: 106-107). Exatamente o oposto se

passa nas ditaduras. A suspenso do princpio eleitoral para o preenchimento dos postos

2 O regime poltico, tal como entendido aqui, compreende: (a) o modo de configurao e o funcionamentoparticular do sistema de representao de interesses (partidos, associaes, sindicatos etc.); e (b) o padrovigente de liberdades polticas que regula a luta eleitoral e a competio pelo poder por parte desses ltimos.Esse "padro" sempre varivel segundo as "fases" sucessivas no desenvolvimento de um regime especfico eobedece, no geral, ao ritmo das lutas de classe. A forma de Estado diz respeito, simplificadamente, relao deforas entre os diferentes ramos do sistema estatal (principalmente relao Executivo-Legislativo), de acordo

com a participao de cada um deles no conjunto do processo decisrio.


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estratgicos do Executivo e a ausncia caracterstica de luta partidria na cena poltica

conduzem a modificaes decisivas do modo de representao e organizao de classe. A

presena das diferentes fraes das classes dominantes no seio dos aparelhos do Estado faz-

se ento pela "cooptao" ou por "indicao" superior, obedecendo quase sempre a um

padro corporativista (cf. Poulantzas, 1970: 354 e 357). A prevalncia do corporativismo3,

nesse contexto, tanto mais importante quando se conhece as razes histricas que o

determinam.

2. O corporativismo em dimenso histrica

2.1 Determinantes de ordem econmica

O Brasil evoluiu para o capitalismo industrial e constituiu seu parque produtivo, em

etapas sucessivas e complementares, num contexto internacional marcado pela hegemonia

das naes capitalistas altamente industrializadas. Em situaes histricas deste tipo

("industrializao tardia"), a implantao e consolidao do capitalismo industrial no exigiu

uma ruptura radical com a ordem social precedente. Diferentemente das naes capitalistas

centrais, houve aqui um desenvolvimento conduzido e implementado por um Estado "forte"

e altamente centralizado, capaz de liderar, de forma relativamente autnoma, o processo demudana social. Como ator central do desenvolvimento capitalista, coube ao Estado ou

mais propriamente a uma "elite" burocrtica (civil e militar) substituir, de forma

complexa, as classes no processo de construo da Nao, recobrindo a ao da burguesia

enquanto agente histrico de mudana. No ps-30, e Estado passou a intervir de forma mais

atuante no interior do sistema produtivo, organizando e coordenando o processo de

3 Grosso modo, o "corporativismo", tal como utilizado neste trabalho, um mecanismo institucionalizado departicipao formal de determinados setores sociais junto a certos rgos do aparelho de Estado. Se ele, emalguma medida, implica um controle relativo do prprio Estado sobre esses setores e grupos "profissionais", tambm um poderoso esquema que afirma a influncia destes ltimos sobre as decises do primeiro atravsda incorporao das grandes organizaes que renem e representam interesses na prpria estruturaadministrativa do governo. O "corporativismo", portanto, um conjunto de estruturas que vincula o Estado sociedade, distinto de outros modos de vinculao (como os partidos polticos num regime "pluralista", porexemplo). Isso significa que o conceito de corporativismo limita-se a esse aspecto e no deve ser ampliado nosentido de caracterizar de forma suficiente: a) um ou outro plo da relao ("sociedade corporativista";"Estado corporativo"); ou b) no sentido de constituir um atributo imutvel e geral, que pertence ao domnio da"cultura poltica" latino-americana com razes ideolgicas profundas na regio; ou, enfim, c) ser postuladocomo um paradigma alternativo para a caracterizao dos novos regimes polticos ("regime corporativo",

"regime fascista" etc.). Cf. ODonnell, 1976: 2.


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acumulao capitalista; a partir da dcada de 50, ele tornou-se, ao mesmo tempo, promotor

e atoreconmico.

Assim, na ausncia de direo poltica especificamente burguesa, esse aparelho foi

"adquirindo expresses autnomas atravs da armao do seu prprio organismo

burocrtico-administrativo e do funcionamento [de suas] instituies. A autonomia do Estado, nesse

sentido, adquiriu expresso material na medida em que cresceu, atravs de seus rgos, sua

capacidade regulatria e intervencionista. Por outro lado, o mecanismo poltico de reproduo da

autonomia do Estado manifestou-se exatamente na sua capacidade de atendimento atravs de

suas polticas de interesses mltiplos, heterogneos, ao 'reequilibrar', dentro de suas estruturas,

interesses sociais tendencialmente desequilibrados" (Draibe, 1985: 43; grifos meus).

Entre a fase de industrializao restringida (1933/1955) e a fase de industrializao

pesada (1956/1961), o Estado capitalista brasileiro assumiu funes cada vez mais

complexas. De uma maneira geral,

"planejou, regulou e interveio nos mercados, e tornou-se ele prprio produtor e empresrio;

atravs de seus gastos e investimentos, coordenou o ritmo e os rumos da economia e, atravs de seus

aparelhos e instrumentos, controlou e se imiscuiu at o mago da acumulao capitalista. Do ponto de

vista social e poltico, regulou as relaes sociais, absorveu no interior de suas estruturas os interesses

sociais e se transformou numa arena de conflitos, todos eles 'politizados', mediados e arbitrados pelos

seus agentes. Debilitou as instituies representativas e solapou as formas autnomas de aglutinao

e expresso de interesses e conflitos. Manifestou-se como Executivo forte, como aparelho

burocrtico-administrativo moderno e complexo e passou a operar atravs de um corpo cada vez

maior e mais sofisticado de funcionrios, os novos burocratas, metamorfoseados, nestas

circunstncias, em aparente 'tecnocracia'" (Draibe, 1985: 20; grifos meus).

Assim, a "industrializao" ou, em termos mais rigorosos, a constituio de foras

produtivas especificamente capitalistas no foi realizada sob o comando de um

empresariado "inovador", capaz de ultrapassar seus prprios limites de classe. Essas

condies seriam responsveis pelo desenvolvimento de uma burguesia ao mesmo tempo

frgil e dependente do patrocnio estatal: um grupo social heterogneo (regional e

setorialmente), altamente fragmentado internamente, com baixa coeso poltico-ideolgica

para desenvolver uma ao unitria na defesa de seus interesses e incapaz de assumir a

direo poltica do processo de "revoluo burguesa".


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Com o avano do desenvolvimento capitalista e a diversificao e crescimento da

estrutura produtiva, alguns setores econmicos desenvolveram-se mais que outros, o que

conduziu cristalizao de acentuados desnveis de produtividade, complexidade

tecnolgica, capitalizao e rentabilidade entre as diversas regies do Pas e entre os

diferentes ramos produtivos. Essa heterogeneidade foi acompanhada por desequilbrios

importantes na estrutura social: esse processo cindiu a classe dominante em torno de

interesses setoriais competitivos (quer de frao, quer de grupo) que, para conseguirem um

equilbrio relativo entre si, aumentaram as demandas por recursos do Estado. Para realizar

esse "projeto", essencialmente defensivo, foi preciso selar "alianas e coalizes tanto no seu

interior quanto entre fraes com interesses comuns e agncias do Estado" (Abranches,

1987: 163).

Ao mesmo tempo, a afirmao do papel dirigente do Estado no processo de industrializao

envolveu, tambm, modificaes importantes na sua organizao e estrutura a fim de dot-lo de

capacidade operacional para elaborar e implementar os planos de desenvolvimento e comandar a

economia. Nesse particular, a "edificao do aparelho econmico estatal, a multiplicao de rgos de

controle, regulao e interveno" implicou "uma forma peculiar de incorporao dos interesses de

classe na estrutura material do Estado" (Draibe, 1985: 46)4.

O Estado, que em virtude de sua enorme funo histrica assumiu um alto grau de

autonomiaem relao sociedade, tornou-se assim o locus privilegiado de processamento

dos conflitos sociais. Na ausncia de uma cena poltica autenticamente democrtica e

"competitiva" e de foras sociais autnomas, foi no mbito do seu aparelho, transformado

em arena poltica, que os diversos interesses dominantes puderam expressar-se, competir e

se resolver.

"A criao de rgos de regulao do crdito ou a institucionalizao das sociedades poraes e do mercado de capitais, ou, finalmente, a criao de um banco estatal de investimentos,

4 A criao do Ministrio da Agricultura, Indstria e Comrcio, em 1909, um exemplo paradigmtico que emampla medida antecipa esse fenmeno. "Pea menos 'desprezvel' do que se imagina, tanto na manuteno doequilbrio do jogo oligrquico, quanto na configurao da ossatura do aparelho do Estado brasileiro, oMinistrio prefiguraria, em muitos aspectos, prticas institucionais que dariam origem quelas ratificadas nops-30". Resultado da intensa campanha poltica movida pelos setores no-hegemnicos da economiaexportadora, reunidos em torno do Sociedade Nacional da Agricultura, o MAIC surge, a um s tempo, como o"espao poltico-institucional da articulao de fraes dominadas da classe dominante" e o estabilizador, anvel institucional, dos diferentes interesses presentes no seio do sistema poltico oligrquico. Cf. Mendona,

1990: 422 e 424, respectivamente.


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definiram relaes determinadas entre o capital agrrio, o industrial, o comercial, o financeiro e,

certamente, conformaram um mecanismo de transferncia de lucros e ganhos de capital entre estes

setores. Esta uma forma de equacionamento objetivo dos conflitos intercapitalistas que 'passam',

portanto, por dentro da estrutura estatal e se tornam presentes na prpria natureza dos rgos de

regulao [econmica]" (Draibe, 1985: 48; grifos meus).

O que equivale dizer:

"as relaes entre o capital bancrio, o mercantil-exportador, o industrial e o agrcola no se

estabeleceram simplesmente atravs da concorrncia intercapitalista, mas estiveram tambm

condicionados pela fixao [pelo Estado] das polticas tributria, bancria, de gasto pblico, cambial,

tarifria etc." (Draibe, 1985: 50)

Essa foi, de resto, a razo histrica bsica da "hipertrofia" do aparelho do Estado no

Brasil.

2.2 Determinantes de ordem poltica

Como esse processo de inscrio dos interesses dominantes na estrutura do Estado

brasileiro se realizou concretamente?

Diante de uma sociedade altamente diversificada e heterognea, o aparelho do

Estado fragmentou-se e dividiu-se em uma srie de agncias e jurisdies burocrticas,

tantas quanto fosse preciso para atender aos interesses especficos das diferentes fraes e

setores dominantes. No diferente a histria da criao de vrios conselhos regulatrios de

polticas setoriais: Conselho Nacional do Caf (institudo em 1931), Instituto do Acar e do

lcool (1933), Instituto Nacional do Mate (1938), Conselho Nacional do Petrleo (1938),

Instituto Nacional do Sal (1940), Instituto Nacional do Pinho (1941), Conselho Nacional de

Poltica Industrial e Comercial (1944), Instituto Brasileiro do Caf (1952), Conselho Nacional

de Desenvolvimento da Pecuria (1967), Conselho de No-Ferrosos e Siderurgia (1968)

Conselho de Desenvolvimento Industrial (1969), Conselho de Desenvolvimento Comercial

(1969), Comisso Nacional da Indstria da Construo Civil (1975) etc.5.

5Para uma viso ampla da atividade regulatria do Estado brasileiro entre 1956 e 1985, cf. a relao elaborada

por Santos, 1987: 135-36.


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O Estado no s reconheceu e legitimou esses interesses setoriais, mas, mais

especificamente, eles s passaram a existir, efetivamente, quando foram incorporados pelo

seu aparelho6.

Como assinalou Snia Draibe:

"Trata-se, ento, de uma forma de incorporao e integrao objetiva dos interesses

econmicos na mquina econmica do Estado, que passam, assim, por um processo de abstrao e

generalizao. Os interesses deste ou daquele industrial, deste ou daquele agricultor das empresas

capitalistas ganham expresso no aparelho econmico e se generalizam atravs de rgos de

interveno tais como autarquias ou institutos de regulao, empresas ou comisses executivas os

rgos da mquina burocrtico-administrativa 'moderna' que atuam discriminadamente sobre a

'indstria' ou a 'agricultura', ramos de produo ou at mesmo produtos especficos. Na gama do

organismo estatal processa-se uma forma particular de constituio do 'interesse geral' distinta dos

mecanismos poltico-representativos do Estado liberal" (Draibe, 1985: 47; grifos meus).

A composio dos principais conselhos de poltica econmica desde o Conselho

Federal de Comrcio Exterior (criado em 1934) ou do Conselho Tcnico de Economia e

Finanas (1937) at o Conselho Monetrio Nacional (1964), passando pela Comisso de

Desenvolvimento Industrial (1951), pelos diversos "grupos executivos" (criados a partir de

1956), pelo Conselho Nacional do Petrleo (1957) ou da Poltica Aduaneira (1957) ou da

Poltica Salarial (1970) atesta exemplarmente esse fato7.

Esse processo de inscrio dos interesses econmicos das fraes dominantes na

"ossatura material do Estado" foi agravado em um contexto de relativa inoperncia de

instituies de representao poltica (partidos, Parlamento e organizaes de classe). Sob

os "regimes autoritrios", mas no exclusivamente, as agncias burocrticas tenderam a

funcionar como o elo de ligao "natural" entre setores sociais privilegiados e os centrosdecisrios. Atravs da mediao destas agncias, determinados interesses particulares (de

grupos, setores ou frao) foram transformados em policies. Nesse contexto, o esquema que

permitiu a presena e a expresso dos interesses dominantes no aparelho do Estado foi, ao

lado dos "anis burocrticos" (cf. Cardoso, 1975), a representao corporativa. Os conflitos

6 Sobre este aspecto v., entre outros, Leopoldi, 1991: 71-99.

7 Sobre o CFCE, cf. Diniz, 1978.


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entre os diferentes interesses econmicos foram, assim, transportados para o seio do

aparelho do Estado.

Diversos trabalhos procuraram tematizar os tipos de vinculao do Estado com a

sociedade no mbito dos "regimes autoritrios" latino-americanos. Embora sem aceitar

explicitamente os termos que propus para a compreenso do fenmeno, participam, em

maior ou menor grau, da preocupao em contextualiz-lo historicamente e defini-lo a partir

da emergncia das novas formas polticas, notadamente aps os golpes militares dos anos

60 e 70, na regio8. Da que, em seus padres de funcionamento e impacto social, o

corporativismo latino-americano seja diferente do corporativismo dos pases centrais;

mesmo dentro da Amrica Latina ele apresenta variaes de forma e funo nodesprezveis. Nesse particular, possvel distinguir o corporativismo do perodo "populista"

daquele que resulta da emergncia do que O'Donnell chamou, ainda que de forma

imprecisa, de "Estado burocrtico-autoritrio" (cf. O'Donnell, 1987).

Segundo esse autor, a especificidade de cada corporativismo pode ser situada em

funo das diferentes formas de regime ("oligrquica", "populista", "autoritria") e da

estrutura scio-econmica que a sustenta. Com efeito, o corporativismo que corresponde s

ditaduras militares est intimamente ligado ao processo de profundizacin do capitalismo

em reas econmicas perifricas e expanso da capacidade regulatria, extrativa e

alocativa do aparelho do Estado. Sua penetrao em diversas esferas da atividade

econmica, por um lado, e a multiplicao de agncias regulatrias, por outro, resultou na

transformao da estrutura de canais de acesso da sociedade a esse Estado. Emergiu da um

corporativismo "bifronte" e "segmentrio".

O corporativismo que corresponde ao Estado ditatorial possui um carter bifronte:

ele "estatizante", na medida em que consiste na conquista, por parte do Estado, de

organizaes da sociedade civil; e "privatista", na medida em que consiste "na abertura de

reas institucionais do prprio Estado representao de interesses organizados na

8So exemplos desse tipo de esforo os trabalhos de: Wiarda, 1974, ODonnell, 1976 e Stepan, 1980. Cf.

tambm o trabalho pioneiro de Schmitter, 1971. A bibliografia sobre o "corporativismo" extensa e variada.Para uma viso geral a respeito da "questo do corporativismo" na Amrica Latina, cf. Malloy, 1977. V. tambm

para uma discusso mais localizada: Baretta e Douglass, 1977: 513-524.


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sociedade civil". Ele , por outro lado, segmentrio, pois seu funcionamento real difere

segundo clivagens objetivas determinadas pela classe social (existe, por assim dizer, um

corporativismo das classes dominantes e um corporativismo das classes dominadas)

(ODonnell, 1976: 3). Logo, nos Estados "mais consolidados" parece haver-se produzido a

subordinao de certas organizaes empresariais ao Estado (principalmente da burguesia

nacional), quer do ponto de vista formal, quer do ponto de vista estritamente financeiro.

Ocorre, contudo, que mesmo mediante a "corporativizao estatizante", setores especficos

da classe dominante conservam poderosos recursos organizacionais e numerosos canais

informais de acesso ao aparelho do Estado. Ademais, "setores economicamente dominantes

encontram nestas reas um mecanismo importante de controle sobre o Estado" (ODonnell,

1976: 35). Como isso se deu no Brasil ps-64?

3. O corporativismo no Brasil ps-64

A emergncia do Estado ditatorial correspondeu a um objetivo estrito: era necessrio

reorganizar as condies de acumulao pela via monopolista, garantindo assim a

continuidade do capitalismo dependente; para isso, seria preciso, em primeiro lugar,promover a excluso poltica das classes populares, desarticulando, pelo controle estrito ou

pela represso aberta, suas instituies de organizao de classe e participao poltica (cf.

ODonnell, 1980: 30-31). Esses dois fatores exigiram, por sua vez, a readequao da

estrutura burocrtica do Estado atravs, principalmente, de modificaes substantivas

nas relaes de fora entre seus diferentes ramos e a imposio de restries especficas

sobre o sistema partidrio e eleitoral do perodo populista.

As transformaes internas da estrutura estatal, especialmente a ascendncia da

"administrao" sobre o Parlamento em matria oramentria, financeira, tributria,

cambial etc., foi institucionalizada, paralelamente, pela profunda modificao operada nos

prprios ramos do Estado (a reforma ou "modernizao" do Executivo e os expurgos e

cassaes no Legislativo e no Judicirio). A ruptura com o sistema poltico anterior, por outro

lado, trouxe consigo uma srie de restries especficas sobre a capacidade de organizao e

expresso dos interesses sociais. Com a depurao do Parlamento, do poder Judicirio, da


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alta administrao e do prprio estabelecimento militar, a extino dos partidos polticos

populistas e a imposio de regulamentaes mais ou menos severas, de acordo com a

conjuntura, sobre a vida poltica em geral, redefiniram-se os parceiros aceitveis ou

confiveis que o novo regime poderia tolerar. O esvaziamento da cena poltica implicaria,

assim, uma alterao radical no princpio e nos modos concretos de representao de classe.

De que forma os interesses dominantes se expressaram concretamente nessa nova

estrutura burocrtica?

Como sublinharam Cesar Guimares e seus colaboradores, especialmente a partir de

1964, na medida em que a representao formal das classes sociais foi severamente

restringida, com o encolhimento relativo da cena poltica, estabeleceram-se vrios nexos

corporativos entre os diversos centros decisrios e as fraes mais importantes da

burguesia, aprofundando ainda mais a tendncia anotada acima. Os conselhos econmicos e

as comisses tcnicas passaram progressivamente a constituir-se no s nos centros

decisrios mais importantes do Estado ditatorial, mas tambm em agncias "polticas" de

representao de interesses.

Esse processo de reorganizao das estruturas e funes pblicas que se seguiu

"ruptura institucional" aprofundou tambm mais uma tendncia caracterstica do Estado

brasileiro, firmando os conselhos interministeriais e as agncias burocrticas como arenas

polticas e centros de agregao e representao de interesses. Os aparelhos do Estado

tornaram-se, ento, e cada vez mais, dada a ausncia de uma cena poltica "competitiva",

pluralista e democrtica, o locus privilegiado da disputa pelo poder e do conflito de classe.

Assim,

"sob outro nome (o de 'ao administrativa'), [foi] intensa a atividade poltica no interior doaparelho do Estado e nas intersees dele com aquelas reas da sociedade que a ele tm acesso.

Nesse sentido, e justamente porque articula[vam] e agrega[vam] interesses variados, transformando-

os em polticas pblicas, [certas] agncias [burocrticas] como que se 'substitu[am]' aos partidos

polticos" e demais instituies representativas (Martins, 1985: 194; grifos meus).

Essa correlao entre a transformao do regime e a metamorfose do aparelho

burocrtico do Estado pode ser bem detectada a partir de algumas evidncias quantitativas.

Entre 1946 e 1964 foram criadas ou modificadas, no mbito da administrao pblica


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brasileira, dezesseis agncias corporativas que contavam, na sua formao oficial, com a

presena de representantes do "setor privado". Depois de maro de 1964, surgiram mais

vinte e quatro rgos desse tipo, seja revogando os anteriores, seja sobrepondo-se ou

somando-se a elas, modificando ou criando novas agncias de representao de interesses

(cf. Guimares et al., 1979: 112-113). Ainda que no se possa afirmar que esses conselhos

econmicos tenham funcionado efetivamente dentro dos formatos representativos

previstos legalmente, "isso no invalida [...] a constatao emprica de que

institucionalmente apareceram e de forma crescente estruturas de vinculao de

interesses sociais no aparelho estatal" segundo um modelo estritamente corporativo

(Guimares et al., 1979: 114).

Notadamente entre 1967 e 1972, perodo de maior fechamento do regime ditatorial,

foram criados sete colegiados interministeriais que previam alguma sorte de representao

privada: o Conselho Nacional da Borracha e o Conselho Nacional de Desenvolvimento da

Pecuria, em 1967; o Conselho Interministerial de Preos, o Conselho de Desenvolvimento

da Agricultura e o Conselho Consultivo da Indstria Siderrgica, em 1968; o Conselho de

Desenvolvimento Comercial e o Conselho de Desenvolvimento Industrial, em 1969. Nesse

mesmo perodo, foram reformuladas trs outras agncias governamentais que contavam

com representao corporativa: o Conselho Monetrio Nacional, o Conselho de Poltica

Aduaneira e o Conselho Nacional de Poltica Salarial. Por suas funes, estrutura interna e

processos de deciso, o Conselho Monetrio Nacional e o Conselho Interministerial de

Preos, particularmente, tornaram-se os principais locide negociao poltica entre faces

burocrticas e fraes burguesas (cf. Lafer, 1975: 97-100). Esse formato singular

permanecer at meados de 1974, quando uma srie de modificaes institucionais

introduzidas pelo governo Geisel implicar um controle mais efetivo sobre os recursos de

representao, desativando parcialmente o "esquema corporativo" ento dominante9.

9 A constituio do Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE), em meados de 1974, expressou, de formadestacada, a tentativa de pr fim a um tipo de organizao disfuncional de representao de classe o"corporativismo", em primeiro lugar, e a articulao de interesses via "anis burocrticos", em seguida. Areforma administrativa implementada no primeiro ano da administrao Geisel deve ser vista, portanto,essencialmente, como uma reao burocrtica "colonizao" das agncias do Estado ditatorial por interessesde todo tipo e fragmentao e diviso do aparelho do Estado em mltiplos conselhos agindo sem qualquer

coordenao, o que acabava pondo em risco a "racionalidade" global do processo decisrio. Segundo o projetodos principais decision-makers, tratava-se ento de criar uma agncia burocrtica (mas com funes


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Em funo desse conjunto de fatores, o sistema estatal fragmentou-se e dividiu-se

em mltiplos centros de poder que, de acordo com sua especializao setorial ou funcional,

foram "colonizados" (ou, dependendo do caso, "compartilhados") por fraes burguesas

distintas. Esse foi, por exemplo, o caso especfico do CIP, do CPA e da CACEX e de suas

respectivas "clientelas"10.

Nesse contexto, o estreitamento de vnculos com aliados "externos" (isto , sociais)

tornou-se um mecanismo eficaz amplamente utilizado pelas diferentes agncias no jogo de

poder interno ao aparelho do Estado. O movimento de conquista de novos espaos e a

concentrao de maiores recursos deveria, igualmente, aumentar o mbito de ao dos

conselhos governamentais e, portanto, suas importncias relativas, o que se traduziria, maisou menos automaticamente, em capacidade efetiva de iniciativa e deciso sobre reas

estratgicas at ento no exploradas ou mal "tuteladas" pelo Estado. Para os setores da

burguesia regulados pelos outputs desses aparelhos e, mais exatamente, para os grupos

econmicos mais importantes dentro de cada setor, as alianas firmadas com decisores

estratgicos permitiria manipular, de forma privilegiada, fontes de informao, recursos

subsidiados e outras facilidades, o que representava, num contexto de relativa escassez, um

diferencial importante em relao a seus concorrentes diretos. Este esquema de ganhos

mltiplos de lado a lado conduziu, entretanto, a uma sobrepolitizao das relaes

burocrticas e funes administrativas, corroendo a autonomia relativa do Estado ditatorial

e dificultando, de forma crescente, o exerccio coordenado do processo de tomada de

decises. Os conflitos de todo o tipo que atravessaram esse Estado foram assim, no s o

imediatamente polticas) que fosse capaz de utilizar os recursos do Estado com "relativa autonomia" em facedos interesses burgueses. Esse acrscimo de autonomia foi o resultado necessrio quer da centralizao-

concentrao da formulao da poltica econmica numa instncia hierarquicamente superior noorganograma, quer da excluso das fraes dominantes do seio do aparelho do Estado atravs da eliminaotout court, num caso, ou da atenuao, em vrios outros, da representao corporativa. Cf. Codato, 1997.

10 Para o caso do CIP, cf. Diniz e Boschi, 1987: 57-101. Para os casos do Conselho de Poltica Aduaneira e daCarteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil, v. Martins, 1985: 155-191. A ttulo de ilustrao, vale a penacitar o caso dos Comits de Estudo e Programao do Comrcio Exterior dos setores de "papel e celulose" e"eletro-eletrnicos", criados pela CACEX em meados dos anos setenta e integrados por representantes desindicatos e associaes de "produtores". Eles funcionaram, ao lado de uma srie de Comits de Exportao(de Sucos Ctricos, de Couro e Derivados, de Produtos Manufaturados Txteis etc.), como "mecanismos depresso governamental e de contrapresso empresarial, estabelecendo composies de interesses e seconstituindo em verdadeiras arenas polticas nas quais o setor privado [representava] seus interesses e nasquais a CACEX, por sua vez, [assumia] o papel de interlocutor privilegiado do governo junto a esses interesses"(Martins, 1985: 165).


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produto de uma dinmica burocrtica "irracional", mas, essencialmente, o resultado da

presena direta dos interesses corporativos das fraes dominantes no seu seio.

Renato Boschi estabeleceu as articulaes mais freqentes entre a estrutura formal

(corporativa e extra-corporativa) de representao de interesses da burguesia brasileira e as

principais agncias de poltica econmica. Assim que o "endereo" privilegiado do

processamento das iniciativas da Associao Brasileira para o Desenvolvimento das

Indstrias de Base (ABDIB), do Sindicato de Mquinas e Equipamentos do Estado de So

Paulo (SIMESP) e da Associao Brasileira da Indstria de Material Eltrico-Eletrnico

(ABINEE) era, quase exclusivamente, a Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil

(CACEX); do Instituto Brasileiro de Siderurgia (IBS), o Conselho de No-Ferrosos e deSiderurgia (CONSIDER); e da Associao Brasileira da Indstria de Alimentos (ABIA), o

Conselho Interministerial de Preos (CIP) (cf. Boschi, 1979: 164-165). Poderamos

acrescentar tambm que as demandas da agroindstria do acar eram processadas

preferencialmente pelo Ministrio da Indstria e do Comrcio (MIC) e as do setor de bens de

capital, principalmente pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI).

Do ponto de vista que nos interessa aqui, pode-se dizer que as necessidades

complexas da fase econmica que se abriu a partir do domnio da grande empresa

capitalista fizeram do aparelho do Estado, mais do que nunca, a arena privilegiada de

conciliao e mediao dos mltiplos interesses das fraes integrantes do bloco no poder.

Os novos papis e funes polticas da administrao pblica, nesse contexto, foram

detectadas, num ensaio pioneiro, por Fernando Henrique Cardoso:

Classicamente se pensa nos partidos como o instrumento pelo qual os grupos sociais

agem com vistas ao poder. A ttulo de palpite [sic], eu diria que no caso brasileiro, [no

contexto do regime ps-64], as prprias organizaes do Estado (inclusive as empresas

pblicas) [foram] utilizadas pelos grupos como aparato poltico [...]. Assim, hiptese da

existncia, do fortalecimento e da expanso de um poder burocrtico e tecnocrtico em

oposio sociedade civil e a seus mecanismos clssicos de luta pelo poder [...], eu

apresentaria a alternativa de pensar os vrios setores do Estado [ministrios,

departamentos, divises] como faces em luta poltica, [onde] cada um deles [estaria]

ligado a interesses sociais distintos" (Cardoso, 1975: 181-182).


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4. A experincia do "coporativismo poltico" no Estado Novo

Como se sabe, a Constituio de 1937 dissolvera a Cmara dos Deputados, o Senado

Federal, as Assemblias Legislativas dos estados e as Cmaras Municipais (Art. 178),

atribuindo ao Presidente da Repblica o poder de expedir decretos-leis sobre todas as

matrias da competncia legislativa da Unio (Art. 180). Os governadores (interventores)

dos estados, por sua vez, deveriam exercer, enquanto no se reunissem as Assemblias

Legislativas, na frmula eufemstica da Carta de 37, as funes destas nas matrias da

competncia dos estados (Art. 181). Na prtica, todas as medidas de natureza legislativa

seriam ento transferidas para o Executivo federal (Pontes de Miranda, 1938), pois caberia a

Vargas a indicao segundo o princpio estrito da lealdade pessoal dos interventores

estaduais.

Esse ato, juntamente com as demais medidas de exceo contidas nas Disposies

transitrias e finais da Carta redigida por Francisco Campos, inflacionou ainda mais a

influncia de Vargas, concretizando o processo de centralizao poltica e esvaziamento do

poder das oligarquias regionais atravs de um controle bastante severo da autonomiapoltica, econmica, tributria, administrativa e militar dos diversos estados da federao.

Mas se essa frmula autoritria pretendia resolver certos problemas colocados pelos

crculos dirigentes do regime tais como: a catica rivalidade partidria, o caudilhismo

regional, a extremao de conflitos ideolgicos, a infiltrao comunista, o clientelismo

parlamentar, vigentes mesmo aps as pretenses da Revoluo de 30 , acabava criando

outros, mais delicados.

Ao eliminar o sufrgio universal e as liberdades individuais, os direitos polticos e a

liberdade de imprensa e, posteriormente, tornar ilegais os partidos polticos, reduziu-se,

nesse movimento, no somente as bases de apoio do regime, mas tambm os canais de

vocalizao de interesses, fazendo do sistema poltico uma estrutura rgida e inflexvel.

Assim, ao longo do tempo tornou-se urgente criar alguma instituio representativa que

pudesse, ao mesmo tempo, articular e agregar interesses, acomodando a complexidade das

situaes polticas regionais, divididas e subdivididas em cliques e grupos submetidos


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exclusivamente ao reduzido jogo poltico dos interventores. A instituio dos Departamentos

Administrativos dos estados em 1939 parece expressar esse desgnio. Mas no s. A funo

fiscalizadora atribuda ao aparelho sugeria a preocupao de Vargas em dotar o sistema

poltico de um mecanismo de contrapeso ao poder dos interventores, onde ele prprio

surgisse como o rbitro final das disputas intra-regionais.

Os Departamentos Administrativos dos estados foram criados pelo decreto-lei n

1202 (publicado no Dirio Oficial da Unio em 10/04/1939).

Na engenharia institucional do Estado Novo, o recm-editado Cdigo

Administrativo fez desse aparelho o substituto prtico dos rgos de representao

poltica, inexistentes desde a decretao da Constituio de 1937.

Constitudos por uns poucos membros nomeados diretamente pelo Presidente da

Repblica (no mnimo quatro, no mximo sete, embora o decreto em questo previsse um

mximo de dez integrantes, dependendo do estado), a funo desses Departamentos

deveria ser a de examinar todos os projetos de decretos-leis baixados pelo interventor ou

pelos prefeitos, alm dos projetos de oramento e a execuo oramentria do estado e dos

municpios. Bastaria, de acordo com o referido decreto, que dois teros dos representantesdo Departamento Administrativo se opusessem s medidas dos executivos municipais ou da

Interventoria Federal para barrar suas decises, cabendo, contudo, a deliberao final, caso

houvesse recurso dos interessados, ao prprio Presidente Vargas que seria informado dos

possveis processos pelo Ministro da Justia.

Embora seja verdade que em 1937 o Estado autoritrio se implantou expressamente

para centralizar as decises, integrar o pas, liqidar as divises partidrias (Fausto, 1972:

109), as situaes regionais, se olhadas mais de perto, demonstrariam os limites estreitos

para a recomposio de foras polticas exigida pela nova situao.

O caso especfico de So Paulo ilustra bem o delicado terreno em que se moviam

grupos ascendentes e declinantes. A indicao de Adhemar de Barros para a Interventoria

Federal no incio de 1938, substituindo o democrata Cardoso de Mello Neto, representou um

golpe duro de Vargas no perrepismo dominante no estado. De acordo com Edgard Carone,

Adhemar de Barros *era+ do PRP, mas da ala jovem. Em vez de Getlio Vargas escolher


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pessoa representativa do partido, indic[ou] elemento secundrio, com a idia de dividir o

partido e ter o controle sobre quem lhe dev[esse] favores e, assim, ter melhores

possibilidades de controle poltico (Carone, 1976: 148)11.

Desde o incio de sua gesto frente do executivo estadual, Adhemar procurou

cercar-se de nomes confiveis, em geral sados do seu crculo poltico mais restrito, e,

principalmente, agradar as autoridades federais (Carone, 1976: 149). Mas se essa opo

reforava sua posio e prestgio frente o Presidente da Repblica, desagradava o PRP,

levando este ltimo a romper com o Interventor em abril de 1939, um ano aps sua posse.

Nesse mesmo perodo, provavelmente em funo das dificuldades de todo o tipo que

surgiam nas outras interventorias, Vargas, por sugesto de Francisco Campos, resolve dotar

os estados, at a outorga das respectivas Constituies (Art. 1), de um cdigo

administrativo, o decreto-lei no 1 202, que regulasse a poltica regional. Assim, divide as

funes governativas entre duas entidades: a Interventoria Federal e o Departamento

Administrativo. Os interventores teriam, por sua vez, o poder de nomear os prefeitos

municipais e o membros do Departamento Administrativo seriam escolhidos diretamente

pelo Presidente da Repblica.

Nesse contexto, como se organizou o Departamento Administrativo do estado de So

Paulo? Qual a sua composio?

Seria ingnuo imaginar que a nomeao de dois tradicionais polticos do PRP, antigos

adversrios de Getlio Vargas, Goffredo Teixeira da Silva Telles e Alexandre Marcondes

Filho, para a presidncia e vice-presidncia do DAESP, respectivamente, fosse simples

coincidncia. A formao inicial do Departamento refletia o desejo explcito de acomodar as

foras polticas autenticamente paulistas, de relaes estremecidas com o ditador desde

1932, e garantir algum grau de pluralismo, ainda que limitado, ao regime poltico12.

11A escolha e a posse de Adhemar de Barros no so vistas com bons olhos pela liderana do PRP e pelo

prprio Ministro paulista da Agricultura, Fernando Costa (Carone, 1976: 149).

12Uma curta biografia desses dois lderes polticos serve para instigar a curiosidade sobre as pretenses (e o

clculo poltico) de Getlio. Goffredo Teixeira da Silva Telles (1888-1980) nasceu no Rio de Janeiro em17/04/1888 e faleceu em So Paulo em 30/06/1980. Era descendente de tradicional famlia de proprietrios deterras e cafeicultores do interior paulista. Em 1910 ingressou na Faculdade de Direito de So Paulo, pela qual

bacharelou-se em 1915. Foi verador municipal em So Paulo. Lder do PRP, foi nomeado prefeito de So Pauloem maio de 1932. Participou da Revoluo Constitucionalista e, com a derrota do movimento, em outubro, foi


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Dos sete membros iniciais, Goffredo Telles, Marcondes Filho, Arthur Whitaker,

Antonio Gontijo, Cyrillo Jnior, Plinio Morais e Mario Lins, sabe-se com segurana que pelo

menos trs deles eram polticos destacados do Partido Republicano Paulista.

A prpria nomeao de Miguel Reale em 1942 por si s um caso ilustrativo desse

jogo de presses e contrapresses entre o Presidente da Repblica, o Interventor e o

Departamento Administrativo do estado. Tendo Fernando Costa assumido a interventoria

em So Paulo em meados de 1941, fato que contemplava abertamente os desejos dos

perrepistas, Getlio decide, logo no ano seguinte, convidar o integralista Miguel Reale para o

DAESP na vaga de Marcondes Filho, indicado Ministro do Trabalho. o seguinte o dilogo

entre os dois, relatado pelo prprio professor da Faculdade de Direito:

Getlio: Preciso de sangue novo em So Paulo, com pessoa que traga idias novas ao

regime. Conto com sua colaborao. No vacilei um instante sequer, pois em meu ser sempre

atuaram duas valncias, uma jurdica, outra poltica, ambas em busca de sincronia. Aceitando o

convite, indaguei se o Interventor Fernando Costa ou o presidente do Departamento [Goffredo Telles]

estavam a par de meu ingresso em rgo to relevante na vida administrativa de meu estado. Foi

ento que notei a veia humorstica de Getlio Vargas, o qual, aps uma baforada de charuto que o no

largava, indagou: Para qu? Na minha terra costuma-se dizer que se deve encostar o relho ora no

burro, ora na cangalha, para o burro saber que tem dono... (Reale, 1986: 164).

preso por Getlio alguns meses, tendo posteriormente se exilado na Frana. Cf. FGV-CPDOC, 1983, 4o

vol.: p.3337. Alexandre Marcondes Machado Filho (1892-1974) nasceu em So Paulo em 31/08/1892 e faleceu emSo Paulo em 16/10/1974. Advogado de prestgio (atuando na rea de direito comercial) e jornalista, formou-

se na Faculdade de Direito de So Paulo em 1914. Fez sua carreira poltica no PRP. Foi vereador na CmaraMunicipal de So Paulo e lder da bancada situacionista (PRP) (1926) e deputado federal pela mesma legendado PRP (SP) de 1927 a 1930. Apoiou a candidatura de Jlio Prestes Presidncia da Repblica e ops -se Revoluo de 30. Fez oposio ao Governo Provisrio revolucionrio, tendo sido um dos signatrios doManifesto divulgado pelo PRP contra o mesmo (1932). Aps a derrota do movimento constitucionalista

paulista, do qual tomou parte, afastou-se das atividades polticas (1932). Durante o Estado Novo foi Vice-Presidente do DAESP (1939-1941); Ministro do Trabalho, Indstria e Comrcio (1941-1945); Ministro Interinoda Justia e Negcios Interiores (1942-1943); Ministro da Justia e Negcios Interiores (1943-1945). Nocontexto da redemocratizao foi um dos principais dirigentes e organizadores do PTB. [...] Durante o EstadoNovo foi um dos principais organizadores da Conferncia dos Conselhos Administrativos dos Estados realizadano Rio de Janeiro - DF (1943) e um dos idealizadores e Presidente do CNPIC durante o Estado Novo (1944-1945). [Foi tambm] um dos mais destacados dirigentes ideolgicos do Estado Novo. Durante sua gesto no

Ministrio do Trabalho coordenou os trabalhos que resultaram na implantao da CLT *...+ (Braga, 1998: 106).


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Concluso

Considerando o que foi exposto acima, possvel afirmar que o Estado brasileiro,

pelas suas funes e caractersticas, possui trs atributos: como todo Estado capitalista, ele

um aparelho de dominao (de classe); mas, mais especificamente, , tambm, um "campo

privativo das elites" e o "rbitro" do conflito entre elas. "Dito de outra forma, no seio do

Estado que se realiza tanto a articulao de interesses quanto sua agregao. Alm disso, o

Estado que exerce o poder moderador, isto , ele que se encarrega de arbitrar os conflitos

entre as elites e regulamentar a cooptao" (Martins, 1976: 28).

Se nas diferentes formas que o Estado capitalista pode assumir democracia

representativa ou ditadura, civil ("bonapartismo") ou militar os partidos polticos e

associaes de classe so instrumentos especficos de organizao das fraes dominantes,

eles no so os nicos. Como notou Poulantzas,

"para o bloco no poder [...], ainda que os partidos polticos permaneam o

meio privilegiado de organizao, o conjunto dos ramos e aparelhos de Estado que

pode acessoriamente desempenhar esse papel [...] [Dessa forma,] o papel de

organizao poltica do bloco no poder pode, portanto, ser preenchido, em toda

forma de Estado burgus, pelo conjunto dos aparelhos de Estado [...]

Conseqentemente, esses diversos aparelhos e ramos do Estado constituem,

freqentemente, praas fortes e basties privilegiados de organizao de tal ou qual

frao do bloco no poder" (Poulantzas, 1975: 120-121; grifado no original).

Ocorre que, num regime caracterizado por um "pluralismo limitado" (Linz, 1979: 320)

isto , que suprimiu, atravs de uma srie de regulamentaes estritas sobre o sistema

poltico, os representantes tradicionais das prprias fraes do bloco no poder (seja por

meio da extino do sistema partidrio populista e sua substituio controlada por um

outro, artificialmente bipolar, seja por meio da srie de cassaes, destituies e depuraes

que se seguiram ao golpe poltico-militar), reduziu as funes do sufrgio, rebaixou as do

Legislativo (notadamente em matria oramentria) e imps um controle severo sobre as

"liberdades polticas" em geral , essa funo de "organizao" torna-se particularmente


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aguda. Somadas s caractersticas que o sistema estatal progressivamente adquiriu durante

sua evoluo institucional e s atribuies que historicamente o aparelho do Estado no Brasil

freqentemente desempenhou, as funes das diversas agncias burocrticas, enquanto

arenas polticas de conciliao de demandas e expresso de interesses, atingiram, nesse

contexto, seu grau mximo.

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