CICLO ORÇAMENTÁRIO E RECEITA PÚBLICA

Renato Lacerda

Administração Financeira e Orçamentária

Brasília, novembro de 2010

CICLO ORÇAMENTÁRIO: CONCEITO

1 - Período compreendido entre a elaboração da proposta orçamentária e o encerramento do orçamento; 2 - Período de tempo necessário para que o orçamento esgote suas quatro fases: elaboração, aprovação, execução e controle.

A)PLANEJAMENTO,

B)ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DE LOA (PLOA),

C)DISCUSSÃO E APROVAÇÃO,

D)EXECUÇÃO E ACOMPANHAMENTO,

E)CONTROLE (que pode ser INTERNO ou EXTERNO) e

F)AVALIAÇÃO.

CICLO ORÇAMENTÁRIO

TERMOS IMPORTANTES:

UNIDADE ORÇAMENTÁRIA: Agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição que serão consignadas dotações próprias discriminadas na LOA, ou mais especificadamente, no QUADRO DE DETALHAMENTO DE DESPESA (QDD), exercendo então o poder de disposição.

UNIDADE ADMINISTRATIVA: Repartições públicas da Administração Direta. Não recebem nominalmente no Orçamento estrutura para exercer administração própria, dependendo de destaques ou provisões para executar seus programas de trabalho.

UNIDADE GESTORA: Unidade orçamentária ou administrativa que realiza atos de gestão orçamentária, financeira e/ou patrimonial, investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.

ORGÃOS DO SISTEMA FEDERAL

ÓRGÃO CENTRAL: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);Prepara instruções de elaboração das propostas orçamentárias; orienta e coordena as atividades dos órgãos setoriais; analisa e consolida as propostas orçamentárias dos órgãos setoriais, elaborando a proposta da União; elabora o programa de trabalho da União, acompanhando seu cumprimento e fazendo avaliação físico-financeira dos projetos e atividades e disciplina critérios de execução orçamentária.

ÓRGÃOS SETORIAIS: Subsecretarias de Planejamento e Orçamento dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Comandos Militares;Prepara se necessário as instruções para elaboração das propostas setoriais; orienta e coordena os órgãos seccionais; analisa e consolida as propostas orçamentárias dos órgãos seccionais, elaborando proposta do Ministério; elabora programa de trabalho do Ministério, acompanhando esse, realizando a avaliação físico-financeira dos projetos e atividades do Ministério; elabora e controla programa de desembolso; disciplina critérios de execução orçamentária do órgão central.

ÓRGÃOS SECCIONAIS: Unidades que, em cada entidade da Administração Federal realizam as funções de planejamento.

PLANEJAMENTO

Traça objetivos e determina os meios para alcançá-los.

Consiste no diagnóstico da situação existente, dos bens e serviços necessários, com definição clara dos objetivos, discriminando e quantificando metas e custos, avaliando os resultados obtidos, tudo com o intuito de possibilitar um trabalho integrado em que o bem coletivo seja alcançado com eficiência e qualidade.

Abrange em um processo maior a formulação do planejamento de longo prazo (PPA) para o período de quatro anos e que de maneira geral estabelece os objetivos que serão detalhados na LOA.

A LDO priorizará dentro do PPA o que será realizado em um exercício financeiro, orientando a elaboração da LOA – Planejamento de curto prazo.

PLANEJAMENTO

Elaboração da Proposta de LOA (PLOA):

LOA

ATÉ 31/08

ATÉ 22/12

EXECUTIVO(PRESIDENTE)

EXECUTIVO(PRESIDENTE)

De iniciativa do Executivo e enviado até o dia 31 de agosto exclusivamente pelo Presidente da República (iniciativa vinculada, com prazos e responsabilização criminal) ao Congresso Nacional, o PLOA compreende a participação do órgão central, dos setoriais e das unidades orçamentárias do sistema de orçamento.

Caberá ao Poder Legislativo apreciar novamente o orçamento vigente como se fosse uma nova proposta, caso o Executivo não cumpra os prazos, ignorando que diversos programas se exaurem ao longo do exercício. A CF/1988 não traz nenhuma diretriz acerca disso.

CONFUSÕES ORÇAMENTÁRIAS

No 1.° ano do mandato do Executivo é aprovada a LDO para o ano seguinte antes do envio do PPA;

O PPA é enviado e aprovado nos mesmos prazos da LOA;

Logo, no primeiro ano não há integração já que a LDO deveria sempre seguir o planejamento do PPA;

LOA-2010: O Congresso aprovou o orçamento às 23h30 do dia 22 de dezembro de 2009;

A falta de rigor nos prazos também compromete a integração entre PPA e LOA.

PLANEJAMENTOO cenário fiscal é uma das etapas mais relevantes do processo de elaboração. A compatibilidade entre capacidade de financiamento e dispêndio dos recursos previstos ocorre em função de um processo de alocação de recursos que se compõe das seguintes etapas:

1) fixação da meta fiscal (são definidas tendo em vista a produção de resultadosprimários positivos compatíveis com a redução da relação dívida pública sobreo Produto Interno Bruto – PIB);

2) projeção das receitas não financeiras (Para estimativa da receita líquida disponível para alocação, desconta-se da receita total o montante das transferências para Estados e Municípios);

3) projeção das despesas obrigatórias (obrigações constitucionais ou legais da União: pagamento de pessoal e encargos, de benefícios da previdência e assistenciais vinculados ao salário-mínimo e subsídios e subvenções, entre outros);

4) apuração das despesas discricionárias (o recurso será distribuído pelo Ministério do Planejamento entre os órgãos setoriais, tendo como base para essa repartição o perfil de gasto de cada órgão e as prioridades de governo).

EXECUÇÃO

Cumprido todos os prazos fixados, a partir do início do exercício financeiro, logo após publicação do QUADRO DE DETALHAMENTO DA DESPESA (QDD – publicado até 20 dias após a LOA) inicia-se a fase de execução.

Consiste na realização ou não, ao longo do exercício financeiro, na realização das despesas efetivadas por meio da arrecadação de receitas, propiciando o alcance dos planos de governo em prol da sociedade.

Caso haja algum incidente no decorrer do ciclo orçamentário que impeça a disponibilização da dotação orçamentária no início do exercício, os órgãos poderão fazer uso do DUODÉCIMO, desde que autorizado na LDO. Esse Instituto consiste na possibilidade de executar um doze avos do PLOA a cada mês, de modo a não prejudicar totalmente a execução orçamentária prevista para o exercício.

PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

É um processo detalhado e cauteloso de liberação dos créditos para a execução das despesas, visa o equilíbrio orçamentário, evitando-se a ocorrência de déficit na execução;

Ainda que as dotações orçamentárias sejam consignadas integralmente às unidades orçamentárias, é aprovado pelo Executivo um quadro de cotas trimestrais objetivando a realização das ações governamentais, protegendo o patrimônio público de desperdícios e interrupção de continuidade;

Quanto ao tema, necessário ser faz mencionar que a LRF, num ato inovador, implementou o mecanismo de limite de empenho e de movimentação de recursos sempre que for verificado que as metas e resultados previstas não serão atingidas.

PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA: DESCENTRALIZAÇÃO

É a movimentação ou transferência de créditos orçamentários ou adicionais de uma unidade orçamentária para outra;

Crédito e Recurso não são a mesma coisa: o primeiro relaciona-se à designação orçamentária, configurando-se em uma autorização para gastar, grosseiramente falando, o segundo é financeiro, é dinheiro ou saldo bancário.

DOTAÇÃO é uma espécie de transferência ou primeira etapa da descentralização de créditos previstos na LOA, realizados pelo órgão central (Secretaria Federal de Orçamento – SOF do MPOG) do sistema orçamentário, visando à entrega dos recursos fixados às unidades nominalmente contempladas no orçamento.

DESTAQUE consiste na descentralização externa de créditos orçamentários em nível de órgão setorial entre unidades gestoras de Órgãos/Ministérios ou entidades de estruturas administrativas diferentes, ou seja, entre unidades orçamentárias. A unidade gestora beneficiada poderá cedê-lo parcialmente à unidade gestora de outro Ministério ou Órgão mediante nova descentralização.Os saldos remanescentes de descentralizações serão automaticamente cancelados em 31 de dezembro, sendo que essa anulação será dada pelo mesmo documento de origem (Nota de Movimentação de Crédito – NC) e só poderá ser feita pela mesma autoridade que concedeu.

PROVISÃO consiste na descentralização interna de créditos realizadas dentro do próprio Ministério ou Órgão, sendo esses créditos provenientes a partir de sua própria dotação ou de uma outra descentralização externa/interna recebida, desde que a unidade orçamentária que emitiu a primeira descentralização assim autorize.

PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA Visa manter o fluxo de caixa, assegurando às UO’s os recursos necessários;

Auxilia na manutenção do equilíbrio receita-despesa;

Compreende: solicitação, aprovação e liberação de recursos financeiros (orçamentários e extra-orçamentários);

Órgão Central: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Ministério da Fazenda (MF).

A realização da receita e da despesa será feita por via bancária (Conta Única do Tesouro – BB) em estrita observância do princípio da Unidade de Caixa.

Após 30 dias da publicação dos orçamentos, de acordo com a LDO, o Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

O Cronograma de Desembolso é parte do fluxo de Caixa do Tesouro, espelhando a saída dos recursos financeiros. Cada Ministério ou Órgão tem prazo determinado para elaborar seu cronograma, utilizado formulário próprio distribuído pelo STN.

DESCENTRALIZAÇÃO FINANCEIRA

COTA é o ato pelo qual o STN autoriza o BB a colocar disponível às autoridades os valores que lhes tenham sido atribuídos, ou limites de autorização de saques que lhes são estabelecidos.

REPASSE é a descentralização dos recursos recebidos sob forma de cotas do STN, sendo de competência dos órgãos setoriais que transferem para outro órgão ou ministério. É a transferência entre órgãos de estruturas administrativas diferentes, sendo uma movimentação externa. Se do lado orçamentário falamos de destaque, do lado financeiro falamos de repasse.

SUB-REPASSE compreende a descentralização realizada pelos órgãos setoriais para a unidade orçamentária ou administrativa a eles vinculadas, ou seja, da mesma estrutura do ministério onde se encontra o órgão setorial. Sendo assim, é movimentação interna, sendo que é equivalente à provisão se comparado ao lado orçamentário.

AVALIAÇÃO

O propósito da avaliação é de contribuir para a qualidade da elaboração de uma nova proposta orçamentária, reiniciando um novo ciclo orçamentário:

EFICIÊNCIA: Busca considerar os resultados em face dos recursos disponíveis. Foco nos meios;

EFICÁCIA: é a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa em relaçãoao previsto.

EFETIVIDADE: Alcance das metas e objetivos pelos meios mais econômicos e melhores.

A explicitação das metas físicas orçamentárias e a classificação por programas e ações (projetos e atividades) viabilizam os testes de eficácia, enquanto a incorporação de custos estimativos no orçamento e custos efetivos durante a execução auxilia as avaliações da eficiência.

CONTROLEO Orçamento surge como um instrumento de controle. Tradicionalmente, é uma forma de assegurar ao Executivo (controle interno) e ao Legislativo (controle externo) que os recursos serão aplicados conforme previstos e segundo as leis. Atualmente, além desse controle legal, busca-se o controle de resultados, em uma visão mais completa da efetividade das ações governamentais.

Lei 4.320/1964:Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

CONTROLE

CF/1988:

Art. 74 - os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalide de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuçãodos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

RECEITA PÚBLICA:SENTIDO AMPLO: são todas as entradas ou ingressos de bens ou direitos a qualquer título, em certo período de tempo, que o Estado utiliza para financiar seus gastos, podendo ounão se incorporar ao seu patrimônio e independente de haver contrapartida no passivo.

SENTIDO ESTRITO: são todas as entradas ou ingressos de bens ou direitos, em certo período de tempo, que se incorporam ao patrimônio público sem compromisso de devolução posterior.

“Receita Pública é um conjunto de ingressos financeiros, com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio na qualidade de elemento novo, lhe produz acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros.” - J. Teixeira Machado Jr.

RECEITA PÚBLICA: ESTÁGIOS • De maneira geral, são três os estágios da receita: fixação, arrecadação

e recolhimento.

• Em relação às contas públicas, há ainda a fase de LANÇAMENTO e, em relação a fixação, a receita pública não pode ser fixada, mas PREVISTA.

• Assim temos, como fases da receita pública:

1) PREVISÃO;

2) LANÇAMENTO;

3) ARRECADAÇÃO;

4) RECOLHIMENTO.

PREVISÃO Tem relação como o processo de planejamento que integra o ciclo

orçamentário e consiste no estudo técnico do processo de elaboração das propostas de cada unidade orçamentária que, unificadas e consolidadas pelo MPOG (SOF), consubstancia-se em elementos que custearão as contas públicas, podendo serem efetivamente arrecadadas ou não.

Feita com base em cálculos que consideram as receitas arrecadadas nos dois últimos exercícios e a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta, ajustando-se o valor encontrado em função do cenário econômico projetado.

O Executivo deve disponibilizar memória de cálculo para os outros Poderes e MP, segundo a LRF (podem contestar antes do envio das propostas pelo Executivo).

Estimativas feitas por tipo de receitas.

LANÇAMENTO

Os arts. 52 e 53 da Lei 4.320/64 definem o lançamento como o segundo estágio da receita, representando “o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.”

Nem sempre o lançamento ocorrerá antes da arrecadação do tributo;

Pode ser feito pelas seguintes modalidades:

ARRECADAÇÃO

Se dá no momento em que o contribuinte recolhe, ao agente arrecadador, o valor do seu débito. Relaciona-se, diretamente, com o princípio contábil da Unidade de Tesouraria, uma vez que as receitas arrecadadas devem ser depositadas na Conta Única do Tesouro Nacional;

É nesse estágio que se considera REALIZADA a receita, uma vez que houve o desembolso por parte do contribuinte;

RECOLHIMENTO

O recolhimento da receita acontece no momento em que o agente arrecadador repassa o produto arrecadado ao Tesouro Nacional, Estadual ou Municipal

Mesmo que o contribuinte já tenha pago seus tributos, o dinheiro não encontra-se disponível às unidades da administração.

Há a necessidade da transferência do dinheiro para a conta do poder público, que receberá, classificará e fará a apropriação.

Somente após o recolhimento, pode-se dizer que os recursos estão efetivamente disponíveis para a utilização pelos gestores financeiros, de acordo com a programação financeira estabelecida.

CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA São utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter; É possível visualizar o orçamento por Poder, por função de governo, por subfunção, por programa, por categoria econômica; Constitui instrumento de planejamento, tomada de decisões, comunicação e controle; As RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS são aquelas que podem ser previstas na lei orçamentária anual e que constituem fonte de recursos para fazer frente às despesas orçamentárias. As RECEITAS EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS são aquelas que não estão previstas no orçamento, que correspondem a fatos de natureza estritamente financeira, decorrentes da própria gestão das entidades. Sua realização não se vincula à execução do orçamento, nem constitui renda do Estado, que émero depositário desses valores. Receitas Originárias são aquelas que têm origem no próprio patrimônio público. O Estado é o produtor de bens e serviços, praticando atividades típicas do setor privado. Receitas Derivadas, por outro lado, são obtidas do patrimônio particular, por meio de atividade coercitiva do Estado sobre os particulares. São receitas provenientes do capital das pessoas e das empresas privadas, às quais são impostos pagamentos de tributos, confiscos, apreensões, penalidades pecuniárias, etc. São unilaterais, dependendo do jus imperii do Estado.

CLASSIFICAÇÃO POR NATUREZA DA RECEITA

As naturezas de receitas orçamentárias procuram refletir o fato gerador que ocasionou o ingresso dos recursos aos cofres públicos;

É a menor célula de informação no contexto orçamentário para as receitas públicas, devendo, portanto, conter todas as informações necessárias para as devidas vinculações.

A classificação foi desdobrada em níveis, que formam o código identificador da natureza de receita:

CORES RUBRAS

CATEGORIA ECONÔMICA

O objetivo da classificação por categorias econômicas da receita é identificar as receitas de caráter continuado, que são as correntes, das receitas eventuais, que são as de capital.

CORRENTES: aquelas receitas oriundas do poder impositivo do Estado – Tributária e de Contribuições; da exploração de seu patrimônio – Patrimonial; da exploração de atividades econômicas – Agropecuária, Industrial e de Serviços; as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes – Transferências Correntes; e as demais receitas que não se enquadram nos itens anteriores – Outras Receitas Correntes.

CATEGORIA ECONÔMICA

CAPITAL: são as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o Superávit do Orçamento Corrente.

Em geral, essas receitas são representadas por mutações patrimoniais que nada acrescentam ao patrimônio público, só ocorrendo uma troca de elementos patrimoniais, isto é, um aumento no sistema financeiro (entrada de recursos financeiros) e uma baixa no sistema patrimonial (saída do patrimônio em troca de recursos financeiros).

ORIGEMSe correntes:

Receita Tributária, Receita de Contribuições, Receita Patrimonial, Receita Agropecuária, Receita Industrial, Receita de Serviços, Transferências Correntes, Outras Receitas Correntes

TRIBUTA CON

PAIS

Se de capital:

Operações de Crédito, Alienação de Bens, Amortização de EmpréstimosTransferências de Capital, Outras Receitas de Capital.

OPERAALI

AMORTRANS

OU